贫困村互助资金指导意见

国务院扶贫办杨炼

2010.9. 平顶山

2009 年 9 月 17 日，国务院扶贫办和财政部联合印发了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见 》。 这是一个分水岭、一个加强试点工作管理新起点。

一、背景（一）各地互助资金发展迅猛 截止 2009 年底，全国 28 个省 ( 区、市 )

、 940 个县、 9003 个村开展了互助资金试点工作，资金总规模累计 17 亿元，其中：中央扶贫资金 4.6 亿元，省级扶贫资金 7.8 亿元，农户缴纳互助金 3.6 亿元，其它资金 1 亿元。有 74 多万农户加入了互助组织，其中贫困户 37 万。

2006-2009 年互助资金（村数）

年份 中央村数 地方村数 小计

2006 169 185 354

2007 301 891 1192

2008 707 1931 2638

2009 1661 3158 4819

合计 2838 6165 9003

一、背景（二）问题和不足 互助资金试点取得了较大成绩，积累

了一些可贵的经验，但在思想认识、操作运行、监督管理和风险防范等方面也存在一些问题和不足，特别是有些地区还出现操之过急、发展过快、“一哄而起”的苗头。

2006-2009 年互助资金东中西部数据

　 中央 省级 总计

东部 240 512 752

中部 1201 2306 3537

西部 1397 3347 4714

合计 2838 6165 9003

1 、互助资金定位不清2 、法律地位不明确3 、村民参与认知度不高4 、扶持对象非贫困化现象比较普遍5 、缺乏必要的培训和指导6 、内部管理问题突出7 、外部监管不到位

明确互助资金的基本原则和发展方向，规范运作程序，强化监督管理，促进试点工作健康有序发展。

二、主要架构《指导意见》由五部分组成： 第一部分 , 为开展试点的重要意义 ; 第二、三部分，明确互助资金的目标、原则、资金来源和性质；第四部分，指出开展试点必须把握的关键环节；第五部分，明确开展试点工作的要求；附件为《贫困村互助资金操作指南》。

三、主要内容 （一）重要意义 在贫困村建立互助资金组织，促进贫困农民自

我发展，对于强化扶贫工作瞄准性，有效缓解贫困农户发展资金短缺状况，创新扶贫资金使用管理机制，提高贫困农户组织化程度和自我发展能力，增强贫困地区基层组织凝聚力和战斗力，推进基层民主化建设和政府工作方式的转变，具有重要作用，是贯彻落实科学发展观、实现可持续发展的具体行动，也是促进社会和谐的有效举措。

三、主要内容（二）总体目标 创新扶贫模式，有效缓解贫困村、贫困农户生

产发展资金短缺问题；探索建立扶贫资金与农民自主经营相结合的有效方式，引导发展支柱产业，培育农民新型合作社和新型农民；提高贫困农户自我管理、自我组织和自我发展的能力，实现可持续发展。

三、主要内容（三）基本原则

试点严格限制在贫困村；贫困户入社可免交或少交互助金，享有与其他入社农户同等权利，优先获得资金和技术支持；互助社建在行政村；互助资金“不出 (跨 ) 村、不吸储”。

三、主要内容（四）资金来源和性质 1 、来源 互助资金由财政扶贫资金、村民自愿交纳的互助

金、社会捐赠资金等组成。 2 、性质 贫困村互助资金是指在贫困村建立的民有、民用

、民管、民享、周转使用、滚动发展的生产发展资金。在民政部门登记注册为非营利性组织。

三、主要内容

（五）把握的几个关键环节 1、深入宣传发动 2、组建互助组织 3、规范运行规则 4、强化能力建设 4、建立防范机制 5、加强外部监管

四、要解决的几个问题（一）互助资金的定位

1 、互助资金是针对特定贫困区域、特定贫困群体，在特定时期，采用的一种特殊扶贫方式。

重点在扶贫，关键在互助，方向在合作。

四、要解决的几个问题 2 、农村金融的有益补充 十七届三中全会的要求 农村金融现状的要求 互助资金初显的成效

（二）互助组织的性质 非赢利性的互助组织 “ 不吸储、不出村，不得从事其他未经

许可的金融和经营活动”。除了在入社成员中开展借款活动外，不得进行其他金融活动，也不以互助资金组织名义开展经营性活动。关于“不分红”

四、要解决的几个问题四、要解决的几个问题

四、要解决的几个问题（三）法律地位 1 、互助资金的所有权和使用权

财政扶贫资金、捐赠资金及其增值部分归所在行政村的全体村民共同所有，村民交纳的互助金归其本人所有。互助资金使用权归互助社全体社员所有。

四、要解决的几个问题

2 、互助社的组建范围 互助社设在行政村，不得跨行政村设立。 3 、登记注册 在民政部门登记注册

四、要解决的几个问题（四）瞄准贫困人群 在对象上，要坚持瞄准目标人群，贫困户优先；

在范围上，要坚持以贫困村为单位，更多关注偏远、借款需求较大的贫困村； 在投入上，要坚持财政扶贫资金为主体，多方吸纳其他资金投入；在制度上，要坚持有利于贫困户的设计；在操作上，要坚持民主管理，加强监管，规范运作。

采取的措施：

★全村贫困农户中，要有 50%以上的贫困户入社，方能组建互助社。

★贫困户入社可免交或少交互助金，享有与其他入社农户同等权利贫困户入社免交互助金，享有与其他入社农户同等权利 。

★贫困户优先获得资金和技术支持（贫困优先原则）

优先发放贫困户借款。每年贫困户借款人数不得低于入社贫困户的 50% ；贫困发生率在 30%以上的贫困村，互助社成立第一年，贫困户借款笔数占当年发放借款笔数的 30

%以上，二到三年内达到 60%以上。 ★小额、短期、分期还款、较高占用费率

（五）规范操作 1 、统一互助组织名称 互助组织名称统一为“ 村扶贫互助社”。 2 、组建互助组织程序 试点村选择 、组织发动 、互助社筹备小组

、互助社社员 、互助社社员大会 、互助社管理机构 、互助社章程 、互助社登记注册

四、要解决的几个问题

3 、小组互助联保、 通过建立 “互助社 - 互助小组 - 农户”

农村社区组织体系，提高了农民的组织化程度，增进农户相互间的协作和友谊，形成一种“生产相互帮助、矛盾相互化解、困难相互克服”的新型邻里关系，促进社区和谐。

4 、借款原则 一是小额；二是短期；三是较高占用费率；四是贫困户优先。

5 、还款方式 整借零还 , 整借整还

6 、能力建设（三级培训） 中央培训到省 省培训到市、县 县培训到乡、村

四、要解决的几个问题（七）风险防范（七）风险防范 还款方式；提取风险准备金；建立互助社退还款方式；提取风险准备金；建立互助社退出机制。出机制。

（八）加强外部监管 （八）加强外部监管 11、 、 “规模较大，有条件的省、县可依托现有“规模较大，有条件的省、县可依托现有资源和人员，设立专门的机构，负责互助资金监资源和人员，设立专门的机构，负责互助资金监管。” 管。” “业务指导关” 、“监督管理关” 、“业务指导关” 、“监督管理关” 、“风险防范关”“风险防范关”

22、有条件的村可以使用互助资金管理软件。、有条件的村可以使用互助资金管理软件。

不是所有的村都适合开展互助资金1 、有强烈的资金需求；2 、正规金融机构贷款困难；3 、有一定的产业发展基础；4 、村民有强烈的发展愿望；5 、村两委有凝聚力、战斗力；6 、民风淳朴、有较强的互助合作意识

。

成功可持续发展的基本条件： 1 、当地有一定的市场经济交易活动； 2 、村社区内有一定凝聚力； 3 、有至少一位服众的具有一定德才水平、愿

意为公众服务的人物； 4 、内部有实际制衡作用的民主运营和管理机

制； 5 、社员必须交纳互助金； 6 、有效管理和周转（操作和财务管理制度简洁健全）；

7 、外部有效的政策和技术支持以及监管等。

• 对工作积极性高、措施有力、基础扎实、运作规范的省、县，给予重点支持，不搞平均分配。

• 试点县、村相对集中，与监管能力相适应。• 目前，正在研究互助资金考核指标，直接与

今后的资金安排挂钩，实行奖惩制度。

•www.fcpmc.org