Embed Size (px)
Citation preview
1
Máster en Democracia y Gobierno
Departamento de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales
Universidad Autónoma de Madrid
Aaa aaaa
Working Papers Online Series
www.uam.es/wpcpolitica
Estudio/Working Paper 139/2012
MODELOS DE CONTROL PARLAMENTARIO DE LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA
Antonio M. Díaz Fernández
Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración
en comisión de servicio en la Universidad de Cádiz
NOTA: ÉSTA ES UNA VERSIÓN DE TRABAJO PARA SU DISCUSIÓN EN EL SEMINARIO, PREVIO A SU ENTREGA DEFINITIVA
CP
Seminario de Investigación X
20
11
-2
01
2
2
Abstract:
Este paper busca establecer la posible existencia de modelos de control parlamentario de los
servicios de inteligencia en el mundo. Para ello se han seleccionado 48 democracias que
representan a todos los continentes que cuentan con algún tipo de control ejercido por parte del Parlamento bien sea en forma de comité parlamentario, senatorial, bicameral o independiente.
Para la construcción de los modelos se han seleccionado diferentes variables que buscan
analizar semejanzas según el tipo de órgano encargado del control y su relación con variables tales como forma de gobierno o entorno geográfico en el que se desarrolla.
Palabras clave: control, supervisión, comité parlamentario, Parlamento, servicios de inteligencia
1 INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE CONTROL. 2 METODOLOGÍA. 3
ANÁLISIS. 4 POSIBLE DESARROLLO DEL PAPER. 5 BIBLIOGRAFÍA.
3
1. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE CONTROL.
A pesar de su halo de misterio, en gran parte proveniente de las historias y novelas de
espías, podemos encontrar agencias de inteligencia en todos los países. No obstante, en puridad
no habríamos de denominarlos servicios de inteligencia ya que éstos sólo se generan en las
poliarquías (Díaz, 2005). En los restantes regímenes políticos, lo que podemos apreciar es la
existencia de estructuras que suministran información para el ejercicio de la violencia y el
mantenimiento del poder por una parte de las elites estatales: policías políticas en el caso de los
regímenes totalitarios y agencias de seguridad independientes en los autoritarios.
Genéricamente, podemos decir que su función es obtener información, procesarla y entregársela
al decisor político para que tome decisiones con el menor nivel de incertidumbre posible. O, en
palabras de Shulsky (2002:1), “información relevante para que el gobierno pueda formular e
implementar sus políticas a favor de los intereses de la seguridad nacional y hacer frente a las
amenazas de otros Estados”. Sin embargo, esta definición se antoja ya demasiado genérica
puesto que el mundo de la guerra fría – donde la inteligencia tuvo su origen – ha variado, y
amenazas como el terrorismo y el crimen organizado han provocado intensos cambios en los
aparatos de inteligencia aproximándolos más a la función policial y alejándola de aquellas de
carácter más estratégico. Se comienza así a hablar de inteligencia criminal o “intelligence-led
policing”, si bien, es un tema que se escapa del objeto de este paper.
La Revolución francesa consagró el principio de que toda la Administración está
sometida al principio de legalidad, al control del poder político y al control judicial1. Sin
embargo, lo cierto es que ninguna parte de la Administración ve cuestionada de forma tan
continuada la oportunidad y adecuación de sus mecanismos de control como los servicios de
inteligencia. Esto se debe a que tienen a su disposición unos medios intrusivos con gran
potencial para vulnerar la privacidad de los ciudadanos, por lo que la necesidad de su control se
hace mucho más patente e inevitable. Como resumía Halperin, “un fallo en los servicios de
inteligencia puede tener catastróficas consecuencias para la seguridad de un país pero, al mismo
tiempo, la incapacidad de poner el adecuado control en las operaciones de los servicios de
inteligencia puede conducir a graves violaciones de los derechos y libertades de los ciudadanos,
pudiendo amenazar los mismos valores que la comunidad de inteligencia, como parte del
sistema de un seguridad de un país, está diseñada para proteger” (1985:100).
El control sobre esta parte de la Administración es muy reciente, mucho más reciente
que sobre otras estructuras estatales. Existen diversos motivos que explicarían la falta de control
como serían: la necesidad de secreto de sus operaciones, métodos y fuentes, cierto grado de
autonomía de los agentes (para evitar la politización de su trabajo por parte del Ejecutivo),
1 “La sociedad tiene derecho a exigir a todo agente público que le rinda cuentas de su Administración”.
Artículo 15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
4
recurso a la „negación plausible‟ (los ministros no quieren saber) (Gill, 1998:164), apelación
continuada a una seguridad nacional que nadie quiere ser responsable de quebrar real o
potencialmente (Wills, 2010) o juventud de esta Administración respecto a otras más
consolidadas, en una no exhaustiva relación que podría extenderse.
El segundo aspecto relevante para analizar el control de esta Administración es su
especificidad organizativa y funcional. Mayntz (1994:77-78) afirmaba que las posibilidades de
la Administración de sustraerse a la dirección y control político, y de convertirse a sí misma en
un coto capaz de proteger objetivos y ejercer influencia se basaba en que, para el cumplimiento
efectivo de sus tareas, ésta tiene que disponer necesariamente de conocimiento especializado,
información real y medios adecuados así como poseer el necesario margen para su realización.
Si el control es un elemento imprescindible en la acción pública, no puede sorprender que una
Administración que tiene un conocimiento tan especializado y mayores capacidades que otras
para mantener ocultos sus errores e ineficacias, sea sometida al control de forma más específica
e intensiva para velar por la eficacia, eficiencia y legalidad de sus actividades. La cuestión,
como indicaba Hastedt (1991:10) era entonces si la protección de la seguridad del Estado debe
estar por encima de cualquier otro objetivo y valor de la sociedad, esto es, si la seguridad es un
valor absoluto y todo debe constreñirse a su consecución.
En tercer lugar, también existen elementos de carácter personal que explican esta huída
permanente de la inteligencia de los mecanismos de control. Los parlamentarios muestran poco
o ningún interés por controlar la inteligencia (Defty, 2008). Robertson (1998:144) profundizó
hace años en esta falta de interés cuyas razones serían que tradicionalmente no se permitió el
debate sobre la inteligencia en el Parlamento y pocos diputados desarrollaron el conocimiento
para hacerlo amén de la poca visibilidad de esta función de cara a los medios y el consiguiente
incentivo para desarrollarlo, como sostienen Lustgarten and Leigh (1994:443). Otro obstáculo
para un control efectivo de la inteligencia por parte del Parlamento es el fenómeno de la captura
del regulador que se produce cuando los miembros del órgano de control se identifican tan
intensamente con los objetivos institucionales y problemas de la agencia a la que supervisan que
pierden su capacidad crítica e independencia para su labor de supervisión (McCamus, 1989:4);
esto provendría del enorme suministro de material secreto al comité lo que incrementaría las
posibilidades de sus miembros de convertirse en parte de esa estructura de poder más que en
unos críticos externos (Franks, 1989:25). No olvidemos que, a diferencia de otras áreas de la
Administración, aquí sólo se obtiene la información de los propios servicios.
En consecuencia, y motivado por las excepcionales circunstancias que se vivían durante
la guerra fría, y toda esta serie de elementos relacionados, el nivel de tolerancia tanto de los
políticos como de los ciudadanos hacia la actuación de sus servicios de inteligencia fue enorme.
Se alejó la supervisión y el control del poder político para prevenir una politización y
5
manipulación de estas agencias, y esto degeneró a medio plazo en prácticas incontrolables por
parte de los espías.
Son los primeros escándalos, a finales de los años sesenta, los que muestran signos
evidentes de mala praxis en los servicios de inteligencia; los políticos norteamericanos y
canadienses, esencialmente, comprenden que sus servicios están operando por su cuenta y fuera
de la legalidad. Haciéndose eco de la creciente protesta de una sociedad civil celosa de sus
libertades, deciden poner coto a esa actuación autónoma, posición que irá creciendo a medida
que nos acerquemos al final de la guerra fría (Godson, 1997:336).
Los primeros resultados de estas investigaciones fueron recogidos en los informes de las
diferentes comisiones creadas para analizar la situación. En Estados Unidos se establecieron dos
comisiones; una en el Senado, la Comisión Church y otra en el Congreso, la Comisión Pike. Por
otra parte, en Canadá los excesos en los que se vio envuelta la Royal Canadian Mounted Police
ante su ineficacia en la lucha antiterrorista y el espionaje llevado a cabo sobre ciudadanos
canadienses, llevó a su Parlamento a establecer la Comisión Mackenzie (1969) y la Comisión
McDonald (1981), con el objeto de analizar los errores cometidos y formular propuestas de
reforma. El tercer hito importante en el inicio del desarrollo de mecanismos específicos para el
control de los servicios de inteligencia tuvo lugar en Australia. Las acusaciones de
comportamiento autónomo de los servicios de inteligencia, llevando a cabo operaciones en el
extranjero sin el conocimiento del gobierno, supusieron el establecimiento de las Comisiones
Hope I y Hope II en 1974 y 1982, respectivamente, y de las que surgieron importantes
recomendaciones para mejorar el control de los servicios de inteligencia australianos. No
obstante, de estos escándalos no se han salvado ninguno de los servicios de inteligencia del
mundo2. Como se desprende de la obra de Leigh y Lustgarten (1994) los escándalos han sido el
principal motor de cambio en los servicios de inteligencia; por este motivo, no es difícil deducir
que sólo hay que analizar los escándalos en algunos servicios de inteligencia para entender
cómo y cuándo se desarrollaron los diferentes mecanismos de control, la formulación concreta
es lo que paso a analizar.
2 Sin ánimo de exhaustividad, y aparte de los ya citados, pueden relacionarse los escándalos en el reino
unido tras el descubrimiento de varios agentes extranjeros infiltrados en sus servicios de inteligencia. En
Italia, la relación de algunos jefes del si en movimientos de extrema derecha, logias masónicas y
relaciones con la mafia ha sido una constante en varias etapas de su vida. En Suiza, el director de los
servicios de inteligencia tuvo que dimitir tras descubrirse el sistemático espionaje al que habían sido
sometidos los ciudadanos suizos desde el final de la segunda guerra mundial y la introducción en el país
de doscientas armas sin conocimiento del gobierno. En 1994, el Parlamento noruego estableció un comité
para investigar las actividades de los servicios de inteligencia involucrados en la vigilancia irregular de
ciudadanos noruego desde 1945, y cuyas conclusiones se plasmaron en un voluminoso informe conocido
como el Informe Lund. En Dinamarca se descubrió cómo el si había recibido durante los años sesenta y
setenta, información de más de 40.000 estudiantes universitarios. El servicio luxemburgués se vio envuelto en un caso de espionaje a los sindicatos del país. En España los casos del robo de documentación
del CESID por parte del jefe de la agrupación operativa, Juan Alberto Perote y de las escuchas a altas
personalidades del Estado.
6
2. METODOLOGÍA
¿Qué entendemos por control?
Hasta ahora hemos hablado de la importancia de controlar la acción de una estructura
tan particular como son los servicios de inteligencia, pero ¿qué entendemos por controlar? En
castellano, hablamos genéricamente de “control”, sin embargo, la función de “control” de los
servicios de inteligencia requiere desmenuzarlo en dos facetas diferentes. Por una parte lo que la
literatura anglosajona describe como „Oversight‟ y que podríamos traducir como supervisión,
observación cuidadosa. Por otra, „Review‟ que podría ser traducida como revisión, lo que
incorpora un sesgo retrospectivo de un proceso ex post facto.
La práctica de algunos países lleva efectivamente a realizar una distinción en la función
de control diferenciando entre oversight (supervisión) y review (revisión) y, en adición,
entregárselo a órganos diferentes. Mientras la primera otorga un papel reactivo, de cortafuegos
al mecanismo de control externo; la segunda, supone el seguimiento cotidiano de las actividades
del servicio de inteligencia sin esperar a que se produzcan errores en su funcionamiento para
actuar, esto es, una función eminentemente proactiva3. McCubbins y Schwartz (1984) lo
metaforizarían hablando de „coches patrulla‟ frente a „alarmas de incendio‟.
Es evidente que la accountability sobrepasa ya la tradicional visión económica-
presupuestaria. Esta función sería así un concepto que contiene varios aspectos que incluyen
elementos políticos, administrativos, financieros, éticos, legales y estratégicos y su función
sería4: detectar y prevenir abusos, comportamientos arbitrarios o ilegales e inconstitucionales,
en cuyo centro están los derechos y libertades ciudadanos, mantener el control de cómo se
gastan los impuestos lo que lleva a mejorar la eficiencia, eficacia y economía, garantizar que las
políticas establecidas por el gobierno y autorizadas por el Parlamento se llevan efectivamente a
cabo y mejorar la transparencia de la actuación del gobierno y fortalecer la confianza pública en
el gobierno.
¿Quién controla?
Respecto a quién ejerce el control en una democracia, podemos establecer un conjunto
de ellos que son también aplicables a los servicios de inteligencia. Este control es así
desarrollado por diferentes actores, como (i) los responsables del servicio de inteligencia, (ii) el
Ejecutivo, (iii) el Parlamento, (iv) el Poder Judicial, (v) los medios de comunicación y (vi)
autocontrol de los propios miembros del servicio de inteligencia. Esto es lo que Schedler
(1999:398) resume como controles de tipo horizontal, vertical y la tercera dimensión, en una
combinación en la que unos desempeñan un papel principal, mientras que otros lo realizan de
3 Sobre las experiencias de estos países véase los interesantes debates que aparecen en “Review and
Oversight in the New Millennium: Challenges of a Multipolar World”, www.sirc-csars.gc.ca/11000.html 4 Oversight and Accountability Model “Asserting Parliament’s Oversight Role in enhancing Democracy”
http://www.pmg.org.za/files/docs/080319oversightmodel.pdf
7
forma secundaria o complementaria. Evidentemente según qué queramos controlar el papel
preponderante se lo entregaremos a una u otra instancia.
La tarea de supervisión de los servicios de inteligencia generalmente se dirige a dos
temas, como indica Caparini (2007). Primero, busca establecer la eficacia del servicio, o su
capacidad para ejecutar exitosamente su mandato. La eficacia se refiere a si el servicio está
realizando un uso eficiente o no de los recursos públicos. En este mix, cada uno de estos
órganos se centra en un aspecto concreto. Así, en el nivel del Ejecutivo, la supervisión tiende a
concentrarse en aspectos de eficacia tales como si el servicio está cumpliendo sus funciones y
tareas efectivamente identificando importantes amenazas, si la comunidad de inteligencia está
respondiendo a las necesidades de los decisores políticos, si está realizando análisis sólidos o si
tiene los medios adecuados. Por otra parte, busca identificar lo adecuado del trabajo de los
servicios de inteligencia, esto es si actúan correctamente y cumpliendo con las normales éticas y
legales y los objetivos marcados (Whitaker, 1999:131). El papel del Poder Judicial se centraría
en la propiedad de las actividades de los servicios de inteligencia, esto es, si han actuado de
forma legal. Al Legislativo le correspondería la combinación de la eficacia y la legalidad del
trabajo de estas agencias (Lowenthal, 2000:133). Por último, los ciudadanos se fijarían en lo
apropiado de algunos aspectos concretos con la información de la que puedan disponer a través
de los medios.
Estos diferentes niveles de trabajo deben actuar de forma coordinada. El ya clásico
Harry Ransom lo resumía muy acertadamente cuando afirmaba que “sólo una Presidencia
sofisticada, un Congreso alerta y vigilante, una firme actitud inquisitiva por parte de la prensa
y de los académicos, pueden aportar alguna esperanza de mantener un equilibrio en el futuro
entre el secreto de las agencias y un control público; entre una visión distorsionada e
interesada de los asuntos exteriores y la realidad; y entre las contraproducentes acciones
encubiertas y la aplicación de beneficiosa influencia en asuntos exteriores” (1984:226).
Este paper se centra específicamente en el control parlamentario por varios motivos. En
primer lugar, porque, como sostenía Montero (1985:205) “ocupando el Parlamento el lugar
central del sistema político-constitucional, el otorgamiento de su confianza hacia el Gobierno
tiene como contrapartida inmediata la institucionalización de la facultad supervisora del
Parlamento y la de la responsabilidad política gubernamental […] Por otra, en cuanto técnica
jurídico-constitucional, el control parlamentario adquiere toda su importancia al aparecer como
el medio principal para que los ciudadanos, titulares de la soberanía, controlen de continuo a los
gobernantes; un medio que es ejercido a través de sus representantes legítimos y que resulta sin
duda completado por la expresión directa de la voluntad popular en las elecciones legislativas
periódicas”. Es además, una de las Buenas Prácticas –la número 16 – que recoge las Naciones
Unidas y que indica que un sistema de control efectivo debe contemplar, por lo menos, una
8
institución civil independiente de los servicios de inteligencia y del Ejecutivo, un papel que con
claridad puede desempeñar el Parlamento5.
El control político es un control institucionalizado. Aunque suele ser común afirmar que
el control jurídico se efectúa sobre actividad y el control político sobre órganos, ello sólo puede
admitirse de manera muy general y vaga, esto es, de modo aproximado, pero no
conceptualmente preciso, como sostenía hace ya tiempo Aragón (1986:13). Sin embargo, como
indica Lustgarten (2002:167), tanto la review como la oversight son en todos los casos de
carácter institucional más que funcional. Esto dificulta un control sobre el respeto de las
actividades de la inteligencia respecto a los derechos y libertades de los ciudadanos y, al mismo
tiempo, explica lo complejo de que un solo órgano controle la actividad de varias agencias, lo
que lleva a una apuesta por la especialización (Díaz, 2006a). Mismo razonamiento realiza
Whitaker (1999:144) cuando sostiene que debido a que se trabaja con un enfoque institucional
más que funcional, la responsabilidad sobre la seguridad nacional se va fragmentando entre
diferentes agencias y el control se centra en unas agencias mientras otras escapan a cualquier
supervisión o revisión.
Una vez realizada estas apreciaciones, es necesario detallar las variables que
seleccionaré para crear la tipología. Así, entiendo que para su creación son necesarias: i) tipo de
órgano que realiza el control; ii) carácter específico o genérico; iii) áreas de control asignadas.
Con los resultados extraídos inicialmente, se podrá combinar con el momento de su creación y
analizar si hay alguna relación entre ambas. En un segundo momento, se realizará el análisis con
respecto a los poderes que tiene el órgano de control para realizar su función. Finalmente,
considerando aquellos organismos que pueden realizar un control sobre quejas de los
ciudadanos sobre la actuación de los servicios, analizar si tienen estos organismos una función
esencialmente de gestión de la eficacia o si entra en valoración de operaciones y derechos
humanos (segunda parte del paper).
i) Tipo de órgano
En todos los países que han establecido un control legislativo sobre las agencias de
inteligencia, éste ha adoptado cuatro formas diferentes: (i) comités parlamentarios que
controlaban la actividad del ministerio al que estaban adscritas las organizaciones de
inteligencia bien en la Cámara alta o la baja; (ii) comité parlamentario ad hoc; (iii) organismo
independiente formado por personalidades de reconocido prestigio; y finalmente, (iv)
5 Buena Práctica nº 16. Informe de Martin Scheinin, Relator Especial sobre la promoción y la protección
de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo. Recopilación de
buenas prácticas relacionadas con los marcos y las medidas de carácter jurídico e institucional que
permitan garantizar el respeto de los derechos humanos por los servicios de inteligencia en la lucha contra
el terrorismo, particularmente en lo que respecta a su supervisión. Marzo de 2010.
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/14session/A.HRC.14.46_sp.pdf
9
Ombudsman específico o general, como comisionado del Parlamento, se centra sobre todo en
aspectos procedimentales o administrativos. Para ubicar a un órgano de control en una u otra
categoría estaremos a lo que reglamentariamente se establezca.
ii) Especificidad del órgano
La segunda variable sería su carácter específico. La complejidad del trabajo de
inteligencia hace que sea necesario un seguimiento cercano y una especialización en la materia
para poder realizar un buen control. Esta variable presupone que se realiza un mejor control y
más especializado si es un órgano quien se encarga en exclusiva de la o las agencias de
inteligencia que si se incardina en un órgano genérico que controla la política de Defensa,
Asuntos Exteriores, Interior o Justicia.
Tendríamos en primer lugar, los órganos genéricos, esto es, aquellos establecidos para
controlar otras políticas y organizaciones de la Administración, en nuestro caso, la policía y las
Fuerzas Armadas o la Política Exterior. En cambio, los específicos, se desarrollarían para
controlar únicamente a las agencias de inteligencia. Los comités parlamentarios son
habitualmente genéricos al centrarse en grandes áreas políticas y de gestión más que en
organizaciones, a excepción de aquellos creados ad hoc. En aquellos sistemas en los cuáles el
control se produce en el seno de una subcomisión vinculada orgánicamente o bien a Defensa o
bien a Interior, el mecanismo lo he considerado como específico; mismo razonamiento se puede
hacer de aquellos comités independientes formados por personalidades de reconocido prestigio.
Es posible que este último comité también revisase a otro tipo de organizaciones o políticas
estatales, pero es altamente improbable. La figura del Ombudsman se presenta a veces como un
mecanismo genérico que supervisa la Administración de Justicia y la policial, y a veces, como
específico ya que se configura como un Ombudsman sólo para las actividades de inteligencia.
iii) Áreas se controlan
Born y Leigh (2005) indicaban que el control de tipo vertical supondría que un órgano
parlamentario debería incluir en su mandato los siguientes aspectos a controlar: (a) legalidad,
(b) eficacia, iii) eficiencia, iv) presupuesto y ejecución, v) conformidad con las convenciones de
Derechos Humanos y vi) aspectos administrativos y de líneas generales de funcionamiento.
Entiendo que éstas son adecuadas para generar mi marco de análisis y de este marco general, y
tras analizar las legislaciones y normativa que regula a estos comités he operativizado esta
variable en las siguientes posibilidades: i) P: Directrices generales y objetivos del servicio; ii)
M: Gestión del servicio; iii) B: Presupuestos y gestión económica; iv) O1: Operaciones
concluidas; v) O2: Operaciones en curso o futuras; vi) L: Informar sobre modificaciones
legislativas; vii) Q: Analizar quejas de los ciudadanos, y viii) V: Autorizar vigilancias. A la hora
10
de realizar el análisis detallaré las agrupaciones que realice entre ellas para reflejar un control
más o menos intenso.
iv) Relación con la forma de gobierno
En los sistemas presidenciales, donde el presidente tiene el control sobre los temas de
seguridad interior, puede producirse una relación de carácter antagónico entre estos dos poderes
del Estado a la hora de controlar a las agencias de inteligencia, como ya observó la Comisión
Venice en 20076. En el sistema parlamentario el Ejecutivo sale del Legislativo y los miembros
de los comités de control – que además tienden a ser los mayoritarios en éstos – desarrollan una
gran disciplina y, como miembros del partido del presidente, tienen a coincidir con el gobierno
y sus políticas con lo que su componente crítico con estas agencias se reduce.
v) Similitud con modelos de países próximos.
El panorama actual es fruto de una larga evolución que se inicia en los años setenta.
Como indicaban Born y Leigh (2005) “las viejas democracias demuestran que la reforma de la
inteligencia no es un momento único sino un proceso”. Así, a mediados de los setenta se inicia
este proceso de establecer controles parlamentarios a los servicios. Estados Unidos, Australia o
Canadá comenzaron a legislar entre 1979 y 1984 y, si bien esta oleada no llegó al Reino Unido
hasta 1989, supuso el inicio de un goteo de creación de estos organismos en Europa con, por
ejemplo, Dinamarca en 1988, Austria en 1991, Rumania en 1991, Grecia en 1994, Noruega en
1996 o Italia en 1997. Las transiciones tanto de la Europa del Este han generado, en mayor
medida que las latinoamericanas, un desarrollo más intenso de estos mecanismos a principios de
los años 2000. Europa ha sido el centro de este proceso, si bien países como Argentina o
Sudáfrica claramente condicionadas por sus procesos de transición democrática y los oscuros
pasados de sus agencias represivas.
Por esta evolución histórica, una ubicación geográfica de estos países puede validar una
hipótesis de trabajo que afirmara que los modelos de control tienen una tendencia al
isomorfismo institucional; esto es, a la adopción de fórmulas institucionales aceptadas y
consolidadas en su entorno de referencia. Esta dinámica suele producirse en organizaciones
cuyos objetivos no están claramente determinados en un grado que les permita operativizarlos y
que no dispongan de sistemas efectivos de evaluación de sus resultados, lo que es frecuente en
cualquier Administración Pública y mucho más en un servicio de inteligencia. Por esto, tienden
a reproducir los mecanismos de estructuración y actuación, tanto a nivel formal como informal,
aceptados por el contexto de la organización, ganando legitimidad.
6 European Commission for Democracy through Law (Comisión Venice). Repor on the democratic
Oversight of the Security Services, adoptado por la Comisión Venice en su 71ª sesión plenaria en Venecia
1 y 2 de Julio de 2007. http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD(2007)016-e.asp
11
Unidades de análisis: Selección de casos
Una vez establecido el marco de análisis es necesario decidir cuáles serán las unidades
de estudio; esto es, qué países elegiré para crear los posibles modelos. Una primera
aproximación nos deja fuera a bastantes de ellos. Esto es debido a que, como ya he indicado
(Díaz, 2005), los servicios de inteligencia sólo existen en las democracias, donde son un auxiliar
al poder político; por ende, en los regímenes totalitarios y autoritarios, si bien existen
estructuras informativas, su trabajo va dirigido a la represión interna. Por lo tanto, en estos
regímenes no tiene sentido el buscar un sistema de control parlamentario que es algo propio de
una poliarquía. De hecho, un sondeo en regímenes no democrático – con independencia de
cómo denominen a sus agencias de inteligencia – muestra que no se desarrollan sistemas de
control parlamentario y que la supervisión queda bajo la dirección del ministro responsable de
los servicios.
Dicho esto, y a efectos de adoptar una criterio homogéneo entiendo que de las diferentes
clasificaciones existentes, tres de ellas me pueden ayudar a seleccionar los países: Freedom
House con su índice Freedom in the World7, The Fund for Peace con su Failed States Index
8 y
Transparencia Internacional con su Corruption Perception Index9. Existe una amplia
coincidencia entre los tres índices por lo que fue sencillo elegir aquellos que se repetían en las
tres; en todos ellos, quedaban fuera importantes países como Rusia o México, éste último al que
he incluido finalmente al objeto de contar con la mayor representatividad latinoamericana
posible. Misma justificación para considerar, en ocasiones, a Colombia aún en proceso de
creación tras la disolución del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), o Guatemala
en situación parecida. Democracias formales como Benín, Belice, Botsuana, El Salvador,
Ghana, amén de países menores como, por ejemplo, Kiribati, Tuvalu o Mónaco que no cuentan
con estructuras de inteligencia como tal han sido, por motivos obvios, excluidos. Incluyo Bosnia
y Herzegovina para contrastar su similitud con las repúblicas bálticas.
En algunos países existe más de un comité u órgano de control. En ocasiones los he
analizado individualmente y otros, como para el análisis del abanico de funciones, como uno
sólo. No obstante, se especificará cuando suponga una decisión metodológica reseñable. En la
Tabla 1 se encuentran resumidas las variables por países que pasaré a analizar en el siguiente
apartado.
7 www.freedomhouse.org 8 http://www.fundforpeace.org/ 9 http://www.transparency.org/
12
Tabla 1. Análisis de países por variables
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Alemania Republica Federal Parlamentaria
Oficina para la Protección de la Constitución (Bundesamt für Verfassungsschutz) (Servicio Federal de Inteligencia (Bundesnachrichtendienst) Algunas agencias policiales
Comisión G10 1978?? No parlamentaria elegida por el PKGr
8 proporcional y puede haber parlamentarios PKGr
V-Q Específica
Alemania República Federal Parlamentaria
Oficina para la Protección de la Constitución (Bundesamt für Verfassungsschutz) (Servicio Federal de Inteligencia (Bundesnachrichtendienst)
PKGr 1978 Congreso 11 diputados elegidos por el Parlamento
P-O12-G-Q Específica
Argentina República Federal Presidencialista
Secretaría de Inteligencia (SIDE)11
Escuela Nacional de Inteligencia (ENI) Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ) Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DNIC) Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM)
Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia
1992 Bicameral 12 miembros Cada Cámara
P-G-O?? Específica
Australia Monarquía Parlamentaria
Australian Security Intelligence Organisation (ASIO) Australian Secret Intelligence Service (ASIS) Defence Imagery and Geospatial Organisation (DIGO), Defence Intelligence Organisation (DIO), Defence Signals Directorate (DSD) Office of National Assessments (ONA)
Parliamentary Joint Committee on Intelligence and Security
2001 Bicameral 9 miembros, 4 del Senado y 5 del Congreso de los cuáles 5 del partido en el gobierno y 4 de la oposición Cada Cámara
G-B12 Específica
10 i) P: Directrices generales y objetivos del servicio; ii) M: Gestión del servicio; iii) B: Presupuestos y gestión económica; iv) O1: Operaciones concluidas; v) O2:
Operaciones en curso o futuras; vi) L: Informar sobre modificaciones legislativas; vii) Q: Analizar quejas de los ciudadanos y viii) V: Autorizar vigilancias 11 Todas componen el Sistema de Inteligencia Nacional (SIN) 12 Más lo que el ministro pueda asignarle
13
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Austria República Federal Parlamentaria
Army Intelligence Office (HNA) Military Protective Office (AWA) Federal Office for the Protection of the Constitution and Counter-Terrorism (BVT) State Offices for the Protection of the Constitution and Counter-Terrorism (LVT)
Subcomité de Defensa Subcomité de Interior
Congreso 14 miembros en la actualidad. Debe haber al menos un representante de cada grupo político y es elegido por el Parlamento
P-O12-G Específica
Bélgica Monarquía Parlamentaria
Belgian State Security Service General Intelligence and Security Service
Comité para el Control de las Agencias de Inteligencia (Standing Committee I)
1991 Independiente 3 miembros, incluido el presidente, elegido por el presidente del Senado
P-O12-G-Q-L Específica
Bosnia y Herzegovina
República Federal Intelligence and Security Agency of Bosnia And Herzegovina
Comité de Inteligencia y Seguridad
2006 Bicameral 6 Congreso y Senado, presidido por un miembro de un partido que no esté en el gobierno
P-G-O12-B Específica
Brasil República Federal Presidencialista
Sistema Brasileño de Inteligencia (SISBIN) Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN)
Comisión Mixta de Control de las Actividades de Inteligencia
2000 Bicameral 6 miembros (3 senadores y 3 diputados)
O213
Específica
Bulgaria República Parlamentaria
Servicio Nacional de Inteligencia Servicio Nacional de Seguridad Servicio de Inteligencia Militar
Subcomité de Asuntos Exteriores y Defensa
Congreso 22 proporcional y elegidos por el Parlamento
P-O12-G-B Específica
Canadá Monarquía Parlamentaria
Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad (Canadian Security Intelligence Service, CSIS)
Comité de Control de la Seguridad y la Inteligencia (SIRC)
1984 Independiente 5 expertos independientes auxiliados por personal especializado
P-O1-B-L-Q14 Específica
13 No parece por el tenor literal que tenga gran capacidad de control ni áreas de control asignadas 14 Siempre que la queja no se pueda resolver por otra estancia
14
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Chile República Presidencialista
Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), Dirección de Inteligencia de Carabineros (DIPOLCAR) y Jefatura de Inteligencia Policial
Comisión Especial para el control del sistema de inteligencia del Estado
2004 Congreso Según el reglamento del Congreso
P-O12? Específica
Colombia República Presidencialista
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional (DIPOL), Agencia Central de Inteligencia (ACI) y Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF)
Comité legal parlamentaria de Seguimiento a las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia15
2009 Congreso 6 congresistas permanentes miembros de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes, 3 miembros por cada corporación.
Nuevo servicio en proceso de
creación
Específica
Corea del Sur República Presidencialista
Agency for National Security Planning (ANSP)
Comité de Información 1994 Congreso 12 elegidos por los partidos
L-G? Específica
Dinamarca Monarquía Parlamentaria
Danish Defence Intelligence Service (FE) Danish Security and Intelligence Service (PET)
Comité de Control Parlamentario de las Agencias de Inteligencia
1998 Congreso 1 miembro cada uno de los 5 grandes partidos
Sin especificar16 Específica
Ecuador República Presidencialista
Secretaría Nacional de Inteligencia Comisión de Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales Y Seguridad Integral
2009 Congreso 11 Desconocido pero parece que poquita
cosa
Específica
Eslovaquia República Parlamentaria
Servicio de Información Eslovaco (Slovak Information Service, SIS)
Special Oversight Committee for the Slovak Intelligence Service
1993 Congreso 13 (al comienzo de la legislatura se eligen y decide el número)
P-G-B-Q-L Específica
Eslovaquia República Parlamentaria
Autoridad Nacional de Seguridad Comité para la supervisión de la ANS
1993 Congreso 13 (al comienzo de la legislatura se eligen y decide el número)
P-G-B-Q-L Específica
15 Denominada Comisión Segunda 16 Recibe actualizaciones del trabajo de los servicios
15
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Eslovenia República Parlamentaria
Agencia de Inteligencia y Seguridad Eslovaca (Slovenska Obveščevalno-Varnostna Agencija (SOVA) Inteligencia Militar Policía Criminal de Investigación
Comité para la Supervisión de los Servicios de Seguridad e Inteligencia
2003 Congreso Hasta 9 miembros (presidente, vicepresidente y cinco miembros nombrados por la Asamblea Nacional)
P-B-Q Específica
España Monarquía Parlamentaria
Centro Nacional de Inteligencia (CNI) Comité de Gastos Reservados
1978 Congreso Uno por grupo parlamentario
P-B? Específica
Estonia República Parlamentaria
Policía de Seguridad Comité (select) de Agencias de Vigilancia
2001 Congreso 7 elegidos por el Parlamento
P-O12-G-B-Q-L Específica
Estonia República Parlamentaria
Oficina de Seguridad Policial (Kaitsepolitseiamet (KAPO) Servicio de Inteligencia Estonio (Riigi Teabeamet)
Comité (Select) de Supervisión de las Autoridades de Seguridad
2000 Congreso 7 miembros: presidente, vicepresidente, 3 miembros y 2 oficiales
P-Q-L-B (pero muy light todo)
Específica
Estados Unidos
República Federal Presidencialista
Central Intelligence Agency (CIA); Defense Intelligence Agency (DIA); Federal Bureau of Investigation (FBI); National Geospatial-Intelligence Agency; National Reconnaissance Office; National Security Agency (NSA); Office of Naval Intelligence; US Air Force Intelligence, Surveillance, and Reconnaissance; US Army Intelligence and Security Command; US Coast Guard; and US Marine Corps Intelligence Department
(1) Comité (select) de Inteligencia del Senado (2) Comité Permanente (select) de Inteligencia
1947 Uno en cada Cámara
Senado elige 19 miembros (8 gobierno, 7 oposición y 4 ex oficio) Cámara de Representantes: 22 (13 mayoría y 9 minoría) Son elegidos por cada Cámara
P-O12-G-B-Q-L Específica
16
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Finlandia República Parlamentaria
Servicio de Inteligencia y Seguridad (Suojelupoliisi) SUPO
Ombudsman Ombudsman 17 proporcional P-O12-G-B-L Específica
Francia República Semipresidencialista
Servicios del ministerio del interior Comisión de Leyes?? Bicameral 4 diputados y 4 senadores17
P-G-P-L Específica
Grecia República Parlamentaria
Servicio de Inteligencia Heleno (NIS) Comité especial para las Instituciones y la Transparencia
Congreso 13 proporcional18 elegidos por el presidente del Congreso
P-G-legitimidad actividades
Específica
Grecia República Parlamentaria
Servicio de Inteligencia Heleno (NIS) Ministerio de Protección de los Ciudadanos Policía Helena División de Seguridad del Estado
Autoridad para la Seguridad de las Comunicaciones y Privacidad (ADAE)
Comité no parlamentario
14 con amplia experiencia técnica y "aceptación social amplia". Designado por el Parlamento a indicación del Ministro de Justicia
S-Q Específica
Guatemala República Presidencialista
Dirección General de Inteligencia Civil (DIGICI)
Comisión Específica de Asuntos de Seguridad Nacional y de Inteligencia
2005 Congreso 21 P-L-B Específica
Holanda Monarquía Parlamentaria
Servicio General de Seguridad e Inteligencia (Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD)
Comité de Inteligencia y Servicios de Seguridad
2002 Comité no parlamentario
3 no parlamentarios con experiencia jurídica
P-O12-Q Específica
17 Los presidentes de las comisiones permanentes encargadas de los asuntos de Seguridad Interior y Defensa son miembros de pleno derecho, los restantes están designados
por los presidentes de cada Cámara de forma que se garantice una representación pluralista. 18 Algunos cargos elegidos por el segundo y tercer partido
17
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Hungría República Parlamentaria
Intelligence Bureau (IB) National Security Bureau (NSB) Military Intelligence Bureau (MIB) Military Security Bureau (MSB) Special Service for National Security (SSNS)
(1) Comité de Seguridad Nacional del Parlamento (CSN)
(2) Ombudsman para los Derechos Civiles
1) 1995
2) 1993
Congreso/ Ombudsman
12 miembros del CNS19 elegidos por el Congreso
P-O2-G-B-Q Específica
India República Federal Parlamentaria
Intelligence Bureau (IB) Research and Analysis Wing ( RAW) National Technical Research Organisation (NTRO)
Parliamentary Committee on Intelligence20
201221 Congreso P-G22 Específica
Indonesia República Presidencialista
Badan Intelijen Negara (BIN) Badan Intelijen Strategis (BAIS)
Comisión I (Defensa, Asuntos Exteriores e Información)
2000 Congreso 49 Muy limitados Específica
Israel República Parlamentaria
Shabak Aman Mossad
Subcomité de Inteligencia y Servicios Secretos del Comité de Defensa y Asuntos Exteriores
Congreso 17 elegidos por el Congreso
P-O12-G-B-Q-L Específica
Italia República Parlamentaria
Departamento de Seguridad e Inteligencia Agencia de Seguridad e Inteligencia Exterior Agencia de Inteligencia Interna
Comité Parlamentario para la Seguridad de la República (COPASIR)
1977 Bicameral 10, a mitades del partido gobernante y oposición presidido por un miembro de ésta
P-O1-G-B-Q-L Específica
Japón Monarquía Parlamentaria
Varias agencias Varios comités Congreso Casi ningún poder. Los agentes se
refugian en el secreto
Específica
19 Garantizar presencia de las minorías y presidido por un miembro de la oposición 20 Nombre por confirmar 21 En proceso de creación 22 Muy limitado
18
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Letonia República parlamentaria
Agencia Nacional de Seguridad Comité de Seguridad Nacional
Congreso 5 uno por grupo político
P-O12-G-B-L Específica
Lituania República presidencialista
Departamento de Seguridad del Estado, Inteligencia Militar
Comité de Seguridad Nacional y Defensa
Congreso 10 representación proporcional
P-G-B-L Específica
Luxemburgo Monarquía Parlamentaria
Service de Renseignement de l’État du Luxembourg
Comité de control permanente del Servicio de Inteligencia del Estado
2004 Congreso 3 (presidentes de los grupos políticos representados en el Parlamento Nacional)
Específica
México República Federal Presidencialista
Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN)
Comisión Bicameral de control y evaluación de las políticas y acciones vinculadas con la seguridad nacional
2005 Bicameral 3 Senadores y 3 Diputados
L-P-O123 Genérica
Mongolia República Semipresidencialista
General Intelligence Agency of Mongolia
Subcomité de Inteligencia del Comité de Defensa
1999 Congreso No proporcional No específica Específico
Namibia República Presidencialista
Namibia Central Intelligence Comité de Asuntos Exteriores, Defensa y Seguridad
1997 Congreso 6 proporcional P-Q-L Genérica
Noruega Monarquía Parlamentaria
Norwegian Intelligence Service (NIS) Norwegian Police Security Service (PST) National Security Authority (NSM) Norwegian Defence Security Service (NORDSS)
Comité de Supervisión de la Inteligencia (Comité EOS)
1996 Independiente 7 designados por el Parlamento pero no son parlamentarios
P-O12-Q-L-G-B (parece que
todos)
Específica
23 No se ha podido confirmar ya que se habla de “actividades”
19
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Nueva Zelanda
Monarquía Parlamentaria
New Zealand Security Intelligence Service (NZSIS) Government Communications Security Bureau (GCSB)
Comité de Inteligencia y Seguridad
1996/ 1999
Congreso 5 miembros24 Parlamento a propuesta del Primer Ministro
P-B-G Específica
Perú República Presidencialista
Consejo de Inteligencia Nacional (COIN) Dirección de Inteligencia Nacional (DINI) Dirección General de Asuntos de Seguridad y Defensa (DGASD)
Comisión de Inteligencia 2006 Congreso Entre 5 y 7 P-O12 Específica
Polonia República Parlamentaria
Inteligencia Exterior (Agencja Wywiadu (AW) Inteligencia Interior (Agencja Bezpieczeostwa Wewnętrznego (ABW) Inteligencia Miligar (Służba Wywiadu Wojskowego (SWW) Contrainteligencia militar (Służba Kontrwywiadu Wojskowego (SKW) Oficina Central Anticorrupción (Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA)
Comité para la Supervisión de los Servicios Especiales
1995 Congreso No más de 9 miembros del Parlamento a propuesta de su presidencia
P-O2-G-B-Q-L Específica
Polonia República Parlamentaria
Internal Security Agency (ABW) Foreign Intelligence Agency (AW), Military Intelligence Service (SWW) and the Military Counterintelligence Service (SKW)
Comité de Derechos Humanos, Estado de Derecho y Peticiones
1994?? Senado 9 diputados máximo elegidos por el Congreso Parlamento
Q-P-cooperación
Específica
Portugal República Parlamentaria
Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP) Serviço de Informações Militares (SIM)
Consejo de Fiscalización de los Servicios de Información de la República Portuguesa
2004 Independiente 3 ciudadanos de probada competencia elegidos por dos tercios del Parlamento
P-O12-G-L Específica
24 Primer Ministro, Líder de la Oposición, dos parlamentarios designados por el primero y uno designado por el segundo
20
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Reino Unido Monarquía Parlamentaria
Secret Intelligence Service (SIS) Security Service (SS) Government Communications Headquarters (GCHQ)
Comité de Seguridad e Inteligencia (ISC)
1994 Bicameral25 9 miembros de ambas Cámaras nombrados por el Parlamento a designación del Primer Ministro
P-G-B 26
República Checa
República Parlamentaria
Security Information Service Military Intelligence Service Czech Police Services
(1) Comité Permanente para la Supervisión de las Actividades del Servicio de Seguridad e Información (2) Comité Permanente para la supervisión del Servicio de Inteligencia Militar (3) Comité Permanente para la supervisión del uso de técnicas operativas de la Policía checa
1994 Congreso Cada comité se compone de 7 parlamentarios proporcionalmente a su representación
P-O12-G-P Específica
República Dominicana
República Presidencialista
Departamento Nacional de Investigaciones
Comisión Permanente de Coordinación y Consulta de los Servicios de Inteligencia
Es un mecanismo de coordinación no de control
Rumanía República Semipresidencialista
Servicio Especial de Comunicaciones Servicio de Protección Inteligencia Militar Directorio General para la Inteligencia Protección interior del MIR
Comité para la Defensa, el Orden Público y la Seguridad Nacional
Congreso 24 parlamentarios elegidos por el Parlamento
P-O12-G-B-Q-L Genérica
25 No es un comité parlamentario sino de “parlamentarios” 26 No está claro que tengan asignadas Operaciones
21
PAÍS FORMA DE GOBIERNO
AGENCIAS QUE CONTROLA NOMBRE DEL COMITÉ AÑO DE
CREACIÓN CÁMARA QUE LA ALBERGA
MIEMBROS ÁREAS DE
CONTROL10 CARÁCTER
Rumanía República Semipresidencialista
Servicio de Inteligencia Rumana Comité Conjunto para el control de las actividades del Servicio de Inteligencia Rumano
1993 Bicameral 3 diputados y 2 senadores elegidos entre los comités de Defensa, Orden Público y Seguridad Nacional de ambas cámaras
O1-G-B-Q-L Específica
Sudáfrica República Semipresidencialista
National Intelligence Agency (NIA) South African Secret Service (SASS) South African National Defence Force Intelligence Division (SANDF-ID) Crime Intelligence Division, South African Police Service
Comité Conjunto en Inteligencia
1995 Congreso Máximo 15 (12 ahora) elegidos proporcionalmente
P-O1-B-L-Q27 Específica
Suecia Monarquía Parlamentaria
Servicio de Seguridad Sueco Comisión para la Protección de la Seguridad y la Integridad
1976 Congreso 17 elegidos proporcionalmente por el Parlamento
P-B-L Específica
Suecia Monarquía Parlamentaria
Servicio de Seguridad Sueco Agencias contra el crimen
Comisión para la Protección de la Seguridad y la Integridad
1976 Congreso 10 del mundo jurídico y ser parlamentarios. Elegidos por el Gobierno
O12-Q Genérica
Suiza República Federal Parlamentaria
Strategic Intelligence Service (SND) Analysis and Prevention Service (DAP) Military Intelligence Service (MND) Air Force Intelligence Service (LWND) Postal Service and Telecommunications Surveillance (UPF)
Control Delegation (CD) 2006 Congreso P-O28
Genérica
Fuente: Elaboración propia a partir de la legislación disponible en las páginas web de los servicios, Parlamentos y consultas con expertos nacionales y/o parlamentarios.
27 Siempre que la queja no se pueda resolver por otra instancia 28 Habla de “actividades” en genérico
22
3. ANÁLISIS
i) Tipos de comités
La primera variable a analizar es los tipos de comités. De la Tabla 1 se extrae que la
mayoría de los sistemas analizados han optado – como era previsible – por depositar este tipo de
control del Legislativo en una de sus estructuras más obvias como son los comités que
organizan la vida y funcionamiento de las Cámaras en todo el mundo. Así, como recoge la
Tabla 2, encontramos 34 comités residenciados en el Congreso, 2 en el Senado y 9 compuestos
por miembros de ambas cámaras; finalmente, 10 son comités u órganos comisionados por el
Parlamento, pero no parte de él. El caso más claro de este tipo sería el Reino Unido donde
miembros de la House of Parliament y de la House of Lords forman parte del Intelligence and
Security Committee pero que son designados por el Primer Ministro y no por las Cámaras, por
lo que es un órgano de parlamentarios pero no parlamentario. Casos específicos también serían
Finlandia o Hungría donde la figura es la de un Ombudsman como comisionado del Parlamento.
Tabla 2. Tipos de órganos de control parlamentario
Congreso
Alemania, Austria, Bulgaria, Chile, Colombia, Corea del Sur,
Dinamarca, Ecuador, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Estados Unidos, Grecia, Guatemala, Hungría, India, Indonesia, Israel, Japón,
Letonia, Lituania, Luxemburgo, Mongolia, Namibia, Nueva Zelanda,
Polonia, Perú, República Checa, Rumanía, Sudáfrica, Suecia, Suiza
Senado Estados Unidos29
, Polonia30
Bicameral Argentina, Australia, Bosnia y Herzegovina, Brasil, Francia, Italia,
México, Reino Unido31
, Rumanía32
No
parlamentario
Alemania33
, Bélgica, Canadá, Finlandia (Ombudsman), Grecia34
,
Holanda, Hungría (Ombudsman), Noruega, Portugal, Reino Unido
ii) Especificidad
Con la excepción de México, Namibia y sendos comités rumanos y suecos, todos los
países han optado por comités específicos, lo que se enmarca en la lógica del proceso de
intensificación del control de los servicios de inteligencia que hemos destacado que se vienen
produciendo desde finales de los años setenta. Aquí no parece tener influencia alguna el tamaño
de los comités que es muy variable. Nos encontramos casos como Bélgica con 3 e Indonesia con
49, si bien lo habitual es manejarse entre los 5 y los 9 miembros, debido a que por el carácter
proporcional de su elección o asignarse un asiento a cada grupo parlamentario, lo que no suele
exceder, incluso en los parlamentos más fragmentados de esos guarismos.
29 Comité de Inteligencia del Senado 30 Comité de Derechos Humanos, Estado de Derecho y Peticiones 31 No es estrictamente de la Cámara sino compuesto por parlamentarios. 32 Comité conjunto para el control de las actividades del Servicio de Inteligencia Rumano 33 Comisión G10 elegida por el PKGr 34 Autoridad para la Seguridad de las Comunicaciones y Privacidad
23
El método de designación más habitual es el proporcional lo que se corresponde con la
voluntad de contar con todas las fuerzas políticas en el comité y un respaldo a la acción de las
agencias de inteligencia de la mayor parte del espectro político; no olvidemos, además, que el
uso de estas agencias para el espionaje a los opositores políticos había sido práctica habitual
durante largos períodos. No obstante, como ya alertó White (1984) hace mucho tiempo, los
subcomités tampoco son una solución ya que, debido a su prestigio, todos los partidos políticos
quieren estar representados en ellos lo que los ha sobredimensionado teniendo un evidente
impacto en la gestión de documentación confidencial.
iii) Áreas que controlan
Es difícil conocer la realidad ya que los textos legales son poco precisos e incluso las
conversaciones con académicos y miembros de estos comités no han aclarado algunos aspectos.
Esta complejidad es debida, en parte, a que como muestra la práctica, hay dos estrategias para
crear estos comités: o bien darles un amplio cometido y detallar temas específicos que no
pueden ser investigados, o bien, intentar hacer una lista comprehensiva de funciones, lo que en
ambos casos deja cierto margen para la discrecionalidad. No obstante, podemos ver en la Tabla
3 cómo existe una clara tendencia a entregar a estos organismos una extensa gama de áreas a
escrutar. Conforme a la Tabla 3, podemos ver cómo 13 organismos tienen todas las áreas
posibles de control35
, y si incluimos también las operaciones – que es uno de los aspectos más
sensibles para los servicios y sobre las cuáles se muestran más opacos – se elevaría a 23 lo que
supone la mitad de los casos de estudio.
Tabla 3. Áreas de control por órgano de control
Todos Gestión y
Operaciones
Todas menos
Operaciones
Gestión Limitado
Alemania
Bélgica
Bulgaria
Estonia EEUU
Finlandia
Israel Letonia
Noruega
Portugal
Bosnia y
Herzegovina
Bulgaria
Canadá36
Chile
37
Holanda
Hungría38
Italia
39
Polonia40
Sudáfrica41
Eslovaquia
Francia42
Grecia
Lituania
Australia,
Argentina43
Eslovenia
España Guatemala
Nueva Zelanda
UK44
Suiza
Brasil45
Corea del
Sur
Ecuador India
46
Indonesia47
Japón México
Namibia
35 Recuerdo que serían: i) P: Directrices generales y objetivos del servicio; ii) M: Gestión del servicio; iii)
B: Presupuestos y gestión económica; iv) O1: Operaciones concluidas; v) O2: Operaciones en curso o
futuras; vi) L: Informar sobre modificaciones legislativas; vii) Q: Analizar quejas de los ciudadanos, y
viii) V: Autorizar vigilancias. 36 Además, lidia con las quejas de los ciudadanos si no lo puede hacer otra instancia 37 Relativo lo del as operaciones futuras 38 Le falta el O1 39 Le falta el O2 40 Le falta el O1
24
República
Checa
Rumanía
Suecia
Nota: Dinamarca y Luxemburgo, a la espera de recibir información fiable.
iv) Relación con la forma de gobierno
Una hipótesis de partida sería que los sistemas presidenciales han preferido mantener
cercano el control de las agencias de inteligencia y hurtarle al Parlamento su control. Un análisis
de lo recogido en la Tabla 1 nos muestra cómo 12 de los países son sistemas presidencialistas y
3 semipresidencialistas. Con la excepción de los Estados Unidos, estos países recogen los
órganos de control con el abanico más reducido de poderes, a pesar de que en todos los casos
estamos ante órganos específicos que coincidimos suelen desarrollar un control más intenso.
Estos países coinciden en su práctica totalidad con las democracias latinoamericanas (Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, México y Perú), más Corea del Sur, Indonesia,
Mongolia, Namibia y Estados Unidos, junto a los modelos semipresidenciales de Francia,
Rumanía y Sudáfrica.
Podríamos entender esta variable en dimensión de calidad democrática pero quizá sea
más lógico hacerlo en base a la forma de gobierno. Esto se justifica en que recientes
democracias con un largo pasado autoritario o totalitario como Bulgaria, Estonia, Hungría,
Letonia o Rumanía, por citar algunas, y con procesos democratizadores más recientes que en
Latinoamérica, sí han desarrollado sistemas de control más intensos. Por lo tanto, parece ser la
variable „forma de gobierno‟ un elemento a contemplar a la hora de entender qué modelo eligen
algunos países para controlar a su inteligencia. Dicho sea que gran parte de las legislaciones
latinoamericanas sobre los servicios de inteligencia, incluyen mecanismos que no existen en
otros países de forma tan generalizada como prohibir el uso de fondos reservados, elección del
director del servicio por acuerdo de las fuerzas parlamentarias o la mención específica de que el
director del servicio no atenderá peticiones partidistas del gobierno, lo que favorece el control
de las actividades del servicio sin que suponga entregarle poderes de control al Legislativo.
v) Similitud con modelos de países próximos.
41 Le falta el O2 42 Dudoso 43 Queda poco claro que hagan operaciones. 44 No, pero tampoco lo prohíbe. 45 Dice que operaciones futuras pero nada 46 En creación 47 En creación
25
Indicaba que el isomorfismo institucional es un fenómeno con cierta probabilidad de
aparecer cuando hablamos de agencias de inteligencia. Su novedad y la dificultad para medir
sus resultados hacen que la copia de modelos cercanos (política pero también geográficamente)
represente una fuente de legitimidad. La visión de los diferentes países en un mapa muestra
cómo efectivamente hay una cierta concentración de organismos que cuentan con mayores áreas
de supervisión; he elegido esta variable para organizar la distribución geográfica ya que
considero que es la que más puede segmentar estos organismos, a la espera de que
posteriormente pueda realizarlo sobre los poderes con los que cuenta el comité para realizar su
trabajo. Así, los países nórdicos y algunos centroeuropeos fueron un modelo para las repúblicas
bálticas y países del antiguo bloque soviético. El tenor literal de sus legislaciones es bastante
parecido y se observa cómo han optado por mecanismos específicos, con varias áreas para
controlar y con una representación proporcional, en un claro intento de enfatizar el control sobre
las anteriores estructuras de inteligencia y asimilarse al modelo imperante en los países de su
entorno.
4. POSIBLE DESARROLLO DEL PAPER
Hasta aquí he analizado estructuralmente los mecanismos de control parlamentario de
48 países y los elementos objetivos que se pueden requerir para la existencia de un control del
Legislativo sobre estas esquivas agencias. Pero, en el mejor de los casos, estamos hablando de
estructuras que pueden potencialmente controlar los aspectos procedimentales y administrativos
del trabajo de los servicios de inteligencia pero no abordan el respeto a las libertades
ciudadanas; esto es, ejercen un control sobre la gestión pero no sobre la protección de los
Derechos Humanos. Esta alerta ya estaba contenida en el Informe McDonald (1981:43) “un
control eficaz es esencial para garantizar que contribuyen a la seguridad de las poblaciones sin
socavar los procesos democráticos y los derechos humanos”. Por este motivo, un segundo paso
sería pasar a analizar si es posible conseguir medir un buen control parlamentario que, para
como lo conceptualizaba Lutsgarten (2002:164) los ingredientes serían:
1. independencia del Ejecutivo
2. capacidad proactiva
3. representación en el comité de miembros de todos los partidos
4. completo acceso a la información sobre todas las actividades de la agencia
5. capacidad para mantener el secreto
6. experiencia institucional y conocimiento de la administración
7. adecuado apoyo administrativo
26
8. capacidad para emplear a los medios para apoyar al órgano que controla en caso de
cerrazón del servicio.
Algunas de estas variables ya las he analizado en el texto precedente, y se han extraído
algunas conclusiones, y otras son difíciles de medir ya que o bien son de eminente carácter
habilitante legal, con difícil conocimiento de su aplicación y efectividad concreta y, otras, son
susceptibles de interpretación. Sin embargo, el modelo actual, basado en patrullas y alarmas de
incendio que teorizaron McCubbins y Schwartz (1984) se ha mostrado ya ineficiente como
indica Loch K. Johnson (2009). Esto se debe a que el contraterrorismo obliga a un control más
del día a día sobre las actividades de estos servicios para el cual estas agencias – y con
seguridad los propios servicios – no están preparados para abordar. Esta dinámica se observa
con claridad tras el 11-S cuando, como apuntó Eisenhdrath (2002:3) ante una amenaza tan
inmediata y letal, los comités actuarían no tanto como monitorizadores sino como
patrocinadores.
Estamos así en una situación en la que ya la mera existencia de una institución nada nos
dice sobre el caudal cratológico disponible: porque “pueden erigirse elegantes estructuras de
control que son perfectamente inútiles si sus responsables ven su función como un simple alivio
para las poblaciones basado en que áreas antes fuera del control ahora sí lo están” (Gill,
1994:249). Nos enfrentamos de esta forma a un reto en estudios en inteligencia que aún no ha
sido adecuadamente abordado, por lo que sólo indirectamente podría entenderse si es eficaz el
control, de igual forma que saber si es útil el producto que genera la inteligencia para los
políticos (Díaz, 2006b), esto es, por el volumen de críticas que recibe.
Por este motivo
TODOS LOS COMENTARIOS, SUGERENCIAS, APORTACIONES Y CRÍTICAS
SERÁN BIENVENIDAS
27
5. BIBLIOGRAFÍA
- Aragón Reyes, Manuel (1986): “El control parlamentario como control político”,
Revista de Derecho Político, 23: 9-39.
- Born, Hans, Johnson, Loch K. y Leigh, Ian (2005): Who's Watching the Spies?
Establishing Intelligence Service Accountability, Dulles, VA: Potomac Books
- Born, Hans y Leigh, Ian (2005): Making Intelligence Accountable: Legal Standards and
Best Practice for Oversight of Intelligence Agencies, Oslo, Publishing House of the
Parliament of Norway. http://www.dcaf.ch/DCAF/EZ/Publications/Making-
Intelligence-Accountable
- Caparini, Marina (2007): “Controlling and Overseeing Intelligence Services in
Democratic States”, en Born, Hans y Caparini, Mariana, “Democratic Control of
Intelligence Services: Containing Rogue Elephants”, Londres: Ashgate.
- De Londra, Fiona y Fergal, Davis (2010): “Controlling the Executive in Times of
Terrorism: Competing Perspectives on Effective Oversight Mechanisms”, Oxford
Journal of Legal Studies, 30 (1): 19–47
- Defty, Andrew (2008): “Educating Parliamentarians about Intelligence: The Role of the
British Intelligence and Security Committee”, Parliamentary Affairs, 61(4): 621-641.
- Díaz Fernández, Antonio M. (2005): Los servicios de inteligencia españoles, Madrid:
Alianza Editorial.
- Díaz Fernández, Antonio M. (2006a): “Halfway Down the Road to Supervision of the
Spanish Intelligence Services”, Intelligence and National Security, 21(3): 440–456.
- Díaz Fernández, Antonio M. (2006b): El papel de la comunidad de inteligencia en el proceso de toma de decisiones en política exterior y de seguridad, Madrid: Fundación
Alternativas http://www.falternativas.org/
- Eisendrath, Craig (ed.) (2000): National Insecurity: U.S. Intelligence after the Cold
War, Chicago, Temple University Press.
- Gill, Peter (1994): Policing Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic
State, Frank Cass: London.
- Hannah, Greg, Kevin A., O‟Brien y Rathmell, Andrew (2005) Intelligence and Security
Legislation for Security Sector Reform
http://www.rand.org/pubs/technical_reports/2005/RAND_TR288.pdf
- Hastedt, Glenn P. (ed.) (1991): Controlling Intelligence, London: Frank Cass.
- International Standards. Compilation of Good Practices for Intelligence Agencies and
their Oversight Report to the UN Human Rights Council by the Special Rapporteur on
the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism. DCAF, http://www.dcaf.ch/DCAF/EZ/Publications/International-
Standard-Compilation-of-Good-Practices-for-Intelligence-Agencies-and-their-Oversight
- Loch K., Johnson (2009) “A shock theory of congressional accountability for
intelligence”, Handbook of Intelligence Studies, Oxford: Routledge.
- Lustgarten, Laurence (2004) “Accountability of Security Services in Western
Democracies”, Current Legal Problems, 45(2): 145-169.
- Lustgarten, Laurence y Leigh, Ian (1994): In From the Cold: National Security and
Parliamentary Democracy, Oxford, Oxford University Press.
- McCubbins, Mathew y Schwartz, Thomas (1984): “Congressional oversight
overlooked: Police patrols versus fire alarms”, American Journal of Political Science,
28: 16-79.
- Montero, José Ramón (1985): “Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes”, El
Gobierno en la CE y en las CCAA, Barcelona, Diputación de Barcelona.
- Ransom, Harry Howe (1970) The Intelligence Establishment, Cambridge, MA: Harvard
University Press.
28
- Robertson, Kenneth G. (1998) “Recent Reform of Intelligence in the United Kingdom:
Democratisation or Risk Management?”, Intelligence & National Security, 13(2): 144-
5.
- Schedler, Andreas, Diamond, Larry Jay y Plattne, Marc F. (1999): The self-restraining
state: power and accountability in new democracies Lynne Rienner Publishers.
- Whitaker, Reig (1999): The End of Privacy: How Total Surveillance is becoming a
Reality, New York: The New Press.
- White, Richard C. (1984): “Congressional limitations and oversight of Executive
Decision-Making Power: The Influence of the Members and the Staff”, en Robert L
Pfaltzgraff, Jr. y Uri Raanan (eds.) National security policy: the decision-making
process, Hamden, CT: Archon Books.
- Wills, Aidan (2010): Guidebook Understanding Intelligence Oversight, Ginebra,
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF)
http://www.dcaf.ch/DCAF/EZ/Publications/Guidebook-Understanding-Intelligence-
Oversight
