BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakangrepository.usu.ac.id/bitstream/123456789/41079/4/Chapter I.pdf · aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa, tertib dan teratur dalam menjalankan

9

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Peranan sumber daya manusia merupakan salah satu faktor utama yang

sangat penting dalam suatu organisasi. Pemanfaatan sumber daya manusia secara

efektif merupakan jalan suatu organisasi untuk mempertahankan kelangsungan

hidup dan pertumbuhan dimasa yang akan datang. Dengan kata lain, keberhasilan

atau kemunduran suatu organisasi tergantung pada keahlian dan keterampilan

pegawainya masing-masing yang bekerja didalamnya.

Pegawai negeri sipil merupakan sumber daya manusia aparatur negara

yang bertugas memberikan pelayanan kepada masyarakat scara professional,

jujur, adil dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara, pemerintah dan

pembangunan dilandasi kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila dan Undang-

Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kedudukan dan peranan

pegawai negeri sipil di Indonesia dirasakan semakin penting untuk

menyelenggarakan pemerintahan dan pembangunan dalam usaha mencapai tujuan

nasional yaitu mewujudkan masyarakat yang madani yang taat akan hukum,

berperadapan modern, demokratis, makmur, adil dan bermoral tinggi. Hal ini

ditandai oleh adanya tuntutan bagi masyarakat, akan menunjang terciptanya

aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa, tertib dan teratur dalam

menjalankan tugas dan fungsi yang sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

Tuntutan bagi masyarakat itu timbul karena ada sebabnya, yaitu adanya praktek-

praktek yang tidak terpuji yang dilakukan oleh aparatur pemerintah umumnya dan

Universitas Sumatera Utara

10

aparatur pemerintah daerah khususnya. Penyimpangan-penyimpangan yang terjadi

dikalangan aparatur pemerintah daerah, salah satunya disebabkan oleh kurang

efektifnya pelaksanaan pengawasan yang dilakukan oleh badan yang ada dalam

tubuh pemerintah daerah itu sendiri.1

Dasar hukum yang dijadikan acuan dalam pelaksanan pengawasan adalah

mengacu pada Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

yang diperkuat oleh Peraturan Pemerintahan No. 20 Tahun 2001 tentang

Pembinaan dan Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah,

Keputusan Presiden No. 74 Tahun 2001 tentang Tata Cara Pengawasan

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dan Keputusan Menteri No. 41 Tahun

2001 tentang Pengawasan Represif Kebijakan Daerah.

Kedisiplinan pegawai untuk mentaati peraturan jam kerja, dan pelaksanaan

tugas yang lainnya masih terkadang diremehkan. Keadaan tersebut disebabkan

oleh tingkat kesadaran para pegawai yang tugasnya belum maksimal, sehingga

terkadang pegawai lebih mengurus kepentingan pribadi atau golongannya.2

Pimpinan perlu melakukan pengawasan, tanpa pengawasan akan

mengakibatkan terjadi penyelewengan-penyelewengan, maka perlu dilakukan

pengawasan yang efektif, khususnya yang berkaitan dengan tugas-tugas pokok

pemerintahan dan pembangunan, hal ini bertujuan untuk menunjang terwujudnya

pemerintahan yang bersih dan berwibawa, dan untuk mewujudkannya, maka perlu

diterapkan fungsi pengawasan terhadap kinerja pemerintahan dan pembangunan.

1 Victor, M. Situmorang, dan Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat,

(Yogyakarta, Rineka Cipta, 1994), hal 28. 2 Ibid., hal 38.


11

Fungsi pengawasan dilakukan dengan memperhatikan pelaksanaan fungsi

manajemen lainnya seperti fungsi perencanaan, pengorganisasian dan

penggerakan. Salah satu fungsi pengawasan yang efektif untuk diterapkan adalah

pengawasan fungsional, karena setiap gejala penyimpangan akan lebih mudah dan

lebih cepat diketahui. Dalam melaksanakan keempat dari fungsi manajemen

tersebut secara baik, akan secara otomatis menunjang pencapaian tugas-tugas

pokok yang sesuai dengan yang direncanakan.3

Pelaksanaan tugas pokok suatu organisasi, tidak akan tercapai dengan baik

alasannya karena faktor pelaksanaan pengawasan belum sesuai dengan yang

direncanakan. Pengawasan yang kurang baik akan berdampak terhadap efektivitas

pelaksanaan pengawasan yang belum sesuai dengan yang diharapkan. Oleh karena

itulah akan diterapkan petunjuk yang akan dilakukan guna menunjang efektivitas

perencanaan pengawasan.4

Pengawasan erat sekali kaitannya dengan perencanaan, yang artinya harus

ada sesuatu obyek yang diawasi, jadi pengawasan hanya akan berjalan kalau ada

rencana program/kegiatan untuk diawasi. Rencana digunakan sebagai standar

untuk mengawasi, sehingga tanpa rencana hanya sekedar meraba-raba. Apabila

rencana telah ditetapkan dengan tepat dan memulai pengawasannya begitu

rencana dilaksanakan, maka tidak ada hal yang menyimpang. Maksud

pengawasan itu dalam rumusan yang sederhana adalah untuk memahami dan

menemukan apa yang salah demi perbaikan di masa mendatang. Hal itu

sebetulnya sudah disadari oleh semua pihak baik yang mengawasi maupun pihak

3 Manullang, Dasar-Dasar Manajemen, , (Jakarta, edisi revisi, cetakan ketujuh, Ghalia Indonesia, 2006, hal 13

4 Victor, Op.Cit., hal 39.


12

yang diawasi termasuk masyarakat awam. Sedangkan tujuan pengawasan itu

adalah untuk meningkatkan pendayagunaan aparatur negara dalam melaksanakan

tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan menuju terwujudnya

pemerintahan yang baik dan bersih (good and clean government).

Kantor Inspektorat di Kota Tebing Tinggi yang memiliki fungsi dalam

melakukan pengawasan kinerja pemerintahan daerah. Di mana salah satu misi

yang ingin dicapai adalah dengan mencegah terjadinya penyimpangan dalam

pelaksanaan manajemen pemerintahan daerah. Kemudian fungsi lainnya adalah

dengan melakukan pengawasan, pemeriksaan, penilaian dan pengusutan atas dua

asas, yaitu : Badan Pengawasan Daerah Provinsi sebagai wujud vertikalnya, dan

Bupati sebagai sumber penerimaan tugas, sehingga untuk menunjang pelaksanaan

tenaga pengawasan maka digunakan tenaga pengawas atau pembantu

pengawasan, yang diperlukan penandatanganan dalam surat perintah tugas

pemeriksaan dan penilaian. Sedang pengusutan dilakukan sendiri oleh Inspektorat

Pemerintah Kota Tebing Tinggi.

Sekretariat Inspektorat Pemerintah Kota Tebing Tinggi dalam upaya

menerapkan dan memantapkan pelaksanaan pengawasan fungsional kepada

segenap komponen yang ada dalam organisasi lingkup kerjanya untuk

memikirkan dan mengemban tugas dan tanggung jawabnya dengan sebaik-

baiknya agar dapat memberikan nilai kontribusi dalam pelaksanaan tugas dengan

sebaik mungkin. Dengan demikian diharapkan dapat mengendalikan segala

bentuk kegiatan kerja sehingga dapat terlaksana sesuai dengan tugas dan

tanggungjawab yang telah diberikan.


13

Berdasarkan pelaksanaan pengawasan pada Inspektorat Daerah di

Lingkungan Pemerintah Daerah, Kota Tebing Tinggi tersebut di atas, maka

keberadaan Badan Pengawasan Daerah merupakan instansi vertical dari Badan

Pengawasan yang ditugaskan di Kota sebagai aparat pengawasan umum, dimana

dalam melakukan pengawasan tugas-tugas secara administratif maupun

operasional diperlukan adanya mekanisme kerja, baik sebagai pembantu Walikota

dalam pelaksanaan pengawasan maupun kedudukannya sebagai instansi vertical

yang bertanggungjawab kepada Inspektorat Daerah kota Tebing Tinggi. Namun

permasalahan yang terjadi bahwa pelaksanaan fungsi pengawasan belum

dilakukan secara efektif, alasannya karena pelaksanaan pemeriksaan kinerja

pemerintahan selama ini belum sesuai dengan yang direncanakan, di mana dapat

dilihat pelaksanaan pengawasan tidak tepat waktu, hal ini disebabkan karena

adanya keterlambatan dalam pengumpulan data yang akan digunakan dalam

pemeriksaan dan selain itu dalam pemeriksaan belum dapat diputuskan bidang-

bidang penyimpangan yang seringkali terjadi penyelewengan pemerintahan

daerah, khususnya di Kota Tebing Tinggi.

Ada sejumlah permasalahan yang dihadapi oleh birokrasi Indonesia,

permasalahan tersebut antara lain besarnya jumlah PNS Daerah dan tingkat

pertumbuhan yang tinggi dari tahun ke tahun, rendahnya kualitas dan

ketidaksesuaian kompetensi yang dimiliki, kesalahan penempatan dan

ketidakjelasan jalur karier yang dapat ditempuh.5

5 Teguh Sulistiyani Ambar, Memahami Good Governance Dalam Perspektif Sumber

Daya Manusia, Yogyakarta: Gaya Media, 2004, hal. 329.


14

Sebuah kenyataan yang terjadi dalam kehidupan sehari-hari tentang

birokrasi dinyatakan bahwa mereka, Pegawai Negeri Sipil Daerah kerja santai,

pulang cepat dan mempersulit urusan serta identik dengan sebuah adagium

“mengapa harus dipermudah apabila dapat dipersulit”. Gambaran umum tersebut

sudah sedemikian melekatnya dalam benak publik di Indonesia sehingga banyak

kalangan yang berasumsi bahwa perbedaan antara dunia preman dengan birokrasi

hanya terletak pada pakaian dinas saja.6

Berdasarkan latar belakang di atas, maka penulis tertarik untuk

membahasnya dalam penulisan Skripsi dengan judul “Pelaksanaan Fungsi

Pengawasan Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Di lingkungan

Pemerintah Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negara”.

B. Perumusan Masalah

Berdasarkan penjelasa di atas maka, penulis membuat perumusan masalah

sebagai berikut:

1. Bagaimana fungsi pengawasan yang dilaksanakan oleh inspektorat

terhadap disiplin Pegawai Negeri Sipil?

2. Bagaimana mekanisme pengawasan inspektorat terhadap disiplin

pegawai negeri sipil di lingkungan pemerintah Kota Tebing Tinggi?

3. Bagaimana akibat hukum dari pegawasan yang dilaksanakan oleh

Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil?

6 Widya Wicaksono Kristian, Administrasi dan Birokrasi Pemerintah, Yogyakarta: Graha

Ilmu, 2006, hal. 7.


15

C. Tujuan dan Manfaat Penelitian

1. Tujuan Penelitian

Berdasarkan perumusan masalah yang telah ditetapkan oleh penulis, maka

penelitian ini bertujuan sebagai berikut:

a. Untuk mengetahui fungsi pengawasan yang dilaksanakan oleh

inspektorat terhadap disiplin Pegawai Negeri Sipil.

b. Untuk mengetahui mekanisme pengawasan inspektorat terhadap

disiplin pegawai negeri sipil di lingkungan pemerintah Kota Tebing

Tinggi

c. Untuk mengetahui akibat hukum dari pegawasan yang dilaksanakan

oleh Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil?

2. Manfaat Penelitian

Adapun manfaat penelitian dalam penulisan skripsi ini adalah:

a. Secara teoritis

Hasil dari penelitian ini diharapkan berguna untuk memberikan

sumbangan pemikiran bagi pengembangan ilmu hukum. Dan sebagai

tambahan wacana referensi acuan penelitian yang sejenis dari

permasalahan yang berbeda. Hasil penelitian ini diharapkan dapat

memajukan perkembangan Ilmu Hukum pada umumnya dan

khususnya dibidang Hukum Administrasi Negara.

b. Secara praktis

Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan wawasan yang

mendalam terhadap pemahaman pengawasan dan masalah yang timbul


16

dalam suatu pengawasan Inspektorat Terhadap disiplin pegawai negeri

sipil Dilingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi.

D. Keaslian Penelitian

Penelitian ini dilakukan atas ide dan pemikiran dari peneliti sendiri atas

masukan yang berasal dari berbagai pihak guna membantu penelitian dimaksud.

Sepanjang yang telah ditelusuri dan diketahui di lingkungan Fakultas Hukum

Universitas Sumatera Utara, penelitian tentang Pelaksanaan Fungsi Pengawasan

Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan Pemerintah

Kota Tebing Tinggi Ditinjau dari hukum administrasi negara, belum pernah

diteliti oleh peneliti sebelumnya. Dengan demikian, jika dilihat kepada

permasalahan yang ada dalam penelitian ini, maka dapat dikatakan bahwa

penelitian ini merupakan karya ilmiah yang asli, apabila ternyata dikemudian hari

ditemukan judul yang sama, maka dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah.

E. Tinjauan Pustaka

1. Pengertian Hukum Administrasi Negara

Ada beberapa pengertian yang diberikan oleh para sarjana, antara lain :

R.J.H.M Huisman bahwa Hukum Administrasi Negara merupakan bagian

dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur tindakan pemerintah dan

mengatur hubungan pemerintah dengan warga negara atau hubungan antar organ

pemerintah. Hukum Administrasi Negara memuat keseluruhan peraturan yang

berkenaan dengan cara bagaimana organ pemerintahan melaksanakan tugasnya.


17

Jadi Hukum Administrasi Negara berisi aturan main yang berkenaan dengan

fungsi organ-organ pemerintahan.7

Hukum Administrasi Negara diartikan juga seperangkat peraturan yang

memungkinkan administrasi negara menjalankan fungsinya, yang sekaligus juga

melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara, dan melindungi

administrasi negara itu sendiri.8

Berdasarkan beberapa definisi di atas, tampak bahwa dalam Hukum

Administrasi Negara terkandung dua aspek, yaitu :

a. Aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat

perlengkapan negara itu melakukan tugasnya;

b. Aturan-aturan yang mengatur hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara

alat perlengkapan administrasi negara atau Pemerintah dengan warga

negaranya.9

Menurut J.M Baron de Gerando bahwa obyek Hukum Administrasi adalah

peraturan-peraturan yang melihat hubungan timbal balik antara Pemerintah dan

rakyat. Deskripsi tentang obyek Hukum Administrasi dari De Gerando seperti

tersebut di atas kiranya mewarnai Hukum Administrasi dalam perkembangan

selanjutnya.10

J. Oppenheim membedakan antara Hukum Tata Negara dengan Hukum

Administrasi berdasarkan tinjauan negara menurut keduanya. Hukum Tata Negara

7R.J.H.M Huisman, Inleiding Algemeen Bestuurscrecht, Samson H.D Tjeenk Willink,

(Alphen aan den Rijn, 1984), hal 4. 8 Ridwan. HR, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta, Rajawali Pers, 2006), hal 34. 9 Soehino, Asas-asas Hukum Tata Pemerintahan, (Yogyakarta, Liberty, 1984), hal 2. 10 Philipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Indonesia, (Yogyakarta, Gadjah Mada

University Press, 1994), hal 22.


18

menyoroti negara dalam keadaan diam, sedangkan Hukum Administrasi

menyoroti negara dalam keadaan bergerak. Pendapat tersebut selanjutnya

dijabarkan oleh C. Van vollenhoven dalam definisi Hukum Tata Negara dan

definisi Hukum Administrasi. Hukum Tata Negara adalah keseluruhan peraturan

hukum yang membentuk alat-alat perlengkapan negara dan menentukan

kewenangan alat-alat perlengkapan negara tersebut, sedangkan Hukum

Administrasi adalah keseluruhan ketentuan yang mengikat alat-alat perlengkapan

negara, baik tinggi maupun rendah, setelah alat-alat perlengkapan negara itu akan

menggunakan kewenangan-kewenangan ketatanegaraan. 11

Definisi-definisi tersebut kemudian mendapat kritikan dari J.H.A

Logemann, karena tidak cukup memisahkan Hukum Administrasi dari Hukum

Tata Negara. Tidak cukup pembeda tersebut karena dari definisi tersebut, masalah

penetapan wewenang masuk bidang Hukum Tata Negara sedangkan penggunaan

wewenang adalah bidang Hukum Administrasi.12

R. Kranenburg dan juga J.H.A Logemann tidak memisahkan Hukum

Administrasi dari Hukum Tata Negara secara tegas. Keduanya memandang

Hukum Administrasi sebagai segi khusus dari Hukum Tata Negara.13 Terhadap

penyelenggaraan tugas-tugas Pemerintahan dan kenegaraan dalam suatu negara

hukum terdapat aturan-aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau

peraturan- peraturan yang terhimpun dalam Hukum Tata Negara. Untuk

menyelenggarakan persoalan-persoalan yang bersifat teknis, Hukum Tata Negara

11 Ibid,, hal 22. 12 Ibid., hal. 23 13 Ibid. hal. 24


19

ini tidak sepenuhnya dapat dilaksanakan dengan efektif. Dengan kata lain Hukum

Tata Negara membutuhkan hukum lain yang lebih bersifat teknis. Hukum tersebut

adalah Hukum Administrasi Negara.

Utrecht Hukum Administrasi Negara menguji hubungan hukum istimewa

yang diadakan akan memungkinkan para pejabat administrasi negara melakukan

tugas mereka yang khusus. Selanjutnya E. Utrecht menjelaskan bahwa Hukum

Administrasi Negara adalah hukum yang mengatur sebagian lapangan pekerjaan

administrasi negara. Bagian lain lapangan administrasi negara diatur oleh Hukum

Tata Negara, Hukum Privat dan sebagainya.14

Prajudi Atmosudirdjo dalam bukunya Hukum Administrasi Negara

merumuskan definisi Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang secara

khas mengenai seluk-beluk daripada administrasi Negara dan terdiri atas dua

tingkatan, yaitu : 15 Hukum Administrasi Heteronom, yang bersumber pada

Undang-Undang Dasar, TAP MPR, dan undang-undang, adalah hukum yang

mengatur seluk-beluk organisasi dan fungsi administrasi negara. Hukum

Administrasi Negara otonom adalah hukum operasional yang dicipta oleh

pemerintah dan administrasi negara sendiri.16

Menurut Hartono Hadisoeprapto dalam bukunya Pengantar Tata Hukum

Indonesia, Hukum Administrasi Negara diartikan sebagai rangkaian-rangkaian

14Ibid,. hal 26 15Ibid. 16 Ibid.


20

aturan-aturan hukum yang mengatur cara bagaimana alat-alat perlengkapan

negara menjalankan tugasnya.17

Alat-alat administrasi negara dalam melaksanakan tugasnya, dengan

sendirinya menimbulkan hubungan-hubungan yang disebut hubungan hukum.

Hubungan-hubungan ini dapat dibedakan dalam dua jenis, yakni :

a) Hubungan hukum antara alat administrasi negara yang satu dengan alat

administrasi negara yang lain;

b) Hubungan hukum antara alat administrasi negara dengan

perseorangan(individual), yakni para warga negara, atau dengan badan –

badan hukum swasta.18

Dalam suatu negara hukum, hubungan-hubungan hukum tersebut

disalurkan dalam kaidah-kaidah tertentu, dan kaidah-kaidah hukum inilah yang

merupakan materi dari Hukum Administrasi Negara. Kaidah-kaidah hukum

tersebut terdiri dari:

a) Aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat

administrasi negara mengadakan kontak satu sama lain.

b) Aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan antara alat administrasi

negara (Pemerintah) dengan para warga negaranya.

Dalam ilmu Hukum Administrasi Negara yang penting adalah perbuatan

hukum alat administrasi negara dalam hubungannya dengan warga negara, dimana

hubungan ini akan menimbulkan hak dan kewajiban bagi negara.19

17 Hartono Hadisoeprapto, Pengantar Tata Hukum Indonesia, (Yogyakarta, Liberty,

1993), hal 61. 18 Ibid. hal 62 19 Hartono Hadisoeprapto, Op. Cit.


21

2. Kedudukan Hukum Administrasi Negara Dalam Lapangan Hukum

Dalam ilmu hukum terdapat pembagian hukum ke dalam dua macam yaitu

Hukum Privat dan Hukum Publik. Penggolongan ke dalam Hukum Privat dan

Hukum Publik itu tidak lepas dari isi dan sifat hubungan yang diatur, hubungan

mana bersumber dari kepentingan- kepentingan yang hendak dilindungi.

Adakalanya kepentingan itu bersifat perorangan (individu/ privat) tetapi ada pula

yang bersifat umum (publik). Hubungan hukum itu memerlukan pembatasan yang

jelas dan tegas yang melingkupi hak-hak dan kewajiban-kewajiban dari dan

terhadap siapa orang itu berhubungan.

Hukum Publik, yaitu hukum yang mengatur tiap – tiap hubungan di antara

negara atau alat-alat negara sebagai pendukung kekuasaan penguasa di satu pihak

dengan warga negara pada umumnya di lain pihak atau setiap hukum yang

mengatur hubungan antara negara dan alat-alat perlengkapannya, begitu pula

hubungan antara alat-alat perlengkapan negara yang satu dengan alat-alat

perlengkapan negara yang lain. Secara singkat dapat dikatakan bahwa Hukum

Publik adalah hukum yang mengatur hubungan antara negara atau

perlengkapannya dengan perseorangan (warga negara) yang satu dengan

warganya atau hukum yang mengatur kepentingan umum, seperti Hukum Pidana,

Hukum Tata Negara dan lain sebagainya.20 Hukum Privat adalah hukum yang

mengatur hubungan antara orang yang satu dengan yang lain atau mengatur

20 R. Soeroso, Pengantar Ilmu Hukum, (Jakarta, Sinar Grafik, 1992), hal 195.


22

kepentingan individu, seperi Hukum Perdata, Hukum Dagang dan lain

sebagainya. Hukum Administrasi Negara itu merupakan bagian dari Hukum

Publik karena berisi pengaturan yang berkaitan dengan masalah-masalah

kepentingan umum. Kepentingan umum yang dimaksud adalah kepentingan

nasional (bangsa), masyarakat dan negara.

3. Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara

Pengertian Hukum Administrasi Negara yang sudah diuraikan pada bagian

sebelumnya menunjukan bahwa Hukum Administrasi Negara berkenaan dengan

kekuasaan Pemerintah atau eksekutif. Pengertian eksekutif di sini berbeda dengan

yang dimaksud dalam ajaran Trias Polika yaitu menempatkan kekuasaan eksekutif

sebagai pelaksana Undang-Undang.21

Istilah Hukum Administrasi Negara dalam kepustakaan Belanda dikenal

dengan Istilah bestuursrecht dengan unsur utama bestuur. Menurut Philipus M.

Hadjon istilah bestuur berkenaan dengan sturen dan sturing. Bestuur dirumuskan

sebagai lingkungan kekuasaan negara di luar lingkungan kekuasaan legislatif dan

yudikatif. Dengan demikian kekuasaan pemerintah tidak sekedar melaksanakan

Undang-Undang saja tetapi merupakan kekuasaan yang aktif. Sifat aktif dalam

konsep hukum administrasi secara instrisik merupakan unsur utama dari sturen.22

Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinyu. Kekuasaan pemerintahan

dalam hal menerbitkan izin mendirikan bangunan misalnya, tidaklah berhenti

dengan diterbitkannya izin mendirikan bangunan. Kekuasaan pemerintahanan

21 Ridwan. HR, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta, Rajawali Pers, 2006), hal 34 22 Ibid., hal 36


23

senantiasa mengawasi agar izin tersebut digunakan dan ditaati. Dalam hal

pelaksanaan mendirikan bangunan tidak sesuai dengan izin yang diterbitkan,

pemerintah akan menggunakan kekuasaan penegakan hukum berupa penertiban

yang mungkin berupa tindakan pembongkaran bangunan yang tidak sesuai.

Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan adalah

konsep hukum publik. Konsep hukum publik, penggunaan kekuasaan harus

dilandasi pada asas-asas negara hukum. Sturen menunjukan lapangan di luar

legislatif dan yudikatif. Lapangan ini lebih luas daripada sekedar lapangan

eksekutif semata.23

Kekuasaan pemerintahan yang menjadi objek kajian Hukum Administrasi

Negara amat luas. Hal ini dikarenakan bahwa selain melakukan tindakan hukum

dalam bidang legislasi seperti pembuatan Undang-Undang dan peraturan

pelaksanaan tetapi juga melakukan aktifitas di luar perundangan, peradilan dan

juga melakukan tindakan hukum di luar bidang legislasi, oleh karena itu tidak

mudah untuk menentukan ruang lingkup Hukum Administrasi Negara. Kesukaran

untuk menentukan ruang lingkup Hukum Administrasi Negara dipengaruhi oleh

beberapa faktor antara lain:

1. Hukum Administrasi Negara berkaitan dengan tindakan pemerintahan

yang tidak semuanya dapat ditentukan secara tertulis dalam Peraturan

Perudang-Undangan, seiring dengan perkembangan kemasyarakatan yang

memerlukan pelayanan Pemerintah dan masing-masing masyarakat di

suatu daerah atau negara berbeda tuntutan dan kebutuhan;

23 Ibid. hal. 37


24

2. Pembuatan peraturan-peraturan, keputusan-keputusan, dan instrumen

yuridis bidang administrasi lainnya tidak hanya terletak satu tangan atau

lembaga;

3. Hukum Administrasi Negara berkembang sejalan dengan perkembangan

tugas-tugas pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan

pertumbuhan bidang Hukum Administrasi Negara tertentu berjalan secara

sektoral.

Faktor-faktor tersebut yang menyebabkan Hukum Administrasi Negara

tidak dapat dikodifikasikan. 24 E. Utrecht dalam bukunya Ridwan HR,

menyebutkan alasan-alasan Hukum Administrasi Negara sulit dikodifikasi yaitu:

Peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara berubah lebih cepat dan sering

secara mendadak, sedangkan peraturan-peraturan hukum privat dan hukum pidana

hanya berubah secara berangsur-angsur saja, Pembuatan peraturan-peraturan

Hukum Administrasi Negara tidak dalam satu tangan. Di dalam pembuatan

Undang-Undang pusat hampir semua Departemen dan Pemerintah Daerah otonom

membuat juga peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara sehingga

lapangan Hukum Administrasi Negara itu sangat beraneka warna dan tidak

bersistem. Karena tidak dapat dikodifikasikan, maka sukar didentifikasikan ruang

lingkupnya dan yang dapat dilakukan hanyalah membagi bidang-bidang atau

bagian-bagian Hukum Administrasi Negara.25

Prajudi Atmosudirdjo membagi Hukum Administrasi Negara dalam dua

bagian, yaitu:

24 Ibid., hal 38 25 Ibid., hal 39


25

1. Hukum Administrasi Negara Heteronom

Bersumber pada Undang-Undang Dasar 1945, TAP MPR, UU adalah

huku yang mengaur seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi negara.

2. Hukum Administrasi Negara otonom

Hukum operasional yang diciptakan pemerintah dan administrasi negara.26

Berdasarkan pendapat beberapa sarjana di atas dapat disebutkan bahwa Hukum

Administrasi Negara adalah hukum yang berkenaan dengan pemerintahan yaitu

hukum yang secara garis besar mengatur: Perbuatan pemerintah (Pusat dan

Daerah) dalam bidang publik; Kewenangan Pemerintah (dalam melakukan

perbuatan di bidang publik tersebut); didalamnya diatur mengenai dari mana,

dengan cara apa, dan bagaimana pemerintah menggunakan kewenanggannya;

penggunaan kewenangan ini dituangkan dalam bentuk instrumen hukum sehingga

diatur pula tentang pembuatan dan penggunaan instrumen hukum;Akibat-akibat

hukum yang lahir dari perbuatan atau penggunaan kewenangan pemerintah itu;

Penegakan hukum dan penerapan saksi-saksi dalam bidang pemerintahan.27

F. Metode Penelitian

1. Jenis penelitian

Jenis penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah yuridis

normatif, artinya permasalahan yang ada diteliti berdasarkan peraturan perundang-

undangan yang ada dan literatur-literatur yang ada kaitannya dengan

26 Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta, Ghalia Indonesia, 2001),

hal 56. 27 Ridwan. HR, Op.Cit, hal 44.


26

permasalahan.28 Yuridis normatif, yaitu metode pendekatan yang menggunakan

konsepsi legis positivis. Konsep ini memandang hukum identik dengan norma-

norma tertulis yang dibuat dan diundangkan oleh lembaga atau pejabat yang

berwenang dan meninjau hukum sebagai suatu sistem normatif yang mandiri,

bersifat tertutup dan terlepas dari kehidupan masyarakat yang nyata serta

menganggap bahwa norma-norma lain bukan sebagai hukum.”

2. Metode Pendekatan

Pendekatan yang penulis gunakan Pendekatan Undang-Undang (Statute

Approach). Pendekatan Undang-undang (Statute Approach) dilakukan dengan

menelaah semua undang-undang dan regulasi yang bersangkut paut dengan isu

hukum yang sedang berkembang saat ini yaitu lahirnya Peraturan Pemerintah

Republik Indonesia Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil

Bagi penelitian untuk kegiatan praktis, pendekatan undang-undang ini akan

membuka kesempatan bagi peneliti untuk mempelajari adakah konsistensi dan

kesesuaian antara suatu undang-undang dengan undang-undang lainnya atau

antara undang-undang dengan undang-undang dasar atau antara regulasi dengan

undang-undang. Hasil dari telaah tersebut merupakan suatu argumen untuk

memecahkan isu yang dihadapi. Bagi penelitian untuk kegiatan akademis,

penelitian perlu mencari ratio logis dan dasar ontologis lahirnya undang-undang

tersebut.

Mempelajari ratio logis dan dasar ontologis suatu undang-undang, peneliti

mampu menangkap kandungan filosofi yang ada dibelakang undang-undang itu,

28 Soerjono Soekanto dan Srimamudji, Penelitian Hukum Normatif, (Jakarta Cet. V, Ind-

Hillco, 2001), hal. 13.


27

yang akan dapat menyimpulkan mengenai ada dan tidaknya benturan filosofis

antara undang-undang dengan isu yang dihadapi dan skripsi ini menggunakan

penelitian hukum normatif dengan metode pendekatan analisis (Analytical

Approach) yaitu menganalisis bahan hukum untuk mengetahui makna yang

terkandung dalam istilah yang digunakan oleh peraturan perundang-undangan

secara konsepsional, sekaligus mengetahui penerapannya dalam putusan-putusan

hukum. Pendekatan perundang-undangan digunakan karena yang akan diteliti

adalah berbagai aturan hukum yang menjadi fokus sekaligus tema sentral dalam

penelitian ini. 29 Objek penelitian ini adalah tentang Pelaksanaan Fungsi

Pengawasan Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan

Pemerintah Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negera.

3. Spesifikasi Penelitian

Spesifikasi yang digunakan dalam penelitian ini adalah spesifikasi

penelitian preskriptif. Ilmu hukum mempunyai sifat sebagai ilmu yang preskriptif,

artinya sebagai ilmu yang bersifat preskriptif, ilmu hukum mempelajari tujuan

hukum, konsep-konsep hukum, dan norma-norma hukum.

Sejalan dengan pendapatnya Peter Mahmud Marzuki bahwa: 30 “Ilmu

hukum mempunyai karakteristik sebagai ilmu yang bersifat preskriptif dan

terapan. Sebagai ilmu yang bersifat preskriptif, ilmu hukum mempelajari tujuan

hukum, nilai-nilai keadilan, validitas aturan hukum, konsep-konsep hukum, dan

norma-norma hukum. Sebagai ilmu terapan ilmu hukum menetapkan standar

29Johnny, Ibrahim, Teori Metodologi & Penelitian Hukum Normatif, (Malang, Bayumedia

Publishing, 2006), hal 63 30Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, (Surabaya, Kencana Perdana Media Group,

2007), hal 22.


28

prosedur, ketentuan-ketentuan, rambu-rambu dalam melaksanakan aturan

hukum.”

4. Sumber Bahan Hukum

Sumber Bahan Hukum diperoleh dari : Bahan Hukum Primer, yaitu bahan-

bahan hukum yang mengikat. Penelitian ini, bahan hukum yang digunakan oleh

peneliti adalah penjelasan terhadap sumber bahan hukum dalam pendekatan

yuridis normative terdapat bahan hukum yang dikaji meliputi:31

a. Bahan Hukum Primer, yaitu bahan-bahan hukum yang bersifat mengikat,

terdiri dari:

1) Peraturan dasar, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan

Republik Indonesia 1945

2) Peraturan Perundang-undangan, antara lain:

a) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah.

b) Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 53 tahun 2010

tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.

c) Peraturan Pemerintahan Nomor 20 Tahun 2001 tentang

Pembinaan dan Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintahan

Daerah

d) Keputusan Presiden Nomor 74 Tahun 2001 tentang Tata Cara

Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

31 Amiruddin dan H. Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, (Jakarta,

RajaGrafindo Persada, 2004), hal 31.


29

e) Keputusan Menteri Nomor 41 Tahun 2001 tentang Pengawasan

Represif Kebijakan Daerah.

f) Peraturan Daerah Nomor 14 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan

Tata Lembaga Teknis Daerah Kota Tebing Tinggi

b. Bahan Hukum Sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang memberikan

penjelasan terhadap bahan hukum primer, terdiri dari:

1) Pustaka di bidang ilmu hukum,

2) Hasil penelitian di bidang hukum,

3) Artikel-artikel ilmiah, baik dari koran maupun internet

5. Teknik Pengumpulan Data

Teknik pengumpulan data yaitu dengan menginventarisir peraturan

Perundang-undangan untuk dipelajari sebagai suatu kesatuan yang utuh dan

dengan studi kepustakaan, internet browsing, telah artikel ilmiah, telaah karya

ilmiah sarjana dan studi dokumen, termasuk di dalamnya karya tulis ilmiah

maupun jurnal surat kabar. Metode pengumpulan data menggunakan Studi

Kepustakaan yaitu Teknik mengumpulkan data dengan jalan membaca dan

mempelajari buku-buku kepustakaan yang berkaitan dengan materi penelitian,

kemudian menyususn sebagai sajian data. Metode dokumentasi adalah salah satu

cara pengumpulan data yang digunakan penulis dengan cara menelaah dokumen-

dokumen pemerintah maupun non pemerintah yang berkaitan dengan penelitian

ini. Instrument yang digunakan berupa form dokumentasi, form kepustakaan, dan

alat-alat perpustakaan lainnya.


30

6. Analisis data

Data bahan-bahan hukum yang diperoleh akan dianalisis secara normatif-

kualitatif tentang Pelaksanaan Fungsi Pengawasan Inspektorat Terhadap Disiplin

Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari

Hukum Administrasi Negara. Normatif karena penelitian ini bertitik tolak dari

peraturan-peraturan yang ada sebagai norma hukum positif. Penelitian kualitatif

adalah jenis penelitian yang menghasilkan penemuan-penemuan yang tidak dapat

dicapai (diperoleh) dengan menggunakan prosedur-prosedur statistik atau cara-

cara lain dari kuantifikasi (pengukuran). Penelitian kualitatif secara umum dapat

digunakan untuk penelitian tentang kehidupan masyarakat, sejarah, tingkah laku,

fungsionalisasi organisasi, aktivitas sosial, danlain-lain. Salah satu alasan

menggunakan pendekatan kualitatif adalah pengalaman para peneliti dimana

metode ini dapat digunakan untuk menemukan dan memahami apa yang

tersembunyi dibalik fenomena yang kadangkala merupakan sesuatu yang sulit

untuk dipahami secara memuaskan. Penelitian kualitatif bertujuan untuk

mendapatkan pemahaman yang sifatnya umum terhadap kenyataan sosial dari

perpektif partisipan. Pemahaman tersebut tidak ditentukan terlebih dahulu, tetapi

didapat setelah melakukan analisis terhadap kenyataan sosial yang menjadi fokus

penelitian. Kualitatif karena data yang diperoleh, kemudian disusun secara

sistematis, untuk selanjutnya dianalisa secara kualitatif, untuk mencapai kejelasan

masalah yang akan dibahas. Metode analisis datanya adalah sebagai berikut: 32

32 Amiruddin dan H. Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, (Jakarta,

RajaGrafindo Persada, 2004), hal 31.


31

a. Metode interpretasi menurut bahasa (gramatikal) yaitu suatu cara penafsiran

Undang-undang menurut arti kata-kata (istilah) yang terdapat pada Undang-

undang. Hukum wajib menilai arti kata yang lazim dipakai dalam bahasa

sehari-hari yang umum.

b. Metode interpretasi secara sistematis yaitu penafsiran yang menghubungkan

pasal yang satu dengan apasal yang lain dalam suatu per Undang-undangan

yang bersangkutan, atau dengan Undang-undang lain, serta membaca

penjelasan Undang-undang tersebut sehingga kita memahami maksudnya.

G. Sistematika Penulisan

Dalam penulisan skripsi yang berjudul Pelaksanaan Fungsi Pengawasan

Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan Pemerintah

Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negara, terdiri atas lima

bab yaitu sebagai berikut:

BAB I PENDAHULUAN

Berisikan mengenai latar belakang masalah, perumusan masalah,

tujuan dan manfaat penelitian, keaslian penelitian, tinjauan

kepustakaan, metode penelitian dan sistematika penulisan

BAB II FUNGSI PENGAWASAN YANG DILAKSANAKAN OLEH INSPEKTORAT TERHADAP DISIPLIN PEGAWAI NEGERI SIPIL Pada bab ini akan membahas tentang pengertian pengawasan, tugas

dan wewenang inspektorat secara umum dan disiplin Pegawai

Negeri Sipil berdasarkan Undang-Undang Nomor 53 Tahun 2010.


32

BAB III MEKANISME PENGAWASAN INSPEKTORAT TERHADAP DISIPLIN PEGAWAI NEGERI SIPIL DI LINGKUNGAN PEMERINTAH KOTA MEDAN. Pada bab ini bagian A akan membahas tentang Pegawai Negeri

Sipil di Pemerintah Kota Tebing Tinggi yang berisikan mengenai

gambaran umum Pegawai Negeri Sipil Pemerintah Kota Tebing

Tinggi, Pelanggaran disiplin yang terjadi di Pegawai Negeri Sipil

Pemerintah Kota Tebing Tinggi dan B. Pengawasan yang

dilaksanakan oleh Inspetorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri

Sipil di Lingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi yang

membahas mengenai strategi pengawasan inspektorat dalam

memaksimalkan hasil pengawasan disiplin terhadap Pegawai

Negeri Sipil dan hambatan atau factor-faktor yang menjadi kendala

dalam pengawasan disiplin oleh inspektorat terhadap pegawai

negeri sipil.

BAB IV AKIBAT HUKUM DARI PEGAWASAN YANG DILAKSANAKAN OLEH INSPEKTORAT TERHADAP

DISIPLIN PEGAWAI NEGERI SIPIL

Bab ini akan membahas tentang Hasil Kekuatan dari Pengawasan

yang dilaksanakan oleh Inspektorat terhadap Disiplin Pegawai

Negeri Sipil dan Prosedur pemberian sanksi kepada Pegawai

Negeri Sipil yang melakukan sanksi kepada Pegawai Negeri Sipil

yang melakukan Pelanggaran Disiplin.


33

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN

Dalam bab ini penulis mengemukakan kesimpulan dan saran.

kesimpulan merupakan sumbangan pemikiran penulis yang

berkaitan dengan penelitian yang dilakukan


Documents

BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakangrepository.usu.ac.id/bitstream/123456789/41079/4/Chapter I.pdf · aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa, tertib dan teratur dalam menjalankan