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RESUMEN

El sistema poltico democrtico, la propia Admi-nistracin Pblica y los ciudadanos han venido madurando el desarrollo de algunos nuevos ins-trumentos que permitan a los gestores pblicos gobernar bien pero tambin que permitan a los ciudadanos controlar apropiadamente esa ges-tin, y parte sustancial de esas herramientas es lo que se conoce como rendicin de cuentas. Este ensayo pretende sentar las bases conceptuales del abordaje de esa herramienta desde el rol que est llamada a cumplir la Contralora General de la Repblica de Costa Rica, para generar un len-guaje comn capaz de servir de base para el trata-miento de los aspectos prcticos involucrados en esta temtica, que en un segundo ensayo sern abordados desde el mbito jurdico y administra-tivo-operativo ms concreto de cmo ha venido operando en Costa Rica.

PALABRAS CLAVE: BUEN GOBIERNO, RENDI-CIN DE CUENTAS, ENTIDADES DE FISCALIZA-CIN SUPERIOR, GOBERNABILIDAD, TEORA DE SISTEMAS, EMOCRACIA

ABSTRACT

The democratic political system of our countries, public administration and citizens have been de-veloping some new instruments that help public managers govern well and at the same time allow citizens to appropriately control government ac-tions. Accountability is an important one of these instruments. This work tries to lay the conceptual

BASES CONCEPTUALES DE LA RENDICIN DE CUENTAS Y EL ROL DE LAS ENTIDADES DE FISCALIZACIN SUPERIOR

Jimmy Bolaos Gonzlez

Contralora General de la Repblica, Costa Rica [email protected]

foundations of accountability in relation to the role the Comptroller General of the Republic is to fulfill so as to ge-nerate a common language capable of functioning as a basis for addressing the practical aspects involved in this topic. Such aspects will be dealt with in a second article from a more concrete legal, administrative and operative perspective of how they have been working in Costa Rica.

KEYWORKS: GOOD GOVERNANCE, ACCOUNTABILITY, SUPERIOR ACCOUNTABILITY ORGANIZATIONS, GOVER-NABILITY, THEORY OF SYSTEMS, DEMOCRACY

IntroduccIn

En el presente ensayo nos proponemos presentar las nociones bsicas que modernamente se ma-nejan en el tema de la Rendicin de Cuentas (en adelante RC), con los siguientes objetivos:

1. Exponer los conceptos fundamentales que es-tn a la base de la rendicin de cuentas, como caracterstica esencial del buen gobierno.

2. Plantear la rendicin de cuentas como un sis-tema integral con mltiples requerimientos que aseguren su calidad, pertinencia y credi-bilidad.

3. Resaltar la importancia de la Entidades de Fis-calizacin Superior en la rendicin de cuentas y el buen gobierno dentro de un sistema de-mocrtico.

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Por su enfoque introductorio, general y supra-nacional, intencionalmente se han obviado refe-rencias normativas y jurisprudenciales, las cuales sern objeto de estudio en un segundo ensayo que tratar del tema de la RC en el ordenamien-to jurdico costarricense.

El inters del autor en sistematizar el complejo terico doctrinal que sustenta la RC, reside en permitir un abordaje amplio de esta temtica, que siente las bases para una mejor comprensin de la misma por parte de los funcionarios pblicos en general y de los ciudadanos en particular, ade-ms de que propicie el inters en ulteriores pro-fundizaciones en las que se contine debatiendo acerca de las distintas aristas de este vital tema, en el que convergen varias disciplinas como la

economa, las ciencias polticas, el derecho, la contabilidad pblica, la administracin pblica, la ingeniera industrial, la sociologa, entre otros.

Qu es la rendicin de cuentas?

La Rendicin de Cuentas (RC) es la obligacin de toda persona a la que le es conferida una responsabilidad, de dar cuenta del encargo re-cibido, haciendo un descargo que puede ser satisfactorio o insatisfactorio, debiendo provo-car en el primer caso reconocimiento o efectos favorables, y en el segundo caso desaprobacin o consecuencias negativas.

Sobre la nocin de RC ofrecemos algunas defi-niciones:

TaBla 1DiVERSAS DEfiNiCiONES DE RENDiCiN DE CUENTAS

AUTOR DEFINICIN

Oficina del Auditor General de Canad

(1975)

La obligacin de responder ante la responsabilidad que ha sido conferida (...) supone la existencia de al menos dos partes: una que confiere la responsabilidad y otra que acepta esa responsabilidad (...).*

Scout Mainwaring (2003)

(...) la rendicin de cuentas poltica (...) refiere a la obligacin de responder y a la responsabili-dad de los funcionarios pblicos (...) La rendicin de cuentas poltica es pues una relacin for-malizada de supervisin o sancin de los funcionarios pblicos por parte de otros actores. *

Barbara Romzek y Melvin Dubnick

(1998)

una relacin en la cual un individuo o una agencia est obligado a responder por aquel desempeo que involucra alguna delegacin de autoridad para actuar.*

Jay Shafritz (1988)

El mbito en el cual una persona debe responder ante una autoridad superior sea esta legal u organizacional- por las acciones realizadas en la sociedad dentro de los lmites de su posicin organizacional. *

Andreas Schedler (1999)

Ms que denotar una tcnica especfica de domesticar el poder, [la nocin de rendicin de cuentas poltica] abarca tres diferentes formas de prevenir y corregir el abuso del poder poltico. Tambin implica la sujecin del poder a la amenaza de sanciones, el obligarlo a ser ejercido de forma transparente, y el forzarlo a justificar sus actos. *

Rodolfo Saboro (2003)

La rendicin de cuentas, a partir del enfoque sistmico que dispone la Constitucin Poltica [de Costa Rica], consiste en la obligacin a cargo de todo titular de competencias pblicas de actuar apegado al ordenamiento jurdico, de ejercer en forma tica, econmica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la informacin necesaria y suficiente para que su ac-tividad sea evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligacin, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestin, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.

Nota: * Traduccin libre del ingls. Se ha traducido el trmino accountability como rendicin de cuentas (Contralora General de la Republica, 2003).

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La RC siempre ha existido y siempre existir por-que en toda organizacin social hay personas que asignan la responsabilidad (cuerpo gober-nante o mandante) y personas que aceptan la responsabilidad (mandatarios).

La RC existe tambin en toda organizacin pol-tica, ya que los mismos poseedores del poder o soberanos (cuerpo gobernante o mandante) an en los Estados absolutistas y en los Estados autori-tarios requieren de mecanismos para controlar la conducta de sus subordinados (cuerpo obedien-te), pero en estos casos, el monarca o soberano no suele responder ante nadie por su conducta.

En la democracia, el soberano es el pueblo (cuerpo mandante) y ste elige a sus gobernan-tes en elecciones peridicas, mecanismo con el cual confieren un mandato o responsabilidad, debiendo ser cumplido conforme a unas reglas (marco constitucional e infraconstitucional) que juran cumplir al tomar posesin del cargo p-blico, reglas que marcan las potestades, las obli-gaciones y las responsabilidades con las cuales ha de ser ejercido, rgimen que se extiende en lo conducente a todos los dems funcionarios y servidores pblicos.

La RC es consustancial a la democracia, es decir, constituye un elemento no accesorio sino esen-cial a esta forma de gobierno, de modo que los gobernantes y todo funcionario debe responder por sus actos u omisiones graves ante el pueblo o los rganos pblicos de control.

La RC vista desde el punto de vista ciudadano se concibe como un derecho que nace con la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, adoptada en Francia del 26 de agosto de 1789, la cual estableca en el artcu-lo 14: Todos los ciudadanos tienen el derecho de verificar por s mismos, por sus representan-tes la necesidad de la contribucin pblica, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo, y de determinar la cuota, la base, la recaudacin y la duracin.

Asimismo, el artculo 15 dispona tambin que: la sociedad tiene derecho de pedir cuentas a todo agente pblico sobre su administracin.

Ntese que ya desde ese entonces claramente se estableci el derecho de vigilancia ciudada-na sobre el empleo de las contribuciones pbli-cas y el derecho de pedir cuentas a los gestores pblicos sobre su administracin, derecho que generan el correlativo deber del gobernante y funcionario de rendir cuentas de su gestin y conducta.

Se entiende la RC como aquel deber jurdica-mente regulado de gobernantes y funcionarios pblicos consistente en la obligacin de infor-mar y/o estar dispuestos a explicar los distintos aspectos involucrados en su gestin de los asun-tos que interesan a todos, con la consiguiente posibilidad de responsabilizacin mltiple que de ello derive.

De ah que como bien apunta la Contralora Ge-neral de Chile:

El Banco Mundial ha definido la Rendicin de Cuentas a partir de dos componentes fundamentales, cuales son, la obligacin que asiste a polticos y funcionarios quienes administran los recursos pblicos conside-rados en su sentido ms amplio, de informar y justificar sus actos ante quienes les han delegado dicha capacidad, esto es, la ciuda-dana, y la capacidad de sancionarlos cuando ellos violen o incumplan sus obligaciones (enforcement) (2005, p. 4).

Este principio de responsabilidad de los agen-tes pblicos, solo o enraizado con otros princi-pios como el de publicidad, transparencia, entre otros; se refleja implcita o explcitamente en la mayora de las constituciones de tradicin latina, claro est, con diferentes niveles de desarrollo, intensidad o especialidad.

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Por su parte, la literatura inglesa habla de ac-countability para referirse a la RC, trmino muy utilizado en los EEUU y Canad para referirse a la obligacin legal y tica de todos los que ejercen la autoridad de rendir cuentas sobre la manera en que han utilizado los recursos y en general como han cumplido las responsabilidades que les han sido confiadas por el pueblo (CGR, 1998, p.18).

La difcil traduccin del trmino accountabili-ty en lengua espaola originalmente se haba hecho bajo la expresin RESPONDABILIDAD, e incluso en la XIX Conferencia de Contabilidad di-rigida a quinientos mil contadores pblicos del continente americano se formul la siguiente recomendacin oficial:

La Asociacin Interamericana de Contabi-lidad reconoce formalmente el concepto Responsabilidad y se compromete a fomen-tar su aceptacin oficial en el idioma espa-ol, como el deber de toda persona que maneja bienes o dinero, o que ha recibido la encomienda de realizar cualquier tarea por parte de otros, de responder sobre la forma en que cumple sus obligaciones, incluida la informacin suficiente sobre la administra-cin sobre los fondos y bienes. Esta obliga-cin implica la de establecer una estructura adecuada de organizacin para cumplirla, la que deber ser verificada por una entidad independiente y superior (Analdo, p. 6).

Especialistas en esta materia muy influyentes en Amrica Latina como el argentino Oscar Oszlak, han preferido utilizar el trmino responsabiliza-cin, atendiendo a diferencias entre las culturas anglosajonas y latinas.

Se seala que en la cultura anglo el punto de partida de la conceptualizacin de la accounta-bilitity se sita en el funcionario pblico, a quien se impone el deber de rendir cuentas y ante quien lo debe hacer: un organismo de control, al Congreso o a la sociedad misma.

Por el contrario, en la cultura de Amrica Lati-na hay un cambio de perspectiva, en el tanto la nocin RC tradicionalmente se ha asociado a la potestad o competencia de un rgano de con-trol, ejercida en el mbito de sus competencias, ms que a un deber cotidiano del gobernante o funcionario pblico, por cuyo indebido u omiso ejercicio poco se suele reparar, y ms poco an se suele responsabilizar.

Esto implica un reto muy importante para el sis-tema de RC en la regin, ya que debe reforzarse el sentido de responsabilidad del funcionario acerca del significado, alcances y exigencias concretas derivadas del cumplimiento tradicio-nalmente pobre y poco claro de este deber, as como las condiciones facilitadoras que lo hagan material, efectiva y jurdicamente posible.

Asimismo, ha de propiciarse una mayor concien-cia cvica en la ciudadana acerca de sus dere-chos y responsabilidades con respecto a lo que el funcionario ha hecho con el mandato y re-cursos otorgados, es decir, que todo ciudadano sepa que tiene derecho a pedir cuentas y cmo puede ejercer ese derecho.

A su vez, el papel de los rganos pblicos de control como el Parlamento, las Entidades de Fiscalizacin Superior en adelante EFS, los Tri-bunales de Justicia, el ombusman, las auditoras internas, deben favorecer el escrutinio ciudada-no, as como tambin es necesario que el que-hacer de estos rganos no sea visto en forma aislada unos de los otros, sino complementaria, combinada y articulada en un sistema integrado de RC, que debe operar con ms amplia apertu-ra informativa y transparencia hacia la ciudada-na y los medios de comunicacin social.

Finalmente, cabe sealar que autores como Ca-talina Smulovitz y Enrique Peruzzotti (p. 22) han utilizado el trmino accountability social para indicar el mecanismo de control de las autorida-des pblicas ejercido por la sociedad civil, mo-vimientos ciudadanos y los medios de comuni-

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cacin social, demandando respuestas por las actuaciones cuestionadas de funcionarios pbli-cos, denuncindolas as como haciendo protes-ta social y realizando una exposicin meditica de esas situaciones y de los funcionarios involu-crados en los medios de comunicacin social.

Dnde se origina la RC como deber?La obligacin de RC nace de dos fuentes: una normativa u externamente impuesta, ya sea por la Constitucin, las leyes y los reglamentos; y otra como deber autoimpuesto, el cual surge como respuesta al propio convencimiento, predisposi-cin o sentido de responsabilidad del poltico o funcionario pblico.

Sin embargo, en la prctica institucional y de los funcionarios pblicos la RC rara vez es volunta-ria. Por lo tanto, su concepcin como obligacin normativamente impuesta y desarrollada tiene la ventaja de generar garantas de estabilidad en las reglas, generando un trato igualitario y la su-jecin a unos mismos parmetros. Pese a estas ventajas, no se construye la RC solo con leyes y coaccin, porque son condicin necesaria pero no suficiente.

Decimos que las leyes y las sanciones son nece-sarias pero no suficientes, porque los expertos suelen resaltar la necesidad de forjar toda una cultura de RC, la cual es necesaria para que la misma responda a una actitud y a unos valores ticos de frente a la responsabilidad conferida.

Asimismo, los especialistas recalcan que esa actitud necesita de un ambiente propicio para florecer. La persona que confiere la responsabi-lidad tiene que tener la expectativa de que se le rinda cuentas; la persona a la que se le ha dado la responsabilidad debe estar preparada para rendir cuentas (Analdo, p. 23 ).

Es decir, la RC exige educacin y conciencia c-vica en la ciudadana, a la vez que a quienes se

les ha confiado una responsabilidad han de es-tar concientes de que no todo es gestionar los asuntos, sino que han de hacerlo bien, de tal forma que puedan tener objetivos claros e infor-macin apropiada sobre los resultados obteni-dos, para estar en condiciones de dar cuentas de su labor.

La RC a menudo no se produce fcilmente: no todos tienen la actitud apropiada, o una disposicin natural reforzada por fuertes va-lores personales o ticos. Algunas veces la RC est establecida legalmente, y algunas veces es promulgada legalmente como un valor institucional y deviene en una poltica geren-cial. A menudo la rendicin de cuentas per-manece meramente como una exhortacin.

Donde hay una insuficiente disposicin na-tural a rendir cuentas, a asumir responsa-bilidad, o a responder, se necesita una pre-sin externa. Puede tomar la forma de una norma legal, que es especfica; o puede ser una presin social, generalizada y ambigua. Algunas veces la presin toma la forma de un premio o de un castigo. Hay una creencia generalizada de que tal rgimen es sano y apropiado y mucha gente reacciona huma-namente ante el. Sin embargo, tiene limita-ciones. (Analdo, 1998, p. 55).

Quines piden cuentas y quienes deben dar cuentas? Sobre quienes piden cuentas, el politlogo ar-gentino Guillermo O Donnell seala que la RC a que estn sometidas las autoridades y funcio-narios pblicos se puede dividir en dos catego-ras: la RC vertical y la RC horizontal, en donde la primera hace referencia a la ejercida por el pue-blo, como soberano; mientras que la segunda es aquella ejercida por distintos rganos pblicos, como el Parlamento, las EFS, los Tribunales de Justicia, entre otros (O Donnell, 1998).

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Tanto la RC vertical como la RC horizontal tienen la caracterstica comn que cada una visualiza a una distinta categora de sujeto: una social y la otra institucional, cada una de las cuales tie-ne un importante rol dentro de la rendicin de cuentas, a la vez que permite distinguir los di-ferentes medios que unos y otros tienen para exigir cuentas.

Cuando se habla de RC vertical se enfoca desde el punto de vista del ciudadano. Esta RC vertical tradicionalmente ha operado en forma peridica aunque discontinua, mediante el mecanismo de las elecciones, cuando los ciudadanos deciden sobre volver a elegir o no al mismo gobernante o partido gobernante que estaba en el poder.

Los expertos sealan que debe avanzarse hacia mecanismos ms constantes de RC vertical, ya sean electorales como el referndum, el plebis-cito o la revocatoria de mandato; como tambin efectivizando los mecanismos que hagan posible el ejercicio de derechos fundamentales como: el derecho de peticin y pronta respuesta de las soli-citudes de los ciudadanos ante los rganos pbli-cos; el derecho de acceso a la informacin pblica en forma oportuna y transparente, el derecho de denuncia y de atencin pronta y cumplida de la misma por parte de las autoridades competentes y el derecho a que se le rindan cuentas o explica-ciones en forma justificada.

Por su parte, la RC horizontal comprende la ejer-cida por rganos pblicos segn el mbito de sus competencias, y se subdivide a su vez en in-ter-orgnica e intra-orgnica.

La primera comprende aquella ejercida por cada rgano pblico en forma separada y conforme al mbito de sus atribuciones (Parlamento, las EFS, los Tribunales de Justicia, Defensor de los Habitantes, auditora interna, entre otros); mien-tras que la segunda es la RC ejercida por cada rgano pblico, sea o no de control, a lo interno del personal ,dentro de su propio seno en forma descendente: del jerarca unipersonal o colegia-

do al gerente(s), del gerente(s) a los mandos me-dios y de stos hacia sus colaboradores.

Sin embargo, de acuerdo con el enfoque sist-mico, debe advertirse que la RC vertical y la RC horizontal no deben ser entendidos como pro-cesos enteramente separados uno del otro, sino que ambos interactan, se complementan y no deben desconocerse mutuamente, puesto que generan sus propias sinergias.

Pero ms all de eso, puede decirse que la RC en una democracia es una responsabilidad de los que la conformamos. Por ello, la RC no solo ata-e a quienes ejercen la autoridad para gestionar los asuntos pblicos y de los rganos de control propios de la institucionalidad pblica que tie-nen la autoridad para someterla a los distintos tipos de control, sino de que es un deber de to-dos los funcionarios pblicos en general y de la ciudadana en particular, cada uno de acuerdo a la ndole de sus atribuciones y deberes, as como segn el distinto grado o nivel de responsabili-dad conferida.

Qu tipos de controles hay y quienes los ejercen en una democracia?El Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD, 2000) realiza una distincin entre los con-troles clsicos y los controles novedosos.

Los controles clsicos se dividen en: control parla-mentario ejercido por el Congreso, y en el con-trol de procedimientos, ejercido por las EFS, los tribunales de justicia, las auditoras internas y las auditoras externas, enfocados al control de la le-galidad de los procedimientos, sean o no finan-ciero-contables.

Los controles no clsicos o novedosos son de dos tipos: el control por resultados y el control por competencia administrada.

El control por resultados tiene dos exigen-cias o presupuestos bsicos para poder ser

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ejercido: primero, la existencia de una buena planificacin, vinculada al presupuesto, con metas, indicadores y estndares que permi-tan medir objetivamente los resultados de la gestin; segundo, una buena y accesible informacin, buena en trminos de suficien-cia, pertinencia, calidad, actualizacin, com-pletes y veracidad; accesible en el sentido de que toda persona puede efectivamente solicitar y recibirlas, o bien, sencillamente poder accesarla mediante las herramientas de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (NTIC): Internet, correo electrnico, entre otros.

A partir de esos dos presupuestos es posible con-tar con las condiciones fcticas para una buena gestin y control interno, en la que se ejecuten y apliquen los fondos pblicos en forma adecuada en la satisfaccin de las necesidades colectivas y el bien comn, permitindose de una manera ra-cional la posterior evaluacin, el control externo de la EFS, los tribunales de justicia, el del Parla-mento, entre otros- y la responsabilizacin de los gestores pblicos que corresponda.

El control por competencia administrada surge de los nuevos modelos de gestin p-blica, que buscan romper con el paradigma de que solo el Estado puede ser prestador de servicios pblicos o ejecutor de obras pblicas, introduciendo esquemas en los que los particulares puedan participar, aun-que siempre bajo la regulacin e inspeccin

del Estado como garante de la consecucin del inters pblico.

La filosofa del control por competencia admi-nistrada reside en crear modelos de mercado o cuasimercado, en donde existan varios pres-tadores de servicios, pblicos y privados, que compitan por la asignacin de fondos pblicos y que permitan a los ciudadanos elegir al presta-dor de los mismos.

Para ello, las autoridades pblicas suelen exigir a los prestadores el cumplimiento de ciertas metas de desempeo, las cuales se plasman en compro-misos o contratos de gestin bajo ciertas metas y estndares suscritos, derivando en un contrato que suscribe el rgano gubernamental central o autoridad pblica reguladora con varios pres-tadores de servicios pblicos que interactan en un ambiente de competencia o cuasicompeten-cia, con base en los cuales los burcratas pueden penalizar, recompensar o corregir la accin de los proveedores de estos servicios, buscando au-mentar la eficiencia, calidad, entre otros.

Un ejemplo paradigmtico del uso de este me-canismo de competencia administrada es Chile, en donde el servicio educativo costeado por el Estado es prestado por centros municipalizados o bien por centros privados, de modo que el pa-dre de familia escoge donde prefiere enviar a sus hijos y el Estado paga directamente ese dinero al centro pblico o privado que corresponda.

Como sntesis, el CLAD (1998b, p. 38) presenta el siguiente cuadro:

TaBla 2fORMAS DE CONTROL Y OPERADORES DEL CONTROL

FORMAS DE CONTROL YOPERADORES DEL CONTROL

CONTROL PARLAMENTARIO

CONTROL DE PROCEDIMIENTOS

CONTROL SOCIAL

CONTROL DE RESULTADOS

COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Polticos X 2Burcratas X 1 2

Sociedad X 2 2

Competencia 1

FueNte: Tomado de CLAD, 1998, p. 38.

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Los nmeros 1 y 2 incluidos en el control de resultados y en la competencia administrativa, aluden a que ambas al contrario de las otras tres, poseen ms de un agente o mecanismo contro-lador. En este sentido, la numeracin sirve para clasificar la importancia de cada uno de los con-troladores: el 1 equivale al agente principal y el 2 al secundario.

Vemos entonces que hay muchas formas de control y controladores en el sistema democr-tico, de modo que las EFS si bien tienen un rol central en la RC, lo ejercen dentro de sus respec-tivas competencias y sin desconocer los roles de los otros actores, a fin de que en definitiva se ge-neren sinergias y apoyos mutuos.

Sobre qu aspectos y cmo se rinde cuentas?Este es quizs uno de los temas que ms inte-rrogantes y controversia genera, ya que tradicio-nalmente la RC se ha enfocado como una tarea que lleva adelante el gobernante y el funciona-rio pblico, usualmente sin seguir un protocolo o modelo determinado estandarizado y mnimo en cuanto a su estructura, contenidos, los par-metros de comparacin y evaluacin, la calidad de la informacin, los momentos o el nivel de detalle con que debe cumplirse este deber.

Para efectos de una RC el gobernante o funcio-nario pblico realiza diferentes acciones como conferencias de prensa, discursos en actividades pblicas, informes, secciones en una pgina web, todo conducente a satisfacer ese propsito.

Si de informes de RC se trata, los mismos pue-den abordar combinaciones sobre distintos as-pectos vinculados a la RC: informes financieros, datos estadsticos, referencias al cumplimiento de las leyes y reglamentos, y toda una gama de acciones que muestran logros obtenidos duran-te un determinado perodo de gestin aunque por lo general eluden referirse al cumplimiento

de las metas concretas trazadas y optan por no explicar las razones de los incumplimientos.

Por lo antes expuesto, Analdo (1998) seala que:

En el vocabulario de la gerencia, la rendicin de cuentas al pueblo amenaza con volverse una de esas palabras molestas que puede tomar el significado que quien la menciona o escribe quiera mencionar sin comprome-terse. No obstante cuando es expresada con cuidado y precisin, es un concepto invalua-ble para orientar a las organizaciones y los individuos directamente a las metas y obje-tivo establecidos.

La rendicin de cuentas incluye la misin establecida, la asignacin de responsabilida-des, los indicadores de resultados, el informe y la evaluacin. Promueve el uso disciplina-do del manejo por resultados y otras herra-mientas ejecutivas. Tiene impacto desde el nivel ms alto de una organizacin hasta lo ms bajo del rango gerencialmarca una diferencia entre lo esencial y lo no esencial. Rendir cuentas significa ser responsable y sensible a los actos y resultados que se re-lacionan con la misin de la organizacin. Para obtener resultados hay que entender claramente la misin o los objetivos de la organizacin (p. 51).

La obligacin de rendir cuentas tiene los siguien-tes requerimientos (CGR, 1998):

Es necesario para RC contar con una estruc-tura que garantice la buena marcha de las operaciones y el logro de los objetivos, as como la obtencin de informacin veraz y confiable.

Establecimiento de un sistema que defina los mtodos y formas de hacerlo, cuya infor-macin rena las caractersticas de razona-bilidad e integridad que debe poseer un in-

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forme de rendicin de cuentas de la gestin pblica

Demostrar que se han empleado los recursos con la debida consideracin a la economa, eficiencia y eficacia, logro de resultados y va-lor agregado, de forma que se justifiquen los actos o acciones realizados, sin que quede duda de que fueron correctos y apropiados.

Que los actos o acciones de los funciona-rios pblicos sean efectuados segn el or-denamiento jurdico y juicio prudente, bajo la exclusiva responsabilidad de quien los ejecute, lo que debe ser debidamente do-cumentado y sujeto a una revisin en forma independiente, profesional y apoltica, as tambin al informe pblico de sus resulta-dos y en los casos en que se demuestre que se han cometido deliberadamente errores, tomar oportunamente las acciones correc-tivas que se ameriten (p. 19).

Asimismo, la Administracin Pblica Canadiense (1995) ha definido doce atributos de informacin necesarios para formarse un juicio balanceado y una RC sobre la eficacia de la organizacin, los cuales se detallan a continuacin:

Orientacin Gerencial

El grado hasta el cual los alcances de una organizacin, los programas que la com-ponen, y sus empleados, estn claros, bien integrados y comprendidos y propiamente reflejados en los planes y estructura de la or-ganizacin, delegaciones de autoridad y en los procesos de toma de decisiones.

Relevancia

El alcance hasta el cual el programa contina teniendo sentido, respecto a los problemas o condiciones hasta los cuales se propone que responda.

Uso Adecuado

El alcance hasta el cual el diseo de un pro-grama o sus componentes principales, y el nivel de esfuerzo realizado son lgicos, considerando los objetivos especficos que deben lograrse (modo de conseguir los ob-jetivos).

Logro de Resultados Esperados

El alcance hasta el cual los objetivos y metas han sido logrados acorde a lo presupuestado.

Aceptacin

El alcance hasta el cual los clientes para quienes se dise el programa lo conside-ran satisfactorio (expectativas del pblico).

Impactos Secundarios

El alcance hasta el cual otras consecuencias importantes han ocurrido, ya sea intencio-nadas o no, positivas o negativas.

Costos y Productividad

La relacin entre los costos, entradas y pro-ducciones.

Reaccin a los Cambios

La habilidad de una organizacin para adap-tarse a los cambios en aspectos tales como mercado, tecnologa, entre otros.

Resultados Financieros

La unin de, y la rendicin de cuentas para, costos e ingresos y la rendicin de cuentas y la valuacin de activos para pasivos y equi-dad (estados financieros).

Ambiente Laboral

El alcance hasta el cual la organizacin pro-porciona una atmsfera de trabajo y opor-tunidades apropiadas a sus empleados, para

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desarrollos y logros, y fomenta compromi-sos, iniciativas y seguridad.

Proteccin de Activos

El alcance hasta el cual los activos impor-tantes tales como fuente de suministro, propiedades de valor, personal clave, acuer-dos, registros e informacin importantes- son salvaguardos con el propsito de que la organizacin est protegida del peligro de prdidas que podran amenazar el xito, credibilidad, continuidad y tal vez su propia existencia.

Monitoreo y Reportes

El alcance hasta el cual los aspectos claves pertinentes al desempeo y esfuerzo organi-zacional son identificados, reportados y cui-dadosamente monitoreados o controlados.

Qu persigue la RC? Cul es su norte en el contexto de nuestros pases?En los ltimos veinte aos, la RC en los pases de la regin latinoamericana se enmarca dentro de un contexto de crisis conceptual, financiera y de gestin del modelo de Estado benefactor e in-terventor, as como crisis del modelo productivo basado en la sustitucin de importaciones y en el abastecimiento del mercado interno, a lo cual se ha sumado una crisis del sistema burocrti-co weberiano y del mismo sistema democrtico de representacin poltica, por lo que la RC est indisolublementre asociada al buen gobierno y a la gobernabilidad, o mejor, a la republicaniza-cin de nuestros pases.

Histricamente, el detonante de este estado de cosas en la regin fue la crisis de la deuda ex-terna a inicios de los aos ochenta del siglo XX, obligando a programas de ajuste estructural que llevaron al repliegue y/o disminucin en sus

prestaciones o servicios a la ciudadana y a una drstica reduccin del peso interventor del Es-tado en la economa, vaco que fue llenado por el mercado como nuevo actor protagnico que determina muchas de las orientaciones de las polticas pblicas en todos los campos.

Pero esas crisis internas se producen adems dentro de un nuevo contexto internacional mar-cado por la globalizacin econmica, la libera-cin o apertura comercial y una creciente com-petitividad, lo cual obliga a drsticos cambios paradigmticos en el modelo productivo, que pasa a enfocarse al mercado externo y a reem-prender el camino del crecimiento econmico.

A lo interno de cada pas, la crisis del modelo de Estado ha obligado a la necesidad de su replan-teamiento, tanto en torno a su papel en la eco-noma, como respecto al tradicional rol que haba venido jugando como prestador directo de servi-cios pblicos, ya que se propugna por un mayor apertura a que grupos empresariales privados y organizaciones de la sociedad civil sean los que presten los servicios pblicos, con lo cual se pro-duce un cambio sustancial en el papel del Esta-do, puesto que se propugna porque en muchos casos pase de ser prestador directo de servicios pblicos a transformarse en regulador y controla-dor de la gestin que realizan los particulares con los bienes o servicios pblicos concesionados o dados bajo otros ttulos jurdicos para su adminis-tracin, a fin de garantizar que pese a su gestin privada operen siempre bajo principios y par-metros adecuados al inters pblico.

Asimismo, en lo que respecta a la burocracia, los pases de la regin han transitado por distintos estadios, ya que no siempre se han podido librar del nefasto sistema de botn poltico, compa-drazgo y favoritismo, pero en otros muchos esa tarea s fue acometida, instaurando sistemas me-ritocrticos o de servicio civil, que garantizan un acceso a la funcin pblica por mritos e idonei-dad y en condiciones de igualdad, una estabili-

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dad que los libre de la arbitrariedad de los polti-cos de turno, un profesionalismo o competencia tcnica para las complejas y extensas tareas p-blicas y un apego a los principios de jerarqua y de legalidad.

Sin embargo, lo cierto es que aparecieron algunas disfuncionalidades no previstas de la burocracia, ya que aunque fue creada para el servicio de los intereses de la colectividad, en el devenir histri-co adquiri conciencia como clase que tiene sus propios intereses, lo cual la alej de la gente y la torn en tecnocrtica, autoreferenciada, enfoca-da en el cumplimiento del formalismo de los pro-cedimientos y rutinas administrativas, adems de excesivamente jerarquizada, centralizada y rgida-mente sometida a esquemas aislados de especia-lidad funcional, provocando prdida o carencia de una adecuada direccionalidad.

Lo anterior se produce dentro de un nuevo mo-delo econmico y las exigencias de la competi-tividad internacional que demandan flexibilidad, adaptacin a cambios constantes y muy rpidos, innovacin y orientacin al cliente, exigencias totalmente contrarias al comportamiento buro-crtico tradicional.

Pero a la vez, en lo que atae al sistema poltico, la democracia representativa tambin entra en crisis, debido a la insuficiencia de una democra-cia meramente delegativa.

Esto se produce sobretodo cuando los partidos polticos dejan de ser cuerpos sociales interme-dios que hacen la funcin articular y canalizar la participacin ciudadana en la cosa pblica y no responden a los intereses de la ciudadana, sino a los intereses de fuertes grupos de inters orga-nizados, partidos polticos que pueden terminar respondiendo solo a esos intereses sectores sin mirar suficientemente al bien comn, a lo que se suma la crisis econmica, la crisis del modelo de Estado y la crisis de la burocracia antes sealada, generando un creciente descontento y desen-canto de la ciudadana con la democracia, por

la inoperancia del sistema como un todo para darle al pueblo una adecuada calidad de vida.

Como se observa, la maquinaria estatal que tradi-cionalmente se ha movido gracias a dos actores como lo son los partidos polticos y la burocracia entra en crisis, a raz de las disfuncionalidades ya mencionadas, lo cual sumado a la crisis del mo-delo econmico y a la crisis financiera ha pro-vocado enormes perjuicios al eficiente accionar estatal.

Tal y como ha sido advertido por varios espe-cialistas, esa ineficiencia se ha querido subsanar introduciendo las nuevas tcnicas del manage-ment (buen gobierno corporativo, planificacin estratgica, enfoque sistmico de las organiza-ciones, el rediseo de procesos de trabajo, valo-racin y gestin de riesgos, liderazgo, cuadro de mando integral, reas de mejoramiento o mejo-ramiento continuo, orientacin al cliente y a la calidad, sistema de control interno, indicadores de gestin, y gestin por resultados), asociados a nuevos enfoques en materia financiera-pre-supuestaria (vinculacin plan-presupuesto-eva-luacin), recursos humanos (flexibilizacin labo-ral, organizaciones que aprenden, gestin por competencias, tica y valores, empoderamiento, polifuncionalidad, remuneracin ligada a la con-tribucin o logro de resultados, calidad y servi-cio al cliente, insourcing, outsourcing, compor-tamiento organizacional motivacin, cultura y clima organizacional-).

Todo lo anterior, potenciado mediante el uso ms intenso de las nuevas tecnologas de la in-formacin y la comunicacin (sistemas de infor-macin como registros y bases de datos electr-nicos) as como lo relativo al gobierno digital.

El management es una denominacin que por s misma enfatiza y se usa para hacer referencia a la introduccin de tcnicas exitosas del sector privado en el sector pblico, lo cual puede y debe hacerse pero no bis a bis, como lo han se-alado enfticamente autores como Crozier (p.

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6), debida adaptacin, en virtud de los distintos contextos, fines, intereses, as como naturaleza de los fondos, potestades y regmenes jurdicos que estn en juego.

Por lo tanto, la RC se ha venido enfocando como un medio o instrumento til por su asociacin con el buen gobierno. El concepto de buen go-bierno consiste en aquel que trata de la buena gobernanza o accin de gobernar, accin que supone la promocin y respecto de los derechos humanos, as como las exigencias de un actuar gubernamental tico, eficiente, eficaz, econmi-co, equitativo y ecolgicamente comprometi-do, so pena de responsabilizacin, por aquellas conductas u omisiones que se aparten injusti-ficadamente de esos imperativos de la gestin pblica.

Eso significa que la RC no es un fin en s mismo sino que est destinada a cumplir un propsito instrumental como lo es alcanzar el buen go-bierno, y con ello una mejor calidad de vida y suma de felicidad de los habitantes.

Si bien el norte de la RC se ha diseccionado ha-cia el buen gobierno enfoque que es trascen-dental para el caso de la nueva ola de democra-cias de la regin latinoamericana que surgi en los aos noventa del siglo XX haba iniciada con una ola anterior en varios pases europeos como Portugal y Espaa en la dcada de los aos se-tenta del siglo XX-, la RC tiene un propsito que se sita ms all del buen gobierno, y es lo que algunos autores denominan gobernabilidad y otros como Oszlak (1999) llaman republicaniza-cin de nuestros pases.

Segn Prats (1998) la gobernabilidad es un atributo de la sociedad no de sus gobiernos y se refiere a la capacidad de una determinada so-ciedad para enfrentar positivamente los desafos y oportunidades que se plantean en un tiempo determinado. Gobernabilidad no es pues estabi-lidad poltica, sino creacin de condiciones para

reconocer y enfrentar colectivamente los retos y oportunidades de cada tiempo (p. 17).

Como bien explican Rivera y Bejarano (2002):

en sntesis la gobernabilidad es la integra-cin del acto de gobernar con las respuestas que da la sociedad a ese acto, gobernar con el aporte real del Gobierno y de los habi-tantessiendo lo determinante la relacin gobierno-sociedad, la distancia y la frecuen-cia con que se solicitan, brindan y reciben los servicios del Gobierno, haciendo que el papel de receptor vare entre consumidor, usuario, cliente o ciudadano. De esta forma, la sociedad, un elemento presente pero has-ta ese momento muy lejano cobra verda-dera importancia y se suma a la ecuacin de servicio pblico y la forma en que socie-dad y gobierno interactan fundamenta el nivel de gobernabilidad, () nivel que de-pende de dos factores: la calidad del siste-ma institucional existente, y las capacidades de gobernacin de los actores sociales (los gobernantes y la sociedad civil: sus valores, actitudes y modelos mentales) para trabajar y apoyarse solidariamente en procurar de al-canzar el bienestar social (p. 34).

De acuerdo con Adam Przeworski (2003), el de-safo actual de la gobernabilidad democrtica consiste en encontrar un espacio virtuoso entre el incremento de los poderes del Estado y el incremento del control sobre el Estado, para permitir al gobierno que gobierne y a los gober-nados que controlen al gobierno

Y es que, muchos autores insisten en que el cambio de paradigma del modelo del Estado benefactor, interventor y empresario, asociada a la crisis y disfuncionalidades del modelo bu-rocrtico, han conducido a revitalizar la RC no como una actividad aislada ni un fin en s mis-mo, sino que ha de ser comprendida mediante un enfoque sistmico, que permita enmarcarla

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dentro de todo un conjunto aunado de cambios, medios y direccionalidad de los esfuerzos, en la que est en juego no solo la eficiencia, eficacia y economa del accionar del Estado, sino la propia gobernabilidad y credibilidad en la efectividad del sistema democrtico e institucional para dar calidad de vida a la ciudadana.

Dos son entonces los nortes de la RC: primero, hacer ms eficiente el aparato estatal y con ello el logro de un buen gobierno, y segundo, la re-publicanizacin de nuestros pas al servir, al de-cir de Oszlac como un medio de relegitima-cin social y poltica del mismo (1999, p. 6), ya que lo que est en juego en el fondo es la propia gobernabilidad y credibilidad en la efectividad del sistema democrtico e institucional para dar calidad de vida a la ciudadana y satisfacer sus derechos.

Qu consecuencias de no rendir una efectiva RC?Al inicio de este ensayo planteamos nuestra pro-pia definicin de la RC entendida como la obli-gacin de toda persona a la que le es conferida una responsabilidad de dar cuenta del encargo recibido, haciendo un descargo que puede ser satisfactorio o insatisfactorio, debiendo provo-car en el primer caso reconocimiento o efectos favorables, y en el segundo caso desaprobacin o consecuencias negativas.

En ese sentido, hay quienes estiman que el siste-ma de RC debe contener estmulos apropiados para quienes hagan un efectivo y satisfactorio ejercicio de RC, mientras que con respecto a un ejercicio inapropiado o deficiente de la RC, las opiniones se dividen entre quienes abogan por insistir en la RC como un mejoramiento de la gestin, es decir, en la aplicacin de meras me-joras correctivas, pero por otro lado hay quienes a ello aaden un sistema de responsabilizacin

mltiple en los rdenes penales, administrativos, pecuniarios, poltico y social.

Quienes defienden solo los mtodos correctivos estiman que ello favorece condiciones ms ade-cuadas para que los informes sean ms confia-bles, dado que los gerentes saben que el sistema nicamente podr reclamarles la introduccin de mejoras en ciertas reas del desempeo, sin necesidad de ninguna consecuencia sanciona-toria ulterior; pero hay tambin quienes por el contrario defienden a la par de ello, el que exis-tan medidas de castigo de diversa ndole clara-mente establecidas en el ordenamiento jurdico, estimando que ello contribuye a presionar por mejores resultados.

No obstante lo anterior, la opinin hoy en da en boga se sintetiza en que:

La existencia de mecanismos que permiten la responsabilizacin de los funcionarios p-blicos por los resultados de su gestin, est relacionada con la existencia de una cultura que los induzca y haga posibles. Las condi-ciones sistmicas que generan un mbito propicio a la rendicin de cuentas, incluyen, entre otros factores, la transparencia en la gestin pblica, la publicidad de los actos gubernamentales, la existencia de un marco normativo que establezca los mecanismos de responsabilizacin que abarquen a todos los niveles de la pirmide institucional del Estado, y la independencia de las institucio-nes encargadas de determinar responsabili-dades (1998, p. 78).

Por lo tanto, los ordenamientos jurdicos de cada pas son los que han de recoger en sus disposi-ciones los aspectos antes indicados, y por ello, stos pueden variar en la amplitud e intensidad en su desarrollo de pas en pas.

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El sistema de rc y sus componentesQu es un sistema? Bases conceptuales generales

Hoy en da se suele hablar mucho de sistemas: sistema poltico, sistema jurdico, sistema de sa-lud, sistema educativo, entre otros muchos; lo cual responde a una visin en la cual se superan el mtodo cartesiano, que est muy arraigado en nuestra mentalidad y nos suele impedir una visin holstica, integral o de conjunto, conocido modernamente como el enfoque sistmico.

Fue en la dcada de los aos veinte del siglo XX que Ludwing Von Bertalanffy (2009) propuso el concepto de sistema, cuyo mrito es incorporar al anlisis la consideracin de las interrelaciones existentes entre las partes, como un todo arm-nico e inseparable.

La palabra sistema proviene de las ciencias bio-lgicas y fsicas, pasando luego a todas las ramas del saber, y busca complementar el enfoque reduccionista utilizado por el hombre para de-sarrollar el conocimiento cientfico que tiende a una subdivisin mayor del todo y al estudio par-ticular de esas subdivisiones.

La Teora General de Sistemas estudia las totali-dades, definidas como sistemas compuestos de partes o subsistemas interrelacionados entre s, que constantemente interactan con su medio ambiente, en donde cada una de sus partes est conjuntada a travs de una ordenacin lgica, que vincula sus actos a un fin comn u objetivos del sistema.

Ms que una metodologa, la teora de sistemas consiste en una actitud o disposicin mental para examinar los fenmenos y ver la realidad, en donde no interesan los partes en forma aisla-da o independiente sino tambin sus interrela-ciones y sinergias.

Segn la Teora General de Sistemas la realidad es un todo complejo con un comportamiento

determinado y carcter nico, por eso la estu-dia a partir de una visin integral y por ende, no fragmentada, simplista o reduccionista.

El enfoque de sistemas es un mtodo de anlisis que puede ser aplicado a cualquier situacin en la que se identifique una estructura sistmica, compuesta por subsistemas y microsistemas, que cuenten con cuatro elementos: los insu-mos (imputs- entrada al sistema), los procesos de conversin, los resultados (outputs-salida del sistema) y la retroalimentacin.

Los sistemas necesitan alimentarse de elementos imputs- provenientes del medio en el cual ope-ran. As, las instituciones requieren recursos o me-dios humanos, materiales, financieros, tecnolgi-cos, jurdicos, documentales, entre otros; lo cual constituyen los insumos o combustible (energa) del sistema, que lo mueve y lo hace operar.

El proceso de conversin es la razn de ser del sistema, en el sentido de que en el mismo se de-sarrollan sus funciones para cumplir sus objetivos, transformando mediante procesos legislativos, judiciales, administrativos, electorales, fiscalizado-res, entre otros- la energa recibida en productos o servicios, los cuales que vuelven al medio o son utilizados a su vez como insumos o energa para otra fase del proceso de conversin.

La salida del sistema es el producto o servicio final que el sistema pone en el medio, que pue-den ser positivos o favorables para la comunidad o negativos para ella. El balance de lo favorable o desfavorable de dicho producto o servicio de-terminar su aceptacin o no en el medio, el cual crear las reacciones tendientes a su aceptacin, pero tambin a su eliminacin o modificacin cuando proceda.

La retroalimentacin se refiere a que por diver-sas razones los objetivos no suelen alcanzarse en forma exacta y completa, lo cual crea la necesi-dad de un mecanismo de control que le informe al sistema como se est logrando el objetivo y

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las desviaciones de lo alcanzado con respecto a ste, lo cual se logra a travs de lo que se conoce como gestin de riesgos y una batera de indica-dores apropiados.

La informacin que provee ese mecanismo o subsistema de control es conocido como re-troalimentacin y es utilizado por el sistema para orientar sus actividades cuando el objetivo no se est realizando y ese mecanismo le ayu-da a asegurar sus fines. Puede decirse que mo-dernamente la retroalimentacin no es sino el control interno, la evaluacin de resultados y el control externo que tambin suele existir y que opera como un doble candado.

La ciencia de la Administracin ha adoptado el enfoque sistmico, ya que tiene muchos ele-mentos bsicos que interactun: planificacin, presupuestacin, organizacin o direccin, eje-cucin, control y evaluacin.

Hay que hacer notar que tradicionalmente las organizaciones se definieron como sistemas ce-rrados, es decir, como totalidades desligadas del entorno, desconociendo su necesidad de tomar insumos ambientales para su trabajo, y quedn-dose en aspectos de su funcionamiento interno autoreferenciados o endogmicos-, incapaces de ajustarse al sistema de su entorno, ya que se miran a s mismas como metas del sistema de un organismo cerrado lo que podramos llamar la enfermedad del autismo organizacional-.

Eso le puede ocurrir a un EFS, la cual refugiada en su independencia, competencia e imparciali-dad puede llegar a verse como un sistema cerra-do, inmune al entorno y sus demandas, al estar meramente especializada en su lenguaje y pro-cesos, pero incapaz de entenderse a s misma dentro de un sistema mayor, porque se puede caer en el error de considerar que no existe ms que una nica forma de producir un resultado esperado y adems se olvidan del ciudadano como soberano y de la retroalimentacin que el

entorno les puede dar para mejorar su fiscaliza-cin.

Entonces, hablar de sistema significa considerar que existen varios elementos que intervienen en diferentes procesos, los cuales estn estre-chamente interrelacionados, guardando un or-den e interdependencia adecuado a efecto de lograr un objetivo comn.

Los sistemas de una organizacin

Actualmente la direccin organizacional debe aplicar tcnicas cientficas que le permitan ser eficiente y eficaz, ante el alto nivel de comple-jidad de las relaciones entre la organizacin y el marco ambiental en que se desenvuelve, que conlleve a la conduccin de la institucin por los cauces del progreso y la modernizacin.

Desde la perspectiva de una institucin como un sistema abierto se han establecido tres gru-pos de sistemas:

Sistemas de recursos

Sistemas operativos

Sistema Decisional

El sistema de recursos hace referencia a los insu-mos que le dan energa a la organizacin para que opere que son: a) el subsistema de recursos humanos, b) el subsistema de recursos financie-ros, c) el subsistema tecnolgico y d) el subsiste-ma logstico.

El sistema operativo es el que transforma los insu-mos haciendo uso del sistema de recursos con el cual interacta, proceso que llevar a emitir productos o servicios finales. En el sistema ope-rativo confluye una gran actividad directiva en todas sus formas, ya que comprende la defini-cin de objetivos, la decisin de qu y cmo se va a producir, aspectos que se deben reflejar en la estructura asumida por la organizacin.

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Est compuesto por varios subsistemas pro-duccin, ventas, entre otros; es decir, para una entidad pblica como una EFS, son sus proce-sos sustantivos de fiscalizacin, en sus variadas modalidades: control previo, control posterior, control de legalidad, control financiero, control de resultados y la responsabilizacin.

El sistema decisional es el sistema encargado del gobierno integral de la institucin, que com-prende toda la red de decisiones en todos los ni-veles. El ejercicio del poder de decisin debe ha-cerse sobre una base razonable de valoracin de riesgos y reas crticas, ms nunca con base en pura intuicin o percepcin, para lo cual utiliza tres subsistemas administrativos: a) el Subsiste-ma de Planificacin-Presupuesto, b) el Subsiste-ma de Informacin y c) el Subsistema de Control Interno. Al sistema decisional y tres subsistemas administrativos se les llama sistema de gobierno o sistema de gestin.

El sistema decisional o de gestin comprende a toda la organizacin y para ello, las instituciones se constituyen por niveles de autoridad, con un tipo de gestin y control asignado, sin impor-tar el rea de actividad ocupacional (direccin financiera, direccin de auditoria, direccin de informtica, entre otros).

Tanto institucionalmente como en cada nivel o rama de actividad, la gestin se realiza a travs de tres elementos bsicos: la determinacin de objetivos, su ejecucin y su control.

Los tres subsistemas fundamentales del sistema decisional estn relacionados entre s: el subsis-tema de planificacin-presupuesto y el subsiste-ma de control de la gestin son los reguladores de la actividad, en tanto que el Subsistema de Informacin constituye la red de comunicacin ente ambos subsistemas.

Uno no puede existir sin el otro: el subsistema planificacin-presupuesto representa el co-

mienzo del subsistema de control de la gestin de lo contrario no se sabra qu se va a contro-lar-, mientras que el subsistema de informacin realiza la importante labor de comunicacin y retroalimentacin que hace posible que la ad-ministracin conozca si su gestin est alcanza-do los objetivos y las causas por las cuales no se estn logrando, para as reorientar las acciones mediante decisiones oportunas.

De hecho no se puede ejercer control si antes no se ha planificado la accin, igualmente si a los encargados en la administracin de ejercerlo no les llega informacin de qu y cmo se ha ejecutado lo planeado.

Por su importancia, vamos a detenernos en cada uno de esos tres subsistemas del sistema deci-sional.

El sistema decisional de la organizacin y sus subsistemas

El subsistEma dE planificacin-prEsupuEsto

Este subsistema es concebido como un binomio inseparable, en el tanto se constituye como un instrumento para la utilizacin racional de los escasos recursos de la sociedad y para la efectiva asignacin y destino de los mismos en procura del bienestar de la poblacin.

Al definir un plan y un presupuesto coherente con el mismo a partir de una visin interdepen-diente de ambos, se logra transformar decisio-nes en acciones que llevarn a actividades con-ducentes a realizar los resultados esperados.

Para que este sistema funcione con eficacia es prcticamente imprescindible que se cumpla con todos los componentes de planes operati-vos a corto plazo (un ao), de planes tcticos a mediado plazo (hasta cinco aos), ambos funda-dos en un plan estratgico de largo plazo (ms de cinco aos), puesto que una planificacin de

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corto plazo ser circunstancial e insuficiente si no se enmarca dentro de un plan de desarrollo de ms largo aliento, sobretodo tratndose de planes y programas que por su naturaleza sue-len exceder de un ao para su implantacin, mantenimiento y frutos. Asimismo, los planes de mediano plazo no podrn ser cumplidos si no se cuenta con los planes anuales operativos para su realizacin, que contengan objetivos, metas e

indicadores precisos, medibles, viables, apropia-dos, entre otros.

Estos planes han de estar asociados y nunca separados del plan financiero presupuestario vinculado usualmente a cuatro etapas: a) formu-lacin, b) discusin, aprobacin y promulgacin, c) ejecucin y contabilidad y d) control y eva-luacin.

TaBla 3PROCESO PRESUPUESTARiO

ETAPA DEL PROCESO

ACTORES INVOLUCRADO EN LA ETAPA

Formulacin

Formulacin del anteproyecto de presupuesto por parte de las distintas dependencias guber-namentales e integracin del proyecto de presupuesto.Generalmente queda a cargo de la secretara/ministerio de Finanzas (Economa, Hacienda), aunque todas las agencias pblicas participan en la formulacin, incluyendo a las que de-penden del legislativo y judicial.

Anlisis, discusin y aprobacin

Esta etapa da inicio cuando el Poder Ejecutivo somete al Legislativo el proyecto de presu-puesto. El Congreso y sus diversas comisiones analiza, discute y posteriormente aprueba el presupuesto. En cada pas hay diversas modalidades y el papel del Legislativo frente al Eje-cutivo y sus capacidades de modificacin, aprobacin y rechazo, as como ocasionalmente superar un veto presidencial son diferentes en cada pas.

Ejercicio

El inicio del ao fiscal marca el comienzo del ejercicio del presupuesto aprobado. Todas las agencias pblicas aplican entonces los recursos del presupuesto en sus diversas activi-dades.Generalmente existen acciones y planes pblicos que fueron formulados a travs de comple-jos sistemas normativos y burocrticos. El ejercicio del gasto constituye una etapa clave para el anlisis presupuestal, el acceso a la informacin sobre el gasto pblico y los sistemas de transparencia y rendicin de cuentas.

Control y evaluacin

Las acciones de control, evaluacin y auditoria, que ocurren tanto al momento del ejercicio del gasto, por medio de mecanismo de control interno del gobierno, como durante y al fi-nalizar el periodo o ao fiscal, a travs del control externo. Es importante conocer si dentro de cada pas existe un sistema nacional de control y auditoria, as como si se siguen distintas normas y procedimientos que aseguren la legalidad y responsabilidad de los funcionarios pblicos al aplicar el gasto, y al desempear sus varias funciones; asimismo es importante evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en los distintos pro-gramas y acciones gubernamentales.

FueNte: Tomado de FUNDAR, ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, 2005.

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Al presupuesto modernamente no se le presta atencin como medio utilizado por el Gobierno para adquirir insumos (equipo, materiales, re-cursos humanos), sino que por el contrario se le concibe como medio para el cumplimiento de sus funciones y la obtencin de resultados de calidad.

Como sistema tiene entradas (inptus), proceso y salidas (outputs).

Las entradas al sistema son los elementos de planificacin (nacional, sectorial, regional e ins-titucional, segn corresponda), los elementos concretos del marco jurdico de la institucin de que se trate, las polticas, los objetivos generales estratgicos definidos por el nivel superior y la retroalimentacin de los resultados de ejercicios anteriores.

El proceso, el cual esta conformado por las cua-tro etapas ya vista supra, las cuales tienen una ocurrencia secuencial y coadyuvan, como sub-sistemas dentro de un sistema general, a la ma-terializacin de un resultado final.

Las salidas del sistema, los cuales se refieren a los resultados fsicos (medidos mediante indi-cadores y metas alcanzadas comparadas res-pecto a las previamente planeadas) y los resul-tados financieros (lo presupuestado versus lo efectivamente ejecutado; el balance financiero patrimonial y el costeo de los servicios y bienes producidos), es decir, esas salidas sern bienes y servicios producidos para la satisfaccin de las necesidades de la colectividad, e informes o es-tados financieros propiamente dichos.

Es necesario indicar que el sistema descansa sobre una infraestructura jurdica (normas regu-ladoras) y en una infraestructura administrativa (contabilidad, tesorera, presupuesto, proveedu-ra, servicios generales conserjera, seguridad, transportes, recursos humanos, entre otros) y

una infraestructura tcnico-instrumental (meto-dologas para formular el plan-presupuesto, las normas contables, los clasificadores presupues-tarios estandarizados e incluso los denominados compromisos o contratos de gestin que tienen la funcin de que el plano directivo concerte con el gerente general la consecucin de ciertas me-tas y/o mejoras, para que ste a su vez haga lo propio con los jefes a su cargo, y los jefes lo hagan con sus subalternos evaluacin del desempeo de los funcionarios pblicos todos no por percep-cin sino por resultados obtenidos-.

El subsistEma dE informacin

Son un elemento fundamental para la toma de decisiones y sin embargo, su carencia o dbil ca-lidad y ordenamiento es uno de los elementos que suelen afectar nuestras organizaciones, lo cual impide que se puedan tomar decisiones ra-cionales y sean ms de ndole intuitiva, cuando no improvisadas.

El subsistema de informacin es el soporte del sistema de gestin, pues suministra los datos necesarios a la Administracin para que sta co-nozca el grado de alcance de los objetivos, y si es del caso, reorientar las actividades, por lo que debe concebirse en forma integral.

Este subsistema tiene a su vez varios compo-nentes:

1. Informacin normativa (leyes, reglamentos y reglas en general que rigen el quehacer institucional).

2. Informacin de planificacin y presupuesto (sobre objetivos, metas, indicadores, estn-dares).

3. Informacin del entorno (pone en contacto a la organizacin con los actores externos: polticos, econmicos, ciudadanos, entre otros).

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4. Informacin operativa (recoge los detalles de las operaciones o trabajos que se hacen en la organizacin como producto del tra-bajo cotidiano), en cuatro reas: a) financie-ra-contable; b) productos o servicios reali-zados; c) aspectos de recursos humanos; y d) divulgacin o mercadeo de los bienes y servicios producidos para la poblacin.

5. Informacin de control y gestin (compa-ra entre s la informacin obtenida por los subsistemas de informacin operativa, nor-mativa y de planificacin-presupuesto, para conocer hasta en qu grado se cumple).

6. Administracin: es tomar la informacin pro-ducida y conservarla en un archivo (de cada oficina o general), debidamente clasificada y utilizando tarjetas, ndices, entre otros, que permitan organizarla para facilitar su poste-rior y gil bsqueda.

7. Sistemas de informacin internos (son base de datos informticas que permiten ingresar la informacin producida, ordenarla, obte-ner reportes, estadsticas, entre otros).

El subsistEma dE control

En la teora de sistema aplicada a la organiza-cin, el control opera como un regulador y re-troalimentador de la actividad institucional.

Su aplicacin y ejercicio supone la preexistencia de un sistema de control interno que la Admi-nistracin tiene la responsabilidad primaria de disear, establecer, mantener y perfeccionar, lo cual hace conforme a parmetros interna-cionales como las normas COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) y sus ms recientes actualizacio-nes as como a las normas vigentes en cada pas, las cuales suelen hablar de cinco componentes bsicos del control interno: ambiente de control;

informacin y comunicacin, control, supervi-sin y evaluacin de riesgo.

Asimismo, con base en ese control debe ase-gurarse que se pueden comparar los resultados de la actividad con los objetivos, metas e indi-cadores propuestos. Ese es un control eminen-temente gerencial, cuya responsabilidad en su implantacin, mantenimiento y perfecciona-miento corresponde a los respectivos jerarcas y jefes, puesto que permite que los responsables tomen decisiones oportunas y apropiadas.

Finalmente, se dice que estos tres subsistemas: el de planificacin-presupuesto; el de informa-cin y el de control deben conformar un proce-so administrativo integralmente concebido, que se suele denominar: Sistema de Control Integra-do de Gestin.

Seala Analdo, (1998):

La rendicin de cuentas prosperar bajo una filosofa de gestin conveniente, un enfo-que apropiado de control, y controles bien elegidos.

Uno debe distinguir entre control, que es el ejercicio del poder o autoridad, y contro-les, que son los mecanismos o instrumen-tos elegidos para llevar a cabo el control. El control comienza con el deseo de ejercer la autoridad, de gestionar, de administrar, de intervenir:

Estar en control significa:

Saber dnde quiere ir uno en relacin con los recursos disponibles.

Estar bien organizado para lograrlo.

Ser tan eficiente como lo sea posible.

Entender qu resultados deben alcanzarse.

Reconocer los resultados reales alcanzados.

Demostrar lo que se ha logrado.

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Estar en control implica tener expectativas de desempeo acordes a: los objetivos del pro-grama y objetivos operativos, as como estn-dares de servicio. Es ms, significa ser capaz de demostrar que se est en control (p. 80).

Los componentes del sistema de RC

El sistema de RC est inserto dentro de un macro sis-tema ms amplio que es el sistema democrtico.

El sistema de RC debe irse institucionalizando a fin de que opere como un todo, en forma inte-grada e interrelacionada.

Para tal efecto, un factor muy importante de esa institucionalizacin ha sido las leyes de admi-nistracin financiera integrada que se han pro-mulgado en los ltimos aos en nuestros pases, en donde el binomio plan-presupuesto aparece como la columna vertebral del sistema de rendi-cin de cuentas, puesto que dicho binomio est claramente asociado al logro de resultados fsi-cos y financieros conforme a criterios de eficien-cia, eficacia y economa, superndose la visin de mera percepcin de ingresos y aplicacin de gastos, propios de una contabilidad presupues-taria.

Estas leyes de administracin financiera han enfatizado tambin en la implantacin de una contabilidad patrimonial y no meramente pre-supuestaria en toda la Administracin Pblica, que permite contar con estados financieros certificados e incluso auditados, as como una contabilidad que ademps sea analtica, que permita tener costeado cada uno de los produc-tos (bienes y servicios proporcionados por la Ad-ministracin Pblica) para as poder ver si vale la pena pagar ese costo, si es razonable, excesivo y tomar medidas correctivas.

Un segundo factor primordial es el relacionado con los sistema de informacin, aspecto en don-

de las nuevas normas de control interno hacen un nfasis especial, como uno de sus cinco com-ponentes bsicos.

Se dice que la informacin es la liquidez de la rendicin de cuentas, puesto que es como la sangre que debe correr y fluir por todo el cuer-po institucional, con la mayor transparencia, veracidad, exactitud, confiabilidad y completes posible. Muy importante es sealar que infor-macin debe estar accesible a la ciudadana y puesta a su disposicin en la web de la respecti-va entidad pblica, para facilitar el escrutinio de la sociedad civil que costea con el pago de los tributos al Estado.

Estos dos factores el jurdico y el informativo- han de verse en forma articulada, para evitar lec-turas asistemticas del conjunto de normas dis-persas y usualmente inconexas que rigen la RC.

Se suele sealar que el sistema de RC tiene seis componentes bsicos:

1. Normativo

2. Orgnico

3. Funcional

4. Instrumental

5. Socio-Ciudadano

6. Personal-cultural

El componente normativo es aquel conjunto de reglas, principios y valores que regulan el fun-cionamiento y operacin del sistema de RC, in-cluido lo referente a la responzabilizacin. Estas reglas pueden ser implcitos o explcitos, y estar derivadas de la Constitucin, la ley, los regla-mentos o incluso determinados instrumentos de ndole contractual.

El componente orgnico es aquel conjunto de instituciones y rganos pblicos a los que la Constitucin y la ley asignan concretas respon-

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sabilidades de administracin, rectora, control y responsabilizacin en materia de RC.

En cuanto a rectora, nos referimos a la autoridad para establecer polticas y normas en determi-nadas reas: Ministerio de Planificacin en mate-ria de planes a corto, mediano y largo plazo, con alcances nacionales, regionales, sectoriales e ins-titucionales; Ministerio de Hacienda en materia de presupuesto, contabilidad, administracino de bienes muebles e inmuebles, endeudamien-to pblico y tesorera, y las EFS como rectoras del sistema de control y fiscalizacin superior, enti-dades que algunos sealan deben avanzar hacia realizar una meta- evaluacin (evaluacin de la evaluacin) insertando su competente criterio y sugerencias sobre la gestin pblica y incluso sobre el manejo macroeconmico del pas.

El componente funcional se refiere a las compe-tencias, funciones o medios tcnicos y jurdicos que cada rgano tiene asignados: la Administra-cin como rendidora de cuentas y los rganos pblicos de control dentro de su propia esfera de competencias (autoridades de planificacin y hacendarias; autoridades de representacin poltica como Parlamentos y corporaciones mu-nicipales; autoridades de control como EFS, Au-ditorias Internas, Defensoras, Tribunales; entre otros).

El componente instrumental se refiere a las he-rramientas de planificacin, presupuestacin, establecimiento de indicadores de gestin, de estndares de desempeo y de medios de se-guimiento, sistemas de informacin, control y evaluacin de resultados necesarios para una efectiva gestin, RC y responsabilizacin. Inclu-ye los requisitos de forma y fondo relativos a los informes de rendimiento o desempeo que los gestores pblicos deben peridicamente rendir, as como el rgimen operativo de incentivos y castigos que del mismo se derivan para hacerlo exigible y efectivo.

El componente socio-ciudadano se refiere al rol participativo cada vez ms conciente, activo y responsable de la ciudadana, tanto en forma individual como asociadas, a travs de una mul-tiplicidad de organizaciones sociales (cmaras empresariales, sindicatos, cooperativas, asocia-ciones de desarrollo, grupos campesinos, grupos indgenas, grupos eclesiales, grupos profesiona-les, etc.). Incluye distinta formas de demanda de servicios, informacin, participacin, de denun-cia, etc. Finalmente, un elemento de singular importancia dentro de este componente son los Medios de Comunicacin Social -incluidas las Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Co-municacin-, con el innegable peso meditico que los mismos poseen en nuestras sociedades y como forjadores de la opinin pblica.

El componente personal-cultural se refiere a las actitudes, comportamientos, formas de pensar, etc. que pernean esta materia y a la necesidad de trabajar con planes a mediano y largo plazo para favorecer esta cultura, tanto en los gestores pblicos como en la misma ciudadana.

Finalmente, y como marco general debemos sealar que todo SRC (Sistema de rendicin de cuentas) ha de tener las siguientes caractersti-cas:

1. Transparencia, que implica que se debe proporcionar la informacin en forma clara, confiable, eficiente y oportuna sobre el dise-o, la gestin y los resultados de la poltica pblica y que se le d amplia difusin.

2. Integridad, que se relaciona con un desem-peo adecuado y honorable en la gestin de los fondos pblicos.

3. Imparcialidad, que implica el trato igual y decente a los ciudadanos, conforme con el principio de igualdad desarrollado en el artculo 33 de la constitucin Poltica y la ju-

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risprudencia constitucional de los tribunales costarricenses.

4. Confiabilidad, que garantiza el respeto de los derechos de los ciudadanos y el cumpli-miento de la ley.

5. Autonoma, que se refiere a la independen-cia de la funcin tcnica del poder poltico.

6. Continuidad, que busca el desarrollo de sis-temas permanentes de planificacin, moni-toreo y evaluacin de la gestin de fondos pblicos.

Las EFS, rc y sistema democrtico

En el sistema democrtico de derecho, se supera el gobierno basado en el capricho de los gober-nantes por el sometimiento de los mismos a la Ley y el Derecho, en el tanto sus posibles desvia-ciones son sometidas a un control de legalidad, el cual es aplicado por excelencia aunque no exclusivamente por dos rganos pblicos, que son: un rgano de justicia administrativa, gene-ralmente residenciado en el poder judicial, y un ente de fiscalizacin superior (EFS) que ejerce tanto un control de legalidad como un control financiero-contable, llamado Tribunal o Corte de Cuentas, o bien, Contralora o Auditora General de la Repblica.

La existencia de EFS, as como el ejercicio inde-pendiente, profesionalmente competente y ob-jetivo de sus funciones, ha sido una de las ms importantes y difciles conquistas de un sistema democrtico, que vino a reemplazar la ajeneidad al control propia de los regmenes monrquicos predemocrticos o de los regmenes autoritarios en general, y generalmente ejercen su labor con una menor o mayor grado de vinculacin con el Parlamento.

En la regin de Amrica Latina y el Caribe el di-seo orgnico-funcional de las EFS ha recibido dos grandes influencias: una europea- continen-tal y otra anglosajona, cada una de las cuales ha desarrollado su propio modelo con algunas va-riaciones, pero lo cierto es que ambos modelos han impactado el desarrollo de los modelos de las EFS en nuestra regin.

El modelo europeo-continental se caracteriza por un diseo colegiado de la EFS, en cabeza de Tribunales o Cortes de Cuentas, que ejercen funciones auditoras de control de legalidad y de control sobre el manejo financiero-contable del Estado y las dems instituciones o empresas p-blicas, las cuales tpicamente se realizan a travs de auditorias de naturaleza financiero-contable, as como de auditorias de cumplimiento o lega-lidad.

La particularidad del modelo europeo-con-tinental de EFS, es que en la mayora de casos tienen atribuidas adems funciones de orden ju-risdiccional- llamado tambin control fiscal o de responsabilidad contable-, que opera fuera de la rbita del poder judicial y por lo mismo como jurisdiccin fuera de su control.

Por su parte, el modelo anglo-sajn se carac-teriza por un diseo unipersonal de la EFS, en cabeza de Contraloras y Auditoras Generales o Nacionales, que ejercen tambin funciones au-ditoras de control de legalidad y de control so-bre el manejo financiero-contable del Estado y las dems instituciones pblicas.

La particularidad del modelo anglosajn de EFS es que este tipo de rganos tienen atribuidas adems funciones o competencias que las fa-cultan para realizar un control sobre la gestin llamado tambin control de eficiencia-.

Para ello, la Oficina de Contabilidad General de los EEUU (GAO), acu el trmino auditora de

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RNa

desempeo, su homloga de Gran Bretaa la llama auditora de la optimizacin de recursos, mientras que la Auditoria General de Canad la denomina auditora comprensiva, las cua-les pueden variar en algunos enfoques o plan-teamientos metodolgicos pero todas buscan verificar si la gestin ha conducido al logro de resultados.

En nuestra regin, la recepcin de ambos mode-los ha dado lugar a mltiples combinaciones de esos dos modelos bsicos en cuanto al diseo orgnico, tenemos rganos colegiados tipo Tri-bunales o Cortes de Cuentas en El Salvador, Re-pblica Dominicana, Honduras y Brasil, as como Auditora Nacional de la Nacin en Argentina; en tanto que en otros pases lo que existe son Contraloras o Auditorias Generales de tipo uni-personal, como sucede en Mxico, Panam, Co-lombia, Venezuela, Costa Rica, Ecuador y otros.

En lo relativo a las atribuciones de control en el orden jurisdiccional fiscal, si bien desde la poca de la independencia se produjo en la mayora de nuestros pases, una recepcin del modelo continental-europeo, bsicamente el espaol, lo cierto es que con el devenir histrico ha perdido importancia cuando no es que desapareci ju-rdicamente e incluso donde an permanece es fuertemente criticado por su histrica y la-mentable inoperancia.

Y es que, si bien universalmente se reconocen los aportes de la auditoria financiera contable y de la auditoria de legalidad para controlar una correcta y adecuada gestin pblica, tambin desde hace muchos aos se viene insistiendo en la insuficiencia de dichos tipos de auditoria para mejorar el desempeo de las entidades au-ditadas, en el tanto la eficiencia no se consigue solo controlando los aspectos financieros y de cumplimiento de las normas.

El control por resultadosPor ello, no es extrao que hoy en da el deno-minador comn de todas las EFS de la regin es que sus atribuciones se han ampliado ms all del control de legalidad y el control del mane-jo financiero-contable, para abarcar tambin el control de eficiencia, salvo en el caso de la EFS de Chile, que termina aplicndolo por la va de los exmenes y recomendaciones que permiten los nuevos enfoques mundiales del control in-terno (COSO y COSO RM).

Esto explica que a nivel de las EFS de la OLACE-FS (Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores), se prac-tiquen no solo auditorias financiero-contables y auditorias de cumplimiento o legalidad, sino que tambin se haya incursionado en el desarro-llo de auditorias de gestin, que buscan ejercer un control sobre la eficacia, la eficiencia y la eco-noma de la gestin.

Para tal efecto, es necesario partir de parme-tros, criterios o indicadores de eficiencia, efica-cia y economa, los cuales constituyen nociones que no resultan fciles de captar y por ello ofre-cemos a continuacin un cuadro gua sobre el eje bsico sobre el cual gira cada una:

TaBla 4TiPOS DE iNDiCADORES

TIPO DE INDICADOR

EJE CONCEPTUAL QUE LO DEFINE

Economa Costo

EficienciaProductividad o rendimiento

Eficacia Logro de objetivos o metas

Calidad Cliente la define

FueNte: Elaboracin propia

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Los expertos apuntan que no debe desconocer-se la importancia del logro de objetivos y metas (eficacia), pero ello no puede evaluarse indepen-dientemente del costo, de la productividad y de la calidad.

La elaboracin de criterios o indicadores de efi-ciencia, eficacia y economa de gestin requiere que stos estn informados de ciertos atributos o caractersticas tales como pertinencia, relevan-cia, confiabilidad e impacto, de modo que refle-jen con la mayor propiedad posible informacin til y apropiada sobre el real desempeo que una unidad, departamento, ministerio o institu-cin ha tenido en un perodo dado, en trminos de logro de objetivos y metas, costos asociados a los productos o servicios ofrecidos, productivi-dad y calidad.

En este aspecto, es necesario resaltar que en los pases de la regin en los ltimos quince aos se han venido impulsando reformas legales y administrativas tendientes a modernizar la ad-ministracin financiera del Estado y dems enti-dades pblicas, mediante la introduccin de un enfoque integrado o comprensivo de sus distin-tos componentes: contabilidad, presupuesto, tesorera, administracin de bienes y endeuda-miento o crdito pblico.

De esta forma se han aprobado nuevas leyes de Administracin Financiera, que han veni-do ordenando y articulando los componentes ya mencionados, a fin de asegurar un funcio-namiento uniforme, armnico y mutuamente complementario de cada uno de ellos.

Estas leyes de administracin financiera tienen la comn caracterstica de que han adoptado los criterios de eficacia, eficiencia y economa como parte importante de los procesos de planifica-cin, presupuestacin, liquidacin y evaluacin, reconociendo su importancia para mejorar los resultados de la gestin pblica.

Los jerarcas suelen ser obligados por esas leyes financieras a rendir informes de evaluacin de resultados y liquidacin de la ejecucin presu-puestaria financiera y fsica conforme a ese tipo de criterios, los cuales suelen ir mejorando ao con ao, conforme se internaliza una cultura de evaluacin de resultados.

En el mismo sentido, las normas de control inter-no tambin exigen que se disponga de un sis-tema que prevenga contra el despilfarro, el mal uso o abuso, la falta de cumplimiento de normas legales, la carencia de eficiencia, eficacia y eco-noma en las operaciones, etc., reforzndose sin duda la gestin por resultados y la RC.

La rc en el quehacer de las EFS a nivel mundial, regional, zonal y nacionalPlano mundial

Las EFS desde el ao 1953 crearon la Internatio-nal Organization of Supreme Audit Institutions en adelante INTOSAI- que es una organizacin internacional a nivel mundial que las agrupa.

La INTOSAI en el ltimo Congreso trienal cele-brado en Hungra en el mes octubre de 2004 (XVIII), aprob el primer plan estratgico (2005-2010) de la organizacin, cuya visin as como la primera de sus cuatro metas estratgicas dis-ponen:

ViSiN Promover el buen gobierno, habilitando

a las EFS para que ayuden a sus respecti-vas administraciones a mejorar la gestin, perfeccionar la transparencia, garantizar la obligacin de rendir cuentas, mantener la credibilidad, luchar contra la corrupcin, promover la confianza pblica y fomentar el uso de los recursos pblicos en beneficio de los pueblos.

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METAS ESTRATGiCAS Meta 1.- Rendicin de cuentas y normas

profesionales

Promover EFS slidas, independientes y multidisciplinarias alentando a las EFS a lide-rar mediante el ejemplo y contribuyendo al desarrollo y adopcin de normas profesio-nales apropiadas y eficaces.

Como se observa, la RC aparece explcitamente referenciada en la visin organizacional, como instrumento conducente a promover un buen gobierno, y dentro del que la EFS tienen la obli-gacin de garantizar que dichas cuentas sean cabalmente rendidas.

Obsrvese que la meta primera vincula las nor-mas profesionales con la RC, lo cual es muy reve-lador de la importancia y el valor que se les con-cede a la mismas en relacin con la RC, puesto que esas normas profesionales son los criterios o parmetros que debe seguirse en cada materia: control interno, auditora de cumplimiento o le-galidad, normas contables, auditora financiera, auditora de gestin as como las normas de ga-rantizan la independencia, imparcialidad y obje-tividad del fiscalizador, entre las que destacan las Normas ticas de auditoria.

Y es que el propio Banco Mundial desde el ao 2004 ha aprobado una estrategia interna que re-conoce el papel de la EFS en la promocin del buen gobierno y en la administracin financiera de sus administraciones nacionales, por lo que dicha estrategia del Banco busca garantizar que las EFS reciban el apoyo idneo para cumplir sus misiones, tal y como en efecto ha ocurrido.

Plano regional

La ms antigua organizacin regional que rene a las EFS es la OLACEFS, creada en la dcada de los sesentas, y que hoy forma parte de un total

de siete grupos regionales que abarcan todo el mundo CARISAI, AFROSAI, ARABOSAI, ASOSAI, SPASAI.

Por su parte, la OLACEFS como entidad regional cuenta tambin con plan estratgico 2006-2010, en el cual se ha definido como objetivo general convertirse en un socio estratgico de las EFS miembros, fortaleciendo su capacidad para pro-mover el buen gobierno, la transparencia, la ren-dicin de cuentas y luchar contra la corrupcin, dentro del mbito de sus respectivas competen-cias (OLACEFS, 2006, p. 4 ), de donde se extrae con claridad que la rendicin de cuentas es uno de los ejes de la gestin de la organizacin en los prximos aos.

Asimismo, conforme a ese objetivo general, un objetivo especfico de dicha gestin es Promo-ver en las EFS el desarrollo de actividades en materia de transparencia, rendicin de cuentas y lucha contra el fraude y la corrupcin.

Es de resaltar que la XIV Asamblea General de la OLACEFS celebrada en noviembre de 2004 en Buenos Aires consider como uno de sus tres temas tcnicos uno dedicado a la Rendicin de Cuentas, cuya ponencia principal la prepar la EFS de Panam, llegndose a las siguientes con-clusiones y recomendaciones:

Existe un amplio consenso sobre la necesi-dad de encontrar una definicin unificada novedosa de la rendicin de cuentas y de sus diferentes aspectos en los pases miem-bros.

Las EFS acordaron considerar la definicin del Banco Mundial, segn la cual la rendi-cin de cuentas significa que los servidores civiles no solo tienen la obligacin de infor-mar sobre sus actividades y transacciones, sino tambin de justificarlas.

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La rendicin de cuentas tambin debera in-cluir un anlisis de la gestin.

Como fruto de esa Asamblea, se cre la Comi-sin Tcnica de Rendicin de Cuentas, presidida por la Contralora General de Costa Rica y con el concurso de representantes de las EFS de Pana-m, Chile, Argentina y Honduras.

Dicha Comisin tiene elaborado un plan de tra-bajo estratgico que pasamos a transcribir, en lo que se estima son sus aspectos centrales:

Misin de la comisin de rendicin de cuentasPromover en la OLACEFS y sus EFS miembros, mediante funciones de estudio e investigacio-nes permanentes, el desarrollo de mtodos de fiscalizacin para los procesos de rendicin de cuentas, cuyos resultados debern expresarse en propuestas normativas y metodolgicas que colaboren al ptimo ejercicio de la funcin fisca-lizadora superior.

Objetivos de la Comisin

Generales:

Desarrollar y proveer a las EFS de las he-rramientas normativas y metodolgicas necesarias para fiscalizar el proceso de Rendicin de Cuentas de la administra-cin.

Desarrollar herramientas para el fortaleci-miento de la participacin ciudadana en el anlisis de la informacin generada en el proceso de rendicin de cuentas.

Factores clave de xito

1. Apoyo a las EFS miembros en la facilita-cin de la informacin requerida.

2. Claridad sobre el concepto de rendicin de cuentas que va a operacionalizar la OLACEFS.

procEso dE invEstigacin y dEsarrollo

A) Objetivo Desarrollar en la OLACEFS, por medio de la

Comisin, el grado de conocimiento nece-sario para poder facilitar a nivel de pas la im-plantacin y funcionamiento de un sistema de rendicin de cuentas como elemento bsico para un buen gobierno y que pueda ser compartido con las dems Entidades de Fiscalizacin Superior de Amrica Latina y Caribe.

b) Propsito Coadyuvar con la Administracin Pblica

y las dems organizaciones de la sociedad Latinoamericana y el Caribe en el desarrollo de herramientas que le permitan informarle al ciudadano qu hicieron los gobernantes y funcionarios pblicos en general con el mandato y los recursos que se pusieron bajo su administracin para el cumplimiento de los fines encomendados y as fortalecer la gobernabilidad en cada pas.

Resultados de corto plazo:

Claridad sobre el estado de los sistemas de rendicin de cuentas a nivel de los pases miembros.

Diseo de un proceso de investigacin per-manente en temas relacionados con la ren-dicin de cuentas y la gobernabilidad.

Diseo de un proceso para el desarrollo de herramientas adecuadas para la rendicin de c

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