2020 年 7 月 COAG/2020/12

ND408/Ch.

C

农 业 委 员 会

第二十七届会议

2020 年 9 月 28 日－10 月 2 日

农业转型与《城市粮食议程》

内容提要

目前，全世界人口有 55%居住在城市地区，有 85%生活在人口规模 5 万以上

的城市中心或 3 小时可达城市中心的交通圈内。预计到 2050 年城市人口占总人口

比例将升至 68%，超过 90%的新增城市人口将出现在低收入国家的城市地区。

到 2035 年，居住人口 30 万以下的城镇居民数量仍将在全球城市人口中占据最高

比例，总数将达 20.8 亿，占全球城市人口总数的 37%。同时，近 75%-85%的农村

人口，即 25 亿-28 亿人，将生活在城市周边地区。因此，农村—小城市连续体/结合部的居住人口将达约 49 亿，占全球总人口的 57%，其中大部分属于贫困人口

和粮食不安全人口。发展这些“功能区域”的可持续粮食体系，有可能可持续地

减轻贫困和粮食不安全状况。本文件建议从“功能区域”的角度评估这种新出现

的城乡实际情况，以及中小型城市在农业和粮食体系发展过程中的作用。本文件

还介绍了粮农组织的《城市粮食议程》框架，可作为一个切入点，供粮农组织

支持和扩大在上述“功能区域”开展的政策、规划、治理和粮食体系行动。

建议农委采取的行动

提请农委：

• 承认粮农组织的《城市粮食议程》应更加重视中小型城市，考虑到中小型城市在推动可持续农业转型方面发挥着促进功能区域活动的主导作用。

• 承认地区和市级政府可对增进《城市粮食议程》的活力起到关键作用，从而实现可持续发展目标 2 及多项其他可持续发展目标。

• 推动将（经过扩展的）《城市粮食议程》纳入粮农组织的各项全组织倡议，如“手拉手”行动计划和粮农组织“绿色城市”倡议，以及 2021 年联合国粮食体系峰会的筹备进程。

• 请粮农组织为各国政府采纳《城市粮食议程》提供支持，并加强国家和地方/城市当局之间的多利益相关方协调工作，提高粮食体系效率，加快粮食体系转型。

• 鼓励粮农组织就支持《城市粮食议程》进一步加大与各利益相关方开展机构间合作及伙伴关系的力度。

2 COAG/2020/12

对本文件实质性内容如有疑问，请联系：

粮食体系及食品安全司司长 Jamie Morrison 先生

电话：+39 06 5705 6251

COAG/2020/12 3

I. 引言：结构转型与城镇化

1. 目前，有 55%的全世界人口居住在城市地区，有 85%生活在人口规模 5 万

以上的城市中心或 3 小时可达城市中心的交通圈内。预计到 2050 年城市人口占总

人口比例将升至 68%，超过 90%的新增城市人口将出现在低收入国家，尤其是非洲

和亚洲国家的城市地区。随着城市在国民经济中的作用日益突出，城镇化作为广泛

的结构转型进程的组成部分，对社会和经济发展有着重要影响。

2. 结构转型可以理解为农业、制造业和服务业 1这三大部门各种经济活动的再

分配过程，是现代经济增长的主要特点之一 2,3。结构转型的一项关键内容就是农

业转型，而农业转型涉及从生计型农业到商业化、高度专业化生产体系的转变。

技术和管理实践的创新带来了农业生产率增长，由此导致粮食价格下降，同时从

农业部门释放出的劳动力也得以在集中于城市地区的制造业和服务业部门就业 4,5。

这些结构性的变化影响着各种粮食体系的组织方式，保障面向城乡消费者的粮食

加工、运输和分销。

3. 历史上成功的转型都是在农业生产率增长的驱动下完成的，伴随着人均收

入的显著提高以及贫困和饥饿现象的减少。然而，在（不限于）非洲撒哈拉以南

地区和南亚的许多国家，农业和制造业未成功实现生产率增长，（这些国家）快

速的城镇化伴随着贫困人口被迫“退出”生产效率低下的农业和农村活动，转而

前往城市地区从事生产效率低下的非正式服务业。这一过程的结果就是农村贫困

问题转变为城市贫困问题，而总体贫困水平并无改善 6。

4. 如今，城市消费者消耗了全球粮食供应总量的 70%。城市膳食往往依赖于

日渐单调的几种主食类谷物，对动物源性食品、油、盐、糖和加工食品的消费量

增多。肥胖和超重问题在城市富裕人群和贫困人群中都很普遍，贫困人群出现这些

问题是因为摄入高热量、低营养价值的廉价加工食品。城市扩张常以牺牲自然资源

和绿色空间（如毁林）以及它们所提供的生态系统服务（如生物多样性）为代价。

1 Herrendorf, B., Rogerson, R. & Valentinyi, A。2013。《增长与结构转型》。第 18996 号工作文件。美国国家

经济研究局。 2 Kuznets, S. 1973。《现代经济增长：结果与反思》。《美国经济评论》，第 63 卷第 3 期：第 247-258 页。 3 Gollin, D., Jedwab, R. & Vollrath, D。2016。《有工业化和无工业化的城镇化》。《经济增长杂志》，

第 21 期：第 35-70 页。[线上版本] https://doi.org/10.1007/s10887-015-9121-4 4 C. Timmer, Peter。2014。《管理结构转型：一种政治性的经济手段》。世界发展经济学研究所第 018 场年度

讲座。赫尔辛基：联合国大学世界发展经济学研究所。 5 Christiaensen, L. & Martin, W。2018。《农业、结构转型和减贫：八点新洞见》。《世界发展》，第 109 期：

第 413-416 页。专栏：农业发展与减贫。[线上版本] https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2018.05.027 6 Ravallion, C. & Sangraula。2007。《全球贫困问题城镇化的新证据？。《人口与发展评述》，第 33(4)期：

第 667-701 页。

4 COAG/2020/12

5. 城市粮食消费量在全球粮食消费总量中占比较高，这意味着城市膳食和城

市粮食需求如能有所转变，有可能为整个粮食体系带来积极影响。城市，特别是

中小型城市，在通过与周边农村空间（功能区域）建立联系，推动包容性、可持

续的农业转型，以及应对关键的社会、经济和环境挑战方面均可发挥关键作用。

在此背景下，政策行动可有力支持此类功能区域改善生计和提高人口及农业食品

体系的抵御能力。

6. 本文件建议从“功能区域”的角度评估上述新出现的城乡实际情况，以及

中小型城市在农业和粮食体系发展过程中的作用。本文件还介绍了粮农组织的

《城市粮食议程》框架，可作为一个为切入点，供粮农组织支持和扩大在“功能

区域”开展的政策、规划、治理和粮食体系行动。

II. 城市发展遭遇农村挑战

7. 关于结构转型和空间转型这两个进程如何相互影响，世界各地情况不一。

有些国家的结构转型伴随着特大城市的快速增多（如韩国和菲律宾），而有些国

家的结构转型伴随着二线城市和农村城镇的数量增长（如泰国） 7,8。

8. 全世界近半数城市居民生活在人口规模 5 万以内的居住地，41%的城市居民

生活在人口规模 3 万以内的居住地。每八个人中就有一个（12.5%）生活在 33 个

人口规模超过千万的特大城市。虽然发展中区域仍有部分农村人口居住在农村腹

地（人烟稀少的偏远地区），但大多数农村人口的居住地都邻近城市中心，这部

分人口占全球农村总人口的近 75%-85%，即 25 亿-28 亿人。到 2030 年，居住人口

30 万以下的城镇居民数量仍将在全球城市人口中占据最高比例，总数将达 20.8 亿，

占全球城市人口总数的 37%。如果把农村居住地与小城市居住地的结合部考虑在

内，这种农村—小城市连续体/结合部将包含约 49 亿居民，占世界总人口的 57%9。

参见插文 1 和图 1、图 2。

9. 当前，农村人口占世界总人口的 45.3%，却占全球贫困人口的近 70%。5.88

亿农村贫困人口中，大多数人的居住地邻近城市中心。世界银行的研究表明，小

城市的贫困率比大城市更高。巴西的贫困人口中有 56%居住在城镇和中小型城市，

15%居住在大城市；肯尼亚的贫困人口中有 10%居住在城镇和中小型城市，8%居

住在大城市；泰国的贫困人口中有 15%居住在城镇和中小型城市，1%居住在大城

7 Christiaensen, L. & Todo, Y。2014。《农村—城镇转型过程中的扶贫—缺失的中间层角色》。《世界

发展》，2014 年 11 月刊：第 43-58 页。https://linkinghub.elsevier.com/retrieve/pii/S0305750X13002143 8 Otsuka, K。2007。《东亚农村产业转型：影响和意义》。S. Haggblade, P. Hazell, & T. Reardon (Eds.)。《农村非农经济转型——发展中世界面临的机遇和威胁》。巴尔的摩：约翰斯·霍普金斯大学出版社。 9 经社部《世界城镇化展望报告》。2018。https://population.un.org/wup/Download/

COAG/2020/12 5

市；哈萨克斯坦的贫困人口中有 41%居住在城镇和中小型城市，1%居住在大城市。

在印度，人口规模 5 万以下小城镇的贫困率是人口规模 1 百万以上城市的两倍。

14.5 18.0

21.0 21.3

74.7

65.1

49.3

43.3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1970 1990 2018 2030

占总

人口

百分

比

人口

（单

位：

百万

）

图1：不同规模人口聚居区的历史人口和预测人口数量（欠发达区域）

农村地区 30万以下 30万-50万 50万-1百万 1百万-5百万

5百万-1千万 1千万以上 30万以下占比 农村地区占比

19.7 21.5 22.9 23.1

63.457

44.739.6

0

10

20

30

40

50

60

70

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

1970 1990 2018 2030AXIS TITLE

占总

人口

百分

比

人口

（单

位：

百万

）

图2：不同规模人口聚居区的历史人口和预测人口数量（全球）

农村地区 30万以下 30万-50万 50万-1百万 1百万-5百万

5百万-1千万 1千万以上 30万以下占比 农村地区占比

6 COAG/2020/12

插文 1：非洲的隐匿城市

非洲城市人口一直在飞速增长：已从 1950 年的 2700 万增长到 2015 年的 5.67 亿。

非洲的城市发展速度将继续位居世界之首。这意味着未来 30 年非洲的城市人口将再增加

9.5 亿人。

然而，官方数据可能掩盖了城市群分布格局的一些重要发展情况。据经合组织近期

的一项研究，非洲 97%的城市地区人口规模低于 30 万。经合组织的“非洲城邦”数据

库还揭示了数以百计的城市群的存在，这些城市群在官方统计中没有记录，通常出现

在官方认定的农村地区。这一现象十分惊人，不仅关系到小城镇或大城市郊区，而且

涉及各种不同人口规模的聚居区。有的城市群居民人数超过一百万。从本质来看，这是

农村地区“就地”形成的人口聚居区扩张的结果。按照经合组织的说法，“整个非洲的

就地城镇化还挑战了将城市发展仍归因于农村人口流出及居民迁徙影响这种观点”。

事实上，在当前许多城镇化热点地区，正是因为没有（或少有）农村人口迁移才促成了

城市群的出现。换言之，成功的经济转型未能鼓励农村人口迁往城市。

经合组织/萨赫勒和西非俱乐部。2020。《2020年非洲的城镇化动态：非洲城邦，

勾画新的城市地理》。西非研究系列。巴黎：经合组织出版社。

https://doi.org/10.1787/b6bccb81-en

10. 有关粮食不安全状况的数据佐证了贫困状况数据：根据粮食不安全体验分

级表（FIES）的可持续发展目标指标，粮食不安全发生率随着城市群规模的缩小

而升高（见图 3） 10。

10 Stamoulis K.G. & DiGiuseppe, S。2020。《经济转型与粮食安全：空间视角和性别视角》。即将发表的

文章，罗马，粮农组织。国家分组依据的是盖洛普的定义，此定义与经社部或经合组织的定义未必一致。

关于粮食不安全体验分级表的更多信息，请参见粮农组织、农发基金、儿基会、粮食署和世卫组织的 2019 年

和 2020 年版《世界粮食安全和营养状况报告》，以了解城市和农村空间粮食不安全状况的相关结论。

COAG/2020/12 7

20.44 20.0952

12.4923

17.579619.5112 19.5153

11.144

15.9917

0

5

10

15

20

25

农村或农业地区 小城镇或村庄 大城市 大城市郊区

图3：按人口聚居区规模和性别分列的严重粮食不安全发生率（未计入高收入国家数据）

女性 男性

45.38343.3154

31.9503

39.3892

43.369741.4359

28.7813

35.7732

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

农村或农业地区 小城镇或村庄 大城市 大城市郊区

图4：按人口聚居区规模和性别分列的中度/严重粮食不安全发生率（未计入高收入国家数据）

女性 男性

8 COAG/2020/12

III. 在功能区域视角下应对挑战：一种新的方法

11. 从粮食体系的角度出发，我们可以把农村—小城市区域看作一个功能性地

区，大部分粮食体系行动都在此进行。

• 首先，大多数粮食消费者都生活在此类区域。

• 其次，该区域居住着全世界大部分的贫困人口和粮食不安全人口。

• 再次，这里正是绝大部分粮食的生产地，同时此间消费的大部分粮食极有

可能由小农供应。

• 第四，小城市中心涵盖了粮食体系的重要组成部分（地方政府，提供各种

投入品和农具、推广服务、兽医服务、农用机械销售和维修、物流的中小

企业，对接农场与地区或国家批发市场的交易商和运输商，以及众多食品

加工企业）。

• 最后，该区域为贫困人口获得空间、经济和社会流动性提供了较广泛的基

础，帮助他们迈出“移居城市的第一步” 11。

12. 农村—小城市结合部农村空间与城市空间的邻近距离意味着，“农业食品

体系”内各项支持城乡人口福利的行动将产生溢出效应：城市的政策行动（如支

持营养）将会影响农业和农村福利，反之亦然。农村地区的农业发展可以利用小

城镇提供的集聚经济效应和服务。此外，这种功能区域还蕴含着包括旅游、能源、

自然资源管理等在内的非农行业工作机会。

13. 不过，也存在一些重要的限制条件。全球粮食体系的活动天然地远超出

农村—小城市结合部的范围。大城市的增长才是农业的战略市场扩张点。但是，

功能区域是世界粮食体系的前线，也是世界贫困和粮食不安全状况的热点地区。

此类“功能区域”中的互动是动态的，随城镇化率的改变而改变，而农业和粮食

体系同样如此。功能区域在距离上的邻近特点和互动性说明，应制定一套综合性的

政策和投资方案，可推动城乡粮食体系的包容性增长，形成合力并探索“双赢”

解决方案，同时兼顾潜在的权衡取舍，比如有关环境和资源可持续利用的折衷因素。

最后，城乡功能区域会在经济和社会意义上得到充分整合，但其治理体系则不然。

例如，同一功能区域可包含三个、四个或六个不同的行政区或市。值得注意的是，

一个重大挑战是建立适当的平台或机制来克服各自为政和资源竞争的现象。

11 Bert I., Christiaensen, L., De Weerdt, J. & Kanbur, R。2017。《二线城镇为何会对减贫很重要：一个迁居者

的看法》。世界银行[线上版本]。第 8193 号政策研究工作文件

http://documents.worldbank.org/curated/en/788721505317450769/pdf/WPS8193.pdf

COAG/2020/12 9

IV. 功能区域的粮食体系及农业转型：对粮农组织 《城市粮食议程》的启示

14. 2019 年，粮农组织在罗马和纽约发布了《城市粮食议程》（UFA）的粮农

组织框架 12。该“框架”作为粮农组织的一项全组织战略，通过确保粮食体系的

抵御力和良好的营养状况，响应《新城市议程》的落实需求。《城市粮食议程》

主要借力地区和地方政府的行动，为现有的国家行动和举措创造和增添价值。

《城市粮食议程》指导跨部门、不同行为主体及各级政府的一体化行动，利用因

地制宜的解决方案战略来打破各自为政的局面并推行系统性的工作办法。

15. 《城市粮食议程》经由七个综合支持领域（CAS）开展工作，这七个领域

构成了粮农组织的“三步走”（赋能、执行、推广）办法，粮农组织据此与合作

伙伴一道协助各国政府： i) 使其能够创造一个基于实证的政策环境，有利于通过

法律、监管、治理和机构赋能增加有效投资（综合支持领域 1 和 2）。ii) 执行各

项行动以推广可持续、因地制宜的粮食体系，即缩短供应链、制定社会保护计划、

实施包容性粮食公共采购、发展健康食品销售、改善获得绿色空间的机会，以及

减少粮食损失和浪费等行动（综合支持领域 3、4、5 和 6）。此框架考虑到了小城

镇的动态作用。 iii) 通过城市间信息交流推广良好做法，并通过南南合作、南北

合作及三方合作扩大对实施工作的支持。目的是在各国内部和国际范围形成多米

诺效应（综合支持领域 7）。

16. 《城市粮食议程》目前正在 20 多个国家的众多城市（包括大都市和中小型

城镇）落实，涵盖了与不同利益相关方合作制定并执行的一系列广泛的计划、项

目和举措，这些利益相关方包括：民间社会、学术界、联合国机构和国际机构、

城市网络，以及相关公共和私营机构。

17. 支持“功能区域办法”的一个关键步骤是要更好地理解农业和粮食体系的

功能及结构。提高认识、形成信息和知识能够提升地方政府及其他“行为主体”

采取政策行动的能力。

18. 中小城市可通过推动地方粮食供需（尤其针对家庭农民和小生产者）、缩

短供应链，以及维护（或打造）粮食供应链和流通渠道（从农场到餐桌）的多样

性，与农村腹地建立起更紧密的联系，从而对地方农业产生影响。

19. 一个重要切入点就是让消费者更为关注可持续营养膳食的重要性，采用适

当工具确保此类膳食可持续且易于获取（包括定价、包装正面加贴标签、地理标

识等）。公共采购可以发挥重要作用（见插文 2）。

12 http://www.fao.org/3/CA3143EN/ca3143en.pdf

10 COAG/2020/12

插文 2：利用粮食公共采购（PFP）支持农业转型

粮食公共采购计划的一大特点是，可以决定采购何种粮食、采购方式、目标生产者、

采取的运输、存储和制备方式，以及废弃物管理方式。具体而言，粮食公共采购能够：

推广营养、健康、满足文化需求的食物；推动可减少温室气体排放和增进农业生物多样性

的有机或生态农业生产；促进小农、青年、妇女及土著人民的参与，且如果公共采购的

粮食在本地进行加工和流通，则能支持本地经济。

因此，粮食公共采购是一项强化功能区域的关键工具，偏向本地供应和本地供应链，

进而创造就业机会和收入。

Swensson, L.F.J. & Tartanac, F。2020。《促进可持续膳食和粮食体系的粮食公共

采购：监管框架的作用》。《全球粮食安全》第 25 期（2020）。

粮农组织。《城市区域粮食体系计划：增强城乡联系，打造具有抵御力的粮食

体系》。未注明出版日期

http://www.fao.org/in-action/food-for-cities-programme/pilotcities/medellin/en/

20. 需要借助《城市粮食议程》给予上述农村—小城市区域更多认可和更大空间。

需要为此类小城市及其周边位于农村地区规模更小的市或区提供专门的支持，促使

它们参与区域和全球议程设定论坛。

21. 小城镇与其农业“集聚区”之间的联系通过基础设施建设和政策得到加强，

推动生产者、农产品加工商和辅助服务及粮食价值链的其他环节建立联系。这种

做法的一个例子便是连接生产地与小型城市枢纽的农业走廊。其挑战在于吸引投资，

在功能区域内创造就业机会。

22. 小城市及其周边区域可充当创新枢纽，从而激励农业和非农业中小企业

的创造活动并促进就业。公私合作伙伴关系将推动建立技术生态系统和创业生态

系统，这些生态系统将能满足对有机和农业生态产品及服务与日俱增的需求等

（见插文 3）。

COAG/2020/12 11

插文 3：暖武里的可持续有机固体废物管理

暖武里市距曼谷 20 公里，人口逾 25 万。由于邻近曼谷，暖武里被视作曼谷都市区的

一部分。2001 年，暖武里市启动可持续有机固体废物管理项目，设立了一个堆肥厂，

并制定了一份综合废物管理计划，计划对诸如市集、餐厅和酒店等主要的有机废物生

产者采取有区别的废物收集方法（干/湿分离）。城市每天产生的 340 吨固体废物中，

40%以上为有机废物；堆肥厂平均每天接收 6 立方米废物，每月可产出 5 吨有机肥料。

这些肥料以低廉的价格出售给附近农民。该举措推动减轻了昭披耶河三角洲的水污染

问题。

可以点击网址了解详情：http://assets.fsnforum.fao.org.s3-eu-west-

1.amazonaws.com/public/discussions/contributions/CityRegionFoodSystems_Online%20Final.pdf

23. 治理计划需要通过改进同一功能区域内若干地方政府间的协调工作，和粮

食体系城乡产业中各市场主体间的协调工作，为粮食体系跨越政治和行政边界运

作提供支持（见插文 4）。

插文 4：肯尼亚基苏木县城乡的粮食治理

2019 年，基苏木县（县辖基苏木市，人口近 40 万；县辖农村地区包括 Ahero、

Muhoroni、Nyakach 和 Semer，人口 71.5 万）着手设立一项多部门、多利益相关方的粮

食治理机制，旨在加强县内城乡地区的联系。这个肯尼亚二线城市例证了城市、城郊

及农村空间之间存在的一线之隔：居住在农村地区的人群因前往城市工作而发生流

动，农业投入品从城市地区流向农村地区，粮食产品（如稻米、乳制品、家禽、水果

和蔬菜）从农村地区流入城市，这些流动都是城乡联系的明证。该粮食治理机制正在

了解粮食体系的缺口，制定旨在缩短供应链、推广当地土著食物和创造就业机会的粮

食体系战略。

24. 地方政府联盟可在确定和协调投资，进而促进区域综合发展方面发挥关键

作用，且对于确保各项流程具有包容性和参与度而非竞争性和掠夺性，也非常重

要（见插文 5）。

12 COAG/2020/12

插文 5：2019 冠状病毒病与小城镇

2019 冠状病毒病（COVID-19）疫情及其造成的封锁隔离加深了我们粮食体系的脆

弱性。封锁隔离措施限制了贫困人群获取每日报酬，中断了学校供膳计划，而与此同

时许多地方的粮食价格却在升高。本地粮食生产和较短的供应链一直被认为是防止出

现粮食短缺局面的关键要素，因为二者在粮食生产和粮食消费点之间的位置相近。

2020 年 4 月，粮农组织开展了一次问卷调查，希望更好地了解各城市在 COVID-19 疫

情期间如何做出响应，以确保粮食体系正常运作。对 860 个受访主体（含大中小型城

市和村庄）的调查结果似乎表明，疫情期间小城镇（人口 30 万以下）出现了大量城市

居民流出到农村地区的现象，印证了区域内部的“可通达性”。

然而，由于粮食供应链以大城市为“导向”，所以还是出现了粮食短缺现象。这

说明需要努力强化区域粮食经济之间的联系，以提高应对各种冲击的抵御力。

25. 开展哪些工作可以加强《城市粮食议程》与粮农组织其他举措之间的联系？

通过发展价值链、包容穷人、筹措资源和拓展投资，“手拉手”行动计划中的减

贫战略都对《城市粮食议程》十分重要。面对城市的增长，以及随之而来的依赖

于城乡联系又影响着消费者行为的膳食变化，粮食体系必须做出响应。

26. 粮农组织“绿色城市”倡议将改善全世界 1000 个城市市内和城郊人口的生

计和福利，确保他们能够获取健康营养的食品，提升城市地区抵御外部冲击的能

力，并促进减缓和适应气候变化。地方政府和社区将有能力制定和实施因地制宜

的战略、行动和投资计划，用于具备抵御力、可持续、多功能绿色基础设施的综

合设计和管理，并确保推广各种绿色技术、创新和投资，以打造可持续、有抵御

力、包容、绿色且考虑循环经济的城市粮食体系。