EKONOMSKI FAKULTET

ZAVRNI RADPrvog ciklusa studija

MOGUNOST PRIMJENE BUDETSKOG PROGRAMIRANJA U BOSNI I HERCEGOVINI NA PRIMJERU DOBRE PRAKSE U ZEMLJAMA LANICAMA OECD-A

Mentor:Student:

MENTOR RADA:Rad ima: ______ stranicaRedni broj diplomskog rada: _________

SAETAK

Bosna i Hercegovina je, s ciljem poboljanja uinkovitosti i transparentnosti javne uprave, otpoela proces uvoenja programskog budetiranja.Programsko budetiranje je dodjeljivanje budetskih sredstava u skladu sa uinkom ili rezultatima institucija. Dakle, od budetskih korisnika se trai da podnose informacije o svojim programima, aktivnostima i ciljevima i u skladu s tim se donose odluke o dodjeljivanju sredstava. Cilj ovakvog naina izrade budeta je poboljanje uinkovitosti budetske potronje.Programski budet razlikuje se od tradicionalnog linijskog pristupa u pripremi, pregledu i prezentiranju budeta. Umjesto fokusiranja na ono ta kupuje zajednica (osoblje, roba i sl.), programski budet je usmjeren na oekivane rezultate usluga i aktivnosti koje se provode. Naglasak je na postizanju dugoronih ciljeva na nivou cijele zajednice. Programski budet utvruje oekivane rezultate i direktne ishode tih ulaganja.

Kljune rijei: programsko budetiranje, budet, program, uinkovitost, transparentnost, reforma javne uprave, BiH

SUMMARY

Bosnia and Herzegovina, with a goal of improving the efficiency and transparency of public administration, began the process of introducing program budgeting. Program budgeting is the allocation of budget funds in accordance with the performance of the institutions. So, budget users are asked to submit information about their programs, acitivities and goals and in accordance with it make decisions about the allocation of funds. The goal of this type of budgeting is to improve the efficiency of budget spending. Program budgeting is different from the traditional linear approach in preparation, review and presentation of the budget. Rather than focusing on what the community buys (staff, supplies, etc.), budget program is focused on expected results of services and activities which are implemented. The emphasis is on achieving long-term goals at the level of the whole community. Budget program determines expected results and the direct outcomes of these investments.

Keywords: program budgeting, budget, program, efficiency, transparency, public administration reform, BiH

SADRAJ

UVOD61. POJAM, ZNAAJ I KARAKTERISTIKE BUDETA71.1. Elementi budeta81.2. Budetska pravila i principi81.3. Budetska procedura91.4. Vrste budeta102. PROGRAMSKI BUDET122.1. Principi budetskog programiranja142.2. Pripremanje programskog budeta162.2.1. Osnovne karakteristike pripremanja programskog budeta162.2.2. Koraci u programskom budetu172.2.3. Viegodinji kontekst pripremanja budeta202.3. Dokumentacija programskog budeta212.4. Mjere uinka programa222.4.1. Mjerenje uinka programa222.4.2. Definicija mjera uinka243. DOBRA PRAKSA PROGRAMSKOG BUDETIRANJA ZEMALJA LANICA OECD-a I PREPORUKE ZA BUDETSKO PROGRAMIRANJE263.1. MMF-ovi propisi dobre prakse za fiskalnu transparentnost263.2. Upravljanje zasnovano na rezultatima u zemljama OECD-a - Pregled kljunih pojmova, definicija i pitanja293.3. Lekcije nauene iz iskustava pojedinih zemalja OECD-a324. PRIMJENA BUDETSKOG PROGRAMIRANJA U BOSNI I HERCEGOVINI384.1. Zato je potrebna reforma javne uprave u BiH384.2. Izazovi koji sa kojima se reforma javne uprave u BiH susree394.3. Kljuni preduvjeti/rizici za uspjenu implementaciju programskog budetiranja u BiH394.4. Prihvaanje programskog budetiranja u BiH414.5. Koje opcije postoje kada govorimo o reformi javnih finansija u BiH424.6. Proces srednjoronog planiranja i pripreme budeta u BiH (Pristup u 10 koraka)434.7. Pregled trenutnog stanja u implementaciji programskog budetiranja u BiH46ZAKLJUAK47POPIS SLIKA I TABELA49LITERATURA50

UVODBosna i Hercegovina se, kao i sve zemlje, se esto nalazi u nedoumici kako ispuniti sva oekivanja svojih graana putem sredstava koja stoje na raspolaganju. Ogranienje budetskih sredstava namee vladama da odrede raspodjelu budetskih sredstava na programe, usluge i aktivnosti koje smatraju najbitnijim. Drugima rijeima, treba da donesu odluke o usmjeravanju sredstava ka programima koji imaju najznaajnije rezultate i doprinos ekonomskom i socijalnom razvoju zemlje, odnosno da poreski obveznici u BiH dobiju najveu vrijednost za ulooeni novac. Da bi ovo postigli BiH mora sprovesti reformu javne uprave, konkretno, treba uvesti programsko budetiranje koje je zasnovano na ciljevima i rezultatima aktivnosti budetskih korisnika.

Zadatak ovog zavrnog rada jeste detaljno predstavljanje budetskog programiranja, te sagledavanje mogunosti primjene budetskog programiranja u BiH na primjeru dobre prakse zemalja lanca OECD-a koje su ve uspjeno sprovele datu reformu.

U prvom dijelu ovog zavrnog rada emo se upoznati sa teorijskim aspektima budeta, to ukljuuje pojam budeta, znaaj i karakteristike budeta, osnovni elementi budeta, budetska pravila i principi te koje su to vrste budeta.

Drugi dio govori specifino o budetskom programiranju, i tu emo detaljnije pojasniti programski budet, zato je on vaan, na kojim se principima zasniva, pripremanje ovog budeta i, naravno, mjerenje uinka programa.

U treem dijelu se upoznajemo sa dobrom praksom budetskog programiranja na osnovu iskustava zemalja lanica OECD-a, te ne navodimo MMF-ove propise za dobru fiskalnu transparentnost.

U, posljednjem, etvrtom poglavlju emo analizirati mogunost primjene budetskog programiranja konkretno u Bosni i Hercegovini. Bavit emo se pitanjima kao to su: zato je potrebna reforma javne uprave u BiH, izazovi pred kojima se susree ova reforma, koji su to kljuni preduvjeti za uspjenu realizaciju reforme, proces srednjoronog planiranja i pripreme budeta u BiH u 10 koraka, te na samom kraju pregled trenutnog stanja u implementaciji programskog budetiranja u BiH.

Prilikom pisanja ovog zavrnog rada prvenstveno je koritena relevantna literatura publikovana od meunarodnih i dravnih agencija o budetskom programiranju, te struna literatura iz oblasti budeta, kao i informacije sa interneta i iz drugih strunih izvora.

1. POJAM, ZNAAJ I KARAKTERISTIKE BUDETA

Budet je plan prihoda i rashoda drave, utvren za odreeno vremensko razdoblje, koje obino traje jednu godinu.[footnoteRef:1] Javni rashodi nastaju po osnovu finansiranja odreenih aktivnosti i funkcija drave kao to su: aktivnosti organa dravne uprave i lokalne samouprave, zdravstvena i socijalna zatita, izdaci za obrazovanje, vojni izdaci, poslovne aktivnosti javnih preduzea, kapitalne investicije drave, vraanje zajmova, davanje poticaja i subvencija u raznim oblastima itd. Navedene rashode drava finansira javnim prihodima od kojih su najznaajniji: porezi (PDV, porez na imovinu, porez na dobit, porez na dohodak i sl.), akcize, doprinosi, takse, carine, vlastiti prihodi drave itd. Dobro isplaniran budet podrazumjeva postojanje budetske ravnotee tj. da su prihodi i rashodi usklaeni. Naime, ukoliko su javni rashodi vei od javnih prihoda javlja se budetski deficit (manjak), a ukoliko su javni prihodi vei od javnih rashoda biljeimo suficit (viak) u budetu. Budetski deficit je problem s kojim se suoavaju brojne drava, meu kojima je i naa. Budetski deficit moe biti rezultat nerealnog planiranja prihoda ili rashoda u budetu, porasta (cijena) i prekoraenja izvrenih rashoda ili pogreno procijenjenog razvoja (konjukture)[footnoteRef:2]. [1: Raievi, B., Javne finansije, CID Ekonomski Fakultet, Beograd, 2008., str. 24] [2: Bogdanovi, M., estovi, L., Ekonomija od A do Z, BO i DOSIJE, 2002., str. 19. ]

Budet ima ekonomsko-finansijski i politiki znaaj. Ekonomsko-finansijski znaaj se ogleda u sledeem :

budet obezbjeuje i formalan red u dravnim finansijama tako to ureuje ravnoteu izmedu javnih prihoda i javnih rashoda ; budet treba da obezbjedi redovno, ali umjereno fiskalno optereenje; budet treba da stvori povoljne uslove za emisiju zajmova.Politiki znaaj dravnog budeta je u sledeem :

budet je u osnovi politiki i ekonomski program vlade ; budet je mono sredstvo pomou koga predstavniko tijelo utie na rad dravne administracije; politiki ivot parlamenta se ispoljava u postupku usvajanja budeta.[footnoteRef:3] [3: 2014. http://studenti.rs/skripte/bankarstvo-finansije/budzet-u-teoriji-i-praksi/ (28.07.2014)]

Znaaj budeta ogleda se i u velikom interesovanju javnosti prilikom njegovog donoenja. Privrednike indirektno interesuje struktura prihoda koja se direktno ogleda kroz poreske propise. Budetske korisnike kao i zaposlene u javnom sektoru interesuje struktura rashoda i njihovo uee u njemu. Sve zajedno, interesuje nas odnos izmeu prihoda i rashoda. Pravilno koncepciran budet moe imati razvojnu funkciju, loe donijet budet moe imati posljedice i u narednim godinama. Zbog toga se budet i usvaja zakonom.

Osnovne karakteristike budeta[footnoteRef:4]: [4: 2014. http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (28.07.2014)]

budet je administrativni akt svrstava se meu zakone finansijski je instrument precizno odreuje strukturu rashoda sistematizovan je pregled prihoda priprema se i donosi prije poetka budetske godine1.1. Elementi budeta

Budet se sastoji od opteg i posebnog dijela. Opti dio budeta daje optu sliku prihoda i rashoda za tekui budet (djelatnosti koje se finansiraju i izvravaju u toku fiskalne godine) i kapitalni budet (programi koji se odnose na period dui od jedne godine i obino su vezani za vee infrastrukturne projekte). Posebni dio budeta ine rashodi detaljno prikazani po budetskim korisnicima i visinama rashoda.

1.2. Budetska pravila i principi

Budetski principi su skup pravila kojima se rukovodi prilikom izrade i izvrenja budeta. Osnovni principi kojih se pridravaju svi uesnici u donoenju budeta[footnoteRef:5]: [5: 2014. http://bs.wikipedia.org/wiki/Bud%C5%BEet#Bud.C5.BEetski_principi (28.07.2014.)]

Princip potpunosti - svi prihodi i rashodi se trebaju prikazati u budetu na jedinstven i jednoobrazan nain. Globalno, ne smiju se na osnovu poveanih prihoda, izmiljati nepostojei rashodi. Princip jasnoe oznaava potrebu da se jasno sagledaju javni prihodi koji se prikupljaju i javni rashodi koji se realizuju. Svi javni prihodi i javni rashodi se moraju jasno razvrstati odnosno klasifikovati prema odreenim kriterijumima u grupe, podgrupe, vrste i podvrste javnih prihoda i javnih rashoda[footnoteRef:6]. [6: Jaki, M., Backovi, M., Cerovi, M., Medojevi, B., Ekonomski renik, CID, Beograd, 2010., str 72]

Princip jedinstvenosti - svi prihodi i rashodi se moraju prikazati na jedinstven nain. Princip tanosti - prihodi i rashodi moraju tano odgovarati predvienim vrijednostima. Da bi se iskljuile manipulacije, prikupljaju se informacije sa terena, od poreskih ispostava, zavoda za statistiku i dr. Tano i realno iskazivanje javnih rashoda i javnih prihoda je cilj kojem se tei ali koji je teko ostvarljiv u sadanjim uslovima pa se obino pristupa izmjeni budeta tj. rebalansu budeta. Princip prethodnosti - budet se mora donijeti prije nastupanja perioda za koji se donosi. Ukoliko se to ne desi, mora postojati rezervni plan (privremeno financiranje) koji e vrijediti dok se ne usvoji budet. Po zakonu, u BiH se svi budeti moraju donijeti najkasnije do 31. marta tekue godine. Princip budetske ravnotee budetski prihodi trebaju biti jednaki budetskim rashodima, ne moe se donijeti budet sa suficitom ili deficitom. Princip javnosti budet treba da je javni dokument, dostupan svim graanima zemlje u svim fazama njegove izrade.Prva tri principa spadaju u formalno-statike koji se odnose na sadraj i oblik budeta, a ostali se ubrajaju u dinamiko-materijalne i oni se odnose na sastavljanje i izvrenje budeta.

1.3. Budetska procedura

Budetska procedura je zakonski odreena delatnost ovlaenih organa za postupak sastavljanja, utvrivanja, donoenja i izvrenja budeta. Ovde izdvajamo nekoliko faza[footnoteRef:7]: [7: 2014. http://www.gvozden.info/javne-finansije-budzet/ (28.07.2014)]

izrada budeta donoenje budeta izvrenje budeta kontrola izvrenja budetaU finansijskoj praksi savremenih zemalja posao izrade budeta obuhvata budetsku inicijativu, planiranje rashoda i prihoda budeta, izradu nacrta i prijedloga budeta.[footnoteRef:8] Budetskom inicijativnom otpoinje faza sastavljanja budeta, koja je u neposrednoj kompetenciji ili vlade (kontinentalni pristup) ili parlamenta (anglosaksonski pristup). Danas je praksa da pravo sastavljanja budeta ima iskljuivo vlada koja je odgovorna i za izvrenje budeta. Planiranje budetskih prihoda i rashoda je druga faza u procesu izrade budeta koja podrazumjeva planiranje (utvrivanje) budetskih prihoda drave u skladu sa ekonomskom snagom zemlje i planiranje budetskih rashoda (po obimu i strukturi) u skladu sa potrebama drutva. U finansijskoj praksi poznata su tri tradicionalna modela predvianja budetskih prihoda i rashoda, i to: metod majorizacije, automatsko procjenjivanje i direktno ocjenjivanje.[footnoteRef:9] Po metodu majorizacije budetski prihodi se poveavaju za prosjeno isti procenat za koji su se inae poveali prihodi i rashodi budeta proteklih godina, mada je ekonomski ispravnije da se budetski prihodi i rashodi poveavaju u skladu sa stopom rasta nacionalnog dohotka. Model automatskog procjenjivanja sastoji se u elementarnom prepisivanju ostvarenih budetskih prihoda i rashoda iz zavrnog rauna protekle godine i u njihovom ugraivanju u prijedlog budeta za narednu godinu. Obzirom da ne respektuje dinamian razvoj privrede ovaj model se postepeno naputa. Zbog toga je u finansijskoj praksi veine zemalja prihvaen metod direktnog ocjenjivanja, koji se sastoji u procjenjivanju budetskih prihoda i rashoda u skladu sa dinamikom razvoja, koji respektuje promjene koje su nastupile ili koje e tek nastupiti u sklopu provoenja planiranih ciljeva i zadataka ekonomske i finansijske politike. Na taj nain se planiranje budetskih prihoda i rashoda prilagoava ekonomskoj stvarnosti u sadanjosti i budunosti. Nakon to smo isplanirali budetske prihoda i rashode moemo pristupiti narednoj fazi tj. izradi nacrta budeta. Za nacrt budeta je zaduan organ za finansije koji sa ostalim resorima vlade priprema budet. [8: Horvat, L., Financiranje upravne djelatnosti, Narodne novine, Zagreb, 1988. str. 29] [9: Risti, ., Srdi, M., Vuka, S., Budetska politika i fiskalna revizija, EtnoStil, Beograd, 2010. str. 198.]

Sainjeni nacrt budeta se zatim dostavlja vladi koja razmatra nacrt budeta i kao svoj prijedlog upuuje ga predstavnikom tijelu na izglasavanje (usvajanje i donoenje budeta). Tako se procedura donoenja budeta nastavlja kroz proces demokratskog utvrivanja budeta (izglasavanje budeta, privremeno finansiranje i budetski kredit). U okviru toga se vodi prethodna rasprava o prijedlogu budeta u odgovarajuem odboru, nakon toga se izglasavanje i rasprava vri u nadlenom domu. Nakon rasprave pristupa se glasanju o prijedlogu budeta u cjelini. A ako se budet ne izglasa pristupa se privremenom finansiranju. Naposlijetku tu su i tzv. budetski krediti koji predstavljaju iznose predvienih rashoda koji se odobravaju pojedinim budetskim korisnicima, a kredit se moe troiti samo do iznosa odobrenih rashoda.

Nakon usvajanja budeta nastupa faza izvrenja budeta. Ova faza se sastoji u prikupljanju budetskih prihoda i datim sredstvima finansiranje dravnih i javnih potreba. Ovi poslovi izvrenja budeta su poslovi uprave tj. vlade, a ovaj proces se zavrava svoenjem svih rauna u formi izrade zavrnog rauna koji vjerno oslikava odnose izmeu planiranog i izvrenog budeta kao i sva odstupanja (suficit i deficit).

Posljednja budetska procedura je budetska kontrola, koja predstavlja kontrolu zakonitosti prikupljanja, uvanja i raspolaganja javnim prihodima i javnim rashodima. Primljenjuje se u svim savremeim dravama uz postojanje odreenih razlika u pogledu vremena, organa, sadraja, metoda i subjekata, i veoma je znaajna u izvrenju budetskih ciljeva. Prema vremenu, kontrola moe biti prethodna ili preventivna odnosno naknadna ili posteriorna; prema organima koji je obavljaju moe biti upravna, raunsko-sudska ili politika, odnosno moe biti interna ili eksterna; prema sadraju moe biti kontrola zakonitosti ili kontrola svrsishodnosti; prema metodu kontrola moe biti dokumentarna ili terenska; a prema subjektima kontrola moe biti kontrola naredbodavaca ili kontrola raunopolagaa[footnoteRef:10]. Budetsku kontrolu po pravilu vri budetska inspekcja, poseban organ u okviru miiistarstva finasnija sa posebnim pravima i ovlatenjima. Ona treba da bude raznovrsna i da kontrolie sva ovlaena lica koja bi mogla manipulisati budetskim sredstvima. [10: Jaki, M., Backovi, M., Cerovi, M., Medojevi, B., Ekonomski renik, CID, Beograd, 2010., str 70]

1.4. Vrste budeta

Budet se obino klasifikuje prema vremenu za koji se odnosi i prema homogenosti budeta.[footnoteRef:11]Prema vremenu budet se dijeli na redovni i naknadni. Redovni budet je onaj koji se donosi unaprijed za narednu godinu, dok se naknadni budet donosi u toku godine na koju se odnosi. Naknadnim budetom se zadovoljavaju nepredviene potrebe koje nisu bile poznate u momentu donoenja budeta ili se nije mogla predvidjeti njihova visina. Prema tome, redovni budet je osnovni, a naknadni budet se posmatra kao pomoni. Meutim, u toku godine je mogue vriti korekcije redovnog budeta i bez usvajanja naknadnog tj. mogue je vriti ispravljanje budeta. [11: Rosen, S. H., Gayer T., Javne finansije, CID Ekonomski fakultet, Beograd, 2011., str. 119]

Homogenost budeta se odnosi na slijedea pitanja, da li drava ima samo jedan budet ili je mogue postojanje vie budeta, te da li svi prihodi treba da budu iscrpno prikazani kroz budet ili ne.

Takoer i dalje postoji podjela na redovni i vanredni budet. Redovni je onaj koji predvia one potrebe koje se javljaju stalno i redovno i koje se podmiruju redovnim javnim prihodima. Vanrednim budetom se podmiruju dravne potrebe koje se javljaju neredovno i sporadino.

Pored ovih podjela postoje i razni drugi tipovi budeta kao to su: aneksni budet (specijalizovani budeti ustanovljeni za pokrie javnih potreba koje nisu u skladu sa potrebama organa dravne uprave, jer se u njima predviaju prihodi i rashodi autonomnih tijela i ustanova, dravnih i poludravnih preduzea[footnoteRef:12]), autonomni budet (za komercijalizovane ustanove koje vre javnu slubu[footnoteRef:13]), budet viih i niih nivoa vlasti, bruto i neto i sl. [12: Raievi, B., Javne finansije, CID Ekonomski Fakultet, Beograd, 2008., str. 79] [13: Raievi, B., Javne finansije, CID Ekonomski Fakultet, Beograd, 2008., str. 79]

U stvarnosti postoji onoliko budetskih formata koliko ima budeta, i vjerojatno ni jedan nije napravljen iskljuivo na bazi programa. Radi jasnije ilustracije, potrebno je predstaviti tri vrste operativnih budeta, od kojih svaki ima svoje prednosti i nedostatke, a to su: linijski budet, budet na osnovu rezultata i operativni budet[footnoteRef:14]. [14: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str 7.]

Linijski budet (po stavkama) je finansijski dokument koji navodi koliko se sredstava izdvaja za svaku stavku koju budetska organizacija koristi. Rashodi za svaku stavku su razdvojeni u vie kategorija. Dakle linijski budet vodi evidenciju to tome koliko e se potroiti i na ta e se potroiti. Ovaj budet je jednostavniji za primjenu ali ne daje nikakve informacije o aktivnostima i funkcijama programa, odnosno budetske organizacije. Informacije o tome koliko je utroeno za plae, komunalije i sl. ne otkrivaju mnogo o stvarno pruenim uslugama (npr. koliko kilometara je oieno).

Budet na osnovu rezultata pokazuje koliko e se izdvojiti novca za razliite aktivnosti ili programe i, istovremeno, opisuje rezultate koji e se ostvariti sa ovim novcem. Svrha budeta na osnovu rezultata je:

napraviti plan rada koji opravdava ukupan budet, stvoriti osnovu za usporedbu cijena i kvaliteta usluge i provjeravati postiu li se ciljevi programa[footnoteRef:15]. [15: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 7.]

Prednost ovakvog budeta je to pokazuje aktivnosti budetskih organizacija i nivo usluge tih aktivnosti, pokazuje gdje su prioriteti, da li su prioriteti ispravni i sl.

Programski budet, koji je i centralna tema ovog zavrnog rada, emo detaljnije objasniti u narednom poglavlju.

2. PROGRAMSKI BUDET

Programsko budetiranje, ili budetiranje prema rezultatima je, jednostavno reeno, dodjeljivanje budetskih sredstava u skladu sa uinkom ili rezultatima institucija. Dakle, od budetskih korisnika se trai da podnose informacije o svojim programima, aktivnostima i ciljevima i u skladu s tim se donose odluke o dodjeljivanju sredstava. Cilj ovakvog naina izrade budeta je poboljanje uinkovitosti budetske potronje. Dakle, programsko budetiranje ili budetiranje zasnovano na rezultatima je proces u kojem se sredstva rasporeuju na osnovu postavljenih ciljeva i/ili rezultata koji se trebaju postii potronjom tih sredstava. Pojam program podrazumijeva grupiranje slinih usluga ili aktivnosti unutar budetskog korisnika, a koje imaju zajedniki strateki ili operativni cilj. Ovakav pristup omoguava budetskim korisnicima da grupiraju svoje aktivnosti u niz programa, a svaki program ima definirane operativne ciljeve i eljene rezultate.[footnoteRef:16] [16: Vodi kroz budet BiH, CCI, str. 22.]

Programsko budetiranje znai uspostavljanje novog naina planiranja i raspodele budetskih sredstava tako da se uvodi jasna veza izmeu politika vlasti odnosno programa koje sprovodi, ciljeva tih programa i oekivanih rezultata s jedne strane, i sredstava potrebnih za njihovu realizaciju s druge strane. Praktino, bie mogue izmjeriti koliko kotaju ponuena rjeenja nekog problema, a za izabrano rjeenje se uspostavlja jasna podela zadataka, a samim time se uspostavlja i odgovornost za realizaciju aktivnosti.

Programski budet je nastao kao rezultat pokuaja pronalaenja naina kojim bi se odabrale mogunosti za pruanje usluga i odgovorilo na sljedea pitanja:

ta pokuavamo postii (dugoroni cilj)? Koliko e kotati postizanje tog dugoronog cilja?Uz pomo programskog budeta:

usluge i aktivnosti su organizirane po programima, odreuju se mogunosti za postizanje svakog cilja, odreuje se cijena/korist za svaku mogunost i, konano, bira se najbolja mogunost za odabrani program[footnoteRef:17]. [17: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 8.]

Programski budet razlikuje se od tradicionalnog linijskog pristupa u pripremi, pregledu i prezentiranju budeta. Umjesto fokusiranja na ono ta kupuje zajednica (osoblje, roba i sl.), programski budet je usmjeren na oekivane rezultate usluga i aktivnosti koje se provode. Naglasak je na postizanju dugoronih ciljeva na nivou cijele zajednice. U programskom budetu se prihodi i rashodi povezuju s viegodinjim programima, odnosno strategijom budetske organizacije (npr. opine). Programski budet utvruje oekivane rezultate i direktne ishode tih ulaganja.

Ovakvim modelom budet unpreuje se nin n koji se izruju finnsijski plnovi budetskih korisnik, ko i nin n koji se ti finnsijski plnovi nlizirju. Pored obima planiranih sredstava, finansijski planovi bi trebalo da sadre i opise aktivnosti, ciljeva, oekivanih rezultata i izvore verifikacije programa, organizacionu strukturu, zaduenja i lica odgovorna za realizaciju programskih aktivnosti, vremenske rokove za realizaciju aktivnosti, obrazloenje ponuenog reenja itd. Ovakvim planovma, cijeli proces planiranja i raspodele sredstava postaje jasniji i pristupaniji graanima, pa e samim tim postati i transparentniji i omoguiti uee graana.

Programskim buetom se omoguava pronalaenje optimalnog naina za rjeavanje uoenih problema jer se stvara jedan vid konkurencije meu budetskim korisnicima koji ele finansijsku podrku iz budeta za svoje programe. To svakako znai efiksnije usmjervnje sredstv n rjevnje konkretnih problema. Tkoe se omoguuje i konstntno prenje ostvrenj plnirnih rezultt, i to kko u finnsijskom smislu, tko i kroz nefinnsijsko izvetavanje jer se na poetku procesa planiranja definiu ciljevi i oekivani rezultati, pa je kasnije mogue proveriti i to da li je utroeni novac zaista posluio za dostizanje postavljenih ciljeva i dao oekivane rezultate.

Ovo je jako vano kada znamo da linijski budeti nisu imali ovu dimenziju i vrlo esto su podrazumjevali raspodelu i troenje ogromnih sredstava bez jasno postavljenih ciljeva, bez definisanja oekivanih rezultata, pa samim tim smo ostajali i bez analize efekata koje su ta sredstva imala na rjeavanje konkretnih problema i ivot graana.

Kod programskog budeta budetska izdvajanja mogu se pruati u obliku jednokratne isplate po programu, a ne u tradicionalnim stavkama. Time se mijenja tradicionalno praenje linijskog budeta, te se uspjeh i rezultati mjere po definiranim programima. To znai da je vanost individualnih trokova zamijenjena praenjem trokova i programskih rezultata. Time se, isto tako, mijenja priroda budetskog izvjetavanja izvjetavanje po tipovima izdataka i organizacijskim jedinicama postaje sekundarno, a izvjetavanje po programima i njihovim nosiocima postaje primarno. Na taj nain se mogu upotrebljavati mnoge odlike programskog budeta za odreivanje dugoronih ciljeva i izvjetavanje o budetskim podacima po programima, a ne po odjelima.

Kako je programski budet popraen razliitim mjerenjima izvedbi aktivnosti, potrebno je znati da programski budet zahtijeva brojne analize i dokumentaciju. Dijelovi ove metodologije ve se koriste u drugim oblicima izrade budeta, kao to su budet na osnovu rezultata i budet na osnovu pravdanja trokova svake godine.

Programsko budetiranje se, ukratko, sastoji iz tri faze[footnoteRef:18]: [18: 2014. http://voditeracuna.rs/research/916/ (12.08.2014.)]

1. Faze planiranja, u kojoj treba utvrditi listu potreba i prioriteta, zatim definisati ciljeve koji treba da se postignu u dugogodinjem periodu rada javne vlasti;

2. Faze programiranja, u kojoj se definiu aktivnosti i vri njihovo grupisanje u programe ili projekte preko kojih e ciljevi biti realizovani;

3. Faze budetiranja, koja ima operativan karakter i integrie raspoloiva finansijska sredstva sa ciljevima i aktivnostima radi iznalaenja najboljeg reenja.

Kod programskog budeta nosilac trokova su budetski programi i projekti na koje se vri alociranje aktivnosti i trokova radi ostvarenja odreenog cilja.

Trokovi funkcionisanja budetskih korisnika primarno se iskazuju po konkretnim programima i aktivnostima, to konano, njihovo postojanje i trokove koje prouzrokuju, dovodi u vezu sa onim to rade (sa aktivnostima koje realizuju), i ne ini ih podrazumjevanim, kao kod linijskog budeta gde se trokovi funkcionisanja planiraju i podrazumevaju bez obzira na realizovane programe i proizvedene efekte.

Uvoenje programskog budeta predstavlja zahtjevan zadatak. Ne postie se lahko, a prednosti primjene ovog modela budetiranja nisu odmah vidljive u praksi. Da bi se uspjeno realizovao, treba izvriti znaajne reforme u rukovoenju i radu svih struktura javne vlasti i precizno definisati nadlenosti i odgovornosti za sprovoenje budetskih programa.

2.1. Principi budetskog programiranja

Postoji nekoliko principa koji su ukljueni u oblikovanju programskog budeta. Oni se mogu saeti na sljedei nain[footnoteRef:19]: [19: 2014. http://mof.gov.mu/English/Documents/Budget%202004-2005/Draft%20medium%20Term%20Expenditure/mtefapp.pdf (13.08.2014)]

(I) Kao prvi korak, pregrupirati aktivnosti sa zajednikom svrhom i ciljevima u potroakoj jedinici (npr. predkolsko obrazovanje, srednje obrazovanje i sl.)

(II) Eksplicitno utvrditi misiju potroake jedinice

Svaka potroaka jedinica ima misiju.Misija je iroka izjava o svrsi potroake jedinice.Misija se obino moe rei u jednoj reenici ili dvije. Primjer je misije vodilje je:

Ministarstvo nauke i obrazovanja: "Za pruanje obrazovnih mogunosti, tako da graani mogu imati koristi od njega, a doprinose drutvenom i ekonomskom napretku nacije."

(III) Identifikovati i imenovati strukturu aktivnosti programa unutar svake potroake jedinice

Program je skupina nezavisnih, ali blisko povezanih, aktivnosti iji je cilj ostvariti zajedniki cilj ili ciljeve. U najmanju ruku se razvija dvostepena struktura programa. To se treba sastojati od:

- Programa - Djelatnosti koje ine programe.

Detaljniji pristup, kao to su "potprogrami" i "pod-aktivnosti" i "programski elementi," moe biti usvojen, ali dvije razine su uglavnom dovoljno.

Programske aktivnosti su sredstvo ili metoda postizanja ciljeva programa. To odgovara i na pitanje "kako ete postii cilj?" Ili "to ete uiniti sa sredstvima za postizanje ciljeva?"

Ope je pravilo da aktivnosti trebaju opisati nain ili sredstvo kroz koji program pokuava postii cilj.

Sljedea pitanja mogu biti korisna u identificiranju i imenovanju programa:

- "Koja je specifina svrha sadanjih aktivnosti?" - "Da li se korisnici slue aktivnostima razliitim od drugih?" - "Da li vlada eli izdvojiti i pojedinano kontrolirati finansiranje ovih aktivnosti?"

Kompletan set programa koji pokrivaju sve trokove i aktivnosti trokovne jedinice treba razviti. Potrebno je uspostaviti sistem kodiranja s jedinstvenim identifikatorom za svaki program. Primjer strukture programa i aktivnosti:

- Program: Poboljanje kvalitete obrazovnog programa

- Aktivnosti: i. Nastavnike plae, ii Trening, iii. Javno informisanje i obrazovanje, te iv. Upravljanje programom i usmjeravanje.

Neki primjeri programskih aktivnosti su sljedee:

- Upravljanje i odravanje zgrada, - Prikupljanje statistikih podataka o radnoj snazi, - Obuka nastavnika, - Potpora za istraivanja, a - Nastavnike plae.

(IV) Rasporediti sve prihode i rashode u skladu s programom i aktivnostima.

Revidiranje tradicionalnog godinjeg budeta u programski budet moe izazvati odreene raunovodstvene probleme, koji trebaju biti rijeeni. Na primjer, neke od stavki ne bi mogle biti relevantne za predloenu strukturu programa.

(V) Razviti viegodinje projekcije izdataka programskog budeta

Projekcije koje se moraju uzeti u obzir:

- Demografske promjene; - Inflacija; - Smjernice politike, odnosno, rast programa ili stezanja koja odraavaju vladine prioritete.

(VI) Razviti programske ciljeve za sadanju i budue godine

Svaki program bi trebao imati jedan ili vie ciljeva.Cilj programa su rezultati predmeta koji opisuju cilj programa, odnosno ono to program namjerava da ostvari. To treba biti izraeno kao opipljiv, mjerljiv i realan cilj prema kojem se ostvarenje moe ocijeniti.

Ciljevi programa bi trebali biti:

- Specifini; - Mjerljivi; i - Ostvarivi u eksplicitnim roku; i treba ukljuivati procjenu potrebnih sredstava.

Neki primjeri programskih ciljeva:

- Poveati postotak uspjeha u estom standardnog ispitu iz X% na Y% po godini Z - Poveati stopu prolaznosti u kolskom certificiranom ispitu iz X% na Y% po godini Z.

(VII) Definirati pokazatelje programa

Programski indikatori su mjere kojima se pratiti godinji napredak, tj. rezultati u ispunjavanju ciljeva programa. Postoje razne vrste programskih pokazatelja, najvaniji su:

- Inputi; - Outputi (ili posla ili proizvodnje); - Mjere uinkovitosti; i - Ishodi (ili mjera uspjenosti ili rezultata).

Izlazi ukazuju na koliinu proizvedenih dobara ili usluga od strane programa."Mjera izlaza" biljei aktuelnu razinu aktivnosti i napora da se ostvari, a moe se izraziti u kvantitativno ili kvalitativno. Mjere uinkovitosti iskazuju troak po jedinici usluge ili robe koja se nalazi ili produktivnosti inputa. Mjere uinkovitosti su korisne u ocjenjivanju razliitih metoda pruanja usluga ili proizvodnje robe.

Mjere uinkovitosti mogu biti izraene bilo kao "troak po po jedinici outputa", "jedinica po jedinici inputa", ili "troak po jedinici ishoda."

Ishodi pokazuju uinkovitost programa u rjeavanju problema ili postizanja eljenog rezultata. Ishodi se mogu iskoristiti kako bi se utvrdilo je li program:

- efektivan; - ispravno dizajniran; - ispravno voen; i/ili - zasluuje dodatne resurse.

Stoga se primjena mjere ishoda strogo preporuuje pri razmatranjima da li su trokovi programa bili opravdani ili ne. Drugim rijeima, konani uspjeh vladinih aktivnosti moe ocijeniti mjerama ishoda.

2.2. Pripremanje programskog budeta

U okviru pripremanja programskog budeta emo ukratko pojasniti karekteristike pripremanja ovog budeta te opisati konkretne korake za implementaciju programskog budeta.

2.2.1. Osnovne karakteristike pripremanja programskog budeta

Osnovni cilj planiranja i pripreme programskog budeta je poveanje efikasnosti. Ono odgovara na pitanja[footnoteRef:20]: [20: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 9.]

1) ta je djelokrug poslova odreene radne jedinice,2) da li su ti poslovi stalnog karaktera ili vezani za odreeni vremenski period,3) koliki su ukupni trokovi te radne jedinice, odnosno trokovi posla koji obavljaju.

Najjednostavniji nain pripreme ove vrste budeta je vezanje programa za jednu organizacionu jedinicu, npr. sektor , koji se onda mjeri kroz vrijeme i usporeuje sa drugim jedinicama. Prednost ovakvog pripremanja budeta je to to rezultira informacijama koje mogu biti vrlo korisne u analizama onih koji donose odluke, te da povezuje trokove sa ciljevima programa, potrebama drutva i politikama optine. Takoer, treba istai injenicu da informacije koje proizlaze iz ovakve vrste budeta trebaju biti predstavljene na jedinstven, odnosno opeprihvaen nain podjele po ekonomskim kategorijama. S druge strane, prikupljanje informacija o efikasnosti i njihovo poreenje zahtijevaju dosta vremena, kao i objektivnu i neovisnu kontrolu.

2.2.2. Koraci u programskom budetu

Slijedei koraci su neophodni pri razvijanju programskog budeta[footnoteRef:21]: [21: Program Budgeting - Modernizing Financial Management for Hungarian Local Governments, str. 10.]

Korak 1: Odreivanje stratekog cilja

Svrha, odnosno namjena programskog budeta predstavljaju krajnji cilj koji program ili organizacija (npr., opina ili opinski odjel) eli postii. Ona definira eljeni rezultat i krajnji rezultat, koji je obino ope prirode. Krajnji cilj bi trebao biti definiran i saet. Na primjer, opina moe jasno izraziti sljedei cilj: Poboljati ekonomsku odrivost poslovnog objekta X.

Korak 2: Odreivanje programskih ciljeva

Programski ciljevi predstavljaju specifine rezultate koji se nastoje ostvariti unutar utvrenog vremenskog razdoblja. Oni trebaju odrediti to e biti ostvareno, za koga i do kojeg datuma. U odnosu na budet, predstavljaju postignue za predstojeu godinu. Svaki od ciljeva programa ima jednu ili vie mjera uspjeha. Oni trebaju odraavati planirana dostignua u kvaliteti usluge ili nivou usluge, tako da su kljune rijei koje se koriste u navoenju ciljeva: poveati, smanjiti, proiriti, kompletirati, sprijeiti, odravati. Primjeri ciljeva mogu biti:

Poveati broj stambenih jedinica u sljedeoj fiskalnoj godini za 2% Smanjiti broj kvarova na vodovodu za 25% Proiriti broj komercijalna poduzea u centru grada za 10%.

Strateki ciljevi i mjerljivi ciljevi mogu biti razvijeni za aktivnosti pojedinih programa ili odjela, kao i za cijelu opinu.

Korak 3: Pripremanje budetskog kalendara

Budetski kalendar utvruje postupke i raspored koje e opina slijediti u razvoju budeta, i pomae u pripremi i pravovremenom donoenju budeta.

Na prikazanom dijagramu, deset koraka procesa navedeni su iznad vremenske skale, dok su ispod godinje kalendarske skale naznaeni periodi u kojima odjel financija i trezora opine alje korisnicima budeta instrukcije za budetske korisnike u kljunim takama budetskog ciklusa. Okvir budetskog ciklusa u deset koraka je uveden na nivou Institucija BiH, oba entiteta, te kantona u FBiH, a s ciljem uspostave suvremenog, srednjoronog procesa izrade budeta koji e biti jednak i kalendarski usklaen na svim nivoima vlasti u BiH.

Treba imati u vidu da je srednjoroni okvir budeta zasnovan na prijenosnom trogodinjem planu budeta, to znai da je polazna taka za izradu budeta naredne fiskalne godine prva projicirana godina u okviru prethodnog odobrenog dokumenta okvirnog budeta. Drugim rijeima, npr. polazna osnova za plan budeta za 2011. godinu je projekcija za 2011. godinu dana u dokumentu okvirnog budeta opine za period od 2010. do 2012. godine.

Ovaj budetski ciklus se zasniva na najuspjenijim svjetskim praksama iz oblasti budeta, te se u velikoj mjeri naslanja na koncepte koje su, meu ostalim, postavile i Svjetska Banka i OECD, s tim da je ciklus prilagoen kontekstu u BiH.

Korak 4: Definiranje uloga u pripremi budeta

Postoje tri glavne administrativne uloge u procesu pripreme budeta:

Priprema prijedloga budeta za razmatranje od strane skuptine/vijea, Obrazlaganje trenutnih fiskalnih uvjeta, fiskalne perspektive i budetskih prijedlogaskuptini/vijeu, i Provedba budeta koji je odobrila skuptina/vijee i praenje izvrenja, kako bi seosiguralo da se slijede programske i fiskalne politike.

Budetski slubenici igraju kljunu ulogu u pripremi budeta i predstavljaju glavno mjesto za izdavanje smjernica, pregleda materijala i davanje odgovora na pitanja. Budetski slubenici mogu imati tri glavne funkcije:

Prvo, budetski slubenik moe sluiti samo kao koordinator budetskog materijala;

Drugo, moe obavljati znaajnu funkciju davanja smjernica politike i direktno se ukljuiti u sva programska i financijska pitanja u vezi s budetom. U toj ulozi, budetski slubenik ne samo da koordinira sve materijale, nego i preuzima vodstvo i analitike funkcije, kao to su:

Izdavanje smjernica rukovoditeljima odjela u vezi prihvatljivog nivoa usluga, poveanja ili smanjenja trokova i oekivanih ogranienja; Procjenjivanje zahtjeva odjela i njihove prilagodbe smjernicama politike; Balansiranje zahtjeva rashoda sa raspoloivim prihodima i Davanje preporuka za budetske akcije skuptini/vijeu.

Tree, budetski slubenik moe izravno nadzirati izvrenje budeta. Specifini zadaci ukljuuju:

Osiguravanje da odjeli ne prelaze ogranienja budeta provoenjem periodinihprojekcija rashoda i usporeujui ih s raspoloivim resursima, Odravanje poloaja centralne kontrole, kako bi se osiguralo da se novo osoblje zapoljava samo na odobrenim mjestima i da plae nisu vee od iznosa odreenog u budetu; Pregled i odobravanje svih zahtjeva za prijenos sredstava iz jednog u drugi budet; Pripremanje izvjetaja o izvrenju budeta za potrebe skuptine/vijea, naelnika, odjela i graana; Paljivo nadgledanje poslovanja odjela radi uoavanja potencijalnih problema.

Korak 5: Distribuiranje obrazaca i priprema budetskih zahtjeva pojedinih odjela

Budetski slubenik dostavlja obrasce (zahtjeve) za budet i upute opinskim slubama i ostalima. U idealnom sluaju, ovaj paket ukljuuje opinske ciljeve predstavljene u koracima 1 i 2, koji e pomoi menaderima u kreiranju prioriteta financiranja, koji su u skladu sa planiranim ukupnim opinskim prioritetima.

Osobe koje upravljaju lokalnim aktivnostima trebaju biti ukljuene u budetski proces. Meutim, u velikom broju sluajeva, budetski zahtjevi su pripremljeni bez troenja mnogo vremena na razmatranje budeta sa rukovoditeljem odjela koji mora raditi na temelju tog budeta. Naelnici odjela se trebaju ukljuiti u detalje pripreme i primjene budeta, jer budet zahtijeva da se tano odredi ta je usluga, koji nivo usluga je pruen u tekuoj godini, koji nivo usluga je potreban u narednoj budetskoj godini, ta e se dogoditi ako se usluge smanje, obustave ili poveaju, a cijene usluga ostanu na istom nivou. Ove informacije se mogu prenijeti neformalno, putem formalne izjave o konkretnim ciljevima i mjerama obima posla, ili kroz prezentacije alternativnih nivoa usluga.Naelnici odjela takoer moraju nastojati saeti te podatke i prezentirati informacije na nain koji je u skladu sa funkcijom zakonodavne politike. Budetski zahtjevi e pokrenuti donoenje odluka budetske politike, koji e onda utjecati na nivo resursa i potronje i mijenjati budetske ciljeve.

Priprema i struktura dokumentacije posebno, i u kontekstu programskog budeta, predstavljena je u dijelu Struktura dokumentacije programskog budeta.

Korak 6: Pregled budetskih zahtjeva

Naelnik i skuptina/vijee su u posebnom poloaju kad je u pitanju pregled svih zahtjeva, i moraju biti spremni da uspostave prioritete u svjetlu velikih problema ili potencijalnih fiskalnih problema u lokalnoj samoupravi. Tipino, zbir svih budetskih zahtjeva e premaiti ukupno procijenjene prihode. Odjeli i programi e se natjecati za pristup ogranienim izvorima financiranja. Iako je proces donoenja odluka teak, neophodno ih je donositi u kontekstu cjelokupnog programa opine i fiskalne politike.

Korak 7: Uspostavljanje uloga graana

Budui da je budet politiki alat za zajednicu, neophodno je napraviti svjestan napor kako bi se utvrdilo ta graani misle o aktualnim politikama i uslugama, kao i ta misle gdje usluge trebaju biti pojaane i koji je nivo prioriteta koji pridaju razliitim uslugama. esto se lokalni dunosnici, kada se radi o stvaranju budetske politike i uslunih prioriteta, oslanjaju na percepcije uprave ili odjela ili na najglasnije graane. U oba sluaja, stvarne preferencije graana mogu biti iskrivljene. Neophodno je poduzeti sistematski pristup razumijevanju potreba graana pomou tehnika kao to su rasprava o specifinoj budetskoj politici i uslunom prioritetu. Drugi nain je graanima objasniti vrste usluga za koje je odgovorna opina, opinska fiskalna i programska pravila i dobiti povratnu informaciju. Kao to je navedeno u nastavku, nakon to je budetski dokument sastavljen, treba ga staviti na raspolaganje graanima.

Korak 8: Priprema budetskog dokumenta

Budet je dokument za donoenje odluka. On je osnova za vane fiskalne politike i odluke. To je efektivan dokument koji treba da potie rasprave i razmatranja odgovarajuih budetskih pitanja, objanjava i informira sudionike o implikacijama odreenih aktivnosti ili neaktivnosti. Na kraju, budetski dokument je sredstvo za informiranje javnosti, poslovne i investicijske zajednice, centralne vlade i drugih u vezi investicione politike i prioriteta opine. Budetski dokument treba biti prikazan u formi i na nain koji olakava razumijevanje i poveava korisnost budeta za graane. Dokument bi trebao biti atraktivan, dosljedan i usmjeren na potrebe itatelja. Budet treba omoguiti itateljima da razumiju ponuene usluge, trokove tih usluga i pogodnosti koje e dobiti od tih usluga.

Budetski dokument je konani proizvod dugotrajnog procesa, i kvaliteta budeta u velikoj mjeri ovisi o kvaliteti tog procesa. U svakoj fazi razvoja budet poprima drugaiji oblik. Predloeni budeti su obino najopsenije i najvee verzije, jer sadre kljune informacije za donoenje odluka. Konani usvojeni budet moe biti saetak dokumenata koji se koriste za komunikaciju konanih politika i izdvajanja.

Korak 9: Usvajanje budeta

Nakon podnoenja prijedloga budeta, kada ga skuptina/vijee i javnost pregledaju, vjerojatno je da e proi jo niz promjena dok ga skuptina/vijee konano usvoji. Usvajanjem predloenog budeta od strane skuptine/vijea utvruju se zakonske ovlasti za administrativne dunosnike na stvaranje izdataka u fiskalnoj godini.

Korak 10: Izvrenje i nadgledanje budeta

Osnovna svrha izvrenja budeta je izdvajanje sredstva odobrenih prema usvojenom budetu i praenje njihove potronje. Ciljevi izvrenja budeta su:

1. Osigurati uredan pristup za postizanje budetskih svrha i ciljeva,2. Osigurati da se sredstva potroe samo na odobrene aktivnosti, i3. Imati odgovarajuu upravu nad povjerenim financijskim sredstvima.

Odgovornost za izvrenja budeta obino nose opinske slube. One moraju odgovarati za trokove programa i rezultate. Zato je potrebno imati sistem izvjetavanja koji usporeuje stvarne rashode i rezultate sa budetskim planovima. Za veinu opina izvjetaje treba raditi mjeseno. Osoba odgovorna za praenje budeta treba identificirati probleme i sastati se s odgovornima iz odjela radi identificiranja uzroka i rjeavanja tih problema. Zadatak ove osobe je pruiti tehniku pomo i podrku, tako da odjeli mogu poduzeti korektivne akcije.

2.2.3. Viegodinji kontekst pripremanja budeta

Iako budet identificira programe, aktivnosti i za njih vezane prihode i rashode za narednu fiskalnu godinu, budet treba posmatrati u viegodinjeg kontekstu. Budet prethodne i tekue godine pomae u procjeni prihoda i rashoda sljedee fiskalne godine i nivoima trokova jednog programa. Investicijske odluke za narednu godinu e imati dugoroni plan i cijenu implikacije. Prilikom pripreme budeta za predstojeu fiskalnu godinu, u obzir je potrebno uzeti i sljedea pitanja[footnoteRef:22]: [22: Program Budgeting - Modernizing Financial Management for Hungarian Local Governments, str. 14.]

Koliko je opina primila i potroila prole fiskalne godine? Jesu iznosi vii ili manji od planiranog? Ako jesu, zato? De li opina ispunjava svoje projekcije za tekuu fiskalnu godinu? Koje su osnove za projekcije prihoda i rashoda? Kakav je predloeni budet u usporedbi sa prolom i tekuom godinom? Je li vei ili manji? Zato? Koji su kriteriji za odreivanje budetskih prioriteta i nivoe financiranja? Koje su viegodinjeg obveze skrivene u prijedlogu budeta (npr. zahtjevi za dodatno osoblje, nove projekte koji e zahtijevati osoblje i operativne trokove, zahtjevi za dodatnim trokovima, itd .)? Kakva je realna procjena buduih prihoda i rashoda? Hoe li budui prihodi biti dovoljni za podrku postojeih projekata i nivoa kadrova? Da li e potencijalna budetska investicije znaiti dugoronu korist za zajednicu? Ako ne, potrebno je ponovo procijeniti ta ulaganja. Ukoliko se budet posmatra u ovom viegodinjem kontekstu, vee su mogunosti minimiziranja utjecaja inflacije, pada prihoda i poveanja trokova usluga na opinu.

2.3. Dokumentacija programskog budeta

Dokumentacija programskog budeta slui kao sredstvo kojim predstavljaju svoje budete u programskom formatu tj. u kontekstu sredstava dodijeljenih svakom od programa i oekivanih rezultata koji se nastoje postii koritenjem tih sredstava. Ova dokumentacija omoguava vladama, ministrima, parlamentu i javnosti mjerenje uinka programa u smislu efikasnosti, efektivnosti i pravinosti te odreivanju mjere u kojoj program ostvaruje zacrtane ciljeve. Dokumentacija programskog budeta treba da odgovori na sljedea kljuna pitanja[footnoteRef:23]: [23: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 14.]

Zato postoji vaa organizacija? (Svrha ili misija budetskog korisnika) Koje rezultate nastoji postii vaa organizacija? (Strateki cilj(evi) budetskog korisnika) ta vaa organizacija radi kako bi postigla rezultate? (Programi i operativni ciljevi budetskog korisnika) Koliko to kota? (Sredstva koja su potrebna budetskom korisniku da bi postigao svoje operativne ciljeve, podijeljene po programima i ekonomskim kategorijama) Kako mjerite rezultate onoga to radite? (Mjere i ciljevi uinka budetskog korisnika) Ko je odgovoran za rezultate programa? (Rukovodilac programa)Ova pitanja su osnova za pripremu programskog budeta. Ukoliko budetski korisnik moe odgovoriti na ova pitanja, spreman je za pripremanje programskog budeta za svoju organizaciju.

Dokumentacija programskog budeta zahtijeva od budetskih korisnika da obezbijede detaljne budetske informacije za svaki od svojih odobrenih programa. Ovo ukljuuje procjene za sljedeu budetsku godinu (dosljedne gornjim granicama rashoda budetskog korisnika i u skladu sa odobrenim prijedlozima dodatne visoko-prioritetne potronje), procjene za jo dvije naredne godine, auriranu procjenu za tekuu budetsku godinu i stvarne rashode u prethodnoj godini.

Procjene programskog budeta pripremaju se koristei rolling (tj. prenesene) projekcije budeta. Ovakvim pristupom procjene, koji se koristi u dokumentaciji programskog budeta, budetski korisnik stvara polaznu taku za budetski proces u narednoj godini. Cilj ovakvog pristupa je pojednostaviti, pojasniti i usmjeriti proces pripreme budeta za budetske korisnike, opinu i opinsko vijee / skuptinu optine.

Dosljednost u izradi dokumentacije programskog budeta i pregleda prioriteta budetskih korisnika je znaajna jer omoguava budetskim korisnicima da obrazloe svoje budetske zahtjeve i/ili raspodjelu sredstava iz budeta, te da informiraju opinu i javnost o tome na koji nain raspolau sredstvima koja su im dodijeljena.

2.4. Mjere uinka programa

Indikatori uinka se definiraju kao kvantitativne i trajne mjere izlaznih rezultata, krajnjih rezultata i efikasnosti javnog sektora. Oni pruaju osnove za mjerenje rezultata programa, aktivnosti i resursa dodijeljenih za ove programe. Mjerenje uinka treba da[footnoteRef:24]: [24: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 14.]

Mjeri izlazne i krajnje rezultate programa ili aktivnosti; Mjeri iste elemente tokom vremena, kako bi omoguilo analizu trendova i postignutog napretka; Se odnosi direktno na strateke i operativne (tj. programske) ciljeve; Koristi informacije koje se lako razumiju i prikupljaju; Prua korisne informacije rukovodiocima programa kako bi upravljali i poboljali uinkovitost programa, i omoguavaju im da identificiraju da li je dolo do poboljanja efikasnosti, efektivnosti i kvaliteta programa i usluga; Omogui procjenu o tome da li opina (i poreski obveznici) dobiva vrijednost za sredstva koja su uloena u program.2.4.1. Mjerenje uinka programa

Pristup informacijama o uinku i njihova analiza su kljuni faktori za poboljanje odgovornosti za raspodjelu budetskih sredstava i programa.

Dobre mjere uinka e pokazati budetskim korisnicima, opini, skuptini/vijeu i javnosti da li program postie opinske strateke ciljeve, da li je efikasan i da li postie vrijednost za uloeni novac.

Pored eksternog izvjetavanja, mjerenje uinka moe pomoi rukovodiocima programa da poboljaju uinak programa i nivo pruanja usluga. Putem redovnog praenja uinka, rukovodioci programa imaju vie mogunosti da utvrde i brzo odgovore na eventualne probleme. Od budetskih korisnika se zahtijeva da utvrde mjere uinka svojih aktivnosti u svrhu internog procesa donoenja odluka, a pokazatelje postignutih rezultata na nivou programa bi trebali dostaviti odjelu financija.

Teko je opravdati poveanje sredstava za programe ili nove prijedloge visoko-prioritetne potronje bez informacija o tome koji e rezultati biti postignuti. Budetski korisnici e biti pod rastuim pritiskom da obezbijede takve informacije kako bi opravdali svoje budetske zahtjeve. Budetski korisnici koji ne obezbijede te informacije e imati vie potekoa da se takmie za sredstva sa onima koji obezbijede traene informacije.

Mjere uinka koje se koriste u okviru programskog budetiranja u BiH su:

1. mjere izlaznog rezultata (tj. koliina),2. mjere krajnjeg rezultata (tj. rezultati ili utjecaj programa ili usluga), i3. mjere efikasnosti (tj. troak po jedinici izlaznog rezultata).

2.4.1.1. Mjere izlaznog rezultata

Mjere izlaznog rezultata opisuju ta je proizvedeno tj. realizirano i u kojoj mjeri, te koje su usluge pruene. Mjere izlaznog rezultata mogu odraavati koliinu jedinica mjere realiziranih unutar pojedinanog programa koja doprinosi postizanju jednog ili vie operativnih ciljeva u sluajevima kada program ima nekoliko ciljeva.

Na primjer, program sanitarne inspekcije, koji zahtjeva odreeni standard kako bi mogli obavljati odreeni posao, moe koristiti broj izdanih sanitarnih dozvola kao mjeru izlaznog rezultata, to ima odreeni operativni cilj (npr. da osigura da svi ugostiteljski objekti zadovoljavaju sanitarne standarde) kao i na iri strateki cilj (npr. da se obezbijede sigurni zdravstveni uvjeti u ugostiteljskim objektima). Drugi izlazni rezultati koji odraavaju stvarni rad sanitarne inspekcije mogu ukljuivati broj pregledanih objekata ili broj podnesenih prijava za nepotovanje sanitarnih standarda, itd.

2.4.1.2. Mjere krajnjeg rezultata

Mjere krajnjeg rezultata pruaju informacije o[footnoteRef:25]: [25: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 17.]

Utjecaju i rezultatima budetskih programa i njihovih izlaznih rezultata; Napretku u postizanju stratekih i operativnih ciljeva; i Uspjehu ili neuspjehu programa.Mjere krajnjeg rezultata opisuju obim postignutih stratekih i operativnih ciljeva (za dati nivo dodijeljenih budetskih sredstava). Mjere krajnjeg rezultata mjere utjecaj ili efektivnost programa. Pored toga, mogu biti pokazatelj da li se programom dobro upravlja i informirati donosioce odluka u vezi budeta, tj. da li je potrebno dodati ili smanjiti dodijeljena sredstva.

Druge mjere krajnjeg rezultata odnose se na procjenu utjecaja i efektivnosti mjere, kvalitetu i pravovremenost programa ili usluge. Mjere kvaliteta mogu ukljuiti stvari kao to su tanost, pristupanost i zadovoljstvo klijenta izlaznim rezultatom.

Mjere blagovremenosti pruaju referentnu taku za uestalost, kao i unutar kojih vremenskih perioda se postiu izlazni i krajnji rezultati. Pravovremenost se esto moe smatrati i mjerom kvaliteta i/ili efektivnosti. Neki primjeri mjere pravovremenosti ukljuuju prosjeno vrijeme ekanja za uslugu (npr. dobivanje graevinske dozvole), vrijeme potrebno da se odgovori na molbu ili zahtjev, usluge isporuene prema utvrenim referentnim takama (inspekcijski pregledi izvreni na vrijeme i sl.); i izlazni rezultati postignuti unutar odreenog vremena (broj inspekcija obavljenih u toku danog perioda). Naravno, postoje programi koji nemaju relevantne i korisne mjere pravovremenosti ili kvantitativne mjere, te se oslanjaju na kvalitativne mjere kao osnovu za proces donoenja odluka.

2.4.1.3. Mjere efikasnosti

Mjere efikasnosti[footnoteRef:26]: [26: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 17.]

Mjere troak po jedinici izlaznog rezultata (tj. ukupni izlazni rezultat podijeljen sa ukupnim trokovima); Predstavljaju koristan pokazatelj vrijednosti za uloeni novac; i Korisne su u usporedbi alternativnih opcija za pruanje usluga (npr. koritenje privatnog sektora za odreen usluge itd.)Mjere efikasnosti obino se izraavaju u formi troka po jedinici izlaznog rezultata. Dok se uobiajene mjere efikasnosti fokusiraju na financijske resurse (tj. troak po jedinici), u nekim sluajevima poveanje kvaliteta izlaznog rezultata ili poboljanje blagovremenosti po jedinici izlaznog rezultata moe takoer odraavati poboljanje efikasnosti. Nadalje, u sluaju kada ima nekoliko izlaznih rezultata, efikasnost bi se trebala raunati na temelju pojedinanih trokova programa kako bi mjerenje ima smisla.

2.4.2. Definicija mjera uinka

Neki budetski korisnici e smatrati da su na neki nain razliiti i da nije mogue mjeriti njihov uinak. Meutim, ako se ne moe mjeriti uinak programa ili aktivnosti kako je onda mogue upravljati istim? Ukoliko se stvarni uspjeh projekta ili rezultati ne mogu demonstrirati, kako je onda mogue opravdati nastavak primanja sredstava? Ukoliko se ne moe mjeriti odreena aktivnost, da li e neko primijetiti kada se taj program ili aktivnost zavri?

Obzirom na potencijalni troak mjerenja uinka, vano je da budetski korisnici odaberu prave mjere uinka. Takve mjere treba da budu relevantne u pogledu stratekih ciljeva budetskog korisnika i operativnih ciljeva programa, kao i da budu korisne u mjerenju uspjeha ili napretka u skladu sa ovim ciljevima. Korisne mjere uinka bi trebale omoguiti odgovore na sljedea pitanja:

Da li e mjere uinka pomoi odjelu financija i upravi u donoenju preporuka ili odluka o tome kako raspodijeliti sredstva? Da li mjere krajnjeg rezultata odraavaju opiske strateke i operativne ciljeve i prioritete? Da li mjere krajnjeg rezultata pruaju informacije o utjecaju programa na odreenu interesnu grupu ili iru zajednicu? Da li je mogue identificirati vezu i meusobni utjecaj programa i njegovih aktivnosti i eljenog krajnjeg rezultata? Da li e mjera uinka pruiti informacije koje e pomoi budetskim korisnicima da poduzmu aktivnosti kako bi poboljali efektivnost i efikasnost programa? Da li je mjera pouzdana i provjerljiva tj. da li olakava usporedbu sa slinim izlaznim rezultatima ili programima koje realiziraju drugi i da li se moe nezavisno provjeriti? Da li je mjera izvodljiva, tj. da li se podaci mogu prikupiti i koristiti za mjerenje u skladu sa zahtjevima izvjetavanja i budetskim kalendarom i da li budetski korisnik ima resurse i vjetine potrebne da prikupi ove podatke?[footnoteRef:27] [27: Programski budet i lokalna uprava (Poglavlje br. 16 Vodia za budet/proraun i financije za opine u BiH), Sarajevo, 2010. str. 18.]

Budetski korisnici bi trebali koristiti dostupne izvore i evidencije u smislu informacija o uinku to je vie mogue na primjer, evidenciju aktivnosti i postignutih izlaznih rezultata. Statistiki podaci na nivou drave mogu takoer biti od velikog znaaja. Mjerenje izlaznog rezultata i kvalitete krajnjeg rezultata je generalno neto izazovniji zadatak i moe zahtijevati sofisticiranije i skuplje tehnike, poput anketa za ispitivanje zadovoljstva klijenata. U prvim fazama izrade mjera uinka, budetskim korisnicima se preporuuje da se fokusiraju na razvoj dobrih mjera kvantiteta i kvaliteta izlaznog rezultata.

Kako budetski korisnici budu odreivali mjere uinka i prikupljali informacije o uinku, uprava e sve vie koristiti te informacije za lake donoenje odluka o raspodjeli budetskih sredstava. Uprava ne moe dozvoliti da troi sredstva na neefikasne ili neefektivne programe ili usluge. Budetski korisnici e traiti informacije o uinku i oekivanim rezultatima kako bi pruili opravdanja za nove prijedloge visoko-prioritetne potronje i nastavak postojeih programa. Treba napomenuti da ponekada, vanjski faktori koji su izvan kontrole ili utjecaja budetskih korisnika mogu utjecati na uinak programa i dovesti do rezultata koji su manji od oekivanih (npr. kvalitetna kampanja turistike promocije moe ostati bez efekata zbog iznenadne epidemije itd.).

3. DOBRA PRAKSA PROGRAMSKOG BUDETIRANJA ZEMALJA LANICA OECD-a I PREPORUKE ZA BUDETSKO PROGRAMIRANJE

Bosna i Hercegovina ako eli uspjeno provesti reformu javne uprave i implementirati programsko budetiranje mora prije svega dobro prouiti dosadanja iskustva zemalja lanica OECD-a koje su ve uspjeno prole kroz ovaj proces, pri tome se vodei smjernicama i propisima koje su donijeli MMF i druge relevantne meunarodne organizacije.

3.1. MMF-ovi propisi dobre prakse za fiskalnu transparentnost[footnoteRef:28] [28: 2014. http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm (16.08.2014.)]

Ovim propisima se utvruje skup naela i praksa da bi pomogle vladama i obezbjedili im jasnu sliku o strukturi i finansijama vlade.

I Jasnoa pravila i odgovornosti

1.1. Vladin sektor treba biti razlikovan od ostatka javnog sektora i od ostale ekonomije, a politika i pravila upravljanja unutar javnog sektora trebaju biti jasni i definirani.

1.1.1. Struktura i funkcije vlasti trebaju biti jasne.1.1.2. Fiskalne ovlasti izvrne, zakonodavne i sudske vlasti trebaju biti dobro definisane.1.1.3. Odgovornosti razliitih nivoa vlasti i odnosi meu njima trebaju biti jasno specificirani.1.1.4. Odnosi izmeu vlade i javnih preduzea trebaju biti bazirani na jasnim sporazumima.1.1.5. Vladin odnos sa privatnim sektorom treba biti provoen na otvoren nain, slijedei jasna pravila i procedure.

1.2. Treba postojati jasan zakonski i administrativni okvir za fiskalnu upravu.

1.2.1. Skupljanje, opredjeljenje i koritenje javnih sredstava treba voditi prema sveobuhvatnom proraunu, porezima i drugim propisima javnih finansija i upravnih postupaka.1.2.2. Zakoni i propisi koji se odnose na prikupljanje poreznih i neporeznih prihoda trebaju biti otvoreni, jasni i razumljivi, takoer jasni kriteriji treba da vode bilo kakav upravljaki oprez prilikom njihove primjene. albe poreskih i neporeskih obaveza treba uzeti u obzir pravovremeno.1.2.3. Trebalo bi biti dovoljno vremena za konsultacije o predloenim zakonima i zakonskim promjenama i, gdje je to mogue, irih politikih promjena.1.2.4. Ugovorni aranmani izmeu vlade i javnih ili privatnih subjekata, ukljuujui kompanije koje koriste dravne resurse ili operatore dravnih koncesija, trebaju biti jasni i javno dostupni.1.2.5. Vlada mora odgovorno upravljati imovinom, ukljuujui i dodjelu prava na upotrebu javnog dobra. Svaka obaveza ili troak vladinog fonda treba imati zakonsko odobrenje.II Otvorena priprema budeta

2.1. Priprema budeta treba slijediti uspostavljen raspored i biti voena dobro definisanim ciljevima makroekonomske i fiskalne politike.

2.1.1. Budetski kalendar treba biti precizan i potovati se. Dovoljno vremena bi trebalo biti doputeno parlament pri razmatranju nacrta budeta.2.1.2. Godinji budet treba biti realan, i treba biti spreman i prezentovan u sklopu sveobuhvatnog srednjoronog makroekonomskog fiskalnog okvira politike. Fiskalni ciljevi i bilo kakva fiskalna pravila trebaju biti jasno navedeni i objanjeni.2.1.3. Glavni prihodi i rashodi treba da budu predstavljeni unutar sveobuhvatnog i konzistentnog kvantitativnog makroekonomskog radnog okvira, i trebaju se obezbjediti ekonomske pretpostavke i kljuni parametri (kao to su efektivne poreske stope) osnovnih budetskih procjena.2.1.4. Budetska dokumentacija treba ukljuivati procjenu fiskalne odrivosti. Glavne pretpostavke o privrednim kretanjima i politika trebaju biti janso navedeni, a analiza osjetljivosti treba prikazati.2.1.5. Trebali bi postojati jasni mehanizmi za koordinaciju i upravljanje proraunskim i izvanproraunskim aktivnostimma unutar okvira fiskalne politike.

2.2. Trebali bi postojati jasne procedure za izvrenje budeta, praenje i izvjetavanje.

2.2.1. Raunovodstveni sistem bi trebao osigurati pouzdanu osnovu za praenje prihoda, obaveza, plaanja, dugova, te imovine.2.2.2. Povremeni meu-godinji izvjetaj o budetskim kretanjima bi trebao biti predstavljen parlamentu. este objave, najamnje kvartalno, bi trebale biti objavljene.2.2.3. Prijedlozi dopunskih prihoda i rashoda tokom fiskalne godine bi trebali biti predstavljeni parlamentu na nain sukladan s izvornom prezentacijom budeta.2.2.4. Revidirani zavrni rauni i revizijski izvjetaji, ukljuujui usporedbu s odobrenim budetom, bi trebali biti predstavljeni u parlamentu i objavljen u toku godine dana.

III Dostupnost informacija za javnost

3.1. Javnosti trebaju biti pruene potpune informacije o prolim, sadanjim i projiciranim buduim fiskalnim aktivnostima vlade.

3.1.1. Budetska dokumentacija, ukljuujui i zavrne raune i druge objavljene fiskalne izvjetaje trebaju pokriti sve budetske i izvanbudetske aktivnosti centralne vlasti.3.1.2. Informacije koje su s tim uporedive u godinjem budetu trebaju da daju rezultat za dvije prethodne fiskalne godine, zajedno sa prognozama kljunog budeta za dvije godine koje slijede.3.1.3. Izjave koje opisuju prirodu i fiskalni znaaj poreznih izdataka centralne vlasti, potencijalne obaveze, i kvazi-fiskalne aktivnosti trebaju biti dio budetske dokumentacije, zajedno sa procjenom od svih drugih velikih fiskalnih rizika.3.1.4. Primici od svih glavnih izvora prihoda, ukljuujui i aktivnosti od izdavanja javnih resursa u koncesije i inozemne pomoi, trebaju se zasebno identificirati u godinjem budetskom izvjetaju.3.1.5. Centralna vlast treba ovjaviti podatke o razini i sastavu svog duga i finansijske imovine, znaajne nedugovne obaveze (ukljuujui i penziona prava i sl.), te prirodnim imovinskim resursima.3.1.6. Budetska dokumentacija mora izvijestiti i fiskalni poloaj lokalne samouprave i finansije javnih preduzea.3.1.7. Vlada bi trebala objaviti periodini izvjetaj o dugoronim javnim finansijama.

3.2. Fiskalne informacije bi trebalo prezentovati na nain koji olakava analizu politike i promie odgovornost.

3.2.1. Jasan i jednostavno pregledan vodi kroz budet bi trebao biti iroko rasprostranjen u vrijeme godinjeg budeta.3.2.2. Fiskalni podaci bi trebali biti prijavljeni na bruto osnovi, razlikujui prihode, rashode i finansiranje, s izdacima razvrstanim prema ekonomskoj, funkcionalnoj i administrativnoj kategoriji.3.2.3. Ukupni saldo i bruto dug centralne vlasti trebali bi biti standardni sumarni pokazatelji vladine fiskalne pozicije. Oni se trebaju dopuniti kada je to prikladno, drugim fiskalnim pokazateljima kao to su primarni balans, balans u javnom sektoru i javni dug.3.2.4. Rezultati postignuti u odnosu na ciljeve glavnih budetskih programa bi trebali biti predstavljeni zakonodavnoj vlasti godinje.

3.3. Obavezivanje na pravovremeno publikovanje fiskalnih informacija3.3.1. Pravovremeno objavljivanje fiskalnih informacija trebala bi biti zakonska obaveza vlade3.3.2. Napredna izdanja kalendara za fiskalne informacije bi trebala biti objavljena i potovana.

IV Garantovanje integriteta

4.1. Fiskalni podaci trebaju ispunjavati prihvaene standarde kvalitete podataka

4.1.1. Budetske prognoze i auriranja trebaju odraavati nedavne trendove prihoda i rashoda, temeljna makroekonomska kretanja, i dobro definisane politike obaveza4.1.2. Godinji budet i zavrni raun trebao bi naznaiti raunovodstvenu osnovicu koja se koristi u sastavljanju i prezentaciji finansijskih podataka. Treba slijediti ope prihvaenim raunovodstvenim standardima.4.1.3. Podaci u fiskalnim izvjetajima trebaju biti interno konzistentni uvaavajui relevantne podatke iz drugih izvora. Trebaju biti objanjene glavne revizije historijskih fiskalnih podataka i bilo kakve promjene klasifikacije podataka.

4.2. Fiskalne aktivnosti trebaju biti predmet uinkovite unutarnje kontrole i zatite.

4.2.1. Etiki standardi ponaanja za javne slubenike trebaju biti jasni i publikovani.4.2.2. Postupci u javnom sektoru zapoljavanja i uvjeti trebaju biti dokumentirani i dostupni svim zainteresovanim strankama.4.2.3. Propisi o javnoj nabavi, ispunjavanju meunarodnih standarda, trebaju biti dostupni i koriteni u praksi.4.2.4. Kupnja i prodaja javnih sredstava trebaju biti poduzeti na otvoren nain, a glavni poslovi trebaju biti zasebno identificirani.4.2.5. Vladine aktivnosti i finansiranje trebaju biti interno revdirani a revizorski postupci bi trebali biti stavljeni na uvid.4.2.6. Nacionalna uprava za prihode bi trebala biti zakonski zatiena od politikog utjecaja, osigurati prava poreznih obveznika, te redovno izvjetavati javnost o svojim aktivnostima.

4.3. Fiskalne informacije bi trebale biti predmet vanjske kontrole

4.3.1. Javne finansije i politike bi trebale biti predmet ispitivanja od strane nacionalnog revizorskog tijela ili ekvivalentne organizacije koja je neovisna od izvrne vlasti.4.3.2. Nacionalno revizorsko tijelo ili ekvivalentna organizacija bi trebala dostaviti sve izvjetaje, ukljuujui svoj godinji izvjetaj, u parlament i objaviti ih. Mehanizmi bi trebali biti na mjestu za praenje narednih aktivnosti.4.3.3. Neovisni strunjaci bi trebali biti pozvani na procjenu fiskalne prognoze, makroekonomske prognoze na temelju kojih su izgraeni, i njihove osnovne pretpostavke.4.3.4. Nacionalno statistiko tijelo bi trebalo osigurati institucionalnu nezavisnot za provjeru kvalitete fiskalnih podataka.

3.2. Upravljanje zasnovano na rezultatima u zemljama OECD-a - Pregled kljunih pojmova, definicija i pitanja[footnoteRef:29] [29: RESULTS BASED MANAGEMENT IN THE DEVELOPMENT CO-OPERATION AGENCIES: A REVIEW OF EXPERIENCE]

Reforme javnog sektora

Tokom 1990-ih, mnoge od zemalja OECD-a su poduzele opsene reforme u javnom sektoru, kao odgovor na ekonomske, socijalne i politike pritiske. Na primjer, zajedniki ekonomski pritisci su ukljuivali budetske deficite, strukturne probleme, rast konkurentnosti i globalizacija. Politiki i socijalni faktori ukljuivali su nedostatak povjerenja javnosti u vladu, rastui zahtjevi za bolje i vie odgovarajui usluge, i poveanje odgovornosti za postizanje rezultata s novcem poreznih obveznika. Popularne fraze poput "Ponovo osmiljena vlada", "Uiniti vie s manje", "Predoiti vrijednost za novac", i sl. opisuju kretanje prema reformi u javnom sektoru, koje su postale prevladavajue u mnogim zemljama OECD-a.

esto su se putem od vlade voenog zakonodavstva ili izvrnih naredbi vodile reforme javnog sektora. Npr. uvoenje Zakona o uinku vlade i rezultatima iz 1993. bio je glavni pokreta savezne reforme vlade u Sjedinjenim Amerikim Dravama. U Velikoj Britaniji, objavljivanjem Bijele knjige o Boljem raunovodstvu za novac poreznih obveznika iz 1995. je bila kljuna prekretnica za vladu da uvede resursno raunovodstvo i budetiranje. U Australiji je glavni pokreta promjena bilo uvoenje Budeta zasnovanog na akrualnim ishodima i outputima. U Kanadi, Ureda glavnog revizora i glavni odbor Trezora su bili primarni promotori reforme diljem savezne vlade.

Iako je bilo razlika u reformskim paketima koji su provoeni u zemljama OECD-a, postoje mnogi zajedniki aspekti za veinu zemalja, na primjer:

Fokus na pitanja o performansama (npr. uinkovitost, djelotvornost, kvaliteta usluge). Opadanje ovlasti menadmenta i manjak odgovornosti. Orijentacija na potrebe kupaca i njihovim preferencijama. Sudjelovanje svih stakeholdera (zainteresovanih strana). Reforma budetskih procesa i sistema finansijskog upravljanja. Primjena savremenih praksi upravljanja.

Upravljanje zasnovano na rezultatima (upravljanje uinkom)

Vjerovatno najznaajnije obiljeje reformi je naglasak na poboljanje performansi i osiguranje da vladine aktivnosti postiu eljene rezultate. Nedavna studija o iskustvima deset zemalja lanica OECD-a s uvoenjem upravljanja baziranog na uincima je pokazala da je to kljuno obiljejeu reformskim naporima kod svih deset zemalja.

Upravljanje uinkom, takoer se spominju kao upravljanje zasnovano na rezultatima, moe se definirati kao iroka strategija upravljanja usmjerena na postizanje znaajnih promjena u nainu na koji vladine agencije posluju s ciljem poboljanja performansi (ostvarivanje boljih rezultata) kao centralne orijentacije.

Mjerenje performansi se tie proizvodnje ili opskrbljivanje informacija o izvedbi, a usmjeren je na tehnikim aspektima pojanjavanja ciljeva, razvijajanja pokazatelja, prikupljanje i analiziranje podataka o rezultatima. Upravljanje uinkom obuhvaa mjerenje performansi, ali je iri od toga. Podjednako se bavi generiranjem potranje za upravljanje informacijama o uspjenosti - to jest, njegovom primjenom u programu, politikama i procesima donoenja odluka o budetu i uspostavljanje organizacijskih procedura, mehanizama i poticaja koji aktivno potiu njegovu upotrebu. U uinkovitom sistemu za upravljanje performansama, postizanje rezultata i stalno poboljanje temelji na informacijama o uspjenosti i ima sredinje mjesto u upravljakom procesu.

Mjerenje rezultata

Mjerenje izvedbe je proces koji organizacija prati kako bi objektivno mjerila koliko dobro su ispunjeni postavljeni ciljevi. To obino ukljuuje nekoliko faza: kao to su artikuliranje i dogovoranje o ciljevima, odabir pokazatelja i postavljanje ciljeva, praenje izvedbe (prikupljanje podataka o rezultatima), i analiziranje tih rezultata. U praksi, rezultati se esto mjere bez jasnog definiranih ciljeva. Kako sistem mjerenja sazrijeva, tako se vea panja posveuje mjerenju onoga to je vano, a ne onoga to je lahko mjeriti. Vlade koje naglaavaju odgovornost imaju tendenciju da koriste ciljeve uinka, ali prevelik naglasak na "tvrdim" ciljevima moe potencijalno imati disfunkcionalna posljedice. Vlade koje se vie fokusiraju na poboljanje upravljanja mogu staviti manji naglasak na postavljanje i postizanje ciljeva, ali umjesto toga zahtijevaju da organizacija pokae kontinuirano poboljanje svojih performansi, odnosno rezultata.

Koritenje informacija o performansama

Uvoenje upravljanja uinkom je, ini se, bio potaknut sa dva kljuna cilja ili predvienih namjena - poboljanje upravljanja i izvjetavanje o performansama (odgovornost). U poetku, fokus je na koritenje informacija o performansama za uenje o upravljanju i procesima odluivanja. Na primjer, kada menaderi rutinski naprave prilagodbe kako bi poboljali svoje programe na temelju povratnih informacija o postignutim rezultatima. Posebna vrsta upravljanja procesom donoenja odluka koji sve vie koristi informacije o performansama je raspodjela sredstava. Kod budetiranja na temelju rezultata, sredstva se dodjeljuju preko agencijskih programa na temelju rezultata, a ne inputa ili aktivnosti. U drugom cilju, naglasak se premjeta na dranje menadera odgovornim za postizanje odreenih planiranih rezultata i ciljeva, te da se transparentno izvjetava o rezultatima. U praksi, vlade imaju tendenciju da favoriziraju ili daju prioritete jednom ili drugom cilju. U nekoj mjeri, ti ciljevi mogu biti protivrjeni i povlae za sobom razliite pristupe i sisteme upravljanja.

Kada se podaci o uspjenosti koristi za izvjetavanje eksternih stakeholdera (javnosti), to se ponekad prikazuje kao odgovornost za rezultate. Vladino zakonodavstvo ili izvrne naredbe esto imaju u mandatu takvo izvjetavanje. tavie, takvo izvjetavanje moe biti korisno u natjecanju za sredstva uvjeravanjem skeptine javnost ili zakonodavca da e agencijin program proizvesti znaajne rezultate i dati zahtjevanu "vrijednost za novac". Godinji izvjetaj o uspjehu moe biti usmjerena na mnogim stranama, npr. vladi, parlamentu, revizoru ili nekoj nadzornoj agenciji, klijentima i javnosti.

Kada se podaci o uspjenosti koriste u internim procesima upravljanja s ciljem poboljanja performansi i postizanju boljih rezultata, to se esto naziva upravljanje-za-rezultate. Takva stvarna primjena podataka o uspjenosti esto je bila slabost kod upravljanja uinkom u zemljama OECD-a. Takoer esto su vladine agencije isticale mjerenje performansi za samo vanjsko izvjetavanje, malo panje posveujui stavljanju informacija o uspjenosti za koritenje u unutarnjim procesima upravljanja i odluivanja.

Za podatke o uinku koji e se koristiti za donoenje odluka o upravljanju zahtijeva se da one postanu sastavni dio u kljunim sistemima i procesima upravljanja organizacijom; kao to je u stratekom planiranju, formulaciji politika, programskom ili projektnom menadmentu, financijskom i budetskom menadmentu i te upravljanju ljudskim potencijalom.

Od posebnog interesa je koritenje informacija o uinku u budetskom procesu za poboljanje budetskih odluka i raspodjele resursa.Krajnji cilj je osigurati da se sredstva dodjeljuju na one programe koji postiu najbolje rezultate uz najnie trokova, a daleko od onih programa i aktivnosti koji pokazuju slabe uinke. U poetku, skromniji cilj moe biti da se jednostavno procijene trokvi za ostvarivanjeplaniranih rezultata, a ne trokovi inputa ili aktivnosti, to je obiljeje tradicionalnog pristupa budetiranju. U nekim zemljama OECD-a, budetiranje na temelju rezultata je glavni cilj upravljanja uinkom. Meutim, to nije jednostavan i jednostran proces koji se moe strogo primjenjivati. Iako vam se moe initi da ima smisla nagraditi organizacije i programe koji postiu najbolje rezultate, kanjavanjem slabijih izvoaa nije uvijek poeljno. Drugi faktori osim uinka, posebno politiki, i dalje e igrati vanu ulogu u budetskim izdvajanjima. Meutim, mjerenje rezultata moe postati vaan izvor informacija za proces odluivanja vezanim za budet, kao jedan od nekoliko kljunih faktora.

Meutim, ti razliiti naini upotrebe informacija o performansama ne mogu biti u potpunosti kompatibilni jedni s drugim, ili moda zahtijevaju razliite vrste ili razine rezultata podataka kako bi zadovoljili svoje razliite potrebe i interese. Balansiranje izmeu ovih razliitih potreba i koristi bez previe optereenja ssstema upravljanja uinkom i dalje ostaje izazov.

Uloga evaluacije u upravljanju uinkom

Uloga evaluacije upravljanja uinkom nije uvijek bila jasna. Dijelom, to je jer je evaluacija bila dobro uspostavljena u mnogim vladama jo prije uvoenja upravljanja uinkom i novi pristupi nisu nuno morali ukljuivati procjenu. Nove tehnike upravljanja uinkom su razvijene djelomino kao odgovor na uoene propuste evaluacije; npr. percepcija da su koristi od rezultata procjene ograniene u odnosu na njihove trokove. Osim toga, procjena je esto promatrana kao specijalizirana funkcija koju su vrili vanjski strunjaci ili nezavisne jedinice, dok je upravljanje uinkom, koji ukljuuje reformu temeljnih procesa upravljanja, u biti odgovornost menadera unutar organizacije.

Neuspjeh da se razjasni odnos izmeu evaluacije i upravljanja uinkom moe dovesti do dupliciranja napora, zbunjenost, i napetosti izmeu organizacijskih jedinica i strunih skupina. Na primjer, neki su evaluatori sve vie zabrinuti da naglasak na mjerenje uinka moe biti zamjena ili istiskivanje u amerikim savezni vladinih agencija.

Veina vlada OECD vidi evaluaciju kao dio opeg okvira za upravljanje performansama, ali stupanj integracije i nezavisnosti varira. Mogue je nekoliko pristupa.

S jedne strane gladajui, evaluacija se moe promatrati kao potpuno odvojena nezavisna funkcija s jasnim ulogama upravljanja uinkom. Iz ove perspektive, upravljanja uinkom je kao bilo koji drugi interni proces upravljanja koji mora biti podvrgnut nezavisnoj evaluaciji. S druge strane, evaluacija se ne vidi kao odvojena i nezavisna funkcija, nego kao potpuno integrirana u pojedinane instrumente upravljanja uinkom.

Srednji pristup sagledava evaluaciju kao zasebnu i specijaliziranu funkciju, ali integriranu u upravljanje uinkom. Manji je naglasak stavljen na nezavisnost, a evaluacija se vidi kao jedan od mnogih instrumenata koji se koristi u ukupnom okviru upravljanja uinkom. Evaluacija se promatra kao komplementarne, a neki sluajevima superiornija od drugih rutinskih mjera mjerenja uinka. Npr. evaluacija omoguava dublje istraivanje uinka programa, moe analizirati uzroke i posljedice u detalje, moe ponuditi preporuke, ili moe procijeniti uinke koji su obino previe teki, skupi ili je potrebno previe vremena za neprestani monitoring.

Ovaj srednji pristup je dobio zamah. To se oitovalo u PUMA-inim Smjernicama najbolje prakse evaluacije (OECD, 1998) koji je odobren od strane Odbora za javni menadment. Smjernice kau da "evaluacija mora biti dio ireg okvira upravljanja uinkom". Ipak, neki stepen nezavisnosti kapaciteta evaluacije je sauvan; kao to veinu evaluacije provodi centralni uredi za evaluaciju ili reviziju poslovanja obavljaju uredi za reviziju. Tu je i rastua svijest o prednostima ukljuivanja evaluativnih metoda u kljunim procesima upravljanja. Meutim, veina vlada u tome vide nadopuni, a ne zamjena vie specijalizirane evaluacije.

3.3. Lekcije nauene iz iskustava pojedinih zemalja OECD-a[footnoteRef:30] [30: Performance Budgeting in OECD Countries, OECD Publishing, 2007.]

Australija

Australijin pristup uspostavljanja fokusa na rezultate je dugotrajan, ponavljajui proces. Prua mnoge prednosti, ne samo u prilikama za uenje iz iskustva prije nego nastave s daljnjim reformama. To je takoer vano zbog meuodnosa uinka i drugih aspekata finansijskog, odgovornog, politikog i menaderskog okruenja. Sloenost interakcija i poticaja je teko shvatiti u izolaciji od praktinog iskustva, stvaranje velikog praska mijenja potencijalno velik rizik.

Uestali pristup poboljanju je omoguio Australiji da nastavi s panjom, stvarajui usavrenje kako se neoekivani ili neeljeni uinci pojavljuju, i drei se dugoronog puta menadmenta za rezultate.

Dodatno usmjeravanje, obuka i savjeti su razvijani kao dio nastavka napora kako bi se postigli bolji podaci o uspjenosti. Ti e se napori nastaviti uz daljnje istraivanje i razmjenu dobrih praksi u i izvan Australije.

Dvije povratne teme u uspostavljanju dobrih podataka o uspjenosti sa kojim se Australija suoila su:

Kvaliteta podataka o uspjenosti u odnosu na doprinose agencije vezanih za ishode i uinke. Ogranieno koritenje podataka o uspjenosti za donoenje odluka u kontekstu budeta.

S obzirom na ishode i uinke proizvodnje, oni e ostati bitni dijelovi Australijinog budetiranja i okvira upravljanja. Meutim, vano je osigurati da su veze izmeu programa, proizvodnje i ishoda jasne i uinkovito izmjerene, posebno ako se ti podaci o uspjenosti oslanjaju na donoenja odluka za budet.

Kao i u drugim aspektima reformi finansijskog upravljanja povezanih sa decentralizacijom odgovornosti, bitno je da ljudi u resornim agencijama dobro razumiju nove politike i prakse, te da imaju vjetine, kapacitet, sredstva i ovlasti za uinkovito izvrenje inicijativa. Izvravanje je puno sporije i neujednaenije ako su oni odgovorni za podatke i mjerenja nesposobni ili nisu u mogunosti napraviti potrebne promjene. S obzirom na poveanje korisnih podataka o uspjenosti za donoenja odluka vezanih za budet, glavni izazov u uvoenju sistemskog pristupa ocjeni programa e dodati vrijednost vladinom razmatranju, koritenju agencijskih resursa uinkovito, a ne da postane mehanika vjeba.

Kanada

Tokom godina Kanadska vlada je provela brojne inicijative performansnog budetiranja i upravljanja. Vlada trenutno koristi podatke o uinku tokom planiranja, mjerenja i ocjenjivanja, te faze izvjetavanja o upravljanju rasnodima. Svi glavni odjeli proizvode strateke planove (Izvjetaji o planovima i prioritetima). To su planski dokumenti koji se podnose Parlamentu oo pojedinostima stratekih rezultata i planiranih rezultat za svaki odjel.

Da su lideri u upravljanju na temelju rezultata Kanadske vlade upitani da navedu pet lekcija nauenih tijekom proteklih nekoliko godina, evo kako bi odgovorili:

Lekcija 1: Ne postoji zamjena za centralno vodstvo ako elite premjestiti cijelu vladu u novom smijeru.

Lekcija 2: Detaljno razumijevanje veze izmeu resursa i rezultata na razini programa je vano i to treba stalno odravati.

Lekcija 3: Ne postoji zamjena za evaluaciju, ali morate joj dati redovnu pozornost.

Lekcija 4: Zajedniki okvir je bitan ako elite da se implementiraju principi upravljanja na temelju rezultata u kompletnoj vladi.

Lekcija 5: Upravljanje na temelju rezultata ovisi o jasnim oekivanjima i temeljnim praksama upravljanja, redovitom procjenjivanju, te uvaavajui naela javnosti i odgovornosti.

Danska

Danska iskustva koritenja informacija o uinku i rezultatima u budetskim i menaderskim procesima idu unatrag 15 godina. Sistem uinka se postepeno razijao tijekom vremena zajedno sa velikom dozom kontinuiteta i neprekidnim poveanjem napora. Nije bilo politiki sporno to moe biti prednost ali to takoer znai da je politiki interes za sistem upravljanja uinkom, kao i u veini zemalja, bio relaitvno slab.

Lekcije nauene iz ugovora o uinku u ranim 1990-ima su obezbijedile vrijedan doprinos nedavnim prilagodbama u sistemu upravljanja uinkom. Jedna lekcija je bila da su ugovori o oinku imali previe predmeta i ciljeva, i veina njih se nije mogla mjeriti. tavie, skoro svi ciljevi su bili povezani s unutranjim poslovima organizacije: razvoj IT sistema, radni procesi, razvoj kompetencije, itd. To je znailo da agencije nisu bile u dovoljnoj mjeri orjentirane prema potrebama koje su trebale usluivati to jest, potrebe graana i privatnih tvrtki. Osim toga, ciljevi nisu imali prioritete, pa je bilo vrlo teko pratiti ima li negativnih ostvarenja ciljeva.

Konano, nije bilo povezanosti izmeu ugovora direktora agencija i ugovora o uinku za same agencije. To je znailo da bi direktorov ugovor mogao zahtijevati strateko usmjerenje drugaije od onog agencijinog, te da poticaj struktura izgraenih u direktorovom ugovoru nije uspio. Taj nedostatak koordinacije je naravno imala zadrtih upravljakih efekata na cijeli koncept ugovora o uinku. U 2003. godini prilagoeni sistem je uspostavljen da pokua ispraviti neke od tih nedostataka.

U posljednjih nekoliko godina, ministarstva su se uspjela pomaknuti s sistema orijentiranog prema mjerenju ulaganja na sistem mjerenja vie baziran na rezultatima. Taj potez je bio glavni pokreta ka usmjeravanju njihovih aktivnosti na kljune prioritete i uinkovitije koritenje resursa.

Strategije uinkovitosti su se pokazale kao uinkovit alat za integraciju i koordinaciju napora za poboljanje kvalitete i uinkovitosti javnih usluga. S uvoenjem strategija uinkovitosti, ministarstva moraju ne samo demonstrirati ve i planirati kako e postii rezultate i pratiti uinak u ministarstvu.

Generalno, podaci o uinku se koriste da saopavaju budetske odluke od strane Ministarstva finansija i odjela suprotnih agencija, ali to ne odreuje budetske odluke, osim za podruja taksimetarskog odreivanja budeta u obrazovnim i zdravstevim sektorima. Na to se ne gleda kao na problem koji treba rijeiti ve radije kao realne i pragmatine ambicije.

Model taksimetra, iako sloen, mjeri proizvodnju na relativno jednostavan nain. Pitanje je da li se takav model moe koristiti u svim podrujima vlade i, ako je tako, da li potrebna kvaliteta prikupljenih podataka moe biti osigrana. Pozitivni efekti takvog modela e morati biti vrlo paljivo odvagati od nedostataka. Netemeljita analiza je napravljena u tom pogledu i koncept taksimetarskog odreivanja budeta jo nije proiren na druga podruja vlasti.

Taksimetarsko odreivanje budeta je generalno poboljalo poticaje za poveajne produktivnosti i uinkovitosti u podrujima gdje je uvedeno. Meutim, nedostaci taksimetarskog odreivanja budeta su rizici skidanja krema (produktivnost u odnosu na kvalitetu) i nestabilna kontrola trokova. Mora postojati prava ravnotea poticaja, koji su kljuni izazov za budunost prilagodbe modela. Sve u svemu, moda postoji potreba za podeavanje razliitih tarifa i pojednostavljenje sistema, ali nijedan drugi sistem se be pokazuje prikladnijim u ovom trenutku. S obzirom da se otvaraju nove mogunosti obraunskog odreivanja budeta, Ministarstvo finansija e razmotriti reviziju taksimetarskog odreivanja budeta i s vremenom iriti njegovo irenje na druge sektore.

Obraunsko raunovodstvo i budetsko reformiranje e obezbijediti nove mogunosti intergiranja podataka o uinku u budetskom procesu, ali u skladu s ambicijama kvalificiranja budetskih odluka, s ne izravno utvrditi te odluke na mehaniki nain.

Generalno, podaci o uinku u razliitim oblicima ne bi se mogli okarakterizovati kao instrument za izravno odranje ili poboljanje ukupne fiskalne discipline. Ovo nikad nije bila glavna cjelokupna svrha. Umjesto toga, stavlja se pozornost na veliinu i kvalitetu dostave proizvodnje i rezultata u zamjenu za sredstva. Ukratko, poboljava svijest o svim aspektima potranje poreznih obveznika za vrijednost za novac.

I tako, produivanjem, podaci o uinku poveavaju odgovornost na svim razinama javne uprave i javnih poslova. Time se poboljava uinkovitost javnosti i indirektno doprinosi ukupnim fiskalnim disciplinama. Meutim, kada su u pitanju fiskalne discipline u makroekonomskoj perspektivi, utjecaj podataka o uinku vjerovatno nikad ne bi mogao zamijeniti efekat izravne kontrole trokova kroz postavku okvira i periodino praenje iz vrha (Ministarstvo finansija).

Koreja

Danas, Koreja je u poetnim fazama provedbe budetiranja na osnovu uinka, zato je prerano da se formira procjena. Meutim, treba napomenuti da je nakon to je budetiranje na temelju uinka uveden, kao jedna komponenta unutar ireg raspona sveobuhvatnih reformi, pomogao smanjiti otpor i rijeiti institucionalne probleme. Istovremeno, brige su se poveale da istodobna provedba viestrukih glavnih reformi samo po sebi namee neprimjereno teak teret vladi.

Sveukupno, informacije o uinku imaju pozitivan utjecaj na budetski proces. to se tie utjecaja informacija o uinku na uinak ministarstva/agencije, jo je prerano za rei.

Unato Korejinom oskudnom iskustvu u uvoenju programskog budetiranja, mogu se izvui neke ope pouke. Reorganizovanje ministarstva/agencija i konstrukcija budeta mora biti uinjena prije uvoenja sistema uinka. U Koreji, podaci o uinku su usmjereni na pojednine programe/projekte, ali podaci o trokovima nisu lako dostupni jer organizacijeske jednice, programe i strukturu budeta treba podesiti tako da su u skladu s drugim. Kao rezultat toga, bilo je iznimno teko razviti smislene ishode i mjere uinkovitosti/ djelotvornosti.

Korejino kratko iskustvo je takoer pokazalo da u uvoejnju sistema uinka, donositelji odluka trebaju biti strpljivi oko dobivanja ikakvih koristi. Postoji zabrinutost da su donositelji odluka u Koreji moda vie zaniteresirani za uvoenje sistema uinka u odnosu na njegovo praenje i poboljanje. Ako je odreena zemlja navikla na dobivanje brzih zarada od reformi, nee biti lako razviti i poboljati sistem.

Politika i administrativna kultura Koreje posjeduje neke osobite izazove koje druge zemlje, nadamo se, ne trebaju razmatrati. Redovita rotacija zadataka u dravnoj slubi moe raditi protiv razvoja kapaciteta ministarstva/agencija. Nedostatak strpljenja od strane donositelja odluka moe prisiliti Ministarstvo za planiranje i budet da poduzme nesmotrene, suvine mjere kako bi pokazali brze rezultate. Dijelom zbog ove vrste pritiska MPB se osjeao prisiljen da brzo provede 10% smanjenja neuinkovitih programa.

Korejino iskustvo potvruje da se sist