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Assuntos Tratados

1º Horário � ADI INTERVENTIVA (continuação) � Parâmetro � Finalidade � Objeto � Legitimidade � Procedimento � Decisão � ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADPF � Conceito � Parâmetro � Espécies � Objeto � Procedimento 2º Horário � ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADPF

(continuação) � Procedimento (continuação) � Decisão � OUTROS TEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE � Interpretação conforme a Constituição � Declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução do texto

1º HORÁRIO ADI INTERVENTIVA Parâmetro A ADI interventiva tem como parâmetro não toda a Constituição, como ocorre com a ADI Genérica, mas apenas o art. 34, VII, que lista os chamados princípios sensíveis:

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: (...) VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

Finalidade A ADI interventiva tem dupla finalidade: política e jurídica.

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A finalidade jurídica é a declaração de inconstitucionalidade da conduta do Estado membro ou DF pelo STF. A finalidade política é a decretação de intervenção federal em Estado membro ou no DF realizada (decretada) pelo Presidente da República em virtude do descumprimento do art. 34, VII. A ADI interventiva é pressuposto para intervenção em Estado membro ou no DF, nas hipóteses do art. 34, VII, daí sua finalidade política. Existem outras possibilidades de intervenção federal que não dependem da ADI interventiva (serão estudadas oportunamente). Objeto O objeto da ADI pode ser uma conduta tanto normativa quanto concreta. Essa conduta pode ser tanto omissiva quanto omissiva. A conduta normativa consiste na edição de norma violadora do art. 34, VII, da Constituição. Um exemplo de conduta concreta ensejadora de ADI interventiva está na IF (ADI interventiva) 114/MT, julgada em 1991, Relatada pelo Ministro Néri da Silveira. Legitimidade Somente o Procurador Geral da República pode propor a ADI interventiva. É a única ação do controle concentrado que possui apenas um legitimado ativo. Se o Procurador Geral da República toma conhecimento do descumprimento de princípio sensível por parte de Estado membro ou DF, ele não é obrigado a ajuizar a ADI interventiva. Segundo o STF, trata-se de margem de discricionariedade do Procurador Geral da República (e não há possibilidade de subsidiariedade – ação subsidiária). Procedimento O procedimento da ADI interventiva encontra-se previsto na Lei 4.337/64 e no RISTF. Na petição inicial, o Procurador Geral da República deve indicar a conduta violadora de princípio sensível e fundamentar juridicamente seu pedido. O Relator da ADI interventiva é sempre o Presidente do STF. O legitimado passivo (Estado-membro ou DF) tem prazo de 30 dias para a prestação de informações. A ADI interventiva é uma exceção em nosso sistema de controle concentrado, pois não é um processo abstrato ou objetivo, trata-se de um processo subjetivo in concreto. Aqui há lide (pretensão resistida), partes, contraditório, etc. Portanto, existe, no Brasil, controle concentrado in concreto. A defesa do Estado membro ou do DF é manifestada pelo Advogado Geral do Estado ou pelo Procurador Geral do Estado (nomenclatura que varia conforme o Estado). O Relator tem prazo de 30 dias para elaborar o Relatório.

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Decisão O quórum para a instalação do julgamento é de 8 Ministros (2/3). Para o provimento da ADI interventiva são necessários os votos de 6 Ministros (maioria absoluta). Provida a ADI, o Presidente do STF comunica o Presidente da República para que tome as providências necessárias. Feito isso, o Presidente da República deve decretar a intervenção federal (art. 84, X, Constituição). A corrente majoritária afirma que, provida a ADI interventiva, o Presidente da República é obrigado a decretar a intervenção, ou seja, vincula-se pela decisão do STF. O decreto de intervenção, em regra, sofre controle político pelo Congresso Nacional, com base no art. 49, IV e 36, § 1º, ambos da Constituição. Entretanto, no caso de intervenção decretada em virtude de provimento da ADI interventiva, não há esse controle político por parte do Congresso, pois se trata de cumprimento de decisão judicial (art. 36, § 3º, Constituição). Não cabe medida liminar na ADI interventiva. O provimento de ADI interventiva ajuizada em face de ato normativo violador de princípio sensível não implica invalidação (retirada do ordenamento jurídico) da norma objeto da ação, ainda que decretada a intervenção. A ADI interventiva tem objetivo de viabilizar a decretação da intervenção federal, não se confundindo com a finalidade da ADI comum, que visa declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. Se o mero provimento da ADI interventiva implicasse invalidação de lei ou ato normativo, ela se igualaria à ADI comum. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADPF Conceito A ADPF é uma espécie de controle concentrado, no STF, que visa evitar ou reparar lesão a preceito fundamental da Constituição em virtude de ato do Poder Público ou de controvérsia constitucional em relação a lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive os anteriores à Constituição (Direito pré-consitucional). Parâmetro A ADPF tem como parâmetro não toda a Constituição, como ocorre com a ADI Genérica, mas apenas seus preceitos fundamentais. André Ramos Tavares e José Afonso da Silva defendem que todas as normas da Constituição são preceitos fundamentais, já que todas as normas constitucionais são fundamento de validade do ordenamento. Para essa corrente, a idéia de preceito fundamental enquanto parâmetro diferenciado é uma falácia. Essa corrente é minoritária porque acaba por igualar a ADPF e a ADI. A maioria dos constitucionalistas e o STF entende que embora toda a Constituição seja norma fundamental, existem, nela, preceitos mais fundamentais que outros. Porém a corrente majoritária não defende a existência de hierarquia entre normas constitucionais. Não há definição legal do que seja preceito fundamental. Assim, os preceitos fundamentais devem ser entendidos como as normas materialmente constitucionais presentes na constituição formal

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(conceito doutrinário/jurisprudencial). Em outras palavras, o núcleo ideológico tipicamente constitutivo do Estado e da Sociedade presentes na constituição formal. Tampouco há definição ou enumeração legal sobre quais são essas matérias que compõem a constituição material dentro da constituição formal. Com isso, o STF tem construído jurisprudencialmente um rol, ainda aberto, em permanente atualização, de preceitos fundamentais. São, na visão do STF, preceitos fundamentais: arts. 1º a 6º; 14; 18; 34, VII; 60, § 4º; 220. Espécies Existem duas espécies de ADPF: arguição autônoma e incidental. A arguição autônoma envolve ato do poder público que fere ou ameaça ferir preceito fundamental da Constituição. A arguição autônoma envolve controvérsia constitucional em relação a lei ou a ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive os anteriores à Constituição, que fere ou ameaça ferir preceito fundamental da Constituição. Essa espécie é chamada de incidental em virtude de a ADPF, nessa situação, originar-se de controvérsias judiciais no controle difuso de constitucionalidade; ou seja, de incidentes, em casos concretos, envolvendo lei ou ato normativo estadual, federal ou municipal, inclusive anteriores à Constituição (não porque a própria ADPF seja um incidente processual, o que não é). Na arguição autônoma, um dos legitimados para a propositura da ADPF, observando a existência de controvérsia no controle difuso, provoca o STF para se pronunciar sobre o ato normativo objeto do dissenso. A ADPF incidental se apresenta, nesse contexto, como uma antecipação de etapas, já que a questão é logo levada ao STF, antes que seja necessário chegar a ele por meio de recurso extraordinário. Por isso, a APDF chegou a ser confundida com a avocatória, medida típica do regime ditatorial militar, através da qual o STF podia avocar para si a competência para a apreciação de um caso cuja matéria julgasse relevante. Todavia, na ADPF, o STF não decide os casos geradores da controvérsia, mas apenas analisa uma questão jurídica em abstrato. Objeto Na ADPF autônoma, o ato objeto de impugnação pode ser administrativo, normativo ou judicial. O ato normativo, por sua vez, pode ser primário ou secundário. Em caso de ato judicial, cabe ADPF em caso de decisão judicial sem base legal, ou que adote interpretação inadequada de preceito fundamental. Já a arguição incidental tem como objetos apenas atos normativos, primários ou secundários, já que decorre de dissenso jurisprudencial no controle difuso. Segundo o STF, não cabe ADPF contra veto do Poder Executivo, que é considerado ato de natureza política (ADPF 1). Porém, em voto monocrático, na ADPF 45, o Ministro Celso de Melo entendeu ser cabível ADPF contra veto. Ainda de acordo com o STF, não cabe ADPF contra propostas de emenda à constituição (ADPF 43). Vale notar que foi vetado o dispositivo da Lei 9.868/99 que previa expressamente essa possibilidade.

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Igualmente não cabe ADPF contra súmula, segundo a jurisprudência do STF (ADPF 80). Tampouco cabe ADPF contra súmula vinculante, pois estas possuem procedimento próprio de revisão e cancelamento. Porém, cabe ADPF contra ato normativo já revogado. Procedimento O procedimento da ADPF está na Lei 9.882/99. A Lei não diferencia expressamente o procedimento da ADPF autônoma do procedimento da ADPF incidental. A diferenciação deve ser feita na análise da lei. São requisitos da inicial da ADPF autônoma: indicação do preceito fundamental violado ou ameaçado de violação; indicação do ato do poder público violador desse preceito; prova da violação; fundamentação jurídica; pedido. A ADPF incidental exige um quinto requisito: a controvérsia judicial relevante. O Relator, no STF, no juízo de admissibilidade, pode indeferir a inicial por considerá-la inepta, não fundamentada ou manifestamente improcedente, caso em que caberá agravo para o Pleno (5 dias). No juízo de admissibilidade da ADPF, é analisado o princípio da subsidiariedade da ADPF, previsto no art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99:

Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta. § 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.

Sobre o princípio da subsidiariedade, existem três correntes. André Ramos Tavares e José Afonso da Silva entendem que o princípio da subsidiariedade é inconstitucional, por se tratar de uma restrição à ADPF não prevista constitucionalmente. Essa corrente é minoritária. A corrente majoritária entende que normas infraconstitucionais podem restringir normas constitucionais, desde que de maneira proporcional. Assim, essa restrição desenvolve e viabiliza a ADPF, na medida em que impede a multiplicação inútil de arguições do gênero. A segunda corrente, defendida por Alexandre de Moraes e Zeno Veloso, afirma que o princípio da subsidiariedade é constitucional e deve ser literalmente interpretado e aplicado. Todavia, essa corrente inviabiliza a ADPF, pois sempre existe algum meio de sanar lesões (recursos, ações ordinárias, cautelares, remédios constitucionais, etc.). O STF chegou a adotar essa corrente, mas reconheceu sua insustentabilidade e a abandonou. A corrente hoje adotada pelo STF é a defendida por Luis Roberto Barroso e Gilmar Mendes, que afirmam que o princípio é constitucional, mas deve ser interpretado de maneira teleológica (não literal).

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2º HORÁRIO ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADPF (continuação) Procedimento (continuação) Luis Roberto Barroso e Gilmar Mendes afirmam que o princípio da subsidiariedade deve ser interpretado não apenas através da mera análise da existência de um meio para sanar a lesividade, pois, como vimos, algum meio sempre há. Deve ser estudado se o meio ou os meios existentes são mais ou menos eficazes que a ADPF. Assim, a ADPF será cabível sempre que os outros meios existentes forem menos eficazes que ela. Nesse contexto, constata-se que a ADPF é mais eficaz que qualquer processo subjetivo. Apenas ADI e ADC, como espécies de controle concentrado, são tão ou mais eficazes que a ADPF. Conclui-se, portanto, que, para a corrente majoritária, a ADPF somente não será admissível quando forem cabíveis ADI e ADC (ADPF 33, ADPF 54). O STF, na ADPF 100, no final de 2008 (Informativo 532), entendeu que o princípio da subsidiariedade também deve ser observado em relação ao controle concentrado feito nos tribunais estaduais no que diz respeito a leis municipais questionadas em face de constituições estaduais. Nesse caso, entendeu o STF, que a lei municipal em questão contrariava a respectiva Constituição Estadual e, portanto, ensejaria processo objetivo estadual (ADI estadual), o que levou à inadmissibilidade da ADPF. Se for ajuizada uma ADPF contra uma lei que deveria ser objeto de ADI, o STF, com base nos princípios da instrumentalidade e economia processual, admite, se presentes os requisitos, a conversão da ADPF em ADI, criando hipótese de fungibilidade entre essas ações (ADPF 72 – Informativo 390). Pode ser concedida medida liminar em ADPF. Seus fundamentos são fumus boni iuri e periculum in mora. O Relator poderá submeter o pedido, inaudita altera parte, ao Pleno, para que ele aprecie a liminar. Ou, ainda, o Relator poderá determinar a oitiva da autoridade responsável pelo ato, do Advogado Geral da União e do Procurador Geral da República no prazo de 5 dias. Há, aqui, grande diferença em relação à ADI, em que a autoridade deve ser ouvida antes da concessão da liminar. A concessão da medida liminar depende de voto favorável da maioria absoluta do Pleno (6 votos). Entretanto, excepcionalmente, o Relator pode conceder medida liminar nos casos de recesso, extrema urgência, ou perigo de grave lesão. Essa medida liminar concedida pelo Relator é submetida à apreciação do Pleno. Na ADPF 54, por exemplo, a liminar foi concedida pelo Relator, Min. Marco Aurélio. Na ADPF autônoma, a concessão da liminar pode consistir na suspensão, até o julgamento de mérito, do ato do poder público que está ferindo o preceito fundamental. Na ADPF incidental, a decisão liminar pode consistir na suspensão do andamento de processos que envolvam a lei objeto de arguição ou na suspensão do efeito de decisões judiciais em relação a essa lei, salvo se decorrentes de coisa julgada (art. 5º, § 3º, Lei 9.882/99).

Art. 5º O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida liminar na argüição de descumprimento de preceito fundamental.

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§ 1º Em caso de extrema urgência ou perigo de lesão grave, ou ainda, em período de recesso, poderá o relator conceder a liminar, ad referendum do Tribunal Pleno. § 2º O relator poderá ouvir os órgãos ou autoridades responsáveis pelo ato questionado, bem como o Advogado-Geral da União ou o Procurador-Geral da República, no prazo comum de cinco dias. § 3º A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da argüição de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada.

Na ADI 2.231, ajuizada contra a lei 9.882/99, o Ministro Néri da Silveira, no ano 2000, analisando o art. 5º, § 3º, acima transcrito, entendeu que ele deveria ser suspenso liminarmente. Após esse voto, o processo foi suspenso por um pedido de vista do Ministro Sepúlveda Pertence, já aposentado. Até hoje esse julgamento não foi concluído, portanto o art. 5º, § 3º, da Lei 9.882/99 continua aplicável. São exemplos de concessão de liminar em ADPF os seguintes precedentes, dentre outros: ADPF 54, ADPF 77, APDF 79. Em qualquer caso (arguição incidental ou autônoma), essa liminar em ADPF tem efeito vinculante e erga omnes. Após a apreciação da liminar, se houver pedido, as informações serão prestadas em 10 dias (na ADI, o prazo é de 30 dias). O Procurador Geral da República terá vista por prazo de 5 dias, mas apenas nas arguições não ajuizadas por ele, na forma do art. 7º, parágrafo único, da Lei 9.882/99:

Art. 7º Decorrido o prazo das informações, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os ministros, e pedirá dia para julgamento. Parágrafo único. O Ministério Público, nas argüições que não houver formulado, terá vista do processo, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações.

Esse dispositivo é flagrantemente contrário ao art. 103, § 1º da Constituição:

Art. 103 (...) § 1º - O Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do Supremo Tribunal Federal.

Todavia, como ainda não foi declarado inconstitucional pelo STF, continua aplicável. Se entender necessário, pode o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria (art. 6º, § 1º, Lei 9.882/99). No caso da arguição incidental, o relator pode, se entender necessário, ouvir as partes nos processos que ensejaram a arguição. Entretanto, essas pessoas não se tornaram parte do processo da ADPF, que é objetivo. Na ADPF, não cabe intervenção de terceiros. Entretanto, existe a possibilidade de participação de amicus curiae, que poderá participar, por autorização do relator, no iter de todo o procedimento. O prazo de participação foi flexibilizado pelo STF (ADPF 46).

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Decisão O quórum para a instalação do julgamento é de 8 Ministros (2/3). Para o provimento da ADPF, são necessários os votos de 6 Ministros (maioria absoluta). Em caso de lei ou ato normativo, o efeito da declaração de inconstitucionalidade é, assim como na ADI, dotado de efeitos, em regra, ex tunc e erga omnes. A manipulação desses efeitos é regrada pelo art. 11 da Lei 9.868/99, que é cópia literal do art. 27 da Lei 9.868/99, que rege a ADI e a ADC. Em caso de lei ou ato normativo anterior à Constituição, a decisão não é de declaração de inconstitucionalidade propriamente dita, mas de juízo de recepção ou não recepção. Portanto, nesse caso, a lei é declarada sem efeitos desde a entrada em vigor da Constituição de 1988, não cabendo modulação de efeitos. Em caso de ato (não normativo) do poder público (inclusive judicial), no provimento da ADPF, o STF declara a ilegitimidade constitucional do ato, determinando sua desconstituição e, consequentemente, o retorno ao status quo ante. Além desses efeitos, a decisão da ADPF terá efeitos erga omnes e vinculantes (transcendentes). Tanto é assim, que, se a decisão for desrespeitada, seja pela Administração Pública, seja pelo Poder Judiciário, cabe reclamação (art. 13, Lei 9.882/99). É importante salientar que o STF, na decisão da ADPF, poderá determinar o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental da Constituição. Trata-se de um verdadeiro direcionamento da leitura da Constituição. A decisão da ADPF tem execução imediata, mesmo antes do trânsito em julgado. Tanto é assim, que o acórdão é lavrado posteriormente (art. 10, Lei 9.882/99). Da decisão que julga a ADPF não cabe recurso, salvo embargos de declaração que é utilizado por analogia com a ADI e ADC, já que não há previsão expressa na Lei 9.882/99. Não cabe ação rescisória contra a decisão que julga a ADPF. OUTROS TEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE Interpretação conforme a Constituição A interpretação conforme a Constituição tem por objetivo “salvar” uma norma infraconstitucional, mantendo-a no ordenamento. Trata-se da possibilidade de o STF declarar a constitucionalidade de uma interpretação de uma norma, que ele (o STF) entende estar em conformidade com a Constituição. Assim, o STF afirma que determinada norma é constitucional desde que interpretada de determinada maneira, afastando outras interpretações. A interpretação conforme a Constituição pode ser realizada com ou sem redução do texto e terá efeitos erga omnes e vinculantes. Ou seja, não observada e adotada a interpretação conforme a constituição, cabe reclamação.

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Portanto, hoje, a interpretação conforme a Constituição não é apenas um método hermenêutico, mas também, e principalmente, uma técnica de controle de constitucionalidade. Todavia, a interpretação conforme a Constituição tem limites. Em seu exercício, o STF não pode atuar como legislador positivo, mas apenas como legislador negativo. Ou seja, a função do STF é apenas impedir que o legislador crie normas inconstitucionais, sem, com isso, criar novas normas. Em virtude disso, na interpretação conforme a Constituição, o STF não pode contrariar texto expresso de lei ou da Constituição. Declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução do texto A declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução do texto é uma técnica de decisão que é semelhante à interpretação conforme a Constituição na medida em que trabalha com um viés hermenêutico (interpretativo). Todavia, há uma diferença marcante: a primeira visa extirpar, afastar, declarar inválida uma interpretação de norma; a segunda, ao contrário, tem por objetivo “salvar”, preservar, declarar constitucional uma interpretação de norma. Portanto, vê-se que a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução do texto consiste na possibilidade de o STF declarar inconstitucional uma hipótese, um viés, uma variante de aplicação de uma norma sem reduzir (alterar) seu texto. Existem, portanto, três diferentes técnicas de declaração de inconstitucionalidade: a declaração de inconstitucionalidade total (o ato normativo inteiro é declarado inconstitucional), a declaração de inconstitucionalidade parcial com redução do texto (parte do ato normativo é declarada inconstitucional, com fracionamento ou subtração de parcelas de seu texto – princípio da parcelaridade) e a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução do texto (uma interpretação possível do ato normativo é declarada inconstitucional, sem fracionamento ou subtração de parcelas de seu texto, em um exercício hermenêutico). Referências BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. 2008. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009. Matéria da próxima aula � OUTROS TEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE (continuação): sentenças

intermediárias. � ORGANIZAÇÃO DO ESTADO.