정부의 공공부문 개입이 노동조합의 조직전략에 끼친 영향mynewsletter.co.kr/kcplaa/201408-4/4.pdf · 통합조직은 거시ㆍ맥락적 요인의 영향력 하에

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이 글은 오랜 기간 복수노조로 존재해왔던 건강보험공단의 두 노조가 왜 단일노조

로 조직변환을 결의하였는지, 통합결정의 동력은 무엇이었으며, 미해결 과제는 무엇인

지 알아보는 목적을 갖고 있다. 통합결의까지의 내적 동인과 과정뿐만 아니라 두 노조

가 그런 선택을 하게 된 결정적인 외부 요인이었던 정부의 공공부문 개입전략의 구체

적인 영향력을 분석한다. 또한 국민건강보험공단의 노사관계가 다른 공공기관과는 다

른 특수성을 갖는지 여부도 살펴보고자 한다.

분석결과, 조직통합 합의를 이끈 외부 요인은 외환위기 직후 정부의 공공부문 구조

개혁에 따라 공단이 통폐합된 일이다. 이후 정부는 실질적이고 절 적인 사용주로서의

권한을 강화하면서 노조 전력을 약화시켰다. 내부 요인으로는 조직 내부의 표성과

민주성이 조화를 이루었기 때문인 것으로 분석되었다. 즉 정부의 시장지향적ㆍ지속적

ㆍ공세적인 공공부문 노동조합 관리전략에 맞서, 노조 간부들이 조직위기를 통찰하는

역량 외에 조직재정비 구상 및 준비가 적절했고, 복수노조의 소모적ㆍ비효율적 조합

활동의 폐해에 염증을 느낀 조합원들의 조직통합 희망이 조화를 이루었기 때문이다.

본 연구가 공공부문 노사관계에 주는 함의는 첫째, 노조가 기관특성에 맞는 상향식

｢산업노동연구｣20권 2호, 2014; 67~105

1)

정부의 공공부문 개입이 노동조합의 조직전략에 끼친 영향*

-국민건강보험공단의 노조통합 합의결정을 중심으로-

윤 정 향**

* 이 글은 한국고용노동연수원의 [공공부문 노사관계 사례개발 연구](2013) 과제를 수정ㆍ보완

한 것입니다. 유익한 논평을 해주신 익명의 세 분 심사위원과 홍주환 박사(한국노동사회연

구소)에게 감사드립니다.

** 한국노동사회연구소 연구위원, [email protected]

초고접수 2014. 1. 23, 심사결과 6. 17, 수정원고 접수 6. 23, 게재결정 6. 25

산업노동연구 20권 2호

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요구와 하향식 거버넌스의 조화에 노력을 기울일 필요가 있으며, 둘째, 복수노조는 근

시안적으로 특정 노조의 교섭권을 강화할 수 있을지 몰라도 궁극적으로는 노조의

사용자 교섭권을 약화시킨다는 점, 셋째, 기업별 노조체제 하에서 전개되는 노조통합

은 이 환경을 공고하게 할 수 있으므로 이에 한 안적 고민이 필요하다는 점이다.

주제어: 국민건강보험공단, 노조통합, 공공부문 개입전략, 외부 요인, 내부 요인

I. 문제제기

한국 사회에서 1997년 후반부터 2000년 초반은 경제ㆍ사회적 암흑기였다. 상상

도 해본 적 없던 량 실업자가 생겼고 전 사회적으로 극한의 불안심리가 팽창하기

시작했다. 구조조정의 칼자루를 쥔 정부를 제외하고 개인과 노동조합, 심지어 고용주

조차도 방향감을 올곧이 지니기는 쉽지 않았다. 그럼에도 불구하고 한국의 사회정책

변천사로 보면 매우 의미심장한 제도가 도입되기도 하였다. 2000년 7월, 당시에는

치열한 노사갈등과 노노갈등 속에 난산으로 태어난 전 국민 건강보험 적용이 그것이다.

난산의 가장 큰 증거는 국민의료보험공단과 직장의료보험공단이 통합되었지만, 정

작 하나의 조직으로써 필요한 완전통합은 이루지 못한 점이다. 완전통합은 단일 조

직으로서의 완전한 통합이라는 의미에서 하나는 재정통합을 다른 하나는 구성원 통

합을 가정할 수 있는데, 재정통합은 2003년 7월에 이루어졌지만, 구성원 통합은 공

무원ㆍ교원의료보험, 직장의료보험, 지역의료보험 출신들의 화학적 결합에 이르지 못

한 상태였다. 즉 단일 조직으로서 건강보험공단의 직원이 되기는 하였지만, 전 공단

소속의 3개 노동조합이 온존하였다가 2001년에 공무원ㆍ교원의료보험노조와 직장의

료보험노조가 통합한 이후, 2013년 현재까지 상급단체를 민주노총과 한국노총으로

두고 있는 2개의 노조가 공존하고 있다. 그런데 국민건강보험공단의 두 노조가 2014

년 10월 노조를 통합하기로 2013년 10월 7일 조인식을 가졌다.

이 글은 오랜 기간 복수노조로 존재해왔던 건강보험공단의 두 노조가 왜 단일노

정부의 공공부문 개입이 노동조합의 조직전략에 끼친 영향

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조로 조직변환을 결의하였는지, 통합결정의 동력은 무엇이었고, 통합에 앞서 미해결

과제는 무엇인지 알아보고자 한다. 통합 합의까지의 내적 동인과 과정뿐만 아니라

두 노동조합이 그러한 전략을 선택하게 된 결정적 외부 요인이었던 정부의 공공부문

개입전략의 구체적인 영향력을 분석한다. 또한 이것이 국민건강보험공단의 노사관계

가 다른 공공부문 조직과 차별적인 특수성 때문인지 여부도 살펴보고자 한다.

본 연구는 이러한 연구문제를 풀기 위해 기존 문헌 검토와 관계자 심층면접 방법

을 사용하였다. 통합논의의 핵심 주체인 국민건강보험공단의 두 노조와 상급노조의

상근간부, 그리고 주변 관계자 총 4인을 평균 1시간 이상, 경우에 따라서는 2회 이

상 방문하여 심층면접을 하였다.1) 면접참여자들은 2000년 공단 통합 과정에서 주도

적으로 당시 상황을 경험하였고 이후 13년 동안 노동조합 간부와 일반조합원을 순환

하면서 정부, 공단, 노동조합 3주체의 전략 변천사를 매우 잘 파악하고 있어 본 연

구주제의 사례 연구 상자로 적합하다고 판단하였다.

본 연구는 다음과 같이 구성된다. Ⅰ장에 이어, Ⅱ장은 노동조합 조직통합 전략에

관한 선행연구와 본 연구의 분석방향을 제시한다. Ⅲ장은 국민건강보험공단 기관현

황 및 노사관계의 과거와 현재를 개괄한다. Ⅳ장에서는 공단통합 이후 노사관계의

숙원 쟁점을 5가지로 도출하여 살펴본다. 이 문제들이 오래도록 핵심의제였던 이유

는 정부의 공공부문 개입전략과 직접적인 관계가 있다. 따라서 정부의 개입전략이

구체적으로 집행되면서 노조 전략이 약화되는 과정을 분석한다. Ⅴ장은 단일노조 결

정의 내부 동인을 분석하며, Ⅵ장은 결론으로 논문의 함의와 시사점을 제시한다.

Ⅱ. 노동조합 조직통합에 관한

이론적 논의와 분석방향

1. 노동조합 통합 연구의 경향

노동조합 통합(trade union merger)은 2개 이상의 노조가 공통의 통제 하에 결합하

1) 통합을 진행 중인 노조를 연구 상으로 하고 있어, 당사자와 노조 모두에게 피해가 가지 않

도록 하고자 면접참여자를 익명으로 처리하였음.


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는 전략을 말한다(Chitayat, 1979:2-3). 소노조가 노조와 통합하는 흡수통합(absorptions)

이든, 등한 규모와 지위를 가진 2개 이상의 이질적 노조가 하나의 노조로 통합되

는 이형통합(amalgamation)이든 통합은 당사자 노조 모두의 자율성과 독립성을 어느

정도 훼손시킨다(Michelson, 2000). 노동조합의 자율성, 독립성, 민주성은 절 적인

존립 가치이다. 그러한 가치를 훼손하면서까지 왜 통합을 하려고 하는가? 노동조합

통합에 관한 기존 연구들은 이러한 문제의식에서 출발하여 통합원인과 통합과정을

분석해왔다.

노동조합 통합 연구 경향은 통합의 원인과 이유, 통합과정 분석, 통합의 효과로

범주화할 수 있다. 우선, 통합의 원인과 이유에 관한 연구를 보면, 노조 통합의 가장

큰 이유는 조합원 수와 관련된다. 1980년 와 1990년 연구들은 조합원수 감소

(Buchanan, 1981, Chaison, 1986)를 통합의 주요 원인으로 분석하고 있지만, 조합원수

감소와 노조통합이 반드시 선형적 인과관계에 있는 것은 아니다(Waddington, 1992).

오히려 조직을 성장ㆍ확 시키고 특정 산업과 직업 내에서 지위를 강화할 목적으로

공격적인 통합 전략을 추진하기도 한다(Undy et al. 1981; Streeck & Visser, 1997;

Undy, 2008). 통합원인 연구는 주로 외인론과 내인론으로 영향 요인을 구분하여 분

석한다(Undy, 2008). 외부 요인에 의한 통합의 표적 형태로 기업 합병에 따른 노

조통합이 있다(Undy et al. 1981). 건강보험공단은 정부의 강제 기업합병에 따라 노

조통합의 시초적 계기가 마련된 사례이다.

다음으로 재정적 어려움 해소 혹은 재정력 강화를 위해 통합을 하는 경우가 있다

(Chasion, 1986). 재정문제는 조합원수 감소와 불가분의 관계에 있지만, 조합원복지

차원에서 집행부 교체의 귀책사유가 될 수 있을 정도로 집행부가 부담을 느끼는 문

제이다. 이 경우 재정규모가 열악한 노동조합들은 보다 안정적인 재정구조를 가진

노조로 통합을 결정한다.

끝으로 일반적이지는 않으나 법제도에 의해 통합이 권장되는 경우도 있는데, 호주

는 노조 등록조건을 강화하는 입법(1988년)으로 기존 노조들이 그 규모를 빠르게 키

우게 함으로써 노조통합을 촉진한 경우가 있다(Michelson, 2000). 직접적인 이유가

아니더라도 법제도의 영향력을 강조하기도 했는데, Chaison(1996)은 영국이 다른 나

라보다 노조통합 전통이 강한 것도 통합승인 절차를 단순화하고 표준화했던 영국의


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법제 변화의 기여가 컸다고 평가하였다(권순미, 2011). 실제로 영국은 1955년∼2007

년까지 전국적으로 146개 노조가 통합되었는데, 해마다 약 3개의 노조가 통합하였다.

이 중 이형통합(amalgamation)은 전체의 약 15% 수준이다. 흥미롭게도 2000년 이후

에는 2개의 이형통합만이 있었다(Chaison, 2010).

둘째, 통합 성공 사례를 상으로 통합과정을 심도 깊게 다룬 연구들이 있다. 권

순미(2011)는 전국공무원노동조합의 통합사례를 탐색단계, 협상단계, 승인단계로 분

석하였는데, 외국의 문헌들을 보더라도 통합과정 연구는 단계별로 통합의 절차와 영

향 요인들을 다룬다. 이러한 연구들은 통합과정에서 노조 지도부의 리더십을 매우

중요하고 때로는 결정적인 요소로 평가한다(Undy, 1999). 이는 반 급부로 통합과정

에서 평조합원의 역할과 영향력을 간과하는 결과(Devine & Reshef, 1998; Sverke et

al., 2004; Undy, 1999)로 이어져 일반 조합원을 ‘승인여부 투표행위’를 통해 자신의

입장을 표명하는 ‘수동적 주체’로서 위치시키기도 한다.

셋째, 통합의 효과에 관한 연구들이다. 1980년 와 1990년 노조 통합을 다룬 해

외 연구들이 통합과정에 경도되었다면, 최근에는 통합 후의 효과에 주목할 필요성이

제기되고 있다. 기존 연구들은 노조통합을 주로 외형적 통합이 완성되는 단계까지로

상정하고 통합의 성패를 가늠해왔는데 사실 통합 자체는 하나의 사건(계기)에 해당

한다. 오히려 실질적인 완전한 조직통합은 재정, 조직구조. 그리고 거버넌스의 문제

뿐 아니라 통합 전 노조 조합원들이 통합노조의 조합원으로서 정체성을 가지고 조합

활동에 주도적으로 참여할 때 성공한다고 보아야 한다. 이는 통합 후 짧게는 수년에

서 길게는 10년 이상의 장기 시간을 필요로 할 수 있다. 노조통합을 오래도록 연구

해 온 연구자들이 통합 후의 효과에 관심을 갖게 된 이유 중 하나에는 통합노조가

다시 해체되는 조짐이 보이기 때문이다. Chaison(2010)은 영국의 UNITE HERE가 통

합 후 5년 만인 2009년에 내부 불만으로 해체수순을 밟은 것에 해 이형통합의 유

효성을 진단하면서 노조를 설립하는 전략이 적절한 지에 해 재검토가 필요하다

는 문제를 제기하였다. 그리고 무엇보다 하향식 통합 방식은 조합원의 새 노조 구성

원으로서의 정체성을 성장시키지 못하며 애착을 감소시킨다고 주장하였다.

한편, 노동조합 통합 연구들에 사용된 연구방법은 체로 사례연구와 집계자료를

이용한 국가 간 비교연구이다. 사례연구가 많은 까닭은 먼저, 노동조합의 통합과정


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연구가 개 개별 사례의 연 기적ㆍ사건적 서술과 해석을 통해 분석되는데, 질적

연구방법은 주체들 간의 다양한 소통관계와 전략적 행위 그리고 면밀한 탐색을 통해

특수적 인과(혹은 상관)관계를 밝힐 수 있어 통합과정 분석에 유용하기 때문이다. 다

음으로, 노조통합의 양적 연구에 필요한 자료가 충분하지 않아, 양적 연구의 장점에

해당하는 일반화 추론이 어렵고 이로 인해 질적 연구로의 기울임 현상이 강화된 것

도 빼놓을 수 없다. 선행연구들은 노조통합에 관한 연구에서 일반이론으로서 확립된

연구가 부족하다는 것을 공감한다(Michelson, 2000; Sverke et al., 2004; Chaison,

2010). 최근 조합원 실태조사나 수년 간 축적된 자료를 바탕으로 양적 연구방법을

적용한 연구들이 나오고 있지만 여전히 사례연구가 주류이다. 양적 연구에 주로 사

용되는 집계자료는 거시변수를 취급하고 있어 노조통합 원인을 주로 거시ㆍ경제적

환경요인과 맥락적 인과관계로 파악한다.

2. 본 연구의 분석방향

본 연구는 공공기관인 국민건강보험공단의 두 노동조합이 통합결정을 하게 된 원

인과 과정을 분석한다. 아직 통합 전이므로 통합의 효과는 추론을 통해 매우 제한적

으로 예상될 수밖에 없다.

앞 절에서 살펴보았지만 노동조합 통합 논의를 관통하는 주류적 흐름은 통합의

원인을 조직 외부 요인보다 내부 요인에, 내부 요인 중에서도 리더십에 초점을 맞추

는 것이다. 이와 달리 본 연구는 통합원인 진단의 편향적 흐름을 지양하면서 통합

논의에서 간과되어왔던 중요한 두 측면을 상기하고자 한다.

하나는 내부 요인 집중화 경향으로 인해 조직에 영향을 끼치는 거시 혹은 중범위

맥락 요인들-가령 경제ㆍ사회적 변수, 정치적 변수, 정부 정책 변화 등-이 통합 과정

에서 부각되지 못하며 그 영향력도 과소평가 될 여지가 있다는 점이다(Michelson,

2000:118; Undy, 2008). 통합시도 노력은 개 조직위기 인지와 조직비전 불안에 의

해 표면화되므로 통합의 동인은 내부 요인이 되기 마련이다. 그렇지만 내부 요인의

영향력이 통합의 전후 과정을 놓고 보았을 때 외부 요인보다 더 결정적이라고 주장

하는 것은 근시안적 사고일 수 있다. 거시ㆍ맥락적 요인은 체로 중장기 시간동안


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지속적으로 영향을 주므로 그 크기가 직접적인 내부 요인의 특징인 선명성과 등하

게 비교될 수는 없다. 뿐만 아니라 통합원인이 통합으로 해소된다고 하더라도 신생

통합조직은 거시ㆍ맥락적 요인의 영향력 하에 있으므로, 통합 전의 원인이 새로운

조직 안에서 달라진 형상으로 재현될 수도 있다. 그런 점에서 노조통합 활동에 한

영향들이 상수가 아니라 노조가 처한 제도 환경에 따라 변화한다는 Waddington의

주장은 타당하다(1988: 423). 내부 요인 편향적 접근은 노조통합을 고민하는 당사자

들에게 조직을 둘러싼 맥락이 조직과 주요 행위자들의 의식과 행동에 직ㆍ간접적으

로 끼치는 영향의 파장을 간과한 채, 통합 그 자체를 위한 절차와 과정에 매몰되게

하는 실천적 오류를 심어줄 수 있다.

다른 하나는 Chaison(2010)이 조합원들의 통합 영향 효과를 연구해야 한다고 주장

한 바와 맥을 같이 한다. 그동안은 평조합원이 노조통합을 바라보는 시각, 통합의지,

그리고 이해관계들이 노조통합이라는 ‘ 승적 결단’ 담론에 묻혀버림으로써, 통합전

략을 포함한 많은 노동조합의 조직변화 전략(가령 노동조합 재활성화전략, 혁신 전

략, 연 전략 등)에 평조합원의 영향력이 부각되지 못했다. 조직변화를 시도했으나

기 만큼의 성과를 거두지 못했던 원인이 아래로부터의 요구에 주의를 기울이지 않

았던 탓일 가능성도 배제할 수 없는 것이다. 물론 통합 상 조직을 탐색하고, 실제

통합과정 특수적인 상호교섭을 주도하는 전 과정에서 노동조합 간부들의 책임과 역

량은 매우 절 적 자원이다. 그런데 노동조합 간부들의 표성은 노동조합의 민주성

이라는 또 다른 원칙을 전제하지 않는다면 무의미하다. 선견지명을 갖춘 노조 간부

들의 조직진단 결과에 따라 통합으로 전환을 한다는 하향식 인식은 스냅사진으로

는 보이지 않는 통합이유를 간과하는 오류를 범할 수 있다. 즉 현 조직의 짧지 않은

역사 속에서 평조합원의 의식과 변화가 어떻게 조직의 전체 변화와 닿아 있으며, 이

들이 노조 간부를 어떻게 선택하는지, 조직의 발전 속에서 통합논의 두 현상을 어

떻게 바라보고 있으며, 어떤 안들을 생각하고 있는지 등 일련의 상향식 접근 과정

을 놓침으로써 조직변화 전략의 주체를 소극적 상자로 배제시키는 문제를 일으킬

수 있다.

따라서 그동안 통합논의에서 주변화 되었던 통합 영향 요인으로 거시ㆍ맥락적 요

인을 재평가해야 하며, 하향식 관점이 아닌 상향식 관점으로 노조통합을 다룰 필요성


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이 있다. 본 연구는 이러한 관점에서 건강보험 노동조합 통합결의를 분석하고자 한다.

먼저, 노조통합의 외부 요인에는 거시ㆍ경제적 요인, 정치적 요인, 정책적 요인 등

이 있다. 일반적으로 외부 요인은 다양할 뿐만 아니라 요인들의 층위도 다르다. 그래

서 왜 유사한 외부환경에 노출되어 있는 노조들이 다른 선택을 하는지 제 로 설명

하지 못하는 한계가 있다(권순미, 2011). 그런데 본 연구는 분석사례와 관련하여 이

것이 하나의 실타래로 연결되어 있다는 데 주목한다. 1997년에 외환위기를 계기로

정부는 민영화라는 이름으로 공공부문 구조개혁을 추진하였다. 이후 정부의 공공부

문 개입 전략이 경제적 변화와 정치적 상황에 따라 변형을 거듭하면서 그 강도와 수

위가 높아져왔고 이것이 노동조합의 조직전략 변화의 출발이자 지속적인 영향요인으

로 작용하였다는 것을 밝히고자 한다. 최근까지의 흐름을 보면 정부의 공공부문 개

입전략의 흐름이 ‘주인- 리인 모델’에서 한 단계 더 진화된 형태로 나타나고 있다.

다음으로, 내부 요인으로는 통합논의 전 과정을 살펴보지만 통합협상 단계의 교섭

내용이나 노조 표의 역할 등에 집중하는 방식보다는 정부 정책에 의해 강제 통합된

공단조직의 1사 2노조 구조 하에서 조합원들의 의식과 태도, 시기별ㆍ사안별 교섭내

용과 정부 응전략, 노노간의 갈등 등을 10년 동안의 궤적 속에서 분석하여 통합

결의로 이끈 내부요인을 귀납적으로 밝히고자 한다. 노조마다 통합에 소요되는 기간

과 상호 소통방식이 다르기 때문에(Waddington, 1995), 기존 연구에서 도출된 통합

원인을 적용ㆍ입증하는 분석은 오히려 통합합의 원인과 과정을 풍부하게 설명할 수

있는 잠재 요인을 놓칠 우려가 있다.

본 연구가 통합사례가 아닌 통합결의 사례를 분석한 이유는, 첫째, 복수노조의 출

현으로 노동진영의 고민이 깊어가고 있는 시점에서, 13년 동안 복수노조로 존재하던

건강보험공단 소속 두 노조가 양 노총을 합하여 1만여 명에 이르는 조합원을 둔

거 단일 기업노조로 통합을 결정한 것은 공공부문 노사관계뿐만 아니라 노동운동

측면에서도 주목해 볼 사건이기 때문이다. 둘째, 통합에 관한 연구들은 주로 통합 성

공 사례를 상으로 통합원인과 그 과정을 분석해왔다. 그렇기 때문에 통합에 이르

기까지의 초기 쟁점과 역학관계를 간과하거나 과잉화 할 수 있다. 뿐만 아니라,

Chaison(2010)에 따르면 통합논의는 실패가 2/3이지만 비공식적 접촉을 통해 이루어

지므로 잘 드러나지 않을 뿐이다. 따라서 통합성공 후 다시 해체수순을 밟는 사례들,


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혹은 통합 직전에 통합결렬을 선언하는 사례들이 제시할 수 있는 노조통합의 다면적

인 속성을 놓칠 수 있다는 판단 때문이다.

Ⅲ. 국민건강보험 통합과 복수노조 시기의 경과

1. 국민건강보험공단 설립 이전의 세 노동조합

국민건강보험 통합은 군사정권 시절부터 지속되어왔던 의료보험 통합논쟁의 맥락

속에서 이해할 필요가 있는, 외환위기 직후 공공부문 구조조정 정책의 산물로서만

평가ㆍ해석하기 어려운 전사(前史)가 있다. 당시 다수 공공부문이 외환위기와 동시

에 ‘긴축재정, 인력감축, 조직 경량화’(김태현, 2001; 박태주ㆍ김정한, 2001; 오건호,

2001)라는 구조조정을 받아들였고 건강보험공단도 통합과정에서 동일한 양상을 보였

지만, 기관통합 논의는 외환위기 발생 10여 년 전부터 진행되어왔다. 외환위기와 직

접 관련이 없었으면서도 김 중 정부의 신자유주의 정책과 맞물리면서 ‘통합’이라는

정책 효과를 만들어냈고2) 그래서 신자유주의 정책인지 여부가 논란이 되기도 했지만3),

전사(前史)가 배태된 공공부문 구조조정은 향후 노노관계의 구조와 정체성에서 차별

적 경로를 밟는데 결정적 요소가 되었다.

외환위기 이전의 한국의 의료보험 체계는 직장의료보험, 공무원ㆍ교원 의료보험,

지역의료보험이라는 다조합방식으로 이루어졌다. 직장의료보험은 1977년 500인 이상

사업장을 상으로 시작된 최초의 의료보험이다. 공무원ㆍ교원의료보험은 1978년 공

무원, 사립학교 교원, 군인을 가입 상으로 도입되어 1979년 1월 실시된 보험이다.

2) 김 중정부는 IMF 구제금융의 가로 공공부문 구조개혁을 실시하였는데, 1차 노사정위원회

에서 전국민 단일보험체계로의 통합이 통과되었다.

3) 한국의 사회(복지)정책 학계에서는 10여 년 전에 1차 복지국가 성격논쟁이 있었다. 외환위기

당시 도입ㆍ변경되었던 김 중정부의 사회정책을 신자유주의 정책으로 평가할지 여부를 둘

러싸고 건강보험통합, 전국민연금 가입 확 등이 논거로서 제기되었다. 자세한 논쟁 내용은

김연명 편(2002) 참조.


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지역의료보험은 1988년 농어촌지역 확 를 시작으로 저소득 취약계층, 불안정일자리

취업자, 자영업자 등을 가입 상으로 하며 일부를 제외하면 사회적 약자가 피보험자

다수를 구성하고 있었다. 지역의료보험의 이러한 피보험자 구성은 재정적자와 함께

의료혜택이 다른 두 보험에 비해 열악한 수준이 될 수밖에 없는 구조를 낳았다. 조

합별 분리체계로 인한 의료서비스의 계층화ㆍ차등화 문제를 해소하기 위해 시민사회

진영은 다조합방식의 건강보험을 단일보험으로 통합하는 운동을 전개해왔다. 이 흐름

이 97년 선과 외환위기 국면과 겹친 것이다. 국민의정부는 1998년 10월 공무원ㆍ교

원의료보험(이하 공교의보)공단과 지역의료보험조합(이하 지역의보)을 1차로 통합하

여 국민의료보험관리공단을 설립하였고, 2000년 7월 1일자로 ‘국민의료보험관리공단’

과 ‘직장의료보험조합(이하 직장의보)’을 통합하여 국민건강보험공단으로 확 ㆍ신설

하였다.

노동조합 설립은 지역의보에서 가장 먼저였다. 설립배경을 살펴보면, 지역의보의

조합장에 여당관계자, 지역유지, 그리고 군출신이 주로 부임해왔는데,4) 전국적으로

수백 개가 넘는 조합들에는 성차별문화가 일상화 되어 있어서 이에 한 불만이 많

았다.5) 또한 공채출신의 고학력자(“원년 멤버”)임에도 불구하고 직장의보와 비교했을

때 근로조건이 만족스럽지 못했고, 민서비스의 고충(지역주민의 다수가 사회적 약

자이므로 이들을 상으로 부과ㆍ징수 업무를 해오면서 사회적 불합리를 직시하기도

했지만, 최일선 노동자가 서비스이용자에게 서비스를 제공할 때 겪는 감정노동과 물

리적 충돌은, 서비스제공자나 이용자 모두 낯선 제도적 경험이었으므로 노동강도가

매우 컸던 것으로 짐작된다)이 심각했다. 지역의보 노동자들은 불합리한 노동조건을

조직적으로 해결하기 위해 1988년 노동조합을 결성하였다. 1988년 경기지역의료보험

4) 당시 한겨레신문(1989년 12월 21일)은 “보사부가 국회에 제출한 자료에 따르면, 전국 252개

(서울 강남구 제외) 지역조합 중 의료보험 실무경험이 있는 표이사는 13명으로 전체의 5%

에 지나지 않고, 민정당 지구당 부위원장, 사무국장 등 민정당 간부출신이 25%, 군인공무원

출신 43%, 시군구 정책자문위원, 단위농협장 등 관변단체 전ㆍ현직 간부들이 22%인 것으로

나타났다.”고 보도했다(사회보험노조지부, 2010).

5) 사회보험노조 관계자에 따르면, 상급자가 사회보험 조합원에게 ‘미쓰’, ‘~양’과 같은 호칭을

사용하지 못하게, 조직적으로 성차별적 호칭을 개선하는 노력을 노조를 설립하면서 강하게

추진했다고 했다.


－ 77－

노동조합 결성을 시작으로 1989년까지 1년 내내 전국 각 지역별로 노동조합이 조직

되었다. 노조가 결성된 이듬해부터 파업이 전개되었고 전국 조직이 결성될 때까지

흐름이 이어졌다. 1991년 ‘전국 지역의료보험 노동조합 총연합’ 출범을 계기로 지역

의보노조의 민주노조로서의 전투성은 매우 강고해졌다6).

한편, 직장의보노조는 1998년 건강보험 통합논의가 본격화 되면서 결성되었다. 상

급단체로 한국노총의 전국공공서비스노동조합연맹을 선택하였다7). 직장의보노조는

상급단체의 조직적 지원에 힘입어 건강보험통합 반 파업 및 건강보험법 개정 운동

을 적극적으로 전개하였다(한국노총, 2000). 그 전까지 직장의보공단에서 이렇다 할

집합적 노사관계는 없었고, 발전국가 시기의 다수 공공기관처럼 권위적이고 관료

적인 조직체계 하에서 개별적인 고용관계가 있었을 뿐이다. 공교의보노조는 공무원

조직과 유사한 조직적 특성을 지녔는데, 지역의보와 통합을 반 하는 과정에서 노동

조합을 결성하였다. 2001년에 직장의보노조에 흡수ㆍ통합되어 6월 27일 합병창립총

회가 열렸다(한국노총, 2001).

세 의료보험공단의 노노관계에 변화가 온 계기는 지역의보노조가 학계 및 시민사

회 단체의 의료보험통합 제도개선 운동을 노조운동의 주요 목표로 채택하여 연 활

동을 하면서부터이다. 이후 2000년 7월 국민건강보험으로 단일 보험이 되기까지 세

간에 익히 알려진 의료보험 통합 논쟁이 전개되었다. 연구자에 따라 차이가 있으나

략 4차 의료보험 논쟁으로 구분하며 주요 내용을 정리하면 <표 1>과 같다(이규식,

2000; 김연명, 2000).

6) 당시의 노사관계를 평가한 박태주에 따르면, 공공부문에서 새로운 노동운동 흐름이 폭발한

시기는 1987년이다. 1988년말 까지 170개 노조 12만 명의 조합원이 조직되었다. 공공부문

노동조합 움직임은 민주노조운동을 지향하는 흐름과 자생적인 노동조건 개선 움직임으로 구

분할 수 있다. 전자는 서울지하철노조, 병원노조, 언론사노조, 지역의료보험노조가 표적이

다. 공공부문의 혹심한 노동통제와 인사제도의 불투명성과 불공정성이 기폭제가 되었으며,

정부의 임금가이드라인이 주 공격 상이었다(박태주, 2001:192-193).

7) 직장의보노조의 상급단체 가입일은 한국노총(2000) [사업보고]에는 2000년 5월 7일이다.


－ 78－

시기 주요 내용

1차

- 80-83년. 보사부 파동(의료보험 파동)

- 관료집단 내에서의 논쟁

- 의료보험 통합론자들이 조합주의 옹호자들에게 밀려, 보사부에서 축출

2차

- 88-89년.

- 통령 노태우가 국회에서 통과된 전국민의료보험법 거부권 행사

- 지역의료보험노조의 주도적 결합. 88년 전국민의료통합 책위원회 결성

3차

- 95년~97년. 문민정부

- 1993년 통령 자문기구인 농어촌발전위원회에서 의료보험 통합 제기

- 1995년 의료보장개혁위원회~1997년 12월 국민의료보험 도입까지

(공교+지역 → 1,425명의 인력감축)

4차

- 98. 2. 노사정위원회 1차 합의서에 국민건강보험 통합 합의 (한국노총 찬성)

- 98. 3 23. 의료보험통합추진기획단 발족

- 98년 직장의료보험노조 결성, 한국노총 가입. 한국노총이 의료통합 반 조직으로 선회

- 99. 2. 국민건강보험법 통과

- 2000. 7. 전 국민 단일 건강보험 적용(1사 3기금). ‘한지붕 두 가족 시 ’

자료 : 이규식(2000), 김연명(2000) 글 요약.

<표 1> 의료보험 통합 논쟁

통합공단 설립이 확정되면서 전국의료보험노동조합은 2000년 3월 10일 조직 명칭

을 ‘전국사회보험노동조합(이하 사보노조)’으로 변경하였다.8) 직장의보노조는 ‘국민

건강보험공단 직장노동조합(이하 직장노조)’이 되었다.

2. 국민건강보험공단 설립 이후의 조직구조 특성

건강보험공단은 ‘공공기관운영에 관한 법률’에 따르면 기금관리형 준정부기관에

속한다. 건강보험기금운용 사업을 맡고 있고, 공단의 관리운영비와 인건비는 정부 일

반회계로 지출된다.

8) 조직명을 이렇게 변경한 이유는 4가지이다. 민중의 사회보장 확 를 위한 투쟁이라는 의,

기술적으로 공단의 업무영역 확 를 위한 준비, 산별노조 건설을 위한 토 마련, 의료공공

화 및 사회복지시설 국유화를 목표로 했기 때문이다(전국사회보험지부, 2010). 보건의료 서

비스의 보편화, 공공화를 지향하는 조직이념을 명시적으로 드러내기 위한 것이었다.


－ 79－

직원 설명

일반직

(1~6급)

행정직 건강직, 요양직, 전산직 및 기술직을 제외한 일반 행정업무 종사 직원

건강직 건강관리 및 의료이용지원 업무 등에 종사하는 직원

요양직 장기요양급여비용 심사, 방문조사 등 장기요양업무에 종사하는 직원

전산직 전산업무 종사 직원

기술직 전기, 기계, 건축 등 기술업무 종사 직원

약무직(1~6급)

‘국민건강보험법’에 따른 요양급여비용 계약, ‘국민건강보험 요양급여의

기준에 관한 규칙’에 따른 약제의 상한 금액에 관한 협상 등 요양급여

비용산정 및 제도 개선과 관련하여 전문적인 지식이 필요한 업무 종사

직원

연구직 사회보장제도 등에 한 조사연구에 종사하는 직원

별정직(1~6급)비상계획업무 또는 특정업무 수행을 위하여 임용한 직원, 그밖에 이용에

관한 특례에 따라 임용한 직원

기능직(1급~6급) 운전, 교환 등 기능업무에 종사하는 직원

주 : 연구직 직군은 별도.자료 : 국민건강보험관리공단 직제규정(2013. 7. 30개정).

<표 2> 건강보험공단 직제

국민건강보험관리공단 ‘직제규정’에 따르면 공단의 현 조직은 본부(19개실), 건강

보험정책연구원, 지역본부(6곳), 지사(178곳), 일산병원(소속기구)으로 구성되어 있다.

지역본부는 서울, 부산, 구, 광주, 전, 경인지역 6개 지역이며, 전국 기초 지자체

까지 지사가 분포하는 촘촘한 네트워크 사업장이다. 공단의 정원은 2013년 1월 31일

기준으로 12,437명이며, 건강보험사업에 9,640명(이중 2,541명은 사회보험료 통합징수

사업 담당), 노인장기요양보험사업에 2,797명이 배치되어 있다.

통합 전, 지역의보공단은 1988년(농어촌), 1989년(도시지역) 두 차례의 의료보험

확 과정에서 규모로 필요해진 신규 인력을 ‘공채방식’으로 채용하였다. 그 결과

비슷한 연령 (남성 30세 전후, 여성 25세 전후)가 동시에 입사를 하여 전국에서 자

격관리, 징수, 급여업무를 담당하였다.9) 수평적 업무를 수행하는 네트워크 조직으로

9) 이들은 억압적인 노무관리가 구조화되지 않은 신생 조직에서 조직문화와 노조문화를 동질적

맥락에서 조성하였다. 친밀한 문화는 이후 37일, 84일 등의 장기파업을 이끌 때 오이탈

없는 높은 결속력과 파업으로 얻은 성과에 한 성취감으로 공고해졌다.


－ 80－

(단위: 명)

직원 직군 계 1급 2급 3급 4급 5급 6급(갑,을)

일반직

행정직 8,167 123 519 1,356 2,240 2,013 1,916

건강직 1,626 - - 287 547 629 163

요양직 2,329 - - 358 622 668 681

전산직 182 - - 33 48 51 50

기술직 21 - - 2 6 13 -

약무직 20 - - 8 10 2 -

연구직 56 - - - - - -

별정직 3 - 2 1 - - -

기능직 26 - - - - - -

임원 7 - - - - - -

전체합계 12,437 123 521 2,045 3,473 3,376 2,810

자료 : 국민건강보험관리공단 직제규정(2013. 7. 30개정)

<표 3> 정원표의 인력현황

서의 특징은 단순한 직급체계에서도 드러난다. 전체 직급은 1급∼6급까지 있는데 1

급∼3급이 관리직이다. 2013년을 기준으로 보더라도 1급은 123명, 2급 521명, 3급

2,045명으로 승진 입직구가 급격히 협소해진다. 일례로 입사 후 10년이 되어도 부

분 6급과 5급에 머물러 있다(조직통합 직후에는 4급이 리였는데, 직원 사기 저하

와 직급 부당성에 한 문제제기로 후에 임금인상 없이 호칭만 ‘과장’으로 변경하였

다). 사보노조 관계자에 따르면 현재도 4급 과장이 많으며, 25년∼30년을 사실상

리 직급으로 근무하다 퇴직한다고 한다. 그만큼 하위직급의 승진(6급→5급, 5급→4

급)은 직제 구조상 차단되어 있었고 직원들의 사기저하에 중요한 빌미가 되었다.

준정부기관으로서의 제약, 업무체계에서 비롯한 구성원들의 수평적ㆍ동질적 문화,

그리고 조직과 결부되어 안팎으로 발생했던 경제ㆍ사회ㆍ제도 변화 속에서, 사보노

조와 직장노조는 타 공공기관에 비해 강도 높은 쟁의행위를 장기간 이어왔다. 두 노

조는 조합원의 경제적 이익을 위해 사측에게 단체협약 이행을 줄기차게 요구했을 뿐

만 아니라, 공공서비스 기관으로서의 사회적 책무의식도 높은 편이었다. 요컨 ‘한

지붕 두 가족 시기’를 보내면서, 사보노조가 사측과 원칙적이고 립적 관계였다면


－ 81－

직장노조는 상 적으로 타협적이고 유연한 관계였다. 특히 사보노조는 교섭과 쟁의

행위의 쉼 없는 질주를 해 왔다고 해도 지나치지 않다.

IV. 정부의 공공부문 전략과 공단 노사관계 쟁점

1. 외환위기 이후 공공부문 노사관계의 변화와 공단의 노사관계

국가별로 경제ㆍ사회 시스템이 달라서 공공부문 규제시기와 규제 프로그램에서

발생하는 차이를 쉽게 진단할 수 없지만 공통적인 경향은 두 가지 측면으로 정리할

수 있다. 한편으로는 소비자서비스 우위, 경쟁과 인센티브 도입, 탈규제 등의 시장적

관리기제(소위 신공공관리)를 활용하는 것이며(Kaboolin, 1998), 다른 한편으로는 노

사관계를 규율하는 법제와 단체협약이 존재하더라도 일방주의(unilateralism)에 따라

공공부문 노사관계를 정부 주도로 재편하면서 인력과 임금을 동결ㆍ감축하며 재원을

축소시키는 것이다. 배규식 외(2004)는 공공부문 구조조정에 따른 노사관계의 변화

유형을 법령으로부터 계약으로의 변화, 조합주의 모델 혹은 모범사용자 모델에서 시

장중심적 개혁으로의 변화, 노사 간 신뢰와 합의체제로부터 고객관리와 실적관리 체

제로 변화 세 가지로 유형화하였다. 노사관계를 규율하는 맥락이 시장원리에 지지되

도록 변화하고 있음을 보여준 것이다.

국가부도 수준의 경제위기에 처하면 정권은 이념적 지향에 관계없이 긴축정책을

도입하며 공공부문의 입지를 위축시킨다. 게다가 공익(common good)의 윤리적 행

자로서 정부가 여론의 지지를 동원하는 전략을 사용하면, 임금과 고용보장을 요구하

는 공공부문 노동자들은 자기들의 이익만을 고려하는 기회주의자로 비난받지만, 정

부는 시장화 추진의 초법적 정당성을 얻을 수 있다(Kaboolin, 1998; Bordogna and

Pedersini, 2013). 한국 외에 이탈리아, 아일랜드, 스페인, 그리스 등 유럽의 사례를

보더라도 국가적인 경제위기 하에서 노조가 취할 수 있는 응전략은 많지 않다. 노

조가 정부 정책에 반 하고 쟁의행위를 했을 때 정부는 오히려 공격적이거나 무시하


－ 82－

는 반응을 유지함으로써 정부의 계획 로 정책을 추진ㆍ집행해왔다(Bath & Stroleny

2013; López & Rodríguez, 2013)

문제는 공공부문을 향한 정부의 개입이 ‘변수’로서의 위기를 극복하기 위한 일시

적 처방에 그치지 않는다는 데 있다. 예외적 사건이었던 경제위기는, 급박한 위기 종

료 이후에 시간이 경과하면서 공공부문 노사관계에서 정부가 동원하는 중요한 수단

으로 탈바꿈해왔다. 즉 정부는 ‘경제위기’를 계기로 국제자본이 요구하는 ‘신자유주

의적 시장질서’를 조성하는 한편, ‘경제위기’를 공공부문 주도권을 유지하기 위한

‘상수’로 활용함으로써 긴급위기 탈출 이후에도 공공부문 노사관계는 위기 전으로

회복되지 않는 경향이 있다. 그렇기 때문에 기업단위 노사관계 지배 구조에서 노조

의 주도권은 중앙차원의 집단교섭이나 정부교섭에서 등한 교섭권을 확보하지 않

는 한, 정부의 공공부문 규제 틀을 탈피하지 못해 제한적 의미를 유지할 수밖에 없

다. 뿐만 아니라 공공부문에 관계하는 행위자가 국가, 시민, 이익단체 등 다주체로

등장하므로(Kokhan, 1974) 중앙 차원에서 노조의 교섭권도 노조가 전체 사회구성원

을 표하는 위상과 의제를 주도하지 못한다면 역시 제한적 지위를 가질 수 있다.

97년 외환위기 이후 공공부문의 구조개혁은 민영화, 혁신화, 선진화, 합리화 순으

로 이름을 달리하여 왔다. 발전국가 시기의 권위적, 비효율적, 비합리적 속성을 지녔

던 공공부문이 외환위기에 직면하여 경쟁원리와 효율을 강조하고 민영화를 수반하는

신자유주의적 구조개혁을 ‘기본’으로 하여 전개되고 있다는 데는 이견이 없어 보인

다(박태주, 2001; 임상훈 외, 2004; 노중기, 2006; 노광표ㆍ김현준, 2009). 그런데 정

부는 국가 부채 위기에서 벗어난 이후에도 공공부문을 온전히 순응하는 조직으로 재

편하기 위해 법제화 노력을 지속적으로 추진하고 있다. 이것은 정부가 ‘추상적’ 국가

의 위상보다 절 적 사용자이자 ‘실재 결정권자’로서 공공부문 노사관계의 정책과

운동의 담론 지형을 주도하려는 것으로 해석할 수 있다.

전반적인 정부의 공공부문 개입전략이 건강보험공단 노사관계에서는 <표 4>와 같

이 드러났다. 각 시기별 주요 사건을 중심으로 노사관계를 짚어보면 다음과 같다.


－ 83－

정부 국민의정부 참여정부 이명박정부 박근혜정부

시기 1998. 2 ~ 2003. 2 2003. 2 ~ 2008. 22008. 2 ~

2013. 22013.2~현재

구조

조정 인력감축, 민영화 공공부문 경영 혁신

공기업선진화,

인력감축

공공부문

합리화

이사장 박태영 이상용 이성재 이재용 정형근 김종

임기 2000.6~2001.10 2001.11~2003.6 2003.7~2006.7 2006.8.~2008.8 2008.9~2011.9 2011.11~

노사

관계

-직접적ㆍ물리적

인 충돌관계

-조직정비를

둘러싸고

심각한

노사 립(84일

파업 등)

-경영진의

독단적 관리가

갈등고리 심화

-신임 이사장이

2000년

교섭합의사항(

임금과 승진)

이행을 권한

밖이라고 거부

-사보노조:

노사관계 파행.

파업돌입

-주무부처

승인이

단협이행에

실질적 영향력

행사

<초기>

-전략적 협조

(4급 이하

통합운영 등

직제개편·승급

문제)

<‘04이후>

-갈등관계:파업

-복무관리지침

을 통해

노조현장활동

개입(예:사내

통신망,노조

홈페이지 글

관련 1명 파면,

2명해임)

-강동지부

불시 감사 등

조합원 징계

-공단직제규정

개선 복지부

일부 승인

-해고자복직

-“좋지도

나쁘지도

않은 관계”

(최고경영진은

노조보다는

일반관리자에

한 통제

집중)

-본사와 지사

분리인사정책

-통합징수일원

화 공단 선정

-직장노조:

2013년

단협이행

촉구와

관련하여,

이사장

항의방문

사건

관계자에

한

복직지연으로

노사관계악화

-사보노조:

가시적 충돌

없음

-노노통합

관련하여

가시적인

논란 없음

노정

관계

< 정권투쟁>

-기획예산처

공공부문관리지

침 발표

(평가토 로

기관예산배정)

< 정권투쟁>

-재정통합

앞두고 양분된

세력 갈등고조

-민영화저지:철

도,가스,발전

3사와 동시파업

-단협이행촉구

월드컵파업

< 정부투쟁 지속>

-국세청 산하

통합징수공단설립 법안:

노정실무교섭(5회)

-민간의료보험반 ,

의료법개정안 국무회의

상정(논의 못 됨)

-한미 FTA 저지

<무 응? 응돌파구 부재?)

-공운법, 임금가이드라인 적용

→ 표면적 갈등 없음

자료 : 사회보험노조지부(2010), 담당자 면접내용을 토 로 구성.

<표 4> 건강보험관리공단 노사관계


－ 84－

김 중정부 집권기의 노사관계는 립적으로 일관되었다. 승급적체, 인력조정, 원

거리전보 거부, 업무 및 재정분리, 건강보험통합 찬반의 계속적인 립 등 두 노조의

상충적인 요구사항이 일시에 터져 나왔고 박태영 이사장을 비롯한 경영진도 양보 없

는 응을 보였다.

참여정부 시기의 정부 응 양상은 김 중정부와 크게 다르지 않았지만, 노동조

합의 투쟁기조와 내용은 달라졌으며, 정권의 전반기와 후반기의 주요 립점이 달랐

다. 먼저, 이성재 이사장 초기에는 직제개편 문제를 두고 정부를 상으로 노사 공동

응이 필요했다. 사보노조는 이사장과 취임 전부터 우호적이었으므로 전략적 협조

관계를 가질 수 있었다. 그런데 임기 중반 이후 노사관계는, 안으로는 단체협약 불이

행과 노조의 일상 활동 감시에 한 갈등 표출로, 밖으로는 공공기관관리운영법 제

정, 경영평가, 성과주의 경쟁체제 도입, 그리고 정부 말기의 통합징수공단설립, 의료

서비스 민영화 추진 등 형 사회정책 의제들로 인해 립적으로 바뀌었다. 게다가

산별노조의 출범은 개별 기업단위의 정부교섭 및 노사관계를 넘어 공공기관 전체

를 변하는 정부 노사관계를 가능하게 했다.

이명박정부에서 노사관계나 노정관계는 앞선 두 정부와 비교하면 외형적으로는

오히려 조용한 편이었다. 징수업무 통합일원화 기관 선정, 기관장 낙하산 논란 등이

있었으나 새로운 쟁점은 아니었다. 무엇보다 참여정부 때 공공기관을 규율하는 기본

법안이 만들어졌고, 이를 토 로 기획재정부가 임금, 직제, 경영성과평가 등 노사관

계를 제한해왔기에 노조의 단체행동은 파급력이 축소될 수밖에 없었다. 지역의보노

조의 원년 조합원이기도 한 사보노조 관계자는 통합 후 13년 동안, 4번의 정권교체

와 6인의 이사장이 있었는데, 이사장이 누구인지는 실제 노사관계에 큰 영향을 주지

않는 것 같다고 평가했다. 이는 사측의 표가 ‘형식적 사용자’였음을 시사한다.

2. 공공부문 노동조합 관리전략의 변화 : 교섭상 에서 정책 상으로

정부가 노동조합을 ‘ 등한 교섭상 자’에서 ‘정책집행의 상’으로 변형하는 전략

은 교섭 의제를 관리 규제로 만드는 과정에서 실현되었다. 즉 교섭의제 영역은 노사

가 교섭이라는 상호작용을 통해 서로의 입장을 인정하고 수용하면서 적절한 책을


－ 85－

찾도록 보장하는 경합적 영역이라 할 수 있다. 이 영역을 지침이나 법률에 의한 통

제영역으로 만드는 것은 교섭 상자 지위를 그만큼 침해하고 인정하지 않겠다는 것

으로 해석될 수 있다10). 공단 통합 이후 10여 년 동안 각 정부에서 제정한 법률과

지침으로 인해 시간이 경과할수록 노조는 교섭의제의 주도권을 서서히 상실해왔으며

교섭성과를 달성하는 것도 점차 어려워졌다.

지난 10여 년 동안 공단 노사관계의 쟁점을 살펴보면, 노사관계 변화의 외적 요

인은 정부의 공공기관 관리방식과 2006년 사회보험 통합징수공단 설립을 들 수 있

다. 조직 내부의 주요 교섭의제로는 인력구조조정 문제, 퇴직금누진제 문제, 동등임

금인상률 적용문제, 자동승진 연한 등 직제개선 문제, 해고자복직 문제가 있다. 비교

적 초기에 마무리된 사안으로 건강보험 업무일원화와 원거리전보 근무 문제가 있다.

우선, 초기에 합의된 업무일원화 및 원거리근무를 위한 전보 문제가 있다. 직장과

지역으로 피보험자를 분리하여 업무를 처리했을 때 양 노조 조합원의 갈등은 극심했

다. 일례로 2003년 직장노조는 임금교섭을 결렬시키면서까지 업무일원화 저지 투쟁

을 포기하지 않았다. 업무가 일원화 되면 사업체가 ‘아닌’ ‘지역’의 민원업무와 타

지역의 전보 근무를 받아들여야 하므로, 직장노조로서는 기관통합으로 인해 근로조

건이 악화될 수밖에 없었다. 그런 점에서 직장노조의 통합반 는 당시 통합반 를

주장하던 직장의보 보험 표자들, 정치권, 의료계와는 달리 타당한 실리적 요구였던

측면이 있다. 두 노조가 비공식적으로든 공식적으로든 화 창구를 열어두었기 때문

에, 사보노조는 직장노조에게 원거리 발령지사를 114개로 한정할 수 있도록 의견을

냈고, 직장노조가 이 조건적 양보를 수용함으로써 결실을 보게 되었다. 업무통합에

따라 업무수행의 고충을 공유하게 됨으로써 원하든 원하지 않든 두 노조 조합원은

노사관계에서 공통의 이해관계를 갖는 발판을 마련했다고 볼 수 있다.

다음은, 공공부문 개혁 명목으로 강제ㆍ집행됨으로써 노사관계와 노정관계의 표

적인 갈등이 되었던 내용들이다.

첫째, 인력구조조정 문제가 있다. 공공기관 전반적으로 규모 감원은 국민의정부

10) 공공부문에 한 정부의 시장지향적 개입이 규제완화나 규제철폐를 의미하는 것만은 아니

다. 오히려 종래의 규제원리였던 사회법적 성격의 법령이나 규제를 약화시키고 신 시장

원리에 입각한 관리방식을 정당화하는 법률과 규제로 체되는 것으로 해석할 수 있다.


－ 86－

와 이명박정부에서 이루어졌다. 건강보험공단도 예외 없이 두 차례의 규모 인력조

정을 하였다. 국민의정부는 건강보험 통합시점인 2000년의 인력감축 이후에도 2001

년에 1,070명의 인력감축을 공표했으나 노동조합이 파업을 통해 저지함으로써 일방

적 구조조정을 하지 않겠다는 약속을 받아내는 성과를 이루었다. 그러나 885명의 퇴

직자가 발생하여 정부로서도 소기의 성과를 얻은 셈이었다. 건강보험공단은 1차 인

력구조조정으로 지역의보조합 시절에 채용했던 임시직을 포함하여 5,400여명을 줄였

는데, 이중 2,000여명은 유사업무 기관 간의 인력조정ㆍ재배치를 통해 전직되었다.

이명박정부 시기에 실시된 2차 인력구조조정은 기관 간 업무재배치와 명예퇴직 방식

이었다. 결과적으로 비정규직 해고, 기관 간 인력전환 배치, 그리고 명예퇴직을 통한

감원이 10여 년 동안 행해진 구조조정의 실체였다. 이에 맞서 노조는 정규직 보호와

직원 전직 과정에서 노동조건이 하락하지 않도록 요구하는 사용자 전략을 취하였

다. 그렇지만 구조조정 내용과 방향을 막을 수는 없었다.

둘째, 임금과 관계된 제반 문제이다. 건강보험공단도 공공기관 관리지침에 따라

임금동결과 임금률 상한선 제약에서 자유롭지 못했다. 두 노조의 관계자들은 모두

공공기관 임금가이드라인을 넘을 수 없기 때문에 임금교섭에 해서는 큰 기 를 하

지 않는다고 했다.

임금과 관련하여 기획예산처는 2000년 12월 29일 ‘공공부문관리지침’을 발표하였

는데, 기관평가를 토 로 예산차등배정, 단체협상 중 직원복지 관련 제도 혁신, 그리

고 퇴직금누진제폐지 등을 통보하였다. 이에 해 사보노조는 ‘퇴직금누진제 폐지

반 운동’을 전개하였다. 그러나 조직 내부에서 퇴직금 중간정산에 한 이견이 있

었고, 관리운영비를 정부 일반회계에서 지출하고 있으므로 반 운동이 ‘기관 이기주

의’로 비춰질 수 있기 때문에 명쾌한 안을 찾지 못했다(전국사회보험지부, 2010).

2001년 1월 12일 사측은 ‘퇴직금누진제를 폐지하지 않으면 임금을 주지 않겠다’는

공문을 노조에 전달하였고 노조와 상의 없이 퇴직금 중간정산 희망자를 파악하고 누

진제 폐지를 홍보하는 등 임ㆍ단협약을 위반하였다. 노조는 이에 해 강력히 응

하였으나 이후 동력저하, 외시선 부담 등으로 투쟁의 한계를 드러냈다. 2001년 4

월 30일 집행부 신임확인 총회는 비상 책위원회 체제를 불러왔고 누진제 폐지는 수

용되었다. 공공부문 전반에 나타났던 퇴직금누진제 폐지에 해 당시 연구자들은 노


－ 87－

동조합 자체를 부정하는 것으로 평가하였다(오건호, 2001: 박태주, 2001).

셋째, 자동승진 연한 및 직제개편 문제는 조직의 인적구성과 직급체계상 발생할

수밖에 없는 문제를 해결하고자 노조가 가장 심혈을 기울인 사안이었다. 2000년 시

민사회단체와 국회, 보건복지부까지 참여하여 사측의 성실교섭을 촉구하였고 노조는

84일 간 장기파업을 벌였다. 그 결과 사측은 ‘6급에서 5급 승진은 6년, 5급에서 4급

승진은 8년, 6급 입사 후 13년 이내에 4급 승진임용’ 규정을 도입하였다. 그러나 예

상 밖으로 승진연한 문제는 ‘단체협상 이행 투쟁’으로 옮겨갔다. 또다시 2002년 “월

드컵 파업”11)을 전개하였고 김 중정부는 4년 내 순차적인 근속승진 보장을 수정안

으로 제시했다.12) 사보노조는 이 노정교섭의 실무단위 조율안을 조합원총회에 부쳤

으나 최종 부결되어 7 집행부 사퇴와 8 집행부 출범으로 이어졌다. 그해 11월

법원은 노사합의를 했더라도 감독부처의 승인 사항이면, 미 승인 시 효력이 발생하

지 않았음을 인정한다는 판결을 하였다. 노사교섭의 합의가 갖는 법적 효력을 무력

화시키는 결정이라 할 수 있다. 이로써 장기근속자의 연한자동 승진제도는 해를 넘

겨 2003년 이성재 신임 이사장의 과업으로 넘어갔다. 그 해 복지부 승인을 받아 12

월 24일 직제개편안이 이사회를 통과하였고, 1천명이 승진하게 되었으나 향후에는

단체협약 결정조항이라도 복지부의 승인을 받도록 제한되었다13).

게다가 근속 자동승진에 따르면 5급에서 8년 뒤에 4급으로 승진하지만, 사실상 4

급의 자리수와 입사시기를 기준으로 순차적으로 승진하는 체계여서 중간실무직과 관

리직의 병목구조가 해소되지 않는 한 적체는 반복되는 문제로 남게 되었다. 이후

2006년 공단은 4급 이하 직급을 통합 인원으로 관리하도록 승인받아 4급 과잉화 문

제를 일부 해소하였다.14) 요컨 이 쟁점은 공공기관의 단체교섭이 법적 효력을 갖

11) 월드컵이 개최되는 상암동에서 단체협약서 이행을 촉구하는 파업을 하였다.

12) 2002년 800명, 2003년 500명, 2004년 500명, 2005년 200명

13) 이로 인해 2004년 1월 14일 사보노조는 위원장 신임여부 총회를 개최하였으나 위원장을

재신임하였고, 직제개편을 통한 인력감축에 반 하면서 새로운 직급 도입을 요구하기로 하

였다. 2004년 10월 26일 500명이 승진(8월 30일 복지부 승인) 발표되었으나 1차 승진(2003.

12. 30) 누락자 61명이 재차 누락되어 지역의 원년 입사자들의 불만이 고조되었다(전국사

회보험지부, 2010).

14) 2006년 9월 29일 개정안의 내용 중에는 49개의 소규모 지사를 통폐합하여 고객센터‘로 전

환하도록 했다. 전국 지사가 227개에서 178개로 축소되었다.


－ 88－

더라도 관계부처 승인 절차라는 근원적 제약조건에 속박되도록 함으로써, 단체협약

의 구속력과 조합원의 조직력, 그리고 연 의식을 크게 약화시켰으며, 노조는 사용자

의 중층적인 수직교섭구조에 한 응력 부재를 드러냈다.

넷째, 해고자복직 문제가 있다. 인위적 인력감축과 노동자의 집합적 저항은 수많

은 해고자를 양산한다. 건강보험공단은 다른 기관과 비교했을 때 상 적으로 해고자

가 적었으나 이는 양적인(규모의) 문제가 아니라 질적인(개인의 생존과 정체성) 문제

이다. 2004년 11월 30일은 그간의 쟁의행위로 해고된 15명의 복직 합의 시한이었는

데 사측은 당월 20일 이들을 포함하여 8명을 복직시키고, 법원의 확정판결을 받은

10명은 해고하였다. 이와 관련하여 사보노조의 2006년 의원 회 목표를 보면 해고

자복직 과제가 있었으나 조직 내ㆍ외적으로 한미 FTA, 노사관계로드맵 등 형 의

제들이 집중되어 있어 역량을 동원하지 못했다. 준정부기관의 해고자 복직은 사측

보다 주무부처 등과 사전ㆍ사후 소통이 필수적인데 노정관계가 악화일로에 있는데다

가 사법부의 판단에 맡기겠다는 사측의 입장으로 화창구를 만들기 어려웠다. 2007

년 이후에는 재판에서 승소한 복직자 외에 단 한명의 해고자도 복직하지 못했다.

끝으로 건강보험공단 두 노조가 공동투쟁하게 된 외적 의제로 2006년 국세청

산하에 사회보험징수통합공단을 설립하는 논쟁이 있었다. 즉 건강보험, 국민연금, 고

용보험, 산재보험 보험료 징수업무를 국세청 산하로 이관ㆍ신설하는 것이었는데, 이

의제를 두고 직장노조, 사보노조, 연금관리공단노조, 근로복지공단노조가 ‘반 ’를 위

한 공동 응을 하였다. 조합원들은 조직축소ㆍ재편, 인력재배치, 고용불안의 문제를

다시 겪을지도 모른다는 불안과 피로감에 한 저항이 컸다. 4개 노조는 9월 22일

‘사회보험 졸속통합저지 및 공공성 강화를 위한 공동 책위원회’라는 4 보험 연

기구를 출범시키면서 노정협상을 제안하여 5차례의 실무교섭을 진행하였다. 참여노

조 간의 입장 차이로 논의가 원만하지 못했지만, 2007년에는 ‘국세청 통합징수공단

저지를 위한 공동투쟁본부’ 전환을 결의하는 등 보다 강경하게 정부 응을 하였

다. 그렇지만 법안은 2007년 11월 22일 본회의로 이관되었다. 당시 2007년 말 ∼

2008년 초는 정권 교체기였고 2008년 5월은 17 국회 회기가 만료되는 시점이어서

통합징수공단 법안은 자동폐기 되었다. 이후 이명박정부에서 ‘통합징수공단 일원화’

의제가 재검토 되었고, 통합징수기관으로 건강보험공단이 선정되었다.


－ 89－

요컨 10여 년 동안 정부의 공공부문에 한 시장지향적 개입전략 결과, 공단의

두 노조는 5가지 핵심의제를 두고 갈등과 분쟁을 계속해왔다. 사보노조와 직장노조

는 교섭과정에서 실리적 경합을 유지해왔지만, 누적된 장기간의 경과를 보면 자기

주도권을 사용주, 보다 정확하게는 공공부문에 한 새로운 규제들에 양보함으로써

노조 권한의 위기에 직면하게 된 것이다.

V. 노조통합 결정의 내부 동인

1. 노조 통합결의까지의 주요 경과

노조통합의 공식적인 절차는 2012년 9월 11일 ‘노노통합 추진위원회’를 구성하면

서 시작되었다. 이후 약 1년 동안 조합원 의견조사와 실무위원회를 통해 서로의 입

장을 조율해왔다. <표 5>는 통합추진 활동의 주요 일지를 정리한 것이다.

연도 주요 활동

2012. 9. 11. 제1차 노ㆍ노통합 추진위원회 개최

2013. 4. 3. ~

4. 4.(1박2일)

양 노동조합 중앙집행위원 공동토론회 개최 : ① 통합추진위원회 역할 강화 및

4월 30일까지 합의(안) 도출 ② 5월 중 양 노총 설문조사 실시 ③ 2013년

임협투쟁은 양 노조 공동투쟁으로 진행

2013. 5. 14. 양 노동조합 설문조사 결과 발표

2013. 5. 23. 제 1차 노ㆍ노통합 소실무위원회 개최

2013. 5. 29.

제 3차 노ㆍ노통합 소실무위원회 개최 : ① 사보노조(안)과 직장노조(안) 절충·합

의 사항 ② 2014,. 1. 1. ~2014. 9. 30 양 노동조합 표자 통합준비 ③ 공

동위원장으로 하고, 2014 10. 1 ~ 2014. 12. 31까지 통합공동위원장으로

2013. 6. 12. 제 2차 양 노동조합 중앙집행위원 공동토론회 개최

2013. 7. 2.제 10차 노ㆍ노통합 추진위원회 개최 → 통합노조의 규약, 규정, 규칙 제정과 노

조활동 및 조직 활동에서 출신이유로 차별이 되지 않도록 함

자료: 전국사회보험지부, 2013, [조합원총회: 노노통합 합의(안) 설명회 및 조합원 찬반투표].

<표 5> 양대 노동조합 통합추진 활동 경과


－ 90－

2013년 8월 28일 두 노조는 13개 조항의 ‘국민건강보험공단 양 노동조합(직장,

사회보험) 통합 합의서(안)’에 서명하였다. ‘양 노조 통합합의서(안)’에 따르면 두

노조는 2014년 10월 1일자로 통합하고, 2015년 1월 1일부터 단독 위원장, 본부장, 지

부장 체계로 출범한다. 2014년 1월 1일부터 9월 30일까지는 양 노조 표자를 통

합노조 출범을 위한 통합준비위원회 공동위원장으로 하고, 통합준비위원회는 양

노동조합 중앙집행위원 중 각 노조 5인 이내로 구성한다. 준비위원회는 2014년 9월

10일까지 통합노조 규약ㆍ규정ㆍ규칙(안)을 마련하며, 10월 1일 조합원 찬반투표로

결정한다. 또한 일반회계와 특별회계를 2014년 10월 1일부터 통합재정으로 운영하며,

이에 앞서 청산위원회를 2014년 8월 31일까지 구성하여 조합원총회 승인 후, 각 조

직의 청산금액과 자산을 통합노조의 일반회계와 특별회계로 이월하도록 한다.

통합 본합의서 외에 세부사항을 규정한 별도의 ‘부속합의서(안)’ 주요 사항을 보

면, 2014년 1월 1일부터 양 노조는 공동사업을 진행하기로 합의했는데, 이는 사실

상 통합 후를 비하여 일상 사업을 미리 조율해보는 시도이다.

◾ 2014년 임단협 및 중앙노사협의, 고충처리위원회 공동교섭 및 공동투쟁

◾ 2014. 1. 1. ~ 9. 30 까지 중앙회의체(중앙운영위원회, 중앙집행위원회,

중앙상무집행위원회)는 공동 운영하고, 공동중앙회의체는 별도 회의규정을 제정하여 운영

◾ 본조(지부) 상조회 통합운영(2014. 1. 1.)

◾ 지부(분회)차원 총회, 수련회, 문화체육행사 공동 추진

◾ 지역본부(지회) 노동문화제( 동제) 합동 개최

◾ 본조(지부) 및 지역본부(지회) 문화패 교류활동

◾ 지역본부(지회) 교육 등 기타 가능한 공동행사 협의 진행

통합은 일시통합방식이며, 통합과 동시에 양 노조는 상급노조를 탈퇴한다(2014년

10월 1일자). 통합 이후 6개월∼1년 이내에 상급단체를 결정해야 하는데, 한국노총과

민주노총을 상으로 투표하되 1차 투표에서 어느 한 쪽이 60%를 득하지 못할 경

우, 다수의 선택을 받은 노총을 상으로 2차 투표를 실시하여, 조합원 60%(재적조

합원 과반수 출석과 출석조합원 60%)의 찬성으로 가결하는 것을 원칙으로 하였다.


－ 91－

2. 노조 통합결의를 향한 내부 요인

1) 갈등과 경쟁, 새로운 위기 : 조직 재생산 적신호 감지

2013년 노조통합 관련 설문조사에서 노노통합에 반 (두 노조 모두 합하여 1,361

명이 응답)하는 가장 큰 이유를 각 노조의 60% 이상이 ‘정서적 차이’라고 응답하였

다. 두 노조 합하여 전 조합원의 약 10% 정도는 상 편 노조 소속의 조합원과 융화

되는 것을 거부한다는 의미다.

전술했듯이 직장노조는 ‘건강보험 통합 반 ’를 위해 결성되었다. 2000년 건강보

험공단이 설립되면서 1차적인 목표가 무의미해졌으나 2003년에 업무일원화와 재정통

합이 확정되기 전까지는 ‘조직 재분리가능성’을 목표로 선거 국면을 전후하여 정

부 정치를 해왔다. 두 노조는 생존투쟁이자 제도개선 투쟁인 건강보험통합 찬반에

해 조직의 명운을 걸었기 때문에 서로 극단적으로 반목ㆍ 립하지 않을 수 없었

다. 그런데 시간이 경과하면서 직장노조의 조직결성 목표와 공단의 재분리가능성은

가망이 없어보였고 직장노조는 새로운 목표를 찾지 못했다.

직장노조가 건강보험 통합에 반 한 이유는 크게 두 가지 이다. 하나는 앞서 설명

되었듯이 통합으로 인해 고강도 노동이 예견되었기 때문이다. 다른 이유는 직장의보

의 안정적인 재정력을 지키기 위해서이다. 직장의보는 충분한 적립금을 보유하고 있

으므로 재정곤란으로 인한 존립위기를 걱정할 필요는 없었다. 그렇지만 지역의보는

적자조합이 많았다. 이 때문에 두 보험을 통합하면 정부가 재정보조를 하더라도 직

장의보의 재정이 지역의보의 적자재정 구조를 상쇄할 것이라는 예측이 적지 않았다.

관계가 좋을 수 없던 두 노조의 조합원들 간의 정서적 앙금을 깊게 남긴 갈등의

불씨는 2000년 7월 1일 건강보험 통합이 시행되는 날부터 사보노조가 84일간 장기

파업을 하는 기간에 만들어졌다. 사보노조가 무노동 무임금 조항으로 파업을 이어가

는 동안, 1,000여명의 외부 체인력이 보강되었고, 직장의보 조합원들도 업무를

체하면서 많은 시간외수당을 수령하며 사보노조의 파업을 외면했었다. 양 노조 조합

원들에게 잊을 수 없는 불편한 기억이며 이후 원만한 노노관계 조성의 걸림돌이 되

었다. 한 예로, 양 노조 관계자에 따르면 사보노조 조합원이 전체 직원의 2/3 이상이

므로 단체협약은 일반적 구속력 조항에 따라 전사적 효력을 발휘했는데 이것에 불만


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을 갖는 직원들도 있다고 한다. 한쪽은 혜택공유를 싫어하였고 다른 쪽은 수적 우세

로 자신들의 이해관계를 관철시키려는 행동을 비난하였다.

2003년 6월 말 업무를 일원화한 이후부터의 갈등과 경쟁은 조합원 신규 가입 과

정에서 절정을 이루었다. 신규직원 채용 시, 자 노조에 가입시키기 위한 “쟁탈전”이

지속적으로 벌어졌다. 양 노조 모두 소모전이었다고 평가하지만 통합을 합의하기 전

까지만 해도 조직유지ㆍ확 를 위해 필요한 전략이었던 것이다. 당연히 조합비 경쟁

과 과잉지출, 교섭ㆍ투쟁방식에 한 상호 비방, 동시에 자기 노조의 우월성 홍보 등

이 반복되었다.

흥미로운 점은 정부가 공공부문 구조조정을 단행하면서 4 보험 공단 간에 두

번의 규모 인력조정이 있었는데, 이때 조합원들의 소속노조가 바뀌는 일이 있었다.

국민건강보험공단을 설립하기로 결정하면서, 정부는 1999년 7월 12일 건강보험 공

단의 ‘과잉인력 해소 및 전 국민 연금시 에 필요한 인력보강’ 목적으로 직원 2,187

명(사회보험노조 조합원 1,800명)을 연금관리공단으로 전출시켰다(전국사회보험지부,

2010). 약 10년 뒤인 2009년 공단이 4 보험료 통합징수기관으로 지정되면서 연금

공단 800여명과 근로복지공단의 인력이 다시 건강보험공단으로 전입되었다. 두 번의

구조조정에 의한 인력 전환배치에서 민주노총 소속 조합원들이 한국노총 소속 조합

원이 되기도 했다가(혹은 그 반 ), 다시 민주노총으로 상급노조를 변경하는 일들이

있었다. 예를 들면 직장의보 조합원(한국노총 소속)이 국민연금관리공단 조합원(민주

노총 소속)으로 적을 옮겼다가 건강보험으로 (재)전직되었을 때, 직장의보 소속으로

가입노조를 바꾸거나(과거 조합원 신분으로 회귀, 한국노총 소속), 사보노조(민주노총

소속)로 가입하는 경우들이 종종 있었다. 관련된 조합원이 소수이지만 이들 간에는

노조의 이념 차이가 큰 부담이 아닐 수 있었다는 점에서 의미 있는 변화이다.

두 노조의 갈등에 긍정적 균열이 확 된 계기는 최근 신규 조합원 감소이다. <표

6>을 보면 2009년을 시점으로 급감하다가 2012년에는 6.2%로 신규 직원 193명 중

13명만이 조합에 가입하였다. 두 노조가 조직보존의 시급함을 느낄 수밖에 없는 상

황이다. 2009년이라는 시점이 부각된 이유는 MB정부의 낙하산 인사로 논란이 많았

던 정형근 이사장 부임(노광표ㆍ김현준, 2009) 이후 신규직원 관리 방식이 완전히 달

라졌기 때문이다. 우선 신규직원을 일류 학 출신으로 채용하였다. 엘리트출신의 신


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입 직원들은 전국 지사 근무를 단기(1년 이내)에 마치고 본사 근무를 배정받았다. 현

장근무 신 본사 관리업무에 배치하도록 이사장이 지시하였기 때문이다. 그래서 지

사에서 근무하는 중장년층의 선배들과 새로운 인간관계를 만들 계기가 초기부터 주

어지지 않았다. 조합원들은 이 당시 입사자를 “정형근 키즈(kids)”로 구별한다. 15)

입사년도 인원 사보노조 직장노조 미가입 노조가입률(%)

2000 38 3 33 2 94.7

2001 21 3 16 3 90.4

2002 106 25 53 28 73.5

2003 103 55 32 16 84.4

2004 56 12 42 2 96.4

2005 57 11 42 4 92.9

2006 69 17 40 12 82.6

2007 65 17 27 21 67.6

2008 962 574 265 123 87.2

2009 220 54 41 125 43.1

2010 297 78 60 159 46.4

2011 193 42 28 123 36.2

2012 208 13 0 195 6.2

계 2,395 904 679 813 66.0

주: 1) 입사 후 퇴사자, 2011년 전환직원, 연구원, 별정직 제외 함. 2) 비노조원 현황(2,066명) : 3급 944명, 4급 441명, 5급 180명, 6급 501명출처: 민주노총 공공운수노조 전국사회보험지부, 2013, p.40.

<표 6> 2000년 이후 입사자 및 노조가입 현황

양 노조가 이 위험을 인지ㆍ공유하면서 조직통합의 직접적 동기가 만들어졌다. 일

반적으로 조직력 강화와 관련하여 시급한 과제는 노동조합의 규모를 키우는 일이다.

그런데 조합원 고령화로 10년 이내에 조합원의 절반이 퇴직함으로써 근본적 조직변

15) 최근의 예를 보면, 2008년 장기요양보험이 도입되면서 신규 인력을 962명 채용하였는데 간

호사가 많았다. 사회보험노조로 574명이 가입했고, 직장노조로 265명이 가입하였다. 노동조

합 활동 유경험자들은 민주노총을, 무경험자들은 한국노총을 선택하는 일들이 일어났다.


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화 전략을 모색하지 않으면 안 될 만큼 위기감이 고조된 것이다. 실제로 2013년부터

2022년까지 전체 정년퇴직 인원은 5,685명(사보지부 2,863명, 직장노조 1,095명)인데,

두 노조 퇴직조합원은 3,975명으로 현 조합원수 비 40%에 이른다(전국사회보험지

부, 2013:42). 뿐만 아니라, 노조간부들은 사측이 2009년 이후 급증한 비노조원을 중

심으로 어용노조를 조직하여 민주노조를 위협할 수 있다는 우려도 가지고 있다.

2) 조합원의 정서 변화 : 비효율적ㆍ소모적 대립보다 실리적 이해 요구

두 노동조합의 지도부가 조직의 존립위기를 인지하면서 조직재생산을 고민하는

동안, 조합원들은 같은 일터에서 서로 비방하고 견제하는 조합 활동이 소모적이고

비효율적이라는 인식을 해왔다. 상급노조가 달랐고 명분과 이념의 지향이 달랐다. 그

런데 노조의 선명성을 드러내는 이러한 요소들이 사용자 교섭에서 점차 기 만큼

의 효과를 발휘하지 못하면서 조합원을 기존처럼 통합하지 못하게 된 것이다. 신

그 자리를 현실적인 가치판단과 실리적 이해가 채웠다.

2000년 중반 이후부터 사보노조와 직장노조 각각의 선거에서 노조통합은 선거

공약사항으로 꾸준히 등장하였다. 조합원의 실리적 요구를 양 노조 모두 공약으로

반영한 것이다. 물론 초기에는 공약사항이 선언적ㆍ구호적 수준이었다. 그러다가

2010년 사보노조가 ‘조직발전미래포럼’을 진행하면서 ‘조직진단 및 조직발전 연구’

설문조사를 실시했는데, 직장노조와 조직통합을 우선해야 한다는 응답률이 예상 밖

으로 77.9%로 높게 나왔다. 사보노조는 이를 계기로 조직발전추진위원회를 구성하였

다. 직장노조는 2012년 실질적인 수준의 통합논의가 진행되면서 조합원 설문조사를

하였는데, 역시 60% 이상이 통합을 찬성하였다. 양 노조 조합원의 노노통합 열망의

실체가 확인된 것이다.

높은 수준의 노노통합 요구가 객관적으로 표면화된 데에는 세 가지 정도의 배경

이 있다. 우선 현장에서는 2003년 업무가 일원화 되면서 동 노조 조합원이 아니더라

도 점진적으로 동료로서의 공감 가 형성되지 않을 수 없었다. 업무와 재정통합은

매우 다른 이념과 운동방식을 추구했던 이질적 노노관계가 동질화 될 수 있는 동력

으로 기능하였다. 물과 기름처럼, 식당에서 사소한 말다툼만으로도 양 노조 중앙단위

가 움직였을 만큼 적 적이었던 관계에서도, 초기 2년∼3년 동안 최악의 적 적 시


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기를 경험한 후에는 평조합원 간에 소통의 흐름이 생겨나고 있었다. 게다가 사보노

조의 단체협약은 전 사업장에 기본 협약으로 적용되므로 직장노조 조합원이 사보노

조에 해 적 적 감정을 더 악화시키지 않는 계기가 많아졌다16).

조합원의 정서변화는 관계형성을 위한 직장문화 개선에 그치지 않았다. 기업별 노

조가 취하는 실리추구는 사용자 교섭력 강화를 통해 실현가능하므로, 두 노조는

정부 교섭력을 제고하고 사용자의 복수노조 관리 전략에 적극 응할 필요가 있

었다. 교섭은 고용주와 노동자가 거래불확실성(transactional uncertainty)에 처하는

핵심적인 방법이다(Brown, 2010). 그런 점에서 이질적이고 적 적이던 두 노조가 한

기관 안에서 자신의 실리적 이해득실을 계산하는 것이 가져올 영향에 한 불확실성

은 사용자가 교섭의 우위를 점하는 데 유용한 조건일 수밖에 없다. 때문에 노동조합

이 표성을 확보할 수 있는 조직률과 내부통제력을 갖추어야 교섭구조에서 사용자

의 집중성을 강제할 수 있다(박태주, 2001).

공식적으로 두 노조가 상호교섭의 첫 회의테이블을 구성한 것은 2002년 월드컵

파업 당시 공동투쟁을 했을 때이다. 공동 응은 형식적이었다. <표 7>에서 드러나듯

이 이후에도 공식적으로 노노협의를 해왔고 비공식적으로는 노사교섭 단계에서 서로

의 의견을 조율하였다. 그러면서 두 노조는 교섭 현안을 공유하기도 했지만 화창

구를 열어둔 주목적은 교섭성과를 하나라도 더 얻기 위해 상 방의 교섭 내용을 협

상카드로 활용하기 위해서였다.

노노협의의 속성이 경쟁적, 실리적이었다고 하더라도 이미 임금협상은 공공기관

관리지침으로 인해 형식적으로 진행될 수밖에 없었고, 단체협약 중 인사ㆍ직제처럼

해당부처 승인 사항이 실효적이 되면서 교섭에 임하는 사측은 더 여유로워졌고, 두

노조는 더 부담을 갖게 되었다. 2006년 이후에는 정부의 공공기관 규제가 더욱 강화

되어 두 노조가 개별교섭 성과로 가져갈 사안들이 축소되면서 노조 간에 뚜렷한 차

이를 찾아내기가 어려워졌다(이로 인해 두 노조의 이면교섭 사항도 기존 보다 많지

16) 반면 상급노조 관계자와 사회보험노조 관계자에 따르면, 사회보험노조 조합원 중에는 직장

노조가 별다른 쟁의행위 없이 성과를 가져간다고 생각함으로써, 직장노조의 무임승차에

해 곱지 않은 시선을 보내기도 했다. 그래서 규모와 관계없이 사회보험노조가 통합을 찬성

하는 요구가 더 높다고 보기도 한다.


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않았을 것으로 예상된다). 2010년부터 두 노조는 임금교섭을 공동교섭으로 진행하였

는데 단체교섭은 현재도 개별교섭을 유지하고 있다. 결국 두 노조는 불리한 교섭환

경을 극복하고 등한 교섭력을 갖추기 위해 각 조직의 힘을 통합할 필요가 있다고

판단한 것이다. 이와 관련하여 직장노조 관계자는 2010년 이후 공동교섭 방식이 통

합에 상승효과를 가져왔다고 평가했다.

이 시점에서 두 노조 표들의 노조통합 의지와 성향이 상당한 영향요인이라는

사실을 부인할 수 없다. 그동안 양 노조에서 통합찬성론을 표방하는 표일수록 그

렇지 않은 표보다 통합 노력에 적극성을 보였고, 면접참여자들도 현 집행부 표

의 공을 강조한다. 타당한 평가임에도 불구하고 특정 집행부 표의 의지가 부각될

수 있었던 저변에는 통합을 향한 성숙된 내부 여건이 먼저였다.

시기 주요 내용

2002. 5. 21 - 5급에서 4급으로 근속연한 승진제를 두고 공동투쟁

2003. 5 - 업무일원화를 위해, 직장노조 원거리 허용근무지역 선정을 위한 실무협상

2006. 7. 27 - 노인수발보험 추진 관련, 상호협력약정 체결

2006. 9. 22 - 사회보험 졸속통합저지 및 공공성 강화를 위한 공동 책위원회,

2007 - 국세청 통합징수공단 저지를 위한 공동투쟁본부

2010.~ - 임금교섭 공동교섭으로 진행

2012. 7 - 복수노조 교섭창구 단일화

자료: 사회보험노조지부(2010), 관련 담당자 면접내용을 토 로 구성.

<표 7> 두 노조의 상호조정 및 공동대응 사례

3. 노조통합 전후의 쟁점

앞 절에서, 노조 간부들의 조직위기 통찰과 조직재정비 전략 추진, 복수노조의 소

모적ㆍ비효율적 조합 활동에 따른 염증을 경험한 조합원들의 조직통합 요구가 건강

보험공단의 노조통합 합의를 이끈 내부 동인으로 분석되었다. 이것은 오랫동안 누적

되어왔던 상향식 요구와 하향식 거버넌스가 합치된 결과라 할 수 있다. 그렇지만 통

합으로 가기까지 해결해야 할 쟁점들이 있다.


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첫째, 해고자 처우 문제가 있다. 두 노조의 통합합의서에는 ‘2014년 9월말까지 각

조직에 발생한 희생자의 보전(퇴직금 포함)은 통합 전 조직의 조합원이 갹출하여 부

담하고, 2014년 10월 1일 이후부터는 통합노조가 부담한다’고 명시함으로써 두 노조

해고자의 임금(퇴직금포함) 보전 및 활동을 동등하게 보장하기로 합의하였다. 문제는

산별노조를 탈퇴하고 독자 노조를 만들 때, 해고자의 조합원 신분이 소멸된다는 점

이다. 기업별 노조에서 해고자는 조합원 자격이 없지만, 산별노조에서는 산별노조 조

합원 신분을 가지고 있기 때문이다. 노조통합 합의서에는 개별적인 가입과 탈퇴를

‘생략’한다고 했으므로 해고자들의 선택지는 거의 없는 셈이다. 만약 산별에 남겠다

면 통합합의서에 동의하지 않는 것이므로 해고자를 위한 보전혜택에서 배제될 가능

성이 있다. 그렇다고 통합노조의 기조를 따르면, 자신의 견해와 다른 상급노조에 동

의해야 할 수도 있다. 이런 사정으로 해고자 문제는 그들을 위한 경제적 보상만큼이

나 그들의 사회적 지위와 자존의 영역에도 관계되므로 다수결원칙이 유일한 해법인

지에 해서는 내부 논의와 합의가 더 필요해 보인다.

둘째, 현 상급노조와의 공식적 관계가 복잡해진다. 두 노조는 통합과 동시에 기존

의 상급노조를 탈퇴하고 1년 이내에 조합원 투표 60% 이상 득표로 상급노조를 다시

결정하기로 하였다. 이 결정은 두 노조의 상급노조 모두에게 불편한 결정이다. 특히

사보노조의 상급단체인 공공운수노조와는 법률적 문제가 걸려 있다. 지부해산권 문

제가 그것인데, 공공운수노조는 공공운수노조규약 제 30조에 의거하여, ‘지부해산은

조합 중앙위원회가 결정하며, 따라서 지부조직 자체의 해산 및 이를 전제로 한 타

조직과 합병 결의는 공공운수노조 중앙위원회 결정이 없으면 효력이 없다’는 공문을

사보노조에 전달하였다. 이에 해 사보노조 지부는 독자적으로 단체협약을 체결해

왔으므로 지부의 독자성이 있다고 주장하고 있다. 지부해산권 문제의 본질은 통합이

후 상급노조 결정문제와 결부되어 있다. 공공운수노조는 노조통합 즉시 상급노조를

‘합병노조 총회의 일반의결(과반수 찬성)’로 하도록 요구했으나 두 노조는 60% 찬성

으로 합의하였다. 사보노조가 60%의 묘수를 낸 데는 직장노조의 반 가 완강했기

때문이다. 직장노조는 상급단체 결정방식이 통합의 걸림돌이었고 위험수라고 판단하

고 있었다. 기존과 같이 조합원 과반수 찬성으로 결정하면 사보노조 조합원만으로도

과반수를 넘기 때문에 자동적으로 상급노조가 민주노총으로 결정된다. 직장노조 입


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장에서는 통합에 반 하는 것이 자명한 상황이었다. 공동중앙집행부 회의에서 사보

노조의 과반수 유지론과 직장노조의 과반수 반 론이 팽팽히 맞섰다. 접점이 없었음

에도 불구하고 논의를 이어갔던 이유는 “통합이 답”이라는 데 모두 공감을 했기 때

문이라고 한다. 수차례의 회의 속에서 60%로 하자는 새 의견이 제시되었고, 양노조

의 추진본부가 수용하였다. 두 노조 관계자 모두 통합안에 해 60% 이상의 조합원

찬성이 나올 수 있었던 이유를 이런 노력의 산물로 평가한다. 때문에 두 노조는 흡

수ㆍ합병이 아닌 등한 노노통합의 기조를 유지하는 게 중요하다고 보고 합의된 통

합절차를 추진하려는 것으로 보인다.

상급노조와 지부 간의 긴장관계에는 그동안 누적되었던 노노관계의 이면도 자리

하고 있다. 우선, 사보노조가 공공운수 산별 건설에 가장 적극적으로 앞장섰지만

2006년 결성된 산별노조가 기업별 노조의 기 와 요구를 충분히 담아내지 못했다17).

예를 들면 단위사업장 노조는 공공운수노조로부터 교섭권을 위임받아 교섭을 진행하

지만 실제로는 개별기업의 교섭 성격을 띠고 있다. 공공운수노조가 교섭안을 검토하

고, 교섭과정을 모니터링 하면서 개입시기와 여부를 판단하는 등 최소한의 교섭절차

를 맡고 있지만, 실질적인 교섭주체로서 교섭장에 나오지 못했으며 각선교섭은 한

번도 성사되지 않았다. 산별노조가 지부노조의 당면 요구뿐만 아니라 노조 간 연

적 실천도 만족할만한 성과를 내지 못했다는 평가도 있다(이상훈, 2012)18).

17) 면접참여자의 구술을 종합해보면, 공공운수노조가 단체교섭에서 산별로서의 역할을 충분히

소화하지 못한 데는 타당한 사유가 있어 보인다. 우선, 산별노조가 결성된 지 얼마 되지

않았고, 결성의 중요한 동기이기도 했지만 공공부문 조직들이 직면한 구조조정 환경이 넓

게는 정권교체마다, 좁게는 매년 사안별로 강도가 높아져 방어적, 추상적 응을 하는 정도

이상으로 나아가지 못했다. 둘째, 공공부문은 업종별로 매우 이질적이며 전문적이어서 소수

의 임원과 교섭담당자가 그 많은 전문분야를 감당하는 것은 처음부터 가능하지 않았다.

18) 양 노조가 상급노조 결정방식을 지난한 논의 끝에 합의하였다 하더라도, 공공부문에서 상

급노조 결정은 단위사업장 노조가 자신에게 필요한 우산을 찾는 실리적인 시각으로 접근할

문제만은 아닐 것이다. 오히려 상급노조의 존재와 관계설정은 공공부문 노사관계가 지니는

정치적 상황성(political contingency)(Ferner, 1988)과 경계적 속성을 관통하는 것으로써, 단

체교섭으로 허용된 광범위한 자율성(large autonomy)과 다수의 권리를 위해 당사자들의 책

임을 강화하는 데 필요한 제도적 메커니즘(institutional mechanism) 간의 긴장을 사회적 수

준에서 합의하기 위해 필요하다.


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VI. 결론

이 논문은 복수노조 허용 이후에 운동사로나 이념적으로 다른 궤적의 상급단체를

둔, 한 기업 안의 두 노조가 조직통합에 합의한 사례를 분석하였다. 분석 결과는 다

음과 같다.

조직통합을 결의하기까지의 외부 요인은 외환위기 이후 정부가 신자유주의적 공

공부문 구조개혁을 통해 공단을 통폐합한 것이다. 그런데 정부의 강제적인 기관합병

이 경제적 위기 탈출을 위한 일회적인 전략에 그치지 않고 이후에는 공공부문 혁신

화, 선진화 등의 이름으로 지속적으로 시장 친화적으로 밀어붙였고, 각 정부에서 도

입된 공공부문 관리 규제들은 노동조합의 활동영역과 권한을 축소시켜왔다. 형식적

사용자로서 공단 사측의 권한보다 실질적이고 절 적 사용자로서의 정부 권한 강화

가 노동조합 전력을 약화시켰다.

그런데 경제위기로 인한 조직 구조조정은 건강보험공단 외에도 많았으며 복수노

조로 존재하는 기업체도 적지 않았다. 표적으로 2000년 초반의 국민은행과 주택

은행 노조, 토지공사노조와 주택공사노조가 그러하다. 때문에 건강보험공단 노조의

통합결의는 다른 기업체와 구별되는 남다른 내부요인 때문에 가능했다고 생각하기

쉽다. 그러나 분석결과 가장 결정적인 내부 요인은 조직 내부의 표성과 민주성의

조화에 있었다. 즉 정부의 시장지향적ㆍ지속적ㆍ공세적인 공공부문 개입 전략에

해, 노조 간부들이 조직위기를 통찰하는 역량이 있었고, 조직재정비 구상 및 준비가

적절하였던 한편, 복수노조의 소모적ㆍ비효율적 조합 활동에 피로감을 느낀 조합원

들이 조직통합을 희망하는 아래로부터의 요구가 시기적으로 잘 맞았던 것이다.

다만 상향식 요구와 하향식 거버넌스의 조화는 건강보험공단의 역사적 경험과 무

관하지 않아 보인다. 우선 공단은 다른 공공기관보다 관료화 경향이 강하지 않았다.

그 근거는 신생기관으로 수평적 네트워크 조직이라는 점, 공단 설립과정과 이후 노

조 운동에서 양 노총 모두 시민사회 단체와 계속적인 연 를 하면서 공공기관의 권

위의식이 높지 않았다는 점, 끝으로 복지제도 확 분위기 속에서 다른 조직보다 비

시장적ㆍ사회개혁적 지향성을 상 적으로 더 가질 수 있었다는 점에서 찾을 수 있

다. 뿐만 아니라 사보노조는 공공부문 구조조정 이전부터 범 사회운동 차원에서 요


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구되었던 공단 통합운동에 결합하였고, 장기간의 집합적 저항과 초기의 성과 획득

경험을 가지고 있다. 이것은 다른 공공기관의 복수노조에서 전개되고 있는 노사 및

노노관계와 다른 경로를 선택하게 이끈 중요한 요인이다.

건강보험공단 두 노조의 전투성은 다른 어떤 기관보다 강력했다. 이는 면접참여자

와 당시 상황을 기억하는 다수의 노동운동 관계자의 공통된 평가이다. 물론 정부의

임금가이드라인지침 등으로 양보교섭도 상당히 이루어졌지만 단체협상과 관련하여

사용자 전략은 다른 기관에 뒤지지 않았다. 1사 2노조에서 담합과 이기주의 양상

은 일관되게 설명하기 어렵지만 이면교섭에서 결코 자유롭지 못하다. 그런데도 교섭

을 통해 경영성과 평가를 개인평가가 아닌 지사단위 평가로 제한했으며, 성과금은

노조가 정한 기준에 따라 1/n로 동등 배분하도록 했다. 또한 공공성이라는 사회의제

와 실리적 조합주의라는 노동조합의 본원적 기능을 조율하면서 남다른 조직력과 투

쟁 기조를 유지해왔던 것도 연 의식을 외면하지 않았기 때문일 것이다.

그렇지만 최근에는 다른 양상도 읽혀진다. 분석에 따르면 그 단초는 사회보험 통

합징수공단 설립 건에 응할 때 기업별 노조의 이해관계가 표면화된 것으로 보였기

때문이다. 여기에 통합 이후 산별노조 결정 건이나 공단의 자율성과 독자성을 강조

하는 분위기는 기업별 의식의 심화로 보인다는 점이다. 산별노조가 정부 응력을

갖출 만큼 성장하는 데 필요한 시간을 기업별노조가 기다릴 수 있는 구조가 아닌 상

황에서 기업별노조주의 선호가 강화되는 조짐은 우려스러운 일이다.

본 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 다수 노조통합 연구들은 초기업 단위의

노조통합이나 상이한 사업체 소속 노조 간의 통합을 다루었지만, 본 연구는 기관합

병으로 하나의 사업체가 된 조직에 복수노조로 오랫동안 존재하다가 단일노조로 노

조통합을 결의한 사례를 분석하였다. 즉 한 기업체 안의 2개 노조이고, 직무나 고용

조건 등에서는 이질적이지 않지만 이념과 운동노선은 달라서 이형통합(amalgamation)

의 성격을 지녔지만, 조직규모로만 보면 흡수통합(absorption)으로 해석할 수 있는 사

례이다. 이는 기존의 정형화된 통합 유형분류에서 일치하는 유형이 없는 독특한 사

례이다. 게다가 통합 원인도 외부 요인의 영향력이 매우 컸다는 점이 드러났으며, 내

부 요인으로는 간부의 통찰력에 앞서 평조합원의 의견과 요구들이 충분히 축적되어

있었다는 것에 주목할 필요가 있다. 리더의 역할 못지않게 공공부문 개입전략이라는


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외부 요인이 조직 내부의 이해관계 및 핵심 논점들을 어떻게 형성, 변화시키며 노조

의 응전략과 마주하는지 그 장기간의 흐름을 통찰하는 것이 중요하다.

둘째, 정부의 공공부문 개입 전략은 표면적으로는 명문화된 법ㆍ제도적 구속력으

로 강화되었지만, 실제로는 주인- 리인체계에 의한 통제방식으로 안착되어 왔고, 최

근에는 정책 집행 상으로서 물(物)화 양상까지 나타나고 있다. 즉 정부는 노와 사

를 합법적 테두리로 관리하는 초기 단계를 넘어, 사용자를 형식적 사용자와 실질적

사용자로 구별하여 형식적 사용자의 역할을 실질적 사용자의 공식ㆍ비공식 승인 하

에 허용하는 주인- 리인 체제(조성재 외, 2006)로 발전시켰다. 그런데 정부 개입전

략이 고도화 되면서 공공부문의 주인- 리인 관계는 정부가 개별 공공기관의 현안을

주도적으로 처리하고, ‘모범 고용주’로서의 국가가 아니라 ‘군주(sovereign) 고용주’

모습으로 강화되고 있다. 결과적으로 노동조합을 등한 ‘교섭상 자’로 인정하기보

다 ‘정책집행의 상’으로 위상을 낮추는 노조 통제전략으로 확 되고 있다.

셋째, 공공부문 노사관계에 주는 시사점으로, 우선 노조가 기관의 특성에 맞는 상

향식 요구와 하향식 거버넌스의 조화에 노력을 기울일 필요가 있다. 다음으로 복수

노조는 근시안적으로 특정 노조의 교섭권을 강화할 수 있을지 몰라도 궁극적으로는

노조의 사용자 교섭권을 약화시킨다. 끝으로, 기업별 노조체제 하에서 전개되는 노

조통합은 이 환경을 공고히 할 수 있으므로 이에 한 안적 고민이 필요하다.

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<Abstract>

The Impact of the Government’s Intervention on Union’s Organizational Strategy in the Public Sector

- Focusing on the National Health Insurance Service’s Unions-

Yoon, Jeong-Hyang

This paper examines the reason why two unions in the NHIS(National Health

Insurance Service) agree with union merger, what the power source for merger

determination is, and what issues in dispute are. In concrete, this paper explores

internal factors which two unions came to an agreement with merger determination.

And analyzes the influence of the external factors-that is the government’s

involvement strategy to public service organization-on two organizations.

According to the results, the merger determination is attributed to the

accumulated needs of the rank-and-the file. It is also founded that the knowing

which the union density has got down rapidly from 2009 was the direct motive

of the merger determination.

Before union merger, there are a couple of problems to solve. One is the

decision about an upper union, and the other is to relieve the dismissed

employees and to secure their membership.

In relation to industrial relation, the messages from this paper are three. First,

every union should try to harmonize the need from bottom-up and the

top-down governance. Second, over two unions in one company weaken the

bargaining power of unions. Third, an union merger in circumstance of the

firm-centered union system can strengthen the context. So we need to consider

about that.

Key words: the National Health Insurance Service, trade union merger,

public sphere strategy, external factor, internal factor

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정부의 공공부문 개입이 노동조합의 조직전략에 끼친 영향mynewsletter.co.kr/kcplaa/201408-4/4.pdf · 통합조직은 거시ㆍ맥락적 요인의 영향력 하에