보건의료정책론

[3] 정책결정

2015-3-10 김 윤

공지 사항

▣ 학생 프로젝트 발표 지침 안내

▣ 발표 내용 의제설정 모형과 경로

외부주도형, 동원형, 내부접근형 사회문제-사회적 쟁점-공중의제-정부의제

의제설정 행위자 모형 중 어느 것 다원론과 엘리트론, 무의사결정론

의제설정과정 모형 정책흐름모형, 사회적 구성론 등

의제화 결정 요인 문제의 성격, 주도 집단, 정치적 상황

▣ 발표 시간 5분 이내 발표 – 5분 이내 토론

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정책결정과정을 공부하는 이유3

▣정책결정과정의 이해

▣정책결정과정에 효과적으로 참여

▣정책결정과정의 개선

1. 정책결정과 정책결정이론

이름

▣ 정책결정 관련 질문들

What happened?

Why did it happen?

What will happen?

▣ 정책결정이론 모형

추상적 개념

복잡한 사회현상을 쉽게이해할 수 있게

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▣ 정책결정 관련 질문들

What happened?

Why did it happen?

What will happen?

▣ Conceptual Lens (Allison)

같은 증거

다른 시나리오 다른 모형

정책결정이론의 유형

▣의사결정의 합리성에 따라

합리모형과 인지모형

Rational Model vs. Cognitive Model

▣바람직한 것과 실제적인 것

규범론과 실증론

Normative Theory vs. Positive Theory

▣의사결정의 주체에 따라

개인적 의사결정론과 집단적 의사결정론

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규범론 vs. 실증론

▣규범론 바람직한 의사결정을 위해 따라야 할 논리나 방법 제시

처방적 prescriptive

▣실증론 현실적으로 이뤄지는 의사결정을 기술 describe 하고

설명 explain

기술적, 경험적

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합리모형 vs. 인지모형

▣합리모형 실증적/기술적 합리적이라는 전제 하에 실제 의사결정의 과정을 설명

규범적/처방적 합리적 의사결정을 위한 논리와 절차

▣인지모형 실증적/기술적 – 점증주의 Incrementalism (Lindblom) 인간의 능력의 한계로 인해 합리적 의사결정 불가능

규범적/처방적 불완전한 인간능력을 전제로 바람직한 의사결정방법 제시

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The Holy Grail 10

합리적 정책결정

▣정책문제와 정책목표를 명확하게 정의

▣정책대안의 광범위한 탐색

▣정책대안의 결과 예측

▣정책대안의 결과 비교 평가

▣최선의 정책대안 선택

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합리적 정책결정의 제약

▣정책분석의 한계 – 논리, 기법, 자료

▣시간, 노력, 능력의 한계

▣조직이나 집단 내 결정

▣정치적 한계 – 다양한 정치세력

▣위기상황에서의 한계

제약조건 하에서 합리적 의사결정

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상호관계13

규범적 실증적

합리적 선형계획

의사결정분석

비용편익분석

가격이론

게임이론

공공선택론

인지적 점증주의 만족모형

점증주의

회사모형

2. 합리적 정책결정이론과 한계

이름

합리성이란?

▣ Reflection as prelude to action

▣ Instrumental value 합리성=효율성(?)

최소의 비용으로 목표를 달성할 수 있는 대안을 선택하는 것

▣ Harmony between conflicting aims or values 효율 vs. 형평

▣ 절차적 정당성 Justice based on agreed social values (principles)

vs. Procedural justice

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합리성의 유형

▣ 기술적 합리성과 경제적 합리성 Technical rationality = effectiveness

Economic rationality = efficiency

▣ 실질적 합리성과 절차적 합리성 Substantive rationality

목표달성을 위한 최선의 수단 선택

Procedural rationality 대안을 선택하기 위해 사용된 절차가 합리적

결과와 무관하게 합리적인 선택

Simon – 인간은 실질적 합리성은 포기하고 절차적 합리성을 추구

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[From Norman Daniels]

Procedural justice: why

▣ If we have no prior agreement on principle regarding what is a fair or just allocation of resources, we may accept the outcome of a fair process as fair and legitimate (pure procedural justice)* Presupposes we can better agree on fair process than on

principle

Where there is disagreement on values, respect for the disagreement is important, and showing that respect in the process is key to establishing legitimacy for the decision

* Distinguish types of procedural justice

[From Norman Daniels]

Accountability for Reasonableness (A4R)

▣ Publicity (transparency including reasons)

▣ Relevant reasons (as judged by appropriate stakeholders)

▣ Revisability (in light of new evidence, arguments, appeals)

▣ Enforceability (assurance that other conditions are met)

합리모형의 가정과 한계

▣ 가치판단 – 대안의 비교 평가 가치판단의 어려움 합리모형의 전제 의사결정자의 체계적 & 안정된 선호

▣ 완전한 지식 – 선택가능한 대안에 대한 지식, 시간, 계산능력의 한계

▣ 현재의 행동이 가져 올 미래의 결과에 대한 예측 불확실성(Uncertainty): 현재의 행동에 대한 합리적 결정 곤란

▣ 미래의 선호에 대한 추측 모호성(Ambiguity): 현재의 행동에 대한 합리적 결정 곤란

▣ 제한된 합리성 Bounded Rationality – Simon (1955) 인간의 심리적, 인지적 한계를 고려한 단순한 의사결정모형

가정의 단순화 simplification

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Simon의 만족모형

▣ Optimum vs. Satisficing 의사결정자가 최적의 대안이 아니라 만족할만한 대안을 선택

[비판] 규범적 측면: 검토되지 않은 최선의 대안, 공무원의 책임회피

[비판] 실천적 측면: 만족 여부와 기대 수준 – 주관적

▣ 모든 대안 vs. 소수의 대안 대안의 탐색은 무작위적이고 순차적

만족할만한 대안을 찾을 때까지

[비판] 중요한 의사결정에서는 모든 대안 탐색

▣ 결과 예측 - 복잡 vs. 단순 상황을 단순화시키고 가장 적절하고 중요하다고 생각하는 요소들

만을 고려

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불확실성 하에서의 의사결정

▣인지심리학

▣행동경제학 Behavior Economics

▣전망이론 Prospect Theory

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3. 대안적 모형들

1) 점증모형

점증모형 Incremental Model – Lindblom

▣ 점증적 정책대안 현재 정책에서 소폭 변화만을 대안으로 고려하고, 환류되는 정보

를 분석하여 수정 보완하는 연속적인 정책결정

기술적, 실증적 – 실제 정책이 점증적으로 발전

규범적, 처방적 – 점증적으로 발전하는 것이 바람직

▣ 계속적인 정책결정 successive comparison Serial and sequential policy making

▣ 분할적 점증주의, 부분적〮분산적 정책결정 정책대안에 대한 분석과 평가, 정책결정이 사회적으로 분산

정치적 다원론을 전제로 한 ‘처방적’ 전략 특정 기관에서 무시된 목표/대안을 다른 기관에서 고려할 가능성

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▣ 목표와 수단의 상호의존성

목표와 수단이 동시에 결정 목표와 가치에 대한 합의의 어려움

상충하는 가치나 목표를 통합, 조정할 수 있는 지표 작성 불가능

채택 가능한 수단의 존재 여부에 따라 목표 좌우

‘좋은‘ 정책에 판단 정책에 대한 동의 agreement on policy

정책적 의미 – 일방적 주도가 아닌 타협

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합리모형과 점증주의25

합리모형 점증주의

정책목표를 명확히 하는 것과 정책대안에 대한 분석은 다른 것

정책목표와 정책대안은 서로접하게 연관

목표를 정의한 후 달성할 수단을탐색

목표-수단 분석이 제한적으로 이용

목표를 달성하는 정책이 가장‘좋은’ 정책

다양한 분석가가 동의하는 정책이 ‘좋은‘ 정책

포괄적 분석을 통해 모든 관련요소 고려

제한적 분석으로 인해 중요한 가치, 대안, 결과가 무시

이론에 크게 의존 연속적인 비교를 통해 정책결정, 따라서 이론에 의존 불필요

점증주의 평가

▣ 기술적, 경험적, 실증적 모형 측면 현실에서 이뤄지는 정책결정의 실상을 정확하게 기술 이론적 근거 – 제한적 합리성, 다원주의

소폭의 변화의 기준? 점증적이지 않은 정책결정 – 다수 사례

▣ 처방적, 규범적 모형 측면 대안 분석 및 의사결정의 비용 명확화 상황이 복잡해서 정책대안의 결과가 불확실할 때

잘못된 정책결정의 수정 가능성 낮음 낮은 정책적 일관성 수정보완이 실제로 일어나지 않는 경우 다수 관료들의 타성적, 주먹구구식 결정을 정당화

점증주의 평가

▣ 정치적 측면 정치적 실현가능성과 정책의 안정성

정치적 갈등 최소화

반혁신적 보수주의 옹호

정치적 정당성 – 다원주의 전제 충족되어야 모든 이해당사자의 정치적 자원이 비슷하게 배분되어 있어야

비다원적 사회 – 사회적 약자를 억압하는 이념적 무기

오도된 합의 deceived consensus – Dror

다원적 의사결정 = 복수의 veto point

의사결정모형의 적용가능성

행정적

기술적 결정

(합리모형)

혁명적

이상적 결정

점증주의전쟁, 혁명 등

대변혁

정책목표와수단에 대한이해 정도

높음

낮음

사회변동의 정도 높음낮음

3. 대안적 모형들

2) 조직모형과 회사모형

조직모형

▣ 프로그램화된 의사결정 programmed 반복적인 경험이나 자극에 대한 반응

프로그램 목록 repertory 에서 선택 – 만족스러운 결과를 경험한 것

여러 개의 프로그램의 요소를 조합하여 새로운 대안 개발

[상반] 문제해결식 의사결정 problem-solving, non-programmed 새로운 자극에 대한 반응

대안의 탐색 – 무작위적, 순차적

▣ 요소 분해와 업무/목표 분화 복잡한 문제 요소 분해 factoring 단순한 여러 개의 문제 독립적인 하위 부서에 분담

목표/업무 분화 프로그램의 단순화/전문화

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회사모형

▣ 기업조직에 초점을 둔 의사결정모형

▣ 갈등의 준해결

▣ 불확실성의 회피 단기적 환류에 의존하는 의사결정절차의 이용

환경과의 타협

▣ 문제중심의 탐색

▣ 조직의 학습

▣ 표준운영절차

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3. 대안적 모형들

3) 쓰레기통 모형

쓰레기통 모형 Garbage Can Model

▣ 조직 구성원 사이의 응집력이 아주 약한 혼란상태에서이뤄지는 의사결정 조직화된 무정부상태 Organized Anarchy

상하관계 분명하지 않은 여러 참여자들에 의한 의사결정 대학조직

다당제 의회

의회-사법-행정부가 모두 관련되는 결정

행정부내 여러 부처가 관련되는 결정

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▣ 쓰레기통 모형의 조건

3가지 조건

4가지 결정요소

▣ 3가지 전제조건

Problematic preference 가치와 목표에 대한 합의 부재

의사결정 참여자가 무엇을 선호하는 모르고 참여

Unclear technology

Part-time participants

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▣ 의사결정 4 요소의 상호관계

4가지 요소 - Problem, Solution, Participants, Opportunity

합리모형 ProblemSolutionParticipantsOpportunity (의사결정)

쓰레기통 모형 Solution Problem

Opportunity Problem

의사결정의 요소들간의 독립적인 흐름 Kingdon Problem stream - Solution stream - Policy stream

▣ 의료정책 사례

Solution Problem

Opportunity Problem

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▣ 의사결정 방식

Trigger event 필요 - 4가지 요소가 갖춰져도… 사회적 계기(극적 사건), 정치적 계기(선거)

합리모형의 가정 – 문제가 있고 해결책이 있으면 의사결정을 통해 정책실행

진빼기 결정 Choice by flight, 날치기 통과 choice by oversight

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3. 대안적 모형들

4) Allison 모형

Allison 모형

▣ 정책결정에 참여하는 참여자들의 응집성 기준

▣ Model (1) 합리적 행위자 모형 정부 - 잘 조정된 유기체

▣ Model (2) 조직과정 모형 정부 - 준독립적인 하위조직들의 느슨한 연합체

▣ Model (3) 관료정치 모형 서로 독립적인 정치적 참여자들의 집합체

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Allison 모형Model (1) 합리적 행위자 모형

▣ 정책결정의 주체 국가 또는 정부가 국가 전체의 이익을 극대화하는 결정

일관된 선호(가치)와 목표, 평가기준

모든 참여자가 목표 공유 – 개개인의 이해관계 충돌하지 않음

▣ 합리적 결정 합리적인 능력을 갖춘 참여자

정책의 일관성 유지

▣ 적용가능한 분야 – 외교, 국방 정책

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Allison 모형Model (2) 조직과정 모형

▣ 정책결정 주체 정부 하위 조직 – 지식, 정보, 기능적 권위를 갖는 준독립적 성격

▣ 합리성 제약 하위조직들은 각자의 목표를 가지고 있음

하위조직들은 국가적 목표보다는 하위조직의 목표를 달성하려 함

하위조직간 갈등 불가피타협준해결 상태 quasi-resolution

▣ 표준운영절차에 의한 의사결정 SOP Standard Operating Procedure

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Allison 모형Model (3) 관료정치 모형

▣ 정책결정의 주체 참여자 개개인

타협과 흥정에 의한 정치적 결과

대통령도 정치적 게임의 참여자에 불과 – 쿠바 미사일 위기

▣ 정치적 결정 참여자 개개인은 모두 각자 달성하고자 하는 목표를 지님

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Allison 모형 평가

▣ 적용 계층 모형 (2) vs. 모형 (3)

상위 계층 vs. 하위계층

공식적 권위 vs. 기능적 권위

▣ 실제 정책과정 하나의 모형이 아닌 여러 모형이 적용 가능

▣ 우리나라 적용가능성 민주화 이후 적용가능성 높아짐

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4. 집단적 의사결정의 논리와한계

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집단적 의사결정의 장점

▣ 풍부한 정보와 다양한 시각을 의사결정에 활용

▣ 의사결정의 결과에 대한 높은 수용도와 실행가능성

▣ 결정의 높은 정당성

▣ 결정의 결과에 대한 책임 분산

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집단적 의사결정의 한계

▣ 집단사고 집단응집성과 합의에 대한 압력으로 인해 비판적 사고 억제

▣ 선행조건 집단의 응집성

구조적 결함 ‘ 전문가로부터의 정보와 비판적 평가에서 차단

공정한 지도자 부재

의사결정에 대한 절차적 규범의 부족

집단구성원의 동질성

외부위협으로 인한 높은 스트레스와최근 실패로 인한 낮은 자긍심

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집단사고 방지 방법

▣ 자유로운 비판 권장

▣ 모든 대안을 고려하도록 격려

▣ 공평하고 중립적인 지도자

▣ 같은 문제에 대해 토의하는 독립적인 하위집단

▣ 한 명 이상의 구성원으로 하여금 반대의견을 개진하는 역할을담당하도록

▣ 경쟁집단이 취할 수 있는 모든 대안을 점검

▣ 예비결정을 내린 후 구성원의 의구심을 해소하기 위한 절차

▣ 외부인사에게 집단의 결정사항을 반박하도록

▣ 믿을만한 사람들에게 집단의 결정을 이야기하고 반응을 파악

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5. 생각 정리하기

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생각 정리하기48

어떤 모형이 가장 유용 – 설명, 예측, 개선

▣합리모형, 만족모형

▣점증모형

▣Allison 모형

왜 그렇게 생각하는가?

예: 정책결정모형과 원격의료

▣ 가장 적합한 Model 유형은? What happened? Why did it happen?

▣ 원격의료를 둘러싼 각 참여자의 목표는? 청와대 보건복지부 병원협회 의사협회 산업계

▣ 전망은? - What will happen?

▣ 성공전략? vs. 저지전략?

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