2014:3

Frn analog till digital Insatser fr att frmja en digital planprocess

MISSIV DATUM DIARIENR

2014-02-13 2013/91-5 ERT DATUM ER BETECKNING

2013-03-27 S2013/2536/PBB (delvis)

Regeringen Socialdepartementet 103 33 Stockholm

Uppdrag att utreda och fresl med vilka styrmedel regeringen br pverka utvecklingen mot en sammanhllen digital planprocess Regeringen gav den 27 mars 2013 i uppdrag t Statskontoret att utreda och fresl med vilka styrmedel regeringen br pverka utvecklingen mot en sammanhllen digital planprocess.

Statskontoret har haft i uppdrag att klarlgga om det finns ngot ytterligare beslut eller initiativ frn regeringen som p ett verksamt stt kan bidra till att realisera de vinster en samordnad digital planprocess skulle innebra, och i s fall frsl hur detta br utformas.

Statskontoret verlmnar hrmed Frn analog till digital. Insatser fr att frmja en digital planprocess (2014:3).

Generaldirektr Yvonne Gustafsson har beslutat i detta rende. Utredningschef Ann-Katrin Berglund och utredare sa von Sydow, fredragande, var nrvarande vid den slutliga handlggningen.

Yvonne Gustafsson

sa von Sydow

POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se

mailto:statskontoret@statskontoret.sehttp://www.statskontoret.se/

Innehll

Sammanfattning 7

1 Utgngspunkter och genomfrande 11 1.1 Bakgrund 11 1.2 Regeringens uppdrag till Statskontoret 11 1.3 Omfattande informationsutbyte 12 1.4 Marknaden fr bostadsbyggande 13 1.5 Uppdragets genomfrande 15 1.6 Disposition 16

2 Planprocessen analog och digital 19 2.1 Kommunalt planmonopol 19 2.2 Planprocessen och dess aktrer 20 2.3 Vad innebr en digital planprocess? 23

3 Var r vi i dag? 31 3.1 Vilka insatser gr staten? 31 3.2 Vad gr SKL? 36 3.3 Hur lngt har kommunerna kommit? 37 3.4 Var str vi i dag? 43

4 Frvntade vinster och upplevda hinder 45 4.1 Vilka vinster frvntas? 45 4.2 Vilka hinder finns? 50

5 En vision om e-frvaltning 55 5.1 E-delegationen 55 5.2 Exemplet geodata 56 5.3 Exemplet vrd och omsorg 58 5.4 Vad kan vi lra av andra exempel? 61

6 S kan en digital planprocess frmjas 63 6.1 Vad kan statens roll vara? 64 6.2 Vilka insatser kan staten vidta? 65 6.3 r det vrt det? 73

Referenser 79

BilagaRegeringsuppdraget 85

5

6

Sammanfattning

Statskontoret har ftt i uppdrag av regeringen att klarlgga om det finns ngon tgrd som kan bidra till att realisera vinsterna av en digital planprocess.

En digital planprocess kan innebra vinster svl fr kommunerna och staten som fr allmnheten och exploatrerna. En digital planprocess bidrar ocks till samhllsnyttan, eftersom den r en av flera mjliga tgrder som kan skapa frutsttningar fr en bttre fungerande marknad fr byggande av nya bostder.

Vi kan dock konstatera att kommuner och myndigheter idag inte arbetar i en digital planprocess, ven om det finns ar av initiativ.

Enhetlighet och samordning r frutsttningar

Fr att en digital planprocess ska kunna frverkligas krvs enhetlighet och samordning. En digital planprocess gr ut p att mnga olika aktrer kan utbyta information digitalt. En digital planprocess innebr att den information som behvs i processen r tillgnglig och anvndbar digitalt, det vill sga en digital informationsfrsrjning. Detta krver att myndigheter och kommuner tillhandahller och tar emot digital information i enhetliga format och anvnder gemensamma definitioner av informationens innehll.

Statens insatser behvs

Statskontorets underskning visar att varken kommuner eller exploatrer driver p utvecklingen mot en digital planprocess. Staten har drmed en viktig roll att fylla fr att stta fokus p frgan och skapa frutsttningar fr enhetlighet och samordning. Det krvs flera insatser som r beroende av varandra fr att frverkliga en digital planprocess. Statskontoret ger frslag p insatser som regeringen kan vidta fr att frmja en digital planprocess.

En nationell e-strategi fr en digital planprocess

Statskontoret freslr att regeringen tar initiativ till en nationell e-strategi fr hur en digital planprocess ska frverkligas. Det r av yttersta vikt att alla berrda aktrer deltar i arbetet och att strategin sledes tas fram gemensamt. Inom ramen fr e-strategin br ett antal tgrder vidtas: en vision tas fram, insatsomrden identifieras, handlingsplaner formuleras och uppfljning genomfrs. E-strategin kan ses som ytterligare ett steg i utvecklingen av e-frvaltningen.

7

Boverket br f freskriftsrtt

Fr att skerstlla enhetlighet br regeringen ge Boverket rtt att utfrda freskrifter fr planbestmmelser och planhandlingar. Drigenom fr Bo-verket ocks begreppsansvar fr de avsnitt i plan- och bygglagen som omfattar detaljplaner. Enhetliga begreppsdefinitioner r ndvndiga fr att f till stnd en digital planprocess med e-tjnster som frutstter en digital informationsfrsrjning av planinformation.

Myndigheter br freg med gott exempel

Regeringen br stlla krav p de berrda myndigheterna att verg till en digital planprocess. Ett frsta steg r att krva att alla berrda myndigheter vergr till ett digitalt arbetsstt, dr allts alla handlingar ska hanteras digitalt.

Utvecklingsresurser till samverkan med nringslivet

Regeringen br ge ett regeringsuppdrag med utvecklingsresurser till projektet Sammanhllen detaljplane- och fastighetsbildningsprocess, det s kallade SPF-projektet. Det finns inom projektet en samlad kunskap och erfarenhet som r vrdefull att bygga vidare p. Utvecklingsresurserna br anvndas fr att fortstta samverkan med nringslivet om att ta fram en kravspecifikation fr de tjnster och grnssnitt som behvs fr att hlla samman den digitala samhllsbyggnadsprocessen.

Nationell databas fr planbestmmelser

Regeringen kan ta initiativ till att etablera en nationell databas fr detaljplanebestmmelser. En nationell databas kan dels frmja kommunernas tillmpning av enhetliga definitioner och grnssnitt, dels underltta vergngen till en digital planprocess i mindre kommuner. Vidare kan nationell information bli tillgnglig som i dag inte finns att tillg samlat. En nationell databas kan sannolikt bde underltta och pskynda vergngen till en digital planprocess.

Fri tillgng till geodata

Regeringen kan ta initiativ till att utreda frutsttningarna fr att myndigheter ska gra geodata tillgngliga kostnadsfritt. Fri tillgng till geodata skulle stimulera anvndandet i planprocessen men ocks i samhllsbyggnadsprocessen.

8

Digital planprocess en del i e-frvaltningssamhllet

Fr att uppn den maximala samhllsnyttan av en digital planprocess br p lng sikt hela samhllsbyggnadsprocessen omfattas av ett digitalt arbetsstt. Den digitala planprocessen r att likna vid navet i infrandet av e-frvaltning inom hela samhllsbyggnadsomrdet.

9

10

1 Utgngspunkter och genomfrande

1.1 Bakgrund I en planprocess planerar kommunerna hur mark och vatten inom kommunens omrde ska anvndas, skyddas eller bevaras.1 Planprocesser utmynnar i planer, vilka bland annat pverkar hur samhllen utformas och bebyggs. Planeringen syftar till att skapa en hllbar och attraktiv milj fr bde nutid och framtid.2

Under de senaste ren har regeringen tillsatt en rad utredningar inom planomrdet i syfte att effektivisera planprocesserna. Anledningen r att en effektivare planprocess anses ha en positiv pverkan p bostadsbyggandet. En utveckling mot en samordnad digital planprocess skulle enligt regeringen kunna bidra till att planprocessen blir effektivare. 3 I budgetpropositionen fr 2013 redovisade regeringen ambitionen att ny teknik ska introduceras och harmoniseras inom planomrdet.4

Regeringens frvntningar p en digital planprocess r bland annat att transaktionskostnader och fel kan minska, samtidigt som fler aktrer kan delta p lika villkor.5 En samordnad digitalisering av de offentliga processerna ger ocks, enligt regeringen, frutsttningar fr rationaliseringar inom bde stat och kommun.

1.2 Regeringens uppdrag till Statskontoret Statskontoret har ftt i uppdrag av regeringen att klarlgga om det finns ngot ytterligare beslut eller initiativ frn regeringen som p ett verksamt stt kan bidra till att realisera de vinster en samordnad digital planprocess skulle innebra, och i s fall fresl hur detta br utformas. Uppdraget ska genomfras med hnsyn tagen till pgende arbete. Uppdraget avser de delar av processen som involverar en exploatr som tar initiativ till ett bostadsbyggnadsprojekt, men det utesluter inte att andra moment behandlas. Statskontoret ska inte vervga frndringar i ansvarsfrdelningen mellan stat och kommun.

1 Nystrm och Tonell (2012) Planeringens grunder. En versikt, s. 173. 2 1 kap. 1 PBL. 3 Proposition 2011/12:1, Utgiftsomrde 18, s. 23. 4 Proposition 2012/13:1, Utgiftsomrde 18. 5 Socialdepartementet (2013) Uppdrag att utreda och fresl med vilka styrmedel regeringen br pverka utvecklingen mot en sammanhllen digital planprocess, Dnr S2013/2536/PBB.

11

Om de frslag som lmnas innebr att kostnaderna eller intkterna fr staten, kommuner, landsting, fretag eller andra enskilda pverkas, ska en berkning av dessa konsekvenser redovisas. Om frslagen innebr samhllsekonomiska konsekvenser i vrigt, ska dessa redovisas. Nr det gller kostnadskningar och intktsminskningar fr staten, kommuner eller landsting, ska en finansiering fresls. Om frslagen har betydelse fr den kommunala sjlvstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet redovisas.

1.3 Omfattande informationsutbyte Planprocessen bestr till stor del av att gra olika typer av utredningar och analyser. I detta arbete krvs information om exempelvis riksintressen, markfroreningar, fornminnen och infrastruktur. Denna information finns delvis hos kommuner men ocks hos lnsstyrelser och sektorsmyndigheter. Andra delar av planprocessen bestr av att sprida information, inhmta synpunkter och skapa verenskommelser om hur mark- och vattenomrden ska anvndas. Fr att stadkomma detta krvs bland annat kommunikation med medborgarna, lnsstyrelsen, sektorsmyndigheterna och byggherren under samrd- och granskningsskedet.

Frutom allt informationsutbyte som sker under sjlva planprocessen teranvnds informationen frn detaljplanen bde vid bygglovsprvningen och vid fastighetsbildningen. Figuren nedan beskriver versiktligt det informationsutbyte och den kommunikation som sker i planprocessen.

Figur 1 Informationsanvndning i detaljplaneprocessen

Klla: Boverket & Lantmteriet

12

Planprocessen innebr med andra ord mnga kontakter och mycket informationsutbyte mellan olika aktrer. En digital planprocess, dr informationsfrsrjningen r digital, skulle innebra vissa vinster. Allmnheten skulle exempelvis via e-tjnster kunna f svar p frgor som vad fr jag gra p min tomt. En exploatr skulle via en e-tjnst kunna f svar p frgan var i kommunen det finns mjlighet att bygga kontor. Kommunen skulle kunna gra analyser av sitt markinnehav och exempelvis frga sig var det finns exploaterbar mark om en viss ort expanderar. Staten skulle f en kad verblick och exempelvis kunna f svar p frgan hur mycket outnyttjad mark som finns fr bostadsbyggande i landet. I dag mste dessa frgor besvaras genom att handlggare p kommuner manuellt sker reda p svaret i olika datasystem och dokument. Vissa frgor gr inte i praktiken att f svar p fr att arbetet med att ta fram svaret r s omfattande.

Trots de frdelar som en digital planprocess frvntas leda till gr utvecklingen mot en sdan lngsamt.

1.4 Marknaden fr bostadsbyggande Om vi breddar perspektivet kan vi se att en digital planprocess r en av flera faktorer som kan ha betydelse fr marknaden fr bostadsbyggande. Flera byggherrar har pekat ut oskerhet i planeringsprocessen som ett av de strsta hindren fr bostadsbyggandet.6 En osker och lng planprocess kan frsvaga byggherrars etableringsvilja.

Det finns flera tnkbara frklaringar till varfr plan- och bygglovsprocessen upplevs som osker. En frklaring r att detaljplaner tenderar att bli mer komplexa, vilket i sin tur r en fljd av att kommunerna inte lngre planerar att bygga s mycket p orrd kermark. Mnga projekt innebr istllet frttning i stadsmiljer, vilket leder till komplicerade byggprojekt med stora krav p samordning av olika aspekter. En annan frklaring r att detaljplaneprocessen i allt hgre grad har blivit en process som syftar till att stadkomma administrativa frutsttningar fr bygglov i ett specifikt byggprojekt i stllet fr att som tidigare i frsta hand ange hur marken bst ska anvndas.7 Tidigare anvndes detaljplanen i huvudsak p en mindre detaljerad niv fr att planera strre omrden.

Den totala tidstgngen fr att anta en detaljplan frn initiering till antagen plan varierar kraftigt. Tidigare studier visar att normalplanen (medianvrde)

6 Lnsstyrelsen i Stockholms ln (2012) Lget i lnet. Bostadsmarknaden i Stockholms ln 2012. Rapport 2012:16. 7 SOU 2005:77 Fr jag lov? Om planering och byggande, SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess och Karlbro T., E Lindgren och J. Paulsson (2012) Detaljplaner i praktiken. r plan- och bygglagen i takt med tiden? Rapport 2012:1 frn Fastighetsvetenskap/fastigheter och byggande, KTH.

13

tar tv och ett halvt r.8 Variationen r dock stor, frn ngra mnader till cirka tio r. En frklaring till variationerna r att byggprojekt varierar i komplexitet. Behoven r sledes olika vad gller utredningar, hantering av intressekonflikter, politisk handlggning och detaljplanernas detaljeringsgrad. 9 Den sammanlagda tidstgngen fr en kommunal plan- och bygglovsprocess riskerar att bli lng, srskilt om rendet verklagas.10

Marknaden fr bostadsbyggande knnetecknas av olika typer av marknadsmisslyckanden som exempelvis dlig konkurrens, bristande effektivitet, hga bygg- och boendekostnader samt hga transaktionskostnader.11 De hga transaktionskostnaderna kommer av att det r svrt, kostsamt eller omjligt fr fretag att informera sig om handlingsvgar och bedma de affrsmssiga villkoren. Hga transaktionskostnader gr att exploatrer blir mindre riskbengna och villiga att etablera sig. Fljden blir att utbudet p bostadsmarknaden, som krver lngsiktighet, riskerar att bli mindre n efterfrgan.

Mindre och oetablerade exploatrer har svrare att hantera de transaktionskostnader som kan uppst till fljd av en icke transparent planeringsprocess. Det beror p att de har mindre erfarenhet, resurser och kompetens n strre, etablerade exploatrer. Att skaffa korrekt information blir drfr kostsamt. Avsaknaden av relevant information innebr en oskerhet om frutsttningarna fr till exempel ett bostadsbyggnadsprojekt. Fr mindre fretag eller fretag som inte r etablerade lokalt i en kommun innebr drfr en osker framtida planprocess en strre risk n fr stora vletablerade exploatrer.

Det finns en frhoppning om att en digital planprocess kan bidra till en effektivare och snabbare hantering av plan- och bygglovsrenden och drmed i frlngningen ha en positiv effekt p bostadsbyggandet.

8 Till exempel resultat frn den s kallade Stadsbyggnadsbenchen ett projekt mellan Haninge, Huddinge, Nacka, Sollentuna, Stockholm, Sdertlje, Tby och Upplands Vsby kommuner. 9 Ceasar, C., Karlbro, T. och Lind, H. (2013) Bste herren p tppa? En ESO-rapport om bostadsbyggandet och kommunala markanvisningar. Rapport till Expertgruppen fr studier i offentlig ekonomi 2013:1.10 Den genomsnittliga tiden fr landets lnsstyrelser att handlgga ett verklagande av ett gllande detaljplanebeslut var under 2011 cirka tre mnader. Lnsstyrelsernas genomsnittliga handlggningstid vid verklagan av bygglov uppgick i sin tur till sex mnader. Beslut om detaljplan och bygglov kan vidare verklagas till ngon av de fem mark- och miljdomstolarna och drefter till Mark- och miljverdomstolen. Handlggningstiden i sdana renden frlngs d ytterligare. Boverket (2012), Plan- och bygglagen i praktiken (Rapport 2012:6).11 Se Konkurrensverket (2013) Konkurrensen i Sverige 2013 och SOU 2000:44 Frn byggsekt till byggsektor.

14

1.5 Uppdragets genomfrande

1.5.1 Avgrnsningar I regeringens direktiv till Statskontoret str att uppdraget avser de delar av processen som involverar en exploatr som tar initiativ till ett bostadsbyggnadsprojekt, men det utesluter inte att andra moment behandlas. Vi har drfr haft detaljplaneprocessen i fokus. Nr vi skriver planprocess i denna rapport avser vi drmed detaljplaneprocessen. Ibland berr vi ven fastighetsbildnings- och bygglovsprocesserna, men d str detta tydligt angivet. Vi har inte underskt versiktsplane- eller markanvisningsprocesserna.

Uppdraget innefattar inte att vervga frndringar i ansvarsfrdelningen mellan stat och kommun.

1.5.2 Metod Vi har beskt tre kommuner och det s kallade Riges-projektet.12 Syftet med detta var dels att f kunskap om omrdet, dels att konstruera ett frgeformulr. Detta frgeformulr har sedan anvnts i en telefonintervjuunderskning med 30 kommuner.13 Under dessa intervjuer har vi bland annat frgat om digitaliseringen av planprocessen r en aktuell frga i respektive kommun, hur arbetet med digitalisering bedrivs, vilka vinster och hinder som kommunen upplever.

Fr att i s stor mn som mjligt f en spridning p olika typer av kommuner har vi anvnt oss av tre urvalsgrupper: kommuner med brist p bostder, kommuner med verskott p bostder och kommuner med balans p bostadsmarknaden. Vi har utgtt frn Boverkets bostadsmarknadsenkt.14 I denna delas kommunerna in i sju grupper efter invnarantal.15 I vr underskning ingr ett urval av kommuner frn samtliga kommungrupper med geografisk spridning ver landet. Inom de tre urvalsgrupperna har 27 kommuner slumpats fram. De resterande tre kommunerna r Stockholm, Gteborg och Malm. Dessa finns med i urvalet eftersom det strsta behovet av bostder finns dr.

Vi har ocks ltit de fem kommunerna i Riges-projektet besvara samma frgor. Eftersom detta r det enda projektet i landet som haft utvecklings

12 Riges-projektet r ett samarbetsprojekt mellan fem kommuner i Vsternorrland som gtt samman fr att digitalisera kommunernas detaljplaner och mjliggra e-tjnster inom samhllsbyggnad.13 Statskontoret har kontaktat 47 kommuner varav 30 kommuner har valt att delta i underskningen.14 Boverket (2013) Bostadsmarknaden 2013-2014- med slutsatser frn bostadsmarknadsenkten 2013. 15 De tre storstadsregionerna r redovisade var fr sig, hgskoleorterna r uppdelade i tv grupper efter invnarantal, de strre med fler n 75 000 och de mindre med frre n 75 000 invnare. De vriga kommunerna bildar tv grupper, ven de r avgrnsade efter invnarantal. Grnsen gr vid 25 000 invnare.

15

medel fr att arbeta med digitalisering inom omrdet r dessa kommuner av intresse som en jmfrelsegrupp.

Vi har genomfrt intervjuer med Boverket, Lantmteriet, tre programvaruleverantrer, Swedish Standars Institute (SiS), SKL och tre lnsstyrelser samt varit i kontakt med Lnsstyrelsernas it-enhet. Vi har tagit del av dokumentation frn Boverket och Lantmteriets s kallade SPF-projektet16 men ocks rapporter framtagna av SKL. Vi har ocks varit i kontakt med Socialdepartementet med anledning av e-hlsoarbetet samt Transportstyrelsen med anledning av RDT-databasen.

Fr att f in synpunkter och erfarenheter frn exploatrer har vi genomfrt ett seminarium tillsammans med Sveriges Byggindustrier med fretrdare fr byggherrar. Fr att ytterligare fnga in exploatrsperspektivet har vi ocks intervjuat fretrdare fr smhustillverkare. Vi har vidare gett ett urval av representanter fr olika byggfretag mjlighet att lmna synpunkter och erfarenheter till utredningen.

Vi har slutligen diskuterat vr frgestllning med SKL:s ntverk fr samhllsbyggnadschefer.

1.5.3 Projektgrupp och kvalitetsskring Arbetet har genomfrts av Charlotte Desprs, Jonas Hammarlund och sa von Sydow (projektledare).

Till projektet har en intern referensgrupp knutits. Vi har ocks genomfrt ett seminarium med ett urval av berrda aktrer, dr vra frslag har diskuterats.

Statskontorets uppdrag ska genomfras i samverkan med Boverket, Lantmteriet och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Frutom intervjuer har dessa ftt lmna synpunkter p de delar av rapporten som berr dem. Boverket, Lantmteriet och SKL deltog ocks vid ovan nmnda seminarium. ven andra delar av utkastet har faktagranskats med berrda aktrer.

1.6 Disposition Rapporten r disponerad p fljande vis. I kapitel 2 beskrivs kortfattat planprocessen. Vi definierar ocks vad en digital planprocess innebr.

I kapitel 3 kartlggs hur lngt kommunerna har kommit i utvecklingen mot en digital planprocess. Vi beskriver ocks vilket ansvar olika statliga aktrer

16 Boverket och Lantmteriet driver ett program fr samordning av arbetet i processerna fr detaljplanering och fastighetsbildning och fr att skapa bttre frutsttningar fr digital samverkan. Programmet har ftt namnet Sammanhllen detaljplane- och fastighetsbildningsprocess (SPF).

16

har samt vilka insatser bde statliga och vriga aktrer gjort fr att frmja en digital planprocess. Kapitlet avslutas med en analys av var vi str i dag.

I kapitel 4 analyserar vi utifrn det material vi samlat in vilka potentiella vinster som frvntas, vilket behov det finns av en digital planprocess och vilka hinder som finns fr att uppn en digital planprocess.

I kapitel 5 studerar vi p exempel frn tv andra frvaltningsomrden, geodata och e-hlsoomrdet, fr att se vilka lrdomar som kan dras frn deras e-utvecklingsarbete.

Rapporten avslutas med kapitel 6, dr vi lmnar Statskontorets frslag p tnkbara insatser som regeringen kan vidta fr att frmja en digital planprocess. Vi avslutar med en diskussion om vilken samhllsnytta en digital planprocess kan leda till.

17

18

2 Planprocessen analog och digital

Digital teknik anvnds i dag i planprocesen fr att producera plankartor, presentera planer p internet och tillhandahlla geografisk information. Detta gr dock inte att sjlva planprocessen r digital. Under den hr utredningen har det blivit tydligt att kunskapen om vad en digital planprocess innebr inte r allmnt spridd. Den digitala planprocessen finns inte heller beskriven i ngon strre utstrckning. I detta kapitel har vi drfr valt att gra en grundlggande beskrivning av vad en digital planprocess r. Kapitlet inleds dock med en beskrivning av vad som knnetecknar en planprocess.

2.1 Kommunalt planmonopol Planlggningen av mark och vatten r en kommunal angelgenhet. Det anges uttryckligen i 1 kap. 2 PBL, plan-och bygglagen (2010:900). Det s kallade planmonopolet innebr att kommunen har ansvar fr att planlgga hur mark och vatten ska anvndas och ansvara fr hur bebyggelsen utvecklas inom kommunens omrde.

Det kommunala planmonopolet r inte oinskrnkt.17 Staten har fortfarande ett vergripande ansvar fr samhllsutvecklingen och anger ramarna fr kommunernas befogenheter genom lagstiftning. Enligt plan- och bygglagen ska planlggningen ta hnsyn till natur- och kulturvrden, milj- och klimataspekter, mellankommunala och regionala frhllande samt till allmnna och enskilda intressen.18 Allmnna intressen omfattar dels riksintressen, dels andra intressen, ssom verksamheter av stor betydelse fr samhllet, orrda omrden eller omrden som r betydelsefulla fr turismen.19

Kommunen ska ha en aktuell kommuntckande versiktsplan som visar markanvndningen och den tnkta bebyggelseutvecklingen. Vid behov reglerar man markanvndningen och bebyggelseutformningen nrmare fr begrnsade omrden med detaljplaner. Detaljplaner r inte obligatoriska men nr de vl upprttats och vunnit laga kraft r de juridiskt bindande.

17 Ensamrtten fr kommunerna att anta och ndra planer r inte absolut. Regeringen kan med ett s kallat planfrelggande besluta att en kommun inom en viss tid mste anta, ndra eller upphva en detaljplan eller omrdesbestmmelse om det anses ndvndigt fr att tillgodose vissa allmnna intressen. I praktiken har regeringen inte beslutat om ngot sdant planfrelggande sedan PBL trdde i kraft r 1987.

18 2 kap. 1 , 3 PBL. 19 3 kap. MB (1988:808); Se ven Nystrm och Tonell (2012) Planeringens grunder. En

versikt, s. 192.

19

Detaljplanen ska nr den r antagen utgras av en karta med planbestmmelser och en planbeskrivning, inklusive en genomfrandebeskrivning. 20 Regleringen i detaljplanen fr inte vara mer detaljerad n vad som behvs med hnsyn till planens syfte. 21

2.2 Planprocessen och dess aktrer Bde detaljplanering och bygglovgivning r politiskt styrda processer. Ett initiativ till en ny detaljplan tas genom att exempelvis kommunen eller en exploatr lmnar frslag till ett projekt. Kommunens byggnadsnmnd har ansvar fr planarbetet. Kommunfullmktige beslutar om antagande av en frdig detaljplan. Kommunen representeras under planarbetet av de olika frvaltningar som berrs av detaljplanen. Det kan exempelvis vara stadsbyggnadskontoret, som handlgger gestaltningsfrgor och som oftast har ansvar fr planen tillsammans med den politiska nmnden, men ven trafik-, milj- och tekniska frvaltningar berrs.

Om ngon ansker om det, ska kommunen lmna ett planbesked, i vilket det ska framg huruvida kommunen avser att inleda en planlggning. Den skande ska f beskedet inom fyra mnader efter att anskan med frslag kommit in.22

Kommunerna upprttar detaljplaner p eget initiativ i mindre utstrckning n frr. Det frekommer oftare att privata exploatrer gr delar av planeringsarbetet. Kommuner kan ven lgga ut delar av planeringsarbetet p konsulter.23

2.2.1 Detaljplanens innehll

En detaljplan bestr av en plankarta och de planbestmmelser som behvs fr att planens intentioner ska kunna genomfras.

I en detaljplan ska kommunen bestmma och ange grnserna fr vad som r allmnna platser, kvartersmark och vattenomrden. Efter detta vljer kommunen vilka planbestmmelser som behvs fr att uppn detaljplanens syfte. Inom respektive omrde kan bestmmelser anges som styr hur marken fr anvndas, exempelvis fr bostder, industri, skola. Fr att reglera utformningen av omrdena anvnds egenskapsbestmmelser, exempelvis utnyttjandegrad och bebyggelsens placering. Fr att planen ska vara mjlig att genomfra kan olika administrativa bestmmelser tillfras, exempelvis vem som ska vara huvudman fr den allmnna platsmarken, genomfrandetiden fr planen eller upphvande av strandskydd.

20 4 kap. 30 PBL. 21 4 kap. 32 3 st. PBL. 22 4 kap. 45 PBL. 23 SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess.

20

Det r detaljplanen och planbestmmelserna som reglerar rttigheter och skyldigheter fr samhllet och de enskilda fastighetsgarna och som r juridiskt bindande.

2.2.2 Detaljplaneprocessen

Vid ett normalt planfrfarande24 (se figur 2 nedan) kan kommunen vlja att ange utgngspunkter och mlsttningar fr planarbetet i ett srskilt planprogram.25 Kommunen tar fram planprogrammet och samrder under arbetets gng med lnsstyrelse, lantmterimyndighet och andra berrda kommuner. Dessutom ska sakgare, fastighetsgare, organisationer och enskilda personer som har ett vsentligt intresse av programmet ha mjlighet att yttra sig. Utifrn programsamrdet utarbetas sedan ett planfrslag, kring vilket det ven sker samrd (p samma stt som vid programsamrdet).26 Syftet med samrdet r att f fram ett s bra beslutsunderlag som mjligt och att ge mjlighet till insyn och pverkan. 27

Figur 2 Detaljplanprocessen vid normalt frfarande

De synpunkter som framfrts under samrdet sammanstlls och planfrslaget bearbetas med utgngspunkt frn inkomna svar. Kommunfullmktige eller den kommunala nmnd som kommunfullmktige delegerat beslutsfattandet till fattar sedan beslut om att anta planen.

2.2.3 Granskning, antagande och fastighetsbildning

Nr planfrslaget efter samrdet har bearbetats, ska kommunen stlla ut den reviderade planen fr granskning. Det innebr att beslutet ska kungras p kommunens anslagstavla, annonsering ska ske i en ortstidning och meddelande ska skickas till samtliga knda sakgare, lnsstyrelse och andra

24 Kommunen kan besluta om ett frenklat planfrfarande nr rendet har liten betydelse och saknar intresse fr allmnheten och planfrslaget r frenligt med versiktsplanen och lnsstyrelsens granskningsyttrande eller om detaljplanen enbart gller verksamheter som tillstndsprvas enligt miljbalken. Nr villkoren inte uppfylls fr ett frenklat planfrfarande mste kommunen vlja ett normalt planfrfarande. 4 kap. 7 PBL.

25 4 kap. 10 PBL. 26 4 kap. 11 PBL. 27 3 kap. 9 PBL.

21

berrda kommuner. Det finns nnu inget krav p att kommuner ska ha en webbplats och inte heller ngra lagstiftade krav p att planfrslaget mste gras elektroniskt tillgnglig under granskningstiden.

Under granskningstiden kan alla som har synpunkter, och som inte framfrt de tidigare, framfra dessa.28 Drefter ska kommunen sammanstlla ett granskningsutltande med en sammanstllning av de skriftliga synpunkter som har kommit in och redovisa kommunens frslag med anledning av dessa.

Slutligen beslutar kommunen om planen ska antas eller inte. Innan beslutet vinner laga kraft ges berrda sakgare en mjlighet att verklaga planen.29

Nr detaljplanen har vunnit laga kraft kan genomfrandet pbrjas vilket bland annat inbegriper den fastighetsbildning30 som behvs. Fastighetsbildningsprocessen kan pg parallellt med planprocessen. Fastighetsbildningen skts av Lantmteriet eller kommunala lantmterimyndigheter och regleras av fastighetsbildningslagen (1970:988).

2.2.4 Vgledning och tillsyn Lnsstyrelserna ska minst en gng under varje mandatperiod redovisa sina synpunkter p berrda kommuners versiktsplaner. En sdan redogrelse kan lnsstyrelsen ocks behva lmna p begran av kommunerna.

Lnsstyrelsen r en obligatorisk part och deltar i samrd under planprocessen, bde om versiktsplanen och om detaljplanen. Lnsstyrelsen har en skyldighet att bidra med kunskap och goda rd, men den har som frmsta uppgift att bevaka de statliga intressena. Lnsstyrelsen ska srskilt bevaka frgor om hlsa och skerhet, riksintressen, mellankommunala frgor och strandskydd.

Planer som har antagits av en kommun kan verklagas till lnsstyrelsen. 31 Lnsstyrelsen kan ocks p eget initiativ prva ett antagandebeslut med hnvisning till de frgor man srskilt har att bevaka. Lnsstyrelsen har ocks som en uppgift att ge tillsynsvgledning till kommunerna.32

Boverket vgleder lnsstyrelserna och ger tillsammans med dessa rd och std till kommunernas byggnadsnmnder i deras arbete med plan- och bygglagstiftningen.

28 4 kap. 1920 PBL. 29 4 kap. 23 , 29 PBL. 30 En fastighet r en rttslig enhet bestende av ett mark- eller vattenomrde (fast egendom) med tillhrande fastighetstillbehr, exempelvis byggnader. Fastighetsbildning syftar p en tgrd dr (1) fastighetsindelningen ndras, (2) servitut bildas, ndras eller upphvs, eller (3) en byggnad eller annan anlggning som hr till fastigheten verfrs till en annan fastighet (1 kap. 1 fastighetsbildningslagen 1970:988).

31 2 kap. 1 , 7 kap. 14 , 18 PBF (2011:338); 11 kap. 10 PBL. 32 3 kap. 28 PBL.

22

2.2.5 Bygglov och avgifter Nr det finns en antagen detaljplan kan byggprocessen starta. Det behvs bygglov fr nybyggnad, tillbyggnad och vissa andra ndringar. Bygglov krvs ven fr vissa andra anlggningar n byggnader.33 Fr att f brja ett bygge krvs det ocks ett startbesked. Det krvs slutligen ett slutbesked fr att f flytta in. Inom ett omrde med detaljplan prvas om den fastighet eller det byggnadsverk som tgrden avser stmmer verensmed detaljplanen. I sin anskan ska byggherren ta med ndvndiga handlingar, till exempel planritningar, sektioner och fasader samt en situationsplan som visar husets placering p tomten.

Plan- och bygglagen ger kommunerna rtt att ta ut avgifter fr att tcka kostnaderna fr tgrder som normalt ingr i renden om lov eller anmlan.ven detaljplanarbete kan finansieras genom avgifter. Planavgifter 34 kan tas ut fr att tcka kostnader som har uppsttt vid arbetet med att ta fram en detaljplan eller omrdesbestmmelser. ven kostnader fr program i detaljplaneprocessen kan tas ut som planavgift. Kommunen fr endast ta ut planavgift i samband med lov och anmlan om den nya planen r till nytta fr fastigheten.35

2.2.6 Inga krav p digital hantering i PBL

Kommunerna ska flja den av lagen givna processen och kan inom dess ramar besluta om hur planarbetet inom kommunen ska organiseras. Planoch bygglagen reglerar vad olika planhandlingar fr och mste innehlla. Planerna och alla tillhrande handlingar r offentliga handlingar.

I plan- och bygglagen anges vid flera tillfllen att kungrelser ska ansls p kommunens anslagstavla. Det finns inte ngra motsvarande krav p att offentliggra information digitalt. Mnga kommuner vljer nd att hlla informationen tillgnglig p sin webbplats.

2.3 Vad innebr en digital planprocess? Det finns inte beskrivet i ngon strre utstrckning vad en digital planprocess r. Under vr utredning har det ven blivit tydligt att kunskapen om vad en digital planprocess innebr inte r allmnt spridd. Drfr har vi valt att i detta avsnitt inledningsvis definiera vad en digital planprocess r. Drefter ger vi ngra konkreta exempel p nr plankartan blir digital.

33 Se vidare 9 kap. 2 PBL. 34 kap. 12 9 PBL.

35 Byggnadsnmndens avgifter fr inte verstiga kommunens genomsnittliga kostnad fr den typ av besked, beslut eller handlggning som avgifterna gller. Hur avgifterna ska berknas ska faststllas i en taxa som kommunfullmktige beslutar om (12 kap. 10 PBL). Byggnadsnmndens avgifter ska betalas av den som r skande eller har gjort anmlan i

rendet om besked, beslut eller handlggning. Nmnden fr ta ut avgiften i frskott. ven fr anskningar som avsls kan byggnadsnmnden ta ut avgift fr (12 kap. 11 PBL).

23

http://www.boverket.se/Vagledningar/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/Byggnadsnamnden/Avgifter-fran-byggnadsnamnden/http://www.boverket.se/Vagledningar/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/Byggnadsnamnden/Avgifter-fran-byggnadsnamnden/http://www.boverket.se/Vagledningar/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/Byggnadsnamnden/Avgifter-fran-byggnadsnamnden/

2.3.1 Definition av digital planprocess En digital planprocess innebr att den information som behvs i processen r tillgnglig och anvndbar digitalt, det vill sga en digital informationsfrsrjning. Det krver att myndigheter och kommuner tillhandahller och tar emot digital information i enhetliga format och anvnder gemensamma definitioner av informationens innehll.

Fr att en digital planprocess ska komma till stnd krvs allts det som E-delegationen benmner som en frmga och mjlighet hos system, organisationer eller verksamhetsprocesser att fungera tillsammans och kunna kommunicera med varandra genom att verenskomna regler fljs.36 Det betyder i praktiken att i en digital planprocess kan all information utbytas mellan alla aktrer under tiden som planen vxer fram. Det gller exempelvis vid remiss mellan myndigheter, samrd med allmnheten och konsulten som ritar planen, granskning av planen och, inte minst, i samband med att planen genomfrs. Planinformationen ska ocks kunna teranvndas och vidareanvndas nr planen vunnit laga kraft.

Fr att informationen som utbyts ska vara frstelig och maskinellt lsbar krvs semantisk interoperabilitet. Det innebr att det finns gemensamma begreppsdefinitioner och en gemensam modell fr informationsutbyte. 37 Fr planomrdets del innebr det att alla aktrer anvnder sig av samma definitioner av exempelvis begreppen byggnad, plank och mur, men ven egenskaper som prickad mark (mark som inte fr frses med byggnad) eller byggnadshjd och taklutning.

Ytterligare en frutsttning fr en digital planprocess r teknisk interoperabilitet. Med det menas frmgan att tekniskt kunna utbyta information och tjnster p ett skert stt. Fr det krvs exempelvis kompatibla verfringsformat, grnssnitt och filformat.

36 E-delegationen (2013) Nationell strategi fr interoperabilitet NSI (Digital samverkan), version 1.0, 2013-02-27.

37 E-delegationen (2013) Vgledning fr digital samverkan. Vgledning frn E-delegationen, version 2.0, 2013-04-30.

24

2.3.2 Ngra exempel Figur 3 p nsta sida illustrerar hur en detaljplanekarta kan se ut. P vnstra delen av bilden ser vi sjlva plankartan och p hgra sidan planbestmmelserna. Planbestmmelserna talar om fr oss hur vi med gats hjlp ska lsa kartan. Planbestmmelserna anger fljande:

Anvndningsomrde: exempelvis B som betyder bostder.

Egenskapsbestmmelser: exempelvis III som betyder att man fr bygga tre vningar. Egenskapsbestmmelser anger (inom ett anvndningsomrde) till exempel utnyttjandegrad, begrnsningar, fastighetsstorlek, markens anordnande, placering, utformning och utfrande av byggnadsverk, olika strningsskydd samt utformning av allmnna platser.

Administrativa bestmmelser kan till exempel avse huvudmannaskap fr allmnna platser, genomfrandetid, ndrad lovplikt, villkor fr lov och upphvande av strandskydd.

Ngot frenklat kan man sga att i en digital planprocess kopplar datorn ihop informationen i planbestmmelserna med rtt objekt p plankartan.

Skannade plankartor rcker inte De flesta kommuner har i dag skannade plankartor. Skannade plankartor kan exempelvis utgras av en pdf-fil som lggs ut p kommuners webbplatser och e-postas till politiker och sakgare. Men planerare eller frrttningslantmtare kan inte anvnda kartorna fr att exempelvis gra datoriserade analyser eller mtningar av hur marken anvnds.

En skannad plankarta kan ses som en papperskopia fast i digitalt format. En skannad plankarta innehller nmligen inte information som r elektroniskt lsbar och kan drmed inte informera ett datorprogram att ett omrde med exempelvis beteckningen B betyder bostder.

Fr att en planprocess ska vara digital rcker det allts inte med att detaljplanen finns i digitalt format, som i fallet med inskannade plankartor, utan informationen mste ocks kunna lsas och anvndas av andra datorer och program.

25

Figur 3 Exempel p detaljplanekarta

26

Klla: Riges-projektet/Sundsvalls kommun

27

verfrbara och lsbara plankartor Fr att digitala plankartor ska vara maskinellt verfrbara och lsbara mste kartorna innehlla information om geografiska koordinater.38 Planinformationen mste med andra ord vara georefererad. Detta innebr att informationen r knuten till koordinater i ett referenssystem. Dessa referenssystem r en frutsttning fr att ange punkters lge p marken, exempelvis fr att mrka ut en byggnads exakta geografiska position.39

Det r frst nr planinformationen r georefererad som den kan anvndas i ett geografiskt informationssystem (GIS) och kombineras med andra geografiska data, exempelvis satellitbilder eller egna inmtta objekt. Detta gr det mjligt fr bland annat exploatrer att anvnda objekt, lager (samling av objekt) eller hela plankartan (nr den vunnit laga kraft) som grund fr projektering och se exakt hur den byggnad eller anlggning de skissar p kan passas in p en tomt och uppfylla planbestmmelserna. ven under sjlva planprocessen kan objekten kontrolleras mot annan information, till exempel av lnsstyrelsen. Det gr ocks att ta fram e-tjnster dr man kan prva att placera sitt tnkta hus och sedan skriva ut en bygglovsanskan. Tjnsten kan d vgra att placera huset planstridigt (till exempel med del p prickad mark).

En skannad plankarta kan georefereras. Att georeferera en skannad plankarta har vissa vinster men ocks sina begrnsningar. Medan kartan uppdateras och visar verkligheten, frblir detaljplanedokumenten likadana som nr de antogs. Det innebr att nr planen ndras kan varken de planbestmmelser som upphrt tas bort eller de nya lggas till. Informationen i den skannade plankartan kan allts inte teranvndas utan nya dokument mste framstllas vid varje frndring.

Plankartor digitaliserade i ett s kallat vektoriserat format r drfr ndvndiga fr en digital planprocess. I en sdan plankarta r informationen knuten till respektive geografiskt objekt (yta, linje eller punkt) och kan drmed lsas av datorn. Datorprogrammet kan allts utlsa att det finns ett avgrnsat omrde (objekt), att det har beteckningen B (attribut)och att B betyder bostder (egenskaper). P s stt kan en ndringsplan visas ihop med gllande detaljplan och de planbestmmelser som upphr kan tas bort och de som tillkommit kan visas.

En frdel med plankartor digitaliserade i vektorformat r allts att det r mjligt att visa den information som r relevant genom att vlja till eller vlja bort en viss objektstyp. Om en planerare vill visa hur exempelvis ett u

38 Boverket (2009) Planeringsportalen slutrapport, s. 17. Boverket (2012) Harmonisering av kommunernas planarbete i digital milj Rapportering av uppdrag 9 enligt 2011 rs regleringsbrev, s. 23. 39 Lantmteriet, Referenssystem, tillgnglig frn: http://lantmateriet.se/Kartor-och-geografisk-information/GPS-och-geodetisk-matning/Referenssystem/, citerad 2013-08-06.

28

http://lantmateriet.se/Kartor-och-geogra

omrde (mark som ska vara tillgnglig fr underjordiska ledningar) ligger ver en fastighet, kan allts vriga objekt vljas bort s att endast detta illustreras. Mtningar och berkningar kan gras relativt enkelt med vanliga GIS-verktyg 40 fr att exempelvis f veta hur stor areal inom ett omrde som lagts ut som kommunal gata eller grnomrde och drmed vilka driftskostnader som omrdet genererar.

Till skillnad frn skannade plankartor r plankartor digitaliserade i vektorformat alltid producerade i ett referenssystem. De behver sledes inte georefereras i efterhand.

Vid georefereringen kan en geografisk punkt anges enligt olika referenssystem. Fr att underltta fr olika verksamheter att p ett enkelt stt utbyta den geografiska informationen r det bra om all information r inpassad i enhetliga referenssystem. Om olika referenssystem har anvnts mste en matematisk berkning gras fr att rkna om dem till samma system. Allra smst r det om det r otydligt vilket referenssystem som anvnts vid lgesbestmningen. Detta leder till oskra och otillfrlitliga utlsningar av den geografiska informationen. Vikten av att Sverige har ett enhetligt geografiskt referenssystem fr den grundlggande geografiska informationen tydliggrs i regeringens digitala agenda dr det str: Det offentliga Sverige ska anvnda geografisk information som r beskriven i nationellt bestmda referenssystem och som bygger p internationella verenskommelser. 41

40 GIS r ett datorbaserat system fr att samla in, analysera och presentera geografiska data. 41 Regeringskansliet (2011) It i mnniskans tjnst en digital agenda fr Sverige (N2011/ 342/ITP).

29

30

3 Var r vi i dag?

Under Statskontorets utredning har det framkommit att planprocessen i Sverige inte r digital ven om det finns inslag av digitala arbetsstt. En digital planprocess r nnu inte en prioriterad frga. Det finns dock ar av initiativ.

I detta kapitel beskriver vi hur kommunernas digitaliseringsarbete ser ut i dag. Sedan fljer en presentation av vilka ansvar olika statliga aktrer har och vilka insatser som gjorts av staten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) fr att frmja en digitalisering. I kapitlet ger vi ocks exempel frn ngra kommuners arbete. Kapitlet avslutas med en sammanfattande analys av nulget.

3.1 Vilka insatser gr staten? I detta avsnitt beskrivs vilket ansvar Boverket, Lantmteriet och lnsstyrelser har samt de insatser som myndigheterna genomfr fr att frmja en digital planprocess. Avsnittet r drmed en versikt av statens insatser p omrdet.

3.1.1 Boverket ansvarar fr planering, byggande och boende Boverket r ansvarig myndighet fr frgor om bland annat fysisk planering, byggande och boende. Boverket tar fram handbcker, vgledningar och allmnna rd, sprider information och bevakar viktiga planeringsfrgor i landet. Myndigheten har exempelvis tagit fram PBL kunskapsbanken som r en vgledning fr plan-och bygglagen p internet. I denna ges rekommendationer om hur planbestmmelser i detaljplan kan utformas och anvndas. Texterna ska vara en hjlp i arbetet med att ta fram nya detaljplaner.

r 2011 fick Boverket i uppdrag att i samarbete med Lantmteriet, lnsstyrelserna och SKL verka fr en kad harmonisering av kommunernas planarbete i digital milj och en mer enhetlig digital lagring av de kommunala planerna. I rapporten Harmonisering av kommunernas planarbete i digital milj (2012:2) konstaterar Boverket att det finns hinder fr fortsatt utveckling eftersom det saknas ett antal vergripande regler och ramverk fr hur e-frvaltningen ska kunna utvecklas.

I dag sker Boverkets arbete med att frmja en digital planprocess i huvudsak inom ramen fr det s kallade SPF-projektet (se kommande avsnitt). Boverket deltar ocks exempelvis i det arbete som bedrivs inom ramen fr

31

Swedish Standards Institute (SIS) och r hr ordfrande fr den tekniska kommittn fr fysisk planering (se avsnitt nedan).

3.1.2 Lantmteriet ansvarar fr geodata och fastighetsindelning

Lantmteriet ansvarar bland annat fr redovisning av fastighetsindelningen i Sverige och frser samhllet med information om geografi och fastigheter. Redovisningen sker i fastighetsregistret som r Sveriges officiella register ver hur marken i landet r indelad och i Inskrivningsregistret ver vem som ger vad. Till Fastighetsregistret hr den digitala registerkartan. I denna redovisas bland annat planer och markreglerande bestmmelser. Exempel p sdana r detaljplaner, naturreservat, byggnadsminnen och fornlmningar.

Lantmteriet arkiverar inkomna detaljplaner och har p eget initiativ digitaliserat sitt arkiv eftersom dokumenten anvnds i hg grad. Planerna i detta arkiv r dock endast inskannade som bildfiler och lggs in med en viss efterslpning. Detta betyder att detaljplaner finns arkiverade p tre stllen: i kommunerna, hos lnsstyrelserna och hos Lantmteriet.

Fastighetsregistrets information om planer och bestmmelser anvnds ofta som underlag vid planering av olika former av markanvndning, till exempel om ett byggfretag vill se gllande regler infr byggande av ett bostadsomrde. Ngra veckor efter det att en plan eller bestmmelse vunnit laga kraft br de finnas infrda i registret. Varje plan och bestmmelse har en aktbeteckning som r kopplad till Lantmteriets arkiv. Med hjlp av aktbeteckningen kan en intressent begra kopia av den aktuella planen eller bestmmelsen. Privatpersoner kan f kostnadsfri information om sina egna fastigheter via webben, medan verksamheter fr betala fr att f tillgng till denna i digital form.42

Lantmteriet r utvecklingsmyndighet fr e-frvaltning, inom omrdet geografisk information och fastighetsinformation. Lantmteriets uppdrag r att verka fr att utvecklingen inom omrdet geodata och fastighetsinformation samordnas. Lantmteriet utvecklar och frvaltar ocks den nationella infrastrukturen fr geodata tillsammans med kommuner, lnsstyrelser, andra myndigheter och organisationer. Lantmteriet ska ven samordna och ge std vid det nationella genomfrandet av EU-direktivet Inspire. 43 Till std har Lantmteriet Geodatardet som r tillsatt av regeringen och ger rd i

42 Lantmteriet, Information om Fastighetsregistrets innehll, tillgnglig frn http://www.lantmateriet.se/Fastigheter/Fastighetsinformation/Fastighetsregistret/ Fastighetsregistrets-innehall/, citerad 2013-12-11.

43 Inspire str fr Infrastructure for Spatial Information in Europe. Inspire r ett EU-direktiv som faststller bindande bestmmelser fr att inrtta en infrastruktur fr geodata inom EU. Syftet med Inspire r att ge bttre tillgng till offentliga geodata, fr tillmpning p miljfrgor, via tjnster p Internet. Myndigheter ska p ett effektivare stt kunna utbyta data

med varandra.

32

http://www.lantmateriet.se/Fastigheter/Fastighetsinformation/Fastighetsregistret

frgor som rr samordningsrollen. Se vidare om Lantmteriets arbete med geodata i kapitel 5.

3.1.3 Boverket och Lantmteriet i samverkan Boverket och Lantmteriet driver sedan 2009 ett program fr samordning av arbetet i processerna fr detaljplanering och fastighetsbildning. Programmet har ftt namnet Sammanhllen detaljplane- och fastighetsbildningsprocess (SPF) och ska drivas fram till r 2015.

Mlet r att medborgare och sakgare ska mtas av en sammanhllen process genom ett samordnat regelverk fr detaljplane- och fastighetsbildningsprocessen. Programmet fokuserar p att frbttra kvalitn i detaljplanerna s att de blir enklare att genomfra och p att mjliggra en helt digital planerings- och fastighetsbildningsprocess.

Boverket och Lantmteriet har konkretiserat de tankar som frs fram i den tidigare nmnda Harmoniseringsrapporten. I december 2012 gick SPF ut med en frfrgan till nringslivet om att ta fram en prototyp fr digitala lsningar, grundad p E-delegationens rekommendationer. Fyra programvaruleverantrer tog kostnadsfritt p sig arbetet att praktiskt visa i s kallade demonstratorer hur en digital planprocess kan organiseras och fungera. Utfallet av demonstratorarbetet har redovisats i december 2013 i en rapport och en promemoria.44

Detta arbete visade att den information som behvs fr att bedriva planarbete med digitala metoder inte finns tillgnglig i enhetlig och strukturerad form. Den information som sedan r ett resultat av planprocessen gr varken att direkt teranvnda eller vidareanvnda. I dag mste dessutom alla inblandade aktrer i planprocessen, det vill sga kommuner, myndigheter och fretag, anvnda samma it-system fr att kunna samverka digitalt. I promemorian fresls ett antal tgrder fr att infra digital samverkan.

Styrgruppen fr SPF har beslutat att inleda ett samarbete mellan de tre projekten SPF, Svensk geoprocess och Sammanhllet bygglov i form av en gemensam aktivitet. Arbetet ska resultera i en kravspecifikation fr de tjnster och grnssnitt som behvs fr att hlla samman den digitala samhllsbyggnadsprocessen. Resultatet ska kunna ligga till grund fr upphandling av system och tjnster.45

44 Boverket (2013) Effektivare planeringsprocess, frn id till frdig byggnad, med hjlp av digital teknik (rapport 2013:28) och Boverket (2013) Digital samverkan exemplifierad genom samordnad detaljplanering och fastighetsbildning (rapport 2013:29). 45 Protokoll frn styrgruppen fr SPF, justerat 12 december 2013.

33

3.1.4 Lnsstyrelserna har kommit olika lngt Frutom att delta i samrd under planprocessen ska lnsstyrelser ge tillsynsvgledning inom sitt omrde. 46 Lnsstyrelser kan ocks verprva kommuners beslut att anta en plan. 47 Minst en gng under varje mandatperiod ska lnsstyrelsen dessutom redovisa sina synpunkter p berrda kommuners versiktsplaner.48 Lnsstyrelsen r vidare enligt plan- och bygglagen och miljbalken skyldig att gra planeringsunderlag tillgngliga fr de aktrer som ska tillmpa dessa lagar.49

Det skickas i dag stora mngder papper mellan kommunerna och lnsstyrelserna under planprocessen, exempelvis under program-, samrds-, gransknings- och antagandeskedena i detaljplaneprocessen. Vr underskning visar att lnsstyrelserna upplever att kommunerna efterfrgar en kad digital hantering av handlingar. Alltfler lnsstyrelser har visserligen brjat skicka och ta emot handlingar per e-post men detta utan att avskaffa den traditionella pappershanteringen. I praktiken administreras handlingarna drmed ofta p tv parallella stt, bde som pappershandlingar per post och som filer per e-post. Dessutom, nr handlingar bara skickas per e-post, r det vanligt att de mste skrivas ut och sedan skannas in i lnsstyrelsens rendehanteringssystem. De rendehanteringssystem som lnsstyrelser har r sllan kompatibla med kommuners.

Detta innebr sammantaget att det sker en stor administration av papper nr planhandlingar inkommer till lnsstyrelse och ska remitteras internt. Detta gller ocks nr handlingarna ska remitteras externt till vriga myndigheter, som exempelvis Trafikverket, eftersom lnsstyrelsen ska samordna de statliga intressena.

Vr underskning visar att ingen lnsstyrelse arbetar i en digital planprocess. Lnsstyrelserna har dock kommit olika lngt i utvecklingen mot ett digitalt arbetsstt. Lnsstyrelsen i Vstra Gtaland har frts fram som den lnsstyrelse som kommit lngst i arbetet mot ett digitalt arbetsstt. Lnsstyrelsen har gtt frn ett analogt arbetsstt till att hantera alla fastighetsbildnings- och PBL-renden digitalt. Det vill sga all kommunikation med kommuner och statliga myndigheter sker numera digitalt.

I dag stller Lnsstyrelsen i Vstra Gtaland krav p att alla handlingar som inkommer ska skickas in i digitalt format. Detta nya krav har inte alltid tagits emot vl av vissa andra myndigheter som inte har kommit lika lngt i utvecklingen av ett digitalt arbetsstt.

46 2 kap. 1 , 7 kap. 14 , 18 PBF (2011:338). 47 11 kap. 10 PBL. 48 3 kap. 28 PBL. 49 3 kap. 10 PBL, 6 kap. 19-20 miljbalken.

34

Lnsstyrelsen i Vstra Gtaland anser att ett digitalt arbetsstt har en oerhrd potential. En stor vinst r att alla tjnstemn, oavsett arbetsort, alltid har fullstndig tillgng till allt material. Detta minskar ven pappershanteringen och drmed den administrativa brdan. Ett digitalt arbetsstt gr det enklare och snabbare att remittera material bde internt och externt. Med tanke p den hga arbetsbelastningen r en digital hantering, enligt lnsstyrelsen, ett mste om mlet om tre veckors handlggningstid fr granskningsskedet av detaljplanen ska kunna uppfyllas.

Vissa lnsstyrelser anger att de inte har system, kompetens eller resurser i vrigt fr en digital arkivering. Lnsstyrelsen i Vstra Gtaland har dock gtt ver till ett digitalt arkiv. Detta har mjliggjort att en yta motsvarande cirka 250 kvadratmeter p tre orter har kunnat frigras till kontorsyta.

vergngen till ett digitalt arbetsstt r en omfattande omstllning. Lnsstyrelserna har olika frutsttningar. Lnsstyrelsen i Vstra Gtaland r exempelvis landets strsta lnsstyrelse och har drmed stordriftsfrdelar som kan utnyttjas vid en omstllning. Omstllningen har krvt utbildningsinsatser, investeringar i mjuk- och hrdvara, digitalisering av det analoga arkivet samt framtagande av rutiner fr en digital remisshantering. Omstllningen sker i projektform och har i dag kommit halvvgs. Total projekttid r cirka ett och ett halvt r och uppskattas kosta cirka tre miljoner kronor i nedlagd tid och konsultkostnader fr skanning.

Vr underskning visar att ven om lnsstyrelserna vergr till ett digitalt arbetsstt innebr det inte att informationsfrsrjningen r digital p det stt som en digital planprocess krver. ven om lnsstyrelserna har en nationell GIS-portal med kostnadsfri geografisk information som lnsstyrelserna producerat rcker inte detta. Ngra av de kommuner Statskontoret intervjuat har efterfrgat att exempelvis statliga riksintressen (strandskydd, biotopskydd och naturreservat) ska vara enhetligt definierade och tillgngliga i ett verfrbart format.

Lnsstyrelserna har tagit ett frsta steg i och med projektet Webbaserad katalogtjnst fr planeringsunderlag i samarbete med Boverket.50 Syftet med projektet r att ta fram ett enhetligt system fr lnsstyrelserna att hantera och distribuera planeringsunderlag, en s kallad planeringskatalog. Planeringskatalogen ska ge anvndarna kade mjligheter att p ett enkelt stt ska de planeringsunderlag som behvs fr att tillmpa plan-och bygglagen och miljbalken.

50 Projektet r en del i genomfrandet av regeringsuppdrag nummer 49 i 2011 rs regleringsbrev till lnsstyrelserna: Lnsstyrelserna ska ta fram frslag till gemensamma arbetsformer och riktlinjer fr arbetet med planeringsunderlag avseende nationella ml, riksintressen, vriga statliga intressen samt mellankommunala intressen m.m. som berr kommunerna i deras samhllsplaneringsverksamhet. I uppdraget ingr ven att ta fram former fr hur planeringsunderlaget br kommuniceras av lnsstyrelserna till kommunerna.. Arbete sker enligt lnsstyrelserna i linje med EU:s INSPIRE och PSI-direktiv.

35

3.2 Vad gr SKL? Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) r en arbetsgivar-och intresseorganisation fr alla kommuner, landsting och regioner i Sverige. SKL:s uppgift r att stdja och bidra till att utveckla medlemmarnas verksamhet. I organisationens roll ingr att ge service och rdgivning i alla de frgor som kommuner, landsting och regioner r verksamma inom. Ett omrde dr SKL bevakar medlemmarnas intressen och ger service och rdgivning r kommunernas verksamhet inom planering och byggande.

SKL har ett programkontor, Center fr eSamhllet (Cesam), vars verksamhet syftar till innovation och verksamhetsutveckling som tar std av it. SKL har inom Cesam tagit fram en strategi fr att stdja utvecklingen av e-frvaltning inom den kommunala sektorn.51 I sin handlingsplan lyfter SKL fram digitalisering av en gemensam bygglovsprocess, av detaljplane- och fastighetsbildningsprocessen och geodataomrdet.

SKL upplever dock inte att en digital planprocess generellt r en stor frga i kommunerna. Dremot har SKL valt att fokusera p en digitalisering av bygglovshandlggningen. Kommunerna hanterar en stor mngd bygglovsrenden och en digital process antas leda till effektiviseringsvinster.

SKL leder ett av E-delegationens utskott, som bland annat hanterar samverkan inom plan- och byggprocessen. Under vren 2013 genomfrdes under ledning av delegationsutskottet frsta delen av projektet Sammanhllet, myndighetsvergripande, digitaliserat bygglov. 52 Bygglov kan involvera fler myndigheter n kommunen och de som ansker om bygglov anmrker ofta p hur svrt det r att gra rtt. Digitaliseringen stter fokus p kundernas behov nr de lmnar in anskan, p kommunikationen mellan myndigheterna och mellan myndighet och skande och p mjligheten fr alla parter att flja rendets gng genom processen.

I juni 2013 undertecknade SKL och staten en verenskommelse om insatser fr att frmja digitalisering och digital samverkan.53 Enligt verenskommelsen ska SKL identifiera omrden dr digital samverkan mellan myndigheter kan leda till effektiviseringar och frigrande av resurser. Fr denna verenskommelse avstter regeringen 2,8 miljoner kronor. verenskommelsen har

51 Sveriges Kommuner och Landsting (2011) Strategi fr eSamhllet. 52 Sveriges Kommuner och Landsting (2013) Sammanhllet, myndighetsvergripande, digitaliserat bygglov slutrapport delprojekt 1, 2013-07-11. 53 Regeringsprotokoll 2013-06-13, Bemyndigande att underteckna en verenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting om insatser fr frmjande av digitalisering och

digital samverkan.

36

avrapporterats frsta kvartalet 2014.54 verenskommelsen har inte resulterat i ngot ytterligare initiativ inom plan-och byggomrdet.

3.3 Hur lngt har kommunerna kommit? Det saknas uppgifter om hur lngt kommunerna har kommit med arbetet att gra sina planprocesser digitala. Statskontoret har drfr genomfrt en telefonunderskning hos planfunktionen i 30 av landets kommuner.

3.3.1 Stora variationer i planaktivitet

I dag byggs det mest i och kring regioner med tillvxt. Under 2011 pbrjades en tredjedel av landets alla nya bostder i Stockholms ln. Totalt pbrjades drygt hlften av alla bostder i ngon av storstadsregionerna Stockholm, Gteborg och Malm.55 Det finns stora skillnader mellan olika delar av landet, bde vad gller byggande och behov. I framfrallt storstadsregionerna och hgskoleorterna rder bostadsbrist. Samtidigt finns det kommuner dr det rder balans och kommuner dr det finns verskott p bostder. I Boverkets rliga bostadsmarknadsenkt anger 123 kommuner att de har balans p bostadsmarknaden, 126 anger bostadsbrist och 39 ett verskott p bostder.56

Planaktiviteten varierar fljaktligen stort i landets kommuner. Under 2012 antogs 1721 detaljplaner i hela Sverige. Det betyder att varje kommun rligen tar fram i genomsnitt 6 detaljplaner.57 Stockholms stad antog 284 detaljplaner samtidigt som det i 20 av landets kommuner inte antogs ngra planer alls. Flest detaljplaner antas i storstadsregionerna och p hgskoleorter.58 Hur mnga detaljplaner som antas i en kommun har sledes en tydlig koppling till faktorer som befolkningsmngd, befolkningsutveckling och frvntat bostadsbyggande. Det finns i dag cirka 100 000 gllande detaljplaner i Sverige. 59

Antalet bygglov som beviljas i olika kommuner varierar ocks stort. Under perioden februari 2012januari 2013 beviljades bygglov fr drygt 23 200

54 Sveriges Kommuner och Landsting (2014) terrapportering av verenskommelse om insatser fr frmjande av digitalisering och digital samverkan mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting, dnr: 13/3611.

55 Lnsstyrelsen i Stockholms ln (2012) Lget i lnet. Bostadsmarknaden i Stockholms ln 2012, (2012:16). 56 Boverket (2013) Bostadsmarknaden 20132014 med slutsatser frn bostadsmarknadsenkten 2013. 57 Boverket (2012) Kommunernas planberedskap Svar p regeringsuppdrag planberedskap (S2011/10456). Rapport 2012:102012b, s. 24. 58 Prop. 2013/14:1 UO 18, s.21. 59 SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess.

37

bostder. Kommunerna i Stockholms ln, Vstra Gtalands ln och Sknes ln svarar fr tv tredjedelar av antalet bygglov.60

Vr kommununderskning visar ocks att det r en stor variation i hur mnga detaljplaner och bygglov som kommunerna hanterar under ett r. Det finns kommuner dr en enda anstlld ansvarar fr all plan- och bygglovsaktivitet. I dessa kommuner grs alla detaljplaner och ndringar genom att konsulter anlitas fr arbetet. Kommunerna uppger att det r tillrckligt med de pdf-filer som konsulten levererar. Det frekommer ocks kommuner med en stor planfunktion och mnga anstllda dr i princip alla planer grs av dem sjlva. Kommunernas planaktivitet och organisationernas storlek pverkar allts kommunernas frutsttningar och behov av att arbeta i en digital planprocess.

3.3.2 Ingen kommun arbetar i en digital planprocess Utifrn den definition av en digital planprocess som vi formulerade i kapitel 2 arbetar ingen av de underskta kommunerna i en digital planprocess. Samtliga av de underskta kommunerna ritar visserligen sina detaljplaner i ett datorprogram och nstan alla har ett urval av plankartor tillgngliga p sin webbplats och information om bygglov. Dremot r inte planerna alltid vektoriserade eller georefererade. Planinformationen r inte enhetligt definierad, strukturerad och drmed inte maskinellt lsbar.

3.3.3 Kommunerna befinner sig i en digilog vrld Trots att ingen kommun arbetar i en digital planprocess finns det inslag av digitala arbetsstt hos kommunerna. I dag producerar exempelvis alla de underskta kommunerna nya detaljplaner i datorprogram och de finns drmed tillgngliga digitalt, exempelvis som pdf-filer. Underskningen visar ocks att samtliga kommuner utom en skannar sina detaljplaner fr ngra rtionden tillbaka eller har pbrjat arbetet. Detaljplanerna r dock sllan vektoriserade. En och samma kommun kan ha en mngd planer med olika digitala frutsttningar; en del r i pappersformat, en del r skannade och en del r vektoriserade och georefererade.

Kommunernas rendehanteringssystem r i olika utstrckning digitala. Mnga kommuner anger att de har mappsystem digitalt, dr till exempel detaljplaner finns i pdf-format. Ngra kommuner har digitala rendehanteringssystem dr det gr att ska handlingar i ett rende. Det kan ocks vara s att de olika frvaltningarna i en kommun har olika rendehanteringssystem vilket gr att frvaltningarna inte kan dela handlingar i samma system.

60 Boverket (2013) Boverkets indikatorer analys av utvecklingen p bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos.

38

I vr underskning anger en knapp tredjedel av de 30 underskta kommunerna att lnsstyrelserna vill ha handlingar i svl pappersformat som digitalt format nr de skickar och tar emot handlingar. Kommunerna upplever att vriga sektorsmyndigheter som de har kontakt med under planprocessen i strre utstrckning skickar och tar emot handlingar digitalt.

Nr kommunerna tar emot svar frn sakgare under gransknings- och samrdsfrfarandet kommer svaren vanligtvis in bde digitalt och i pappersform. I fyra av de underskta kommunerna krver kommunerna en underskrift p papperskopian fr att handlingen ska betecknas som juridiskt giltig.

3.3.4 F e-tjnster F av de underskta kommunerna har i dag e-tjnster inom plan- och byggomrdet. Dremot finns service och information inom omrdet att tillg p alla kommuners webbplatser, om n i varierande utstrckning. Det kan exempelvis rra sig om gllande detaljplaner, samrdshandlingar och bygglovsblanketter. I de allra flesta fall avser detta blanketter som gr att skriva ut, men inte att fylla i direkt p webbplatsen. Det r allts inte e-tjnster i egentlig mening. Med e-tjnst menas en tjnst som tillhandahlls via ett elektroniskt grnssnitt och som helt eller delvis utfrs elektroniskt.

3.3.5 Inte en prioriterad frga hos kommunerna Vr underskning avseende 30 kommuner visar att det digitaliseringsarbete som bedrivs inom plan- och bygglovsprocessen frmst avser att skanna in plankartor och att tillgngliggra planhandlingar och anskningsblanketter p kommunens webbplats. Flera av de underskta kommunerna anger dock att de grna skulle vilja utveckla en digital planprocess men att frgan inte prioriteras av kommunen.

Ett ftal kommuner fr diskussioner i kommunen om att ka digitaliseringen p omrdet men saknar kompetens fr att genomfra det. Inom den frvaltning som ansvarar fr plan- och byggfrgor ser man tydliga vinster av en digital planprocess. Dremot tycker man att det r svrt att f frgan prioriterad av kommunledningen. En tredjedel av de underskta kommunerna anger det faktum att frgan inte prioriteras internt som ett hinder i digitaliseringsarbetet.

Av det ftal kommuner som anger att de bedriver ett digitaliseringsarbete sker arbetet vanligtvis i ett specifikt utvecklingsprojekt (exempelvis skanna in befintliga detaljplaner eller utveckla e-tjnster) eller i samarbete med programvaruleverantrer.

Fyra av de underskta kommunerna anser att den nuvarande digitaliseringsnivn, det vill sga skannade detaljplaner p webbplatsen, r tillrcklig. Ngra kommuner har ptalat att en kad digitalisering inte r motiverad medtanke p att s f planer ndras eller tas fram. ven ett ftal kommuner med

39

en medelstor planaktivitet har ifrgasatt om kostnaden fr en kad digitalisering r rimlig.

En majoritet av de underskta kommunerna anger att de inte mrkt av ngon efterfrgan bland exploatrerna p att planprocessen ska vara digital i strre utstrckning. Kommunerna upplever dock en frvntan bland allmnheten att kommunernas arbetsstt i allmnhet ska vara digitala i strre utstrckning.

3.3.6 ar av initiativ

ven om vr underskning bland 30 kommuner visar att en digital planprocess inte r en prioriterad frga finns det dock ett antal kommuner som arbetar aktivt med frgan samt ngra pgende initiativ. Det finns exempelvis ett kommunalt samarbetsprojekt och ett standardiseringsprojekt inom fysisk planering samt ett antal privata initiativ som tagits med digitala informationstjnster p internet.

Det finns ett kommunalt samarbetsprojekt I Vsternorrland61 har fem kommuner gtt samman fr att digitalisera kommunernas detaljplaner och mjliggra e-tjnster inom samhllsbyggnad. Projektet gr under benmningen Regional innovativ GIS- och e-tjnstsamverkan (Riges) och pgr frn 1 januari 2011 till mitten av 2014. Bakgrunden till projektet r att det finns mycket geografisk data vars fulla potential inte utnyttjas i kommunerna. Projektet kostar 23,3 miljoner kronor. Av det r 11,6 miljoner kronor strukturfondsstd frn EU.

Syftet med Riges-projektet r att det ska bli enklare fr organisationer, fretag och medborgare att f tillgng till information. Det ska ocks frenkla kommunikationen med kommunerna i renden som rr frmst planeringsoch bygglovsfrgor.62 Mer konkret r mlen fr projektet att upprtta en kart- och GIS-tjnst, dr de fem kommunerna gemensamt kan publicera sina geografiska data och att gra det mjligt att anvnda plan- och bygginformationen i e-tjnster. All information om ett markomrde br finnas samlad p ett stlle och alla br kunna ta del av denna information digitalt.

Fr att uppn detta pgr ett omfattande digitaliseringsarbete, dr kommunernas detaljplaner digitaliseras enligt SIS standard fr digitalt utbyte av detaljplanbestmmelser (se nsta avsnitt). Hrnsand och Kramfors r frdiga med att digitalisera alla sina detaljplaner. Utslaget p samtliga deltagande kommuner har 86 procent av alla detaljplaner digitaliserats i januari 2014. Representanter fr Riges har angett att man sannolikt kommer att

61 Hrnsand, Kramfors, Timr, Sundsvall och rnskldsvik. 62 Hrnsand kommuns webbplats: http://www harnosand.se/kommunen/framtidochutveckling/riges/vadarriges.4.4ae6800e137 3058661a240b html

40

http://www

uppn arbetsmlet om att 100 procent av alla befintliga detaljplaner ska ha digitaliserats innan projektet har avslutats sannolikt kommer att uppns.

Projektet arbetar ven med att ta fram smarta e-tjnster. I slutet av projektet, vren 2014 kommer de kommuninvnare som anvnder sig av de nya e-tjnsterna fr bygglov att kunna flja sina renden och skicka meddelanden via inloggning med e-legitimation p kommunens webbplats. Fr att skerstlla att projektet trffar rtt har en dialog frts med nringslivet i regionen. Enligt Riges-projektet har fretagen varit mycket positiva och tydligt insett hur tjnsterna kan anvndas.63

Kommunerna som deltagit i projektet har framhllit att det har varit srskilt framgngsrikt att bedriva ett gemensamt utvecklingsprojekt eftersom det normalt saknas resurser och r svrt att f frgan prioriterad i den ordinarie verksamheten. Det har ocks blivit tydligt att denna typ av projekt krver en hg grad av kompetens. En stor utmaning i projektet har varit att f fem kommuner med olika arbetsstt och kulturer att samverka. Den frmsta svrigheten har besttt i att enas om gemensamma definitioner. Den stora friheten i kommunernas utformning av detaljplaner har drmed blivit ptaglig nr planerna skulle vektoriseras p ett enhetligt stt. I vissa kommuner har det dessutom funnits mnga ldre planer med en del otydliga planbestmmelser. Enligt kommunerna har det d varit lrorikt att gemensamt tolka planbestmmelserna utifrn SIS standard.

Digitaliseringsarbetet i dessa kommuner har skett inom projektet och inte som en del av den ordinarie verksamheten. Det innebr att nr Riges avslutas finns det en risk fr att verksamheterna inte tar vid dr projektet slutar. Nya detaljplaner som upprttas i kommunerna r exempelvis inte alltid gjorda enligt SIS-standarden. Vid Statskontorets intervjuer har dock projektdeltagare uttalat att de vill frvalta resultaten p ett gott stt och att verksamheterna har mognat.

Det finns en standard Swedish Standards Institute (SIS)64 tekniska kommitt Fysisk planering TK501 har tagit fram en standard fr digitalt utbyte av detaljplanebestmmelser. I tekniska kommittns arbete deltar Boverket, Lantmteriet, SKL (representeras av Sollentuna och Sundsvalls kommuner), Stockholms stad, Trafikverket och tv programvaruleverantrer. Standardiseringsprojektet

63 Hrnsand kommuns webbplats, http://www harnosand.se/kommunen/framtidochutveckling/riges.4.54bb023f13599f076a82 98d html 64 SIS uppgift r att utarbeta nationella standarder, verka fr att standarder anvnds och informera om deras betydelse. SIS uppgift r ocks r att driva svenskt deltagande i internationellt standardiseringsarbete s att svenska fretag, myndigheter och andra organisationer fr mjlighet att pverka innehllet i internationella standarder.

41

http://www

inom fysisk planering har pgtt sedan 2006.65 Under 2009 frdigstlldes en standard fr digitalt utbyte av detaljplanebestmmelser.66 Syftet med standardisering inom omrdet r att gra det enklare att utnyttja och utbyta information som skapas eller tillfrs i planeringsprocessen. Standardiseringsarbetet kommer ocks att gra det enklare att bearbeta data frn olika producenter och utveckla applikationer.67

Det r frivilligt att flja standarder men riksdagen kan genom lagstiftning bestmma att en standard ska anvndas. Ocks myndigheter kan via freskriftsrtt bestmma att en standard ska tillmpas. Riges-projektet har prvat att tillmpa SIS standard. Det pgr fr nrvarande en frsta revidering av standarden, bland annat utifrn erfarenheterna frn Riges.

Erfarenheter frn ngra kommuner Vi har i vr underskning funnit exempel p hur olika kommuner tagit initiativ till att arbeta med digitalisering inom planprocessen. I det fljande redogr vi drfr fr erfarenheter frn ngra kommuner som kommit en bit p vgen i digitaliseringsarbetet.

Nybro kommun har valt att digitalisera planprocessen stegvis. Kommunen har valt detta tillvgagngsstt fr att effektivisera de interna arbetsprocesserna. Detaljplanerna har digitaliserats i den ordning de vunnit laga kraft, med den senaste frst. I planarkivet p kommunens webbplats kan man i dag ta del av ngra av dem.

Enligt kommunen r en utmaning i digitaliseringsarbetet att tolka gamla detaljplaner som endast finns tillgngliga i pappersformat. Kommunen har valt att verstta planerna till dagens bestmmelser. Digitaliseringsarbetet fregicks av vissa vervganden eftersom det i dag saknas riktlinjer fr hur digitalisering av detaljplaner ska g till. Kommunen beslutade nd att pbrja arbetet eftersom en digital planprocess leder till vinster fr kommunen.

Byggnadsnmnden i Skvde har ppnat sitt digitala ritningsarkiv fr allmnheten p kommunens webbplats. De som vill kan hmta bygglovshandlingar direkt utan kostnad. I det digitala ritningsarkivet finns ver 200 000 bygglovsritningar frn ren 1850 till 2013.68

65 Bakgrunden till projektet r tidigare rapporter som pekat p vikten av standarder fr planeringsinformation. Se Boverket (2003) Frn arbetsverktyg till tjnster till nytta fr fler och Boverket (2008) Bttre frutsttningar fr informationsutbyte i den fysiska planeringen. 66 Standardens officiella titel r Geografisk information- Detaljplan- Applikationsschema fr planbestmmelser. Beteckningen r SS 637040:2010. 67 SIS (2012) Digitalisering i planprocessen, Faktablad Juli 2012. 68 Skvde kommun, Tillgnglig frn http://www.skovde.se/Kommun-Politik/Fakta-omSkovde/Kartor-lanklista/, citerad 2013-12-16.

42

http://www.skovde.se/Kommun-Politik/Fakta-om

Malm stads karttjnst ingr i Svensk geoprocess pilotkarttjnst med exempel p geodata. Pilotkarttjnsten r en tillfllig tjnst som baseras p en demoversion av kommunens karttjnst. Huvudsyftet med pilotkarttjnsten r att frenkla fr intressenterna att ange sina krav och fr projektet att frst och beskriva kraven genom att visualisera och analysera olika kombinationer av geodata. Frhoppningen r att tjnsten ska f berrda att inse nyttan med gemensamma geodataspecifikationer och att s mnga som mjligt ska navigera runt och testa pilotkarttjnsten.69

Webbplatser Det finns ngra webbplatser som std fr planering och byggande. Mittbygge.se drivs av fretaget Mittbygge AB i samarbete med Boverket, Lantmteriet och SKL. Portalen erbjuder information om bland annat planering och byggande. Med hjlp av portalens e-tjnster kan man genomfra lovanskan, anmlan samt bestlla nybyggnadskarta. I dag r 53 kommuner anslutna till informationsportalen och 39 av dessa r ven anslutna till e-tjnster.

Bygglovsguiden AB r ett annat privat initiativ. Fretaget har utvecklat en webbtjnst som innehller en handbok med information om bygglov. Guiden uppdateras i takt med vgledande rttsfall, nyheter och lagndringar. Tanken r att samla all ndvndig information om bygglovsprocessen p ett stlle. Det r ven mjligt att f interaktiv hjlp med anskan direkt p skrmen. Den skande uppmrksammas p vad som ska gras och blanketterna kan skickas in i digitalt format eller skrivas ut p papper och skickas till kommunen. Fr nrvarande erbjuder 27 kommuner webbtjnsten till sina medborgare.70

3.4 Var str vi i dag? Regeringens insatser har hittills frmst varit fokuserade p geodataomrdet. Detta omrde r en frutsttning fr att f till stnd en digital planprocess. Nr det gller att frmja en digital planprocess specifikt har regeringens frmsta insatser besttt i tv uppdrag: dels uppdraget 2011 till Boverket att i samarbete med Lantmteriet, lnsstyrelserna och SKL verka fr en kad harmonisering av kommunernas planarbete i digital milj, dels Statskontorets uppdrag med denna rapport.

Boverket och Lantmteriet arbetar i dag inom ramen fr SPF-projektet. Arbetet sker i samverkan med SKL och lnsstyrelserna och i samarbete med programvaruleverantrer.

69 Lantmteriet, Om Svensk Geoprocess. Tillgnglig frn: http://www.lantmateriet.se/OmLantmateriet/Samverkan-med-andra/Svensk-geoprocess/Om-Svensk-geoprocess/, citerad 2013-08-28. 70 Bygglovsguidens webbplats, tillgnglig via http://www.bygglovsguiden.se/innehall,

2013-12-16.

43

http://www.bygglovsguiden.se/innehallhttp://www.lantmateriet.se/Omhttp:Mittbygge.se

I SKL:s arbete fr att frmja e-samhllet har digitalisering av en gemensam bygglovs-, detaljplan- och fastighetsbildningsprocess lyfts fram. SKL har valt att koncentrera sitt arbete p digitalisering av bygglovshandlggning.

Som vi konstaterade i frsta delen av kapitlet arbetar ingen kommun i dag i en digital planprocess. Kommunernas arbete har kommit olika lngt samtidigt som behov och frutsttningar ser olika ut. Det finns ar av initiativ dr kommuner pbrjat utvecklingen mot en digital planprocess. Det finns dock kommuner dr frgan inte ens r aktuell.

Lnsstyrelserna arbetar inte heller i en digital planprocess. Det innebr bland annat att de statliga intressena inte finns tillgngliga i en sdan form att de kan anvndas i en digital planprocess. En annan konsekvens r att det fortfarande sker en stor pappershantering vilket r resurskrvande. Det finns positiva erfarenheter frn Lnsstyrelsen i Vstra Gtaland dr man vergtt till ett digitalt arbetsstt.

Statskontoret konstaterar vidare att det i nulget finns en risk att ingen arbetar vidare med de erfarenheter som Riges-projektet gett. Det finns ocks en risk att det arbete som SPF-projektet inlett tillsammans med programvaruleverantrer inte fortstter. Vissa av programvaruleverantrerna har till Statskontoret uttryckt att de fortsttningsvis inte r villiga att arbeta utan ersttning. SPF-projektets arbete sker inte heller inom ramen fr regeringsuppdrag, vilket gr att det enligt Statskontoret kan finnas en risk fr att projektet inte prioriteras inom myndigheterna.

terkommande under vra intervjuer r att samtliga aktrer efterfrgar att regeringen pekar med hela handen fr att en digital planprocess ska kunna frverkligas.

44

4 Frvntade vinster och upplevda hinder

En digital planprocess kan innebra vinster svl fr staten och kommunerna som fr allmnheten och exploatrer. Fr kommunerna kan en digital planprocess leda till vinster bde under planprocessen och efter att planen antagits. Fr allmnheten och exploatrerna kan en digitalisering exempelvis innebra att informationen blir mer tillgnglig och insynen i planprocessen kar. Det finns dock ett antal hinder p vgen mot en digital planprocess. Kapitlet avslutas med en beskrivning av dessa.

4.1 Vilka vinster frvntas? Vinsterna av en digital planprocess kommer av en digital informationsfrsrjning, det vill sga att informationen kan utbytas, teranvndas och vidareanvndas av alla berrda aktrer.

4.1.1 Vinster fr kommuner i mnga steg Enligt de kommuner som Statskontoret talat med r tidsbesparing en av de strsta vinsterna med en digital planprocess. Tid kan sparas i flera steg.

Under detaljplanearbetet i en digital planprocess kan information frn olika kllor och aktrer hmtas in och analyseras snabbare. Exempelvis skulle kommunens information om markfroreningar kunna kompletteras med lnsstyrelsens information om andra markfroreningar och analyseras samtidigt. Till detta skulle ocks information frn Trafikverket om trafikmngd p statliga vgar kunna lggas. Analysen genomfrs allts genom att informationen lggs i olika datalager ovanp plankartan. Dessa analyser grs givetvis redan, men de krver en strre arbetsinsats och hgre grad av manuellt arbete n i en digital planprocess, eftersom informationen dr r maskinellt lsbar.

Tid kan ven sparas efter att detaljplanen vunnit laga kraft genom att informationen teranvnds. I dag ringer allmnhet, exploatrer och fastighetsmklare till kommunen fr att frga vad de kan gra p en viss fastighet. Fr att kunna svara p detta mste en tjnsteman ska information i flera planer, datasystem och arkiv fr att kunna avgra vad som gller p platsen. I endigital planprocess kan alla dessa informationskllor fogas samman. rendet tar drmed kortare tid i ansprk och kan till och med sktas via en e-tjnst. Drmed kan tid frigras till exempelvis kvalificerad bygglovsrdgivning.

45

Informationen i detaljplanen kan ocks vidareanvndas, det vill sga anvnds i flera andra processer. Exempelvis anvnds informationen som grund vid fastighetsbildning och prvning av bygglov. Informationen i detaljplanen anvnds ocks som underlag i exempelvis tillstndsrenden enligt miljbalken och vid framtagande av arbetsplaner enligt trafiklagarna. I en digital planprocess r informationen i detaljplanen maskinellt lsbar och drmed kan informationsfldet in i andra processer effektiviseras och tjnstemnnens arbetsinsatser minska.

Kommunerna kan i en digital planprocess gra mer omfattande analyser med en mindre arbetsinsats. I dag krvs stora arbetsinsatser fr att manuellt sammanstlla en mngd information frn olika detaljplaner och andra dokument. I en digital planprocess kan analyser av kommunens markinnehav gras genom att bestllningen lggs in i ett datasystem som sammanstller svaret. Exempelvis kan kommuner f fram hur mnga outnyttjade byggrtter som finns. Denna vinst nmns dock i mindre utstrckning av kommunerna med lg planaktivitet och lg digitaliseringsniv. De har inte i lika stor grad satt sig in i digitaliseringens mjligheter och upplever drfr inte heller ett sdant behov.

En potentiell vinst r besparing vid upphandling och mjligheter till lgre kostnader fr nya datasystem. Eftersom kommuner i dag inte arbetar med enhetliga detaljplanebestmmelser r det svrt att g samman med andra kommuner och stlla samma krav hos systemutvecklare. I en mer standardiserad digital planprocess skulle olika systemutvecklare istllet kunna arbeta med en generell kravbild.

En annan potentiell vinst som flera kommuner terkommer till r att felen skulle minska. Det r lttare att hlla reda p vilka versioner av olika plandokument och underlag som ska kommuniceras under processens gng.

Dagens analoga arbetsstt innebr att en stor mngd papper och porto frbrukas under planprocessens gng, bland annat under samrdsfrfarandet. Ett digitalt arbetsstt skulle leda till att en mindre mngd papper frbrukas och att portokostnaderna minskar, vilket r en vinst bde utifrn ett miljoch ett kostnadsbesparingsperspektiv.

4.1.2 Tillgngligheten kar fr allmnheten De kommuner som Statskontoret har varit i kontakt med r noga med att lyfta fram de vinster som en digital planprocess kan innebra fr allmnheten. Exempelvis kan kommunikationen med medborgare underlttas. De flesta medborgare r inte vana att lsa plankartor. Plankartor innehller dessutom en stor mngd information och det kan drmed upplevas som svrt att uttolka vad som gller. Hr kan en digital planprocess underltta. Bland annat eftersom det gr att frenkla och visualisera genom att vlja ut vilken information som syns p plankartan.

46

I vr underskning pekar kommunerna ut bygglovet som en process som kan effektiviseras med hjlp av ett digitalt arbetsstt. Flera kommuner som vi talat med vittnar om medborgare som r missnjda med kommunens lnga handlggningstider och hur svrt det r att gra rtt vid anskningstillfllet. Vissa kommuner uppger drfr att de tagit fram e-tjnster som ska underltta fr allmnheten. Det rr sig dock i stor utstrckning endast om nedladdningsbara blanketter som finns p kommunernas webbplatser och allts i praktiken inte om e-tjnster.71

Det finns flera tnkbara anvndningsomrden fr e-tjnster, en villagare kan till exempel enkelt f information om vad man fr gra p sin tomt, eller information om det behvs bygglov fr att f bygga till huset. Det s kallade Riges-projektet har arbetat fram frslag p en e-tjnst dr allmnhet eller exploatr via en e-tjnst kan ska svar p frgan vad som skulle kunna gras p en viss tomt, det vill sga fastighet.

Figur 4 Information som krvs fr att ta reda p vad man fr gra p en fastighet

Klla: Riges-projektet

71 Med e-tjnst menas en tjnst som tillhandahlls via ett elektroniskt grnssnitt och som helt eller delvis utfrs elektroniskt.

47

I dag mste all den informationen som illustreras i figur 4 ovan sammanstllas och analyseras manuellt. I en digital planprocess skulle detta kunna ske automatiserat via en e-tjnst. Svaret skulle kunna presenteras som i figuren nedan, det vill sga p ett mer pedagogiskt stt fr en lekman (jmfr med plankartan i fregende kapitel). Enkla frgor som i dag krver utredningar skulle allts kunna besvaras direkt.

Figur 5 Svaret p frgan vad fr jag gra p min fastighet?

Klla: Riges-projektet

48

Figur 5 ovan visar hur en digital planprocess kan gra information mer tillgnglig fr allmnheten men ocks effektivisera arbetet fr kommuner och exploatrer. Detta krver dock att bde kommuner och myndigheter arbetar i en digital process.

I en digital planprocess kan frutsttningarna ka fr insyn och tydlighet eftersom informationen blir mer lttillgnglig och rendet lttare att flja. Flera kommuntjnstemn som vi talat med menar att en sdan utveckling kan bidra till en kad demokratisk frankring.

4.1.3 Strre vinster hos mindre exploatrer Ovan nmnda vinster fr allmnheten gller ven fr exploatrer. Under Statskontorets underskning har dock inte vinsterna fr exploatrer lyfts fram i lika stor utstrckning. Mnga exploatrer terkommer till att det finns mycket strre problem n digitaliseringsnivn nr det gller att ka bostadsbyggandet. Exempel som nmns r tekniska egenskapskrav och vad som upplevs vara en icke-transparent tilldelning av mark fr byggande. P ledningsniv i de stora byggfretagen upplevs det inte som svrt att anpassa sig efter olika kommuners krav p exempelvis filformat. Inte heller menar man att e-tjnster skulle gra stor skillnad. Man anser att: det r som att skruva lite p ratten, och det kan frvisso vara bra, men det ger inga fler bostder.

Det framkommer dock i Statskontorets intervjuer att frhoppningar om vinster r hgre hos de sm och medelstora exploatrerna n hos de stora. Dessa hyser en frhoppning om att ppenhet och frutsgbarhet kan ka med en digital planprocess och drmed skulle deras mjligheter att konkurrera med de stora exploatrerna kunna ka. Sm exploatrer har inte samma resurser att sjlva leta efter var det finns exploaterbar mark som de strre exploatrerna utan ser grna att detta underlttas i en digital planprocess. Ngra av de mindre exploatrer som vi har varit i kontakt med menar att det skulle vara bra med en webbplats dr de enkelt kan ska fram var i landet det finns outnyttjade byggrtter. Det r ocks svrare fr de sm exploatrerna att knna till kommuners olika krav och arbetsstt att anpassa sig till dessa.

Flera exploatrer som Statskontoret varit i kontakt med har framfrt nskeml om att i strre utstrckning kunna flja ett byggprojekt frn ax till limpa via kommunens webbplats. Vidare efterfrgas mjlighet att gra uppfljningar fr att se hur lng tid olika projekt tar. Detta skulle kunna underltta fr bde sm och stora exploatrers planering. Bda dessa nskeml skulle infrias om kommunerna i strre utstrckning hade ett digitalt arbetsstt.

Vissa exploatrer efterfrgar kad standardisering. Drigenom kan exploatren bland annat knna igen de krav som stlls inom ramen fr en planprocess. En exploatr ppekar ocks att det kan vara ett stt att f en enhetlig tolkning av kraven i plan-och bygglagen.

49

Nmnas br att det inte bara r exploatrer inom byggbranschen som har att vinna p en digital planprocess. Detta gller ven andra fretag. Ett exempel frn Riges r en frfrgan frn ett fretag att starta en bensinstation. Den aktuella kommunen kunde d snabbt leta fram lediga ytor fr bilservice.ven fretag som har verksamhet i flera kommuner och ver kommungrnser, exempelvis elbolag, kraftntsbolag och bredbandsbolag har att vinna p en digital planprocess eftersom kommunverskridande information blir tillgnglig.

4.1.4 Snabbare remisshantering inom staten I det fregende kapitelet beskrev vi Lnsstyrelsen i Vstra Gtalands vergng till ett digitalt arbetsstt. Erfarenheterna hr visar p vinster i flera steg. En stor vinst r att alla tjnstemn, oavsett arbetsort, alltid har fullstndig tillgng till allt material. Detta minskar pappershanteringen och drmed den administrativa brdan. Ett digitalt arbetsstt mjliggr drmed an effektivare remittering av planhandlingar bde internt och externt och drmed kan det statliga intresset samordnas snabbare. Myndigheternas del avhandlggningstiden i planprocessen kan drmed kortas.

Frutom ett digitalt arbetsstt krvs det att lnsstyrelserna tar steget vidare till en digital planprocess fr att ven kommunerna ska kunna ta detta steg. Kommunerna behver nmligen information om exempelvis riksintressen i maskinellt lsbart och verfrbart format fr att kunna arbeta i en digital planprocess.

I sista ka