รายงานวจยฉบบสมบรณ

การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบ การด าเนนนโยบายกงการคลง

(Government Budget Process Reform to Accommodate

Transparency on Quasi-Fiscal Policy)

โดย

อ.ดร.ภาวน ศรประภานกล

พฤศจกายน 2560

สญญาเลขท SRI59X0601

รายงานวจยฉบบสมบรณ เรอง

การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบ การด าเนนนโยบายกงการคลง

(Government Budget Process Reform to Accommodate

Transparency on Quasi-Fiscal Policy)

คณะผวจย

ดร.ภาวน ศรประภานกล หวหนาโครงการ รศ.ดร.ศาสตรา สดสวาสด นกวจยรวมโครงการ ดร.ฐตมา ชเชด นกวจยรวมโครงการ รศ.ดร.อมรรตน อภนนทมหกล นกวจยรวมโครงการ ดร.พสทธ พวพนธ นกวจยรวมโครงการ ผศ.ดร.ประสพโชค มงสวสด นกวจยรวมโครงการ ผศ.ดร.สนต ชยศรสวสดสข นกวจยรวมโครงการ ดร.อธภทร มทตาเจรญ นกวจยรวมโครงการ ดร.กนตธร นชสวรรณ นกวจยรวมโครงการ ดร.ฐตเทพ สทธยศ นกวจยรวมโครงการ

สนบสนนโดยส านกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.)

(ความเหนในรายงานฉบบนเปนของผวจย สกว.ไมจ าเปนตองเหนดวยเสมอไป)

สารบญ

บทสรปผบรหาร .................................................................................................................................................. I-1

บทคดยอ ........................................................................................................................................................... I-29

รายงานฉบบสมบรณ ........................................................................................................................................ I-33

ภาคผนวก ........................................................................................................................................................... II-1

I-1

บทสรปผบรหาร

โครงการวจย

“การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบการด าเนนนโยบายกงการคลง”

โครงการวจย “การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบการด าเนนนโยบายกงกา รคลง”

ตองการศกษาถงวธการงบประมาณและระบบรายงานขอมลทางการเงนการคลงของหนวยงานภาครฐของประเทศไทย

เพอน ามาสขอเสนอแนะเกยวกบแนวทางในการปรบปรงวธการงบประมาณของประเทศไทยใหมประสทธภาพและม

ความยงยน โดยมงเนนในเรองความโปรงใสของการด าเนนนโยบายการคลงและนโยบายกงการคลงของรฐบาลเปน

หลก

ความโปรงใสในการด าเนนนโยบายของรฐบาลเปนประเดนทมความส าคญยงตอประเทศทมการปกครอง

ระบอบประชาธปไตย โดยความโปรงใสจะน ามาซงการตดสนใจทถกตองของประชาชนในการเลอกสนบสนนหรอไมให

การสนบสนนผแทนในการเขาไปท าหนาทเปนรฐบาล เนองจากความโปรงใสจะชวยใหประชาชนรบรถงผลประโยชนท

พวกเขาไดรบและตนทนทพวกเขาสญเสยไปจากการท างานของรฐบาลไดอยางถกตองและครบถวน นอกจากนน ยง

สามารถเปรยบเทยบผลการด าเนนงานของรฐบาลตาง ๆ ในชวงเวลาทผานมา เพอใชเปนขอมลในการตดสนใจเลอกตง

ผแทนในครงถดไปได

โครงการวจยนมงใหความสนใจไปทความโปรงใสในการจดท างบประมาณของรฐบาลเปนส าคญ ทงน การ

จดท างบประมาณถอเปนองคประกอบทส าคญในการท าหนาทของรฐบาล ซงถงแมวาการจดท างบประมาณจะไม

สามารถใหขอมลทงหมดทเกยวของกบการด าเนนงานของรฐบาลได แตการจดท างบประมาณถอไดวาเปนการแปลง

เปาประสงคของรฐบาลใหกลายเปนภาพแนวทางการด าเนนงานทเปนรปธรรม ผานการจดท ามาตรการหรอโครงการ

ตาง ๆ เพอใหบรรลเปาประสงคแตละประการทไดมการก าหนดขน นอกจากนน การจดท างบประมาณยงสามารถ

สะทอนตนทนในการด าเนนการทชดเจนของรฐบาลได ซงท าใหประชาชนสามารถรบรรบทราบตนทนในการด าเนนงาน

เพอใหบรรลเปาประสงคแตละประการและน าไปเปรยบเทยบกบผลประโยชนทพวกเขาไดรบได

I-2

การจดท างบประมาณของประเทศไทยในปจจบน ถงแมวาจะมระบบระเบยบทชดเจนและมการจดท าเอกสาร

งบประมาณทมมาตรฐานในระดบสากลแลว แตยงปรากฏปญหาตอการสรางความโปรงใสในบางประเดน โดยประเดน

ปญหาส าคญประการหนงเกดขนจากความซบซอนของโครงสรางหนวยงานภาครฐของประเทศไทยในปจจบน

หนวยงานภาครฐของประเทศไทยมปรากฏอยในหลากหลายรปแบบ โดยหนวยงานภาครฐบางรปแบบม

ลกษณะการด าเนนการทก ากงตอความเปนอสระจากรฐบาล หนวยงานภาครฐเหลานบางสวนมรายไดหรอทรพยากร

ของตนเอง แตยงคงไดรบการสนบสนนรายไดอกสวนหนงจากงบประมาณของรฐบาล นอกจากนน การด าเนนการของ

หนวยงานภาครฐเหลานยงคงไดรบอทธพลจากนโยบายของรฐบาลในระดบสง นนคอ รฐบาลยงมความสามารถในการ

สงการหนวยงานภาครฐเหลานใหด าเนนการตามนโยบายของรฐบาลได สงผลใหรฐบาลสามารถด าเนนนโยบายผาน

หนวยงานภาครฐเหลานในลกษณะของการด าเนนนโยบายกงการคลง

งานศกษานใหนยามกบการด าเนนนโยบายกงการคลงในลกษณะกวาง นนคอ การด าเนนนโยบายตาง ๆ ท

รฐบาลมอ านาจเขาไป รเรมด าเนนการ ก าหนดรปแบบ หรอสงการ แตขอมลการด าเนนโครงการตามนโยบายดงกลาว

อาจไมปรากฏอยในเอกสารงบประมาณของรฐบาลอยางครบถวนสมบรณ ซงท าใหในบางครงตนทนในการด าเนนงาน

บางสวนจะไมถกสะทอนออกมาในรปของการไดดลหรอการขาดดลทางการคลงตามนยามในลกษณะปกต นโยบายกง

การคลงเหลานอาจบดเบอนภาพการด าเนนงานของรฐบาลออกไปจากความเปนจรง หรออาจบดเบอนความรความ

เขาใจของประชาชนทเกยวของกบการด าเนนนโยบายของรฐบาลได

เพอใหงานวจยสามารถสะทอนภาพการจดท างบประมาณของรฐบาลทครอบคลมการด าเนนนโยบายกงการ

คลง โครงการวจยนจงแบงองคประกอบออกเปน 5 สวน โดยทแตละสวนมงศกษาถงประเดนทมความนาสนใจเกยวกบ

วธการจดท างบประมาณรวมไปถงวธการเปดเผยขอมลงบประมาณของหนวยงาน ประกอบดวย 1) รฐบาล 2) กองทน

หมนเวยนนอกงบประมาณ 3) รฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงน 4) สถาบนการเงนเฉพาะกจ และ 5) องคกรปกครอง

สวนทองถน

I-3

โครงการยอยท 1 การประเมนความโปรงใสทางงบประมาณตามหลกสากล เพอสงเสรมความยงยนทางการ

คลงของประเทศไทย

งานศกษานน าเสนอนยามความโปรงใสทางการคลงของรฐบาลทเปนสากล รวมทงรวบรวมงานศกษาในอดต

ทไดมการประเมนความโปรงใสทางการคลงของรฐบาลในชวงทผานมา นอกจากนน งานศกษานยงไดวเคราะหขอ

กฎหมายทอาจสรางปญหาใหกบความโปรงใสในการด าเนนงานของรฐบาลอกดวย ทงน การประเมนตามเกณฑสากล

ในอดตไดสะทอนใหเหนถงปญหาความโปรงใสทางการคลงของไทยในชวงทผานมาไดในระดบหนง แตไมอาจสะทอน

ลกษณะเฉพาะของปจจยเชงสถาบนของไทยไดหมด ซงสวนใหญเกยวของกบชองโหวทางกฎหมายในการควบคมการ

ใชเงนกนอกงบประมาณและผลกระทบตอความเสยงทางการคลง รวมถงชองโหวของการใชเงนในระบบงบประมาณ

และการใชเงนคงคลง ทงนสถานะปจจบนของการประเมนความโปรงใสทางการคลงของไทยสามารถสรปไดดงตารางท

S-1

I-4

ตารางท S-1 การเปรยบเทยบผลการประเมนความโปรงใสทางการคลงกบชองโหวของกฎหมายการคลง

3 IMF ( . . 2015-16) 4 IBP ( . . 2015) 5 PEFA ( . . 2008) 7 1 (Fiscal Reporting) ( - )

(Open Budget Index) ( )

A. ( A 3.75/ 4)

A. - 1)

2 (Fiscal Forecasting and Budgeting) ( - )

(Public Participation) ( )

B. ( B- 2.93/ 4)

2)

3 (Fiscal Risk and Management) ( - )

(Oversight) - 1) (Legislature) ( )

C. - 1) ( B 3.0/ 4)

3) . . .

2) (Supreme Audit Institution) ( )

2) ( B 3.2/ 4)

4)

3) ( B- 2.7/ 4)

5)

4) ( C+ 2.4/ 4)

6)

: :

B. - 1)

2)

I-5

ผลประเมนตามเกณฑสากลในตารางท S-1 สะทอนวา ปญหาความโปรงใสทางการคลงของไทยทยงคง

ปรากฏอยเกยวของกบการไมมสถาบนตรวจสอบทเปนอสระในระบบงบประมาณจากฝายนตบญญตและจากหนวยงาน

อสระภายนอก ปญหารองลงมา คอ ความโปรงใสทางงบประมาณและการมสวนรวมในระบบงบประมาณของประชาชน

โดยในสวนของความโปรงใสทางงบประมาณ ผลการประเมนของ IBP ชวา ประเทศไทยขาดการจดท าเอกสารทางการ

คลงทส าคญ ไดแก รายงานงบประมาณกลางป (Mid-Year Review) และรายงานผลการตรวจสอบงบประมาณ (Audit

Report) ซงจะเปนขอมลส าคญทางงบประมาณทชวยสนบสนนกลไกการตรวจสอบการจดท างบประมาณและการ

ตดตามงบประมาณใหเปนไปอยางมประสทธภาพยงขน นอกจากนน ผลการประเมนของ IBP ยงระบวา ถงแมประเทศ

ไทยจะมการจดท าเอกสารงบประมาณไวแลวหลายสวน แตระดบการเปดเผยขอมลของเอกสารยงพบวามไมเพยงพอ

โดยเฉพาะอยางยงในสวนทเกยวของกบการจดท างบประมาณและประมาณการทางการคลงระยะปานกลางถงยาว

รวมถงการวเคราะหและบรหารจดการความเสยงทางการคลงทมความสมบรณ

นอกจากภาพปญหาทเกดขนตามผลประเมนขางตนแลว นกวจยยงสะทอนปญหาความโปรงใสในระบบ

งบประมาณเพมเตมในบางประเดน ซงสวนใหญสะทอนการขาดกฎเกณฑวนยการเงนการคลงทมผลทางกฎหมาย และ

ความโปรงใสของเงนกนอกงบประมาณ ทเกดจากการกตามชองทางกฎหมายหนสาธารณะและการกตามกฎหมาย

พเศษของรฐบาล

ในชวงทผานมา รฐบาลมความพยายามทจะปรบปรงกฎหมายการคลงทใชอยในปจจบนและการรางกฎหมาย

ใหมเพอสรางวนยและความโปรงใสทางการคลงของไทยอยางตอเนอง เหนไดจากการผลกดนใหมการราง พ. ร.บ.

การเงนการคลงของรฐ และการแกไขราง พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. ... ซงกไดรบการพจารณาอนมตหลกการ

จาก ครม. แลวเมอวนท 15 มนาคม 2559 ตอมาการปรบปรงแกไขราง พ.ร.บ. การบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. ... ได

ผานการพจารณาอนมตหลกการจาก ครม. ไปเชนกนเมอวนท 14 มถนายน 2559 โดยสถานะปจจบน (ณ วนท 8

พฤศจกายน พ.ศ. 2559) พ.ร.บ. การเงนการคลงของรฐ ถกจดใหเปนหนงในกฎหมายเรงดวนทเตรยมเขาสการ

พจารณาของสภานตบญญตแหงชาต โดยยงอยระหวางตรวจพจารณารางฯ ของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกากอน

น าเสนอสภานตบญญตแหงชาตตอไป เชนเดยวกบกฎหมายการคลงอก 2 ฉบบท ครม. อนมตหลกการไปแลว ขณะท

ราง พ.ร.บ. สถาบนวเคราะหงบประมาณประจ ารฐสภา พ.ศ. ยงไมผานการพจารณาอนมตหลกการจาก ครม. ส าหรบ

I-6

ราง พ.ร.บ. เงนคงคลง พ.ศ. ... ยงอยระหวางด าเนนการปรบปรงรางโดยกระทรวงการคลง ซงถอเปนการการยกระดบ

ปจจยเชงสถาบน

การยกระดบความโปรงใสทางการคลงของไทยในอนาคตอาจพจารณาเพมเตมจากความคบหนาในการ

ยกระดบปจจยสถาบน ประกอบดวย

1) การมสถาบนภายนอกทเปนอสระจากฝายบรหารในการสอดสองดแลในระบบงบประมาณ โดยประเทศไทย

ควรจดตงหนวยงานทสามารถวเคราะหและตดตามผลการด าเนนนโยบายการคลงไดอยางอสระและท าหนาท

สนบสนนการท างานของฝายนตบญญต รวมทงมการสอสารสสาธารณชนไดอยางมประสทธภาพ โดยการ

ผานราง พ.ร.บ. สถาบนวเคราะหงบประมาณประจ ารฐสภา พ.ศ. ... เพอจดตงหนวยงานในลกษณะเดยวกน

กบหนวยงาน National Assembly Budget Office (NABO) และ National Assembly Research Service

(NARS) ของประเทศเกาหลใต หรอ หนวยงาน Congressional Budget Office (CBO) และ Congressional

Research Service (CRS) ของประเทศสหรฐอเมรกาทเปนตนแบบของหนวยงานลกษณะนในหลาย ๆ

ประเทศ

นอกจากน ประเทศไทยควรปรบปรงกลไกหรอระบบการพจารณารายงานการตรวจสอบขององคกรอสระ อาท

ส านกงานการตรวจเงนแผนดน และกระบวนการตดตามผลการปรบปรงแกไขใหมประสทธภาพยงขน ทผาน

มา แมผตรวจสอบการเงนแผนดนจะน าเสนอรายงานประจ าปตอรฐสภา แตไมปรากฏวามการพจารณาผลการ

ตรวจสอบอยางละเอยดโดยคณะกรรมาธการเฉพาะดาน อกทงไมมการซกถามเกยวกบผลการตรวจสอบท

ปรากฏในรายงานประจ าปโดยรฐสภา จงท าใหกระบวนการตรวจสอบการใชเงนแผนดนและกระบวนการ

ตดตามผลการปรบปรงแกไขเปนไปอยางไมมประสทธภาพ นอกจากน การท างานของส านกงานการตรวจเงน

แผนดนยงมขอจ ากดในหลายเรอง โดยเฉพาะขอจ ากดทางดานทรพยากรและก าลงคน จงท าใหการท าหนาท

ตรวจสอบหนวยงานตาง ๆ ของรฐบาลทงหมด (รวมถงรฐวสาหกจและ อปท.) ไมทวถง

2) การเพมการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการจดท างบประมาณและการตรวจสอบ โดยประเทศไทย

สามารถเรยนรและปรบใชแนวทางในการเพมความโปรงใสทางการคลงทอาศยการมสวนรวมของประชาชน

ของประเทศเกาหลใตและฟลปปนส ในกระบวนการงบประมาณ เชน แนวทางการปฏรปสามบวกหนงของ

ประเทศเกาหลใต โดยการปฏรปกระบวนการท างานของภาครฐและการใหภาคประชาสงคมมสวนรวมตงแต

I-7

ขนตอนการจดท างบประมาณ จนถงขนตอนการตดตามและตรวจสอบการใชจายงบประมาณ หรอในกรณของ

ประเทศฟลปปนส มการตดตราของความโปรงใส (Transparency Seal) การจดท ารายงานงบประมาณฉบบ

ประชาชน นโยบายการเปดเผยขอมล โดยเฉพาะในระดบทองถน การตดตราของการจดการทด (Seal of

Good Housekeeping) การจดท าขอตกลงการมสวนรวมทางงบประมาณ (Budget Partnership Agreements)

โครงการจดท างบประมาณแบบมสวนรวมในระดบรากหญา (Grassroots Participatory Budgeting, GPB)

โครงการตรวจสอบแบบประชาชนมสวนรวม (Citizen Participatory Audit Project) ฯลฯ

การปฏรปโดยการเพมการมสวนรวมของประชาชนจะประสบผลส าเรจไดหรอไมนนขนกบปจจยส าคญ ไดแก

หนง ความจรงใจและแรงผลกดนจากรฐบาลทเขามาบรหารประเทศ สอง ความเขมแขงของการมสวนรวมจาก

องคกรภาคประชาสงคมตาง ๆ สาม สมรรถนะของรฐ และ ส ทศทางของการปฏรป โดยปจจยเหลานสวน

หนงถกก าหนดมาจากนโยบายของรฐบาลทเขามาบรหารประเทศ และปจจยอกสวนหนงถกก าหนดจากความ

เขมแขงขององคกรภาคประชาสงคมตาง ๆ โดยหากประชาชนสวนใหญหรอองคกรภาคประชาสงคมตาง ๆ

ในประเทศไทย ยงขาดความรและความสนใจในเรองน กอาจกลายเปนขอจ ากดส าคญในการเขามามสวนรวม

ของประชาชนในกระบวนการจดท างบประมาณและการตรวจสอบ ซงในกรณน แนวทางในการเพมการมสวน

รวมของประชาขนอาจตองเรมตนจากการสงเสรมและใหความรแกประชาชนเพอใหมความร ความสนใจ และ

เขาใจมากขน รวมทงการยกระดบการรบรเกยวกบนโยบายของประชาชน

3) การยกระดบความโปรงใสทางงบประมาณ โดยเฉพาะการจดท าเอกสารงบประมาณและเผยแพรขอมลทแสดง

ถงประสทธภาพและประสทธผลของการใชจายเงนงบประมาณ อยางเชน รายงานการคลงกลางป (Mid-Year

Review) และรายงานผลการตรวจสอบงบประมาณ (Audit Report) ทยงขาดอยในปจจบน รวมถงการเพมเตม

ขอมลในเอกสารทางงบประมาณทมการจดท าแลวแตตามเกณฑสากลพบวา การเปดเผยขอมลยงมไม

เพยงพอใหมความครอบคลมและสมบรณมากขน โดยประเทศไทยอาจอางองเกณฑประเมนท IBP ไดก าหนด

ไวเปนแนวทางในการปรบปรง

ทงนในเอกสารงบประมาณ ควรมการเปรยบเทยบประมาณการทางเศรษฐกจและประมาณการทางการคลง

ของรฐบาลกบหนวยงานอนทเปนอสระจากฝายบรหาร และหากมความคลาดเคลอนของรายไดและรายจายท

เกดขนจรงกบทประมาณการในเอกสารงบประมาณสง กควรมการน าเสนอผลความคลาดเคลอน รวมถง

อธบายสาเหตไวในรายงานการคลงสนป นอกจากน การเผยแพรรายงานทางการคลงแกสาธารณะ โดยเฉพาะ

I-8

อยางยงเอกสารงบประมาณทไดรบอนมต และรายงานการเงนแผนดน (ปจจบน สตง. ยงไมตรวจรบรอง

รายงานการเงนแผนดนในภาพรวม) ควรเปนไปอยางสม าเสมอและทนทวงท เพอใหการตดตามงบประมาณ

เปนไปไดอยางมประสทธภาพ

4) การจดแบงหนาทในการจดหาบรการสาธารณะระหวางรฐบาลและ อปท. รวมถงจดท าเกณฑการจดสรรเงน

อดหนนใหรฐบาลทองถนใหชดเจน โดยพบวา ประเทศไทยยงขาดความโปรงใสในมตของการจดสรร

ทรพยากรใหแก อปท. โดยเฉพาะการแบงหนาทในการจดหาบรการสาธารณะระหวางรฐบาลและ อปท. ทยง

ขาดความชดเจน นอกจากน ควรปรบปรงกระบวนการจดท างบประมาณของ อปท. ใหไดรบการชดเชยการ

ขาดรายไดอนเนองจากการด าเนนมาตรการภาษตามนโยบายของรฐบาลอยางเพยงพอ และควรจดท า

รายงานผลการด าเนนงานและการใชจายเงนของ อปท. อยางเปนระบบ

5) การจดท างบประมาณและประมาณการทางการคลง รวมถงการวเคราะหและบรหารจดการความเสยง

ทางการคลง ทงในระยะปานกลางถงยาว โดยเฉพาะการจดท าและน าเสนอกรอบการคลงระยะปานกลาง การ

เสนอแผนการลงทนภาครฐระยะปานกลาง การวเคราะหความออนไหวทางการคลงภายใตขอสมมตฐานทาง

เศรษฐกจมหภาคทส าคญ การวเคราะหความยงยนทางการคลงระยะยาว และการระบความเสยงทางการคลง

ส าคญทอาจเกดขนในเอกสารงบประมาณ ตามขอเสนอแนะท IMF ไดใหไว

6) การจดท ากฎหมายการคลงหรอกฎการคลง (Fiscal rules) ประกอบดวย

ก) ควรมกฎเกณฑในการก ากบระยะเวลาในการจายช าระภาระการคลงทคางจายหนวยงานอนของรฐท

สะสมมา ซงในปจจบนพบวาเปนวงเงนคอนขางสงมากหลายแสนลานบาททรฐบาลยงไมมแนวทาง

ด าเนนการทชดเจนและโปรงใส

ข) ควรมกฎเกณฑในการก ากบควบคมขนาดและก าหนดขอจ ากดของมาตรการรายจายภาษ รวมถงมการ

ประเมนผลความคมคาของมาตรการรายจายภาษวาบรรลตามวตถประสงคทตงไวหรอไม โดยประเทศ

ไทยสามารถเรยนรและปรบใชแนวทางในการปฏรประบบรายจายภาษในประเทศเกาหลใต ไดแก The

Framework Plan for Tax Expenditures ทออกมาในป ค.ศ. 2014 ทงนรายงานผลการประเมนความ

คมคาของมาตรการรายจายภาษควรเผยแพรใหแกฝายนตบญญตและสาธารณชนไดรบทราบอยาง

สม าเสมอ

I-9

ค) ควรมกฎเกณฑในการตดตามสดสวนงบลงทนในโครงสรางงบประมาณ (หลงการโอนเปลยนแปลง

งบประมาณ) เพอดแลไมใหกระบวนการบรหารงบประมาณหลง พ.ร.บ. งบประมาณประกาศใชม

โครงสรางรายจายลงทนทตางไปจากโครงสรางตามเจตนารมณแรกในการออกกฎหมายอยางผดสงเกต

โดยหนวยงานทเกยวของ (ส านกงบประมาณ/กรมบญชกลาง) ควรระบเหตผลอธบายการเปลยนแปลง

ดงกลาวใหรฐสภาหรอสาธารณชนรบทราบถงการเปลยนแปลงไวในรายงานการคลงภายในป หรอ

รายงานการคลงสนปดวย

7) การเปดเผยขอมลการชดใชคนเงนคงคลงในเอกสารงบประมาณเพมเตมจากวงเงนรวมทมการระบไวอยแลว

นอกจากน ควรใหมการเปดเผยขอมลภาระหนจรงทรฐบาลแบกรบ (ยอดหนครบก าหนดช าระจรงและดอกเบย

จาย) โดยอาจจดท าเปนสวนหนงของการวเคราะหความเสยงทางการคลงระยะปานกลางถงยาวเพมเตมจาก

การประเมนเกณฑภาระหนตามกรอบความยงยนทางการคลงทกระทรวงการคลงมการจดท าเปนประจ าอย

แลว รวมถงการเปดเผยขอมลตนทนทเกดขนจากการปรบโครงสรางหนครบก าหนดดงกลาวทไมไดรบการ

จดสรรงบช าระคนหนในปงบประมาณนน ๆ

8) การเปดเผยขอมลผลการวเคราะหตนทนและประเมนความคมคาของโครงการลงทนขนาดใหญของภาครฐท

ไดรบการบรรจในแผนการบรหารหนสาธารณะประจ าปทสาธารณชนเขาถงงาย เพมเตมจากการรายงานแผน

ฯ หนสาธารณะประจ าปและการปรบปรงแผนฯ ระหวางปบนเวบไซตของส านกงานบรหารหนสาธารณะ เพอ

ยกระดบความโปรงใสของการพจารณาอนมตโครงการตาง ๆ ใหบรรจอยในแผนการกเงนนอกระบบ

งบประมาณปกต ซงจะเปนสรางระบบตดตามและตรวจสอบ (Monitoring and Evaluation) และระบบถวงดล

(Check and Balance) จากภายนอกตอการใชเงนแผนดนในรปของการกเงนนอกระบบงบประมาณทอาจ

สรางความเสยหายใหประเทศ เพอใหสามารถทวงตงหรอยบยงไดทนทวงท เชน โครงการรบจ าน าขาว

รวมถงการตดตามผลการกเงนเพอด าเนนโครงการลงทนขนาดใหญของรฐวสาหกจทลาชาจากการด าเนนงาน

ทไมมประสทธภาพ

I-10

โครงการยอยท 2 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของเงนทนหมนเวยนนอกงบประมาณ เพอสงเสรม

ความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

ทนหมนเวยนนอกงบประมาณเปนเครองมอทางการคลงทมความคลองตวในการเบกจาย ไมผกยดกบ

กฎระเบยบราชการ หนวยงานราชการทรบผดชอบสามารถออกกฎระเบยบควบคมเปนการเฉพาะ เปนการกระจาย

อ านาจใหสวนราชการทไดรบมอบหมายใหดแลภารกจมความคลองตว สามารถด าเนนการไดสะดวกรวดเรวขน ใน

ปงบประมาณ 2558 ประเทศไทยมทนหมนเวยนนอกงบประมาณทงหมด 114 กองทน ไดรบงบประมาณรายจาย

ประจ า 2.86 แสนลานบาท และงบประมาณรายจายลงทนอก 3.20 แสนลานบาท คดเปนงบประมาณรายจายของทน

หมนเวยนทงหมด 6.06 แสนลานบาท เปนสดสวนรอยละ 23.53 ของกรอบงบประมาณรายจายประจ าปของรฐบาล

(2.575 ลานลานบาท) หรอประมาณรอยละ 4.5 ของผลตภณฑมวลรวมในประเทศ จงกลาวไดวาทนหมนเวยนนอก

งบประมาณเปนรายจายภาครฐทมบทบาทส าคญอยางมากตอการพฒนาสงคมและเศรษฐกจของประเทศ แตประเภท

ของทนหมนเวยนนอกงบประมาณมความหลากหลายตามวตถประสงคการใชจาย กฎระเบยบทรองรบการจดตงและ

การด าเนนงาน และ/หรอมตของคณะรฐมนตรทเกยวของ และเงอนไขอน ๆ ทแตกตางกน เปนผลใหการบรหารและ

ควบคมตรวจสอบเงนนอกงบประมาณแตละประเภทมความแตกตางกนตามลกษณะประเภทของเงนทนหมนเวยนนอก

งบประมาณนน ๆ

การวเคราะหความโปรงใสทางการคลงในสวนของเงนทนหมนเวยนนอกงบประมาณ คณะท างานประเมน

ความโปรงใสทางการคลงของประเทศไทยภายใตกระทรวงการคลง ในป 2558 ไดเสนอใหมการยกระดบธรรมาภบาล

ในการก ากบดแลกองทนนอกงบประมาณ ซงไดน าไปสการยกเลกพระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอ

ยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ.2543 แลวออกพระราชบญญตการบรหารกองทนหมนเวยน พ.ศ.2558 ทมผลบงคบใชเมอ

วนท 24 พฤศจกายน 2558 โดยใหอ านาจคณะกรรมการนโยบายบรหารทนหมนเวยน มอ านาจครอบคลมในการก ากบ

ทนหมนเวยนทงทจดตงตาม พรบ.งบประมาณรายจายประจ าป และทจดตงขนดวยกฎหมายเฉพาะ นอกจากน คณะ

ท างานฯ ไดเสนอใหมการจดท ารายงานความเสยงทางการคลงตงแตปงบประมาณ 2554 ซง ส านกงานเศรษฐกจการ

คลง ไดประเมนความเสยงของการใชจายนอกระบบงบประมาณรายจายประจ าปดวย ทนหมนเวยนจงเปนสวนหนงใน

รายงานการประเมนความเสยงทางการคลงดงกลาว

I-11

รายงานความเสยงทางการคลง ประจ าปงบประมาณ 2558 มขอเสนอแนะส าคญทเกยวของกบการเปด เผย

ขอมลของกองทนนอกประมาณวา“สนบสนนใหการพฒนาระบบสารสนเทศกองทนนอกงบประมาณอยางตอเนอง

เพอใหไดรบขอมลทถกตองและรวดเรว โดยมการปรบปรงใหทกกองทนมหนาทรายงานขอมลการใชจาย สถานะ

การเงน และกจกรรมทด าเนนการเผยแพรเปดเผยตอสาธารณชนในเวบไซต ซงกรมบญชกลางยงคงอยระหวางการ

ด าเนนการพฒนาระบบการบรหารทนหมนเวยน ดวยระบบอเลกทรอนกส (e-Non–Budget) โดยคาดวาจะเสรจสมบรณ

ภายในปงบประมาณ 2559 ซงหากระบบดงกลาวสมบรณแลวจะสามารถเผยแพรขอมลของเงนนอกงบประมาณได

อยางถกตองและรวดเรวตอไป” จงกลาวไดวา กองทนและทนหมนเวยนนอกงบประมาณในปจจบน ยงขาดความ

โปรงใสทางการคลงตามหลกเกณฑของ IMF (2014) โดยเฉพาะหลกเกณฑวาดวยการเปดเผยขอมลตอสาธารณะ

(Public Availability of Information)

เนองจากกองทนหมนเวยนนอกงบประมาณของไทยยงไมมการเปดเผยขอมลทางดานการเงนการคลงตอ

สาธารณะอยางสมบรณ การประเมนความโปรงใสทางการคลงในการศกษานจงอาศยขอมลรายงานประจ าปของกองทน

ทปรากฏบนเวบไชดของหนวยงาน รวมกบขอมลทตยภมของหนวยราชการตาง ๆ ประกอบเขากบกฎหมายจดตง

กองทนแตละแหง ในการพจารณาผลการด าเนนงาน การก ากบดแล และปญหาและอปสรรคทส าคญของการด าเนนงาน

โดยในเบองตนพบวา กองทนบางแหงไมมขอมลรายงานประจ าปบนเวบไชด อาท กองทนหมบานฯ ในขณะทกองทน

เงนกยมเพอการศกษา มรายงานไมครบทกป และตวเลขในรายงานประจ าปของแตละกองทนไมสอดคลองกบตวเลข

รายงานความเสยงทางการคลงประจ าปงบประมาณ ของส านกงานเศรษฐกจการคลง สะทอนวาแมแตระบบขอมลทใช

ภายในระหวางหนวยราชการเอง ยงมความบกพรอง ขาดความถกตอง

การวเคราะหขอมลของกองทนนอกงบประมาณทส าคญสามารถสะทอนภาพความโปรงใสในการด าเนนการ

ของกองทนงบประมาณของประเทศไทยไดในระดบหนง โดยงานศกษานไดวเคราะหขอมลของกองทนนอกงบประมาณ

ทส าคญ 4 กองทน ดงตอไปน

1) กองทนประกนสงคม: ปญหาส าคญของกองทนประกนสงคมคอสนทรพยในกองทนชราภาพทไมพอทจะรบมอ

กบประชากรไทยทแกตวขนในอนาคต จากการคาดการณพบวา กองทนชราภาพในระบบประกนสงคมจะเรม

มปญหาสภาพคลองในอก 20-25 ปขางหนา และจะประสบปญหาลมละลายในอก 37 ป เมอจ านวนสมาชก

ใหมเพมขนนอยกวาจ านวนสมาชกเกาทเกษยณอายไป นอกจากน กองทนประกนสงคมยงถกจ ากดดวย

เพดานเงนเดอนสงสดท 15,000 ตอเดอนทสามารถใชในการค านวณเงนสมทบทเรยกเกบจากนายจาง ลกจาง

I-12

และรฐบาล ท าใหผประกนตนมเงนออมสะสมในกองทนชราภาพคอนขางต า ไมเพยงพอแกการด ารงชพหลง

เกษยณอาย ทงน การแกปญหาเสถยรภาพทางการเงนของกองทนประกนสงคม สามารถท าไดหลายแนวทาง

อาท การปรบฐานคาจางทใชในการค านวณเงนสมทบ การปรบเพมอตราเงนสมทบ การขยายอายเกษยณ

และการปรบนโยบายการลงทนใหเหมาะสม เปนตน

ในสวนของการสรางความโปรงใสนน กองทนประกนสงคมควรเปดเผยขอมลใหผมสวนไดเสยไดรบทราบ

และแสดงความคดเหน รวมทงศกษาแนวปฏบตทเหมาะสมของตางประเทศ นอกจากน กองทนประกนสงคม

ควรเปดเผยรายงานการลงทน การจดพอรตลงทน หลกเกณฑการคดเลอกผจ ดการกองทน และการ

ประเมนผลการบรหารเงนกองทน เปดเผยคาใชจายในการด าเนนงานของส านกงานประกนสงคม และ

พจารณาบรหารจดการเงนออมของผประกนตนใหเหมาะสมกบโครงสรางอายของผประกนตน เพอให

ผประกนตนไดรบผลตอบแทนสงสดในยามชราภาพ

2) กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต (สปสช.): รายไดสวนใหญของ สปสช. มาจากงบประมาณรายจายของ

รฐบาล ในขณะทคาใชจายจะเพมขนตามจ านวนของผสงอายทมแนวโนมความตองการบรการทางการแพทย

มากขน ทงน คาใชจายของกองทนฯ เพมขนทกปตงแตปงบประมาณ 2555 เปนตนมา ในขณะทเงนรายได

ของกองทนฯ ขนอยกบนโยบายของรฐบาลเปนหลก เมอโครงสรางประชากรไทยเขาสการเปนสงคมผสงอาย

อยางสมบรณในอกไมกปขางหนาจะมผลท าใหคาใชจายดานสขภาพสงขนตามไปดวย ดงนน ในระยะยาว

รฐบาลตองรบภาระโดยการจดสรรงบประมาณทเพมขน

ในสวนของความโปรงใสนน แมวา สปสช. มการจดท ารายงานประจ าปทน าเสนอขอมลการจดสรรงบประมาณ

รายจายทแจกแจงรายละเอยดคาใชจายอยางชดเจน เปนระเบยบ นาเชอถอ แตขาดการวเคราะห และการ

บรหารจดการความเสยงทางการคลง รายงานประจ าปของ สปสช.ระบถงปญหาความไมเพยงพอของ

งบประมาณ แตไมมการวเคราะหเพอวางแผนการบรหารจดการความเสยงทจะเกดขน นอกจากน สปสช.

ไมไดรายงานขอมลการบรหารจดการรายไดของหนวยบรการ ท าใหไมสามารถประเมนประสทธภาพการ

บรหารจดการของหนวยใหบรการ หรอแกปญหาความไมเขาใจกนระหวางหนวยบรหารงบประมาณและ

หนวยใหบรการทเกดขนได

3) กองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต: เนองจากเงนทจดสรรใหกองทนหมบานและชมชนเมองในแตละป

เปนเงนทรฐบาลมอบใหคณะกรรมการกองทนหมบานหรอคณะกรรมการกองทนชมชนเปนผบรหาร หมบาน

I-13

และชมชนเมองในแตละพนทมการบรหารคาใชจายในลกษณะทแตกตางกน โดยทไมมการจดท ารายงานผล

การด าเนนงาน งบการเงน หรองบดล เพอน าเสนอตอส านกงานกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต และ

ไมมการเผยแพรขอมลทางการเงนของกองทนหมบานและชมชนเมองบนเวบไชดของส านกงานกองทน

หมบานและชมชนเมองแหงชาตแตอยางใด ซงเปนปญหาใหญตอการสรางความโปรงใส

4) กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.): แมวาจะไดรบการจดสรรงบประมาณมาอยางตอเนอง แต กยศ.

ยงคงตองพงพางบประมาณจากรฐบาลตอไป โดยกระบวนการในการเรยกเกบหนจากผกของ กยศ.ไมม

ประสทธภาพ นอกจากนน กยศ.ไมมระบบตดตามขอมลลกหน อาท ผกยมทครบก าหนดช าระแลวมชวตอย

หรอไม ประกอบอาชพอะไร รายไดเทาไร กองทนฯมหลกเกณฑของการใหกยมเงนทผอนปรน ขาดความ

รดกม ไมมการก าหนดรายไดของผค าประกน ไมมระบบการตดตามและบงคบการช าระหนทงกรณผกและผ

ค าประกน อกดวย

จากขอมลขางตน งานศกษานมขอเสนอแนะตอการเพมความโปรงใสใหกบการด าเนนการของกองทนนอก

งบประมาณ ดงน

1) กองทนนอกงบประมาณทจดตงขนควรเขาสระบบประเมนผลการด าเนนงานของกรมบญชกลางทงหมด โดย

ในเบองตนกรมบญชกลางไดก าหนดเงอนไขการเขาสระบบประเมนผลการด าเนนงานวา ตองเปนกองทนฯท

เรมด าเนนงานในระยะหนงแลว และมความพรอมในการรบการประเมน สงผลใหกองทนฯจ านวนหนงไมตอง

เขาสระบบประเมน อาท กองทนใหความชวยเหลอพฒนาเศรษฐกจของประเทศเพอนบาน หรอ กองทนตงตว

เปนตน สงผลใหขอมลเกยวกบการด าเนนการของกองทนนอกงบประมาณไมสมบรณ ดงนน ควรมการ

ก าหนดมาตรการใหทกกองทนฯตองเขารบการประเมนผลการด าเนนงานของกรมบญชกลาง และให

กรมบญชกลางรวบรวมขอมลและจดท ารายงานสรปผลการด าเนนงานในภาพรวมของทนหมนเวยนเสนอตอ

คณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยน เพอเสนอตอคณะรฐมนตร สภาผแทนราษฎร และวฒสภา

ตามล าดบ ตามทระบในพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558 และเพอประโยชนในการเปดเผย

ขอมลในระบบอเลกทรอนกสในอนาคตดวย

2) ควรมการจดท าระบบฐานขอมลสารสนเทศทนหมนเวยนททนสมย และนาเชอถอ เพอชวยใหการบรหาร

จดการ และการก ากบดแลทนหมนเวยนมประสทธภาพ ลดความซ าซอนของการด าเนนงาน และเปน

ประโยชนตอการประเมนผลการด าเนนงานและการประเมนภาระทางการคลงในอนาคต โดยเฉพาะอยางยง

I-14

กองทนเงนหมนเวยนขนาดใหญทตองพงพงงบประมาณภาครฐในการด าเนนงานและมความเสยงทจะประสบ

ปญหาทางการเงนในอนาคต ควรมการเปดเผยขอมลการด าเนนงาน และขอมลทางการเงนของกองทนฯ ให

ประชาชนไดรบทราบและเขาใจปญหาทก าลงเกดขน เพอใหภาคประชาสงคมทมสวนไดสวนเสยไดมสวนรวม

ในการก าหนดแนวทางเพอการแกปญหารวมกน

3) ควรมการปรบปรงวธการประเมนผลการด าเนนงานของกองทนนอกงบประมาณโดยกรมบญชกลางใหสะทอน

ถงประสทธภาพและความคมคาในการด าเนนงาน ทงน การประเมนผลโดยกรมบญชกลางในปจจบนใชหลก

Balance Scorecard ซงเนนเรองการบรหารภายในองคกรเปนหลก ขาดการประเมนประสทธภาพของการ

ตอบสนองนโยบายภาครฐ ไมมการเปดเผยผลการประเมนแกสาธารณชน ไมมการวเคราะหผลกระทบของ

การด าเนนงานทนหมนเวยนตอระบบเศรษฐกจ และไมมการวเคราะหความคมคาของการด าเนนงาน โดย

แนวทางหนงในการยกระดบความโปรงใสทางการคลงของกองทนนอกงบประมาณ อาจท าไดผานการจดตง

หนวยงานอสระในท านองเดยวกบส านกงบประมาณแหงรฐสภาของสหรฐฯ ท าหนาทตดตามและประเมนผล

การด าเนนงานการใชจายนอกงบประมาณในทกรปแบบของรฐบาล

4) กองทนนอกงบประมาณทไดรบจดสรรงบประมาณแตละปในวงเงนงบประมาณคอนขางต าและมลกษณะการ

ด าเนนงานทใกลเคยงกบภารกจของสวนราชการควรขอรบจดสรรงบประมาณรวมกบงบประมาณของสวน

ราชการโดยไมมความจ าเปนตองจดตงเปนกองทนนอกงบประมาณ ยกตวอยางเชน กองทนสงเสรมงาน

จดหมายเหต ไดรบจดสรรงบประมาณในปงบประมาณ 2548 จ านวน 1 ลานบาท และในปตอ ๆ มาไดรบ

จดสรรในวงเงนราว 10 ลานบาท กองทนจดซากดกด าบรรพไดรบจดสรรงบประมาณป 2552 จ านวน 30 ลาน

บาท กองทนสงเสรมงานวฒนธรรมจงหวด ไดรบจดสรรงบประมาณป 2552 จ านวน 22.8 ลานบาท ฯลฯ โดย

ภารกจของกองทนเหลานมความใกลเคยงกบภารกจของกระทรวงวฒนธรรมเปนอยางมาก

5) ควรพจารณาควบรวมกองทนนอกงบประมาณทมวตถประสงคคลายคลงกน หรอมภาระกจรบผดชอบเกยว

พนธกนอยางใกลชดเปนกองทนเดยว โดยประเทศไทยมทนหมนเวยนนอกงบประมาณจ านวนมากถง 114

กองทน ในขณะทป ระ เทศพฒนาแลว เช น ญ ป น ม เพย ง 18 บญชพ เศษนอกงบประมาณ

คณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนอาจพจารณควบรวมกองทนทมวตถประสงคคลายคลงกน

หรอมภารกจเกยวพนกนอยางใกลชดเปนกองทนเดยว โดยอาจพจารณาใหหลายกระทรวงรวมรบผดชอบ

กองทนรวมกนในลกษณะเดยวกบประเทศญป น โดยการบรหารกองทนโดยหลายกระทรวงรวมกนจะสงเสรม

I-15

การด าเนนการแบบบรณาการ กอใหเกดประสทธภาพของการใชจายงบประมาณ สะดวกตอการก ากบดแล

และลดความซ าซอน

โครงการยอยท 3 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงนเพอสงเสรม

ความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

รฐวสาหกจมความส าคญทางเศรษฐกจตอประเทศ ทงในดานของการผลตสนคาและบรการทอาจไมมความ

คมคาทางเศรษฐกจ และยงเปนผขบเคลอนการลงทนทส าคญของประเทศ รฐวสาหกจยงมความส าคญตอการด าเนน

นโยบายการคลงของรฐบาล โดยงบประมาณรายจายประจ าปของรฐบาลถกน าสงไปสรฐวสาหกจสงถงราวรอยละ 5 - 6

ในแตละป รฐวสาหกจยงน าสงรายไดใหกบรฐบาลคดเปนสดสวนราวรอยละ 4 ของรายไดจดเกบรวมของรฐบาล

นอกจากนน รฐวสาหกจยงมยอดหนคงคางสะสมคดเปนสดสวนรอยละ 7 ของผลตภณฑมวลรวมของประเทศ จงถอได

วาบทบาทของรฐวสาหกจมความส าคญไมยงหยอนไปกวาหนวยงานภาครฐประเภทอน งานวจยนมวตถประสงคเพอ

ประเมนกระบวนการงบประมาณของรฐวสาหกจวามปญหาในเรองความโปรงใสหรอไม อยางไร โดยการวจยเนนไปท

ข นตอนการขอ การพจารณา และการอนมต งบประมาณ

บทวเคราะหของงานศกษาแบงออกไดเปนสองสวนหลก ไดแก 1) การพจารณางบลงทนของรฐวสาหกจ และ

2) การพจารณางบอดหนนบรการสาธารณะของรฐวสาหกจ ทงน งานศกษานพบประเดนทอาจเปนอปสรรคาตอการ

สรางความโปรงใสและอาจกอใหเกดปญหาตอประสทธภาพในการใชทรพยากรทมอยอยางจ ากดของภาครฐได นกวจย

ขอเสนอประเดนปญหาดงกลาวพรอมเสนอแนวทางแกปญหา ดงน

1) ประเดนความโปรงใสของขอเสนอโครงการลงทนของรฐวสาหกจ

ขอเสนอโครงการลงทนทผานกระทรวงเจาสงกดของรฐวสาหกจไปยงส านกงานคณะกรรมการพฒนาการ

เศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) เพอพจารณานน ควรเปนโครงการทผานการวเคราะหและการประเมนมาอยางถ

ถวนภายใตขอสมมตฐานทสะทอนความเปนจรงมากทสด แตเปนทนาสงเกตวาโครงการลงทนหลายโครงการมการตง

ขอสมมตตฐานทแตกตางไปจากความเปนจรงมาก สงผลใหผลตอบแทนจากการลงทนทางเศรษฐศาสตรทเกดขนจรง

อยในระดบทผดไปจากระดบทไดมการประเมนไวในขอเสนอโครงการเปนอยางมาก ซงอาจสงสญญาณถงความไม

สมเหตสมผลของโครงการลงทนดงกลาว

I-16

แนวทางทจะชวยลดทอนปญหาขางตน คอ การเพมความรบผดชอบ (Accountability) ของผรบผดชอบหรอ

เจาของโครงการดงกลาว การจดใหมการประเมนหลงโครงการ (Post evaluation) นอกเหนอจากการใชตวชวดใน

ลกษณะปกตของหนวยงาน ซงจะเปนการชวยใหหนวยงานเจาของโครงการตระหนกถงความส าคญทตองจดท า

ขอเสนอโครงการลงทนอยางถวนถและสมเหตสมผล นอกจากน ในการจางทปรกษาเพอจดท ารายงานการศกษาความ

เปนไปไดของโครงการลงทน (Project Feasibility Study) รฐวสาหกจควรพจารณาจางทปรกษาทมความร

ความสามารถ และประสบการณ โดยไมจ ากดวาตองเปนทปรกษาไทยหรอตางประเทศ เพอจะไดจดท ารายงาน

การศกษาทมคณภาพสามารถน าไปใชประกอบการพจารณาลงทนของรฐวสาหกจตอไป

2) ประเดนความโปรงใสในขนตอนการพจารณาโครงการลงทนและงบลงทนของรฐวสาหกจ

ตามระเบยบปฏบตในปจจบน ซง สศช. เปนองคกรหลกทจะพจารณาโครงการลงทนและงบลงทนทงหมด

เพอใหความเหนตอรฐวสาหกจในการน าไปปรบแกไข และใหความเหนตอคณะรฐมนตรในการพจารณาอนมต ซงแมวา

คณะกรรมการผพจารณาจะมาจากการแตงตงผเชยวชาญหลากหลายฝาย แตสวนใหญเปนตวแทนทมทมาจากภาครฐ

แทบทงสน ในขณะท โครงการลงทนของรฐวสาหกจมผลกระทบโดยตรงตอสาธารณะ ซงเกยวของกบผมสวนไดสวน

เสยหลากหลายฝาย

แนวทางหนงในการเพมความโปรงใสและการมสวนรวมของภาคประชาชน คอ การเปดโอกาสใหมการ

ประเมนโครงการลงทนโดยคณะผเชยวชาญจากภาคประชาชนหรอหนวยงานทเปนอสระจากรฐบาลควบคกนไปดวย

โดยเฉพาะอยางยงโครงการทเกยวของกบสวนทองถน นอกจากน เพอสงเสรมความโปรงใสและการมสวนรวมของภาค

ประชาชน ผลการพจารณาอนมตเหนชอบหรอไมเหนชอบโครงการลงทนตาง ๆ ควรมการเปดเผยตอสาธารณะ พรอม

ทงเหตผลทใชประกอบการพจารณาดวย

3) ประเดนความโปรงใสในการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะ

จากสาเหตทงความลาชาและการตดงบเงนอดหนนบรการสาธารณะ สงผลใหรฐวสาหกจลดการให

ความส าคญตอการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะลง และหนมาใชชองทางการกยมเงนเพอเสรมสภาพคลองในแต

ละปทดแทนในระหวางทรอการจดสรรเงนอดหนนบรการสาธารณะจากรฐบาล อนอาจสงกระทบตอระดบหนสาธารณะ

ของประเทศโดยไมจ าเปน แนวทางประการหนงทสามารถชวยลดทอนปญหาขางตนน คอ การเพมจ านวนงวดการเบก

จายเงนอดหนน ซงตามบนทกขอตกลงไดก าหนดใหรฐวสาหกจสามารถเบกจายเงนอดหนนบรการสาธารณะเปน 2

งวด คอ งวดท 1 ภายหลงจากการลงนามในบนทกขอตกลง และงวดท 2 รายงานผลการด าเนนงานการใหบรการ

I-17

สาธารณะประจ าปใหคณะรฐมนตร (ครม.) เหนชอบ โดยปญหาของการขอรบการสนบสนนบรการสาธารณะ คอ การ

ไดรบเงนงวดท 2 ทลาชา เนองจากตองรอการรบรองงบการเงนจากส านกงานตรวจเงนแผนดนเพอจดท ารายงานผล

การด าเนนงานการใหบรการสาธารณะประจ าป

เพอแกไขขอจ ากดดงกลาว งานศกษานเสนอใหมการจดแบงงวดการเบกจายเงนอดหนนบรการสาธารณะใหม

จ านวนมากกวา 2 งวด ยกตวอยางเชน การจดแบงออกเปน 3 งวด ประกอบดวย งวดท 1 ภายหลงจากการลงนามใน

บนทกขอตกลง สามารถเบกจายเงนอดหนนบรการสาธารณะไดไมเกนรอยละ 50 และงวดท 2 รายงานผลการ

ด าเนนงานการใหบรการสาธารณะงวดครงปใหคณะกรรมการเงนอดหนนบรการสาธารณะเหนชอบ สามารถเบก

จายเงนอดหนนบรการสาธารณะไดไมเกนรอยละ 20 และงวดท 3 การรายงานผลการด าเนนงานการใหบรการ

สาธารณะประจ าปให ครม. เหนชอบ สามารถเบกจายไดไมเกนรอยละ 30 ทงน การเพมงวดการจายเงนอดหนน

ดงกลาว นอกจากจะเปนการลดปญหาสภาพคลองของรฐวสาหกจแลว ยงเปนเครองมอชวยใหรฐวสาหกจเรงจดท า

ขอมลรายงานผลการด าเนนงานการใหบรการสาธารณะใหกบรฐบาล ซงชวยในการประเมนทมความทนสมยและม

ประสทธภาพ

ถงแมวากระบวนการงบประมาณของรฐวสาหกจในปจจบนจะมความรดกมในระดบหนง อยางไรกตาม

กระบวนการดงกลาวยงสามารถไดรบการปรบปรงเพอเพมความโปรงใสเพมเตมได ซงความโปรงใสจะมสวนชวยใน

การเพมประสทธภาพในการด าเนนงานของรฐวสาหกจ และอาจชวยปดชองโหวของการใชทรพยากรสาธารณะทขาด

ประสทธภาพได ทงน การเพมความโปรงใสทางการคลงใหกบรฐวสาหกจยงเปนเรองเรงดวนทควรด าเนนการเพอให

พรอมรบมอกบการลงทนภาครฐทจะเพมสงขนอยางตอเนองในอนาคตอกดวย

I-18

โครงการยอยท 4 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบน

การเงนเฉพาะกจ เพอสงเสรมความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

ในชวงทผานมา สถาบนการเงนเฉพาะกจ (Specialized Financial Institutions: SFIs) มบทบาทส าคญตอ

เศรษฐกจไทยเปนอยางมาก ในภาพรวม พบวา สดสวนสนเชอของ SFIs ตอ GDP มการเพมขนอยางกาวกระโดด โดย

เพมขนจากราวรอยละ 20 ในป 2546 มาอยทราวรอยละ 39 ในป 2558 ทงน แนวโนมการเพมขนอยางตอเนองดงกลาว

มสาเหตสวนหนงมาจาก รฐบาลนยมด าเนนกจกรรมกงการคลงตาง ๆ ผาน SFIs เพราะเปนวธทสามารถด าเนนการได

อยางรวดเรว ไมตองผานกระบวนการจดท างบประมาณประจ าป อกทงยงสามารถเขาถงกลมเปาหมาย เชน กลม

เกษตรกร และกลมผมรายไดต า ไดโดยตรง ซง การด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs จะประกอบดวย 2 รปแบบ

หลก คอ 1) การใหสนเชอทมเงอนไขผอนปรน ทงผานดอกเบยทต ากวาปกต และการผอนคลายมาตรฐานผก และ 2)

การประกนราคาสนคาเกษตรในลกษณะตาง ๆ

อยางไรกด การด าเนนกจกรรมกงการคลงนไดสรางภาระการคลงทส าคญใหแกรฐบาล ทงภาระทมองเหนได

ชดเจน และภาระทซอนเรน (Contingent Liability) โดยท ภาระการคลงดงกลาวไดถกสงตอผาน 2 ชองทางหลก ดงน

1) การอดหนนตามบญช PSA เปนการแยกธรกรรมทเกยวของกบโครงการนโยบายรฐออกจากธรกรรมเชง

พาณชยของ SFIs เพอใหรฐบาลชดเชยภาระคาใชจาย และภาระหนสนจากการด าเนนโครงการผานบญช

ดงกลาว การจดท าบญช PSA น จงมความส าคญตอ SFIs เปนอยางมาก เนองจากเปนหนงตวตดสนทศทาง

ภาระการเงนของ SFIs

2) การเพมทน รฐบาลมความจ าเปนทจะตองจดสรรเงนเพมเตมใหแก SFIs เพอเพมศกยภาพการท างานให

สามารถตอบสนองตอพนธกจของตนเองและงานทไดรบมอบหมายได ดงเชน ป 2557 รฐบาลไดเพมทน

ทงสน 4,630 ลานบาท ใหแก SFIs 2 แหง คอ ธพว. และธอท. เพอแกปญหาหน NPLs และยงเพมทนใหแก

บตท. เพอเพมศกยภาพการด าเนนงานดวย

ภาพใหญทนากงวลของเรองน คอ ชวงเวลาการรบรภาระการคลงทเกดขนหลงการตดสนใจเลอกใชนโยบาย

กงการคลงผานทงสองชองทาง มกใชระยะเวลานาน ยกตวอยางเชน โครงการ Soft Loan ในรปของการใหสนเชอ

ดอกเบยต าผาน SFIs ภาระการคลงทส าคญในโครงการนคอ การชดเชยสวนตางดอกเบย การชดเชย Credit Risk และ

การชดเชยคาใชจายในการปลอยสนเชอ ซงคาใชจายเหลานแทบจะไมสามารถรบรไดเลยในชวงปแรก ขณะท หากเปน

I-19

การกระตนเศรษฐกจตามงบประมาณจะสามารถคาดการณคาใชจายตาง ๆ ได รบรภาระการคลงไดเรวกวา ดวยเหตน

นอกจากความคลองตวในการขออนมตงบประมาณแลว กลไกการรบรภาระการคลงทลาชา จงมสวนสรางแรงจงใจให

รฐบาลเลอกใชนโยบายกงการคลงมากขน เนองจากสามารถผลกภาระการคลงออกไปในอนาคตได ทายทสด ผลท

ตามมากคอ ประชาชนจะไมสามารถรบรการสรางภาระการคลงของรฐบาลในแตละป และไมสามารถรบรสถานะการ

คลงทแทจรงในปจจบนได

ในตารางท S-2 ผวจยไดเปรยบเทยบลกษณะการกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ และการ

ด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs เพอใหเหนภาพทชดเจนยงขน โดยมขอสงเกตส าคญอย 3 ประการ คอ 1) การ

ด าเนนกจกรรมกงการคลงใชเพยงมต ครม. 2) ใชระยะเวลาของบประมาณนอยกวา เพราะไมตองผานการพจารณาโดย

รฐสภา และ 3) รบรภาระการคลงไดชา

ตารางท S-2 การกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ และการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs

รายละเอยด การกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ

การด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs

กระบวนการของบประมาณ

ตองน าเสนองบประมาณรายจายตอคณะรฐมนตรเพอพจารณา จากนนตองน าเสนอตอรฐสภาใหไดรบการอนมตงบประมาณดวย

แบงเปน 2 กรณ คอ (1) เปนโครงการ PSA: มการอนมตงบประมาณผานมต ครม. เทานน (2) ไ ม เ ป น โ ค ร งก า ร PSA: SFIs ต อ ง ใ ช จ า ย ด ว ยงบประมาณของตนเอง ดงนนการขออนมตงบประมาณจะขนอยกบขนตอนทก าหนดภายใน SFIs แตละแหง

ระยะเวลา ตองเสนอของบประมาณลวงหนาประมาณ 1 ป

ใช ร ะยะ เวลา นอยกว าข นตอนตามกระบวนกา รงบประมาณ เนองจากไมตองผานการพจารณาโดยรฐสภา

การรบรภาระ ก า ร ค ล ง ทเกดขน

มประมาณการภาระการคลงกอนการเรมด าเนนโครงการเพอเสนอของบประมาณรายจายทครอบคลมตนทนคาใชจายทงหมด

รฐบาลจะสามารถรบรภาระการคลงเมอเรมด าเนนงานไปแลว ซงม 2 ลกษณะ ไดแก - การชดเชยความเสยหายผานบญช PSA จะทราบวาเกดความเสยหายมากนอยเพยงใดหลงจากโครงการไดสนสดไปแลว - การเพมทน จะทราบวา SFIs ประสบปญหาดานงบประมาณระหวางการด าเนนงานในรอบปงบประมาณนนๆ

I-20

ส าหรบกระบวนการชดเชยภาระการคลงของกจกรรมกงการคลงผาน SFIs งานวจยน พบวา กระบวนการ

ชดเชยถกพฒนาใหเกดความชดเจนและเปนระบบมากขนตามล าดบ โดยเฉพาะการจดท าบญช PSA ซงหลกการ

จ าแนกบญช PSA ยงคงใชหลกการเดมนบตงแตแนวปฏบตฉบบป 2552 นนคอ โครงการ PSA ตองมลกษณะ 2

ประการ ไดแก

1) โครงการตองมวตถประสงคและรปแบบการใหบรการเพอชวยเหลอผไดรบผลกระทบจากสาธารณภย หรอ

การกอวนาศกรรม หรอฟนฟกระตนเศรษฐกจ หรอ เพมขดความสามารถในการประกอบอาชพ หรอยกระดบ

คณภาพชวตของประชาชน วสาหกจ และหนวยธรกจ และตองไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตร

2) โครงการทมเงอนไขผอนปรน หรอธรกรรมทรฐบาลสงการให SFIs ด าเนนการเปนกรณพเศษ โดยตองมมต

คณะรฐมนตรระบใหมการชดเชยหรอสนบสนนเงนทน

สวนกระบวนการเพมทนในปจจบน เกดขนผาน 3 ขนตอนหลก ไดแก 1) SFIs จะตองเสนอเรองการเพมทน

ใหแกคณะกรรมการของธนาคารเพอมมตเหนชอบ เพอเสนอเรองการเพมทนไปยงธนาคารแหงประเทศไทย (ธปท.) 2)

ธปท. จะพจารณาค าขอของ SFIs (หรอสงความเหนเรองความมนคง) โดยยดหลกความมนคงของสถาบนการเงนเปน

หลก ผานเกณฑการด ารงเงนกองทนตอสนทรพยเสยง (BIS Ratio) พนฐานทตองไมต ากวารอยละ 8.5 ประกอบกบ

ประเมนตามกฎหมายจดตง SFIs ประกอบกน และ 3) ธปท. เสนอกรอบและผลการพจารณาเรองการมายง

รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง โดยมอบหมายใหส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ (สคร.) ในฐานะผถอ

หนพจารณาเพมทนหรอไม ซงกรณเหนชอบ สคร. จะตองเสนอขอมต ครม. และสงใหส านกงบประมาณเบกจายตาม

เงอนไขตอไป

อยางไรกตาม การศกษา พรบ. จดตง SFIs แตละฉบบ พบวา มเพยง SFIs จ านวน 4 แหงเทานนทมการ

ก าหนดขอบเขต BIS Ratio อยางชดเจน ไดแก ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย ธนาคารเพอการสงออกและน าเขา

แหงประเทศไทย ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย และบรรษทตลาดรองสนเชอทอย

อาศย ในขณะท SFIs อก 4 แหง ไดแก ธนาคารออมสน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธกส.)

ธนาคารอาคารสงเคราะห (ธอส.) และบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอน (บสย.) ไมมการก าหนดเกณฑใด

ๆ ในเรองดงกลาว ดงนน ในทางปฏบต ส านกงานเศรษฐกจการคลง (สศค.) ในฐานะหนวยงานทก ากบดแล SFIs จงใช

เกณฑ BIS Ratio ไมต ากวารอยละ 8.5 เชนเดยวกนทงหมด

I-21

จากการศกษาขอมลการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานชองทางการสรางภาระทางการคลงทงสองชองทาง

ขางตน และกฎเกณฑตาง ๆ ทเกยวของ ผวจ ยไดประเมนความโปรงใสใน 3 มต คอ นยาม (Definitions) ความ

ครอบคลม (Coverage) และการเขาถง (Accessibility) ดงตอไปน

มตท 1 นยาม: การจ าแนกโครงการ PSA ออกจากกจกรรมอน ๆ ของ SFI มความชดเจนเพยงไร

ความชดเจนของนยามทใชแบงแยกโครงการ PSA เปนหวใจส าคญของการสรางกลไกความรบผดชอบ

(Accountability) ตอการด าเนนมาตรการกงการคลงใหแกรฐบาล เนองจาก ความไมชดเจนของนยาม จะเปดโอกาสให

รฐบาลผลกภาระคาใชจายออกไปให SFIs และอาจท าใหเกดความทบซอนในหนาทการรบผดชอบภาระคาใชจายได

หลกความชดเจนของนยาม จะขนอยกบความชดเจนของ 2 องคประกอบส าคญ ไดแก นยามโครงการ PSA

และแนวนโยบายผถอหนภาครฐ (Statement of Directions: SOD)

งานวจยน พบวา ทงสององคประกอบส าคญขางตน ยงมความทบซอนกนอย ซงสาเหตส าคญมา จาก

แนวนโยบายผถอหนภาครฐจะเนนการด าเนนนโยบายเพอเสรมสรางโอกาสการเขาถงแหลงเงนทนของประชาชนควบค

ไปกบการยกระดบคณภาพชวต และเนนการพฒนาเศรษฐกจฐานรากใหดยงขน โดยหลกการดงกลาวมบางสวนทตรง

กบเงอนไขของโครงการ PSA จงสงผลใหเกดความคลมเครอในการระบโครงการทนบเปนบญช PSA

มตท 2 ความครอบคลม: การเปดเผยขอมลมความครอบคลมตนทนเกยวของกบการด าเนนกจกรรมกงการคลงมาก

นอยเพยงไร

ความครอบคลมในการเปดเผยขอมลตนทนทงหมดทเกยวของกบการด าเนนกจกรรมกงการคลง เปนปจจยท

สงเสรมใหเกดการตรวจสอบอยางเปนระบบ และสงผลตอการประเมนความเสยงทางการคลงอยางครอบคลม ซงใน

สวนน ผวจยไดจ าแนกการวเคราะหความครอบคลมในการเปดเผยขอมลออกเปน 2 ดาน ไดแก

1) ความครอบคลมของขอเสนอโครงการ: ในปจจบน แนวปฏบตส าหรบการจดท าโครงการ PSA และการเพม

ทนทไมผานกองทนนน จะตองผานมต ครม. ซงเปนสงทดโดยหลกการ อยางไรกตาม ขอเสนอโครงการ PSA

ยงมขอควรปรบปรงบางประการในสวนทเกยวของกบการรายงานความเสยหาย และการระบเปาหมายหรอ

วตถประสงคทชดเจนของการด าเนนโครงการ

2) ความครอบคลมของการรายงานผลการด าเนนกจกรรมกงการคลง: ส านกเศรษฐกจการคลง (สศค.) ไดจดท า

รายงานความเสยงทางการคลง (Fiscal Risk Statement) โดยในสวนผลการด าเนนงานของ SFIs จะเปนการ

สรปภาพรวมผลการด าเนนงานในชวงทผานมา ประกอบดวย การประเมนขนาด SFIs เทยบกบธนาคาร

I-22

พาณชย การประเมนสถานะทางการเงนดวยอตราสวนทางการเงน (ไดแก D/E Ratio, NPLs Ratio และ BIS

Ratio) และการประเมนความเสยงจากการด าเนนโครงการ PSA ผานการวเคราะหการกอหนสาธารณะจาก

สนเชอหนทรฐบาลค าประกนและไมไดค าประกน รวมถงมการรายงานผลการเพมทนและจดสรรเงนอดหนน

ในปทผานมาดวย

อยางไรกตาม ในปจจบนยงไมมการเปดเผยผลการด าเนนงานเปนรายโครงการใหสาธารณชนรบทราบ ม

เพยงรายงานความเสยงทางการคลงดงกลาว ซงเปนการรายงานภาพรวมประจ าปเทานน นอกจากนยงขาดการ

ประเมนตามวตถประสงควา แตละโครงการสามารถบรรลเปาหมายไดหรอไม

มตท 3 การเขาถง: สาธารณชนสามารถเขาถง และเขาใจขอมลกจกรรมกงการคลงไดยากงายเพยงไร

ประชาชนทสนใจขอมลมาตรการกงการคลงสามารถเขาถงขอมลเกยวกบขาวสารการมาตรการกงการคลงได

โดยไมมอปสรรคมากนก ผานเอกสารมตคณะรฐมนตร ในรปแบบออนไลน (www.cabinet.soc.go.th) อยางไรกตาม

สาธารณชนยงไมสามารถเขาใจประเดนส าคญเกยวกบขนาด ความเสยง และความคมคาของมาตรการกงการคลงไดด

เทาทควร โดย 3 ขอสงเกตหลกทสาธารณชนยงไมมความเขาใจทดพอไดแก (1) ความสามารถในการประเมนขนาด

ของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ในแตละป (2) ความสามารถรบรความเสยงตอภาระการคลงของแตละ

กจกรรมกงการคลง ทงในลกษณะชดแจงและแอบแฝงได และ (3) ความสามารถรบรวาใครเปนกลมผไดรบ

ผลประโยชนทแทจรงจากการด าเนนกจกรรมกงการคลงตาง ๆ ซงการขาดความเขาใจในประเดนเหลาน จะสงผลให

สาธารณชนไมสามารถเขาใจผลกระทบของการด าเนนงานของรฐบาลได

ผวจยมประเดนขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอสงเสรมความโปรงใสของกจกรรมกงการคลงผาน SFI ดงตอไปน

1) รฐบาลควรก าหนดลกษณะโครงการ PSA ใหแคบลง และมความเฉพาะเจาะจงมากขน โดยเกณฑโครงการ

ควรสะทอนองคประกอบดงตอไปน

ก) สะทอนสภาวะฉกเฉน หรอการกระตนเศรษฐกจในภาวะทเกดวกฤตเศรษฐกจอนไมไดคาดคดมากอน

ข) ก าหนดระยะเวลาด าเนนโครงการอยางชดเจนโดยเนนเพอบรรเทาปญหาระยะสน

ค) ก าหนดขอบขายเขาขายการด าเนนธรกรรม

2) ส าหรบแตละโครงการ รฐบาลควรมการเพมความครอบคลมของขอมลดงตอไปน

ก) การจดท าขอเสนอโครงการ ตองมการรายงานการประเมนคาเสยหายทงหมด การแจกแจงทมาของ

คาใชจาย ตารางเวลาการการชดเชยความเสยหาย รวมไปถงรายละเอยดการปรบขอตกลงการ

I-23

ประเมนผลตวชวดทเกยวของ นอกจากนควรมการก าหนดเปาหมายเชงตวเลข หรอเปาหมายเชง

คณภาพทชดเจนในวตถประสงคของขอเสนอโครงการ ตวอยางเชนมาตรการชวยเหลอกลมผมรายได

นอยควรมการประมาณการเปาหมายของโครงการวาจ านวนผมรายไดนอยทจะไดรบประโยชนจาก

โครงการจะมจ านวนเทาไร และมการนยามผมรายไดนอยวาตองมคณลกษณะใด

ข) ควรมการจดท าการรายงานผลการด าเนนงานประจ าปในแตละโครงการโดยมการแสดงผลการด าเนนงาน

ยอดสนเชอคงคาง การเปลยนแปลงของการประมาณการคาเสยหายทตองไดรบการชดเชยจากรฐบาล

3) รฐบาลควรสงเสรมความเขาใจเกยวกบขนาดและความส าคญของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFI โดย

จดท ารายงานตนทนการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานโครงการ PSA ประจ าปในลกษณะเกณฑคงคาง

(Accrual Basis) ซงจะเปนการรายงานตนทนในลกษณะมลคาปจจบน (Net Present Value) ทเกดขนจาก

การตดสนใจด าเนนโครงการ PSA ในปนนๆ ซงรายงานนจะท าใหสาธารณชนไดตระหนกถงขนาดของการ

ด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ในแตละป และสามารถรบรความเสยงตอภาระการคลงไดงายขน

4) รฐบาลควรจดท าการรายงานผลการประเมนประสทธผล (Cost Effectiveness) ของแตละกจกรรมกงการคลง

ซงการรายงานผลนจะท าใหสาธารณชนตระหนกวาเมดเงนงบประมาณทรฐบาลไดใชมความคมคาเมอเทยบ

กบเปาหมายทไดตงไวหรอไม และควรมการด าเนนการตอไปในอนาคต หรอมการปรบปรงรปแบบอยางไร

I-24

โครงการยอยท 5 การประเมนความโปรงใสทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนเพอสงเสรมความ

ยงยนทางการคลงของประเทศไทย

เมอพจารณาหลกการทเปนสากลแลว ผลประโยชนของการกระจายอ านาจไปสทองถน คอ การสราง

หนวยงานภาครฐทมความใกลชดกบประชาชน มความยดหยนและมแรงจงใจในระดบสงตอการตอบสนองความ

ตองการของประชาชนในแตละพนท โดยองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มความยดหยนสงกวารฐบาลในแงของ

การไมมความจ าเปนตองสรางบรการสาธารณะทมปรมาณและคณภาพในระดบเดยวกนกบ อปท. แหงอน ๆ

นอกจากนน ผบรหาร อปท.ไดรบการเลอกตงเขามาจากประชาชนในพนทเพยงเทานน ซงท าใหนาจะมแรงจงใจในการ

ตอบสนองตอความตองการของผคนในพนทมากกวารฐบาลทมความจ าเปนตองค านงถงผลประโยชนโดยรวมของผคน

ทงประเทศ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2560 ค านงถงประโยชนของการกระจายอ านาจไปสทองถนขางตน

โดย มาตรา 249 ในรฐธรรมนญก าหนดใหมการจดการปกครองสวนทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตาม

เจตนารมณของประชาชนในทองถน มาตรา 250 ก าหนดให อปท.มหนาทและอ านาจดแลและจดท าบรการสาธารณะ

และกจกรรมสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนตามหลกการพฒนาอยางยงยน รวมทงสงเสรมและ

สนบสนนการจดการศกษาใหแกประชาชนในทองถน มาตรา 250 ในวรรคสดทายก าหนดใหการก ากบดแล อปท. ตอง

ท าเพยงเทาทจ าเปน เพอการคมครองประโยชนของประชาชนในทองถนหรอประโยชนของประเทศเปนสวนรวม การ

ปองกนการทจรต และการใชจายเงนอยางมประสทธภาพ และ มาตรา 253 ก าหนดให อปท. สภาทองถน และผบรหาร

ทองถน เปดเผยขอมลและรายงานผลการด าเนนงานใหประชาชนทราบ รวมตลอดทงมกลไกใหประชาชนในทองถนม

สวนรวมอกดวย

ผลประโยชนของการกระจายอ านาจไปสทองถนจะถกลดทอนลงเปนอยางมากหรออาจสญสนไป ในกรณท

ความโปรงใสหรอการเปดเผยขอมลในการด าเนนการของ อปท.ตอประชาชนในพนทมประสทธภาพอยในระดบทดอย

กวารฐบาล ทงน ประสทธภาพมไดหมายถงปรมาณของขอมลทไดรบการเปดเผยเพยงเทานน หากแตการเปดเผย

ขอมลดงกลาวควรตองสรางความรความเขาใจทถกตองและสมบรณใหกบประชาชนในพนทควบคกนไปดวย ความ

โปรงใสของ อปท.ตอประชาชนในพนทถอเปนองคประกอบทมความส าคญเปนอยางยงตอการสรางกลไกในการ

I-25

ตรวจสอบการท างานของ อปท. อกทงยงเปนองคประกอบส าคญทมสวนชวยสรางแรงจงใจให อปท.ท าหนาทในการ

ตอบสนองตอความตองการของประชาชนในพนทไดอยางมประสทธภาพ

ความโปรงใสในการด าเนนการของ อปท.มอาจทดแทนไดดวยการก ากบดแลทเขมงวดจากทางรฐบาล

เนองจากการด าเนนการเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในแตละพนทตองการทงความยดหยนและ

แรงจงใจในการเสาะหาขอมลความตองการของประชาชนในพนท กฎเกณฑการควบคมทเขมงวดของรฐบาลจะลดทอน

ปจจยทงสองประการลง และอาจสงผลให อปท.มแรงจงใจในการด าเนนการเพอตอบสนองตอความตองการของรฐบาล

สวนกลางแทนทจะตอบสนองตอความตองการของประชาชนในพนท โดยเฉพาะอยางยงในกรณท อปท.มความ

จ าเปนตองพงพงทรพยากรในการด าเนนการจากรฐบาลสวนกลางในระดบสง แรงจงใจในการตอบสนองตอความ

ตองการของรฐบาลกจะยงมความเขมขนมากยงขน

การสรางความโปรงใสใหกบการท างานของ อปท.จงถอเปนประเดนทมความส าคญเปนอยางยงตอ

ประสทธภาพในการด าเนนการของ อปท. หรอแมกระทงเหตผลในการด ารงอยของ อปท. โดยความโปรงใสสามารถใช

ทดแทนกฎเกณฑทเขมงวดในการควบคมการท างานของ อปท.จากรฐบาลได ซงจะชวยใหเกดความยดหยนทเพมมาก

ขนในการท างานของ อปท. นอกจากนน ความโปรงใสจะชวยลดตนทนในการตดตามตรวจสอบการท างานของ อปท.

จากประชาชนในพนทลง ซงจะเสรมสรางแรงจงใจในการเสาะหาขอมลและตอบสนองตอความตองการของประชาชนใน

พนทของผบรหาร อปท.ได ปจจยทงสองประการจะสงเสรมให อปท.ด าเนนการตามบทบาทหลกของตนเองไดอยางม

ประสทธภาพ

ในกรณของประเทศไทย ขอก าหนดและการด าเนนการทเกยวของกบความโปรงใสของ อปท.ตอประชาชนใน

พนทเปนไปอยางจ ากด ทงน เอกสารทางการเงนทมการจดท าโดย อปท.สวนใหญจะอยในลกษณะของขอบญญต

งบประมาณ โดยขอบญญตงบประมาณดงกลาวมขอดในเรองของความเรยบงาย และนาจะสามารถสอสารกบประชาชน

ในพนทไดเปนอยางด อยางไรกตาม เมอพจารณาถงภารกจของ อปท.ทถกสงตอมาจากรฐบาลพรอม ๆ กบเงนอดหนน

ทรฐบาลจายใหกบ อปท.แลว สามารถกลาวไดวาขอบญญตงบประมาณของ อปท.มไดมความครอบคลมทรพยากร

ทงหมด รวมถงมไดสะทอนภารกจทงหมดท อปท.ตองกระท าดวย นอกจากนน ขอก าหนดในการเปดเผยขอบญญต

งบประมาณดงกลาวตอประชาชนในพนทมเพยงเงอนไขของการตดประกาศท ปายในสถานท าการของ อปท.เทานน

ในขณะท การรายงานเอกสารดงกลาวของ อปท.สวนใหญในชองทางอน ๆ ทประชาชนเขาถงไดงาย เปนไปอยางจ ากด

I-26

ขอจ ากดทไดกลาวถงขางตนนยงมไดค านงถงมาตรฐานดานความโปรงใสทมการก าหนดโดยองคกรระหวาง

ประเทศ อาท (1) การจดท ารายงานทนอกเหนอไปกวาเอกสารงบประมาณ เชน รายงานการเบกจายงบประมาณ

ระหวางป รายงานการใชจายจรง และการประเมนผลการด าเนนการในชวงทผานมา เปนตน (2) การสรางชองทางท

หลากหลายในการเขาถงขอมลการด าเนนการและรายงานทางการเงนใหกบสาธารณชน (3) การสรางความคงเสนคงวา

ในการออกรายงานทางการเงน รวมถงความคงเสนคงวาในองคประกอบของรายงานและรายการทางการเงน หรอ (4)

การสรางรายงานความเสยง หรอการคาดการณความเสยงทางการคลงในอนาคต เปนตน ขอก าหนดเหลานยงอาจไม

สามารถบงคบใชไดกบ อปท.สวนใหญของประเทศ เนองดวยขอจ ากดในดานศกยภาพและทรพยากรทมอยของ อปท.

ในปจจบน

อยางไรกตาม การสรางเสรมความโปรงใสเพมเตมใหกบการด าเนนการของ อปท.ในปจจบนยงนาจะมความ

เปนไปไดในหลากหลายสวน ทงน ในงานศกษานใหความส าคญกบการด าเนนการทเกยวข องกบการจดสรร

งบประมาณของ อปท. โดยเฉพาะในสวนของการจดท าและเผยแพรเอกสารงบประมาณของ อปท. เนองจากเอกสาร

งบประมาณถอวาเปนเอกสารทแสดงขอมลการเงนการคลงทส าคญทสดของ อปท.ในปจจบน โดยเอกสารงบประมาณ

ดงกลาวถอเปนเอกสารศนยกลางทแสดงถงศกยภาพท อปท.มอย ในขณะเดยวกน เอกสารดงกลาวยงแสดงถงการให

น าหนกความส าคญกบนโยบายตาง ๆ รวมไปถงทศทางในการด าเนนการของ อปท.ในปจจบนอกดวย ทงน ประเดน

ปญหาหลกทเกดขนกบความโปรงใสในการจดท าเอกสารงบประมาณของ อปท. ประกอบดวย

1) การก าหนดบทบาทหนาทของ อปท.แตละระดบยงคงไมมความชดเจนมากนก โดยกฎหมายก าหนดบทบาท

หนาทของ อปท.ไวเพยงกวาง ๆ ในขณะท อปท.ยงตองมบทบาทในการด าเนนการตามนโยบายหรอโครงการ

ทก าหนดโดยรฐบาล ทสงผานมาโดยการจดสรรเงนอดหนนจากรฐบาลมาส อปท. หรอสงผานมาจากผวา

ราชการจงหวดหรอนายอ าเภอ ซงท าหนาทเปนผอนมตงบประมาณของ อปท.อกดวย สงผลใหประชาชนใน

พนทอาจสบสนตอบทบาทหนาทของ อปท.ได

2) เอกสารงบประมาณของ อปท.ไมครอบคลมการด าเนนการในโครงการสวนใหญทอาศยเงนอดหนนจากรฐบาล

นอกจากนน เงอนไขการก าหนดรายการทปรากฏอยในเอกสารงบประมาณของ อปท.ยงไมมความสม าเสมอ

ในแตละปงบประมาณ สงผลใหประชาชนในพนทไมสามารถรบรขอมลเกยวกบศกยภาพหรอตนทนในการ

ด าเนนการทแทจรงของ อปท.ได

I-27

3) การควบคมการด าเนนการของ อปท.ผานโครงสรางองคกรตรวจสอบทเขมงวด และมมาตรฐานทหลากหลาย

จะสงผลใหประสทธภาพในการด าเนนการของ อปท.ลดลง ถงแมวาจะชวยสงเสรมความนาเชอถอใหกบขอมล

ทปรากฏอยในเอกสารงบประมาณของ อปท.กตาม

4) การสรางศกยภาพใหกบประชาชนในพนท องคกรประชาสงคม หรอสอในพนท ในการตดตามและตรวจสอบ

การด าเนนการของ อปท.ถอเปนเรองส าคญ แตยงไมไดรบการสงเสรมสนบสนนมากนก

5) การเผยแพรเอกสารงบประมาณ รวมถงขอมลทางการเงนการคลงอน ๆ ของ อปท.มความหลากหลาย

ในขณะท ขอมลทเผยแพรยงคงอยในรปแบบทไมเปนมตรกบผใชขอมล รวมถงยงไมมค าอธบายหรอบท

วเคราะหประกอบแตประการใด

6) ขอมลภาพรวมการคลงทองถนของประเทศไทยเขาถงไดยาก อาจยงไมมความสมบรณ รวมถงยงมความ

ลาชาในการรายงาน รวมถงขอมลทเผยแพรยงอยในรปแบบทไมเปนมตรกบผใชขอมลนก

จากบทวเคราะหทแสดงใหเหนถงประเดนปญหาทอาจลดทอนการด าเนนการทโปรงใสของ อปท. งานศกษาน

จงเสนอใหมการปรบปรงการด าเนนการในสวนทเกยวของกบการจดท างบประมาณ รวมไปถงองคประกอบอนท

เกยวของ ดงตอไปน

1) การจดท าขอตกลงรวมระหวางรฐบาลกบ อปท.ในการก าหนดบทบาทหนาททชดเจนใหกบ อปท.แตละระดบ

ซงบทบาททชดเจนดงกลาวอาจเกดขนไดยากในชวงระหวางการถายโอนอ านาจและภารกจหนาทจากรฐบาล

ไปส อปท. อยางไรกตาม ขอตกลงรวมควรมการก าหนดถงขอผกพนในการมงเสรมสรางความเปนอสระและ

ศกยภาพเพมเตมใหกบการด าเนนการของ อปท.ในการด าเนนการตามหนาทหรอภารกจทไดรบการถายโอน

ไปเรยบรอยแลว รวมถงการลดเงอนไขหรอขอจ ากดดานงบประมาณของ อปท.ลงไปอยางตอเนองดวย

2) เอกสารงบประมาณของ อปท.ควรมการควบรวมเงนอดหนนจากรฐบาลเขามาเปนสวนหนงของรายรบ

รวมถงโครงการตาง ๆ ทอาศยเงนอดหนนจากรฐบาลควรมปรากฏอยในเอกสารงบประมาณของ อปท.อยาง

สมบรณดวย การควบรวมเงนอดหนนจากรฐบาลเขามาเปนสวนหนงของงบประมาณของ อปท.จะชวยสราง

ความชดเจนใหกบระดบศกยภาพของ อปท. รวมทงยงปองกนความไมสม าเสมอในการก าหนดรายการทจะ

ปรากฏอยในเอกสารงบประมาณของ อปท.ในอนาคตอกดวย

3) ขอก าหนดในการเผยแพรเอกสารงบประมาณของ อปท. รวมไปถงรายงานทางการเงนการคลงอน ๆ ไปส

สาธารณชนควรมความเขมงวดมากขน โดยนอกจากการปดประกาศเผยแพรหรอจดเกบไวทส านกงานของ

I-28

อปท.แลว การก าหนดให อปท.ตองมการเผยแพรเอกสารหรอขอมลตาง ๆ ผานทางเวบไซต รวมไปถงการ

จดตงศนยขอมลขาวสารของ อปท.ทมบคลากรรบผดชอบอยางชดเจน และมข นตอนทชดเจนในการขอขอมล

จะชวยสนบสนนการด าเนนการทมความโปรงใสมากยงขน

4) รฐบาลและ อปท.ควรจดท าโครงการเรยนรเพอสงเสรมความรความเขาใจในบทบาทหนาทของ อปท.ใน

ปจจบน รวมถงการเขาถงขอมลเพอใชในการตดตามและตรวจสอบการท างานของ อปท. ใหกบนกเรยน

นกศกษา สาธารณชน รวมถงสอสารมวลชน อยางจรงจงและตอเนอง โดยอาจบรรจเอาไวในหลกสตร

การศกษาทเปนทางการ หรอการจดโครงการอบรมตาง ๆ กได นอกจากนน การสรางแรงจงใจในการตดตาม

ตรวจสอบการท างานของ อปท. อาท การเผยแพรความรเกยวกบการทจรตในหนวยงานของรฐอยางละเอยด

ผานสอโทรทศน วทย หรอสออน ๆ ในประเทศเลบานอน ในชวง ค.ศ. 2001 เปนตน กนาจะมสวนชวย

เสรมสรางแรงจงใจในการตดตามตรวจสอบการท างานของ อปท.ไดเชนเดยวกน

5) การจดท าและเปดเผยฐานขอมลการคลงทองถนของประเทศไทยในภาพรวม จะชวยสนบสนนความโปรงใส

และประสทธภาพในการด าเนนการของ อปท.เปนอยางยง โดยเฉพาะขอมลการด าเนนการของ อปท.ในเชง

เปรยบเทยบ อาท งบประมาณและการเบกจายงบประมาณของ อปท.ทมลกษณะและขนาดใกลเคยงกน หรอ

รายจายเฉลยในการด าเนนโครงการในลกษณะใกลเคยงกนของ อปท.แหงตาง ๆ เปนตน รวมไปถงขอมล

ความเสยงทางการคลงของ อปท.ดวย

I-29

บทคดยอ

โครงการวจย

การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบการด าเนนนโยบายกงการคลง

โครงการวจย “การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบการด าเนนนโยบายกงการคลง ”

ตองการศกษาถงวธการงบประมาณและระบบรายงานขอมลทางการเงนการคลงของหนวยงานภาครฐของประเทศไทย

เพอน ามาสขอเสนอแนะเกยวกบแนวทางในการปรบปรงวธการงบประมาณของประเทศไทยใหมประสทธภาพและม

ความยงยน โดยมงเนนในเรองความโปรงใสของการด าเนนนโยบายการคลงและนโยบายกงการคลงของรฐบาลเปน

หลก

อปสรรคส าคญประการหนงในการสรางความโปรงใสในการด าเนนการของรฐบาลเกดขนจากความซบซอน

ของโครงสรางหนวยงานภาครฐของประเทศไทยทมปรากฏอยหลากหลายรปแบบ โดยหนวยงานภาครฐบางรปแบบม

ลกษณะการด าเนนการทก ากงตอความเปนอสระจากรฐบาล หนวยงานภาครฐเหลานบางสวนมรายไดหรอทรพยากร

ของตนเอง แตยงคงไดรบการสนบสนนรายไดอกสวนหนงจากงบประมาณของรฐบาล นอกจากนน รฐบาลสามารถสง

การหนวยงานภาครฐเหลานใหด าเนนการตามนโยบายของรฐบาล ในลกษณะของการด าเนนนโยบายกงการคลง ไดอก

ดวย

เพอใหงานวจยสามารถสะทอนภาพการจดท างบประมาณของรฐบาลทครอบคลมการด าเนนนโยบายกงการ

คลง โครงการวจยนจงแบงองคประกอบออกเปน 5 สวน โดยทแตละสวนมงศกษาถงประเดนทมความนาสนใจเกยวกบ

วธการจดท างบประมาณรวมไปถงวธการเปดเผยขอมลงบประมาณของหนวยงาน ประกอบดวย 1) รฐบาล 2) กองทน

หมนเวยนนอกงบประมาณ 3) รฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงน 4) สถาบนการเงนเฉพาะกจ และ 5) องคกรปกครอง

สวนทองถน

ในสวนของการประเมนความโปรงใสทางการคลง งานวจยนพบวารฐบาลไดมความพยายามทจะเสรมสราง

ความโปรงใสทางการคลงของไทยอยางตอเนอง ผานการปรบปรงวธการงบประมาณและการจดท าเอกสารงบประมาณ

การจดท ารางกฎหมายทางการคลงฉบบใหม ๆ การออกขอก าหนดในการประเมนผลกองทนนอกงบประมาณ การ

ก าหนดหลกการจ าแนกบญชการด าเนนธรกรรมตามนโยบายรฐบาล (Public Service Account; PSA) การก าหนด

I-30

หลกการเพมทนใหกบสถาบนการเงนเฉพาะกจ รวมไปถงการออกระเบยบกระทรวงมหาดไทยเพอก ากบดแลและ

เสรมสรางการมสวนรวมของประชาชนในการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถน

อยางไรกตาม การปรบปรงองคประกอบในการจดท างบประมาณเพมเตม ตามแนวทางทสอดคลองกบเกณฑ

การประเมนความโปรงใสขององคกรระหวางประเทศ จะยงชวยเสรมสรางความโปรงใสทางการคลงของรฐบาลมาก

ยงขน โดยขอเสนอแนะส าคญของงานศกษานประกอบดวย (1) การสรางความชดเจนใหกบบทบาทหนาทของ

หนวยงานภาครฐทกประเภทและสรางกลไกในการชดเชยงบประมาณเมอมการด าเนนนโยบายกงการคลง (2) การเพม

รายงานทางการคลงและขอมลดานงบประมาณใหมความครอบคลมหนวยงานภาครฐทกรปแบบ (3) การปรบปรง

กระบวนการประเมนผลของหนวยงานภาครฐทมความสอดคลองกบภารกจหนาทของหนวยงานและเปนอสระจาก

รฐบาล (4) การเพมชองทางการเขาถงขอมลของหนวยงานภาครฐทกรปแบบ (5) การจดตงหนวยงานทเปนอสระจาก

รฐบาลในการวเคราะหการจดท างบประมาณของรฐบาลและหนวยงานภาครฐรปแบบอน ๆ และ (6) การใหความรและ

เพมบทบาทของประชาชน สอ และภาคประชาสงคม ในการเขามาก ากบดแลการด าเนนการของหนวยงานภาครฐ

ค าสบคน ความโปรงใสทางการคลง, ความโปรงใสทางงบประมาณ, กระบวนการงบประมาณของหนวยงานภาครฐ,

นโยบายกงการคลง, กจกรรมกงการคลง

I-31

Abstract

Research project

Government Budget Process Reform to Accommodate Transparency on Quasi-Fiscal Policy

The research project “Government Budget Process Reform to Accommodate Transparency on Quasi-

Fiscal Policy” aims to study budgetary and reporting process of public entities in Thailand to elicit

recommendations that help strengthen the transparency and efficiency of the public entities. The focus is on

fiscal and quasi-fiscal activities of the public sector.

One main obstacle of the transparency in (central) government operations is the subtle structure of

public entities in Thailand. The entities consist of various types and forms of agencies and institutions. Some

of these entities are partly dependent with the government. While these entities have their own sources of

fund, they are still receiving supports from the government budget. Moreover, many activities undertaken by

these entities are at the direction of the government. These activities are called quasi-fiscal activities.

To make the project comprehensive, it is divided into 5 components, each of which aims to study

interesting issues related to transparency of budgetary process and quasi-fiscal activities of 1) the (central)

government 2) extra-budgetary funds 3) non-financial state-owned enterprises 4) specialized financial

institutions (SFIs) and 5) local administrative organizations (LAOs).

For the preview of the results, this project finds that the Government of Thailand tries to improve fiscal

transparency continuously, through the improvement of budgetary and reporting process, the initiation of fiscal

rules and laws, the employment of assessment process for extra-budgetary funds, the enactment of Public

Service Account, the improvement of rules for capital increase for SFIs and the implementation of rules to

support public participations in the operations of LAOs.

However, the process can be further improved, if we follow transparency guidance from international

institutions. The improvement can be done through (1) the clear mandates and concise division of roles and

responsibilities among public entities, which will allow precise definition and valuation of quasi-fiscal activities

I-32

(2) the increase and improvement of fiscal reports and budgetary data that cover all the dependent public

entities (3) the improvement of assessment process of public entities to reflect the entities’ mandates and to

be independent from the control of the government (4) the increase and improvement of channels to access

fiscal data of various public entities (5) the establishment of independent budget institution to evaluate the

operations of the government and other public entities and (6) the provision of knowledge and power to the

general public, media, and civil society to help monitor the operations of various public entities.

Keywords: Fiscal Transparency, Budget Transparency, Budgetary Process of Public Entities, Quasi-Fiscal

Policy, Quasi-Fiscal Activities

I-33

รายงานฉบบสมบรณ

โครงการวจย การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบ

การด าเนนนโยบายกงการคลง

สวนท 1 ขอมลโครงการ

โครงการสญญาเลขท SRI59X0601 วนทเรมในสญญา 1 ตลาคม 2558

วนทสงรายงานการศกษา 29 พฤศจกายน 2560

สวนท 2 เนอหารายงาน

ระบบงบประมาณทมความโปรงใสเปนองคประกอบส าคญทสงเสรมประสทธภาพในการปกครองของระบอบ

ประชาธปไตยตวแทน ผานการเลอกตงทสามารถสะทอนความคดความเหนของปวงชนไดอยางแมนย ายงขน อยางไรก

ตาม นโยบายการคลงของรฐบาลไทยในระยะหลงมการประยกตใชมาตรการกงการคลง (Quasi-fiscal policy) เพมมาก

ขนอยางตอเนอง ตนทนการด าเนนนโยบายกงการคลงเหลานไมถกสะทอนอยในเอกสารงบประมาณประจ าปของ

รฐบาลอยางสมบรณ สงผลใหการรบรตนทนในการด าเนนนโยบายกงการคลงอาจไมถกรบรโดยปวงชนอยางครบถวน

อนอาจน ามาซงประสทธภาพทลดลงของระบบประชาธปไตยตวแทน

เอกสาร IMF (2012) ใหแนวคดเกยวกบหลกความโปรงใสทเปนสากลในปจจบน ซงประกอบดวยองคประกอบ

หลก 6 ประการ ไดแก 1) ความชดเจน (Clarity) หมายถง ความชดเจนและเขาใจไดงาย 2) ความเชอถอได (Reliability)

หมายถง ความถกตองและครบถวนสมบรณ 3) ความสม าเสมอ (Periodicity) หมายถง ความสม าเสมอและความ

ตอเนองของการรายงาน 4) การทนตอเหตการณ (Timeliness) หมายถง ความรวดเรวในการรายงาน 5) ความ

เกยวเนอง (Relevance) หมายถง เนอหาในการรายงานเปนประโยชนตอผอาน และ 6) การเขาถง (Openness)

หมายถง ความงายในการเขาถงรายงานตาง ๆ ทเกยวของ องคประกอบ 6 ประการนสามารถน ามาใชเปนฐานในการ

ประเมนความโปรงใสของระบบงบประมาณของประเทศได

รายงาน OECD Best Practices for Budget Transparency กลาวเอาไววาเอกสารงบประมาณถอวาเปน

เอกสารชนส าคญทสดชนหนงของรฐบาล ทจะแปลงเอาเปาหมายทางนโยบายหรอยทธศาสตรออกมาใหเหนเปนภาพ

I-34

การด าเนนงานทชดเจน ดงนน เอกสารงบประมาณควรตองเปดเผยขอมลทครบถวนสมบรณและชดเจนเพอสรางภาพ

การด าเนนงานของรฐบาลทถกตองใหกบสาธารณชนไดรบรรบทราบ นอกจากนน งานศกษาของ Blöndal (2003) ยง

ระบถงปจจยเชงสถาบนทมความส าคญตอแนวทางการจดท างบประมาณรายจายในปจจบน ดงน 1) มการจดท า

งบประมาณระยะปานกลาง (Medium-term budget frameworks) 2) มการจดท าสมมตฐานทางเศรษฐกจทเหมาะสม

และรอบคอบ (Prudent economic assumptions) 3) มการจดท างบประมาณแบบบนสลาง (Top-down budgeting

techniques) 4) มการลดอ านาจในการควบคมการจดท างบประมาณจากสวนกลางลดลง (Relaxing central input

controls) 5) มการจดท างบประมาณโดยใหความส าคญกบผลลพธมากขน (Focus on results) และ 6) มการใชแนว

ทางการบรหารทางการเงนยคใหมในการจดท างบประมาณ โดยปจจยเชงสถาบนเหลานลวนแลวมผลตอการจดท า

งบประมาณใหมประสทธภาพและยงยน

การด าเนนนโยบายกงการคลงในงานศกษาน หมายถง การด าเนนนโยบายตาง ๆ ทรฐบาลมอ านาจเขาไปสง

การ แตการด าเนนงานดงกลาวไมปรากฏอยในเอกสารงบประมาณของรฐบาลอยางครบถวนสมบรณ ซงท าใหใน

บางครงการด าเนนงานบางอยางจะไมถกสะทอนออกมาในรปของการไดดลหรอการขาดดลทางการคลงตามการวดโดย

ปกต นโยบายกงการคลงเหลานอาจบดเบอนภาพการด าเนนงานของรฐบาลออกไปจากความเปนจรงได

การด าเนนนโยบายกงการคลงไดรบความสนใจอยางกวางขวาง โดยงานศกษาของ อนวฒน ชลไพศาล

(2550) ทอางถงงานศกษาของ Mackenzie and Stella (1996) ไดกลาวถงผลกระทบจากการใชนโยบายกงการคลง

เอาไว 4 ประเดน ไดแก หนง การด าเนนนโยบายกงการคลงอาจกอใหเกดผลเสยตอเสถยรภาพทางเศรษฐกจของ

ประเทศ สอง การด าเนนนโยบายการคลงอาจบดเบอนผลกระทบของภาครฐตอระบบเศรษฐกจในภาพรวม สาม การใช

นโยบายกงการคลงอาจสงผลบดเบอนการจดสรรทรพยากรภาครฐ โดยเฉพาะอยางยงการจดสรรทรพยากรขามเวลา

และ ส การด าเนนนโยบายกงการคลงอาจกอใหเกดความเสยงทางการคลงทเพมมากขน

งานศกษานตองการศกษาถงวธการงบประมาณและระบบรายงานขอมลทางการเงนการคลงของหนวยงาน

ภาครฐของประเทศไทยในปจจบน เพอน ามาสขอเสนอแนะถงแนวทางในการปรบปรงวธการงบประมาณของประเทศ

ไทยใหมประสทธภาพและมความยงยน โดยมงเนนในเรองความโปรงใสของการด าเนนนโยบายกงการคลงของรฐบาล

เปนหลก โดยจะแบงออกเปนงานศกษายอย 5 โครงการ ไดแก

โครงการท 1 การประเมนความโปรงใสทางงบประมาณตามหลกสากล เพอสงเสรมความยงยนทางการคลง

ของประเทศไทย ซงตองการประเมนความโปรงใสทางการคลงในสวนทเกยวของกบระบบงบประมาณและการกเงน

I-35

นอกงบประมาณของประเทศไทยตามหลกสากล เพอน ามาสขอเสนอแนะถงแนวทางปรบปรงทชวยเพมความโปรงใส

ของระบบงบประมาณและการกเงนนอกงบประมาณของประเทศไทย

โครงการท 2 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของเงนทนหมนเวยนนอกงบประมาณเพอสงเสรมความ

ยงยนทางการคลงของประเทศไทย ซงใหความสนใจกบกระบวนการงบประมาณของเงนทนหมนเวยนนอกงบประมาณ

รวมถงบทบาทความส าคญของเงนทนหมนเวยนนอกงบประมาณตอการด าเนนนโยบายของภาครฐ นอกจากนน ยง

ประเมนความโปรงใสทางการคลงในการด าเนนงานของเงนทนหมนเวยนนอกงบประมาณดวย

โครงการท 3 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงนเพอสงเสรมความ

ยงยนทางการคลงของประเทศไทย ซงตองการวเคราะหความโปรงใสของกระบวนการงบประมาณของรฐวสาหกจท

ไมใชสถาบนการเงน (Non-Financial State Enterprise) รวมถงความเชอมโยงกบกระบวนการงบประมาณของรฐบาล

ซงจะสงเสรมการตรวจสอบการด าเนนงานของรฐวสาหกจ

โครงการท 4 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงน

เฉพาะกจเพอสงเสรมความยงยนทางการคลงของประเทศไทย ซงตองการประเมนความโปรงใสทางการคลงของการ

ด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ โดยใชหลกการทประยกตมาจากหลกการสากล

โครงการท 5 การประเมนความโปรงใสทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนเพอสงเสรมความยงยน

ทางการคลงของประเทศไทย ซงตองการเกบรวบรวมขอกฎหมายและธรรมเนยมปฏบตทเกยวของกบวธการจดท า

งบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) เพอน าไปประเมนความโปรงใสตามแนวทางสากล โดยม

จดมงหมายในการใหขอเสนอแนะในการปรบปรงการเปดเผยขอมลการคลงของ อปท. เพอเพมความโปรงใสใหกบการ

ด าเนนงานของ อปท.เอง รวมถงเพมความโปรงใสใหกบระบบงบประมาณในภาพรวมของประเทศไทยดวย

โครงการยอยทง 5 โครงการขางตนครอบคลมชองทางหลกในการด าเนนนโยบายกงการคลงของรฐบาล

ในชวงทผานมา จะมสวนชวยสงเสรมความเขาใจในการด าเนนนโยบายกงการคลงและชองทางในการรายงานขอมล

ทางการคลงของการด าเนนนโยบายกงการคลงดงกลาว อนจะน ามาซงขอเสนอแนะเพอเพมความโปรงใสใหกบการ

ด าเนนนโยบายการคลงของรฐบาลในภาพรวมตอไป โดยเนอหาของโครงการยอยทง 5 โครงการจะถกรายงานแยก

สวนออกจากกน โดยจะอยในสวนแนบทายของรายงานฉบบน

I-36

เอกสารอางอง

Blöndal, JÓn R., 2003, “Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends,” OECD Journal on

Budgeting, Vol.2 (4), pp. 7-26.

IMF, 2007, Code of Good Practices on Fiscal Transparency, available at

http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf (accessed on February 12, 2015).

Mackenzie, G.A. and Peter Stella, 1996, “Quasi-fiscal operations of public financial institutions,” IMF Occasional

Papers No.142, International Monetary Fund, Washington D.C.

OECD, 2002, OECD Best Practices for Budget Transparency, OECD Publications Service, France.

OECD, 2014, OECD Principles of Budgetary Governance, OECD Senior Budget Officials,

available at http://www.oecd.org/governance/budgeting’

อนวฒน ชลไพศาล, มนาคม 2550, นโยบายกงการคลงภายใตรฐบาลทกษณ, เอกสารวชาการหมายเลข 802, โครงการ

เมธวจยอาวโส สกว. รงสรรค ธนะพรพนธ, ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย

ลงนาม

(อ.ดร.ภาวน ศรประภานกล)

หวหนาโครงการวจย

29 พฤศจกายน 2560

II-1

ภาคผนวก

ก. บทความส าหรบการเผยแพร

II-2

II-3

II-4

II-5

ข. กจกรรมทเกยวของกบการน าผลจากโครงการไปใชประโยชน

(1) การน าเสนอบทความในเวบไซต Thaipublica.org

ในชวงเดอนสงหาคม 2559 - มนาคม 2560 นกวจยของโครงการไดด าเนนการเขยนบทความเพอ

เผยแพรผานทางเวบไซตส านกขาวออนไลน Thaipublica.org (ดงแสดงในภาพท ข-1) โดยบทความดงกลาว

มวตถประสงคเพอเผยแพรแนวคดของโครงการวจย สรางการตระหนกถงความส าคญของความโปรงใส

ทางการคลง ใหความรทางดานเศรษฐศาสตรการคลงในเบองตน รวมถงน าเสนอผลลพธทไดจาก

โครงการวจย ไปสสาธารณชนในวงกวาง ทงน บทความทงหมดสามารถเขาถงไดผานทอยเวบไซต

https://thaipublica.org/columnists/thailand-fiscal-transparency-research-group/

ภาพท ข-1 พนทในเวบไซตส านกขาวออนไลน Thaipublica.org ของนกวจยในโครงการน

บทความของนกวจยในโครงการทปรากฏอยในเวบไซตส านกขาวออนไลน Thaipublica.org มอย

ดวยกนทงสน 12 บทความ โดยบทความทงหมดเขยนขนโดยใชภาษางาย ๆ เพอสอสารกบสาธารณชนทวไป

และมการสอดแทรกน าเสนอผลลพธทไดจากการศกษาในโครงการวจยนดวย

II-6

(2) การจดสมมนาน าเสนอผลงานวจยใหกบผทรงคณวฒและประชาชนทวไป

ในวนท 31 พฤษภาคม 2560 โครงการวจยไดมการจดงานสมมนาน าเสนอผลงานวจยใหกบ

ผทรงคณวฒและประชาชนทวไปไดรบฟงและใหขอเสนอแนะ โดยมการประชาสมพนธผานสอสงคมออนไลน

และเวบไซตส านกขาวออนไลน Thaipublica.org โดยอาศยก าหนดการดงแสดงในภาพท ข-2

ภาพท ข-2 เอกสารประชาสมพนธงานสมมนาของโครงการวจย ในวนท 31 พฤษภาคม 2560

II-7

งานสมมนาดงกลาวถอวาประสบความส าเรจตามเปาหมาย โดยมผใหความสนใจเขารบฟงการน าเสนอใน

ระดบหนง นอกจากนน ผเขารวมงานสมมนายงใหแสดงความชนชมกบนกวจยในโครงการและไดใหขอเสนอแนะทเปน

ประโยชนในการปรบปรงงานวจยเปนอยางด

(3) การน าเสนอผลงานวจยใหกบคณะอนกรรมการตอตานการทจรตแหงชาต

ในวนท 10 ตลาคม 2560 นกวจยในโครงการไดมโอกาสเขาน าเสนอผลงานวจยสวนหนง ในการ

ประชมกลมผเชยวชาญ (Focus group) เรองความโปรงใสทางการคลง ใหกบคณะอนกรรมการตอตานการ

ทจรตแหงชาต ดานการปองกนการทจรต ทม รศ.ดร.ตอตระกล ยมนาค เปนประธาน โดยมก าหนดการดงท

แสดงในจดหมายเชญดงทปรากฏในภาพท ข-3

ภาพท ข-3 จดหมายเชญเขารวมประชมของคณะอนกรรมการตอตานการทจรตแหงชาต

II-8

นกวจยหวงเปนอยางยงวาผลลพธและขอเสนอแนะของงานวจยทไดถกน าเสนอในทประชมนจะเปน

ประโยชนตอคณะอนกรรมการฯ และจะถกน าไปใชประโยชนในเชงนโยบายตอไปในอนาคต

II-9

ค. ตารางเปรยบเทยบวตถประสงค กจกรรมทวางแผนไว และกจกรรมทด าเนนการ

กจกรรมในโครงการวจยนสามารถแบงออกไดเปน 1) กจกรรมในสวนของแผนงาน ซงเปนกจกรรมในเชง

สนบสนนการด าเนนการของโครงการยอยทง 5 โครงการ และ 2) กจกรรมของโครงการยอย ซงเปนกจกรรมในเชง

วชาการ โดยกจกรรมตาง ๆ มขนเพอตอบสนองวตถประสงคแตละดานของโครงการวจย ทงน การด าเนนการในชวงท

ผานมาสามารถแสดงเปนตารางสรปได ดงตอไปน

(1) กจกรรมในสวนของแผนงาน

วตถประสงค กจกรรมหลก ผลส าเรจ (%) หมายเหต 1. เพอตดตามความคบหนาของโครงการยอยแตละโครงการ สอบถามถงอปสรรคและขอตดขดในการด าเนนโครงการ รวมไปถงการระดมสมองเพอหาทางแกไขปญหา และรบฟงขอเสนอแนะจากทปรกษาของโครงการ

การจดประชมคณะท างานและทปรกษา จ านวน 6 ครง

100% -

2. เพอเผยแพรผลงานของโครงการวจยสสาธารณชน

การจดประชมสมมนาเผยแพรผลงาน 1 ครง

100% -

3. เพอสงเคราะหผลการศกษาของโครงการยอยทง 5 โครงการเขาดวยกน เพอน าเสนอตอสาธารณชน

การจดท าบทสงเคราะหในภาพรวม

100% (มการ

ปรบเปลยนรปแบบการด าเนนการ)

บทสงเคราะหของโครงการวจยมความใกลเคยงกบบทสรปผบรหารของโครงการมาก ดงนน โครงการวจยจงไดปรบเปลยนรปแบบการน าเสนอไปเปน (1) การจดท าบทความเพอเผยแพรในงานสมมนา ดงทปรากฏในภาคผนวก ก. (2) การเขยนบทความเผยแพรผานส านกขาวออนไลน Thaipublica.org ดงทปรากฏในภาคผนวก ข. (1)

II-10

(2) กจกรรมของโครงการยอยแตละโครงการ

โครงการยอยท 1 การประเมนความโปรงใสทางงบประมาณตามหลกสากล เพอสงเสรมความยงยนทางการ

คลงของประเทศไทย

วตถประสงค กจกรรมหลก ผลส าเรจ (%) หมายเหต 1. เพอรวบรวมองคความรเกยวกบกฎหมาย ระเบยบ และกระบวนการทเกยวของกบระบบงบประมาณและการกเงนนอกงบประมาณ และศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐตามหลกสากล

1.1 ศ ก ษ า ก ฎ ห ม า ย ระเบยบ และกระบวนการงบประมาณและการกเงนนอกงบประมาณของไทย

100%

-

1.2 ศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงตามหลกสากล

100%

-

1.3 รวบรวมขอมลเพอใชในการประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเ ป ด เผยขอม ลกา รคลงภาครฐตามหลกสากล

100%

-

2. เพอประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐของประเทศไทยตามหลกสากล

2.1 ศกษ าแล ะป ร ะ เ มนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐในระบบงบประมาณและการกเงนน อ ก ง บ ป ร ะ ม า ณ ข อ งประเทศไทย ตามหลกสากล

100% -

2.2 จดท าขอเสนอแนะเพอเพมความโปรงใสทางการคลง

100%

-

II-11

โครงการยอยท 2 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของเงนทนหมนเวยนนอกงบประมาณเพอสงเสรม

ความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

วตถประสงค กจกรรมหลก ผลส าเรจ (%) หมายเหต เพอรวบรวมองคความรเกยวกบกฎหมาย ระเบยบ และกระบวนการทเกยวของกบกองทนเงนหมนเวยนนอกงบประมาณ 4 กองทน ไดแก 1) กองทนประกนสงคม 2) กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต 3) กองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต และ 4) กองทนเงนใหกยมเพอการศกษา และศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงของแตละกองทนตามหลกสากล

1. ศกษากฎหมายระเบยบ และกระบวนการงบ-ประมาณ

100%

-

2. ศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงตามหลกสากล

100% -

3. รวบรวมขอมลเพอใชในการประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐ ตามหลกสากล

100%

-

4. วเคราะหผลการศกษา และประชมระดมสมองเพอจดท าขอเสนอแนะเพอเพมความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐ ตามหลกสากล

100%

-

II-12

โครงการยอยท 3 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงนเพอสงเสรมความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

วตถประสงค กจกรรมหลก ผลส าเรจ (%) หมายเหต

1. เพอรวบรวมองคความรเกยวกบกฎหมาย ระเบยบ และกระบวนการทเกยวของกบการด าเนนการของบอดหนนของรฐวสาหกจและศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจ

1.1 ศกษากฎหมาย ระเบยบ และกระบวนการงบประมาณ

100%

-

1.2 ศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงตามหลกสากล

100%

-

1.3 รวบรวมขอมลเพอใชในการประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐ ตามหลกสากล

100%

-

2. เพอประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐของรฐวสาหกจ

2.1 ศกษ าแล ะป ร ะ เ มนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลร ะ บบ งบป ร ะ ม าณของรฐวสาหกจ ตามหลกสากล

100% -

2.2 จดท าขอเสนอแนะเพอเพมความโปรงใสทางการคลง

100%

-

II-13

โครงการยอยท 4 การประเมนความโปรงใสทางการคลงของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบน

การเงนเฉพาะกจเพอสงเสรมความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

วตถประสงค กจกรรมหลก ผลส าเรจ (%) หมายเหต 1. เพอรวบรวมองคความรเกยวกบกฎหมาย ระเบยบ และแนวทางปฏบตทเกยวของกบการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ และศกษาวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐตามหลกสากล

1.1 ศ ก ษ า ก ฎ ห ม า ย ระเบยบ และแนวทางปฏบต

100%

-

1.2 ศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงตามหลกสากล

100%

-

1.3 รวบรวมขอมลเพอใชในการประเมนความโปรงใสทางการคลงตามหลกสากล

100%

-

2. เพอประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจของประเทศไทยตามหลกสากล

2.1 ศกษ าแล ะป ร ะ เ มนความโปรงทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงท เ ก ย วขอ งกบการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจตามหลกสากล

100% -

2.2 จดท าขอเสนอแนะเพอเพมความโปรงใสทางการคลง

100%

-

II-14

โครงการยอยท 5 การประเมนความโปรงใสทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนเพอสงเสรมความ

ยงยนทางการคลงของประเทศไทย

วตถประสงค กจกรรมหลก ผลส าเรจ (%) หมายเหต 1. เพอรวบรวมองคความรเกยวกบกฎหมาย ระเบยบ และกระบวนการทเกยวของกบระบบงบประมาณ อปท. และศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงของ อปท.ตามหลกสากล

1.1 ศกษากฎหมาย ระเบยบ และกระบวนการงบประมาณ

100%

-

1.2 ศกษาถงวธการประเมนความโปรงใสทางการคลงตามหลกสากล

100%

-

1.3 รวบรวมขอมลเพอใชในการประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐ ตามหลกสากล

100%

-

2. เพอประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงภาครฐของ อปท.

2.1 ศกษาและประเมนความโปรงใสทางการคลงในเรองการเปดเผยขอมลการคลงในระบบงบประมาณของ อปท. ตามหลกสากล

100% -

2.2 จดท าขอเสนอแนะเพอเพมความโปรงใสทางการคลง

100%

-