HJ Prirucnik Za Izradu Obrazlozenja

P R I R U N I KZA IZRADU OBRAZLOENJA PROPISA

Sarajevo, april/travanj 2013.

Projekat jaanja parlamenta u Bosni i Hercegovini

Parliamentary Strengthening Project in Bosnia and Herzegovina

PRIRUNIK ZA IZRADU OBRAZLOENJA PRAVNIH PROPISA

Pripremili:

Sally Fleschner, USAID Projekat jaanja parlamenta u Bosni i Hercegovini, konsultantNiko Grubei, Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine, pomonik ministra pravdeAlmedina abanovi, Direkcija za evropske integracije Vijea ministara Bosne i Hercegovine,

ef Odsjeka - Sektor za usklaivanje pravnog sistema Bosne i Hercegovine s acquis-em

Lektorice:Lejla Nuhodi, bosanski jezikTamara apelj, hrvatski jezikAleksandra Agini, srpski jezik

tampa:Dobra knjiga d.o.o.

Tira: 1000

IZRAZI ZAHVALNOSTI:Ova publikacija tampana je zahvaljujui pomoi amerikog naroda koja je pruena preko Amerike agencije za meunarodni razvoj (USAID-a). Podrku za izradu i tampanje ove publikacije pruio je USAID Projekat jaanja parlamenta u BiH.

NAPOMENA:Stanovita iznijeta u ovoj publikaciji predstavljaju miljenja autora, a ne nuno i stanovita Amerike agencije za meunarodni razvoj (USAID-a) ili Vlade Sjedinjenih Amerikih Drava.

3ZA IZRADU OBRAZLOENJA PROPISA

Izazovi s kojima se suoavaju obraivai nacrta propisa u Bosni i Hercegovini (BiH) su jedinstveni, osobito kada je u pitanju usklaivanje razliitih propisa, usklaivanje nadlenosti razliitih razina vlasti u BiH i priprema propisa koji su jasni i lako provodljivi.

Ministarstvo pravde BiH je 2006. godine, uz pomo Agencije za meunarodni razvoj Sjedinjenih Amerikih Drava (USAID), objavilo Prirunik za izradu nacrta propisa, zasnovan na Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine, koja su usvojena 2005. godi-ne, a koja su se ograniila na nomotehniku izrade propisa. Meutim, priprema propisa obuhvaa mnogo vie. Neefikasnost zakona esto se moe objasniti nepotpunom analizom politika, to obu-hvaa netonu fiskalnu analizu, neobavljanje konzultacija i slabo planiranje provedbe, to moe rezultirati propisima koji, iako su tehniki dobro uraeni, ne rjeavaju temeljna pitanja koja su bila cilj donoenja propisa.

Ovaj Prirunik o obrazloenju predstavlja zainteresiranom itaocu uvod u bolju praksu izrade obrazloenja, u to se ubraja analiza politika, financijske procjene, konzultacije, usklaivanje sa pravnom steevinom Europske unije, itd. Time to e osigurati ire razumijevanje naina kako tre-ba pripremati propise u BiH, moe biti od koristi za sve sudionike ukljuene u pripremu i usvajanje propisa. lanovi Parlamentarne skuptine BiH i svi koji iniciraju donoenje propisa imat e koristi od ovog Prirunika kao resursa. On je namijenjen i autorima nacrta propisa i onima koji su zadueni za konceptualni razvoj, onima koji su angairani na analizi politika, te onima koji provode politike putem propisa, kao to su predstavnici sudske i izvrne vlasti, koji su nadleni za primjenu propisa.

Vlasti BiH streme napretku u procesu europskih integracija, a odgovarajua izrada propisa e po-moi u ostvarenju ovog cilja. Ministarstvo pravde BiH opredijeljeno je za unaprjeenje propisa u BiH i nada se da e sudionici u postupku usvajanja propisa smatrati da su objanjenja navedena u ovom Prirunika od pomoi i da im koriste u njihovom radu.

PREDGOVOR

HRVATSKI JEZIK

PRIRUNIK ZA IZRADU OBRAZLOENJA PROPISA


KAZALO

1. UVOD....................................................................................................................................................................................7

2. OBRAZLOENJE PRAVNOG PROPISA ......................................................................................................................................8

3. NADLENOST I USKLAIVANJE S HIJERARHIJOM PROPISA ................................................................................................... 10

4. IZRADA POLITIKE ................................................................................................................................................................ 14

5. USKLAENOST SA ZAKONODAVSTVOM EU ...........................................................................................................................25

6. PROVEDBA ..........................................................................................................................................................................30

7. ANALIZA FINANCIJSKIH UINAKA ........................................................................................................................................ 32

8. KONZULTACIJE ....................................................................................................................................................................34

9. PRAENJE I NADZOR ............................................................................................................................................................36

10. ZAKLJUAK ........................................................................................................................................................................ 39

DODATAK .................................................................................................................................................................................40


Zakoni kao instrumenti slue za unapreivanje ekonomskog i pravnog sustava zemlje. Izra-uju se tako to se njim rjeavaju ili spreavaju problemi u interesu graana. Zakoni imaju vanu ulogu u ouvanju vrijednosti zajednice, zatiti prava graana i utvrivanju njihovih obveza. Za-konima se unosi red u ivote ljudi, pomae u rjeavanju sporova, ureuju kaznene mjere, tite prava pojedinaca i skupina i promie blagostanje.

Zakoni ne mogu postojati sami za sebe, uvijek su dio pravnog sustava i zakonskog okvira, pri-mjenjuju se i provode u upravnim ili sudskim postupcima. Iz tih razloga, zakoni moraju biti uzaja-mno povezani i uzimati u obzir odreene pravne preduvjete i institucionalni sustav. Dobri zakoni su pravini, lako razumljivi, pristupani i primjenjivi. Zakon koji prati loginu strukturu i koji je na-pisan jasnim jezikom shvatljivim svim korisnicima lake je i razumjeti i primijeniti. Loe napisani zakoni dovode do pogreaka u njihovoj provedbi, moguih sporova i potrebe da se izmjenama i dopunama ispravljaju raniji previdi, to rezultira poveanjem trokova. Nadalje, takvi zakoni stvara-ju osjeaj nesigurnosti meu graanima i imaju negativne posljedice po kredibilitet zakonodavca. Ako je uloga pravnog sustava odravati red, omoguavati planiranje i osigurati predvidivost, onda bi i zakoni morali biti pisani u skladu s tim.1

Pravni sustav Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: BiH) sloen je zbog sloene strukture vla-sti koja je proizala iz Daytonskog mirovnog sporazuma iz 1995. godine, s Ustavom BiH kao anek-som i uz pozivanje na 15 meunarodnih sporazuma. K tomu, Aneksom 10. Daytonskog mirovnog sporazuma uspostavljen je Ured visokog predstavnika (OHR) sa irokim ovlastima da usvaja i stav-lja izvan snage propise. Usklaivanje zakonodavstva zemlje sa zakonodavstvom Europske unije (EU) jest dodatni pritisak na zakonodavne procese. Utjecaj stranih strunjaka i nametanje njihovih tehnika izrade propisa pridonijeli su nedostatku jedinstvenosti u praksi izrade nacrta propisa, od-nosno rezultirali su nedosljednostima.

U lipnju 2002. godine Vijee ministara BiH i Predsjednitvo BiH usvojili su zajedniku Deklaraci-ju o kvaliteti propisa, te zaduili Radnu skupinu za predlaganje seta jedinstvenih pravila kojima bi se usmjeravao postupak izrade propisa. Radna skupina izradila je sveobuhvatan dokument kojim se uspostavljaju pravila i postupak izrade zakona za sve institucije BiH pod nazivom Jedinstvena pravila za izradbu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Jedin-stvena pravila)2. Ta supravila izraena tako da budu sukladna s mjerodavnom praksom u Europ-skoj uniji. Parlamentarna skuptina BiH usvojila je ova pravila u sijenju 2005. godine. U meuvre-menu su i Republika Srpska i Brko Distrikt BiH3 usvojili slina pravila za izradbu pravnih propisa.

Jedinstvena pravila imaju 83 lanka, podijeljena u pet dijelova:

a) Prvim dijelom utvruju se djelokrug i primjena Jedinstvenih pravila na sve institucije BiH, dok je ostalim razinama vlasti u BiH ostavljeno na izbor hoe li ih primjenjivati ili ne;

b) Drugi dio obuhvaa pitanja koja se odnose na organizaciju, strukturu, gramatiku i stil, izmjene i konanu potvrdu propisa;

1 Zakonodavna terminologija moe stvarati zabunu. Termin propisi ima razliito znaenje u razliitim kontekstima. Za potrebe ovoga prirunika, termin propisi obuhvaa: ustav, sporazum, zakon, poslovnik, odluku, naputak, pravilnik, instrukciju, naredbu zatim: zakljuak, deklaraciju, rezoluciju i sve druge propise iz nadlenosti institucija BiH, ukljuujui i amandmane podnesene u parlamentarnoj proceduri.

2 Objavljena u Slubenom glasniku BiH, broj 11/05.3 Republiki sekretarijat za zakonodavstvo Vlade Republike Srpske usvojio je slina pravila 2006. godine u obliku Pravila

normativno-pravne tehnike za izradu zakona i drugih propisa (Slubeni glasnik RS, broj 13/06), dok mjerodavna tijela Brko Distrikta BiH primjenjuju Odluku o proceduri izrade nacrta zakona i drugih propisa iz 2007. godine.U Federaciji BiH nisu na snazi slina pravila, ve se povremeno koriste Jedinstvena pravila.

1. UVOD


c) Trei dio odnosi se na sam zakonodavni postupak i sadraj obrazloenja koja prate nacrte pravnih akata;

d) etvrtim dijelom ureuje se postupak izrade propisa u institucijama BiH;

e) Peti dio sadri zavrne odredbe.

Svrha Jedinstvenih pravila je na odgovoran i financijski opravdan nain pomoi uspostavu inte-griranog pravnog sustava koji bi donio dobrobit cijelome drutvu. Jedinstvenim pravilima ureuju se normativno-pravne tehnike izrade nacrta propisa struktura, organizacija, stil, gramatika itd., ali sadre i preduvjete koji odreuju cjelokupni postupak izrade pravnih propisa, te pojedine admini-strativne odredbe koje prate taj postupak.

Cilj ovoga Prirunika je ukratko objasniti ove dodatne uvjete utvrene l. 58.-67. Jedinstvenih pravila koji se odnose na obrazloenje propisa na nain koji e omoguiti predlateljaima izradu nacrta propisa na nain da oni budu djelotvorni i financijski realni te da ostvaruju svoju svrhu, jer imaju odgovarajui pravni temelj i mogu se provesti.

lancima 58. i 59. Jedinstvenih pravila propisano je da je prilikom pripreme nacrta ili prijedloga propisa u institucijama BiH predlagatelj duan uz nacrt ili prijedlog propisa dostaviti obrazloenje u obliku dodatka, koji se ne smatra aneksom toga nacrta ili prijedloga propisa.

lankom 60. Jedinstvenih pravila utvruje se sedam dijelova obrazloenja koji moraju pratiti sve propise upuene Vijeu ministara BiH4:

lanak 60.

(Sadraj obrazloenja)

(1) Obrazloenje propisa sadri:

a) ustavnopravni i zakonski temelj za donoenje propisa,

b) razloge za uvoenje propisa i objanjenje odabrane politike,

c) usklaenost propisa s europskim zakonodavstvom,

d) provedbene mehanizme i nain osiguravanja potivanja propisa,

e) obrazloenje financijskih sredstava za provedbu propisa i financijske uinke zakona,

f) opis konzultacija voenih u procesu izradbe propisa,

g) raspored eventualnog ponovnog preispitivanja uvedenog propisa.

(2) Ako se ocijeni da narav pojedinog propisa ne zahtijeva obrazloenje prema nekoj od toaka iz stavka (1) ovoga lanka, mogua su odstupanja5. Mjerodavna institucija za donoenje pro-pisa moe odluiti da obrazloenje nije potpuno i zahtijevati dodatna pojanjenja od obra-ivaa.

4 Ovo su uvjeti to su ih sva ministarstva na dravnoj razini duna ispotovati, ali se odnose i na bilo koji propis upuen u parlamentarnu proceduru.

5 Jedinstvenim pravilima ne predviaju se iznimke za manje izmjene zakona. Meutim, lankom 60. stavak (2) Jedinstvenih pravila omoguena je prilagodba opsega obrazloenja mjeri/veliini uinaka danih izmjena. Vidjeti i Naputak Vijea ministara BiH o metodi izrade nacrta i procedurama usvajanja tehnikih propisa (Slubeni glasnik BiH, broj 35/06).

2. OBRAZLOENJE PRAVNOG PROPISA


U sluaju nastanka posebnih okolnosti, nije nuno izraditi neku od navedenih toaka obrazlo-enja, osim ako to institucija nadlena za donoenje propisa izrijekom ne zatrai. Svi zahtjevi u tom smislu podrobno su objanjeni u l. 61.-67. Jedinstvenih pravila, o kojima e biti vie rijei u nastavku Prirunika.

Svrha obrazloenja je pruiti podatke o povijesti i evidentirati pripremni postupak koji je rezulti-rao podnesenim nacrtom propisa. Obrazloenja moraju biti jasna, precizna i obavijesna, budui da:

a) pridonose dobroj obavijetenosti sudionika parlamentarne rasprave,

b) osiguravaju uinkovito razmatranje nacrta zakona u parlamentu,

c) ograniavaju prostor za politike nesuglasice, s obzirom na to da se u njima iznosi stvarno stanje stvari (ukljuujui i pitanja ustavnih nadlenosti),

d) se njima utvruju parametri za politiku raspravu, jer ukazuju na to koji su elementi poli-tika uvjetovani meunarodnim obvezama (npr. usklaivanjem s propisima EU),

e) se njima ukazuje na vjerojatan ishod rasprava o pitanjima ustavne nadlenosti (kada su u pitanju nadlenosti entiteta i drave),

f) olakavaju postizanje politike suglasnosti, jer se njima objanjava na koji su nain uzeti u obzir interesi svih zainteresiranih stranaka,

g) pomau ministarstvima i drugim institucijama u donoenju odluka i njihovoj provedbi,

h) pomau dravnim slubenicima, sudovima i svima onima koji primjenjuju propise da ih ispravno tumae,

i) ine propise pristupanijima tako to ljudima pomau da razumiju uinke tih propisa na njihova prava i obveze koji se propisuju i

j) omoguavaju dobru obavijetenost sudionika javne rasprave.

Bitno je razumjeti da obrazloenje ne postoji samo za sebe i nije samo sebi cilj, ve je ono in-strument koji slui kao referentna toka i usmjerava tijek postupka izrade propisa, odnosno kasnije zakonodavne procedure u parlamentu.

Obrazloenje bi trebalo odraavati injenicu da je predmetni nacrt propisa slijedio logian put, poevi od (i) analize uoenog drutvenog problema odnosno potrebe, preko (ii) izrade javne politike osmiljene tako da udovolji tim potrebama, (iii) razmatranja moguih alternativa za pro-nalaenje rjeenja problema, (iv) testiranja rjeenja analizom rizika/koristi, (v) provoenja analize financijskih uinaka propisa, (vi) provoenja konzultacija, (vii) izrade plana provedbe, pa do (viii) osmiljavanja sustava za praenje uspjenosti propisa i ispravljanje uoenih nedostataka.

Usvajanje pravnih propisa bez poduzimanja navedenih koraka moe dovesti do toga da se pro-pisi ne primjenjuju, predstavljati razbacivanje drutvenih i financijskih resursa, uzrokovati sudske sporove, nesigurnost meu graanima i stvaranja negativne slike o kredibilitetu vlasti. Strani ula-gai obino izbjegavaju zemlje iji je pravni sustav nejasan, nestabilan i iji se zakoni ne mogu pravedno primjenjivati.

Iako se Jedinstvenim pravilima ne precizira kada tijekom zakonodavnog procesa treba obaviti razliite analize i zadatke iz l. 60.-67., to treba uiniti to prije, a svakako u fazi izrade politike. Tako e, kada nacrt zakona bude podnesen nadlenoj instituciji na odobravanje i davanje miljenja, ona biti u boljem poloaju da ga odobri.

Cilj ovoga Prirunika jest poboljati razumijevanje obrazloenja propisa raspravom i koritenjem kontrolnih lista i radnih listova, kako bi se na taj nain unaprijedila kvaliteta propisa.


lanak 61.

(Ustavna i pravna provjera)

(1) Ustavnopravni i zakonski temelj za uvoenje propisa sadri provjeru:

a) ustavnih i zakonskih ovlasti za reguliranje pojedine materije i za donoenje propisa,

b) usklaenosti prema postojeem zakonodavstvu, ukljuujui i meunarodne sporazume.

(2) Ako je potrebno, ustavnopravni i zakonski temelj ukljuuje i usklaenost propisa prema ob-vezujuim pravnim naelima, poput pravne sigurnosti, razmjernosti i jednakosti pred zako-nom, kao i s proceduralnim zahtjevima.

lankom 61. Jedinstvenih pravila propisuje se obveza svih koji rade na izradi propisa navoe-nja ustavnopravnog i zakonskog temelja za njihovo donoenje i objanjavanja na koji su nain oni usklaeni s postojeim propisima i meunarodnim sporazumima. To se ne odnosi na uskla-ivanje sa zakonodavstvom EU, to podrazumijeva posebne tehnike zahtjeve i emu je posve-en poseban dio ovoga Prirunika.

Propisi moraju biti sukladni s ustavnim naelima i vaeim zakonima. U tom smislu, mora se obratiti pozornost na pravnu hijerarhiju propisa. Svi propisi nisu jednaki po vanosti. U BiH, kao i u drugim zemljama, odreeni propis ima odreeno mjesto u hijerarhiji sveukupnih regulatornih akata koje vlasti usvajaju. Ustav nije isto to i zakon, a zakon nije isto to i pravilnik ili podzakon-ski akt (sekundarni propisi). Ustavi, zakoni i pravila ne postoje neovisno jedni o drugima ve su, svaki prema svojoj hijerarhijskoj vanosti, ukljueni u pravni sustav jedne zemlje.

Ustav je najvii pravni akt svake zemlje i moe se usvajati na razliite naine. U nekim zemlja-ma ustav je predmetom referenduma. Posebna vrsta ustava je ona koju namee vladar (oktroi-rani ustav). BiH je jedinstvena po tome to je njezin ustav proizaao iz multilateralnog meuna-rodnog sporazuma. Pojedine zemlje, poput Velike Britanije, nemaju pisani ustav. Dok u nekim zemljama nije doputeno mijenjati ustav, veina ga zemalja mijenja izmjenama i dopunama ili amandmanima.

Ustav je temeljni i najvii pravni akt u BiH i lankom III. 3. b) Ustava BiH definiraju se odnosi tri dijela vlasti. lankom IV. 4. a) Ustava BiH stavlja se u zadatak Parlamentarnoj skuptini BiH do-noenje zakona potrebnih za provedbu odluka Predsjednitva ili za izvravanje funkcija Skuptine po ovome Ustavu. Parlamentarna skuptina BiH nadlena je i za:

a) odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija BiH i za podmirivanje meuna-rodnih obveza BiH - lanak IV. 4. b);

b) odobravanje prorauna za institucije BiH - lanak IV. 4. c);

c) odluivanje o davanju suglasnosti za ratifikaciju meunarodnih ugovora - lanak IV. 4. d);

d) rjeavanje ostalih pitanja potrebnih za izvravanje njezine dunosti ili koja su joj dodijelje-na zajednikim sporazumom entiteta - lanak IV. 4. e).

3. NADLENOST I USKLAIVANJE S HIJERARHIJOM PROPISA


Hijerarhija pravnih akataPravni akti mogu biti opi pravni akti, kojima se uvode ope pravne norme, ili pojedinani prav-

ni akti, kojima se rjeava o pravima ili dunostima uglavnom fizikih i pravnih osoba, kao to su pre-sude sudova ili rjeenja upravnih tijela. Sudski i upravni akti jesu akti koje donose sudovi odnosno upravna tijela u konkretnom sluaju.

Na temelju njihove pravne vanosti, moemo govoriti o pravnim aktima vieg i nieg ranga. Najvii pravni akt je ustav i meunarodni ugovori, od kojih su mnogi ugraeni u Ustav BiH, a zatim slijede zakoni (primarni propisi). Iza njih slijede sekundarni propisi ili podzakonski akti (odluke, pra-vilnici, naputci, instrukcije i naredbe), koji se temelje na izriitim nadlenostima utvrenim primar-nim propisima. Nie na ovoj ljestvici su poslovnici i akti internog karaktera.6 Najnie su rangirani pojedinani pravni akti.

Posebna kategorija koja se razlikuje od opih pravnih akata jesu akti politikog pozicioniranja i utjecaja koje parlamenti koriste kako bi izrazili svoj stav o konkretnim vanjskim i unutarnjim pita-njima, a ukljuuju: deklaracije, rezolucije, preporuke, zakljuke i smjernice.

Ustav i zakone usvajaju zakonodavna tijela, koja ih u nekim sluajevima usvajaju u posebnoj zakonodavnoj proceduri. Tijela upravne ili izvrne vlasti usvajaju podzakonske akte, a to su akti manje pravne snage koji se usvajaju radi lake provedbe zakona i temelje se na izriitim ovlastima utvrenim tim zakonom, te imaju status opih pravnih akata. Pojedinane sudske odnosno uprav-ne akte donose sudovi odnosno tijela uprave.

Opa naela za rjeavanje sukoba pravnih propisa su:a) propis niega ranga ne moe biti u sukobu s propisom viega ranga;

b) propisom se moe staviti izvan snage ili izmijeniti samo propis jednake ili vee pravne vanosti;

c) kada postoji sukob odredaba propisa jednake snage, odredbom koja je novijega datuma stavlja se izvan snage ili dovodi do izmjene starije odredbe;

d) svako posebno pravilo stavlja izvan snage ili dovodi do izmjene opeg pravila, bez obzira na datume njihovog usvajanja.

Ne postoje izriiti meunarodni standardi kada je rije o hijerarhijskim odnosima izmeu do-maih zakona i meunarodnih sporazuma, osim u sluajevima kada su ti sporazumi sastavni dio ustava zemlje. Svaka zemlja za sebe odreuje na koji e nain ispuniti domae i meunarodne ob-veze. U sluaju sukoba, u nekim zemljama meunarodnim se sporazumima zakoni stavljaju izvan snage, dok su u drugim zemljama oni nii po vanosti. U BiH prava i slobode zatieni su Europ-skom konvencijom za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i njezinim protokolima. Odredbe te konvencije imaju prvenstvo u odnosu na sve domae propise.

Opa pravna naelaBiH primjenjuje opa pravna naela proizala iz pravne tradicije i prakse drava lanica EU. S

obzirom na to da su ta naela najveim dijelom razraena, primjenjivana i tumaena na razini Eu-ropskog suda pravde, poznata su i kao nepisano pravo. Ta su naela materijalni elementi pravne drave i slue za prevladavanje eventualnih pravnih nejasnoa odnosno pitanja koja nisu ureena zakonom, te pomau tumaenju propisa na pravian nain u sluajevima kada pisani izvori prava ne nude odgovarajue odgovore, odnosno kada se smatra da su oni u suprotnosti pravinosti. Najee se spominju:

6 Uz iznimku poslovnika parlamenta, koje je na istoj razini s opim pravnim aktom.


Naelo nediskriminacije: naelom nediskriminacije titi se jednakost svih graana u smislu njihovih prava i obveza tako to se izriito zabranjuje bilo izravna ili naizravna diskriminacija po osnovi roda, rase, etnike pripadnosti, vjerskih uvjerenja, invaliditeta, ivotne dobi ili seksualne orijentacije;

Naelo pravne sigurnosti: ovim se naelom nalae da zakoni budu svima dostupni, kao i da propisi moraju biti objavljeni prije njihovog stupanja na snagu, kako bi se graanima dala mo-gunost prilagodbe i pripreme za tu promjenu pravnih okolnosti.

Za materijalne elemente naela pravne sigurnosti valja istaknuti:

Koncept zatite steenih prava: ako osoba na temelju pravne norme stekne neko neotuivo pravo, to pravo joj se ne bi smjelo oduzeti nekim drugim propisom;

Koncept neretroaktivnosti: izuzev u rijetkim sluajevima, zakon se ne moe primjenjivati re-troaktivno, odnosno na vrijeme prije njegovog stupanja na snagu;

Koncept legitimnih oekivanja: u odreenoj mjeri, ljudi raunaju na to da e zakon dovesti do nekih konkretnih rezultata i ta njihova oekivanja moraju biti zatiena;

Naelo razmjernosti: ovim se naelom obvezuju vlasti na zadravanje odreenog stupnja raz-mjernosti tako da ne usvajaju mjere koje prelaze granicu onoga to je primjereno i potrebno za ostvarivanje ciljeva toga propisa;

Proceduralna prava: proceduralna (postupovna) prava odnosno prava na odreene postupke, koja su ponekad podjednako bitna kao i sutinska prava u smislu zatite interesa nekog pojedinca, ukljuuju: pravo na pravino suenje, pravo na uporabu razumljivog jezika, pravo na upoznavanje s argumentima na kojima poiva odreena odluka, pravo na ne bis in idem, pravo kojim se jami da nijedna kazna ne moe biti nametnuta bez jasnog i nedvosmislenog pravnog uporita itd.

Usklaivanje propisaPropisi se moraju izraivati u skladu s navedenom hijerarhijom i odreenim naelima. Predla-

gatelj propisa ne moe ignorirati ustavne nadlenosti ili meunarodne obveze. Svaki novi propis mora biti usklaen s meunarodnim pravom, kao i s procedurama iniciranja, potpisivanja i pro-vedbe meunarodnih ugovora. Svaki novi propis mora biti usklaen s propisima kojima se ureuju graanska prava i slobode te temeljne ljudske slobode. Usklaivanje takoer podrazumijeva pove-zivanje svake pojedinane odredbe nekog zakona s Ustavom BiH i drugim postojeim propisima.

Poslovnikom o radu Vijea ministra BiH nalaeno je da svi novi propisi moraju biti usklaeni i s meunarodnim pravom, budui da su odredbe meunarodnog prava sastavnim dijelom doma-eg pravnog poretka.

Ustavnopravni temeljU preambuli je potrebno navesti ustavnopravni temelj nekog zakona. Uobiajeno je da e u

dravnom zakonu jednostavno biti navedeno kako svoju snagu crpi iz Ustava BiH, tj. iz lanka IV. 4. a), ali uvijek treba navesti mjerodavnu osnovu vee pravne snage. Pri izradi nacrta propisa predla-gatelj treba voditi rauna o:

mjerodavnim dijelovima Ustava BiH;

primjenjivim meunarodnim sporazumima, konvencijama i ugovorima,

mjerodavnim domaim zakonima;

komentarima i navodima;


odlukama Europskog suda za ljudska prava i

odlukama Ustavnog suda BiH.

Osim toga, predlagatelj mora: (i) obaviti usporednu analizu teme s propisima EU na entitetskoj i drugim razinama vlasti i (ii) utvrditi kako rijeiti pojedinane sukobe nadlenosti.

U sluaju utvrivanja neusuglaenosti u postupku izrade, one se moraju ispraviti prije nastavka procedure.

Predlagatelj treba temeljito istraiti nadlenost institucije predlagatelja toga zakona za ureiva-nje odreene zakonske tematike i u obrazloenje ugraditi tu nadlenost. Predlagatelj treba navesti i mjerodavne primjere koji potvruju valjanost naina na koji oni tumae ustav. Tu spadaju odluke Ustavnoga suda BiH, kao i zakoni to ih je ve donijela Parlamentarna skuptina BiH. Za pronalae-nje primjera predlagatelj se moe posluiti Pravnim vodiem, kao i akademskom literaturom.

Poto je najvei broj pitanja propisan na entitetskoj razini, u obrazloenju se treba pozabaviti pregledom tog iskustva, ak i kada se navode materijali kojima se propisuju entitetski aspekti. Valja sumirati i prijanju zakonodavnu povijest na dravnoj razini kako bi se ukazalo na glavne razlike izmeu starog i novog pristupa.

Razmatranje propisa na razini institucije Vijea ministara BiHU skladu s odredbama Poslovnika o radu Vijea ministara BiH, predlagatelji zakona duni su

pribaviti miljenje nadlenih ministarstava i drugih institucija u BiH o svakom nacrtu propisa. Ako je njihovo miljenje traeno, institucije su obvezne osigurati ga u za to propisanome roku. U sluaju podnoenja nacrta zakona Vijeu ministara BiH bez potrebnih miljenja, on se vraa predlagatelju i odreuje mu se rok u kojemu je obvezan upotpuniti dokumentaciju.

Ured za zakonodavstvo Vijea ministara BiH usporeuje zakone s Registrom postojeih zakona objavljenih u Slubenom glasniku BiH. On ima pristup odlukama ustavnih sudova te elektroni-koj bazi podataka o vaeim pravnim propisima. Ured za zakonodavstvo daje miljenje utemelje-no na detaljnoj analizi.

Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH nadleno je za usporedbu nacrta s vaeim pro-pisima koji se tiu potivanja graanskih prava i temeljnih sloboda na nain na koji je to ureeno meunarodnim humanitarnim pravom.

Ministarstvo financija i trezora BiH razmatra pravne propise sa stanovita njihovih proraunskih i financijskih uinaka.

Ministarstvo vanjskih poslova BiH nadleno je potvrditi da je predmetni nacrt sukladan s vanj-skopolitikim ciljevima i procedurama za sklapanje i provedbu meunarodnih ugovora.

Ministarstvo pravde BiH duno je provjeriti kaznene odredbe svakoga zakona, odnosno jesu li njegove odredbe usklaene s ustanovljenim kriterijima kada je rije o strukturi i funkcioniranju upravnih tijela, kao to je to sluaj s pravilnicima o unutarnjem ustrojstvu i sistematizaciji radnih mjesta.

Od Direkcije za europske integracije (DEI) trai se miljenje o usklaenosti nacrta propisa sa zakonodavstvom EU.

Predlagatelj propisa nije ogranien na traenje miljenja samo od spomenutih institucija. Pre-poruuje se da, kao dio procesa konzultacija, predlagatelj trai miljenja i drugih mjerodavnih in-stitucija o konkretnim pitanjima koja se mogu javiti u nekom propisu, kakva su npr. rodna prava ili zatita osobnih podataka, ali i svako drugo pitanje.

Kada je obrazloenje predlagatelja propisa u suprotnosti s miljenjem neke druge institucije BiH, konanu odluku donosi Vijee ministara BiH.


UvodNa to se tono misli pod pojmom politika? Javna ili zakonodavna politika u opem se smi-

slu moe definirati kao sustav zakona, regulatornih mjera, djelovanja i financijskih prioriteta u vezi s odreenim pitanjem, koju usvaja odreeno tijelo vlasti ili njegov predstavnik s ciljem rje-avanja drutvenog pitanja koje se tie neke konkretne zajednice ili cjelokupnog drutva. Po-litika kao termin ima iroko znaenje i moe se odnositi na drutvenu politiku, politiku zatite okolia, ekonomsku politiku itd. te se nerijetko mijea sa strategijom. Nemogue je napraviti jasnu podjelu izmeu izraza politika i strategija u smislu njihove svakodnevne uporabe. Ono to bi neka vlada nazvala strategija ekonomskog planiranja, druga bi mogla nazvati politika ekonomskog planiranja. Najjednostavnije reeno, politika se odnosi na ono to se eli postii, a strategija na nain na koji e se ta politika ostvariti, premda sami prijedlozi politika uobiajeno obuhvaaju i strategije. Svi zakoni imaju odreeni cilj u smislu politike, bez obzira na to je li taj cilj izriito naveden ili nije. Politiki ciljevi ine bit svakoga zakona, dok je zakon pokretaka sna-ga za njihovu primjenu.

Potreba za solidnom analizom politika i dobro izraenim zakonskim propisima od kljunog je znaaja za svaku zemlju. Zakonski propisi koji ne odgovore primjereno na pitanje u kontekstu po-litike ili su nejasni, mogu dovesti do viestrukih tumaenja i rezultata suprotnih oekivanjima te na taj nain uruiti povjerenje javnosti i njihovu vjeru u vlasti. Loa analiza politike i loa izrada zakonskih propisa dovode do pravne nesigurnosti i pravne nestabilnosti, dok loi propisi dovode do toga da sudovi, dio drave s najizravnijom odgovornou za osiguranje jednoobrazne primje-ne zakona, moraju nagaati to je bila namjera tog propisa i pronalaziti ad hoc rjeenja, ime se uruava poimanje pravednosti i jednakosti. Dodatan problem u BiH jest praksa institucija da par-lamentu upuuju zahtjeve za vjerodostojna tumaenja odredaba pojedinih zakona, koja se potom objavljuju u slubenom glasilu. Preklapanja i sukobi nadlenosti te opi nedostatak zakonodavnih usmjerenja iz kljunih podruja politike unutar sveukupne pravne strukture zemlje podrivaju vla-davinu prava.

Izradi javnih politika ne posveuje se uvijek pozornost koju zasluuje niti se taj proces dovoljno prati i ocjenjuje. To nije dobro, jer je nedovoljno posveivanje pozornosti izradi politika kratkovid-no, kontraproduktivno i vjerojatno vodi negativnim posljedicama, kako u postupku izrade propisa tako i naklon toga. Dobra analiza javnih politika i kvalitetna izrada propisa mogu umanjiti utjecaj ovog problematinog okruenja. Ako oni koji utvruju politiku dobro obave svoj posao, onda e i oni koji provode tu politiku moi dobro obaviti svoj. Prema tome, logino je izdvojiti vrijeme i od-govarajue resurse za izradu i razmjenu informacija o politici i ciljevima prije nego to se pristupi samoj izradi propisa, jer se time u znatnoj mjeri poveavaju anse za to da e propis doista i postii ono to se od njega oekuje te poluiti pozitivne rezultate za cijelo drutvo. Takoer, propise koji odraavaju smislene politike lake je provoditi i oni ne zahtijevaju stalne izmjene i dopune. Najkra-e reeno, dobra politika analiza i solidna izrada propisa imaju integrirajuu ulogu u osiguranju uspjeha pravnih reformi i promicanju vladavine prava.

Uloga vladeUtvrivanje politike prvi je, a ujedno i jedan od najvanijih koraka u postupku izrade propisa.

Na samome poetku propisi moraju biti osmiljeni na nain kojim se rjeava ili spreava problem, tako to predstavljaju normu kojom se provodi odreena politika. Politike su moda u poetku projekti koje oblikuje vlada, no kasnije obino poprime oblik konkretnih pravnih akata.

4. IZRADA POLITIKE


Veina vlada imaju uspostavljene procedure temeljem kojih planiraju na kojim e javnim politi-kama i propisima raditi, i to najee u iduih godinu dana. Takvi godinji planovi obino podrazu-mijevaju popis propisa koje svako ministarstvo treba izraditi i rokove u kojima su ih duni uputiti vladi na usvajanje. Ministarstva pridonose oblikovanju politike iz podrujaa za koje su nadlena, te rjeavaju probleme u vezi s provedbom postojeih javnih politika. Pouzdani komunicijski kanali izmeu izabranih politikih predstavnika, stunjaka i drugih ministarstava od kljunog su znaaja za svako djelovanje u tom smislu.

Oblikovanje javnih politika u BiHlankom 62. Jedinstvenih pravila utvruju se obvezni elementi koji stoje iza neke zakonodavne

politike.

lanak 62.

(Razlog uvoenja propisa)

(1) Razlozi za uvoenje propisa i objanjenje odabrane politike moraju biti utemeljeni na jasnim dokazima da je problem u odabranoj materiji postojao i da je uvoenje propisa opravdano, navodei osobito:

a) analizu sadanjeg stanja,b) vrijednosti kojima se obraiva vodio i trenutnu politiku dane institucije u vezi s njima, ic) vjerojatnost dobiti od uvoenja propisa, utemeljenu na realnoj procjeni djelotvornosti

dane institucije.

(2) Kad god je to mogue, razlozi za uvoenje propisa i objanjenje odabrane politike takoer bi trebali biti utemeljeni na dokazima da se vodila rasprava i o alternativnim oblicima regulira-nja dane materije, poput ekonomskog reguliranja, neobvezujuih sporazuma, samoreguli-ranja, prikazivanja informacija i drugih nenormativnih naina reguliranja.

Nadleni za izradu propisa u BiH susreu se s jedinstvenim izazovima, pogotovu kada je rije o usklaivanju mnogobrojnih propisa i mirenju razliitih nadlenosti. Ministarstva u BiH imaju bit-nu ulogu pri utvrivanju planova koji se odnose na oblikovanje javnih politika i izradu propisa. U skladu s europskom pravnom tradicijom, oblikovanje politike i izrada propisa u BiH organizacijski su objedinjeni, odnosno ministarstva najee i oblikuju politiku i izrauju propise koji proizlaze iz te politike. Na taj nain ministarstva ne samo to su upoznata sa svim deoganjima na podrujima za koja su nadlena, ve imaju mogunost mijenjati utvrenu politiku i nacrte propisa tijekom postupka njihove izrade, ime se postie znatno vii stupanj sigurnosti i praktinosti konanoga teksta toga propisa. Autori politika moraju istraiti i unijeti ne samo utjecaj promjena propisa EU koji mogu dovesti do smanjenja broja moguih politika, ve i promjena na razini entiteta i drugih razina vlasti u BiH.

Javnu politiku ne mora obvezatno utvrivati vlada, ona moe biti predstavljena i dokumenti-ma to su ih izradili drugi, poput organizacija graanskoga drutva i posebnih interesnih skupina. Meutim, ovaj je Prirunik izraen na temelju Jedinstvenih pravila i kao takav je usmjeren na za-konodavnu praksu unutar institucija BiH. Pritom ipak valja imati u vidu da, u praktinome smislu, politike nisu radovi akademske razine nego jednostavno dokumenti kojima predlagatelj izraava svoje miljenje o odreenom pitanju. Predlagatelj odreene aktivnosti treba provesti detaljnu analizu iz perspektive javne politike, to dovodi do izrade uvjerljivog prijedloga zakonodavne


politike odnosno dokumenta7 koji bi mogla slubeno usvojiti nadlena institucija vlasti, utvru-jui time osnovu za predloeni pravni propis.8

U prijedlogu javne politike ne navodi se samo ono to treba postii, ve i tko e to postii, kada i na koji nain (strategiju). On bi trebao odraavati injenicu da je predlagatelj uinio sljedee:

a) odabrao i po prioritetu poredao primjenjive ciljeve;

b) analizirao problem iz kojega proizlazi potreba za izradom politike;

c) uskladio politiku s direktivama EU;

d) obavio konzultacije;

e) pronaao politika rjeenja za ispunjenje ciljeva;

f) utvrdio alternative mjere, ukljuujui i to da nita ne bude poduzeto;

g) proveo analizu financijskih i regulatornih uinaka i

h) utvrdio nain primjene.

Jednom kada ministarstvo usvoji politiku i kada se u skladu s tom politikom izradi nacrt propisa, taj nacrt propisa treba proi dodatnu provjeru u smislu analize financijskih uinaka, konzultacija i provedbenih planova (vidjeti l. 64. -66. Jedinstvenih pravila), premda je veina dio toga ve ranije obavljena jer se razmatrana rjeenja obvezatno testiraju za vrijeme same izrade analize politike. Sve provedene aktivnosti iznose se u obrazloenju koje prati nacrt propisa pri njegovoj dostavi Vijeu ministara BiH, a kasnije i Parlamentarnoj skuptini BiH.

Sljedei dio ovoga Prirunika jest uputa kojom se, korak po korak, trebaju voditi sudionici u po-stupku izrade prijedloga politike ili drugog dokumenta kojim se predstavlja politika.

Pristup izradi zakonodavne politike usmjeren na rjeavanje problemaPrimjena zakonodavne politike podrazumijeva suststavan pristup kojim se postie logino

pronalaenje odgovarajuih pravnih rjeenja za drutvene probleme. Uinkovit pristup izradi politike je tzv. pristup usmjeren na rjeavanje problema. On ukljuuje metodologiju za utvri-vanje drutvenih problema, analizu problema u smislu problematinog ponaanja (djelovanja, odsutnosti djelovanja, propusta) sudionika, s ciljem pronalaenja rjeenja koja e dovesti do pro-mjene tih ponaanja i do poboljanja u pogledu tog drutvenog problema.9 Najjednostavnije reeno, zakonodavni pristup usmjeren na rjeavanje problema je oblik objanjavanja proble-matinog ponaanja koji, prije svega, vodi k boljem razumijevanju takvog ponaanja, a potom i predlaganju konkretne zakonodavne politike kojom bi se na njega odgovorilo i omoguilo njegovo ispravljanje. Ovdje valja napomenuti kako se izraz problematino ponaanje ne rabi u pogrdnom smislu ve naprosto podrazumijeva to da neka zajednica eli ispraviti odreeni oblik ponaanja s ciljem rjeavanja neega to doivljava problematinim, odnosno postizanja eljenih rezultata.

7 Izjava o politici prema lanku 62. treba se prilagoditi analizi predoenoj u ovome odjeljku, bilo da se sam dokument naziva izjava o politikama, prijedlog politike ili dokument o politikama.

8 Detaljniju obradu pitanja analize politika moete nai u Priruniku o izradi politika za dravne slubenike u BiH (Policy Development Manual for Civil Servants in BiH), koji je Razvojni program Ujedinjenih naroda objavio 2010. godine http://www.undp.ba/upload/publications/Policy development Manual For Civil Servants in BiH.pdf.

9 Ovom analizom pronalaze se rjeenja za pojedinano ili skupno ponaanje, ali to ne znai da je takva analiza nuno primjenjiva na institucionalne odnose ili na subjekte izvan pravnog sustava.


Poetna promiljanjaAnaliza javne politike zapoinje pitanjima:

a) Postoji li uistinu problem?b) Moe li se neto uiniti u vezi s tim problemom?c) Ima li ta institucija ovlasti za analizu javne politike?

Ako su odgovori na ova pitanja nijeni, onda uope nema smisla analizirati politike.

Pri utvrivanja problema treba se usmjeriti na uzroke, a ne samo na njegove posljedice. Bitno je konkretno odrediti na koga sve problem utjee i na koji nain. Bitno je prepoznati odnos izmeu uzroka i posljedica u kontekstu pronalaenja moguih rjeenja, te odbaciti ona rjeenja koja nisu sukladna s prirodom problema. Izvori podataka koji mogu biti od pomoi pri utvrivanju proble-ma i odnosa izmeu uzroka i posljedica mogu biti razliita izvjea, publikacije, rezultati istraiva-nja i statistikih analiza, te miljenja strunjaka iz konkretnigh podruja.

S ciljem analize problema u postojeim politikim okvirima, potrebno je odgovoriti i na sljedea dodatna pitanja:

a) Koji su trenutano pravni, drutveni i ekonomski konteksti i posljedice tog problema?b) Je li u pripremi neki drugi propis ili se razmatra njegova priprema?c) Kakva se trenutano politika primjenjuje u pokuaju rjeavanja tog problema?d) Postoje li razliita vienja tog problema, koja su i koji se pristup trenutano primjenjuje?e) Na koje se naine sadanja politika pokazala uspjenom odnosno neuspjenom?f) to nije u redu sa sadanjim pristupom?

Ne zaboravite na zamke pri utvrivanju problema javne politike:

a) prihvaanje definicije problema te interesne skupine;b) traganje samo za jednostavnim rjeenjem;c) vjerovanje da bilo koji odnosno svi problemi iziskuju donoenje zakona ili rjeenja u jav-

nom sektoru;d) mijeanje potrebe za kratkoronim s potrebom za dugoronim rjeenjima ilie) mijeanje vrijednosti pojedinaca u odnosu na vrijednosti drutva u cjelini.

A. Utvrivanje i opisivanje drutvenog problema10

1. Opiite naine na koje se taj drutveni problem javlja!Zakonodavna politika osmiljena je da rjeava drutvene probleme. Prema tome, preduvjet za

izradu djelotvornih zakonodavnih politika jest sposobnost preciznog utvrivanja onog drutve-nog problema ili pitanja koje se rjeava tim propisom. Morate postaviti pitanje koji to problem nastojite rijeiti s pomou tog propisa i zato je to uope problem.

Postoje naini na koje ne treba definirati problem, poput: Ne postoji propis iz (tog i tog pod-ruja). Primjer boljeg naina za iskazivanje kako se javlja odreeni problem mogao bi biti: Zem-ljoradnici ne mogu plasirati svoje proizvode na trite na nain koji e biti isplativ.

Pri tome morate praviti razliku izmeu uzroka i toga na koji se nain neki problem javlja. Primjer sa zemljoradnicima je oblik iskazivanja, to je ono to vidimo kao uinak nekog problematinog ponaanja. Kasnije ete pokuati objasniti njegove uzroke.10 Ponekad e se propisi donositi kako bi se ispotovali uvjeti EU, premda dani drutveni problem ne postoji.


2. Na koga sve taj problem izravno odnosno neizravno utjee?Bitno je utvrditi na koje sve osobe i institucije utjee odreeni drutveni problem, bez obzira na

to to ga one niti uzrokuju niti mu pridonose. To su osobe na koje se problem negativno odraava, odnosno osobe na koje e utjecati promjena politike.

Razmotrite takoer i o kakvom je utjecaju odnosno posljedicama rije. Ne smijete zaboraviti da pritom uope ne trebate kriviti te osobe ili institucije. Primjerice, zemljoradnici nisu krivi zato to ne mogu plasirati svoje proizvode na trite.

3. Tko je odgovoran? Utvrdite tko pridonosi postojanju problema!Nakon to ste opisali na koji se nain javlja problem i na koga sve utjee, utvrdite tko ga uzroku-

je odnosno pridonosi postojanju problematinog ponaanja. Upitajte se tko ima koristi od takvog stanja.

4. Utvrdite ponaanje koje uzrokuje problem!Sljedei korak je detaljno razmotriti ponaanje (djelovanje, odsutnost djelovanja, propuste) tih

osoba ili institucija kako biste utvrdili na koji nain pridonose problemu ili ga uzrokuju. Drugim rijeima, upitajte se tko pridonosi problemu ili ga uzrokuje! Na koji nain neto to oni ine (ili pro-putaju uiniti) pridonosi problemu ili ga uzrokuje? Drutvene probleme obino uzrokuje vie od samo jednog oblika ponaanja. to je to to oni ine, a to rezultira nekim konkretnim iskazivanjem problema? Ako je to mogue, definirajte problem kao vrlo konkretnu aktivnost ili propust onih koji su ukljueni u njega.

5. Analizirajte i objasnite uzroke ponaanja i dajte objanjenja utemeljena na uzrocima ponaanja!

Sljedei korak podrazumijeva analizu uvjeta ili ponaanja za koje je utvreno da pridonose ne-kom drutvenom problemu kako biste mogli doi do objanjenja u pogledu toga zato oni ine to to ine, odnosno ne ine neto to bi trebali. Sedam imbenika pomae za utvrivanje uzroka problematinog ponaanja. Svaki od tih imbenika usmjerava se na neki konkretan oblik ponaa-nja i postavlja pitanja koja vode k boljem razumijevanju problema i k smislenoj politici kao reakciji na njega. Svaki od tih imbenika ne mora obvezno imati znaaj odnosno utjecaj na taj problem. Upitajte se za svakih od sljedeih imbenika pojedinano dovode li se u vezu s tim problemom i ako dovode u kakvu.

a. Zakoni i podzakonski akti Primjeri naina na koje zakoni i podzakonski akti mogu dopri-nijeti problematinom drutvenom ponaanju ukljuuju zakone i podzakonske akte koji:

a) su nejasni, zastarjeli ili loe izraeni;b) dozvoljavaju ili omoguavaju problematino ponaanje;c) ne uklanjaju uzroke problematinog ponaanja;d) ne podrazumijevaju odgovornost za njihovu provedbu;e) ne primjenjuju se;f) ili ostavljaju prostora za korupciju.

b. Prilika Termin prilika odnosi se na postojanje okolnosti, anse ili vjerojatnoe da e se netko ponaati na odreeni nain, odnosno da e potivati ili ne potivati propise. Dobri primje-ri toga su kazne za nepropisno parkiranje odnosno za razne prometne prekraje.


c. Kapacitet (ili mogunost) Termin kapacitet odnosi se na postojanje sposobnosti ili nes-posobnosti kod osobe za ponaanje na odreeni nain, odnosno potivanje ili nepotivanje propisa. Kapacitet podrazumijeva i sve ono to bi moglo sprijeiti ili stati na put sposobnosti neke osobe da sudjeluje odnosno ne sudjeluje u drutveno problematinom ponaanju. Neki od primjera obuhvaenih imbenikom kapacitet su: nemogunost dobivanja kredita, nedo-statak strunosti (recimo, pri izradi prorauna sudova) ili nedostatak prijevoznog sredstva (pri-mjerice, zemljoradnik koji ne moe dostaviti proizvode na trite).

d. Komunikacija Termin komunikacija odnosi se na uinkovitost informiranja osoba o pro-pisima koji se na njih primjenjuju. Ako graani nisu ni upoznati s tim to je zakonom doputeno, to se zahtijeva ili zabranjuje, kako se od njih moe oekivati da ga potuju! Termin takoer po-drazumijeva i komunikaciju odnosno nedostatak komunikacije izmeu institucija vlasti i agenci-ja koje provode odreene propise i kako to moe pridonijeti nekom problematinom ponaanju.

e. Proceduralne zapreke Neuinkovite birokratske procedure u postupku donoenja odluka, papirologija ili drugi naini onemoguavanja osoba da ispotuju propise mogu biti uzrokom drutvenog problema. Ovaj je imbenik naroito bitan kada je rije o veim institucijama ili slo-enim organizacijama u kojima se postupak donoenja odluka nikada ne svodi samo na jednu osobu. Registar zaloga BiH u kojemu se registriraju potraivanja na pokretnoj imovini osigurana zalonim pravom dobar je primjer rjeavanja birokratskog problema.

f. Interes i poticaj (odnosno nedostatak poticaja) - Termin interes odnosi se na poticaj ili motivaciju (kako one materijalne naravi, poput novca, tako i na one nematerijalne, poput osob-ne moi) neke osobe za ukljuivanje u problematino ponaanje. Ovdje je rije o tome kako svaka osoba pojedinano percipira svoje osobne gubitke, odnosno korist od potivanja nekog propisa.

g. Osobna uvjerenja i vrijednosti Uvjerenja i vrijednosti odnose se na stavove koji odreuju kako to vidimo svijet, to iznova utjee na nain na koji donosimo odluke. To ukljuuje osjeaj za moral i vrijednosti s kojima svaka osoba pojedinano ulazi u odreeni splet okolnosti i koje utjeu na to kako e ta osoba reagirati pod tim okolnostima.

Saetak problematinog ponaanjaMoe biti vie slinih objanjenja za problematina ponaanja. Najee vie od jednog im-

benika ulazi u meusobno djelovanje s drugim imbenicima, to utjee ili pridonosi problemu. Primjer propisa kojim se utjee na osobu jest kada se od nje trai neto to ne moe ispun

iti jer za to nema kapacitet. U ovom je primjeru imbenik pravilo kombiniran s imbenikom kapacitet kako bi se objasnilo takvo ponaanje.

Ukratko, postavite si sljedea pitanja:

a) Na koje se oite naine javlja odreeni problem?b) Gdje dolazi do problema?c) Kada dolazi do problema?d) Na koga sve utjee taj problem?e) ije ponaanje uzrokuje, pridonosi ili doputa da doe do problema?f) Kakvo ponaanje uzrokuje, pridonosi ili doputa da doe do problema?

Iskoristite Radni list za analiziranje politike u dodatku za ralambu uzroka problematinog po-naanja i predlaganje konkretnih rjeenja. Imajte na umu kako se svaki od imbenika ne mora obvezno odnositi na svaki oblik ponaanja, kao i kako se neki od elemenata mogu preklapati. Hi-potetiki postavite ono to bi mogli biti uzroci utemeljeni na sedam navedenih imbenika.


B. RjeenjaRjeenja formulirana kroz politiku temelje se na tome da se ne objanjava problematino po-

naanje i odabiru pojedina, jer se procjenjuje da imaju najvie ansi da dovedu do poboljanja u rjeavanju tog drutvenog problema. Sve to vlada odlui poduzeti, kao i sve to vlada odlui ne poduzeti, oblik je politike. Analiza stanja, procjena potreba, utvrivanje opcija u smislu politike, te procjena uinaka razumni su koraci u sklopu postupka donoenja stratekih odluka i uteme-ljeni su na nekom obliku dokaza da e se nakane vlade u tom smislu pokazati uinkovitima.

U traenju zakonodavnih rjeenja nemojte zaboraviti da je moda najbolji pristup kombinirati elemente razliitih raspoloivih rjeenja. U zajedniko rjeenje mogu se ugraditi razliite taktike, ba kao to se nekoliko rjeenja moe objediniti u opu politiku. Primjerice, javna politika iji je cilj bio potaknuti ljude da ne pue cigarete ukljuivala je i zakon kojim se nalae isticanje upozorenja o njihovoj tetnosti za zdravlje na samoj ambalai i kampanju informiranja javnosti o opasnostima puenja.

Pri razmatranju prednosti i nedostataka razliitih stratekih rjeenja osvrnite se na sljedee:

a) procijenite oekivane ishode, uinke, potencijalni utjecaj svake od raspoloivih politika;b) pitajte ispunjavaju li predvieni rezultati zadane ciljeve;c) ispunjavaju li predvieni ishodi ono to su bili eljeni ciljevi;d) mogu li se lako odbaciti neke od postojeih alternativa;e) pokaite koje su to jake strane i slabosti svake od alternativa;f) opiite najbolji i najgori scenarij za svaku od alternativa.

Ponekad je bolje kombinirati pristupe koji e vremenom dovesti do poboljanja nego rjeavati svaki aspekt postojeeg problema odjednom. Treba razmiljati, potaknuti i biti prilagodljiv u smi-slu objedinjavanja razliitih zakonodavnih rjeenja, kako bi se dolo do optimalnog pristupa.

1. Formuliranje rjeenjaSljedei korak jest pronalaenje prijedloga rjeenja za svaki pojedini uzrok utvrenog pro-

blematinog ponaanja, a potom kombiniranje tih rjeenja u politiku koja e voditi k rjeavanju utvrenog drutvenog problema. To su tri ope kategorije moguih rjeenja:

a. Izravne mjere izravne se mjere odnose na imbenike povezane s interesom odnosno poticajima. Izravne mjere ukljuuju i kazne (novana kazna) i nagrade (porezna olakica), ko-jima se ohrabruje odreeni oblik djelovanja. Izravnim se mjerama nastoje ukloniti ili umanjiti poticaji za drutveno problematino ponaanje, odnosno poveati poticaji za poeljno po-naanje. Zakoni kojima se omoguava pravno posredovanje (medijacija) i drugi slini zakoni kojima se dodjeljuju konkretne ovlasti primjeri su izravnih mjera.

b. Neizravne mjere neizravne mjere odnose se na imbenike povezane s prilikama, kapaci-tetom, komunikacijom i procesima. Neizravne mjere imaju za cilj ukloniti prilike ili interes osobe da se ponaa na problematian nain, odnosno ohrabriti ili stvoriti prilike za nekoga da se po-naa na poeljan nain. Primjerice, uklanjanje pretjeranih birokratskih procedura vrsta je neiz-ravne mjere.

c. Edukativne mjere edukativne mjere obino imaju za cilj utjecati na osobna uvjerenja, ali se mogu odnositi i na postojanje kapaciteta u onim situacijama u kojima imbenik kapacitet podrazumijeva nedostatak informacija ili odgovarajua vjetaenja. Edukativnim se mjerama moe ukazati na negativne aspekte nekoga uvjerenja odnosno pozitivne aspekte nekoga rjee-


nja. One mogu podrazumijevati metode informiranja onih na koje se propis primjenjuje, kako bi znali to se tim propisom zahtijeva, doputa odnosno zabranjuje, kako bi mu mogli prilagoditi svoje ponaanje. Educiranje javnosti moe dovesti do promjene stavova i ponaanja, ali je to dugotrajan proces.

2. Objanjavanje problematinog ponaanja diktira mogua rjeenjaBitno je razmiljati o imbenicima analize ne samo kao o imbeniciima koji utjeu ili pridonose

postojanju nekog drutvenog ponaanja, ve i kao o imbenicima na koje nova politika ili propis treba biti usmjerena kako bi mogli dovesti do promjene tog problematinog ponaanja.

3. Gdje traiti rjeenja?U ovome dijelu osvrnut emo se na to: (i) gdje traiti rjeenja, (ii) to sve treba uzeti u obzir pri

odabiru naina na koji ete provesti neko rjeenje, (iii) znaaj elaboriranja nekoliko alternativnih rjeenja, (iv) naine na koje treba testirati mogua rjeenja s ciljem utvrivanja hoe li ona biti od-govarajua, ukljuujui i procjenu njihovih uinaka i (v) provedbu.

a. Vlastite ideje, logino gledano i utemeljeno na vaim ranijim iskustvima, prvi su izvor svih eventualnih rjeenja.

b. Meunarodni propisi i iskustva - ukljuujui i uspjehe i neuspjehe - mogu biti znaajan izvor rjeenja. Posebno se treba osvrnuti na EU i iskustva najbliih zemalja slinog pravnog i drutvenog sustava. Meutim, vodite rauna o tome da ne presadite zakone drugih zemalja jer, bez obzira na slinosti u pravnom i drutvenom poretku, velika je vjerovatnoa da se okol-nosti bitno razlikuju , odnosno da neto to je pomoglo u jednoj zemlji u drugoj nee imati uinka.

c. Tehnika i struna literatura tehnika i struna literatura takoer moe biti dobar izvor zamisli za predlaganje rjeenja. Ova vrsta literature moe se nai na razliitim mjestima, ukljuu-jui i publikacije na bilo kojem jeziku koji razumijete i iz bilo koje zemlje, sve dok je sama tema koju odreeni lanak ili dokument obrauje bitna u tom kontekstu.

d. Razgovor sa strunjacima i akademicima, mjerodavnim sudionicima itd.

e. Ranija iskustva zamisli glede moguih rjeenja takoer se mogu izroditi i iz ranijih iskusta-va u vaoj zemlji. To je naroito od pomoi unutar ve uspostavljenih dravnih slubi u kojima profesionalni kadrovi mogu pomoi novim osobama zaduenim za donoenje odluka svojim savjetima o prijedlozima politika koje su ve oprobavane, a nisu poluile oekivane rezultate, odnosno razlozima njihove nedjelotvornosti. Na taj nain se mogu sprijeiti pokuaji izmilja-nja tople vode odnosno ponavljanja pogreaka iz prolosti.

Pripremite se na to da pojedina rjeenja mogu ukloniti jedan, a stvoriti drugi problem, kao to je, recimo, sluaj s dizajnom ambalae za lijekove ija je namjera oteati djeci njihovo otvaranje, ali koja je jednako nedostupna starijim ili artritinim osobama.

Jednom kada smo odabrali nekoliko smislenih i valjanih rjeenja, moramo ih ocijeniti i poredati po efektivnosti i uinkovitosti. Koje e od moguih rjeenja (ili kombinacija rjeenja) poluiti naj-bolje rezultate? ini se kao da je lako doi do odgovora na ovo pitanje uvijek, ali to nije obvezno tako jer cijeli niz imbenika u procesu provedbe neke politike moe utjecati na rezultate tog pro-cesa. Rezultati su, u pravilu, vezani uz odreene rokove i nije uvijek mogue postii konsenzus. U razmatranju raspoloivih politikih pristupa esto naginjemo na stranu kratkoronih rjeenja koja e brzo donijeti korist, bez znaajnih trokova ili uz odgoeno tereenje. I u konanici, a to je moda i najbitnije spomenuti, proces analize obojen je ideolokim predispozicijama koje ometaju


objektivnost. Iz tih razloga nije uvijek mogue unaprijed utvrditi kakav e biti ishod neke politike. Meutim, postoji itav niz korisnih i valjanih tehnika na osnovi kojih je mogue predvidjeti stupanj vjerojatnoe da se predloena rjeenja pokau uinkovitima, odnosno odabrati najbolje alternati-ve. Sljedea pitanja mogu pomoi rangiranju potencijalnih rjeenja:

a) Koji od raspoloivih stratekih rjeenja ima najvie ansi da dovede do promjene proble-matinog ponaanja?

b) Koliko e vremena trebati da svako od raspoloivih stratekih rjeenja dade rezultate?

c) Koliko dugo e razliita raspoloiva rjeenja uzrokovati financijske trokove?

d) Koje od alternativnih rjeenja dovodi do uklanjanja svih (ili najbitnijih) uzroka problema?

e) Koje od raspoloivih stratekih rjeenja postojee institucije mogu najuinkovitije provesti?

f) to je sve potrebno uiniti za svako od raspoloivih stratekih rjeenja kako bi se osigurala njihova provedba?

g) Koje od rjeenja ima najmanje ansi da bude osporavano bilo u politikom ili u admini-strativnom smislu?

h) Koje od potencijalnih rjeenja ima najvie ansi da ga ciljane skupine prihvate?

i) Kako e meunarodna zajednica gledati na svako od raspoloivih rjeenja?

4. Analiza financijskih uinakaPreporuuje se izrada pojednostavljene analize trokova-koristi za svako od predloenih rje-

enja. To je jedini nain za utvrivanje koje je rjeenje najuinkovitije. Vie pojedinosti o analizi financijskih uinaka moete nai u Dodatku.

5. Usklaivanje s EUMogue je da usklaivanje s direktivama EU namee vanjska ogranienja za izbor rjeenja po-

litika. Analitiar politika treba se voditi temeljitim istraivanjem vaeih propisa EU i novinama na tome podruju.

6. KonzultacijeOd kljunog je znaaja obavljati konzultacije u fazi izrade politike. Sudionici u postupku utvr-

ivanja politike su pojedinci, skupine, organizacije i institucije na koje ta politika utjee. U formal-nome smislu, te interesne strane jesu svi oni koji su u postupak ukljueni na temelju svojih ustav-nopravnih nadlenosti, odnosno oni koji imaju i pravo i obvezu sudjelovati u njemu, kao to su institucije vlasti te predstavnici dravnih i lokalnih tijela uprave. Neformalne interesne strane ne-maju, u pravnom smislu, izravnu nadlenost ili obvezu sudjelovanja, ali to ine na osnovi interesa ili prava. To ukljuuje medije, nevladine organizacije i druge interesne skupine.

Upitajte se koga sve treba konzultirati u postupku izrade propisa, na koji nain i u kojoj fazi izrade? Opiite glavne aktivnosti u pogledu konszultiranja, te kako su obavljene konzultacije u ra-zliitim stadijima utjecale na izradu propisa odnosno na konani sadraj samoga propisa. Nacrti i komentari mogu se lako razmjenjivati putem interneta kako bi se olakalo sudjelovnje zainteresi-ranih strana.

Konzultacije mogu posluiti i u druge svrhe. Opsene konzultacije mogu zamijeniti strunu ili drutvenu analizu kakvu si oni koji utvruju javnu politiku ne mogu priutiti. Vie pojedinosti o obavljanju konzultacija moete nai u Dijelu 8.


7. ProvedbaDokument javne politike morao bi ukljuivati i plan provedbe. Prijedlog politike treba sadra-

vati i program regulatorne provedbe. Za koje propise treba usvojiti izmjene i dopune, koje treba staviti izvan snage, a koje treba izraditi da bi ta politika bila provedena? Koja institucija ili koje e vladino tijelo provoditi propis? Neka od pitanja na koje ovdje treba traiti odgovor su:

a) Postoje li zadovoljavajui kapaciteti?

b) Ima li potrebe za uspostavom nove institucije?

c) Kako e novi poslovi biti ukljueni u djelovanje te institucije?

d) Kako e vodstvo i postojei kadrovi institucije odgovoriti na nove poslove?

e) Kako e se donositi odluke?

f) Kakav e biti odnos izmeu postojeih i novih kadrova?

g) Koji e dodatni resursi biti potrebni (financijski, tehniki, informatiki)?

h) Kako e druge institucije reagirati na ove promjene?

Popis pitanja nije ogranien samo na navedena. Za testiranje rjeenja u pogledu politike koristi-te analizu utvrenu u Dijelu 6. koji se odnosi na planove provedbe.

8. Usvajanje izmjena i dopuna propisaJedinstvena pravila ne poznaju razliku izmeu izmjena i dopuna zakona i novog zakona, ali

zdrav razum nalae da stupanj primjene postupka izrade politike ili bilo kojeg drugoga uvjeta iz lanka 60. ovisi o naravi i stupnju izmjena i njezinih uinaka.

C. Ostalo to treba uzeti u razmatranje pri utvrivanju politike

1. Razmotrite alternativna rjeenja donoenju propisaBitno je razmotriti alternative donoenju propisa. Neke od njih su:

a) obuke o provedbi kampanje informiranja javnosti s ciljem obuavanja i upozoravanja na postojanje problema;

b) izravno pruanje konkretnih informacija samim korisnicima, ime im se omoguava zati-ta svojih interesea; ili

c) promicanje uspostave sheme samoreguliranja unutar odreene industrijske grane ili skupine, odnosno ohrabrivanje prodavatelja da potroaima osiguraju sve mogue infor-macije prije nego to ovi kupe njihove proizvode.

2. PreprekeNeizbjeno je postojanje opreke odreenoj politici. To bi trebalo potaknuti predlagatelje bilo

kakve zakonodavne politike da u samome prijedlogu politike navedu potencijalne prepreke njezi-noj provedbi i objanjenja za to kako e ih nadvladati.


3. Procjena utjecaja propisa PUP (engl. Regulatory Impact Assessment - RIA)U mnogim se zemljama procjena utjecaja propisa smatra kao poseban uvjet u obrazloenju,

ali je Jedinstvenim pravilima propisano uvrtavanje te analize u dio koji se odnosi na objanjenje predloene politike.11 Institucijama vlasti dane su samo ograniene upute u pogledu procjene ui-naka zakonskih propisa. Uglavnom, opsene konzultacije su jednostavniji nain za procjenu utje-caja predloenih propisa i mogu li se njima postii eljeni ciljevi.12 Svrha PUP-a je osigurati izradu propisa samo onda kada koristi od njega nadilaze rizike, odnosno kada je cijena opravdana. To mora biti tako oekuje li se da drutvu u cjelini bude bolje nakon donoenja tog propisa. Kada to nije oito, usvajanje propisa moda nije pravi odgovor na postojei problem. Ove su procjene ire od procjena trokova, jer se njima razmatra na koje sve naine u smislu zatite okolia, zdravstvene zatite, socijalne skrbi te mnogobrojnih drugih ekonomskih i neekonomskih pitanja jedna politika moe utjecati na javnost. Ovom procjenom bit e utvreni svi eventualni rizici i poduzeti koraci kako bi se neeljene posljedice svele na minimum. Ona ukljuuje i strategije za brzo djelovanje u sluaju da nastupe odreene promjene okolnosti.

Razmatranje rizika/koristi obuhvaa:

a) utjecaj na okoli (klimatske promjene, voda, zrak, prirodni resursi);

b) drutveni utjecaj (ljudska prava, zdravlje, prava potroaa, obrazovanje, kultura);

c) ekonomski utjecaj na poslovni sektor;

d) rizinost i neizvjesnost;

e) prostor za korupciju.

Po provedbi osnovne analize rizika/koristi raznih opcija, trebate odabrati ono rjeenje kojim se najuinkovitije uklanja svaki od uzronih imbenika koje ste utvrdili. Razmotrite kakvu e korist donijeti odreena politika inicijativa! tede li se novac, vrijeme ili ivoti?

D. ZakljuakKada se javna politika pretvara u propis, obvezno osigurajte da njezini ciljevi i svrha budu jasno

preneseni predlagateljima, po mogunosti u pisanom obliku, kako biste imali vrste i jasne poka-zatelje onoga to oekujete da se postigne tim propisom i na koji nain.

Osigurajte da predlagatelji imaju odgovarajue struno znanje, podatke, opremu i resurse potrebne za pretvaranje javnih politika u jezik prava kojim se one provode u djelo, te im dajte do-voljno vremena da obave svoj dio posla.

11 Vie detalja o PUP procjenama u BiH moete nai na internetskoj stranici Direkcije za europske integracije: http://dei.gov.ba/dei/direkcija/sektor_strategija/ria/Default.aspx?id=6557.

12 Meutim, Strategijom reforme javne uprave predvieno je usvajanje cjelovite metodologije za PUP u iduim godinama.


lanak 63.

(Usklaenost sa zakonodavstvom EU)

(1) Kada se, s ciljem usklaivanja zakonodavstva BiH sa zakonodavstvom EU, mijenja i dopu-njuje postojei propis ili se donosi novi propis, institucija koja priprema nacrt ili prijedlog propisa nastoji osigurati i pregled usuglaenosti propisa s pravnom steevinom EU (acquis communautaire).

(2) Institucije BiH preuzimaju obvezu iz stavka (1) ovoga lanka postupno i sukcesivno do tre-nutka kada BiH, u postupku izvravanja ugovora s EU, pone s obveznim usklaivanjem zakonodavstva, kada pregled usuglaenosti propisa s pravnom steevinom EU postaje ob-vezujui za svaku instituciju, u punom opsegu.

Zakonodavstvo ili pravo EU, poznato i kao pravna steevina EU (acquis)13, jedan je od temeljnih pravnih i politikih naela europskih integracija. Acquis obuhvaa sva prava, obveze i predanost dr-ava lanica EU akumulirane u pravnom i politikom smislu od osnutka do danas. Formalno, acqu-is ukljuuje primarno pravo (osnivake ugovore i ugovore o njihovim izmjenama), meunarodne ugovore, meunarodno obiajno pravo, opa pravna naela EU i sekundarno pravo. Sastavni dio zakonodavstva EU jest i praksa Suda EU, kao i sve pregovarake, politike i druge obveze to su ih preuzele drave lanice.

Svaka drava koja podnosi zahtjev za lanstvo u EU mora imati sposobnost za preuzimanje obveza iz lanstva, odnosno usvajanje cjelokupnog acquisa i, to je podjednako bitno, provedbu usvojenog zakonodavstva. Ukratko, pravni okvir EU ine:

a) primarno zakonodavstvo osnivaki ugovori i ugovori o pristupanju novih lanica EU;

b) meunarodno pravo, meunarodno obiajno pravo i opa pravna naela EU;

c) sekundarno zakonodavstvo;

d) sudska praksa Suda EU;

e) pregovarake, politike i druge obveze to su ih preuzele drave lanice.

Sekundarno zakonodavstvo ili sekundarni izvori prava EU jesu pravni akti koje usvajaju insti-tucije EU, iz nadlenosti koje su im dodijeljene Ugovorom o funkcioniranju EU (u daljnjem tekstu: Ugovor) i tu spadaju:

a) uredbe;14

b) direktive;

c) odluke;

d) preporuke;

e) miljenja.

13 Termin acquis communautaire francuskoga je podrijetla i tumai se kao sveukupno pravno naslijee Europske zajednice. Od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora vie se ne rabi rije communautaire u znaenju Zajednice.

14 Nisu isto to i propisi opisani u Dijelu II. podzakonski akti koje usvajaju ministarstva i druga tijela vlasti u svrhu provedbe zakona.

5. USKLAENOST SA ZAKONODAVSTVOM EU


Uredbe, direktive i odluke jesu pravno obvezujui akti, dok preporuke i miljenja nemaju obve-zujuu snagu. Preporuke i miljenja, meutim, mogu imati pravno djelovanje, naroito kao instru-menti koje sudovi koriste prilikom tumaenja. U svim pravno obvezujuim aktima moraju se jasno navesti pravni temelj i razlozi za donoenje, te se pozvati na prijedloge ili miljenja koja se moraju pribaviti u skladu s Ugovorom.

Uredbe imaju opu primjenu i obvezujue su u cijelosti; izravno obvezuju drave lanice, njiho-va tijela vlasti i sudove, kao i sve fizike i pravne osobe, koji moraju postupati u skladu s uredbama na isti nain kao i s domaim zakonima.

Uredbe se ne smiju preuzimati u nacionalno zakonodavstvo jer bi se time ugrozila njihova je-dinstvena primjena ili izmijenio njihov pravni karakter, to predstavlja povredu prava EU.

Danom pridruivanja drave kandidatkinje moraju staviti izvan snage sve propise koji su u su-protnosti s uredbama, propise kojima se spreava provedba uredbi, kao i propise kojima su preu-zete odredbe uredbi u nacionalno zakonodavstvo zbog njihove izravne primjene.

Direktive su obvezujue u pogledu rezultata koje treba postii, ali dravama lanicama ostav-ljaju slobodu izbora oblika i naina njihove primjene. To znai da se moraju usvojiti zakoni i drugi propisi u koje se ugrauje (preuzima) sadraj direktiva. Direktivama se ne stavljaju izvan snage nacionalni propisi, nego one slue kao mjera usklaivanja u postupku usklaivanja nacionalnog zakonodavstva s acquisem.

Drave lanice obvezne su osigurati potpunu primjenu direktiva na najuinovitiji nain. To zna-i da prava i obveze moraju biti jasno i precizno propisani u nacionalnom propisu kojima se preu-zima direktiva. Nadlena tijela drava lanica moraju osigurati njihovu provedbu i pravnu zatitu.

Odluke se upuuju konkretnoj dravi lanici, pravnoj ili fizikoj osobi i u cijelosti su obvezujue za one kojima je upuena. Ako je odluka upuena jednoj dravi lanici, ona mora donijeti odgova-rajui pravni akt u svrhu provedbe odluke.

Preporuke i miljenja pravno su neobvezujui akti. Sudovi uzimaju u obzir preporuke pri raz-matranju odluka u pojedinim predmetima, naroito ako pomau u tumaenju drugih nacionalnih propisa ili propisa EU.

Usklaivanje zakonodavstvaUsklaivanje je ujednaavanje zakona, drugih propisa i administrativnih odredaba drava lani-

ca s acquisem u svrhu ueivanja drutvenih odnosa na razini cijele EU na jedinstven nain. Razlike u zakonodavstvima drava lanica otklanjaju se unifikacijom, usklaivanjem i koordinacijom.

Unifikacijom se postie jedinstveni pravni reim. Propisi EU zamjenjuju nacionalne propise iz podruja za koja EU ima iskljuivu nadlenost. Uredbe su glavni instrumenti koji se koriste za unifikaciju.

Usklaivanje predstavlja usklaivanje zakonodavstva drava lanica s ciljevima utvrenim u direktivama EU. To podrazumijeva obvezu preuzimanja i ugraivanja odgovarajuih odredaba mjerodavne direktive u nacionalno zakonodavstvo.

Koordinacija proizlazi iz odreenih pravnih akata EU-a kojima se propisuje koordinacija ak-tivnosti i razmjena informacija, kao i sklapanje sporazuma izmeu drava lanica o odreenim pitanjima.

Drave lanice EU usklauju nacionalne propise samo s direktivama, budui da se uredbe izrav-no primjenjuju i u cijelosti su obvezujue.


Kao i druge drave potencijalne kandidatkinje i drave kandidatkinje, BiH je u ispunjavanju ob-veze usklaivanja duna usklaivati zakonodavstvo ne samo s direktivama, nego i s uredbama te mjerodavnim odlukama koje imaju zakonodavni karakter. Valja takoer napomenuti da je BiH, na osnovi lanstva u Vijeu Europe te na osnovi ispunjavanja poslijepristupnih obveza, obvezna usklaivati svoje zakonodavstvo i s dokumentima Vijea Europe.

Metode usklaivanjaUsklaivanje prava ostvaruje se negativnom i pozitivnom harmonizacijom. Negativna harmo-

nizacija podrazumijeva striktno propisane zabrane, sadrane u Lisabonskom ugovoru i drugim pravnim aktima EU, kao to su: zabrane carina na uvoz i izvoz, ukidanje svih tarifnih i koliinskih ogranienja u trgovini, zabrana zlouporabe dominantnog poloaja, zabrana diskriminacije po os-novi spola, rasnog ili etnikog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolnog opredje-ljenja. Pozitivna harmonizacija jest usklaivanje donoenjem i primjenom pravnih akata ili mjera harmonizacije.

Najvaniji naini pravnog usklaivanja s maksimalna i minimalna harmonizacija, te naelo uza-jamnog priznavanja. Maksimalna harmonizacija jest detaljno i cjelovito ureivanje odreenoga podruja (propisi o hrani, proizvodima opasnim za ivot i zdravlje ljudi, kozmetikim i farmaceut-skim proizvodima). Minimalna harmonizacija uspostavlja minimum pravnog ureivanja, to omo-guava dravama lanicama propisivanje stroijih standarda od standarda propisanih pravnim aktima EU (propisi o zatiti potroaa i zatiti okolia). Primjena naina uzajamnog priznavanja oznauje da jedna drava lanica priznaje propise druge drave lanice. Primjeri uzajamnog pri-znavanja su podruje slobodnog kretanja roba, slobodno kretanje radnika i dr.

Tehnike usklaivanjaPostoje tri glavne tehnike usklaivanja:

Doslovno preuzimanje podrazumijeva prepisivanje propisa EU-a u nacionalno zakonodav-stvo, doslovno, od rijei do rijei. Ova se metoda primjenjuje u sluajevima kada je predmetna di-rektiva veoma detaljna i sadri takve tehnike odredbe da je dravama lanicama ostavljeno malo slobodnog izbora prilikom preuzimanja u nacionalne propise. Ova metoda osigurava potpuno i ispravno ispunjavanje nametnutih obveza; meutim, to moe rezultirati uporabom terminologije koja je nepoznata ili ne odgovara terminologiji u nacionalnom pravnom sustavu.

Preformulacija teksta u skladu s nacionalnim normama i nomotehnikim pravilima znai pre-uzimanje biti obveze koja proizlazi iz direktive. Primjenom ove metode uva se domai pravni poredak i pravni jezik. Preformulacija takoer omoguava i izostavljanje onih dijelova teksta koji nisu mjerodavni, te ostavlja slobodu dravama lanicama EU da postupaju u skladu s nacionalnim pravom.

Upuivanje na direktive rijetko se koristi, i to samo u sluajevima kada su direktive veoma pre-cizne i kada se odnose na tehnika pitanja. U takvim se sluajevima odredbe direktive mogu uvr-stiti kao aneks nacionalnog propisa. Ova e metoda ne preporuuje.

BiH usklaivanje i pridruivanjePokretanje procesa stabilizacije i pridruivanja (PSP) u svibnju 1999. godine bio je ambiciozan

iskorak u odnosima izmeu EU i Balkana. To je ne samo ubrzalo napredovanje u kontekstu europ-skih integracijam ve dovelo i do reforme drutava kroz vladavinu prava, daljnje demokratizacije i tranzicije u trino gospodarstvo. lanstvo u EU, pod uvjetom da su ispunjeni svi postavljeni krite-riji, postalo je glavnom pokretakom snagom svih zemalja regije.


Iako PSP utvruje kriterije koje je potrebno ispotovati, bitno je naglasiti kako se prilagodljivost procesa ogleda u tome to svaka zemlja moe ostvariti eljeni napredak birajui vlastiti put prema buduem lanstvu u EU-u. PSP vodi k potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (SSP), meunarodnog ugovora koji se sklapa izmeu drave potpisnice i EU i njezinih drava lanica.

Potpisivanjem SSP-a15 u lipnju 2008. godine BiH je stupila u ugovorni odnos s EU-om, te je preuzela niz obveza koje se moraju ispotovati u utvrenim rokovima radi ostvarivanja statusa kandidatkinje za lanstvo i zapoinjanja pregovora o pristupanju EU.

Odredbama lanka 70. SSP-a propisana je obveza usklaivanja postojeeg i budueg zakono-davstva BiH sa zakonodavstvom EU. Usklaivanje zapoinje danom potpisivanja SSP-a i postu-pno se proiruje na sve dijelove acquisa iz SSP-a do kraja prijelaznog razzdoblja od najvie est godina od dana stupanja na snagu SSP-a.

Vijee ministara BiH je 2011. usvojilo Odluku o instrumentima za usklaivanje zakonodavstva Bosne i Hercegovine s pravnom steevinom Europske unije.16 U skladu s Odlukom, predlagatelji propisa koji se usklauju sa zakonodavstvom EU duni su izraditi usporedni prikaz usklaenosti i izjavu o usklaenosti te ih dostaviti zajedno s nacrtom propisa DEI-ju na provjeru i potvrdu usklaenosti.17

Odlukom se objanjavaju znaaj i uloga instrumenata za usklaivanje. Obveza popune uspo-rednog prikaza temelji se na njegovoj dvostrukoj ulozi i znaaju u cjelokupnom procesu uskla-ivanja zakonodavstva. Prije svega, na temelju usporednog prikaza utvruje se stvarni stupanj usklaenosti propisa, prati se proces usklaivanja zakonodavstva BiH, te se stvara osnova za uspostavu potrebne baze podataka o usklaenim propisima. Osim toga, usporedni prikaz ima posebnu ulogu i u buduem postupku analitikog pregleda (engl. screening), odnosno procjeni usklaenosti nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU koji provode Europska komi-sija i drava kandidatkinja za lanstvo u EU. Procjena usklaenosti osnova je za bilateralne pre-govore, a ocjena o ispunjavanju pravnog kriterija za pristupanje EU donosi se upravo na temelju usporednog prikaza usklaenosti koji ne samo to olakava sam postupak ve i pridonosi boljoj pripremljenosti institucija BiH za pregovaraki postupak.

Izjava o usklaenosti popunjava se nakon izrade usporednog prikaza navoenjem osnovnih podataka o usklaenosti propisa sa svim izvorima prava EU preuzetim iz usporednog prikaza. Osim tih podataka, izjava sadri potpis i peat predlagatelja nacrta i prijedloga propisa i pomo-nika ravnatelja DEI-ja kojima se potvruje tonost navoda u izjavi o usklaenosti.

U konanici, instrumenti za usklaivanje sadre osnovne podatke koje treba navesti u obrazlo-enju propisa u skladu s lankom 60. (1) c) Jedinstvenih pravila, a to su:

a) naziv propisa EU koji se preuzima u nacrt/prijedlog propisa;

b) usklaenost nacrta/prijedloga propisa s odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridrui-vanju, prijelazni rok za usklaivanje, ocjenu ispunjenosti obveze te razloge za djelomino ispunjavanje ili neispunjavanje obveze utvrene navedenom odredbom Sporazuma i

c) stjupanj usklaenosti nacrta/prijedloga propisa s primarnim, sekundarnim i ostalim izvo-rima prava EU, razloge za djelominu usklaenost ili neusklaenost te rok za potpuno usklaivanje.

15 U sijenju 2012. godine Sporazum jo uvijek nije stupio na snagu. Iako su Sporazum ratificirale sve ugovorne stranke, Vijee EU nije donijelo odluku o stupanju na snagu, budui da BiH jo uvijek nije ispunila sve postavljene uvjete (pr. obveza provedbe presude Europskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH).

16 Slubeni glasnik BiH, broj 23/11; Ovu odluku primjenjuju institucije BiH, FBiH i Brko Distrikta BiH, dok institucije RS-a primjenjuju Odluku o postupku usklaivanja zakonodavstva Republike Srpske s pravnom steevinom Europske unije i pravnim aktima Vijea Europe (Slubeni glasnik RS, broj 46/11)

17 Obrasci ovih dokumenata mogu se nai na internetskoj stranici Direkcije za europske integracije BiH : http://www.dei.gov.ba.


Obrasci usporednog prikaza usklaenosti i izjave o usklaenosti zajedno s uputom za njihovo popunjavanje dani su u Aneksu.

U skladu sa zakljukom Doma naroda PSBiH od 15. 7. 2011. i zakljukom Vijea ministara BiH od 24. 8. 2011., predlagatelji propisa koji se usklauju sa zakonodavstvom EU obvezni su uz nacrt i prijedlog propisa dostaviti i instrumente za usklaivanje u parlamentarnu proceduru razmatranja i usvajanja propisa.18

Direkcija za europske integracije Proces integracije BiH i pribliavanje lanstvu u EU-u u cjelini, kao i aktivnosti institucija tijekom

toga procesa, koordinira i prati predsjedatelj Vijea ministara BiH uz strunu i tehniku podrku Di-rekcije za europske integracije (DEI), koja je neposredno odgovorna predsjedatelju Vijea ministara BiH. Organizacijski, DEI je uspostavljena kao stalno tijelo Vijea ministara BiH ija su uloga, prava, obveze i nadlenosti u procesu integracije definirani postojeim materijalnim i postupovnim pro-pisima.19 Najvaniji zadaci DEI-ja su:

a) koordinacija aktivnosti na usklaivanju pravnog sustava BiH s pravom EU;

b) provjera usklaenosti nacrta zakona koji su usklaeni sa zakonodavstvom EU;

c) koordinacija i praenje provedbe odluka koje su usvojili institucije i tijela uprave BiH, enti-teta i Brko Distrikta BiH u pogledu svih mjera potrebnih u procesu europskih integracija;

d) sudjelovanje u pravnim aktivnostima ili u izradi nacrta zakona i smjernica koje se odnose na aktivnosti poduzete u procesu europskih integracija;

e) djelovanje u svojstvu glavnog operativnog partnera institucija EU-a u PSP-u;

f) uspostava i odravanje funkcionalne suradnje s ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH kao i s entitetskim vladama o pitanjima strategije i politike integracija, pravne harmo-nizacije i koordinacije pomoi.

Sa stajalita unutarnjeg ustrojstva DEI-ja, Sektor za usklaivanje pravnog sustava BiH s acqui-sem nositelj je odgovornosti za sve aktivnosti u pogledu usklaivanja zakonodavstva.

18 Vidjeti https://www.parlament.ba/sadrzaj/plenarne_sjednice/dom_naroda/default.aspx?wsrid=34&wsid=293&langTag=bs-BA&pril=b

19 lanak 23. Zakona o Vijeu ministara BiH (Slubeni glasnik BiH, br. 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08), lanak 18. Zakona o ministarstvima i drugim tijelima uprave (Slubeni glasnik BiH, br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09), lanci II. i III. Odluke o Direkciji za europske integracije (Slubeni glasnik BiH, broj 41/03), lanci 6. (3), 12.a) i 31.f) Poslovnika o radu Vijea ministara BiH (Slubeni glasnik BiH, broj 22/03).


lanak 64. (Provjera provoenja)

(1) Provedbeni mehanizmi i nain osiguravanja potivanja propisa tiu se metoda provedbe zakona i drugih propisa ili akata, odnosno instrumenata koji se rabe kako bi osobe na koje se propisi odnose potivale njegove odredbe.

(2) Metode i strategije iz stavka (1) ovoga lanka omoguuju da se utvrdi sljedee:

a) mjere i akcije za provedbu i potivanje propisa, a osobito osiguranje punih administrativ-nih kapaciteta za izvrenje zadaa i obveza,

b) tijela mjerodavna za provedbu i rokovi koje oni trebaju potivati, i

c) aktivnosti pomou kojih se treba izbjei mogue sukobljavanje i nesporazumi s osobama na koje se propis odnosi.

Da bi propis bio djelotvoran, mora se isplanirati nain na koji e se provoditi i osigurati njegovo potivanje, ukljuujui i sve dodatne propise koji moraju biti usvojeni, tabline prikaze, trokove, ljudske resurse itd. Svi oni koji itaju ovaj Prirunik zasigurno mogu navesti primjere propisa koji se ne provode (i to obino zbog nedostatka sredstava).

Ministarstvo ili drugo tijelo nadleno za primjenu propisa mora imati odgovarajuu strukturu, procedure i resurse za to. Plan provedbe najbolje je izraditi ve pri utvrivanju javne politike, a kasnije mijenjati kako bi odraavao konanu verziju samoga propisa. Na taj nain pomae se radu parlamenta tijekom razmatranja prijedloga, te usmjerava rad vlade nakon to propis stupi na sna-gu. Jedan od pristupa izradi plana provedbe jest dokumentiranje odgovora na sljedea pitanja: TKO, TO, KADA, KAKO I KOLIKO.

Prvi zadatak predlagatelja propisa je odabrati tijelo koje e ga provoditi. Propise obino pro-vode dravna tijela, ali to mogu biti i javna poduzea te ustanove iz privatnog sektora (bolnice, sveuilita itd.). Kad god je to mogue, najbolje je nadlenost za provedbu propisa povjeriti ve postojeoj instituciji vlasti i time izbjei stvaranje nepotrebne i eventualno dvostruke bi-rokratske strukture. Upitajte se koja bi institucija najbolje mogla provesti taj zakon. Ako ve postojea institucija nije u mogunosti provesti propis, onda se moe dogoditi da predlagatelj mora uspostaviti potpuno novo tijelo, te utvrditi jesu li potrebne dodatne ovlasti, financijski i kadrovski resursi.

U sluaju uspostave novog tijela, odredbama propisa koje se odnose na njegovu provedbu mo-raju se vrlo konkretno utvrditi naziv toga tijela, njegovo mjesto u strukturi vlasti i nadlenost, kako bi se izbjeglo svako eventualno preklapanje nadlenosti s ve postojeom institucijom.

Nadalje, predlagatelj mora utvrditi trokove (sadanje, srednjorone i dugorone) uspostave novog tijela, te raspodijeliti upravne i druge odgovornosti unutar toga tijela i njegovu unutarnju strukturu, izravno ili uvoenjem odredaba kojima se propisuje da e to biti ureeno sekundarnim propisima. Takoer moraju biti utvreni struna sprema i radni status najvieg vodstva.

Planovi provedbe moraju biti jasni, koncizni i sukladni s opom svrhom samoga zakona. Njima se takoer moraju odrediti vremenski rokovi za provedbu kako primarnih tako i sekundarnih pro-

6. PROVEDBA


pisa, te moraju sadravati prijelazne odredbe. Jo je bolja praksa istodobno raditi nacrte i primar-nih i sekundarnih propisa kako bi se uspostavila cjelovita regulatorna shema. Dio tih pitanja ure-uje se samim propisom, naroito kada propis zamjenjuje ili se njime stavlja izvan snage postojea struktura ili regulatorni reim.

Odredbe pravnog propisa koje se odnose na njegovu provedbu mogu biti manje ili vie po-drobne, ovisno o tome to se propisom eli postii. U pojedinim se sluajevima odredbama o pro-vedbi poblie utvruju procedure primjene propisa, dok se u drugim ta nadlenost prenosi na drugu instituciju vlasti. Odredbe o provedbi mogu biti tek puki prijenos ovlasti ili navoditi veoma podrobne uvjete.

Pri izradi plana provedbe potrebno je odgovoriti na nekoliko pitanja:

a) Je li predmet nacrta propisa ureen ranije objavljenim propisom?

b) Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, koji su mogui sukobi nacrta propisa i vaeih odredaba propisa?

c) Ako postoji sukob propisa, moe li predlagatelj u sami nacrt propisa uvesti odredbe koji-ma bi se sprijeila nedosljednost propisa?

d) Namjeravaju li se tim nacrtom propisa izmijeniti ili zamijeni vaee odredbe?

e) Ako je cilj nacrtom propisa staviti izvan snage vaee odredbe propisa, jesu li u njega ugraene odredbe kojima se to i slubeno propisuje?

f) Jesu li prijelazne odredbe dovoljno jasne da se odnose samo na predmet toga nacrta pro-pisa ili bi se moglo dogoditi da nenamjerno dovedu do stavljanja izvan snage, izmjena, ponitenja ili sukoba s drugim vaeim odredbama propisa?

g) Je li jasno utvreno tijelo koje e pratiti prelazak na novi propis i je li njegova nadlenost u tom smislu jasno definirana?

h) Oekuje li se od novog zakona donoenje prihoda? Ako se oekuje, kako e biti koriteni?

Trokovi provedbe novog propisa moraju se unaprijed razraditi unutar analize financijskih ui-naka, o kojoj je bilo vie rijei u dijelu o analizi financijskih uinaka. Predlagatelj novog propisa mora uzeti u razmatranje koju to opremu, prostorije, osoblje, strunu spremu osoblja i pristup informacijama mora imati tijelo koje e biti zadueno za njegovu provedbu kako bi mogao uspo-staviti pravila i pratiti njihovo potivanje. Predlagatelj nacrta propisa mora izraditi procjenu troko-va utvrivanja novih javnih politika, preraspodjele kadrova, ukljuivanja u rjeavanje sporova, te rjeavanja strogo administrativnih pitanja.

U konanici, plan provedbi trebao bi odgovoriti na pitanje kako e se propis provoditi? Koja e tijela vlasti biti nadlena za to unutar tog propisa? Bitno je poblie utvrditi to e tono raditi tijelo zadueno za provedbu propisa, kao i uvjete pod kojima tijelo vlasti neto mora, moe ili ne smije uiniti. Ako u nacrtu propisa nisu navedene jasne procedure donoenja odluka, onda utvrdite koju vrstu procedure to tijelo vlasti trenutano primjenjuje. Hoe li biti kaznenih i novanih kazni? Hoe li biti nekih oblika stimulacije? Hoe li javnost biti obavijetena o tome pitanju? Hoe li biti potrebe za dodatnim osobljem koje e osiguravati potivanje propisa?


lanak 65.

(Procjena financijskih sredstava i dobiti)

(1) Obrazloenje financijskih sredstava sadri procjenu potrebnih sredstava, izvora i metoda osiguranja tih sredstava za provedbu propisa.

(2) Predlagatelj obvezno iznosi procjenu oekivanih trokova i dobiti od uvoenja propisa i od moguih alternativa uvoenju propisa.

(3) Procjena iz stavka (2) ovoga lanka treba biti na raspolaganju u dostupnom obliku uprav-nim, izvrnim i zakonodavnim tijelima u kojima se donose odluke.

(4) Procjene najvanijih propisa ukljuuju i procjenu trokova i dobiti glavnih podelemenata propisa kako bi se razvrstali elementi koji su opravdani od onih koji nisu.

(5) Ako je potrebno, procjena takoer treba obuhvatiti:a) sve ekonomske trokove koje snose poduzea, graani i druge razine vlasti koji su mje-

rodavne za provedbu propisa,b)trokove odabira politike i administrativnih formalnosti;c) administrativne i fiskalne trokove uvoenja propisa kao i izvanregulatornih alternativa,

ukljuujui i trokove provedbe propisa.(6) U svakom sluaju, obraiva treba prikazati razumnu prosudbu o tome da su trokovi uvoenja propisa opravdani njihovim dobiti-ma prije zapoinjanja uvoenja propisa.

(6) U svakom sluaju, obraiva treba prikazati razumnu prosudbu o tome da su trokovi uvo-enja propisa opravdani njihovim dobitima prije samog zapoinjanja uvoenja propisa.

Analizu financijskih uinaka odnosno trokova treba provesti tijekom faze izrade politike, dok predlagatelj zakonske politike jo razmatra sva mogua rjeenja za odreeni drutveni pro-blem. Kako biste utvrdili relativne trokove i dobiti koji se mogu povezati s dostupnim rjeenji-ma, morate (i) se upitati to bi se dogodilo u sluaju da se politika uope ne promijeni (tj. ako zadrite status quo) i (ii) usporediti trokove i dobiti svakog od raspoloivih rjeenja. Jednom kada odaberete neko rjeenje te utvrdite zakonodavnu politiku, ve ete u velikoj mjeri imati zavrenu financijsku procjenu. Pojedini propisi, poput propisa kojima se dodjeljuju odreene ovlasti, imat e neznatne ili samo neizravne financijske uinke.

S ciljem utvrivanja koje e od moguih rjeenja biti najuinkovitije, morate procijeniti tro-kove svakog od njih i odabrati ono za koje postoji najvea vjerojatnoa da e uinkovito rijeiti taj problem. Pri analiziranju trokova/dobiti bitno je uzeti u obzir ne samo monetarne nego i nemonetarne trokove i dobiti svakog od rjeenja.

Financijska analiza u smislu trokova predloenog propisa ne smije se mijeati s analizom trokova/dobiti kakva je opisana u dijelu koji se odnosi na izradu politika, a koja je sofisticiraniji oblik analize primjenjivan u fazi odmjeravanja razliitih rjeenja u propisima.

Prema Jedinstvenim pravilima, financijska procjena je obvezna, ali nema neke posebne metode koja se mora primjenjivati, izuzev onoga to je ureeno odredbama l. 68. i 69., kojima se od sva-kog ministarstva zahtijeva uspostava jedinice zaduene za strateko planiranje i izradu politika za

7. ANALIZA FINANCIJSKIH UINAKA


predlagan

Documents

HJ Prirucnik Za Izradu Obrazlozenja