HR HR

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, XXX […](2013) XXX

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Nacrt Obavijesti Komisije o pojmu državne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a

1

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Nacrt Obavijesti Komisije o pojmu državne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a

2

Sadržaj

1. Uvod............................................................................................................................. 4

2. Pojam poduzetnika i gospodarske djelatnosti .............................................................. 4

2.1. Opća načela .................................................................................................................. 5

2.2. Izvršavanje javnih ovlasti............................................................................................. 6

2.3. Socijalno osiguranje ..................................................................................................... 7

2.4. Zdravstvena zaštita....................................................................................................... 8

2.5. Obrazovanje i istraživačke djelatnosti ......................................................................... 9

2.6. Infrastruktura.............................................................................................................. 10

3. Državno podrijetlo ..................................................................................................... 10

3.1. Pripisivost................................................................................................................... 10

3.1.1. Pokazatelji pripisivosti ............................................................................................... 11

3.1.2. Pripisivost i obveze u okviru prava Unije .................................................................. 12

3.2. Državna sredstva ........................................................................................................ 12

3.2.1. Opća načela ................................................................................................................ 12

3.2.2. Kontrola utjecaja na sredstva ..................................................................................... 15

3.2.3. Uključenost države u preraspodjelu između privatnih subjekata............................... 16

4. Prednost...................................................................................................................... 17

4.1. Općeniti pojam prednosti ........................................................................................... 17

4.1.1. Opća načela ................................................................................................................ 17

4.1.2. Neizravna prednost..................................................................................................... 19

4.2. Test subjekta u tržišnom gospodarstvu (market economy operator – MEO) ............ 19

4.2.1. Uvod........................................................................................................................... 19

4.2.2. Opća načela ................................................................................................................ 20

4.2.3. Primjena testa subjekta u tržišnom gospodarstvu ...................................................... 22

5. Selektivnost ................................................................................................................ 30

5.1. Opća načela ................................................................................................................ 30

5.2. Materijalna selektivnost ............................................................................................. 31

5.2.1. Selektivnost de jure i de facto .................................................................................... 31

5.2.2. Selektivnost koja proizlazi iz diskrecijskih upravnih praksi...................................... 31

5.2.3. Procjena materijalne selektivnosti za mjere kojima se smanjuju uobičajene naknade poduzetnike ................................................................................................................ 32

5.3. Regionalna selektivnost ............................................................................................. 35

5.3.1. Institucionalna autonomija ......................................................................................... 36

3

5.3.2. Proceduralna autonomija............................................................................................ 37

5.3.3. Gospodarska i financijska autonomija ....................................................................... 37

5.4. Posebna pitanja u vezi s fiskalnom potporom............................................................ 38

5.4.1. Zadruge ...................................................................................................................... 38

5.4.2. Subjekti za zajednička ulaganja ................................................................................. 39

5.4.3. Porezna amnestija....................................................................................................... 40

5.4.4. Porezne nagodbe i rješenja......................................................................................... 41

5.4.5. Pravila o amortizaciji/amortizaciji nematerijalne imovine ........................................ 43

5.4.6. Paušalni porezni sustav za posebne djelatnosti.......................................................... 43

5.4.7. Pravila protiv zlouporabe ........................................................................................... 44

5.4.8. Trošarine .................................................................................................................... 44

6. Učinak na trgovinu i tržišno natjecanje...................................................................... 44

6.1. Opća načela ................................................................................................................ 44

6.2. Narušavanje tržišnog natjecanja................................................................................. 44

6.3. Učinak na trgovinu..................................................................................................... 45

7. Infrastruktura.............................................................................................................. 47

7.1. Uvod........................................................................................................................... 47

7.2. Potpora ulagaču/vlasniku ........................................................................................... 48

7.2.1. Poduzetnik.................................................................................................................. 48

7.2.2. Prednost...................................................................................................................... 50

7.2.3. Narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu................................................ 50

7.3. Moguća potpora subjektima i korisnicima................................................................. 50

8. Završne odredbe ......................................................................................................... 50

4

1. UVOD 1. U kontekstu modernizacije državne potpore Komisija želi dodatno obrazložiti

ključne koncepte povezane s pojmom državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), kako bi pridonijela jednostavnijoj, transparentnijoj i dosljednijoj primjeni ovog pojma diljem Europe.

2. Ova se komunikacija odnosi samo na pojam državne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a, koji i Komisija i nacionalna tijela (uključujući nacionalne sudove) moraju primjenjivati u vezi s obvezom obavješćivanja i mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a. Suprotno tome, ova se komunikacija ne odnosi na spojivost državne potpore s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavcima 2. i 3. UFEU-a koju procjenjuje Komisija.

3. S obzirom na to da je pojam državne potpore objektivan pravni koncept izravno definiran Ugovorom, Komisija će jednostavno razjasniti na koji način tumači odredbe Ugovora, u skladu sa sudskom praksom EU-a, ne dovodeći u pitanje tumačenje Suda Europske unije.

4. Treba naglasiti da je Komisija obvezana ovim objektivnim pojmom, koji podliježe samo posebnim situacijama koje uključuju složene ekonomske procjene1. Zakonitost Odluke Komisije o postojanju državne potpore treba procjenjivati samo u okviru članka 107. stavka 1. UFEU-a. Kad je god moguće, Komisija će se stoga u ovoj obavijesti pozivati na sudsku praksu i, u nedostatku presuda, na svoje odluke, čak i ako nije moguće sva pitanja riješiti na ovaj način. Treba naglasiti da je primarna referenca za tumačenje pojma potpore uvijek sudska praksa sudova Unije.

5. Člankom 107. stavkom 1. UFEU-a državna potpora definirana je kao svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj u mjeri u kojoj to utječe na trgovinu među državama članicama. Ovom Komunikacijom razjasnit će se različiti elementi koji, prema sudskoj praksi, predstavljaju državnu potporu u skladu s tom odredbom: postojanje poduzetnika, pripisivost mjere državi, njezino financiranje državnim sredstvima, dodjela prednosti, selektivnost mjere i njezin mogući učinak na tržišno natjecanje i trgovinu unutar Unije.

2. POJAM PODUZETNIKA I GOSPODARSKE DJELATNOSTI 6. Na temelju članka 107. stavka 1. UFEU-a, pravila o državnoj potpori obično se

primjenjuju samo ako je primatelj potpore „poduzetnik”.

2.1. Opća načela 7. Sud je dosljedno definirao poduzetnike kao subjekte koji obavljaju gospodarsku

djelatnost, bez obzira na njihov pravni status i način na koji ih se financira2. Klasifikacija pojedinog subjekta kao poduzetnika stoga u potpunosti ovisi o prirodi njegovih djelatnosti. Ovo opće načelo ima tri važne posljedice:

1 Vidi u tom smislu predmet C-290/07 P Komisija protiv Scotta [2010.] ECR I-7763, stavak 66. 2 Spojeni predmeti C-180/98 do C-184/98 Pavlov i ostali [2000.] ECR I-6451, stavak 74.

5

8. Ponajprije, status subjekta na temelju nacionalnog prava nije odlučujući. Na primjer, subjekt koji je klasificiran kao udruženje ili sportski klub na temelju nacionalnog prava može se, bez obzira na to, smatrati poduzetnikom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Isto to vrijedi i za subjekt koji je službeno dio javne uprave. Jedini je relevantan kriterij u ovom smislu obavlja li on gospodarsku djelatnost.

9. Zatim, primjena pravila o državnim potporama kao takva ne ovisi o tome je li subjekt osnovan u cilju ostvarivanja dobiti. Na temelju sudske prakse Suda i Općeg suda, neprofitni subjekti isto tako mogu nuditi robu i usluge na tržištu3. Ako to nije slučaj, neprofitni pružatelji ostaju izvan kontrole državne potpore.

10. Treće, klasifikacija subjekta kao poduzetnika uvijek ovisi o posebnoj djelatnosti. Subjekt koji obavlja gospodarsku i negospodarsku djelatnost smatra se poduzetnikom samo kad obavlja gospodarsku djelatnost.

11. Za potrebe primjene pravila o državnim potporama može se smatrati da dva odvojena pravna subjekta čine jednu gospodarsku jedinicu. Ta se gospodarska jedinica tada smatra relevantnim poduzetnikom. U tom smislu Sud razmatra postojanje kontrolnog udjela i ostalih funkcionalnih, gospodarskih i organskih veza4.

12. Da bi se razjasnila razlika između gospodarskih i negospodarskih djelatnosti, Sud dosljedno tvrdi da je svaka djelatnost koja se sastoji od pružanja robe i usluga na tržištu gospodarska djelatnost5.

13. Pitanje postoji li tržište za određenu robu i usluge može ovisiti o načinu na koji su te usluge organizirane u predmetnoj državi članici6 i stoga se može razlikovati među državama članicama. Štoviše, zbog političkog odabira ili gospodarskih razvoja, klasifikacija određene djelatnosti može se s vremenom promijeniti. Ono što danas nije gospodarska djelatnost može u budućnosti postati gospodarska djelatnost i obratno.

14. Odluka tijela javne vlasti da se trećim stranama ne dopusti pružanje određene usluge (na primjer, zbog toga što ono želi pružati uslugu) ne isključuje postojanje gospodarske djelatnosti. Usprkos takvom zatvaranju tržišta, gospodarska djelatnost može postojati ako su ostali gospodarski subjekti spremni i sposobni pružati uslugu na predmetnom tržištu. Općenitije, činjenica da se određena usluga pruža interno nije bitna za gospodarsku prirodu djelatnosti7.

3 Spojeni predmeti 209/78 do 215/78 i 218/78 Van Landewyck [1980.] ECR 3125 stavak 88.; predmet C-

244/94 FFSA i ostali [1995.] ECR I-4013, stavak 21.; predmet C-49/07 MOTOE [2008.] ECR I-4863, stavci 27. i 28.

4 Predmet C-480/09 P AceaElectrabel Produzione SpA protiv Komisije [2010.] ECR I-13355 stavci od 47. do 55.; predmet C-222/04 Cassa di Risparmio di Firenze SpA i ostali [2006.] ECR I-289, stavak 112.

5 Predmet 118/85 Komisija protiv Italije [1987.] ECR 2599, stavak 7.; predmet C-35/96 Komisija protiv Italije [1998.] ECR I-3851, stavak 36.; spojeni predmeti C-180/98 do C-184/98 Pavlov i ostali [2000.] ECR I-6451, stavak 75.

6 Spojeni predmeti C-159/91 i C-160/91 Poucet i Pistre [1993.] ECR I-637, stavci od 16. do 20. 7 Vidi mišljenje nezavisnog odvjetnika Geelhoeda u predmetu C-295/05 Asociación Nacional de

Empresas Forestales (Asemfo) [2007.] ECR I-2999, stavci od 110. do 116.; Uredba (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70, SL L 315, 3.12.2007., str. 1., članak 5. stavak 2. i članak 6. stavak 1.; Odluka Komisije 2011/501/EU od 23. veljače 2011. o državnoj potpori C 58/06 (ex NN 98/05) koju je Njemačka odobrila društvima

6

15. S obzirom na to da razlika između gospodarskih i negospodarskih djelatnosti ovisi o političkim odabirima i gospodarskom razvoju u određenoj državi članici, nije moguće sastaviti opširan popis djelatnosti koje a priori nikada ne bi bile gospodarske. Takav popis ne bi pružio stvarnu pravnu sigurnost i stoga ne bi bio koristan. Umjesto toga, sljedećim se stavcima pokušava razjasniti razlika u odnosu na niz važnih područja.

16. U nedostatku definicije gospodarske djelatnosti u ugovorima, čini se da se sudska praksa temelji na različitim kriterijima za primjenu pravila za unutarnje tržište i za primjenu zakonodavstva o tržišnom natjecanju8.

17. Jednostavna činjenica da subjekt ima udjele, čak i većinske udjele, u poduzetniku koji pruža robu ili usluge na tržištu ne znači da taj subjekt automatski treba smatrati poduzetnikom za potrebe članka 107. UFEU-a. Ako takvi udjeli samo uzrokuju ostvarivanje prava koja ima član društva/dioničar kao i, ako je primjereno, primitak dividendi, koje su tek plod vlasništva nad imovinom, taj se subjekt neće smatrati poduzetnikom ako sam ne pruža robu ili usluge na tržištu9.

2.2. Izvršavanje javnih ovlasti 18. Iz sudske prakse proizlazi da se članak 107. UFEU-a ne primjenjuje ako država

djeluje „izvršavanjem javne ovlasti”10 ili ako javni subjekti djeluju „u svojem svojstvu kao tijela javne vlasti”11. Može se smatrati da subjekt djeluje izvršavanjem javnih ovlasti ako je predmetna djelatnost zadaća koja čini dio temeljnih funkcija države ili je povezana s tim funkcijama na temelju svoje prirode, cilja i pravila kojima podliježe12. Općenito govoreći, osim ako predmetna država članica nije odlučila uvesti tržišne mehanizme, djelatnosti koje u osnovi čine dio isključivih prava službenog tijela, a koje obavlja država, ne predstavljaju gospodarske djelatnosti. Primjer su djelatnosti povezane s:

(a) vojskom ili policijom13;

(b) sigurnosti i kontrolom zračne plovidbe14;

(c) kontrolom i sigurnosti pomorskog prometa15;

(d) nadzorom radi sprečavanja onečišćenja16;

Bahnen der Stadt Monheim (BSM) i Rheinische Bahngesellschaft (RBG) u udruženju Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, SL L 210, 17.8.2011., str. 1., uvodne izjave 208. i 209.

8 Predmet C-519/04 P David Meca-Medina i Igor Majcen protiv Komisije [2006.] ECR I-6991, stavci od 30. do 33.; predmet C-350/07 Kattner Stahlbau [2009.] ECR I-1513, stavci 66., 72., 74. i 75.; mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura u predmetu C-205/03 P FENIN [2006.] ECR I-6295, stavci 50. i 51.

9 Predmet C-222/04 Cassa di Risparmio di Firenze SpA i ostali [2006.] ECR I-289, stavci od 107. do 118. i 125.

10 Predmet 118/85 Komisija protiv Italije [1987.] ECR 2599, stavci 7. i 8. 11 Predmet C-30/87 Bodson [1988.] ECR I-2479, stavak 18. 12 Vidi posebno predmet C-364/92 SAT [1994.] ECR I-43, stavak 30. 13 Odluka Komisije od 7. prosinca 2011. o državnoj potpori SA.32820 (2011/NN) – Ujedinjena Kraljevina

– Potpora uslugama forenzične znanosti, SL C 29, 2.2.2012., str. 4., stavak 8. 14 Predmet C-364/92 SAT/Eurocontrol [1994.] ECR I-43, stavak 27.; predmet C-113/07 P Selex Sistemi

Integrati protiv Komisije [2009.] ECR I-2207, stavak 71. 15 Odluka Komisije od 16. listopada 2002. o državnoj potpori N 438/02 – Belgija – Potpora lučkim

upravama, SL C 284, 21.11.2002., str. 2. 16 Predmet C-343/95 Calì & Figli [1997.] ECR I-1547, stavak 22.

7

(e) organizacijom, financiranjem i izvršavanjem zatvorskih kazni17; i

(f) prikupljanjem podataka za korištenje za javne potrebe na temelju zakonske obveze kojoj predmetni poduzetnici podliježu u vezi s otkrivanjem takvih podataka18.

19. Dok god javni subjekt obavlja gospodarsku djelatnost koju se može odvojiti od izvršavanja javnih ovlasti, taj subjekt u odnosu na tu djelatnost djeluje kao poduzetnik. Suprotno tome, ako tu gospodarsku djelatnost nije moguće odvojiti od izvršavanja javnih ovlasti, djelatnosti koje obavlja taj subjekt kao cjelina ostaju povezane s izvršavanjem tih javnih ovlasti i stoga se nalaze izvan pojma poduzetnika19.

2.3. Socijalno osiguranje 20. Klasifikacija programa u području socijalnog osiguranja kao da uključuju

gospodarsku djelatnost ovisi o načinu na koji su uspostavljeni i strukturirani. U biti, s pomoću sudske prakse razlikuje se između programa temeljenih na načelu solidarnosti i gospodarskih programa.

21. Sud i Opći sud koriste se nizom kriterija da bi utvrdili temelji li se program socijalnog osiguranja na solidarnosti i stoga ne uključuje gospodarsku djelatnost:

(a) je li povezivanje s programom obvezno20;

(b) je li svrha programa isključivo socijalna21;

(c) je li program neprofitan22;

(d) jesu li koristi neovisne o izvršenim doprinosima23;

(e) jesu li plaćene naknade uistinu razmjerne zaradi osigurane osobe24; i

(f) nadzire li država program25.

22. Takve se programe koji se temelje na solidarnosti mora razlikovati od gospodarskih programa26. Suprotno programima koji se temelji na solidarnosti, gospodarski su programi redovno karakterizirani sljedećim:

(a) neobaveznim članstvom27;

(b) načelom kapitalizacije (ovisnost o materijalnim pravima na plaćene doprinose i financijski rezultati programa)28;

17 Odluka Komisije od 19. lipnja 2006. o državnoj potpori N 140/06 – Litva – Dodjela subvencija

državnim poduzetnicima u odgojnim ustanovama, SL C 244, 11.10.2006., str. 12. 18 Predmet C-138/11 Compass- Datenbank GmbH [2012.] ECR I-0000, stavak 40. 19 Predmet C-138/11 Compass- Datenbank GmbH [2012.] ECR I-0000, stavak 38., i predmet C-113/07 P

SELEX Sistemi Integrati protiv Komisije [2009.] ECR I-2207, stavci 72. et seq. 20 Spojeni predmeti C-159/91 i C-160/91 Poucet i Pistre [1993.] ECR I-637, stavak 13. 21 Predmet C-218/00 Cisal i INAIL [2002.] ECR I-691, stavak 45. 22 Spojeni predmeti C-264/01, C-306/01, C-354/01 i C-355/01 AOK Bundesverband [2004.] ECR I-2493,

stavci od 47. do 55. 23 Spojeni predmeti C-159/91 i C-160/91 Poucet i Pistre [1993.] ECR I-637, stavci od 15. do 18. 24 Predmet C-218/00 Cisal i INAIL [2002.] ECR I-691, stavak 40. 25 Spojeni predmeti C-159/91 i C-160/91 Poucet and Pistre [1993.] ECR I-637, stavak 14.; predmet C-

218/00 Cisal i INAIL [2002.] ECR I-691, stavci od 43. do 48.; spojeni predmeti C-264/01, C-306/01, C-354/01 i C-355/01 AOK Bundesverband [2004.] ECR I-2493, stavci od 51. do 55.

26 Vidi posebno predmet C-244/94 FFSA i ostali [1995.] ECR I-4013, stavak 19. 27 Predmet C-67/96 Albany [1999.] ECR I-5751, stavci 80.-87.

8

(c) njihovom prirodom ostvarivanja dobiti29; i

(d) pružanjem materijalnih prava koje čine dodatak onima u okviru osnovnog programa30.

23. Neki programi sadržavaju značajke obiju kategorija. U takvim slučajevima klasifikacija programa ovisi o analizi različitih elemenata i njihovoj važnosti31.

2.4. Zdravstvena zaštita 24. U Uniji se sustavi zdravstvene zaštite znatno razlikuju među državama članicama.

Natječu li se međusobno različiti pružatelji zdravstvene zaštite i u kojoj mjeri ovisi o nacionalnim specifičnostima.

25. U pojedinim državama članicama javne bolnice čine sastavni dio nacionalnog zdravstva i gotovo se u potpunosti temelje na načelu solidarnosti32. Takve se bolnice financira izravno iz doprinosa socijalnog osiguranja i ostalih državnih sredstava i iste besplatno pružaju svoje usluge na temelju univerzalnog pokrića33. Sud i Opći sud potvrdili su da, u slučaju postojanja takve strukture, relevantne organizacije ne djeluju kao poduzetnici34.

26. Ako ta struktura postoji, čak i djelatnosti koje bi same po sebi mogle biti gospodarske prirode, no obavljaju se samo za potrebe pružanja druge negospodarske djelatnosti, nisu gospodarske prirode. Organizacija koje kupuje robu – čak i u velikim količinama – za potrebe pružanja negospodarske usluge ne djeluje kao poduzetnik jednostavno zato što je kupac na određenom tržištu35.

27. U brojnima ostalim državama članicama, bolnice i ostali pružatelji usluga zdravstvene zaštite nude svoje usluge za naknadu, bilo izravno od pacijenata ili njihova osiguranja36. U takvim sustavima postoji određeni stupanj tržišnog natjecanja između bolnica u vezi s pružanjem usluga zdravstvene zaštite. Ako je to slučaj, činjenica da zdravstvenu uslugu pruža javna bolnica nije dovoljna da bi se djelatnost klasificiralo kao negospodarsku.

28. Sud i Opći sud isto su tako razjasnili da usluge zdravstvene zaštite koje nezavisni doktori medicine i ostali privatni liječnici pružaju za naknadu na vlastiti rizik treba

28 Predmet C-244/94 FFSA i ostali [1995.] ECR I-4013, stavci 9. i 17. do 20.; predmet C-67/96 Albany

[1999.] ECR I-5751, stavci od 81. do 85.; vidi i spojene predmete C-115/97 do C-117/97 Brentjens [1999.] ECR I-6025, stavci od 81. do 85., predmet C-219/97 Drijvende Bokken [1999.] ECR I-6121, stavci od 71. do 75., i spojeni predmeti C-180/98 do C-184/98 Pavlov i ostali [2000.] ECR I-6451, stavci 114. i 115.

29 Spojeni predmeti C-115/97 do C-117/97 Brentjens [1999.] ECR I-6025, stavci 74. do 85. 30 Spojeni predmeti C-180/98 do C-184/98 Pavlov i ostali [2000.] ECR I-6451, stavci od 67. do 70. 31 Predmet C-350/07 Kattner Stahlbau [2009.] ECR I-1513, stavci 33. et seq. 32 Na temelju sudske prakse Sudova Unije, jasan primjer španjolski je nacionalni zdravstveni sustav (vidi

predmet T-319/99 FENIN [2003.] ECR II-357 i predmet C-205/03P [2006.] ECR I-6295, stavci od 25. do 28.)

33 Ovisno o ukupnim značajkama sustava, naknade koje pokrivaju samo mali dio stvarnog troška usluge ne utječu na njegovu klasifikaciju kao negospodarskog sustava.

34 Predmet T-319/99 FENIN [2003.] ECR II-357, stavak 39. i predmet C-205/03P [2006.] ECR I-6295, stavci od 25. do 28.

35 Predmet T-319/99 FENIN [2003.] ECR II-357, stavak 40. 36 Vidi, na primjer, predmet C-157/99 Geraets-Smits i ostali [2001.] ECR I-5473, stavci od 53. do 58.

9

smatrati gospodarskom djelatnošću37. Jednaka se načela primjenjuju i kada je riječ o nezavisnim ljekarnicama.

2.5. Obrazovanje i istraživačke djelatnosti 29. Prema sudskoj praksi, javno obrazovanje organizirano unutar nacionalnog

obrazovnog sustava, a koje nadzire država, može se smatrati negospodarskom djelatnošću. Prema mišljenju Suda država:

„uspostavom i održavanjem takvog sustava javnog obrazovanja koji je u cijelosti ili djelomično financiran javnim fondovima, a ne od učenika ili njihovih roditelja... ne namjerava postati uključen u djelatnosti za naknadu, već izvršava svoje zadaće u odnosu na svoje stanovništvo u društvenim, kulturnim i obrazovnim područjima”38.

30. Prema istoj sudskoj praksi, na negospodarsku prirodu javnog obrazovanja u načelu ne utječe činjenica da učenici ili njihovi roditelji ponekad moraju platiti školarinu ili upisnine koje doprinose operativnim izdacima sustava. Takvi financijski doprinosi često pokrivaju samo dio stvarnih troškova usluge i stoga ih se ne može smatrati naknadom za pruženu uslugu. Stoga oni ne mijenjaju negospodarsku prirodu usluge općeg obrazovanja koje se uglavnom financira iz državne blagajne39. Ova načela mogu obuhvatiti javne obrazovne usluge poput strukovnog obrazovanja40, privatnih i državnih osnovnih škola41 i vrtića42, sekundarnih djelatnosti podučavanja na sveučilištima43 i pružanje usluga obrazovanja na sveučilištima44. Ista se načela mogu primijeniti na određene kulturne usluge poput javnih knjižnica45.

31. Takve javne obrazovne usluge potrebno je razlikovati od usluga koje uglavnom financiraju roditelji ili učenici ili ih se financira prihodima od komercijalnih djelatnosti. Na primjer, više obrazovanje koje u cijelosti financiraju studenti očito pripada potonjoj kategoriji. U određenim državama članicama javni subjekti mogu ponuditi i obrazovne usluge koje, zbog njihove prirode, strukture financiranja i postojanja konkurentnih privatnih organizacija, treba smatrati gospodarskim uslugama.

32. U pogledu prethodno navedenih načela, Komisija smatra da određene djelatnosti sveučilišta i istraživačkih organizacija nisu obuhvaćene pravilima o državnim potporama. To se odnosi na njihove primarne djelatnosti, odnosno:

(a) obrazovanje u svrhu većeg broja kvalificiranijih ljudskih resursa,

37 Vidi spojene predmete C-180/98 do C-184/98 Pavlov i ostali [2000.] ECR I-6451, stavci od 75. do 77. 38 Predmet C-318/05 Komisija protiv Njemačke [2007.] ECR I-6957, stavak 68. Vidi i Odluku Komisije

od 25. travnja 2001. o državnoj potpori N 118/00 Subvention publiques aux clubs sportifs professionnels, SL C 333, 28.11.2001., str. 6.

39 Presuda Suda EFTA-e od 21. veljače 2008. u predmetu E-5/07 Private Barnehagers Landsforbund protiv Nadzorog tijela EFTA-e EFTA Ct. Rep [2008.] str. 62., stavak 83.

40 Predmet 263/86 Humbel [1988.] ECR 5365, stavak 18. 41 Predmet C-318/05 Komisija protiv Njemačke [2007.] ECR I-6957, stavci od 65. do 71. Predmet C-

76/05 Schwartz [2007.] ECR I-6849, stavci od 37. do 47. 42 Presuda Suda EFTA-e od 21. veljače 2008. u predmetu E-5/07 Private Barnehagers Landsforbund

protiv Nadzorog tijela EFTA-e. 43 Predmet C-281/06 Jundt [2007.] ECR I-12231, stavci od 28. do 39. 44 Predmet 109/92 Wirth [1993.] ECR I-6447, stavci od 14. do 22. 45 Vidi Odluku Komisije od 16. travnja 2013. o državnoj potpori SA.35529 – Češka Republika –

Digitalizacija knjiga u knjižnicama.

10

(b) provođenje neovisnog istraživanja i razvoja u cilju širenja znanja i boljeg razumijevanja, uključujući i suradnju u istraživanju i razvoju; i

(c) širenje rezultata istraživanja.

33. Komisija smatra da su djelatnosti prijenosa tehnologija (licenciranje, stvaranje popratnih, novih djelatnosti ili drugih oblika upravljanja znanjem koje je stvorila istraživačka organizacija) negospodarske ako se te djelatnosti može smatrati internima46 te ako se sav prihod od tih djelatnosti ponovno ulaže u primarne djelatnosti predmetnih istraživačkih organizacija47.

2.6. Infrastruktura 34. Do nedavno se često smatralo da financiranje infrastrukture ne pripada u područje

primjene pravila o državnim potporama, jer se pretpostavljalo da izgradnja infrastrukture i upravljanje njome predstavljaju opću mjeru javne politike, a ne gospodarsku djelatnost. Na primjer, u Komisijinim Smjernicama za zračni prijevoz iz 1994. izražen je takav pristup slijedećim riječima: „projekti izgradnje [ili] povećanja infrastrukture (poput zračnih luka, autocesta, mostova itd.) predstavljaju opću mjeru gospodarske politike koju Komisija ne može kontrolirati u skladu s pravilima Ugovora o državnim potporama"48.

35. No, presuda u predmetu Aéroports de Paris od 12. prosinca 2000.49 poništila je to tumačenje, objasnivši da rad zračne luke predstavlja gospodarsku djelatnost. Nedavna je odluka u predmetu Leipzig/Halle iz 2010.50 potvrdila da je izgradnja bilo kakve infrastrukture koja će se gospodarski iskorištavati, kao što je avionska pista komercijalne zračne luke, sama po sebi gospodarska djelatnost, što znači da se pravila o državnim potporama primjenjuju na njezino financiranje. Iako se spomenuti slučajevi odnose na poseban sektor, načela koja je donio Sud mogu se primijeniti za općenito tumačenje i stoga se primjenjuju na svaku infrastrukturu čiji rad predstavlja gospodarsku djelatnost.

36. Međutim, zbog nesigurnosti koja je postojala prije presude u predmetu Aéroports de Paris, javna tijela mogu s pravom smatrati da financiranje infrastrukture odobreno prije te presude nije predstavljalo državnu potporu i da stoga takve mjere nije bilo potrebno prijavljivati Komisiji. Iz toga proizlazi da Komisija ne može na temelju pravila o državnim potporama dovesti u pitanje takve financijske mjere koje su konačno donesene prije presude u predmetu Aéroports de Paris51. Naravno, to ne podrazumijeva nikakve pretpostavke o prisutnosti državne potpore nakon donošenja

46 Prema bilješki 25. Okvira Zajednice za državnu potporu za istraživanje i razvoj i inovacije, „interna

priroda” znači da upravljanje znanjem istraživačke organizacije vrše odjel ili podružnica istraživačke organizacije ili zajednički s drugim istraživačkim organizacijama. Sklapanje ugovora s trećim stranama o pružanju posebnih usluga javnim natječajem ne utječe na internu prirodu tih djelatnosti.

47 Vidi stavke 3.1.1. i 3.1.2. Okvira Zajednice za državnu potporu za istraživanje i razvoj i inovacije. 48 „Primjena članaka 92. i 93. Ugovora o EZ-u i članka 61. Sporazuma o EGP-u na državne potpore u

sektoru zrakoplovstva”, SL C 350, 10.12.1994., str. 5., stavak 12. 49 Predmet T-128/98 Aéroports de Paris protiv Komisije [2000.] ECR II-3929, stavak 125. Vidi i predmet

T-196/04 Ryanair protiv Komisije [2008.] II-3643, stavak 88. 50 Spojeni predmeti T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen, Flughafen Leipzig/Halle et al protiv Komisije

[2011.] ECR II-1311, a pogotovo stavci 93. i 94., prihvaćeni na temelju žalbe, vidi predmet C-288/11 Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmbH protiv Komisije [2012.] ECR I-0000.

51 Odluka Komisije od 3. listopada 2012. o državnoj potpori u predmetu SA.23600, Financiranje Terminala 2 Zračne luke München, SL L319, 29.11.2013., str. 8., uvodne izjave od 74. do 81.

11

presude u predmetu Aéroports de Paris, jer će njih trebati pojedinačno provjeravati za svaki slučaj52.

37. Na javno financiranje infrastrukture koja nije namijenjena komercijalnom iskorištavanju u načelu se ne primjenjuju pravila o državnim potporama. To se, na primjer, odnosi na općenite infrastrukture kao što su javne ceste, mostovi ili kanali, koji se daju na raspolaganje javnosti bez primitka nadoknade. Isto se odnosi i na infrastrukturu koja je namijenjena za djelatnosti koje država obično obavlja u izvršavanju javnih ovlasti (npr. infrastruktura u vezi s kontrolom zračnog prometa u zračnim lukama, svjetionici i druga oprema koja služi za općenitu navigaciju te infrastruktura u vezi s policijskim i carinskim djelatnostima).

38. Ako se infrastruktura koja izvorno nije imala gospodarsku namjenu kasnije pretvori u infrastrukturu gospodarske namjene (na primjer, ako se vojna zračna luka pretvori u civilnu), samo troškovi proizašli iz prelaska infrastrukture u infrastrukturu gospodarske namjene uzet će se u obzir za procjenu u okviru pravila o državnim potporama.53

39. Ako se infrastruktura koristi i za gospodarske djelatnosti i za djelatnosti koje nisu gospodarske prirode, javno financiranje bit će obuhvaćeno pravilima o državnim potporama samo u onoj mjeri u kojoj se odnosi na troškove povezane s gospodarskim djelatnostima. Ako je moguće odvojiti troškove i prihode koji odgovaraju gospodarskim i negospodarskim djelatnostima, pravila o državnim potporama primjenjuju se samo u odnosu na dodijeljenu državnu potporu koja premašuje iznos koji pokriva troškove negospodarskih djelatnosti.

40. Ako se, u slučaju mješovite namjene, infrastruktura koristi gotovo isključivo za negospodarsku djelatnost, moguće je da se na njezino financiranje u cijelosti ne primjenjuju pravila o državnim potporama, pod uvjetom da gospodarska namjena ostane isključivo sporedna, odnosno djelatnost koja je izravno povezana s upravljanjem infrastrukturom i potrebna za njega, ili neizostavno povezana s njezinom glavnom negospodarskom namjenom. Općenito, takve sporedne djelatnosti troše jednake inpute kao primarne negospodarske djelatnosti; na primjer materijal, opremu, radnu snagu, dugotrajnu imovinu. Područje primjene sporednih gospodarskih djelatnosti mora ostati ograničeno u pogledu kapaciteta infrastrukture54. Primjeri takvih sporednih gospodarskih djelatnosti mogu uključivati određene istraživačke organizacije koje povremeno iznajmljuju svoju opremu i laboratorije industrijskim partnerima.

3. DRŽAVNO PODRIJETLO

41. Dodjela prednosti izravno ili neizravno državnim sredstvima i pripisivost takve mjere državi dva su odvojena i kumulativna uvjeta za postojanje državne potpore55.

52 Prethodno navedena objašnjenja ne dovode u pitanje primjenu pravila kohezijske politike u tim

okolnostima, u vezi s kojima su dane smjernice u ostalim slučajevima. 53 Vidi Odluku Komisije o državnoj potpori SA.2332 – Zračna luka Tampere-Pirkkala, SL L 309,

13.11.2013., str. 27. 54 U tom smislu, gospodarska namjena infrastrukture može se smatrati sporednom ako kapacitet dodijeljen

svake godine takvoj djelatnosti ne premašuje 15 % ukupnoga godišnjeg kapaciteta infrastrukture. 55 Vidi, primjerice, predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397,

stavak 24.; predmet T-351/02 Deutsche Bahn AG protiv Komisije [2006.] ECR II-1047, stavak 103.

12

Međutim, često ih se zajedno razmatra pri procjeni mjere u okviru članka 107. stavka 1. UFEU-a, jer se oba uvjeta odnose na javno podrijetlo predmetne mjere.

3.1. Pripisivost 42. U slučajevima u kojima tijelo javne vlasti dodijeli potporu korisniku ili odredi

privatno ili javno tijelo za provedbu mjere, taj je prijenos pripisiv državi, čak i ako je tijelo javne vlasti autonomno56. Međutim, pripisivost je manje očita ako se prednost dodjeljuje jednom posrednom tijelu ili više njih, bilo javnih ili privatnih, a posebno javnim poduzetnicima57.

43. U takvim slučajevima potrebno je utvrditi može li se tijela javne vlasti smatrati uključenima, na bilo koji način, u donošenje mjere58.

44. Sama činjenica da mjeru poduzima javno poduzetnik nije per se dovoljna da bi je se smatralo pripisivom državi59. Međutim, ne treba pokazati da su, u posebnom slučaju, tijela javne vlasti posebno poticala javnog poduzetnika u odnosu na predmetnu mjeru potpore. Štoviše, s obzirom na to da su država i javni poduzetnici blisko povezani, postoji stvaran rizik dodjele državne potpore posredstvom takvih poduzetnika na netransparentan način i uz kršenje pravila o državnim potporama utvrđenih Ugovorom60. Osim toga, upravo zbog toga što između države i javnih poduzetnika postoji povlašteni odnos, kao općenito pravilo, trećoj strani bit će teško dokazati da su mjere potpore koje je poduzeo takav poduzetnik zapravo donesene na temelju uputa tijela javne vlasti u određenom predmetu 61.

45. Zbog toga pripisivost mjere potpore državi koju je poduzeo javni poduzetnik može se zaključiti iz skupa pokazatelja koji proizlaze iz okolnosti predmeta i konteksta u kojem je mjera poduzeta62.

3.1.1. Pokazatelji pripisivosti

46. Neiscrpan popis mogućih pokazatelja za utvrđivanje pripisivosti uključuje sljedeće63:

i. predmetno tijelo nije moglo donijeti spornu odluku bez razmatranja zahtjeva tijela javnih vlasti;

ii. činjenicu da, osim čimbenika organske prirode koje povezuju javnog poduzetnika s državom, poduzetnik kojem je dodijeljena potpora morao je uzeti u obzir direktive koje su izdala vladina tijela;

56 Predmet T-358/94 Air France protiv Komisije [1996.] ECR II-2109, stavak 62. i predmet 248/84

Njemačka protiv Komisije [1987.] ECR 4013, stavci od 62. do 68. 57 Koncept javnih poduzetnika može se definirati upućivanjem na Direktivu Komisije 2006/111/EZ od

16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzetnika (SL L 318, 17.11.2006., str. 17.). U članku 2. točki (b) te Direktive navedeno je da „‚javna poduzeća’ znači sva poduzeća nad kojima javna tijela mogu izvršavati, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj na temelju vlasništva nad njima, financijskog sudjelovanja u njima ili na temelju propisa kojima su ta poduzeća uređena.”

58 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavak 52. 59 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397. Vidi i predmet T-442/03

SIC protiv Komisije [2008.] ECR II-1161, stavci od 93. do 100. 60 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavak 53. 61 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavak 54. 62 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavak 55. 63 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavci 55. i 56. Vidi i

mišljenje nezavisnog odvjetnika Jacobsa, predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavci od 65. do 68.

13

iii. integraciju javnog poduzetnika u strukture javne uprave;

iv. prirodu djelatnosti poduzetnika64 i njihovo obavljanje na tržištu u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja s privatnim subjektima.

v. pravni status poduzetnika (podliježe li javnom pravu ili redovnom pravu trgovačkih društava); Međutim, sama činjenica da je javni poduzetnik ustrojeno kao društvo kapitala u okviru redovnog prava ne može se smatrati dovoljnom za isključivanje pripisivosti65, uzimajući u obzir autonomiju koja se dodjeljuje u skladu s tim pravnim oblikom.

vi. stupanj nadzora koji tijela javne vlasti izvršavaju u odnosu na upravljanje poduzetnikom;

vii. svaki drugi pokazatelj koji ukazuje na uključenost tijela javne vlasti u donošenje predmetne mjere ili malu vjerojatnost da ista nisu uključena, uzimajući u obzir područje primjene mjere, njezin sadržaj ili uvjete koje sadržava.

3.1.2. Pripisivost i obveze u okviru prava Unije

47. Mjera nije pripisiva ako država članica ima obvezu provoditi je u okviru prava Unije bez ikakve diskrecije. U tom slučaju mjera proizlazi iz akta zakonodavstva Unije i nije pripisiva državi66.

48. Međutim, ovo se pravilo ne primjenjuje u situacijama u kojima su pravom Unije jednostavno dopuštene određene nacionalne mjere i država članica ima diskrecijsko pravo (i) u odnosu na to treba li donijeti predmetne mjere ili (ii) u odnosu na uspostavu značajki stvarne mjere koje su relevantne sa stajališta državne potpore. Mjere koje je zajednički donijelo nekoliko država članica pripisive su svim predmetnim državama članicama u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a67.

3.2. Državna sredstva

3.2.1. Opća načela

49. Samo prednosti koje su izravno ili neizravno dodijeljene državnim sredstvima mogu predstavljati državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a68.

50. Državna sredstva uključuju sva sredstva javnog sektora69, uključujući sredstva subjekata unutar države (decentraliziranih, udruženih u savez, regionalnih ili ostalih)70 i, u određenim okolnostima, sredstva privatnih tijela (vidi stavke 56. i 57. u

64 Na primjer, kad mjere poduzimaju javne razvojne banke (predmet T-358/94 Air France protiv Komisije

[1996.] ECR II-2109, stavci od 57. do 62. i predmet T-387/11 Nitrogenmuvek Vegyipari,Zrt. protiv Komisije, [2013.] ECR II-0000, stavak 63.);

65 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavak 57. 66 Vidi predmet C-460/07 Sandra Puffer [2009.] ECR I-3251, stavak 70., o pravu na porezni odbitak u

okviru sustava PDV-a koji je uspostavila Unija i predmet T-351/02 Deutsche Bahn AG protiv Komisije [2006.] ECR II-1047, stavak 102., o oslobođenjima od poreza koja se zahtijevaju prema pravu Unije.

67 Odluka Komisije 2010/606/EU od 26. veljače 2010. o državnoj potpori C 9/2009 (ex NN 49/2008, NN 50/2008 i NN45/2008) Kraljevine Belgije, Francuske Republike i Velikog Vojvodstva Luksemburg za Dexia SA, SL L 274, 19.10.2010., str. 54.

68 Predmet 82/77 Van Tiggele [1978.] ECR 25, stavci 25. i 26.; predmet T-358/94 Air France protiv Komisije [1996.] ECR II-2109, stavak 63.

69 Predmet T-358/94 Air France protiv Komisije [1996.] ECR II-2109, stavak 56. 70 Predmet 248/84 Njemačka protiv Komisije [1987.] ECR 4013, stavak 17.; spojeni predmeti T-92/00 i

103/00, Territorio Histórico de Álava i ostali protiv Komisije [2002.] ECR II-1385, stavak 57.

14

nastavku). Nije važno je li institucija unutar javnog sektora autonomna71. Financijska sredstva koja pruža središnja banka države članice određenim kreditnim institucijama općenito su dio područja primjene pravila o državnim potporama72.

51. Resursi javnih poduzetnika isto tako čine državne resurse u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a jer država ima mogućnost usmjeriti korištenje tih resursa73. Za potrebe Zakona o državnim potporama, i prijenosi unutar javne grupe bi mogli biti važni, na primjer, ako se sredstva prenose iz matičnog trgovačkog društva njegovu ovisnom društvu (čak i ako ono predstavlja jednog poduzetnika s gospodarskog stajališta). Pitanje je li prijenos takvih sredstava pripisiv državi razrađeno je u prethodnom odjeljku 3.1. Činjenica da je javni poduzetnik korisnik mjere potpore ne isključuje ga iz dodjele potpore drugom korisniku drukčijom mjerom potpore74.

52. Činjenica da mjeru kojom se dodjeljuje prednost ne financira izravno država nego javno ili privatno tijelo koje je uspostavila ili imenovala država da bi se dala potpora ne isključuje financiranje iste mjere državnim sredstvima75. Mjera koju je donijelo tijelo javne vlasti i koja ide u korist određenih poduzetnika ili proizvoda ne gubi značajku besplatne prednosti s obzirom na činjenicu da je u cijelosti ili djelomično financirana iz doprinosa koje je uvelo tijelo javne vlasti i ubire se od predmetnih poduzetnika76.

53. Prijenos državnih sredstava može poprimiti razne oblike, poput izravnih bespovratnih sredstava, zajmova, jamstava, izravnog ulaganja u kapital poduzetnika i koristi u naravi. Čvrsta i stvarna obveza osiguranja kasnije dostupnosti državnih sredstava isto se tako smatra prijenosom državnih sredstava. Pozitivan prijenos fondova nije potreban jer je prethodno navedeni državni prihod dovoljan. Odricanje od prihoda koji bi u suprotnome bio plaćen državi predstavlja prijenos državnih sredstava77. Na primjer, „nedostatak” poreza i prihoda od socijalnog osiguranja zbog oslobođenja ili smanjenja poreza ili doprinosa socijalnog osiguranja koje je odobrila država članica, ili oslobođenja od obveze plaćanja kazni ili ostalih novčanih kazni, ispunjava zahtjev državnih sredstava iz članka 107. stavka 1. UFEU-a78. Stvaranje

71 Predmet T-358/94 Air France protiv Komisije [1996.] ECR II-2109, stavci od 58. do 62. 72 Vidi Komunikaciju Komisije o primjeni pravila o državnim potporama za poticajne mjere u korist

banaka u kontekstu financijske krize počevši od 1. kolovoza 2013. („Komunikacija o bankarstvu”) SL C 216, 30.7.2013., str. 1. Međutim, Komisija je razjasnila da, ako središnja banka na bankarsku krizu ne reagira selektivnim mjerama u korist pojedinačnih banaka, nego općim mjerama otvorenim svim usporedivim tržišnim sudionicima na tržištu (npr. davanje zajmova cijelom tržištu pod jednakim uvjetima), takve opće mjere često ne pripadaju području primjene kontrole državnih potpora.

73 Predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije (Stardust) [2002.] ECR I-4397, stavak 38. Vidi i C-278/00 Grčka protiv Komisije [2004.] ECR I-3997, stavci 53. i 54., i spojeni predmeti C-328/99 i C-399/00 Italija i SIM 2 Multimedia SpA protiv Komisije [2003.] ECR I-4035, stavci 33. i 34.

74 Spojeni predmeti T-443/08 i T-455/08, Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt i ostali protiv Komisije [2011.] ECR II-1311, stavak 143.

75 Predmet 78/76, Steinike & Weinlig [1977.] ECR 595, stavak 21. 76 Predmet 78/76, Steinike & Weinlig [1977.] ECR 595, stavak 22. 77 Predmet C-83/98 P Francuska protiv Ladbroke Racing Ltd i Komisije [2000.] ECR I-3271, stavci

od 48. do 51. 78 Predmet C-387/92 Banco Exterior de España [1994.] ECR I-877, stavak 14. o oslobođenjima od

poreza. Osim toga, odstupanja od uobičajenih pravila o insolventnosti, kojima se poduzetnicima dopušta nastavak trgovanja u okolnostima u kojima im se isto ne bi dopustilo da se primjenjuju redovna pravila o insolventnosti, mogu uključivati dodatno opterećenje za državu ako su javna tijela među glavnim vjerovnicima tih poduzetnika ili ako takvo djelovanje dovodi do de facto odricanja od javnih dugova; vidi predmet C-295/97 Piaggio [1999.] ECR I-3761, stavci od 40. do 43. i predmet C-200/97 Ecotrade [1998.] ECR I-7907, stavak 45.

15

dovoljno stvarnog rizika uvođenja dodatnog opterećenja na državu u budućnosti, jamstvom ili ugovornom ponudom, dovoljno je za potrebe članka 107. stavka 1.79.

54. Ako tijela javne vlasti ili javni poduzetnici pružaju robu ili usluge po cijeni ispod tržišnih stopa, to podrazumijeva odricanje od državnih sredstava (kao i dodjelu prednosti).

55. Dodjela pristupa javnoj domeni ili prirodnim resursima ili dodjela posebnih ili ekskluzivnih prava80 bez prikladne naknade u skladu s tržišnim stopama može predstavljati očekivane državne prihode (isto tako, kao i dodjelu prednosti).81

56. U tim slučajevima potrebno je uspostaviti djeluje li država, uz izvršavanje svoje uloge upravitelja javnom imovinom, kao regulator koje slijedi ciljeve politike procesom odabira predmetnih poduzetnika koji podliježu kriterijima kvalitativnog odabira (uspostavljenih ex ante na transparentan i nediskriminirajući način)82. Kada država djeluje kao regulator, može zakonski odlučiti da neće doći do maksimiziranja prihoda koji bi u suprotnom bili ostvareni, bez pripadnosti području primjene pravila o državnim potporama, pod uvjetom da se prema svima predmetnim subjektima postupa jednako i da postoji sastavna poveznica između postizanja regulatorne svrhe i očekivanog prihoda83.

57. U svakom slučaju, prijenos državnih sredstava prisutan je ako, u određenom slučaju, tijela javne vlasti ne naplaćuju uobičajeni iznos u okviru općeg sustava za pristup javnoj domeni ili prirodnim resursima ili za dodjelu određenih posebnih ili ekskluzivnih prava.

58. Negativan neizravan učinak na državne prihode koji proizlaze iz regulatornih mjera ne predstavlja prijenos državnih sredstava, ako se radi o sastavnoj značajki mjere84.

79 Predmet C-200/97 Ecotrade [1998.] ECR I-7907, stavak 41. i spojeni predmeti C-399/10 P i C-401/10

P, stavci 137. – 139. 80 Kako je utvrđeno člankom 2. točkama (f) i (g) Direktive Komisije 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006.

o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzeća, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzeća, SL L 318, 17.11.2006., str. 17.

81 Vidi i Komunikaciju Komisije o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu dodijeljenu za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa, SL C 8, 11.1.2012., str. 4., stavak 33.

82 Vidi predmet T-475/04 Bouygues SA protiv Komisije [2007.] ECR II-2097, u kojem je Opći sud istaknuo da, pri dodjeli pristupa oskudnom javnog resursu poput radiofrekvencijskog spektra, nacionalna tijela istovremeno su imala uloge nadzornih tijela u odnosu na pitanja telekomunikacije i upravitelja takvim javnim sredstvima (stavak 104.).

83 Vidi u tom smislu Odluku Komisije od 20. srpnja 2004. o državnoj potpori NN 42/2004 – Francuska – Izmjena plaćanja dospjelih od društava Orange i SFR za UMTS dozvole, SL C/275, 8.11.2005., str. 3, uvodne izjave 28. – 30., koju zagovaraju Sudovi Unije (predmet T-475/04 Bouygues SA protiv Komisije [2007.] ECR II-2097, stavci 108. – 111. i 123., i predmet C-431/07 P Bouygues i Bouygues Télécom protiv Komisije [2009.] ECR I-2665, stavci 94. – 98. i 125.). U tom slučaju, što se tiče dodjele dozvola radiofrekvencijskog spektra za UMTS, država je istovremeno imala ulogu nadzornog tijela u odnosu na pitanja telekomunikacija i upravitelja takvima javnim sredstvima i slijedila regulatorne ciljeve utvrđene Direktivom 97/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 10. travnja 1997. o zajedničkom okviru za opća ovlaštenja i pojedinačne dozvole u području telekomunikacijskih usluga (SL L 117, 7.5.1997., str. 15.). Sudovi Europske unije u takvoj su situaciji potvrdili da dodjela dozvola bez maksimiziranja prihoda koji su mogli biti ostvareni nije uključivala dodjelu državne potpore, s obzirom na to da su predmetne mjere bile opravdane regulatornim ciljevima iznesenima u Direktivi 97/13/EZ te da su bili usklađeni s načelom nediskriminacije. Suprotno tome, u predmetu C-279/08 P Komisija protiv Nizozemske [2011.] ECR I-7671, stavci 88. et seq. Sud nije utvrdio regulatorne razloge koji bi opravdali dodjelu bez razmatranja prava za emisije kojima se slobodno može trgovati.

84 Predmet C-379/98 PreussenElektra [2001.] ECR I-2099, stavak 62.

16

Na primjer, odstupanje od odredaba zakona o zapošljavanju kojima se mijenja okvir za ugovorne odnose između poduzetnika i zaposlenika ne predstavlja prijenos državnih sredstava, usprkos činjenici da bi mogao smanjiti doprinose socijalnog osiguranja ili poreze koji se plaćaju državi85.

3.2.2. Kontrola utjecaja na sredstva

59. Podrijetlo sredstava nije važno pod uvjetom da, prije izravnog ili neizravnog prijenosa korisnicima, isti postaju dio javne kontrole i time dostupni nacionalnim tijelima86, čak ako sredstva ne postanu vlasništvo tijela javne vlasti87.

60. Stoga, subvencije financirane parafiskalnim naknadama ili obveznim doprinosima koje je uvela država i kojima se upravlja i koje se raspoređuju u skladu s odredbama javnih pravila podrazumijevaju prijenos državnih sredstava, čak i ako ih ne provode tijela javne vlasti88. Osim toga, sama činjenica da su subvencije financirane djelomično dobrovoljnim privatnim doprinosima nije dovoljna da bi se isključila prisutnost državnih sredstava, s obzirom na to da relevantan čimbenik nije podrijetlo sredstava nego stupanj intervencije tijela javne vlasti u okviru definicije mjere i njezine metode financiranja89. Prijenos državnih sredstava može se isključiti samo u posebnim okolnostima, posebno ako su sredstva članova trgovinske udruge namijenjena za posebne potrebe u interesu članova, o čemu je odlučila privatna organizacija i za isključivo komercijalne potrebe, dok god država članica djeluje samo kao posrednik kako bi doprinos kojeg su uvele međutrgovinske organizacije postao obvezan90.

61. Prijenos državnih sredstava prisutan je i ako su sredstva na zajedničkom raspolaganju nekoliko država članica koje zajednički odlučuju o korištenju tih sredstava91. To bi, na primjer, bio slučaj fondova iz Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM).

62. Sredstva koja dolaze iz Unije (npr. iz strukturnih fondova) ili međunarodnih financijskih doprinosa, poput MMF-a ili EBRD-a, isto tako treba uzeti u obzir kao državna sredstva ako nacionalna tijela imaju diskrecijsko pravo u smislu korištenja

85 Spojeni predmeti C-72/91 i C-73/91 Sloman Neptun Schiffahrts [1993.] ECR I-887, stavci 20. i 21. Vidi

i spojene predmete C-52/97, C-53/97 i C-54/97 Viscido et al. [1998.] ECR I-2629, stavci 13. i 14. i predmet C-189/91 Kirsammer-Hack [1993.] ECR I-6185, stavci 17. i 18., o činjenici da neprimjenjivanje određenih odredaba Zakona o zapošljavanju ne predstavlja prijenos državnih sredstava.

86 Vidi, na primjer, predmet C-206/06 Essent Netwerk Noord [2008.] ECR I-5497, stavak 70.; predmet C-83/98 P Francuska protiv Ladbroke Racinga i Komisije [2000.] ECR I-3271, stavak 50.

87 Vidi predmet T-358/94 Air France protiv Komisije [1996.] ECR II-2109, stavci od 65. do 67., o potpori koje je dodijelila grupa Caisse des Dépôts et Consignations koja je bila financirana iz dobrovoljnih pologa privatnih građana koji su mogli biti povučeni u bilo kojem trenutku. To nije utjecalo na zaključak da su ti fondovi bili državna sredstva jer je grupa Caisse imala mogućnost koristiti se njima iz salda nastalog na temelju pologa i povlačenja kao da su bili trajno na njezinu raspolaganju. Vidi i predmet C-83/98 P Francuska protiv Ladbroke Racinga i Komisije [2000.] ECR I-3271, stavak 50.

88 Predmet 173/73 Italija protiv Komisije [1974.] ECR 709, stavak 16.; spojeni predmeti C-78/90 do C-83/90 Compagnie Commerciale de l'Ouest [1992.] ECR I-1847, stavak 35. Predmet C-206/06 Essent Netwerk Noord [2008.] ECR I-5497, stavci 58. – 74.

89 Spojeni predmeti T-139/09, T-243/09 i T-328/09 Francuska et al. protiv Komisije, [2012.] ECR II-0000, stavci 63. i 64.

90 Vidi predmet C-345/02 Pearle [2004.] ECR I-7139, stavak 41. i predmet C-677/11 Doux élevages SNC et al [2013.] ECR I-0000.

91 Odluka Komisije 2010/606/EU od 26. veljače 2010. o državnoj potpori C 9/2009 (ex NN 49/2008, NN 50/2008 i NN45/2008) koju su Kraljevina Belgija, Francuska Republika i Veliko Vojvodstvo Luksemburg proveli za društvo Dexia SA, SL L 274, 19.10.2010., str. 54.

17

tih sredstava (posebno odabir korisnika)92. Suprotno tome, ako takva sredstva izravno dodjeljuju Unija ili međunarodne financijske institucije, bez ikakvog diskrecijskog prava nacionalnih tijela, ona ne predstavljaju državna sredstva (npr. financiranje dodijeljeno izravnim upravljanjem u smislu okvirnog programa Obzor 2020. ili programa COSME)93.

3.2.3. Uključenost države u preraspodjelu između privatnih subjekata

63. Uredba kojom se vrši financijska preraspodjela od jednog privatnog subjekta do drugog bez ikakve dodatne uključenosti države ne obuhvaća prijenos državnih sredstava, ako novac teče izravno od jednog privatnog subjekta do drugog, bez da prolazi kroz javno ili privatno tijelo koje je država odredila za provođenje prijenosa.

64. Na primjer, obveza koju je u odnosu na privatne dobavljače električne energije uvela država članica u vezi s kupnjom električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije po fiksnima najmanjim cijenama ne obuhvaća izravan ili neizravan prijenos državnih sredstava poduzetnicima koji proizvode takvu vrstu električne energije94. U tom slučaju država ne imenuje predmetne poduzetnike (odnosno, privatne dobavljače električne energije) za upravljanje programom potpore nego ih samo obvezuje obvezom da kupuju određenu vrstu električne energije s vlastitim financijskim sredstvima.

65. Međutim, državna sredstva prisutna su kad naknade koje plaćaju privatne osobe prelaze javnim ili privatnim tijelom namijenjenom za njihovo prenošenje korisnicima.

66. Na primjer, dodatne pristojbe zakonom uvedene u odnosu na privatne osobe mogu se smatrati državnim sredstvima. To je slučaj čak kad je privatno trgovačko društvo zakonom imenovano da prikuplja takve naknade u ime države i prenosi ih korisnicima, bez da je trgovačkom društvu koje vrši prikupljanje dopušteno da se koristi dohotkom koji proizlazi iz naknada za potrebe osim onih predviđenih zakonom. U tom slučaju, predmetni iznosi ostaju u okviru javne kontrole i stoga su dostupni nacionalnim tijelima, što je dovoljan razlog da bi ih se smatralo državnim sredstvima95. S obzirom na to da se ovo načelo primjenjuje na javna tijela i privatne poduzetnike imenovane za prikupljanje naknada i obradu uplata, promjena statusa

92 Vidi, primjerice, u odnosu na strukturne fondove, Odluku Komisije od 22. studenoga 2006. o državnoj

potpori N 157/06, Projekt uspostave širokopojasne mreže Digital Region u Južnom Yorkshireu, Ujedinjena Kraljevina (United Kingdom South Yorkshire Digital Region Broadband Project), uvodne izjave 21. i 29. o mjeri koju djelomično financira Europski fond za regionalni razvoj (ERDF), SL C 80, 13.4.2007., str. 2.

93 Međutim, u ovom su slučaju često primjenjiva i načela slična temeljnim odredbama državne potpore na temelju sekundarnog zakonodavstva Unije jer se istima često uvode zahtjevi dosljednosti.

94 Predmet C-379/98 PreussenElektra [2001.] ECR I-2099, stavci do 59. do 62. Sud smatra da uvođenje obveze kupovine za privatne poduzetnike ne predstavlja izravan ili neizravan prijenos državnih sredstava i da se ova kvalifikacija ne mijenja zbog nižih prihoda poduzetnika koja podliježu toj obvezi koja će vjerojatno uzrokovati smanjenje poreznih prihoda jer isto predstavlja sastavnu značajku mjere. U tom slučaju privatnom poduzetniku nije bilo dopušteno prenijeti svoje dodatne troškove na svoje kupce. Vidi i predmet C-222/07 UTECA [2009.] ECR I-1407, stavci od 43. do 47., o obveznim doprinosima uvedenima za nakladnike u korist filmske produkcije koji ne uključuju prijenos državnih sredstava.

95 Predmet C-206/06 Essent Netwerk Noord [2008.] ECR I-5497, stavci od 69. do 75.

18

posrednika s privatnog na javni subjekt nije relevantna za kriterij državnih sredstava ako država nastavi pomno pratiti taj subjekt96.

4. PREDNOST

4.1. Opći pojam prednosti

4.1.1. Opća načela

67. Prednost, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, svaka je gospodarska korist koju poduzetnik ne bi ostvario u uobičajenima tržišnim uvjetima, odnosno u nedostatku intervencije države97. U odjeljku 4.2. ove Komunikacije navedene su detaljne smjernice o tome može li se smatrati da je korist ostvarena u uobičajenim tržišnim uvjetima.

68. Važan je jedino učinak mjere na poduzetnika, a ne uzrok i cilj intervencije države98. Prednost je prisutna kad god se financijska situacija poduzetnika poboljša kao rezultat intervencije države. Da bi se to procijenilo, financijsku situaciju poduzetnika nakon uvođenja mjere treba usporediti s njegovom financijskom situacijom u slučaju da mjera nije uvedena99. S obzirom na to da je važan jedino učinak mjere na poduzetnika, nije važno je li prednost obvezna za poduzetnika u smislu da je on ne može izbjeći ili odbiti100.

69. Točan oblik mjere isto tako nije važan da bi se utvrdilo dodjeljuje li se njome gospodarska prednost poduzetniku101. Ne samo da je dodjela pozitivne gospodarske prednosti važna za pojam državne potpore, nego i oslobođenje u odnosu na gospodarsko opterećenje isto tako može predstavljati prednost. Potonje je široka kategorija koja sadržava svako smanjenje naknada koje su obično uključene u proračun poduzetnika102. To obuhvaća sve situacije u kojima su gospodarski subjekti oslobođeni od sastavnih troškova njihovih gospodarskih djelatnosti103, čak i ako ne postoji pravna obveza za preuzimanje tih troškova104.

70. Postojanje prednosti nije isključeno samom činjenicom da su konkurentni poduzetnici u ostalim državama članicama u povoljnijem položaju105, jer se pojam

96 Odluka Komisije 2011/528/EU o državnoj potpori C 24/09 (ex NN 446/08) – Austrija – Zakon o

električnoj energiji iz obnovljivih izvora, SL L 235, 10.9.2011., str. 42, uvodna izjava 76. 97 Predmet C-39/94 SFEI i ostali [1996.] ECR I-3547, stavak 60.; predmet C-342/96 Španjolska protiv

Komisije [1999.] ECR I-2459, stavak 41. 98 Predmet 173/73 Italija protiv Komisije [1974.] ECR 709, stavak 13. 99 Predmet 173/73 Italija protiv Komisije [1974.] ECR 709, stavak 13. . 100 Odluka Komisije 2004/339/EZ od 15. listopada 2003. o mjerama koje je Italija provela za društvo RAI

SpA, SL 2004 l 119, 23.4.2004., str. 1., uvodna izjava 69.; mišljenje nezavisnog odvjetnika Fennellyja, predmet C-251/97 Francuska protiv Komisije [1999.] ECR I-6639, stavak 26.

101 Predmet C-280/00 Altmark Trans [2003.] ECR I-7747, stavak 84. 102 Predmet C-387/92 Banco Exterior de España [1994.] ECR I-877, stavak 13.; predmet C-156/98

Njemačka protiv Komisije [2000.] ECR I-6857, stavak 25.; predmet C-6/97 Italija protiv Komisije [1999.] ECR I-2981, stavak 15.; predmet C-172/03 Heiser [2005.] ECR I-1627, stavak 36.

103 Predmet C-126/01 GEMO SA [2003.] ECR I-13769, stavci od 28. do 31 o besplatnom prikupljanju i odlaganju otpada.

104 Predmet C-241/94 Francuska protiv Komisije [1996.] ECR I-4551, stavak 40.; predmet C-5/01 Belgija protiv Komisije, [2002.] ECR I-11991, stavci 38. i 39.; predmet T-565/08 Corsica Ferries France SAS protiv Komisije, [2012.] ECR II-0000, stavci 137. i 138.

105 Predmet 173/73 Italija protiv Komisije [1974.] ECR 709, stavak 17. Vidi i predmet T-55/99 Confederación Espanola de Transporte de Mercancías protiv Komisije [2000.] ECR II-3207, stavak 85.

19

prednosti temelji na analizi financijske situacije poduzetnika u njegovu pravnom i činjeničnom kontekstu i bez posebne mjere.

71. Troškovi koji proizlaze iz regulatornih obveza koje uvodi država mogu se u načelu ticati sastavnih troškova gospodarske djelatnosti, tako da svaka naknada tih troškova predstavlja dodjelu prednosti poduzetniku. To znači da postojanje prednosti u načelu nije isključeno činjenicom da korist ne nadilazi naknadu za trošak koji proizlazi iz uvođenja regulatorne obveze. Isto vrijedi za oslobođenje u odnosu na troškove koje poduzetnik ne bi imao da nije postojao poticaj koji proizlazi iz državne mjere jer bi bez tog poticaja na drukčiji način strukturirao svoje djelatnosti106. Postojanje prednosti isto tako nije isključeno ako se mjerom nadoknađuju naknade drukčije prirode koje nisu povezane s tom mjerom107.

72. Što se tiče naknade troškova proizašlih radi pružanja usluge od općega gospodarskog interesa, Sud je jasno naveo u presudi Altmark da se dodjela prednosti može isključiti u slučaju ispunjenja četiri kumulativna uvjeta108. Prvo, poduzetniku primatelju moraju zaista biti povjerene obveze pružanja javnih usluga i te obveze moraju biti jasno određene. Drugo, parametri na temelju kojih se izračunava naknada moraju biti utvrđeni unaprijed, na objektivan i transparentan način. Treće, naknada ne smije premašiti iznos neophodan za pokrivanje svih ili dijela troškova koji su nastali pri izvršenju obveze javne usluge, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit. Četvrto, ako poduzetnik kojem su povjerene obveze pružanja javnih usluga nije odabran nakon postupka javne nabave u cilju odabira ponuditelja koji ima mogućnost pružanja tih usluga po najmanjem trošku za zajednicu, razina potrebne naknade mora biti utvrđena na temelju analize troškova koje bi tipični poduzetnik, kojim se primjereno upravlja i koje je prikladno opremljeno sredstvima za ispunjenje zahtjeva javnih usluga, snosilo pri ispunjenju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit za ispunjenje tih obveza. Komisija je navela ove uvjete u svojoj Komunikaciji o primjeni pravila o državnim potporama EU-a na naknadu koja se dodjeljuje za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa109.

73. Osim toga, postojanje prednosti treba isključiti u slučaju povrata nezakonito procijenjenih poreza110, obveze nacionalnih tijela u odnosu na naknadu štete koju su prouzrokovali određenim poduzetnicima111 ili plaćanja naknade za izvlaštenje112.

106 Na primjer, ako trgovačko društvo primi subvenciju radi ulaganja u regiju koja prima pomoć, ne može

se tvrditi da to ne smanjuje troškove koji su obično uključeni u proračun poduzetnika s obzirom na to da, u nedostatku subvencije, trgovačko društvo ne bi izvršilo ulaganje.

107 Predmet C-81/10 P France Télécom SA protiv Komisije [2011.], stavci od 43. do 50. To se logično primjenjuje na oslobođenje troškova koje poduzetnik snosi da bi zamijenilo status službenika statusom zaposlenika usporedivim sa statusom svojih konkurenata, čime se dodjeljuje prednost predmetnom poduzetniku (o čemu je prethodno bilo određenih dvojbi nakon presude Općeg suda u predmetu T-157/01 Danske Busvognmoend protiv Komisije [2004.] ECR II-917, stavak 57.). U vezi s naknadom izgubljenih troškova vidi i predmet T-25/07 Iride SpA i Iride Energia SpA protiv Komisije [2009.] ECR II-245, stavci od 46. do 56.

108 Predmet C-280/00 Altmark Trans [2003.] ECR I-7747, stavci od 87. do 95. 109 SL C 8, 11.1.2012., str. 4. 110 Predmet 61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato [1980.] ECR 1205, stavci od 29. do 32. 111 Spojeni predmeti od 106. do 120/87 Asteris AE i ostali protiv Grčke [1988.] ECR 5515, stavci 23. i 24. 112 Predmet T-64/08 Nuova Terni Industrie Chimiche SpA protiv Komisije [2010.] ECR II-125, stavci

od 59. do 63. i od 140. do 141., u kojem je razjašnjeno da, iako se plaćanjem naknade za izvlaštenje ne dodjeljuje prednost, ex post produljenje takve naknade može predstavljati državnu potporu.

20

4.1.2. Neizravna prednost

74. Prednost može biti dodijeljena poduzetnicima osim onima kojima se izravno prenose državna sredstva (neizravna prednost)113. Mjera može predstavljati i izravnu prednost dodijeljenu poduzetniku primatelju i neizravnu prednost dodijeljenu ostalim poduzetnicima, primjerice, poduzetnicima koja djeluju na sljedećim razinama djelatnosti114. Izravni primatelj mjere može biti poduzetnik ili subjekt (fizička ili pravna osoba) koja ne obavlja nikakvu gospodarsku djelatnost115.

75. Takve neizravne prednosti treba razlikovati od pukih sekundarnih gospodarskih učinaka koji su sastavna obilježja gotovo svih mjera državne potpore (npr. povećanjem proizvodnje). Za te potrebe, predvidljive učinke mjere treba preispitati sa stajališta ex ante. Neizravna je prednost prisutna ako je mjera oblikovana na način da prenosi svoje sekundarne učinke na poduzetnike ili grupe poduzetnika čiji je identitet moguće utvrditi. To je, primjerice, slučaj ako je izravna potpora, de facto ili de jure, uvjetovana kupovinom robe ili usluga koje proizvode samo određeni poduzetnici (npr. samo poduzetnici uspostavljeni u određenim područjima)116.

4.2. Test subjekta u tržišnom gospodarstvu (market economy operator – MEO)

4.2.1. Uvod

76. Pravni poredak Unije neutralan je u odnosu na sustav vlasništva117 i ni na jedan način ne dovodi u pitanje pravo država članica da djeluju kao gospodarski subjekti. Međutim, kad tijela javne vlasti izravno ili neizravno izvršavaju gospodarske transakcije u bilo kojem obliku118, podliježu pravilima o državnim potporama Unije.

77. Gospodarske transakcije koje izvršava javno tijelo ili javni poduzetnik ne dodjeljuju prednost svojim protustrankama i stoga ne predstavljaju potporu, ako ih se izvršava u skladu s uobičajenima tržišnim uvjetima119. Ovo je načelo razvijeno u skladu s raznim gospodarskim transakcijama. Sudovi Unije razvili su „načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu” da bi utvrdili prisutnost državne potpore u slučajevima javnog ulaganja (posebno dokapitalizacija): da bi se utvrdilo predstavlja li ulaganje javnog tijela državnu potporu potrebno je ocijeniti bi li, u sličnim okolnostima, privatni ulagač usporedive veličine koji djeluje u uobičajenim uvjetima tržišnoga gospodarstva bio ponukan izvršiti predmetno ulaganje120. Sudovi Unije razvili su,

113 Predmet C-156/98 Njemačka protiv Komisije [2000.] ECR I-6857, stavci 26. i 27.; predmet C-403/10

Mediaset SpA protiv Komisije [2011.] ECR I-117, stavci od 73. do 77.; predmet C-382/99 Nizozemska protiv Komisije [2002] ECR I-5163, stavci od 60. do 66.; predmet T-424/05 Italija protiv Komisije [2009.] ECR II-23, stavci od 136. do 147. Vidi i članak 107. stavak 2. točku (a) UFEU-a.

114 U slučaju da je posredni poduzetnik samo posrednik za prenošenje prednosti korisniku i da on ne zadržava nikakvu prednost, obično ga ne bi trebalo smatrati primateljem državne potpore.

115 Predmet C-403/10 P Mediaset SpA protiv Komisije [2011.] ECR I-117, stavak 81. 116 Suprotno tome, puki sekundarni gospodarski učinak u obliku povećane proizvodnje (koja ne čini

neizravnu potporu) postoji u slučajevima u kojima se potpora jednostavno prenosi poduzetnikom (npr. financijski posrednik) koje je u cijelosti prenosi korisniku potpore.

117 Člankom 345. UFEU-a određeno je da „Ugovori ni na koji način ne dovode u pitanje pravila kojima se u državama članicama uređuje sustav vlasništva”.

118 Vidi primjerice predmet C-40/85 Belgija protiv Komisije [1986.] ECR 2321, stavak 12. 119 Predmet C-39/94 SFEI i ostali [1996.] ECR I-3547, stavci 60. – 61. 120 Vidi, primjerice, predmet C-142/87 Belgija protiv Komisije („Tubemeuse”) [1990.] ECR I-959,

stavak 29., i predmet C-305/89 Italija protiv Komisije („Alfa Romeo”) [1991.] ECR I-1603, stavci 18. i 19.; predmet T-16/96 Cityflyer Express protiv Komisije [1998.] ECR II-757, stavak 51., spojeni predmeti T-129/95, T-2/96 i T-97/96 Neue Maxhütte Stahlwerke i Lech-Stahlwerke protiv Komisije

21

slično tome, „test privatnog vjerovnika” da bi preispitali uključuju li ponovni pregovori o dugu javnih vjerovnika državnu potporu, uspoređujući ponašanje javnog vjerovnika s ponašanjem hipotetskih privatnih vjerovnika koji se nalaze u sličnoj situaciji121. Sudovi Unije naposljetku su razvili „test privatnog prodavatelja” u cilju ocjenjivanja uključuje li prodaja koju izvršava javno tijelo državnu potporu, razmatrajući bi li privatni prodavatelj, u uobičajenim tržišnim uvjetima, mogao ostvariti istu ili bolju cijenu122

78. Ova načela ili testovi varijacije jednakog su osnovnog koncepta da ponašanje tijela javnih vlasti ili poduzetnika treba usporediti s ponašanjem sličnih privatnih gospodarskih subjekata u uobičajenima tržišnim uvjetima da bi se utvrdilo dodjeljuje li se gospodarskim transakcijama koje izvršavaju takva tijela ili poduzetnici prednost njihovim protustrankama. Komisija će se, stoga, u ovoj Komunikaciji, općenito osvrnuti na test „subjekta u tržišnom gospodarstvu” (MEO) kao relevantnu metodu procjene odvija li se čitav niz gospodarskih transakcija koje izvršavaju tijela javne vlasti, javna tijela ili javni poduzetnici u uobičajenima tržišnim uvjetima i uključuju li time dodjelu prednosti (do koje ne bi došlo u uobičajenim tržišnim uvjetima) predmetnim poduzetnicima. Opća načela i relevantni kriteriji za primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu navedeni su u nastavku.

4.2.2. Opća načela

79. Svrha testa subjekta u tržišnom gospodarstvu jest procijeniti je li država dodijelila prednost poduzetniku ne djelujući poput subjekta u tržišnom gospodarstvu u odnosu na određenu transakciju. U tom smislu nije važno predstavlja li intervencija opravdano sredstvo tijela javne vlasti radi provođenja pitanja javne politike (npr. zapošljavanje). Slično tome, profitabilnost ili neprofitabilnost korisnika sama po sebi nije odlučujući pokazatelj za utvrđivanje je li predmetna gospodarska transakcija u skladu s tržišnim uvjetima ili nije. Odlučujući element pitanje je jesu li tijela javne vlasti djelovala kao što bi to učinio subjekt u tržišnom gospodarstvu u sličnoj situaciji. Ako to nije slučaj, poduzetnik korisnik primilo je gospodarsku prednost koju ne bi ostvarilo u uobičajenim tržišnim uvjetima123, koja mu je omogućila povoljniji položaj u odnosu na njegove konkurente124.

80. Za potrebe testa subjekta u tržišnom gospodarstvu, u obzir se uzimaju samo koristi i obveze povezane sa situacijom države kao gospodarskog subjekta, uz isključenje onih povezanih s njom kao tijelom javne vlasti125. Uistinu, test subjekta u tržišnom gospodarstvu nije primjenjiv ako država djeluje kao tijelo javne vlasti, a ne kao

[1999.] ECR II-17, stavak 104.; spojeni predmeti T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen protiv Komisije [2003.] ECR II-435.

121 Predmet C-525/04 P Španjolska protiv Komisije [2007.] ECR I-9947, predmet C-73/11 P Frucona protiv Komisije [2013.] ECR I-0000; predmet C-256/97 DMTransport [1999.] ECR I-3913.

122 Spojeni predmeti T-268/08 i T-281/08 Land Burgenland i Austrija protiv Komisije [2012.] ECR II-0000.

123 Spojeni predmeti T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen protiv Komisije [2003.] ECR II-435, stavak 208.

124 Vidi u tom smislu predmet C-124/10 P Komisija protiv EDF-a [2012.], stavak 90.; predmet C-387/92 Banco Exterior de España [1994.] ECR I-877, stavak 14., i predmet C-6/97 Italija protiv Komisije, stavak 16.

125 Predmet C-124/10 P Komisija protiv EDF-a [2012.] ECR I-0000, stavci od 79. do 81.; predmet 234/84 Belgija protiv Komisije [1986.] ECR 2263, stavak 14.; predmet 40/85 Belgija protiv Komisije [1986.] ECR 2321, stavak 13.; spojeni predmeti C-278/92 do C-280/92 Španjolska protiv Komisije [1994.] ECR I 4103, stavak 22.; i predmet C-334/99 Njemačka protiv Komisije [2003.] ECR I-1139, stavak 134.

22

gospodarski subjekt. Ako se intervencija države pokreće zbog razloga javne politike (na primjer, zbog razloga socijalnog ili regionalnog razvoja), ponašanje države moglo bi biti opravdano sa stajališta javne politike, ali u isto vrijeme ne bi bilo u skladu s tržišnim uvjetima, jer se subjekti u tržišnom gospodarstvu obično ne vode takvim razmatranjima. Prema tome, test subjekta u tržišnom gospodarstvu treba primijeniti ne uzimajući u obzir socijalnu, regionalnu politiku i sektorska razmatranja koja se odnose na ulogu države članice kao tijela javne vlasti126.

81. Procjena pitanja je li intervencija države u skladu s tržišnim uvjetima mora se provesti na ex ante osnovi, uzimajući u obzir podatke dostupne u vrijeme donošenja odluke o intervenciji127. Svaki bi razboriti subjekt u tržišnom gospodarstvu obično izvršio vlastitu ex ante procjenu strategije i financijskih očekivanja projekta128, primjerice, poslovnim planom.

82. Stoga, ako država članica tvrdi da je gospodarska transakcija u skladu s testom subjekta u tržišnom gospodarstvu, a u vezi s tim postoji sumnja, ista mora osigurati dokaze koji ukazuju na to da je odluka za izvršavanje transakcije, u tom trenutku, donesena na temelju gospodarskih procjena usporedivih s onima koje bi, u sličnim okolnostima, razuman privatni subjekt (sa značajkama sličnima onih predmetnog tijela javne vlasti) izvršio radi utvrđivanja profitabilnosti transakcije ili gospodarskih prednosti129. U tu svrhu, procjene koje su slijedile nakon izvršavanja transakcije, na temelju retrospektivnih nalaza u vezi s time je li stvarno bila profitabilna ili nije, ili na naknadnim opravdanjima stvarno odabranog tijeka djelovanja, nisu relevantne130.

83. Procjena usklađenosti transakcije s tržišnim uvjetima mora biti izvršena uzimajući u obzir učinke transakcije na predmetnog poduzetnika bez razmatranja toga bi li posebna sredstva korištena za izvršavanje te transakcije bila dostupna tržišnim subjektima. Primjerice, primjenjivost testa subjekta u tržišnom gospodarstvu ne može se isključiti samo zato što su sredstva kojima se koristi država fiskalna131.

84. U određenim slučajevima, nekoliko uzastopnih mjera intervencije države, za potrebe članka 107. stavka 1. UFEU-a, mora se smatrati jednom intervencijom. To bi, posebno, mogao biti slučaj u kojem su uzastopne intervencije toliko blisko povezane, posebno u odnosu na njihovu kronologiju, svrhu i okolnosti poduzetnika u vrijeme

126 Predmet C-124/10 P Komisija protiv EDF-a [2012.] ECR I-0000, stavci od 79. do 81.; predmet 234/84

Belgija protiv Komisije [1986.] ECR 2263, stavak 14.; predmet 40/85 Belgija protiv Komisije [1986.] ECR 2321, stavak 13.; spojeni predmet C-278/92 do C-280/92 Španjolska protiv Komisije [1994.] ECR I 4103, stavak 22.; i predmet C-334/99 Njemačka protiv Komisije [2003.] ECR I-1139, stavak 134.; spojeni predmeti T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen protiv Komisije [2003.] ECR II-435; T-20/03 Kahla Thüringen Porzellan protiv Komisije [2008.] ECR II-2305, predmet T-98/00 Linde protiv Komisije [2002.] ECR II-3961.

127 Predmet C-124/10 P Komisija protiv EDF-a [2012] ECR I-0000, stavci 83. – 85. i 105., predmet C-482/99 Francuska protiv Komisije [2002.] ECR I-4397, stavci 71. i 72. i predmet T-16/96 Cityflyer Express protiv Komisije [1998.] ECR II-757, stavak 76.

128 Predmet C-124/10 Komisija protiv EDF-a [2012.] ECR I-0000, stavci 84., 85. i 105. 129 Tehnička razina takve procjene ex ante može varirati ovisno o složenosti predmetne transakcije i

vrijednosti uključene imovine, robe ili usluga. Obično takve procjene ex ante treba obavljati uz podršku stručnjaka s prikladnim vještinama i iskustvom. Takve procjene uvijek treba temeljiti na objektivnim kriterijima i na njih ne trebaju utjecati razmatranja politika. Procjene nezavisnih stručnjaka mogu osigurati dodatnu potvrdu vjerodostojnosti procjene.

130 Predmet C-124/10 P Komisija protiv EDF-a [2012.] ECR I-0000, stavak 85. 131 Predmet C-124/10 P Komisija protiv EDF-a [2012.] ECR I-0000, stavak 88.

23

tih intervencija, da su međusobno neodvojive132. Na primjer, naknadne intervencije države koje se odvijaju u odnosu na istog poduzetnika u relativno kratkom vremenskom razdoblju, koje su međusobno povezane ili su bile planirane ili predvidljive u vrijeme prve intervencije, uobičajeno treba zajedno ocijeniti. S druge strane, ako je kasnija intervencija bila rezultat nepredviđenih događaja u vrijeme ranije intervencije133, dvije mjere treba procijeniti odvojeno.

85. Da bi se procijenilo jesu li određene transakcije u skladu s tržišnim uvjetima, treba razmotriti sve relevantne okolnosti. Primjerice, moguće su iznimne okolnosti u kojima se kupovina robe ili usluga koju izvršava tijelo javne vlasti, čak i po tržišnim cijenama, neće smatrati usklađenom s tržišnim uvjetima134.

4.2.3. Primjena testa subjekta u tržišnom gospodarstvu

86. Pri primjeni testa subjekta u tržišnom gospodarstvu korisno je razlikovati između situacija u kojima usklađenost transakcije s tržišnim uvjetima može biti utvrđena empirijski s pomoću posebnih podataka o tržištu i situacija u kojima, zbog nedostatka takvih podataka, usklađenost transakcije s tržišnim uvjetima mora biti procijenjena na temelju ostalih dostupnih metoda.

4.2.3.1. Slučajevi u kojima je moguće empirijski utvrditi usklađenost s tržišnim uvjetima

87. Usklađenost transakcije s tržišnim uvjetima može biti empirijski utvrđena s pomoću posebnih podataka o tržištu (i) ako transakciju pari passu izvršavaju javni subjekti i privatni subjekti ili (ii) ako se ista odnosi na prodaju i kupovinu imovine, robe ili usluga (ili ostale usporedive transakcije) koja se izvršava otvorenim, transparentnim, nediskriminirajućim i bezuvjetnim natječajnim postupkom. U takvim slučajevima, ako posebni podaci o tržištu u vezi s transakcijom pokazuju da ista nije u skladu s tržišnim uvjetima, obično ne bi bilo prikladno koristiti se ostalim metodologijama procjene da bi se došlo do drukčijeg zaključka135.

i. Transakcije pari passu

88. Ako su javna tijela i privatni subjekti koji su u usporedivoj situaciji (transakcija „pari passu”)136 izvršili transakciju u jednakim uvjetima (i stoga uz jednaku razinu

132 Spojeni predmeti C-399/10 P i C-401/10 P Bouygues SA, Bouygues Télécom SA protiv Komisije [2013.]

ECR I-0000, stavak 104.; spojeni predmeti T-415/05, T-416/05 i T-423/05 Grčka i ostali protiv Komisije [2010.] ECR II-4749, stavak 177. i predmet T-11/95 BP Chemicals protiv Komisije [1998.] ECR II-3235, stavci 170. i 171.

133 Odluka Komisije od 19. prosinca 2012. u predmetu SA.35378 Financiranje zračne luke Berlin Brandenburg, Njemačka, SL C 36, 8.2.2013., str. 10., uvodne izjave od 14. do 33.

134 U predmetu T-14/96 BAI protiv Komisije [1999.] ECR II-139, Opći sud iznio je mišljenje da se, u pogledu posebnih okolnosti predmeta, može zaključiti da kupovina putničkih vaučera koju su nacionalna tijela izvršila od društva P&O Ferries nije ispunila stvarnu potrebu, stoga nacionalna tijela nisu djelovala na način sličan privatnom subjektu koji djeluje u uobičajenim uvjetima tržišnoga gospodarstva. Prema tome, tom je kupovinom društvu P&O Ferries dodijeljena prednost koju isto ne bi ostvarilo u uobičajenima tržišnim uvjetima i svi plaćeni iznosi u vezi s izvršavanjem ugovora o kupoprodaji predstavljali su državnu potporu.

135 Vidi u tom smislu spojene predmete T-268/08 i T-281/08 Land Burgenland i Austrija protiv Komisije (privatizacija banke Bank Burgenland) [2012.] ECR II-0000, stavak 72., u kojima je Opći sud zaključio da tržišne cijene utvrđene na temelju studija vrednovanja nisu relevantne ako je izvršen pravilan natječaj. U potonjem slučaju tržišna cijena proizlazi iz stvarno i pravilno podnesenih ponuda u natječajnom postupku.

136 Uvjeti se ne mogu smatrati jednakima ako javna tijela i privatni subjekti interveniraju u jednakim uvjetima, ali u različito vrijeme, nakon promjene gospodarske situacije.

24

rizika i nagrada), obično se može zaključiti da je takva transakcija u skladu s tržišnim uvjetima137. Suprotno tome, ako javna tijela i privatni subjekti koji su u usporedivoj situaciji sudjeluju u istoj transakciji u isto vrijeme, ali pod drukčijim uvjetima, to obično ukazuje na to da intervencija javnog tijela nije u skladu s tržišnim uvjetima138.

89. Za razmatranje transakcije „pari passu” posebno treba procijeniti sljedeće kriterije:

(1) je li o intervenciji javnih tijela i privatnih subjekata odlučeno i je li ista izvršena u isto vrijeme (odnosno, intervencije su „istovremene”) ili je li između tih intervencija proteklo vrijeme te je došlo do promjene gospodarskih okolnosti;

(2) jesu li uvjeti transakcije jednaki za javne subjekte i sve uključene privatne subjekte, uzimajući u obzir i mogućnost povećanja ili smanjenja razine rizika s vremenom;

(3) ima li intervencija privatnih subjekata stvarnu gospodarsku važnost ili je samo simbolična ili marginalna139, i

(4) je li početni položaj javnih subjekata i uključenih privatnih subjekata usporediv u odnosu na transakciju, uzimajući u obzir, na primjer, njihovu prethodnu izloženost vis-à-vis predmetnog poduzetnika (vidi odjeljak 4.2.3.3.), moguće sinergije koje je moguće postići140, raspon unutar kojeg različiti ulagači snose slične troškove povezane s transakcijom141, ili sve ostale okolnosti specifične za pravnog ili javnog subjekta koje bi mogle narušiti usporedbu. Naravno, tijela javne vlasti ne bi trebala utjecati na odluku privatnog subjekta.

90. Uvjet „pari passu” možda neće biti primjenjiv ako je javna uključenost strogi zahtjev za sudjelovanje privatnih subjekata u transakciji, s obzirom na to da bi ovo moglo implicirati da je predmetni javni subjekt u mogućnosti pružiti jedinstven doprinos transakciji koji ni jedan tržišni subjekt ne bi mogao ponoviti.

137 Vidi u tom smislu predmet T-296/97 Alitalia protiv Komisije [2000.] ECR II-3871, stavak 81. 138 Međutim, ako su transakcije različite i ako se ne izvršavaju u isto vrijeme, činjenica da su uvjeti drukčiji

nije nikakav odlučujući pokazatelj (pozitivan ili negativan) u vezi s time je li transakcija koju je izvršilo javno tijelo u skladu s tržišnim uvjetima.

139 Na primjer, u predmetu Citynet Amsterdam, Komisija je smatrala da se bi dva privatna subjekta koji pokrivaju jednu trećinu ukupnih vlasničkih ulaganja u društvu (uzimajući u obzir i ukupnu dioničarsku strukturu i da su njihovi udjeli dovoljni za stvaranje blokirajuće manjine u odnosu na bilo kakvu stratešku odluku društva) moglo smatrati gospodarski dovoljnima (vidi Odluku Komisije 2008/729/EZ od 11. prosinca 2007. o državnoj potpori C53/2006 Citynet Amsterdam, Nizozemska. SL L 247, 16.9.2008., str. 27., uvodne izjave 96. – 100.). Suprotno tome, u predmetu N429/2010 Agricultural Bank of Greece (ATE), SL C 317, 29.10.2011., str. 5., privatno sudjelovanje dosegnulo je samo 10 % ulaganja, u odnosu na 90 % udjela države, pa je Komisija zaključila da uvjeti „pari passu” nisu ispunjeni, s obzirom na da to da kapital koji je uložila država nije popraćen usporedivim sudjelovanjem privatnog dioničara niti je bio razmjeran udjelu države. Vidi i predmet T-296/97 Alitalia protiv Komisije [2000.] ECR II-3871, stavak 81.

140 Moraju imati i jednak industrijski razlog, Odluka Komisije 2005/137/EZ o državnoj potpori C25/2002 Participation financière de la Région wallonne dans l'entreprise CARSID – Acier CECA, SL L 47, 18.2.2005., str. 28., uvodne izjave od 67. do 70.

141 Troškovi transakcije mogu se odnositi na troškove koje ulagači snose za potrebe analitičkog pregleda (screening) i odabira projekta za ulaganje, dogovora uvjeta ugovora ili nadziranja rezultata za trajanja ugovora. Na primjer, ako banke u javnom vlasništvu stalno snose troškove analitičkog pregleda projekata za ulaganje za financiranje zajma, činjenica da privatni ulagači zajednički ulažu po istoj kamatnoj stopi nije dovoljna da bi se isključila potpora.

25

ii. Prodaja i kupovina imovine, robe i usluga (ili ostale usporedive transakcije) otvorenim, transparentnim, nediskriminirajućim i bezuvjetnim natječajnim postupcima

91. Ako se prodaja i kupovina imovine, robe i usluga (ili ostale usporedive transakcije142) izvršavaju nakon otvorenog, transparentnog, dovoljno dobro oglašenog, nediskriminirajućeg i bezuvjetnog natječajnog postupka, u skladu s načelima Direktiva o javnoj nabavi143 (čak u slučajevima u kojima te Direktive o javnoj nabavi nisu primjenjive kao takve), moguće je pretpostaviti da su te transakcije u skladu s tržišnim uvjetima.

92. Natječajni postupak usklađen s ovim načelima mora ispunjavati sljedeće kriterije:

93. natječaj mora biti otvoren da bi se omogućilo svim zainteresiranim i kvalificiranim ponuditeljima da sudjeluju u procesu. Što se tiče značajki natječaja, „otvoreni postupak”144 u skladu sa zahtjevom pravila o javnoj nabavi svakako je prihvatljiv, no „ograničeni postupak”'145 isto se tako može smatrati dovoljnim za utvrđivanje tržišne cijene, osim ako zainteresirani subjekti nisu spriječeni u podnošenju ponuda bez valjanih razloga146.

94. Postupak treba biti transparentan da bi se svim zainteresiranim ponuditeljima omogućilo da ih se na jednak način i razumno obavješćuje u svakoj fazi natječajnog postupka. Dostupnost podataka, dovoljno vremena za zainteresirane ponuditelje i jasnoća kriterija odabira i dodjele predstavljaju ključne elemente transparentnog postupka odabira. Natječaj mora biti dobro oglašen, u dovoljnoj mjeri, da bi ga mogli zamijetiti svi mogući kupci. Stupanj javnosti postupka potreban da bi se osigurala dovoljna oglašenost u određenom slučaju ovisi o značajkama imovine, robe i usluga na prodaju. Imovina, roba i usluge koje, u pogledu svoje veće vrijednosti ili drugih značajki mogu privući ulagače koji djeluju diljem Europe ili na međunarodnoj razini, trebali bi biti oglašeni na način koji će privući moguće kupce koji djeluju diljem Europe ili na međunarodnoj razini.

95. Jednak i nediskriminirajući tretman svih ponuditelja, objektivni kriteriji odabira i dodjele dogovoreni prije procesa prijeko su potrebni uvjeti da bi se osiguralo da je transakcija koja proizlazi iz toga u skladu s tržišnim uvjetima. Kako bi se jamčio jednak tretman, kriteriji za odabir ugovora trebali bi omogućiti objektivno uspoređivanje i procjenjivanje ponuda.

142 Na primjer, zakup određene robe ili dodjela koncesija za komercijalno iskorištavanje prirodnih resursa. 143 Direktiva 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka

nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL L 134, 30.4.2004., str. 1.) i Direktiva 2004/18/EZ Europskog parlamenta u Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, 30.4.2004., str. 114.).

144 Članak 1. stavak 11. točka (a) Direktive 2004/18/EZ, članak 1. stavak 9. točka (a) Direktive 2004/17/EZ.

145 Članak 1. stavak 11. točka (b) Direktive 2004/18/EZ, članak 1. stavak 9. točka (b) Direktive 2004/17/EZ.

146 S druge strane, natjecateljski dijalog ili pregovarački postupak bez prethodne objave dodjeljuju široko diskrecijsko pravo tijelima u postupku i mogu ograničiti sudjelovanje zainteresiranih subjekata. Stoga se te postupke može samo smatrati dovoljnima za utvrđivanje tržišnih cijena u iznimnim slučajevima. Pregovarački postupak bez objave poziva na nadmetanje ne može osigurati da postupak dovodi do odabira ponuditelja sposobnoga za pružanje tih usluga po tržišnoj cijeni. Vidi stavak 66. Komunikacije o uslugama od općega gospodarskog interesa (SGEI), SL C 8., 11.1.2012., str. 4.

26

96. Natječaj za prodaju imovine, robe ili usluga bezuvjetan je ako je bilo koji mogući kupac, bez obzira na to vodi li određene poslove ili ne, općenito slobodan nabaviti imovinu, robu i usluge za prodaju i koristiti se njima za vlastite potrebe. Ako postoji uvjet da kupac mora preuzeti posebne obveze, osim onih koje proizlaze iz općeg nacionalnog zakonodavstva ili odluke tijela za planiranje, za korist tijela javne vlasti ili u interesu opće javnosti, natječaj se ne može smatrati bezuvjetnim.

97. Kad javna tijela prodaju imovinu, robu i usluge, jedini relevantan kriterij za odabir kupca trebala bi biti najviša cijena147, uzimajući u obzir i zahtijevane ugovorne dogovore (npr. jamstvo prodavatelja u odnosu na prodaju ili ostale obveze koje slijede nakon prodaje). Treba razmotriti samo vjerodostojne148 i obvezujuće ponude149.

98. Kad javna tijela kupuju imovinu, robu i usluge, svi posebni uvjeti natječaja trebali bi biti pomno i na objektivan način povezani s predmetom ugovora i treba uzeti u obzir ekonomski najpovoljniju ponudu koja bi odgovarala vrijednosti tržišta150.

99. Za utvrđivanje tržišne cijene, natječaj mora biti popraćen dovoljnom razinom tržišnog natjecanja da bi bio kvalificiran kao konkurentan natječajni postupak. U slučaju postupaka u kojima je očito da samo jedan subjekt realno može podnijeti vjerodostojnu ponudu, natječaj se ne može smatrati konkurentnim i stoga ga se ne može razmatrati u cilju utvrđivanja tržišne cijene za transakciju.

4.2.3.2. Utvrđivanje je li transakcija u skladu s tržišnim uvjetima na temelju uspoređivanja ili ostalih metoda procjene

100. Ako nije moguće empirijski utvrditi da je transakcija u skladu s tržišnim uvjetima s pomoću posebnih podataka o tržištu kako je prethodno navedeno, isto se može ocijeniti (i) uspoređivanjem ili (ii) ostalim metodama procjene151.

i. Uspoređivanje (Benchmarking)

101. Da bi se utvrdilo je li transakcija u skladu s tržišnim uvjetima, moguće je napraviti procjenu u smislu uvjeta pod kojima su usporedivi privatni subjekti, u usporedivim situacijama (uspoređivanje), izvršili transakcije.

102. Za identificiranje prikladnog mjerila, potrebno je posebno obratiti pozornost na vrstu predmetnog subjekta (npr. holding grupa, operativno društvo, špekulativni fond ili dugoročni ulagač koji traži osiguranje dobiti kroz duže razdoblje), vrstu predmetne transakcije (npr. sudjelovanje u kapitalu ili transakcija duga) i predmetno tržište (tržišta) (npr. financijska tržišta, brzorazvijajuća tržišta za tehnologije, tržišta javnih

147 Spojeni predmeti T-268/08 i T-281/08 Land Burgenland i Austrija protiv Komisije [2012.], stavak 87. 148 Dobrovoljna ponuda može biti i vjerodostojna, ovisno o okolnostima slučaja, a posebno ako je ponuda

obvezujuća (vidi predmet T-244/08 Konsum Nord protiv Komisije [2011.], stavci od 73. do 75). 149 Primjerice, samo najave bez obvezujućih zahtjeva ne bi bile razmotrene u natječajnom postupku: vidi

spojene predmete T-268/08 i T-281/08 Land Burgenland i Austrija protiv Komisije [2012.], stavak 87. i predmet T-244/08 Konsum Nord protiv Komisije [2011.], stavci 67. i 75.

150 Kriterije treba definirati na način da se u obzir uzme učinkovito tržišno natjecanje kojim se uspješnom ponuditelju omogućuje uobičajeni povrat, ne veći. U praksi se time podrazumijeva korištenje natječaja kojima se posebna važnost pridaje komponenti ponude koja se odnosi na „cijenu” ili onih kojima bi se vjerojatno postigao konkurentan ishod (npr. određeni suprotni natječaji s dovoljno jasnim kriterijima dodjele).

151 Ako je tržišna cijena postavljena „pari passu” ili natječajnim transakcijama, te rezultate nije moguće osporiti s pomoću ostalih metodologija procjene, poput nezavisnih studija (vidi spojene predmete T-268/08 i T-281/08 Land Burgenland i Austrija protiv Komisije [2012.], stavak 72.

27

usluga ili tržišta infrastrukture). Odabir trenutka provođenja transakcija isto je tako posebno važan u slučaju značajnog razvoja događaja u gospodarstvu. Ako je prikladno, dostupna tržišna mjerila potrebno je prilagoditi u skladu s posebnim značajkama državne transakcije (primjerice, situacija poduzetnika korisnika i relevantnog tržišta)152. Uspoređivanje možda nije prikladna metoda za utvrđivanje tržišnih cijena ako dostupna mjerila nisu definirana u odnosu na razmatranja tržišta ili su postojeće cijene znatno narušile javne intervencije.

103. Uspoređivanjem se često ne utvrđuje jedna „precizna” referentna vrijednost nego se njime utvrđuje niz mogućih vrijednosti procjenjujući skup usporedivih transakcija. Ako je cilj procjene razmotriti je li intervencija države u skladu s tržišnim uvjetima ili nije, obično je prikladno razmotriti mjere središnje tendencije poput prosjeka ili srednje vrijednosti skupa usporedivih transakcija. U određenim slučajevima, ako je u odnosu na mjeru središnje tendencije prisutna znatna varijacija, moglo bi biti prikladno usmjeriti pozornost na srednju vrijednost, a ne na prosjek.

ii. Ostale metode procjene

104. Ako se ne primjenjuje ni jedan od prethodno navedenih kriterija procjene, činjenica da je transakcija u skladu s tržišnim uvjetima može biti utvrđena na temelju općeprihvaćene, uobičajene metodologije procjene153. Takva metodologija mora se temeljiti na dostupnima objektivnim, dokazivim i pouzdanim podacima154, koji bi trebali biti detaljno izneseni i odražavati gospodarsku situaciju u vrijeme donošenja odluke o transakciji, uzimajući u obzir razinu rizika i buduća očekivanja155. Ovisno o vrijednosti transakcije, nepreciznost procjene obično treba poduprijeti provođenjem analize osjetljivosti, procjenjivanjem drukčijih poslovnih scenarija, pripremanjem plana za nepredviđene slučajeve i uspoređivanjem rezultata s alternativnim metodologijama procjene. Možda će biti potrebno izvršiti novo (ex ante) vrednovanje bude li transakcija odgođena i bude li potrebno uzeti u obzir najnovije promjene tržišnih uvjeta.

105. Kao primjer, široko prihvaćena uobičajena metodologija za utvrđivanje (godišnjeg) povrata ulaganja izračun je interne stope rentabilnosti (IRR)156. Moguće je procijeniti i odluku o ulaganju u smislu neto sadašnje vrijednosti (NPV)157, koja proizvodi rezultate jednake internoj stopi rentabilnosti u većini slučajeva158. Da bi se

152 Vidi spojene predmete T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-

Westfalen protiv Komisije [2003.] ECR II-435, stavak 251. 153 Vidi predmet T-366/00 Scott protiv Komisije [2007.] ECR II-797, stavak 134. 154 Vidi predmet T-274/01 Valmont Nederland BV protiv Komisije [2004.] ECR II-3145, stavak 71. 155 Vidi predmet T-366/00 Scott protiv Komisije [2007.] ECR II-797, stavak 158. 156 Interna stopa rentabilnosti ne temelji se na računovodstvenoj zaradi u određenoj godini, nego se njome

u obzir uzima tijek budućih novčanih tokova koji ulagač očekuje primiti tijekom cijelog trajanja ulaganja. Definirana je kao diskontna stopa za koju je neto sadašnja vrijednost tijeka novčanih tokova jednaka nuli.

157 Neto sadašnja vrijednost razlika je između pozitivnih i negativnih novčanih tokova tijekom trajanja ulaganja, diskontirana za prikladni povrat (trošak kapitala).

158 Postoji savršena povezanost između neto sadašnje vrijednosti i interne stope rentabilnosti u slučajevima u kojima je interna stopa rentabilnosti jednaka oportunitetnom trošku ulagača. Ako je neto sadašnja vrijednost ulaganja pozitivna, to znači da projekt ima internu stopu rentabilnosti koja premašuje nužnu stopu povrata (oportunitetni trošak ulagača). U tom se slučaju isplati izvršiti ulaganje. Ako projekt ima neto sadašnju vrijednosti jednaku nuli, interna stopa rentabilnosti projekta jednaka je nužnoj stopi povrata. U tom slučaju, ulagač je ravnodušan u smislu provedbe ulaganja i ulaganja u nešto drugo. Ako je neto sadašnja vrijednost negativna, interna stopa rentabilnosti ispod je troška kapitala i ulaganje nije dovoljno profitabilno jer postoje druge, bolje mogućnosti. Ako interna stopa rentabilnosti i neto

28

procijenilo je li ulaganje izvršeno u skladu s tržišnim uvjetima, povrat ulaganja mora se usporediti s uobičajenima očekivanim tržišnim stopama povrata. Uobičajen očekivan povrat (ili trošak kapitala ulaganja) može se definirati kao prosječan očekivani povrat koje tržište zahtijeva od ulaganja na temelju općeprihvaćenih kriterija, posebno rizika od ulaganja, uzimajući u obzir financijski položaj trgovačkog društva i posebne značajke sektora, regije ili države. Ako nije opravdano očekivati ovaj uobičajeni povrat, ulaganje se vjerojatno neće nastaviti u skladu s tržišnim uvjetima. Općenito, što više rizika uključuje projekt, stranke koje osiguravaju sredstva zahtijevat će veću stopu povrata, odnosno veći trošak kapitala.

106. Odabir primjerene metodologije procjene mogao bi ovisiti o situaciji na tržištu159, dostupnosti podataka ili vrsti transakcije160. Primjerice, ako ulagač želi ostvariti dobit ulaganjem u poduzetnike (u tom su slučaju interna stopa rentabilnosti ili neto sadašnja vrijednost najvjerojatnije najprimjerenija metoda), vjerovnik želi primiti uplatu iznosa (glavnica i sve kamate) koje mu duguje dužnik u okviru zakonski i ugovorom utvrđenog razdoblja 161 (u kojem bi slučaju procjena zaloga, odnosno vrijednosti imovine, bila relevantnija).

107. Metode utvrđivanja interne stope rentabilnosti ili neto sadašnje vrijednosti ulaganja obično ne rezultiraju jednom točnom vrijednošću koju bi se moglo prihvatiti kao jedinu moguću tržišnu cijenu nego nizom mogućih tržišnih cijena (ovisno o gospodarskim, pravnim i ostalim posebnim okolnostima transakcije koja je sastavni dio metode procjene). Ako je cilj procjene razmotriti je li intervencija države u skladu s tržišnim uvjetima, obično je prikladno razmotriti mjere središnje tendencije poput prosjeka ili srednje vrijednost skupa usporedivih transakcija.

108. Razboriti subjekti u tržišnom gospodarstvu obično procjenjuju svoje intervencije s pomoću nekoliko različitih metodologija (primjerice, izračune neto sadašnje vrijednosti potvrđuje se metodama uspoređivanja) da bi se poduprle procjene. Različite metodologije koje se poklapaju u istoj vrijednosti osigurat će dodatni pokazatelj za utvrđivanje jedinstvene tržišne cijene. Stoga prisutnost komplementarnih metodologija vrednovanja koje međusobno podupiru nalaze

sadašnja vrijednost dovedu do različitih odluka o ulaganju (moglo bi doći do razlike u rezultatu, posebno u međusobno isključivim projektima), metoda neto sadašnje vrijednosti u načelu bi trebala imati prednost u skladu s tržišnom praksom.

159 Primjerice, u slučaju likvidacije društva, vrednovanje temeljeno na vrijednosti likvidacije ili temeljeno na vrijednosti imovine moglo bi biti najprimjerenija metoda procjene.

160 Primjerice, u slučaju prodaje zemljišta, ako metoda uspoređivanja (benchmarking) nije prikladna i ostalima općeprihvaćenim metodama ne bude utvrđena vrijednost zemljišta, može se primijeniti alternativna metoda, poput metode vrednovanja Vergleichspreissystem koju je predložila Njemačka (prihvaćene za poljoprivredno i šumsko zemljište u Odluci Komisije o državnoj potpori SA.33167 Predložena alternativna metoda za procjenu poljoprivrednog i šumskog zemljišta u Njemačkoj tijekom prodaje tijelima javne vlasti, SL C 43, 15.2.2013., str. 7.). Međutim, „[…] nije moguće isključiti mogućnost da bi, u određenim slučajevima, metoda utvrđena u skladu s tom odredbom nacionalnog prava dovela do rezultata koji bi znatno odstupao od tržišne vrijednosti. U takvim okolnostima, u skladu s obvezom svih državnih organa, uključujući nacionalne sudove i upravna tijela, da se ne koriste načelima nacionalnog prava koje je suprotno pravu Europske unije, navedeni sudovi ili upravna tijela odgovorni za primjenu tog pravila ne smiju primjenjivati odredbu predmetnog nacionalnog prava.” Predmet C-239/09 Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe GmbH & Co. KG protiv BVVG Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH [2010.] ECR I-13083, stavak 52.

161 Vidi, primjerice, predmet C-342/96 Španjolska protiv Komisije [1999.] ECR I-2459, stavak 46., i predmet C-256/97 DMTransport [1999.] ECR I-3913, stavak 24.

29

smatrat će se pozitivnim pokazateljem za vrijeme procjene je li transakcija u skladu s tržišnim uvjetima.

4.2.3.3. Protučinjenična analiza u slučaju prethodne izloženosti predmetnom poduzetniku

109. Činjenicu da je predmetni javni subjekt prethodno bio gospodarski izložen poduzetniku (primjerice, ako je vlasnik kapitala ili je osigurao zajmove ili jamstva) treba uzeti u obzir za vrijeme ispitivanja je li transakcija u skladu s tržišnim uvjetima. Međutim, takva prethodna izloženost ne bi sama po sebi trebala biti rezultat prethodne državne potpore162 ili intervencije koja nije izvršena u skladu s tržišnim uvjetima163.

110. Prethodnu izloženost zbog intervencija izvršenih u skladu s tržišnim uvjetima potrebno je razmotriti u okviru protučinjeničnih scenarija za potrebe testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. Primjerice, u slučaju intervencije povezane s kapitalom ili dugom u javnom društvu koje je suočeno s poteškoćama, očekivani povrat takvog ulaganja treba usporediti s očekivanim povratom u protučinjeničnom scenariju likvidacije trgovačkog društva. U slučaju da se likvidacijom ostvaruju veći dobici ili manji gubici, razborit subjekt na tržištu odabrao bi tu opciju164. U tu svrhu, troškovi likvidacije koje je potrebno razmotriti ne bi trebali uključivati troškove povezane s odgovornostima tijela javne vlasti nego samo troškove koje bi snosio racionalan subjekt u tržišnom gospodarstvu165, uzimajući u obzir i razvoj društvenoga, gospodarskog i ekološkog konteksta u kojem djeluje166.

4.2.3.4. Posebna razmatranja za utvrđivanje jesu li uvjeti za zajmove i jamstva u skladu s tržišnim cijenama

111. Što se tiče bilo koje druge transakcije, zajmovi i jamstva koje dodjeljuju javni subjekti (uključujući javne poduzetnike) mogu obuhvaćati državnu potporu ako nisu u skladu s tržišnim uvjetima.

112. Što se tiče jamstava, obično je potrebno analizirati situaciju u kojoj se nalaze tri strane, situaciju koja uključuje javnog subjekta kao jamca, zajmoprimca i zajmodavca167. U većini slučajeva potpora može biti prisutna jedino na razini zajmoprimca, s obzirom na to da mu se javnim jamstvom može dodijeliti prednost, time mu omogućujući da posuđuje po stopi koju ne bi mogao ostvariti na tržištu bez

162 Vidi predmet C-334/99 Njemačka protiv Komisije [2003.] ECR I-1139, stavci od 133. do 141.; spojene

predmete T-268/08 i T-281/08 [2012] Land Burgenland i Austrija protiv Komisije ECR II-0000, stavci od 155. do 159., i spojene predmete T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen protiv Komisije [2003.] ECR II-435, stavci od 313. do 315.

163 Predmet C-334/99 Njemačka protiv Komisije [2003.] ECR I-1139, stavci od 137. do 142. 164 Vidi u tom smislu predmet T-296/97 Alitalia protiv Komisije [2000.] ECR II-3871 ili predmet C-

73/11 P Frucona protiv Komisije [2013.] ECR I-0000, stavci 79. i 80. 165 Predmet C-334/99 Njemačka protiv Komisije [2003.] ECR I-1139, stavak 140. 166 Predmet T-565/08 Corsica Ferries France protiv Komisije [2012.] ECR II-0000, stavci od 79. do 84.

Opći sud potvrdio je u tom predmetu da bi, u načelu, za privatne ulagače moglo biti ekonomski racionalno u dugoročnom smislu, posebno za veće grupe društava, da plaćaju komplementarne naknade (primjerice, za zaštitu ugleda robne marke grupe). Međutim, potreba plaćanja takvih komplementarnih naknada trebala bi biti detaljno pokazana u stvarnom slučaju u odnosu na koji su potrebne aktivnosti zaštite imidža kao i da su takva plaćanja utvrđena praksa među privatnim trgovačkim društvima u sličnim okolnostima (sami primjeri nisu dovoljni).

167 O procjeni koju treba izvršiti u vezi s mogućom dodjelom državne potpore u obliku jamstva vidi i Obavijest Komisije o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora o EZ-u na državnu potporu u obliku jamstava (2008/C 155/02) koja je sastavni dio ove obavijesti, no nije zamijenjena njome.

30

jamstva168 (ili da posuđuje u situaciji u kojoj, iznimno, na tržištu ne bi bilo moguće dobiti nikakav zajam po ni jednoj stopi). Međutim, u određenima posebnim okolnostima, dodjela javnog jamstva mogla bi isto tako obuhvaćati potporu zajmodavcu, posebno ako se jamstvo daje ex post u odnosu na postojeću obvezu između zajmodavca i zajmoprimca, ili ako se zajamčeni zajam koristi za povrat nezajamčenog zajma169.

113. Svako jamstvo dodijeljeno u skladu s uvjetima povoljnijima u odnosu na tržišne uvjete, uzimajući u obzir gospodarsku situaciju zajmoprimca, daje prednost potonjem (koji plaća naknadu koja ne odražava na prikladan način rizik koji preuzima jamac)170. Općenito, neograničena jamstva nisu u skladu s uobičajenima tržišnim uvjetima. To se primjenjuje i na implicitna jamstva koja proizlaze iz odgovornosti države za dugove nesolventnih javnih poduzetnika zaštićenih od pravila o redovnom stečaju171.

114. U nedostatku empirijskih podataka o tržištu o posebnoj transakciji duga usklađenost dužničkog instrumenta s tržišnim uvjetima može biti utvrđena na temelju usporedbe s usporedivim tržišnim transakcijama (odnosno s pomoću uspoređivanja). U slučaju zajmova i jamstava podaci o troškovima financiranja društva mogu, na primjer, biti dobiveni iz ostalih (nedavnih) zajmova koje je uzelo predmetno društvo, iz prinosa na obveznice koje je izdalo društvo ili iz marži zamjene za kreditni rizik (credit default swap – CDS) tog trgovačkog društva. Usporedive tržišne transakcije mogu biti i slične transakcije povezane sa zajmom/jamstvom koje preuzima uzorak društava komparatora, obveznice koje je izdao uzorak društava komparatora ili marže CDS-a na primjeru društava komparatora. U slučaju jamstava, ako na financijskim tržištima nije moguće pronaći odgovarajuće mjerilo cijene, ukupan trošak financiranja zajamčenog zajma, uključujući kamatnu stopu zajma i premiju jamstva, treba usporediti s tržišnom cijenom sličnog nezajamčenog zajma. Metode uspoređivanja moguće je dopuniti metodama procjene temeljenima na povratu od kapitala172.

115. Za dodatno olakšanje procjene je li mjera u skladu s testom subjekta u tržišnom gospodarstvu za tijela javne vlasti, Komisija je razvila zamjenske vrijednosti za utvrđivanje prirode potpore zajmova i jamstava.

116. Za zajmove, metodologija izračuna referentne stope, koja bi trebala djelovati kao zamjenska vrijednost za tržišnu cijenu u situacijama u kojima usporedive tržišne transakcije nisu jednostavne za utvrđivanje (što je vjerojatnije za transakcije koje uključuju ograničene iznose i/ili transakcije koje uključuju mala i srednja poduzeća), obuhvaćena je Komunikacijom o referentnoj stopi173. Treba podsjetiti da je ova

168 Vidi predmet C-275/10, Residex Capital protiv Gemeente Rotterdam, nije još objavljeno, stavak 39. 169 Vidi predmet C-275/10, Residex Capital protiv Gemeente Rotterdam, nije još objavljeno, stavak 42. 170 Vidi predmet T-154/10, Francuska protiv Europske komisije, nije još objavljeno, stavak 106. 171 Vidi predmet T-154/10, Francuska protiv Europske komisije, nije još objavljeno, stavci 82.-88. i 91.-94. 172 Primjerice, RAROC-om (povrat od kapitala prilagođen riziku), koji zajmodavci i ulagači zahtijevaju za

financiranje sličnog rizika mjerila i dospijeća poduzetniku aktivnom u istom sektoru. 173 Vidi Komunikaciju Komisije o reviziji metode za utvrđivanje referentnih i diskontnih stopa, SL C 14,

19.1.2008., str. 6. Za podređene zajmove, koji nisu obuhvaćeni Komunikacijom o referentnoj stopi, može se koristiti metodologija iznesena u Odluci Komisije od 11. prosinca 2008. o državnoj potpori N55/2008, GA/EFRE Nachrangdarlehen, SL C 9/2009, 14.1.2009.

31

referentna stopa samo zamjenska vrijednost174. Ako se usporedive transakcije odvijaju po cijeni nižoj od cijene koja je s pomoću referentne stope označena kao zamjenska vrijednost, država članica može ovu nižu cijenu smatrati tržišnom cijenom. S druge strane, ako je isto društvo nedavno izvršilo slične transakcije po višoj cijeni od referentne stope i ako su njegova financijska situacija i tržišno okruženje uglavnom ostali nepromijenjeni, referentna stopa možda neće predstavljati važeću zamjensku vrijednost tržišnih stopa za taj poseban slučaj.

117. Komisija je u vezi s jamstvima razvila detaljne smjernice o zamjenskim vrijednostima (i „sigurnim lukama” za mala i srednja poduzeća) u Obavijesti o jamstvima175. Prema navedenoj Obavijesti, da bi se isključila prisutnost potpore, obično je dovoljno da zajmoprimac nema financijskih poteškoća, da je jamstvo povezano s posebnom transakcijom, da zajmodavac snosi dio rizika i da zajmoprimac za jamstvo plaća cijenu usmjerenu prema tržištu.

5. SELEKTIVNOST

5.1. Opća načela 118. Da bi bila u okviru područja primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a, državna mjera

mora stavljati „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u povoljniji položaj. Stoga nisu sve mjere kojima se gospodarske subjekte stavlja u povoljniji položaj uključene u pojam potpore nego samo one kojima se prednost određenim poduzetnicima ili kategorijama poduzetnika ili određenima gospodarskim sektorima dodjeljuje na selektivan način.

119. Opće mjere koje su u stvarnosti otvorene svim poduzetnicima koji djeluju unutar države članice po istoj osnovi nisu selektivne. Međutim, da bi mjere bile uistinu općenite, neće biti de facto smanjene u smislu područja primjene s pomoću čimbenika koji ograničavaju njihov praktični učinak. Ni velik broj prikladnih poduzetnika (koji čak mogu uključivati sve poduzetnike određenog sektora) ni raznolikost i veličina sektora kojima pripadaju ne pružaju razloge za zaključak da inicijativa države predstavlja opću mjeru gospodarske politike, ako svi gospodarski sektori ne mogu imati koristi od iste176. Činjenica da je područje primjene mjere utvrđeno na objektivan način nije sama po sebi dovoljna za utvrđivanje općeg karaktera mjere i ne isključuje selektivnost177.

120. Da bi se razjasnio pojam selektivnosti u okviru prava o državnim potporama, korisno je razlikovati između materijalne i geografske selektivnosti. Osim toga, korisno je iznijeti dodatne smjernice o određenim pitanjima povezanima s poreznim (ili sličnim) mjerama.

174 Međutim, kad se uredbe ili odluke Komisije povezane s programima potpore odnose na referentnu

stopu za utvrđivanje iznosa potpora, Komisija će je smatrati fiksnim mjerilom nepostojanja potpore („sigurna luka”).

175 Obavijest Komisije o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora o EZ-u na državne potpore u obliku jamstava, SL C 155, 20.6.2008., str. 10.

176 Vidi, primjerice, predmet C-143/99 Adria-Wien Pipeline [2001.] ECR I-8365, stavak 48. 177 Vidi, primjerice, predmet T-379/09 Italija protiv Komisije [2012.] ECR I-0000, stavak 47. Predmetna

mjera u ovom slučaju bila je djelomično oslobođenje od trošarine na dizel korišten za grijanje staklenika. Opći sud naveo je da činjenica da bi svi poduzetnici koji odabiru proizvodnju u staklenicima mogli imati koristi od oslobođenja nije bila dovoljna za utvrđivanje općeg karaktera mjere.

32

5.2. Materijalna selektivnost 121. Materijalna selektivnost mjere podrazumijeva da se mjera primjenjuje samo na

određene poduzetnike (njihove grupe) ili određene sektore gospodarstva u određenoj državi članici. Materijalnu selektivnost može se uspostaviti de jure ili de facto.

5.2.1. Selektivnost de jure i de facto

122. Selektivnost de jure proizlazi izravno iz pravnih kriterija za dodjelu mjere koja je službeno rezervirana samo za određene poduzetnike (primjerice, poduzetnike određene veličine, smještena u određenom području, aktivna u određenim sektorima, određenoga pravnog oblika, društva osnovana tijekom određenog razdoblja, ili društva koja pripadaju grupi određenih značajki ili društva kojima su povjerene određene funkcije unutar grupe). Selektivnost de facto može se uspostaviti u slučajevima u kojima, iako su službeni kriteriji za primjenu mjere sastavljeni na općenit i objektivan način, struktura je mjere takva da se njezinim učincima u znatnoj mjeri stavlja u povoljniji položaj određenu skupinu poduzetnika (kao u prethodno navedenim primjerima).178

123. Selektivnost de facto mogla bi biti rezultat uvjeta ili prepreka koje su uvele države članice koje određene poduzetnike sprječavaju da ostvare korist od mjere. Na primjer, primjena porezne mjere (npr. porezni kredit) samo na ulaganja koja premašuju određeni prag mogla bi značiti da je mjera de facto rezervirana za poduzetnike sa znatnim financijskim sredstvima179.

5.2.2. Selektivnost koja proizlazi iz diskrecijskih upravnih praksi

124. Mjere koje se prima facie primjenjuju na sve poduzetnike, ali su (ili mogu biti) ograničene diskrecijskim ovlastima uprave, selektivne su180. To je slučaj kad ispunjavanje određenih kriterija automatski ne rezultira pravom na mjeru.

125. Tijela imaju diskrecijske ovlasti primjene mjere, posebno kad su kriteriji dodjele potpore sastavljeni na veoma općenit ili neodređen način koji nužno uključuje prostor za primjenu diskrecijskog prava u procjeni. Na primjer, porezna uprava može izmjenjivati uvjete za dodjelu porezne povlastice u skladu sa značajkama projekta ulaganja koji joj je podnesen na procjenu. Slično tome, ako nadležna tijela imaju široko diskrecijsko pravo za utvrđivanje korisnika ili uvjeta pod kojima se porezna pogodnost dodjeljuje na temelju kriterija nepovezanih s poreznim sustavom, poput održavanja zaposlenosti, korištenje tog diskrecijskog prava mora se smatrati kao naklonjenost „određenim poduzetnicima ili proizvodnji određene robe”181.

178 Primjer toga bili su spojeni predmeti C-106/09 P i C-107/09 P Komisija i Španjolska protiv Vlade

Gibraltara i Ujedinjene Kraljevine [2011.], o gibraltarskoj poreznoj reformi koja je de facto bila naklonjena off-shore trgovačkim društvima. Vidi stavke 101. et seq. te presude. Reformom je uveden sustav koji se sastoji od triju poreza primjenjiva na sva gibraltarska trgovačka društva, odnosno porez na plaće, porez na korištenje poslovne nekretnine (business property occupation tax – BPOT) i naknada za registraciju. Obveza za porez na plaće i porez na korištenje poslovne nekretnine bila bi pokrivena s 15 % dobiti. Sud je zaključio da je takva kombinacija poreza od samog početka isključila svako oporezivanje off-shore trgovačkih društava jer ista nisu imala oporezivu osnovicu zbog manjka zaposlenika i manjka poslovne nekretnine u Gibraltaru.

179 Vidi, primjerice, spojene predmete T-92/00 i T-103/00 Ramondin SA i Ramondín Cápsulas SA protiv Komisije [2002.] ECR II-1385, stavak 39.

180 Vidi predmet C-256/97 Déménagements-Manutention Transport SA (DMT) [1999.] ECR I-3913, stavak 27.

181 Vidi predmet C-6/12 P Oy [2013.] ECR I-0000, stavak 27.

33

5.2.3. Procjena materijalne selektivnosti za mjere kojima se smanjuju uobičajene naknade poduzetnika

126. Kada države članice donesu pozitivne ad hoc mjere koje donose korist jednom ili više dobro identificiranih poduzetnika (primjerice, dodjela novca ili imovine određenim poduzetnicima), obično je jednostavno zaključiti da su te mjere selektivne prirode, jer podrazumijevaju naklonjenost jednom ili više poduzetnika182.

127. Situacija je obično manje jasna kada države članice donesu općenitije mjere, primjenjive na sve poduzetnike koji ispunjavaju određene kriterije, kojima se smanjuju naknade koje bi ti poduzetnici inače morali snositi (na primjer, oslobođenja od poreza ili socijalnog osiguranja za poduzetnike koji ispunjavaju određene kriterije).

128. U takvim slučajevima selektivnost mjere treba procijeniti s pomoću analize koja se sastoji od tri koraka. Najprije je potrebno utvrditi referentni sustav. Drugo, treba utvrditi odstupa li određena mjera od tog sustava u mjeri u kojoj pravi razliku između gospodarskih subjekata koji su, u pogledu ciljeva svojstvenih sustavu, u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Procjena prisutnosti odstupanja ključan je element ovog dijela testiranja i omogućuje donošenje zaključka u vezi s time je li mjera selektivna prima facie. Ako predmetna mjera ne odstupa od referentnog sustava, nije selektivna. Međutim, ako odstupa (i time je selektivna prima facie), potrebno je utvrditi, u trećem koraku testiranja, je li odstupajuća mjera opravdana prirodom ili općim programom (referentnog) sustava183. Ako je prima facie selektivna mjera opravdana prirodom ili općim programom sustava, neće je se smatrati selektivnom i stoga neće biti obuhvaćena područjem primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a184.

129. Međutim, analiza koja se sastoji od tri koraka ne može se primijeniti u određenima posebnim slučajevima, uzimajući u obzir praktične učinke predmetnih mjera. Zapravo, mora se naglasiti da se člankom 107. stavkom 1. UFEU-a ne razlikuje između mjera intervencije države u smislu njihovih uzroka ili ciljeva, već se definiraju u odnosu na njihove učinke, nezavisno od korištenih tehnika185. To znači da u određenim iznimnim slučajevima nije dovoljno ispitati odstupa li određena mjera od pravila o referentnom sustavu kako je definirala predmetna država članica, nego je potrebno procijeniti i jesu li granice referentnog sustava sastavljene na dosljedan način ili, suprotno tome, na očito proizvoljan ili pristran način, čime se izražava naklonjenost određenim poduzetnicima koji su u usporedivoj situaciji u odnosu na inherentnu logiku predmetnog sustava.

130. Stoga je Sud, u spojenim predmetima C-106/09 P i C-107/09 P186 o gibraltarskoj poreznoj reformi, zaključio da je referentni sustav prema definiciji predmetne države

182 Vidi mišljenje nezavisnog odvjetnika Mengozzija od 27. lipnja 2013. u predmetu C-284/12 Deutsche

Lufthansa, stavak 52. 183 Vidi, primjerice, predmet C-279/08 P Komisija protiv Nizozemske (NOx) [2011.] ECR I-7671,

stavak 62., predmet C-143/99 Adria-Wien Pipeline [2001.] ECR I-8365. 184 Vidi, primjerice, spojene predmete C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611,

stavak 49. et seq.; predmet C-308/01 GIL Insurance [2004.] ECR I-4777. 185 Vidi predmet C-487/06 P British Aggregates protiv Komisije [2008.] ECR I-10515, stavci 85. i 89. i

citirana sudska praksa; predmet C-279/08 P Komisija protiv Nizozemske [2011.] ECR I-7671, stavak 51.; spojeni predmeti C-106/09 P i C-107/09 P Komisija i Španjolska protiv Vlade Gibraltara i Ujedinjene Kraljevine [2011.] ECR I-0000, stavak 87.

186 Spojeni predmeti C-106/09 P i C-107/09 P Komisija i Španjolska protiv Vlade Gibraltara i Ujedinjene Kraljevine [2011.] ECR I-0000.

34

članice, iako utemeljen na kriterijima opće prirode, u praksi pravio razliku između društava koja su bila u usporedivoj situaciji u odnosu na cilj porezne reforme, rezultirajući selektivnom prednosti koja je dodijeljena off-shore trgovačkim društvima187. U tom je smislu Sud zaključio da činjenica da off-shore trgovačka društva nisu bila oporezovana nije bila nasumična posljedica sustava, nego neizbježna posljedica činjenice da su osnovice procjene bile posebno oblikovane tako da off-shore trgovačka društva nisu imala nikakvu poreznu osnovicu188.

131. Slična provjera mogla bi biti potrebna i u određenim slučajevima u vezi s pristojbama za posebne svrhe, kod kojih postoje elementi koji pokazuju da su granice pristojbe oblikovane na očito proizvoljan ili pristran način, kako bi se izrazila naklonjenost određenim proizvodima ili određenim djelatnostima koji su u usporedivoj situaciji u odnosu na inherentnu logiku predmetnih pristojbi. Primjerice, u predmetu Ferring189, Sud je iznio mišljenje da je pristojba uvedena na izravnu prodaju lijekova koju su provodili farmaceutski laboratoriji, ali ne i na prodaju trgovaca na veliko, selektivna. U pogledu posebnih činjeničnih okolnosti na koje je upozoren Sud, poput jasnog cilja mjere i njezinih učinaka, nije se radilo samo o ispitivanju toga bi li predmetna mjera dovela do odstupanja od referentnog sustava koji predstavlja pristojba. Usporedila je i situacije farmaceutskih laboratorija (koji podliježu pristojbi) i trgovaca na veliko (isključenima), donijevši zaključak da je neuvođenje poreza na izravnu prodaju trgovaca na veliko bilo jednako tome da im se dodijeli prima facie selektivno oslobođenje od poreza190.

5.2.3.1. Utvrđivanje referentnog sustava

132. Referentni sustav predstavlja okvir u odnosu na koji se vrši procjena selektivnosti mjere. Njime su definirane granice za ispitivanje toga imaju li određeni poduzetnici koristi od odstupanja od uobičajenih pravila koja zajedno čine taj referentni sustav i tretira li ih se, stoga, na povoljan način u odnosu na ostale poduzetnike koji podliježu općim pravilima sustava.

133. Referentni sustav sastoji se od dosljednog skupa pravila koja se, na temelju objektivnih kriterija, općenito primjenjuju na sve poduzetnike koji su obuhvaćeni njegovim područjem primjene kako je utvrđeno njegovim ciljem. Obično tim pravilima nije utvrđeno samo područje primjene tog sustava, nego i uvjeti pod kojima se sustav primjenjuje, prava i obveze poduzetnika koji mu podliježu i tehničke strane povezane s funkcioniranjem sustava.

134. U slučaju poreza oblikovanje referentnog sustava temelji se na elementima poput porezne osnovice, poreznih obveznika, oporezive transakcije i poreznih stopa. Na primjer, referentni sustav mogao bi biti utvrđen u odnosu na sustav poreza na dohodak trgovačkih društava191, sustav PDV-a192, ili opći sustav oporezivanja

187 Spojeni predmeti C-106/09 P i C-107/09 P Komisija i Španjolska protiv Vlade Gibraltara i Ujedinjene

Kraljevine [2011.] ECR I-0000. stavci 101. et seq. 188 Spojeni predmeti C-106/09 P i C-107/09 P Komisija i Španjolska protiv Vlade Gibraltara i Ujedinjene

Kraljevine [2011.] ECR I-0000, stavak 106. 189 Predmet C-53/00 Ferring, [2001.] ECR I-9067, stavak 20. 190 Predmet C-53/00 Ferring, [2001.] ECR I-9067, stavci 19. i 20. 191 Vidi spojene predmete C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.],] ECR I-7611, stavak 50.

Sud ponekad u ovom kontekstu primjenjuje pojam „redovni porezni sustav” (vidi spojene predmete C-182/03 i C-217/03, Belgija i Forum 187 protiv Komisije, [2006.] ECR I-5479, stavak 95.) ili „opći porezni program” (vidi predmet C-66/02, Italija protiv Komisije, [2005.] ECR I-10901, stavak 100.).

35

osiguranja193. Isto se primjenjuje na (samostalne) pristojbe za posebne svrhe, poput pristojbi na određene proizvode ili djelatnosti s negativnim utjecajem na okoliš ili zdravlje koje zapravo ne čine dio šireg poreznog sustava. Kao posljedica toga, i podložno posebnim predmetima iz prethodnih stavaka od 124. do 126., referentni je sustav u načelu sama pristojba194.

5.2.3.2. Odstupanje od referentnog sustava

135. Nakon utvrđivanja referentnog sustava sljedeći korak analize sastoji se od ispitivanja pravi li se određenom mjerom razlika između poduzetnika koji odstupaju od tog sustava. Da bi se to učinilo, potrebno je utvrditi stavljaju li se mjerom određeni poduzetnici ili proizvodnja određene robe u povoljniji položaj u usporedbi s ostalim poduzetnicima koji su u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, u pogledu svojstvenog cilja referentnog sustava195. Međutim, u tu se svrhu države članice ne mogu osloniti na ciljeve vanjske politike, poput ciljeva regionalne, ekološke ili industrijske politike, da bi opravdale diferencirani tretman poduzetnika u okviru određenog sustava.

136. U tom smislu, struktura pristojbi za posebne svrhe (i posebno njihova porezna osnovica), poput poreza povezanih s okolišem i zdravljem uvedenih da bi se onemogućile određene djelatnosti ili proizvodi koji imaju nepovoljan učinak na okoliš ili zdravlje ljudi, obično će sadržavati ciljeve politike koji se provode. U takvim slučajevima, diferencirani tretman za djelatnosti/proizvode čija se situacija razlikuje od suštinskog cilja koji se provodi, kako je odraženo u strukturi poreza, nije popraćen odstupajućim tretmanom.196

137. Ako se mjerom određeni poduzetnici ili proizvodnja određene robe stavljaju u povoljniji položaj u usporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji, mjeru će se smatrati selektivnom prima facie.

5.2.3.3. Opravdanje u odnosu na prirodu ili opći program referentnog sustava

138. Mjeru koja odstupa od referentnog sustava (selektivnost prima facie) moglo bi se smatrati neselektivnom ako je opravdana u odnosu na prirodu ili opći program tog sustava. Do toga dolazi kad mjera proizlazi izravno iz suštinskih osnovnih ili vodećih

192 Vidi zaključak Suda u vezi sa selektivnošću u predmetu C-172/03, Heiser, [2005.] ECR I-1627,

stavci 40. et seq. 193 Vidi predmet C-308/01 GIL Insurance [2004.] ECR I-4777, stavci 75. i 78. 194 Vidi predmet T-210/02 RENV British Aggregates Association protiv Komisije [2012.] ECR II-0000,

stavci 49. i 50. Čak i ako je pristojba uvedena u nacionalnome pravnom sustavu radi prenošenja direktive EU-a, ta pristojba ostaje referentni sustav.

195 Općenito, svi poduzetnici koji ostvaruju dohodak smatraju se poduzetnicima u sličnoj pravnoj i činjeničnoj situaciji sa stajališta izravnog oporezivanja društva. Međutim, Sud je u presudi u predmetu Paint Graphos naveo da, u pogledu specifičnosti zadruga koje moraju biti usklađene s određenim operativnim načelima, te se poduzetnike ne može smatrati poduzetnicima u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji u odnosu na situaciju komercijalnih trgovačkih društava, pod uvjetom da djeluju u gospodarskom interesu svojih članova i da odnosi s njihovim članovima nisu isključio komercijalni nego osobni i pojedinačni, uz aktivnu uključenost članova u vođenje poslovanja i pravo na pravičnu raspodjelu gospodarskih rezultata (vidi spojene predmete C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611, stavak 61).

196 U tom pogledu, pristojba uvedena u nacionalni pravni sustav kojim se prenosi direktiva EU-a koja u okviru svojeg područja primjene omogućuje diferencirani tretman za određene djelatnosti/proizvode, može značiti da su takve djelatnosti/proizvodi u različitoj situaciji u odnosu na suštinski cilj koji se provodi.

36

načela referentnog sustava ili ako je ista rezultat sastavnih mehanizama potrebnih za funkcioniranje i učinkovitost sustava197. Suprotno tome, u tu svrhu nije se moguće osloniti na ciljeve vanjske politike koji nisu sastavni ciljevi sustava198.

139. Osnova za moguće opravdanje bi, primjerice, mogla biti potreba za borbu protiv prijevara ili izbjegavanja plaćanja poreza, potreba uzimanja u obzir posebnih računovodstvenih zahtjeva, upravna savladivost, načelo porezne neutralnosti, progresivna priroda poreza na dohodak i njegova svrha preraspodjele, potreba za izbjegavanjem dvostrukog oporezivanja199 i cilj optimizacije povrata fiskalnih dugova.

140. Međutim, države članice trebale bi uvesti i primjenjivati prikladne postupke kontrole i praćenja da bi osigurale da su odstupajuće mjere dosljedne u odnosu na logiku i opći program poreznog sustava200. Da bi odstupajuće mjere bile opravdane u odnosu na prirodu ili opći program sustava, potrebno je osigurati i da su te mjere dosljedne načelu proporcionalnosti i da ne nadilaze ono što je potrebno za postizanje zakonitog cilja koji se provodi, s time da se cilj ne bi mogao ostvariti s pomoću manje-opsežnih mjera201.

141. Država članica koja je uvela razliku između poduzetnika mora biti sposobna pokazati da je navedena razlika stvarno opravdana u odnosu na prirodu i opći program predmetnog sustava202.

5.3. Regionalna selektivnost 142. U načelu, samo se na one mjere čije područje primjene obuhvaća čitavo državno

područje države ne primjenjuje kriterij selektivnost iz članka 107. stavka 1. UFEU-a. Međutim, kako je navedeno u nastavku, referentni sustav nije nužno potrebno definirati u okviru granica predmetne države članice203. Mjeru naklonjenu poduzetniku koji aktivno djeluje u dijelu nacionalnog državnog područja stoga ne treba automatski smatrati selektivnom.

143. Kako je utvrđeno sudskom praksom204, mjere regionalnog ili lokalnog područja primjene nisu nužno selektivne ako su ispunjeni određeni zahtjevi.

144. U tom smislu treba razlikovati između tri scenarija povezana s poreznim mjerama205:

197 Vidi, na primjer, spojene predmete C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611,

stavak 69. 198 Vidi spojene predmete C-78/08 do C-80/08 Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611, stavci 69. i 70.;

predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I-7115, stavak 81.; predmet C-279/08 P Komisija protiv Nizozemske (NOx) [2011.] ECR I-7671; predmet C-487/06 P British Aggregates protiv Komisije [2008.] ECR I-10515.

199 U spojenim predmetima C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] Sud je uputio na mogućnost oslanjanja na prirodu ili opći program nacionalnog poreznog sustava kao opravdanje za činjenicu da se zadruge koje dijele svu svoju dobit svojim članovima ne oporezuju kao zadruge, pod uvjetom da se porez ubire od pojedinačnih članova (stavak 71.).

200 Spojeni predmeti C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611, stavak 74. 201 Spojeni predmeti C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611, stavak 75. 202 Vidi spojene predmete C-106/09 P i C-107/09 P Komisija i Španjolska protiv Vlade Gibraltara i

Ujedinjene Kraljevine [2011.] ECR I-0000, stavak 146.; predmet C-159/01 Nizozemska protiv Komisije [2004.] ECR I-4461, stavak 43.; predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I-7115.

203 Predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I-7115, stavak 57., spojeni predmeti C-428/06 do C-434/06 Unión General de Trabajadores de La Rioja, [2008.] ECR I-6747, stavak 47.

204 Predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I-7115 [2006.] ECR I-7115, stavak 57. et seq.; spojeni predmeti C-428/06 do C-434/06 UGT-Rioja i ostali [2008.] ECR I-6747, stavci 47. et seq.

37

(1) U prvom scenariju, čiji je rezultat regionalna selektivnost mjere, središnja država države članice jednostrano odlučuje o primjeni niže razine oporezivanja unutar definiranoga geografskog područja.

(2) Drugi scenarij odgovara simetričnoj podjeli poreznih ovlasti206 – model raspodjele poreznih nadležnosti u kojima sva poddržavna tijela na određenoj razini (regije, okruzi ili ostalo) države članice imaju jednaku autonomnu ovlast po zakonu ili de facto u vezi s odlučivanjem o primjenjivoj poreznoj stopi unutar njihovog područja nadležnosti, neovisno o središnjoj državi. U tom slučaju mjere o kojima su odlučila regionalna ili lokalna državna tijela nisu selektivne jer je nemoguće utvrditi uobičajeno poreznu stopu koja bi mogla predstavljati referentni okvir.

(3) U trećem scenariju koji se odnosi na asimetričnu podjelu poreznih ovlasti207 – samo određena regionalna ili lokalna tijela mogu donijeti porezne mjere primjenjive unutar njihova državnog područja. U tom slučaju procjena selektivne prirode predmetne mjere ovisi o tome je li predmetno tijelo dovoljno autonomno u odnosu na središnju državu države članice208. Regionalno ili lokalno tijelo smatra se dovoljno autonomnim u odnosu na središnju vladu države članice ako ima temeljnu ulogu u definiciji političkog i gospodarskog okruženja u kojem poduzetnici djeluju209. To je slučaj kad su ispunjena tri kumulativna kriterija autonomnosti: institucionalna, proceduralna i gospodarska autonomija210. Ako su svi ti kriteriji prisutni kad regionalno ili lokalno tijelo odluči donijeti porezne mjere primjenjive samo unutar svojeg područja, tada predmetna regija, a ne država članica, predstavlja geografski referentni okvir.

5.3.1. Institucionalna autonomija

145. Postojanje institucionalne autonomije može biti utvrđeno ako odluku o poreznim mjerama donosi regionalno ili lokalno tijelo unutar vlastitog ustavnog, političkog i administrativnog statusa koji je odvojen od statusa središnje države. U predmetu Azores Sud je iznio opažanje da je u portugalskom ustavu Azores prepoznat kao autonomna regija s vlastitim političkim i administrativnim statusom i institucijama samouprave koje imaju i vlastitu fiskalnu nadležnost i ovlast prilagodbe nacionalnih fiskalnih odredaba regionalnim specifičnostima211.

146. Procjena je li ovaj kriterij ispunjen u svakom pojedinačnom slučaju trebala bi posebno uključivati ispitivanje ustava i ostalih relevantnih zakona određene države članice da bi se provjerilo ima li uistinu predmetna regija vlastiti politički i administrativni status i ima li vlastite institucije samouprave koje imaju ovlast provođenja vlastite fiskalne nadležnosti.

205 Predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I-7115, stavci od 63. do 66. 206 Vidi mišljenje nezavisnog odvjetnika Geelhoeda od 20. listopada 2005. u predmetu C-88/03

Portugalska Republika protiv Komisije, stavak 60. 207 Isto. 208 Predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I-7115, stavak 58.: „moguće je da regionalno

ili lokalno državno tijelo ima pravni i činjenični status na temelju kojeg je dovoljno autonomno u odnosu na središnju državu države članice, i time da je, u odnosu na mjere koje donosi, ono tijelo, a ne središnja država, koje ima temeljnu ulogu u definiciji političkog i gospodarskog okruženja u kojem poduzetnici djeluju. ”

209 Spojeni predmeti C-428/06 do C-434/06 UGT-Rioja i ostali [2008.] ECR I-6747, stavak 55. 210 Predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I-7115, stavak 67. 211 Vidi predmet C-88/03 Portugal protiv Komisije [2006.] ECR I7115, stavak 70.

38

5.3.2. Proceduralna autonomija

147. Postojanje proceduralne autonomije može biti utvrđeno ako je odluka o poreznim mjerama donesena bez mogućnosti izravne intervencije središnje države u smislu utvrđivanja njezina sadržaja.

148. Osnovni kriterij za utvrđivanje postoji li proceduralna autonomija nije raspon nadležnosti regionalnog ili lokalnoga državnog tijela nego sposobnost tog tijela, u pogledu njegove nadležnosti, da samostalno donese odluku o poreznoj mjeri, odnosno bez mogućnosti izravne intervencije središnje države u smislu utvrđivanja njezina sadržaja.

149. Činjenica da između središnjih i regionalnih tijela postoji postupak savjetovanja ili usuglašavanja da bi se izbjegli sukobi ne isključuje utvrđivanje proceduralne autonomije regionalnog ili lokalnoga državnog tijela, pod uvjetom da to tijelo, a ne središnja država, ima završnu riječ u odnosu na donošenje predmetne mjere212.

150. Puka činjenica da akti koje regionalno ili lokalno državno tijelo donosi podliježu sudskoj provjeri sama po sebi ne znači da ovom tijelu nedostaje proceduralna autonomija, s obzirom na to da je postojanje potonje sastavna značajka vladavine prava213.

5.3.3. Gospodarska i financijska autonomija 151. Postojanje političke i financijske autonomije može biti utvrđeno ako regionalno ili

lokalno državno tijelo preuzme odgovornost za političke i financijske posljedice mjere smanjenja poreza. Do istog ne može doći ako regionalno ili lokalno državno tijelo nije odgovorno za upravljanje proračunom, odnosno ako nema kontrolu nad prihodom i izdacima.

152. Stoga, pri utvrđivanju postojanja gospodarske i financijske autonomije, financijske posljedice porezne mjere u regiji ne smiju biti kompenzirane potporom ili subvencijom od ostalih regija ili središnje države. Stoga postojanje izravne uzročno-posljedične veze između porezne mjere koju je donijelo regionalno ili lokalno državno tijelo i financijske podrške iz ostalih regija ili središnje države predmetne države članice isključuje postojanje takve autonomije.

153. Postojanje gospodarske i financijske autonomije nije narušeno činjenicom da se nedostatak prihoda od poreza kao rezultat provedbe prenesenih poreznih ovlasti (odnosno niže porezne stope) nadoknađuje istovremenim povećanjem istih prihoda zbog pojave novih poduzetnika koje su privukle niže stope.

154. Ako su prethodno navedena tri kriterija autonomije ispunjena, geografski referentni okvir za utvrđivanje selektivnosti mjere državno je područje u odnosu na koje regionalno ili lokalno tijelo ima nadležnost.

155. Regionalna porezna mjera ne mora biti u cijelosti odvojena od općenitijega poreznog sustava da ne bi predstavljala državnu potporu. Posebno nije potrebno predmetni porezni sustav (osnovice procjene, porezne stope, pravila o povratu i oslobođenju od poreza) u cijelosti prenijeti na regionalno ili lokalno državno tijelo. Na primjer, prenošenje poreza na društva ograničeno na ovlast izmjene stopa unutar ograničenog raspona, bez prenošenja mogućnosti promjene osnovica procjene (porezne olakšice i

212 Spojeni predmeti C-428/06 do C-434/06 UGT-Rioja i ostali [2008.] ECR I-6747, stavci od 96. do 100. 213 Spojeni predmeti C-428/06 do C-434/06 UGT-Rioja i ostali [2008.] ECR I-6747, stavci od 80. do 83.

39

oslobođenja itd.), treba smatrati ispunjenjem uvjeta proceduralne autonomije ako prethodno definirani porezni razred stope omogućuje predmetnoj regiji provođenje smislenih autonomnih ovlasti oporezivanja, bez mogućnosti izravne intervencije središnje države u smislu utvrđivanja njezina sadržaja.

156. Osim toga, kriterijima autonomnosti ne zahtijeva se ni da se pravila o naplati poreza prenose na regionalna/lokalna tijela ni se njima ne zahtijevaju da ta tijela stvarno naplaćuju prihode od poreza. Središnja država može nastaviti biti odgovorna za naplatu prenesenih poreza ako regionalno ili lokalno državno tijelo snosi troškove naplate.

5.4. Posebna pitanja u vezi s fiskalnom potporom 157. Države članice imaju slobodu odlučivanja o gospodarskoj politici koju smatraju

najprikladnijom te, posebno, da rasporede porezno opterećenje kako smatraju odgovarajućim u odnosu na različite proizvodne čimbenike. Međutim, države članice moraju provoditi ovu nadležnost dosljedno s pravom Unije214.

5.4.1. Zadruge

158. U načelu su zadruge u skladu s operativnim načelima na temelju kojih se razlikuju od ostalih gospodarskih subjekata215. Posebno podliježu posebnim zahtjevima u vezi sa članstvom i njihove se djelatnosti provode u cilju zajedničke koristi njihovih članova216, a ne u interesu vanjskih ulagača. Osim toga, rezerve i imovina nisu razdjeljive i moraju biti namijenjene zajedničkom interesu članova. Naposljetku, zadruge općenito imaju ograničeni pristup tržištima kapitala i ostvaruju niske marže dobiti.

159. U pogledu tih specifičnosti, može se smatrati da zadruge nisu u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji poput one komercijalnih trgovačkih društava pa bi povlašteni porezni tretman zadruga mogao biti izvan područja primjene pravila o državnim potporama pod uvjetom da217:

– djeluju u interesu svojih članova;

– njihovi odnosi s članovima nisu isključivo komercijalni nego osobni i pojedinačni;

– članovi su aktivno uključeni u vođenje poslovanja i

– imaju pravo na pravičnu raspodjelu gospodarskih rezultata.

160. Međutim, ako se pokaže da je zadruga koju se ispituje usporediva s komercijalnim trgovačkim društvima, potrebna je druga faza za utvrđivanje je li predmetni porezni sustav opravdan logikom poreznog sustava218.

214 Države članice posebno ne smiju uvesti ili podržavati zakonodavstvo koje obuhvaća državnu potporu ili

diskriminaciju koja je suprotna temeljnim slobodama. Vidi, među ostalim, predmet C-182/08 Glaxo Wellcome [2009.] ECR I-8591, stavak 34. i citiranu sudsku praksu.

215 Vidi preambulu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1435/2003 od 22. srpnja 2003. o Statutu europskih zadruga. 216 Kontrola zadruga jednako pripada njezinim članovima, prema pravilu „jedna osoba, jedan glas”. 217 Vidi spojene predmete C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611, Porezne

pogodnosti talijanskih zadruga, stavci 55. i 61. 218 Vidi spojene predmete C-78/08 do C-80/08, Paint Graphos i ostali [2011.] ECR I-7611, stavci od 69.

do 75.

40

161. U tu svrhu treba napomenuti da mjera mora biti u skladu s osnovnim ili vodećim načelima poreznog sustava države članice (upućivanjem na sastavne mehanizme tog sustava). Moguće je osloniti se na logiku poreznog sustava ako se može utvrditi da se zadruge koje dijele svu svoju dobit svojim članovima ne oporezuje kao zadruge, pod uvjetom da se porez ubire od pojedinačnih članova. Međutim, nije moguće pronaći ni jedno valjano opravdanje za nacionalnu mjeru kojom se omogućuje da dobit ostvarena na temelju trgovine s trećim stranama koje nisu članice zadruge bude oslobođena od poreza ili da iznosi plaćeni takvim stranama naknadom budu odbijeni. U svakom slučaju, smanjeno oporezivanje mora biti dosljedno načelu proporcionalnosti i ne smije nadilaziti što je potrebno. Osim toga, predmetna država članica mora primjenjivati prikladne postupke kontrole i praćenja.

5.4.2. Subjekti za zajednička ulaganja219

162. Općenito je prihvaćeno da bi instrumenti ulaganja, poput subjekta za zajednička ulaganja220, trebali podlijegati prikladnoj razini oporezivanja s obzirom na to da u osnovi djeluju kao posrednici između ulagača (treće strane) i ciljanih društava u koje se vrši ulaganje. Rezultat nedostatka posebnih poreznih propisa kojima se uređuju fondovi/društva moglo bi biti tretiranje ulagačkog fonda kao odvojenoga poreznog obveznika, uz dodatan red poreza uveden na svaki dohodak ili dobit instrumenta posrednika221. U tom kontekstu države članice općenito teže smanjenju nepovoljnih učinaka oporezivanja na ulaganja ulagačkim fondovima/društvima u usporedbi s izravnim ulaganjima od strane pojedinačnih ulagača i, koliko je moguće, osiguranju da je ukupno konačno porezno opterećenje na paket različitih vrsta ulaganja otprilike jednako, neovisno u instrumentu ulaganja.

163. Porezne mjere usmjerene prema osiguranju porezne neutralnosti u smislu ulaganja u fondove/društva za zajednička ulaganja ne bi trebalo smatrati selektivnima ako se tim mjerama ne izražava naklonjenost određenim subjektima za zajednička ulaganja ili određenim vrstama ulaganja222 nego se smanjuje ili uklanja dvostruko ekonomsko oporezivanje u skladu s ukupnima sastavnim načelima predmetnoga poreznog sustava. U svrhu ovog odjeljka, porezna neutralnost znači da porezni obveznici imaju jednak tretman bilo da ulažu izravno u imovinu, poput državnih vrijednosnih papira i udjela u dioničkim društvima, ili neizravno u imovinu ulagačkim fondovima. Prema tome, porezni sustav za poduzetnike za zajednička ulaganja koji prati svrhu fiskalne transparentnosti na razini instrumenta posrednika može predstavljati moguće opravdanje u okviru logike predmetnoga poreznog sustava. To bi bio slučaj da

219 Ovaj odjeljak nije ograničen na poduzetnike za zajednička ulaganja koji podliježu Direktivi Vijeća

65/611/EEZ o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS). Obuhvaća i ostale vrste subjekata za zajednička ulaganja koji nisu obuhvaćeni tom Direktivom.

220 Takvi se subjekti mogu osnivati bilo na temelju ugovornog prava (kao zajednički fondovi kojima upravljaju društva za upravljanje) ili zakonodavstva koje regulira fondove (kao uzajamni fondovi) ili prema statutu (kao ulagačka društva). Vidi članak 1. stavak 3. Direktive o UCTIS-u.

221 (International Monetary Fund, 1998., Tax Law Design and Drafting, volume 2; Chapter 22, Taxation of Investment Funds). Prema publikaciji MMF-a, postoji opći dogovor da porezni propisi u najmanju ruku ne bi trebali nepropisno onemogućavati ili sprečavati razvoj ulagačkih fondova.

222 Vidi predmet T-445/05 Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management protiv Komisije [2009.] ECR II-289, stavak 78. et seq. u kojem je Opći sud podržao Odluku Komisije 2006/638/EZ od 6. rujna 2005., SL L 268, 27.9.2006., str. 1. kojom je program potpore kojim se određenim poduzetnicima pružaju porezni poticaji za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire specijalizirane za udjele malih ili srednjih kapitalnih društava kojima bi se moglo trgovati na reguliranom europskom tržištu proglašava neusklađenim sa zajedničkim tržištem.

41

sprečavanje dvostrukoga ekonomskog oporezivanja predstavlja sastavno načelo predmetnoga poreznog sustava. Suprotno tome, povlašteni porezni tretman ograničen na dobro definirane instrumente ulaganja koji ispunjavaju određene uvjete223 na štetu ostalih instrumenata ulaganja koji su u usporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji treba smatrati selektivnim224.

164. Međutim, porezna neutralnost ne znači da takve instrumente ulaganja treba u cijelosti osloboditi od svih poreza ili da voditelje fondova treba osloboditi od poreza na pristojbe koje naplaćuju za upravljanje temeljnom imovinom u koju ulažu fondovi225. Ista ne opravdava i povoljniji porezni tretman zajedničkog ulaganja u odnosu na pojedinačno ulaganje za predmetne porezne sustave226. U takvim bi slučajevima porezni sustav bio nesrazmjeran i nadilazio bi ono što je potrebno da bi se postigao cilj sprečavanja dvostrukog oporezivanja i stoga bi predstavljao selektivnu mjeru.

5.4.3. Porezna amnestija

165. Porezne amnestije obično uključuju oslobođenje od plaćanja kaznenih sankcija, novčanih kazni i (određenih ili ukupnih) kamata. Dok određene amnestije zahtijevaju plaćanje svih dospjelih iznosa poreza227, druge obuhvaćaju djelomično odricanje od dospjelog iznosa poreza228.

166. Općenito, mjeru porezne amnestije koja se primjenjuje na poduzetnike može se smatrati općom mjerom ako su ispunjeni uvjeti u nastavku229.

167. Mjera bi najprije trebala biti iznimne prirode, pružati snažan poticaj poduzetnicima da dobrovoljno ispunjavaju porezne obveze i unaprijediti naplatu poreznog duga. Drugo, trebala bi u stvarnosti biti otvorena svakom poduzetniku bilo kojeg sektora ili veličine koji ima nepodmirene porezne obveze dospjele na datum utvrđen mjerom, bez naklonjenosti bilo kojoj prethodno definiranoj grupi poduzetnika. Treće, ne bi trebala obuhvaćati nikakvu de facto selektivnost u korist određenih poduzetnika ili sektora. Četvrto, djelovanje porezne uprave trebalo bi biti ograničeno na rukovođenje provedbe porezne amnestije bez diskrecijskih ovlasti u smislu intervencije u odnosu na dodjelu ili intenzitet mjere. Naposljetku, mjera ne bi trebala obuhvaćati odricanje od provjere.

168. Ograničena vremenska primjena poreznih amnestija, koje se primjenjuju samo u kratkom vremenskom razdoblju230 na porezne obveze koje su dospjele prije

223 Na primjer, povlašteni porezni tretman na razini instrumenta ulaganja, ovisno o ulaganju tromjesečne

imovine fonda u mala i srednja poduzeća. 224 Vidi predmet T-445/05 Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management protiv

Komisije [2009.] ECR II-289, stavak 150. 225 Logika neutralnosti na kojoj se temelji posebno oporezivanje subjekte za ulaganja primjenjuje se na

kapital fondova, a ne na vlastite prihode i kapital upravljačkih društava. Vidi Odluku Nadzornog tijela EFTA-e o državnim potporama od 18. ožujka 2009. u vezi s oporezivanjem subjekata za ulaganja u Lihtenštajnu.

226 Vidi Odluku Komisije od 12. svibnja 2012., N131/2009, Finska, Program fonda za ulaganje u stambene nekretnine (Residential Real Estate Investment Trust – REIT), SL L 131, 22.5.2012., str. 7., uvodna izjava 33.

227 Porezna amnestija može pružati i mogućnost prijavljivanja neprijavljene imovine ili dohotka. 228 Vidi predmet C-417/10, Ministero dell'Economia e delle Finanze [2012.] ECR I-0000, stavak 12. 229 Vidi Odluku Komisije od 11. srpnja 2012. o mjeri porezne amnestije koju je prijavila Latvija,

SA.33183, SL C 1, 4.1.2013., str. 6. 230 Razdoblje primjene trebalo bi biti dovoljno da se svim poreznim obveznicima na koje se mjera

primjenjuje omogući da traže ostvarivanje koristi od iste.

42

prethodno definiranog datuma i koje su još uvijek dospjele u vrijeme uvođenja porezne amnestije, sastavno je obilježje koncepta porezne amnestije čiji je cilj poboljšati naplatu poreza i usklađenost poreznih obveznika s poreznim propisima.

169. Mjere porezne amnestije može se smatrati i općim mjerama ako prate cilj nacionalnog zakonodavstva u vezi s osiguranjem usklađenosti s općim pravnim načelom, poput načela da presuda mora biti donesena unutar razumnog vremenskog razdoblja231.

5.4.4. Porezne nagodbe i rješenja

170. Tretman poreznih obveznika na temelju diskrecijskog prava može značiti da pojedinačna primjena općih mjera poprima obilježje selektivne mjere, naročito ako izvršavanje diskrecijskih ovlasti nadilazi jednostavno upravljanje poreznim prihodima prema objektivnim kriterijima232.

171. Ako je u svakodnevnoj praksi potrebno tumačenje poreznih propisa, oni ne bi trebali ostavljati mjesta za diskrecijski tretman poduzetnika. Svaka odluka upravnog tijela koja odstupa od općih poreznih propisa i od koje pojedinačni poduzetnici imaju koristi u načelu dovodi do pretpostavke o državnoj potpori i mora se detaljno analizirati.

5.4.4.1. Porezne nagodbe

172. Porezne nagodbe obično se pojavljuju u kontekstu spora između poreznog obveznika i poreznih tijela u vezi s iznosom poreznog duga. Predstavljaju uobičajenu praksu u brojnim državama članicama. Zaključak takvih nagodbi omogućuje poreznim tijelima da izbjegnu dugoročne pravne sporove pred nacionalnima nadležnim tijelima i osiguraju brz povrat dospjelog poreza. Iako nadležnost država članica u ovom području nije sporna, državna potpora mogla bi biti uključena, posebno ako se čini da je iznos dospjelih poreza znatno smanjen bez jasnog opravdanja (poput optimizacije povrata duga) ili na nesrazmjeran način u korist poreznog obveznika.

173. U tom kontekstu, transakcija između porezne uprave i poreznog obveznika mogla bi posebno obuhvaćati selektivnu prednost233:

– ako se, pri davanju nesrazmjernih povlastica poreznom obvezniku, čini da uprava primjenjuje „povoljniji” diskrecijski porezni tretman u usporedbi s ostalima poreznim obveznicima u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji;

– ako se čini da je nagodba suprotna primjenjivima poreznim odredbama i da je rezultirala nižim iznosom poreza. To bi, na primjer, mogao biti slučaj, kad su utvrđene činjenice trebale rezultirati drukčijom procjenom poreza na temelju primjenjivih odredbi (no iznos dospjelog poreza je nezakonito smanjen).

5.4.4.2. Upravna porezna rješenja

174. Zbog pravne sigurnosti brojna nacionalna porezna tijela donose upravna rješenja o tretmanu posebnih transakcija u fiskalnom smislu234. To bi mogao biti slučaj pri

231 Vidi predmet C-417/10 Ministero dell'Economia e delle Finanze [2012.] ECR I-0000, stavci od 40. do

42. 232 Predmet C-241/94 Francuska protiv Komisije (Kimberly Clark Sopalin) [1996.] ECR I-4551, stavci 23.

i 24. 233 Vidi Odluku Komisije 2011/276/EU od 26. svibnja 2010. o državnoj potpori C 76/03, Umicore SA,

SL L 122, 11.5.2011., str. 76., uvodna izjava 155.

43

utvrđivanju nepristrane dobiti za povezane transakcije stranaka pri čemu nesigurnost može opravdati praksu prethodnih rješenja namijenjenu utvrđivanju provode li se određene nadzirane transakcije na nepristran način235.

175. Upravna rješenja koja samo sadržavaju tumačenje relevantnih poreznih odredaba bez odstupanja od sudske prakse i upravne prakse nisu popraćena pretpostavkom potpore. Međutim, nedostatak objave poreznih rješenja i prostor za manevar kojime porezna tijela ponekad raspolažu podupiru pretpostavku potpore. To ne znači da su države članice manje sposobne pružiti svojim poreznim obveznicima pravnu sigurnost i predvidivost u vezi s primjenom općih poreznih propisa.

176. Kao rezultat, cilj poreznih rješenja treba biti pružanje pravne sigurnosti u odnosu na fiskalni tretman određenih transakcija i ne treba imati učinak dodjele nižih poreza predmetnim poduzetnicima u usporedbi s ostalim poduzetnicima u sličnoj pravnoj i činjeničnoj situaciji (no kojima nisu dodijeljena takva rješenja). Kao što su pokazale odluke Komisije, rješenja kojima se poreznim obveznicima omogućuje da koriste alternativne metode za izračun oporezive dobiti, odnosno korištenje fiksnih marži za metodu dodatka na troškove (cost-plus method) ili metodu preprodajne cijene (resale-minus method) za utvrđivanje prikladnih transfernih cijena, mogla bi uključivati državnu potporu236.

177. Upravna rješenja donesena unaprijed uključuju selektivnost, posebno ako:

– porezna tijela imaju diskrecijsko pravo dodjeljivanja upravnih rješenja;

– rješenja nisu dostupna poduzetnicima u sličnoj pravnoj i činjeničnoj situaciji237;

– čini se da uprava primjenjuje „povoljniji” diskrecijski porezni tretman u usporedbi s ostalim poreznim obveznicima u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji;

– čini se da je rješenje izdano suprotno primjenjivima poreznim odredbama i da je rezultiralo nižim iznosom poreza.

5.4.5. Pravila o amortizaciji/amortizaciji nematerijalne imovine

178. Općenito, porezne mjere isključivo tehničke prirode poput pravila o amortizaciji/amortizaciji nematerijalne imovine ne predstavljaju državnu potporu (opće mjere). Metoda izračuna amortizacije imovine razlikuje se od države članice

234 Određene su države članice donijele okružnice kojima se uređuje područje primjene i raspon njihovih

praksi donošenja rješenja. Neke od njih su objavile i svoja rješenja. 235 Odluka Komisije od 24. lipnja 2003. o sustavu poreznog rješenja za US foreign sales corporations,

SL L 23, 28.1.2004., str. 14., uvodna izjava 61. 236 Vidi Odluku Komisije 2003/438/EZ od 16. listopada 2002. o državnoj potpori C 50/2001,

Luksemburška financijska društva, SL L 153, 20.6.2003., str. 40., uvodne izjave 43. i 44.; Odluka Komisije 2003/501/EZ od 16. listopada 2002. o državnoj potpori C 49/2001, Luksemburški centri za koordinaciju, SL L 170, 9.7.2003., str. 20., uvodne izjave 46. – 47. i 50.; Odluka Komisije 2003/755/EZ od 17. veljače 2003., Belgijski centri za koordinaciju, SL L 282, 30.10.2003., str. 55., uvodne izjave od 89. do 95. i povezani spojeni predmeti C-182/03 i C-217/03 Belgija i Forum 187 protiv Komisije [2006.] ECR I-5479, stavci 96. i 97.; Odluka Komisije 2004/76/EZ od 13. svibnja 2003., Francuska sjedišta i logistički centri, SL L 23, 28.1.2004., str. 1., uvodne izjave 50. i 53.

237 Na primjer, to bi bio slučaj da određenim poduzetnicima uključenima u transakcije s nadziranim subjektima nije omogućeno da zatraže takva rješenja, suprotno prethodno definiranoj kategoriji poduzetnika. Vidi Odluku Komisije od 24. lipnja 2003. o sustavu poreznog rješenja za US foreign sales corporations, SL L 23, 28.1.2004., str. 14., uvodne izjave od 56. do 62.

44

do države članice, ali takve metode mogu biti sastavna obilježja poreznih sustava kojima pripadaju.

179. Poteškoća procjenjivanja moguće selektivnosti u odnosu na stopu amortizacije određene imovine nalazi se u zahtjevu za utvrđivanje mjerila (od kojeg bi posebna stopa ili metoda amortizacije vjerojatno odstupale). Dok je u računovodstvenom smislu svrha ovog izvršavanja općenito odraziti ekonomsku amortizaciju imovine u cilju predstavljanja vjernog prikaza financijske situacije društva, fiskalni proces ima drukčiju svrhu poput omogućavanja društvima da s vremenom šire priznate troškove.

180. Poticaji povezani s amortizacijom (poput kraćeg razdoblja amortizacije, povoljnije metode amortizacije238, rane amortizacije itd.). za određene vrste imovine ili poduzetnika, koji se ne temelje na vodećim načelima predmetnih pravila o amortizaciji, mogli bi rezultirati postojanjem državne potpore. Suprotno tome, pravila o ubrzanoj i ranoj amortizaciji za iznajmljenu imovinu moglo bi se smatrati općim propisima ako su predmetni ugovori o najmu stvarno dostupni društvima svih sektora i veličina239.

181. Očito, ako porezno tijelo ima diskrecijsku slobodu odrediti različita razdoblja amortizacije ili različite načine vrednovanja, od poduzetnika do poduzetnika ili od sektora do sektora, postoji pretpostavka selektivnosti. Isto tako, prethodno odobrenje porezne uprave kao uvjet za primjenu programa amortizacije uključuje selektivnost ako odobrenje nije ograničeno na prethodnu provjeru pravnih zahtjeva240.

5.4.6. Paušalni porezni sustav za posebne djelatnosti

182. Određeni propisi koji nemaju diskrecijska obilježja i, primjerice, dopuštaju utvrđivanje poreza na dohodak na fiksnoj osnovi mogu se opravdati prirodom i općim programom sustava ako, primjerice, uzimaju u obzir posebne računovodstvene kriterije ili važnost vlasništva nad zemljištem kao karakteristične vrijednosti imovine u određenim sektorima.

183. Takvi propisi, stoga, nisu selektivni, ako

– paušalni porezni sustav opravdan je zanimanjem za izbjegavanje nesrazmjernoga administrativnog opterećenja na određene vrste poduzetnika zbog njihove male veličine i/ili sektora djelatnosti (npr. u poljoprivredi ili ribarstvu) i

– u prosjeku, paušalni porezni sustav ne podrazumijeva manje porezno opterećenje za njih u usporedbi s ostalim poduzetnicima isključenima iz njegova područja primjene i ne obuhvaća prednosti za podkategoriju korisnika ovog sustava.

5.4.7. Pravila protiv zlouporabe

184. Odredbu pravila protiv zlouporabe može se opravdati na temelju logike sprečavanja izbjegavanja poreza od strane poreznih obveznika241. Međutim, takva pravila mogu

238 Metoda ubrzane amortizacije s padajućim saldom (declining-balance method), metoda ubrzane

amortizacije zbroja godina (sum-of-the-years'-digits method) za razliku od uobičajene linearne metode. 239 Vidi Odluku Komisije od 20. studenoga 2012. o državnoj potpori SA.34736 o ranoj amortizaciji

određene imovine stečene financijskim leasingom, SL C 384, 13.12.2012., str. 1. 240 Vidi Odluku Komisije od 20. prosinca 2006. o amortizaciji imovine koju su iznajmila gospodarska

interesna udruženja (GIU), SL L 112, 30.4.2007., str. 41., uvodna izjava 122. 241 Predmet C-308/01 GIL Insurance Ltd i ostali [2004.] ECR I-4777, stavci 65. et seq.

45

biti selektivna ako osiguravaju odstupanje (neprimjenu pravila protiv zlouporabe) posebnih poduzetnika ili transakcija, što ne bi bilo dosljedno logici na kojoj se temelje predmetna pravila protiv zlouporabe242.

5.4.8. Trošarine

185. Iako su trošarine uglavnom usklađene na razini Unije (što može utjecati na kriterij pripisivosti – vidi odjeljak 3.), to automatski ne znači da bi svako oslobođenje od trošarine u tim područjima bilo izvan područja primjene pravila o državnim potporama. Štoviše, smanjenom trošarinom može se dodijeliti selektivna prednost za poduzetnike koji koriste predmetni proizvod kao input ili ga prodaju na tržištu243.

6. UČINAK NA TRGOVINU I TRŽIŠNO NATJECANJE

6.1. Opća načela 186. Javna potpora poduzetnicima zabranjena je samo u okviru članka 107. stavka 1.

UFEU-a ako ista „narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem u određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj” i samo u mjeri u kojoj „utječe na trgovinu između država članica”.

187. Pojam potpore sadržava dva različita i potrebna elementa. Međutim, u praksi, ti se kriteriji često zajednički koriste u slučaju procjene državne potpore jer ih se, u pravilu, smatra neizostavno povezanima244.

6.2. Narušavanje tržišnog natjecanja 188. Smatra se da mjera koju je dodijelila država narušava ili prijeti da će narušiti tržišno

natjecanje ako bi mogla poboljšati konkurentan položaj primatelja u odnosu na ostale poduzetnike s kojima se natječe245. U praktičnu svrhu, narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 107. UFEU-a se, stoga, pretpostavlja čim država dodijeli financijsku prednost poduzetniku u liberaliziranim sektoru u kojem je postoji, ili bi moglo postojati, tržišno natjecanje246.

189. Činjenica da lokalna tijela dodjeljuju javnu uslugu internom pružatelju usluga (čak i ako imaju slobodu povjeriti takvu uslugu trećim stranama) kao takva ne isključuje moguće narušavanje tržišnog natjecanja. Međutim, moguće narušavanje tržišnog natjecanja isključeno je ako (i) određena usluga podliježe pravnom monopolu (utvrđeno u skladu s pravom Europske unije)247 i ne sudjeluje u tržišnom natjecanju

242 Vidi Odluku Komisije 2007/256/EZ od 20. prosinca 2006. o programu potpore koju provodi Francuska

na temelju članka 39.CA Općeg poreznog zakonika, SL L 112, 30.4.2007., str. 41., uvodna izjava 81. et seq.

243 Vidi, primjerice, Odluku Komisije 1999/779/EZ od 3. veljače 1999. o potpori Austrije dodijeljenoj u obliku oslobođenja od poreza na pića za vina i ostala fermentirana pića koja se kupcu prodaju izravno na mjestu proizvodnje, SL L 305, 30. 11. 1999., str. 27.

244 Spojeni predmeti T-298/07, T-312/97 etc. Alzetta [2000.] ECR II-2325, stavak 81. 245 Predmet 730/79 Phillip Morris [1980.] ECR 267, stavak 11. Spojeni predmeti T-298/07, T-312/97 etc.

Alzetta [2000.] ECR II-2325, stavak 80. 246 To isključuje tržišta koja su, u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom, zatvorena za tržišno

natjecanje. Spojeni predmeti T-298/07, T-312/97 etc. Alzetta [2000.] ECR II-2325, stavci od 141. do 147.; predmet C-280/00 Altmark Trans [2003.] ECR I-7747.

247 Pravni monopol moguće je utvrditi ako je određena usluga zakonom ili regulatornim mjerama rezervirana za ekskluzivnog pružatelja usluga, s jasnom zabranom svakome drugom subjektu da pruža takvu uslugu (čak ni da zadovolji zahtjeve moguće preostale potražnje određenih skupina klijenata). Suprotno tome, sama činjenica da je pružanje javne usluge povjereno posebnom poduzetniku ne znači

46

sa sličnim (liberaliziranim) uslugama i (ii) pružatelj usluge ne može biti aktivan (zbog regulatornih ili zakonskih ograničenja) na bilo kojem drugom liberaliziranom tržištu (geografskom ili u smislu proizvoda).

190. Javna potpora mogla bi narušiti tržišno natjecanje čak i ako ne pomaže poduzetniku primatelju da se proširi i stekne tržišne udjele. Dovoljno je da potpora omogućuje zadržavanje snažnijega konkurentnog položaja od onoga koji bi imao da potpora nije pružena. U tom kontekstu, da bi se pretpostavilo da potpora narušava tržišno natjecanje, obično se smatra dovoljnim da potpora korisniku daje prednost oslobađajući ga troškova koje bi u suprotnome morao snositi tijekom svojeg svakodnevnog poslovanja248. Definicijom državne potpore ne zahtijeva se da su narušavanje tržišnog natjecanja ili učinak na trgovinu znatni ili materijalni. Činjenica da je iznos potpore nizak ili da je poduzetnik primatelj malo neće sama po sebi isključiti narušavanje tržišnog natjecanja ili prijetnju istog249, no pod uvjetom da vjerojatnost takvog narušavanja nije samo hipotetska250.

6.3. Učinak na trgovinu 191. Prednost dodijeljena poduzetniku koji djeluje na tržištu koje je otvoreno za tržišno

natjecanje obično će se smatrati narušavanjem tržišnog natjecanja i mogla bi utjecati na trgovinu među državama članicama. Uistinu, „kada financijska potpora koju je odobrila država ojača položaj poduzetnika u odnosu na ostale poduzetnike koji se natječu u trgovini unutar Zajednice, valja smatrati da ta potpora utječe na takvu trgovinu”251.

192. Javna potpora mogla bi utjecati na trgovinu unutar Europske unije čak i ako primatelj nije izravno uključen u prekograničnu trgovinu. Na primjer, zbog subvencije bi subjektima u ostalim državama članicama moglo biti teže ući na tržište održavajući ili povećavajući lokalnu opskrbu252.

193. Čak bi i javna subvencija dodijeljena poduzetniku koji pruža samo lokalne ili regionalne usluge i ne pruža nikakve usluge izvan svoje države podrijetla mogla utjecati na trgovinu među državama članicama ako poduzetnike iz ostalih država članica mogu pružati takve usluge (i pravom poslovnog nastana) i ova mogućnost nije samo hipotetska. Na primjer, ako država članica dodijeli poduzetniku javnu subvenciju za pružanje usluga prijevoza, pružanje tih usluga može se, na temelju subvencije, biti održavati ili povećavati tako da poduzetnici s poslovnim nastanom u ostalim državama članicama imaju manju mogućnost pružanja svojih usluga prijevoza na tržištu u toj državi članici253. Takav bi učinak, međutim, mogao biti manje vjerojatan ako je područje primjene gospodarske djelatnosti vrlo malo, što bi se moglo dokazati vrlo malim prometom.

da taj poduzetnik ima pravni monopol. Pravnim monopolom ne bi se samo trebalo isključiti tržišno natjecanje na tržištu nego i za tržište, time što bi njime trebalo isključiti mogućnost da svaki mogući konkurent postane ekskluzivni pružatelj predmetne usluge (vidi Odluku Komisije od 7. srpnja 2002. o državnoj potpori N 356/2002 - Ujedinjena Kraljevina - Network Rail, SL C C 232, 28.9.2002., str. 2., uvodne izjave 75. – 77.).

248 Predmet C-172/03 Heiser [2005.] ECR I-1627, stavak 55. 249 Predmet T-55/99 CETL [2000.] ECR II-3207, stavak 89. Predmet C-280/00 Altmark Trans [2003.] ECR

I-7747, stavak 81. 250 Predmet C-280/00 Altmark Trans [2003.] ECR I-7747, stavak 79. 251 Predmet T-288/07 Friulia Venezia Giulia, [2001.] ECR II-1619, stavak 41. 252 Predmet C-280/00 Altmark Trans [2003.] ECR I-7747, stavak 78. 253 Predmet C-280/00 Altmark Trans [2003.] ECR I-7747, stavci 77. i 78.

47

194. U načelu, učinak na trgovinu moguć je čak i ako primatelj izvozi svoju ukupnu proizvodnju ili njezin veći dio izvan Unije, no u takvim je situacijama učinak manje neposredan i ne može ga se pretpostaviti na temelju puke činjenice da je tržište otvoreno za tržišno natjecanje254.

195. Pri utvrđivanju narušavanja tržišnog natjecanja ili učinka na trgovinu, nije potrebno definirati tržište ili detaljno istražiti utjecaj mjere na konkurentski položaj korisnika i njegovih tržišnih natjecatelja255. Sve što je potrebno pokazati jest da bi potpora kao takva mogla utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti tržišno natjecanje.

196. Međutim, Komisija je u nekoliko slučajeva smatrala da su, zbog svojih posebnih okolnosti, određene djelatnosti imale isključivo lokalni utjecaj i stoga nisu utjecale na trgovinu među državama članicama. Zajedničke značajke256 takvih odluka su:

(a) potpora ne uzrokuje privlačenje potražnje ili ulaganja u predmetnu regiju i ne stvara prepreke uspostavi poduzetnika iz ostalih država članica;

(b) roba ili usluge koje je proizveo korisnik isključivo su lokalni ili imaju geografski ograničenu zonu privlačenja;

(c) u najgorem slučaju prisutan je marginalni učinak na tržišta i potrošače u susjednim državama članicama;

197. Neki primjeri:

• bazeni i ostali objekti za slobodne aktivnosti uglavnom namijenjeni za lokalno područje obuhvata257.

• muzeji i ostala kulturološka infrastruktura za koju je malo vjerojatno da bi privukli posjetitelje iz ostalih država članica258;

• bolnice i ostali objekti zdravstvene zaštite za lokalno stanovništvo259;

• informativni mediji i/ili kulturološki proizvodi koji, zbog lingvističkih i geografskih razloga, imaju lokalno ograničenu publiku260;

• kongresni centar, u slučaju kojeg lokacija i mogući učinak potpore na cijene vrlo vjerojatno neće preusmjeriti korisnike iz ostalih centara u ostalim državama članicama261;

254 Predmet C-494/06 P Komisija protiv Talijanske Republike i Wam SpA [2009.] ECR I-3639, stavak 62. 255 Predmet 730/79 Phillip Morris [1980.] ECR 2671; predmet T-211/2005 Italija protiv Komisije [2009.]

ECR II-2777, stavci od 157. do 160., spojeni predmeti T-298/07, T-312/97 itd. Alzetta [2000.] ECR II-2325, stavak 95.

256 Vidi i, za lokalnu infrastrukturu, smjernicu u Obavijesti Komisije o pojednostavljenom postupku za tretman određenih vrsta potpora, točka 5. (b) (viii), SL C 136, 16.6.2009., str. 7.

257 Vidi, primjerice, Odluku Komisije o državnoj potpori N 258/2000 Bazen za slobodne aktivnosti Dorsten, SL C 172, 16.6.2001., str. 16.

258 Vidi, primjerice, odluke Komisije u predmetima državne potpore N 630/2003 Lokalni muzeji Sardinija, SL C 275, 8.11.2005., str. 3. i SA.34466 Cipar – Centar za likovnu umjetnost i istraživanja, SL C 1, 4.1.2013., str. 10.

259 Vidi, primjerice, odluke Komisije u predmetima državne potpore N 543/2001 Irska – Porezno priznati kapitalni odbitci za bolnice, SL C 154, 28.6.2002., str. 4. ili SA.34576 Portugal – Sjeveroistočna jedinica za stalnu skrb instituta Jean Piaget , SL C 73, 13.3.2013., str. 1.

260 Vidi, primjerice, odluke Komisije o slučajevima državne potpore N 257/2007 Subvencije za kazališne produkcije u Baskiji, SLC 173, 26.7.2007., str. 1.; N 458/2004 Editorial Andaluza Holding; SA.33243 Jornal de Madeira, SL C 131, 28.5.2005., str. 12.

48

• o financiranju žičara (i posebno skijaških vučnica), praksom Komisije razjašnjeno je da bi za razlikovanje između instalacija koje bi mogle imati lokalno područje iz kojeg se privlači posjetitelje i ostalih područja u obzir trebalo uzeti sljedeće čimbenike262: a) lokaciju instalacije (npr. unutar gradova ili povezanih sela); b) vrijeme rada; c) većinski dio lokalnih korisnika (omjer dnevnih u odnosu na tjedne propusnice); c) ukupan broj i kapacitet instalacija u odnosu na broj rezidentnih korisnika; d) ostale turističke objekte u području. Slični čimbenici, uz potrebne prilagodbe, isto bi tako mogli biti relevantni za ostale vrste objekata.

7. ZAVRŠNE ODREDBE 198. Sljedeće komunikacije i obavijesti Komisije stavljaju se izvan snage: Komunikacija

Komisije državama članicama 93/C 307/03 o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora o EEZ-u i članka 5. Direktive Komisije 80/723/EEZ na javne poduzetnike u sektoru proizvodnje, Komunikacija Komisije o elementima državne potpore pri prodaji zemljišta i zgrada od strane javnih tijela, Obavijest Komisije o primjeni pravila o državnim potporama na mjere povezane s izravnim oporezivanjem poslovanja.

199. Ova Komunikacija zamjenjuje sve protivne izjave koje se odnose na pojam državne potpore uključene u sve postojeće komunikacije i okvire Komisije.

261 Vidi, primjerice, Odluku Komisije o državnoj potpori N 486/2002 Švedska – Kongresna dvorana u

Visbyju, SL C 75, 27.3.2003., str. 2. 262 Komunikacija Komisije državama članicama i ostalim zainteresiranim stranama u vezi s državnom

potporom N 376/01 - Program potpore za žičare, SL C 17, 18.7.2002., str. 2.