La descentralización de la educación. Hablan los docentes

7/30/2019 La descentralizacin de la educacin. Hablan los docentes.

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Abril 2006

Ministerio de Educacin DIN.OCAD PROEDUCA-GTZ

$Ricardo Cuenca.anni Muoz

LA DESCENTRALIZACINDE LA EDUCACIN:HABLAN LOS DOCENTES


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La descentralizacin de la educacin: hablan los docentes

Programa de Educacin Bsica de la Cooperacin Alemana al DesarrolloPROEDUCA-GTZCasilla Postal 1335, Lima 18, Perpostmaster@proeduca-gtzorgpewwwproeduca-gtzorgpe

Responsable de publicaciones: SANDRA CARRILLO LUNA

Asistencia editorial: OLGA MEJA BECERRADiagramacin e impresin: Tarea Asociacin Grfica Educativa

Impreso en el PerPrimera edicin, abril de 2006Tiraje: 1000 ejemplares

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per, registro 2006-3291

Todos los derechos estn reservados Se permite la reproduccin parcial no comercial de este texto siempre ycuando se indique la fuente y se cuente con el permiso expreso de los editores


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Contenido

Presentacin 5

Introduccin 7

1 El contexto de la descentralizacin 11

11 Acciones desde el Estado nacional 18

12 Las regiones y la descentralizacin: paradojasde la participacin 24

13 El proceso visto por los actores 32

2 La nueva mirada de los actores (una encuesta de opinin) 35

21 La descentralizacin en el imaginario de los docentes 35

22 Desafos del proceso: las tensiones 39

3 Reflexiones finales 49

Bibliografa 53


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Presentacin

Conocer la realidad de los docentes las condiciones en las que laboran, la formacomo se organizan para planificar su trabajo y desarrollar sus sesiones de clase, lasnecesidades que tienen y a partir de ah formular propuestas que contribuyan amejorar su desempeo ha sido una de las apuestas del Programa de Educacin Bsicade la Cooperacin Alemana al Desarrollo PROEDUCA-GTZ Desde hace algunosaos este programa viene emprendiendo un conjunto de acciones dirigidas a tal fin

Estamos convencidos de que una manera de aportar a la mejora de la calidad

educativa en el pas es no solo conociendo al docente en las mltiples dimensiones desu vida profesional, sino tambin incorporando sus vivencias, motivaciones e intere-ses personales, para as tener otra mirada de su realidad Mirada que contribuya conelementos para la construccin de una propuesta terica sobre la profesin docente

En esta perspectiva, desde PROEDUCA-GTZ se han realizado estudios que inda-gan la valoracin que los maestros tienen de su profesin, la percepcin de la opininpblica sobre ellos y el conocimiento acerca de sus condiciones de trabajo y de sa-lud En esta ocasin, nuestro inters ha sido conocer cul es su opinin y percepcinsobre la descentralizacin En la medida en que este es uno de los cambios institucio-

nales y procesos polticos ms importantes en el pas en los ltimos aos, y dado supapel de actores claves, nos propusimos recoger sus opiniones en distintas partes delterritorio nacional Qu piensan los maestros acerca de la descentralizacin?, cmose ubican en el rol que han de asumir en este cambio institucional?, qu dicen sobreel hecho de que la administracin del servicio educativo est a cargo de ellos y de lacomunidad educativa? La respuesta a estas preguntas permitir tener una radiografasobre las condiciones existentes para impulsar la descentralizacin, a partir del cono-cimiento que tienen los maestros acerca del proceso

Una vez ms, invitamos a nuestros lectores a compartir nuestros hallazgos ydiscutir sus resultados, siempre con la finalidad de aprender mejores formas de contri-bucin para transformar la educacin en el pas

Lima, abril 2006


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Introduccin

La puesta en marcha de la descentralizacin evidencia en la actualidad un escenarioe intencionalidad poltica favorables para su implementacin Por ser una de las pol-ticas principales del gobierno del presidente Toledo, durante los primeros aos setrabaj en el marco normativo necesario para viabilizar el proceso y en la creacinde algunos mecanismos para encaminarlo Se conformaron las regiones, se llev acabo la descentralizacin fiscal y se inici la transferencia de competencias (Monge;2004: 41-61)1 Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo que no garantizanque las acciones referidas al proceso se hagan efectivas Estas van desde resistenciasen los grupos acostumbrados a detentar el poder, falta de capacidad de las regionespara liderar el proceso, indefinicin del tipo de competencias asignadas a cada nivelpoltico como consecuencia de un marco normativo impreciso, hasta llegar a la au-sencia de discusin entre los distintos grupos de actores sobre la concepcin de des-centralizacin y la estrategia que sta debe seguir

Este proceso tiene su propia trayectoria y viene siendo analizado por expertos ydistintos grupos de especialistas, bajo perspectivas tambin diferentes Algunos estu-

dios enfatizan una mirada poltica, otros se ocupan del desarrollo de la descentraliza-cin en los sectores Independientemente del objetivo de cada texto, lo cierto es queel tema suscita inters y debate

As tenemos que una lnea de estudios sobre la descentralizacin es la que seprodujo en momentos previos a su puesta en marcha Hubo otros realizados entre2001 y 2002 que en algunos casos respondieron a requerimientos planteados porla Presidencia del Consejo de Ministros, institucin que asumi inicialmente la

1 Un balance de los tres primeros aos de la descentralizacin se encuentra en Allpanchis, 63

(2004)

La constitucin peruana ignor la vida local Parti de la capi-tal, del Estado Reconoci como meros subordinados al depar-tamento y la provincia [] Todo el resto del pas fue segnmandaron las constituciones vida nacional, vida de la capitalPero en el Per no haba sino vida local Precisamente no exis-ta la vida nacional La solucin est, en cambio, en forjar pormedio del localismo la autoconciencia de la nacin que noexiste Se dice que en la vida local no se siente; pero hay quesuscitar, precisamente, cuestiones pblicas que puedan ser sen-tidas por la colectividad, con medios para organizar y hacerperdurable este sentimiento hacindolo ms amplio

Jorge Basadre, Per: problema y posibilidad (1931)


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conduccin del proceso Tambin desde otras instituciones, como el Instituto de Es-tudios Peruanos (IEP), se hicieron algunas investigaciones en el marco del programasobre descentralizacin Lo interesante es que estos trabajos se orientaron a recoger

los pareceres de los diversos actores sobre la descentralizacin: lderes de opinin,alcaldes, funcionarios de los distintos sectores y poblacin adulta en general de lasdistintas regiones del pas, quienes fueron consultados a travs de encuestas, entrevis-tas y grupos focales, antes de iniciado el proceso

En esta lnea de reflexin se inscribe el presente trabajo A la luz de la puesta enmarcha de la descentralizacin y el recorrido avanzado, interesa conocer la opinin,expectativas y compromiso de un grupo de actores claves para echar a andar la des-centralizacin poltica y educativa, y garantizar su continuidad y sostenibilidad Nos

referimos a los docentes, comprendiendo en esta categora a aquellos que se encuen-tran en servicio, a los docentes formadores y a los estudiantes que se estn formandocomo educadores

Tambin desde el mismo campo, el Consejo Nacional de Educacin (CNE) haemprendido recientemente una serie de estudios para profundizar la comprensin delos distintos aspectos de la descentralizacin educativa En esta lnea se encuentranlas investigaciones referidas al marco normativo sobre los roles de la institucin edu-cativa: gobiernos regionales, locales y el Ministerio de Educacin (Delgado y Trelles,2005); la propuesta de indicadores de seguimiento de la descentralizacin en las

regiones (CNE, 2005); y el estudio de actores sociales: enfoques, intereses y compro-misos con la descentralizacin educativa (Barea, 2005)

Este ltimo trabajo recoge las opiniones sobre la descentralizacin de autorida-des, funcionarios y actores sociales (representantes de los Consejos de CoordinacinRegional y Consejos de Coordinacin Local) pertenecientes a ocho regiones del pas:Arequipa, Cusco, Huancavelica, Lambayeque, Lima, Piura y San Martn

En la medida en que la descentralizacin educativa apuesta por la autonoma dela institucin educativa, resulta de vital importancia conocer cul es el conocimiento

que tienen los maestros, quienes, como ya se ha sealado, son uno de los actorescentrales de dicha institucin

El presente estudio recoge la opinin de distintos grupos de docentes a travs deuna encuesta que se realiz entre el 25 y el 30 de octubre de 2004, a cargo de laempresa IMASEN El cuestionario fue aplicado a tres muestras: docentes en servicio,formadores de docentes y estudiantes de educacin de cuatro regiones del pas (Huan-cavelica, Lambayeque, Madre de Dios y Piura) Se utiliz para el muestreo un diseoprobabilstico simple, a partir de la afluencia de los sujetos a los centros educativos yde estudio seleccionados Para el caso de los docentes se aplicaron 904 encuestas; la


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muestra de estudiantes de educacin fue de 756; y la de formadores de docentes, de141 Lo que hace un total de 1801 encuestas2

Este documento ha sido organizado en tres secciones En la primera se presentaun panorama general del estado de la descentralizacin poltica y educativa, identifi-cndose los avances y las limitaciones existentes Lo que se busca es contextualizarlas voces de los actores que han sido sujetos del estudio En la medida en que unaencuesta recoge la percepcin instantnea, la opinin de los entrevistados, y no dacuenta de las razones de sus respuestas, ni de sus motivaciones, se sita aqu el contextode la descentralizacin en el que ellos ofrecen su opinin con el fin de acercarnos auna comprensin de sus respuestas

La segunda seccin recoge la voz de los maestros, de los formadores y de los

estudiantes respecto a la descentralizacin Para facilitar la comprensin de sus opi-niones se han estructurado sus ideas en temas eje

A modo de conclusin se presentan algunas reflexiones finales que puedanaportar a la discusin sobre los desafos que entraa la descentralizacin para losdocentes

Agradecemos a Carolina Trivelli, del Instituto de Estudios Peruanos, por su gene-rosidad en proporcionarnos el cuestionario que antes aplicaron en la investigacinhecha desde su institucin Asimismo, a Susie Clay, quien desde su posicin de oficial

de educacin de USAID gestion las autorizaciones para el uso de dicho cuestionario;Susie lamentablemente falleci el ao pasado Jessica OHara ha sido una colabora-dora eficaz y su apoyo fue fundamental para procesar la informacin DanielaZacharas nos proporcion asesora estadstica Y no por ser los ltimos son los menosimportantes: queremos expresar nuestro agradecimiento a todos los docentes, forma-dores y estudiantes de las regiones que participaron en el estudio, por compartir yexpresar sus opiniones

Esperamos que los resultados obtenidos permitan abrir un espacio de debate yreflexin que contribuya a la construccin de la propuesta de descentralizacin

educativa, as como tambin a la profundizacin en el conocimiento acerca de losdocentes

2 Este cuestionario considera la encuesta de opinin sobre descentralizacin realizada por el equipo del

IEP (2001) en cinco regiones: Lima, Centro, Sur, Norte y Selva Alta


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1. El contexto de la descentralizacin

La descentralizacin es una de las reformas de Estado ms importantes que se vieneimpulsando durante este gobierno Como bien seala Efran Gonzales de Olarte, en elPer, a travs de ella se democratiza la sociedad y se permite reformar el Estadopara reducir las desigualdades y divergencias econmicas regionales y locales, ascomo permitir la igualacin de los derechos polticos y ciudadanos (2003: 27) Des-pus de cuatro aos de emprendido el proceso es posible afirmar que existen determi-nadas especificidades en la trayectoria seguida en algunas regiones, as como en elinterior de los sectores Estas se explican por iniciativas individuales, por las propiasdinmicas regionales y por el desarrollo de las polticas seguidas en cada sectorAunque cabe destacar que existe cierta regularidad que obedece a las etapas defini-das normativamente para el proceso

A la promulgacin de los dispositivos legales referidos a la descentralizacin,emitidos paralelamente (Ley de Bases de la Descentralizacin 27783, Ley Orgnicade Regiones 27867 y Ley Orgnica de Municipalidades 27972; todas promulgadas el2002), le ha seguido el desarrollo de distintas acciones como la creacin en setiembrede ese mismo ao del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), instancia en-

cargada de conducir el proceso y que est integrada por representantes del poderejecutivo, de los gobiernos regionales y de las municipalidades Asimismo, se emitila Ley de Acreditacin 28273, en julio de 2004, y se han transferido programas socia-les y de infraestructura del PRONAA y del .ONCODES, entre otras (Participa Per, 2005)

Concebida como un proceso por etapas y donde la autonoma regional y local sealcanzar paulatinamente, la descentralizacin supone un reordenamiento de la so-ciedad a travs de la redistribucin de poderes y tomas de decisin en los distintosniveles: nacional, regional y local En ste, la transferencia para distribuir las funcio-nes y competencias entre los gobiernos regionales y locales se canaliza a travs del

CND, encargado de certificar la acreditacin de las competencias y de elaborar enconsenso con los sectores y los gobiernos regionales y locales la metodologa e instru-mentos para su transferencia Los sectores proponen al CND los Planes de transferen-cia sectoriales de mediano plazoy los Planes anuales, los cuales son aprobados por elCND para posteriormente serlo por el Ejecutivo (Remy, 2005b)3

Si bien existe un marco normativo, el avance es ms lento de lo esperado (deacuerdo con las expectativas de los distintos grupos de actores y el discurso inicial del

3 Estos planes deben especificar los requisitos que los gobiernos regionales y locales tienen que cumplirpara ser acreditados y el desarrollo de un Plan de capacidades


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gobierno de Toledo) y no exento de dificultades Esto se refleja en la lentitud del go-bierno para aprobar y reglamentar los dispositivos legales As por ejemplo, el Plananual 2005 de transferencia de competencias, presentado por el CND en marzo de

2005, recin se firm en julio del mismo ao Tambin la reglamentacin de la Ley delSistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales (28273) tard cuatromeses en ser promulgada, despus de su emisin en noviembre de 2004 La existen-cia de dispositivos legales sobre la descentralizacin no tiene un correlato similar conla creacin de mecanismos para hacerlos cumplir

.inalmente, la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de lasRegiones (28274), que es uno de los procesos centrales de la descentralizacin, seemiti con dos aos de retraso (julio de 2004) y, cuando se norm, se dieron plazos

ajustados para presentar los expedientes tcnicos Tampoco se generan recursos adi-cionales para los departamentos que se integren en las regiones4 (Participa Per, o cit)

Por el contrario, los recursos que se otorgan a las regiones son inferiores a losregistrados en los expedientes tcnicos presentados Tambin cabe destacar que estaley fue aprobada sin que se precisaran una serie de elementos, como el mecanismode contar los votos y la definicin sobre los miembros que conformaran los consejosregionales, entre otros .inalmente, el rechazo de la mayora de la poblacin de los16 departamentos incluidos en el referndum para integrar 5 regiones, el 30 de octu-bre de 2005, mostr que los vacos legales, la falta de informacin y la preparacin de

expedientes tcnicos sin la participacin de las autoridades locales y la ciudadanaevidencian que la descentralizacin es un proceso que todava no dialoga con lasnecesidades de los ciudadanos5

A ello se aade que, en la elaboracin de los planes de transferencia quinque-nales y anuales, los sectores se encargan de definir las competencias que deberntransferirse a aquellas regiones que evidencien las capacidades para ejercerlasPara el primer plan, segn seala Remy (2005b), 17 gobiernos regionales acredita-ron competencia de gestin sin cumplir con la verificacin que se indicaba en laLey de Acreditacin Este hecho contradice uno de los principios bsicos de la des-

centralizacin que es la condicionalidad, mediante la cual las transferencias estnsupeditadas a la demostracin de las capacidades de gestin por parte de quienesaspiran a recibirlas

Una situacin que se observa en las transferencias sectoriales es que, en mu-chos casos, las competencias identificadas para ser transferidas ya se venan ejer-ciendo en el marco de una desconcentracin de funciones En esta perspectiva, lo

4 Las nuevas regiones solo tendrn 1 punto del IGV como recurso adicional del presupuesto, que es de6 mil millones de soles que reciben los departamentos y que se debe repartir entre ellos (o cit, p 5)

5 Ver Propuesta Ciudadana en


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que se est haciendo es normalizar una situacin existente Sin embargo, algo que lossectores no han llegado a trabajar es la concepcin y el funcionamiento que se quieredar a la descentralizacin desde cada uno de ellos La persistencia de organizaciones

y funcionamientos centralistas dentro de los ministerios resulta ser un fuerte obstculopara viabilizar el proceso

La descentralizacin educativa

La descentralizacin educativa es un tema actual en la regin y en el pas, aun cuandoen la historia republicana ms reciente hayan existido en el Per cinco experienciasde descentralizacin que no llegaron a concretarse Entre ellas estn: la creacin deregiones educativas en 1962; la reforma educativa de 1972 con la creacin de las

Zonas de Educacin y los Ncleos Educativos Comunales (NEC); la creacin de lasUnidades de Servicios Educativos (USE) y la experiencia de regionalizacin durantela dcada de los ochenta (Iguiz y Del Castillo, 1995: 35-46) Todas estas experien-cias, que respondieron a la necesidad de una administracin ms eficaz, se limitarona desconcentrar funciones

En el caso de la descentralizacin educativa, la situacin requiere una miradaatenta y detenida porque, como se analizar, no es una experiencia reciente en elsector En primer lugar, como anota Manuel Iguiz (2005), de acuerdo con el PlanQuinquenal de Transferencias 2005-2009, las funciones se van a transferir a partir del

2006 Pero, en el sector Educacin, segn su Plan de Transferencias del 2005, losgobiernos regionales, en el marco del proceso de desconcentracin, ya vienenejerciendo algunas de estas funciones, especialmente las administrativas El 6%(S/443854274) del presupuesto del sector es distribuido en el MED Estn compren-didos aqu los programas de endeudamiento externo: el Programa de Mejoramientode la Calidad de Educacin Inicial, Primaria, Secundaria y Educacin para el Trabajo(MECEP), el Programa de Educacin en reas Rurales (PEAR) y el Programa HuascarnEl 20,2% (S/1481378280) corresponde a la direccin regional de Lima Metropoli-tana y a las UGEL (de la 01 a la 07), y el 73,8% (S/5412260528) es asignado a las

direcciones regionales6

Asimismo, en Educacin la gestin educativa es una responsabilidad que es com-

partida entre los distintos niveles polticos, tal y como se indica en los dispositivoslegales producidos en el marco de la descentralizacin Pero, como han sealadodistintos autores, no se observa un alineamiento claro y coherencia en la definicin defunciones que corresponden a cada nivel en dicha normatividad (Delgado y Trelles,2005 y Salazar, 2005) El caso ms saltante es la duplicidad de funciones que seasignan a las municipalidades y a las UGEL, contempladas en las respectivas leyes

6 Datos obtenidos de la Unidad de Presupuesto del MED


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Una mirada a la desconcentracin nos permitir conocer mejor en qu condi-ciones se desarroll y qu lecciones se pueden extraer del proceso, para evaluar suestado de avance y sobre esta base proponer estrategias y planes para seguir

Cabe destacar que la desconcentracin educativa tiene una historia de variasdcadas, y pese a que no existen sistematizaciones que ofrezcan un balance al res-pecto, los anlisis realizados muestran que la delegacin de funciones se centr enlos aspectos administrativos Aunque los Ncleos Educativos Comunales en la d-cada de los setenta fueron un modelo de gestin educativa que intentaba ir ms allde la funcin administrativa, involucrando la participacin de la comunidad educati-va, esta experiencia no prosper El burocratismo y el exceso de tareas administrati-vas se impusieron a la gestin pedaggica y las acciones participativas (Iguiz y Del

Castillo, o cit, pp 35-46)Aparentemente, al desconcentrar se crea una burocracia regional y local que no

recibe formacin administrativa ni pedaggica7 Esta burocracia depende del vertica-lismo de las autoridades del sector Educacin y a su vez reproduce el estilo autoritariotan presente en nuestra tradicin ciudadana A ello se puede aadir que no se contabacon mecanismos de control adecuados para sancionar el mal manejo administrativo(MED et al, 1993: 54) Detrs de la idea de la desconcentracin se apostaba por me-jorar el servicio educativo, hacerlo ms eficiente, pero esto no lleg a ocurrir Pode-mos parafrasear a Augusto Salazar Bondy y decir que estas experiencias carecieron

de un ethos democrtico(Iguiz y Del Castillo, o cit, p 46)Durante el gobierno de .ujimori, las Direcciones Regionales de Educacin (DRE)

tenan autonoma administrativa y presupuestal El MED era el encargado de desarro-llar la normatividad y hacerla llegar por medio de capacitaciones y comunicacio-nes a las DRE para su implementacin Aunque cumpla un papel de consolidacinen la asignacin de plazas y el financiamiento de algunos programas especiales(generalmente con recursos de endeudamiento externo), su intervencin no era muyfuerte ni sobre el presupuesto de la educacin ni sobre los denominados rganosIntermedios (OOII), que reciban el presupuesto directamente del ME., a travs del

pliego correspondiente a los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR)

La estructuracin de los OOII era poco uniforme, con diversas organizaciones enlas direcciones regionales (Unidades de Supervisin Educativa-USE y las reas deDesarrollo Educativo-ADE) sin funciones claras y definidas Tambin haba diferen-cias con relacin al manejo presupuestal Algunas USE, contrariamente a la regla, nomanejaban presupuesto y unas pocas ADE s lo hacan (Boff y Muoz, 2001)

7 Una experiencia que requiere ser analizada es la de la reforma educativa de los setenta, periodo en el

cual se inauguraron las denominadas implementaciones a los docentes y especialistas del sector


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Aunque no se cuenta con estudios y balances sobre el funcionamiento y desarro-llo de estas instancias, un elemento constante que se obtiene de los estudios realiza-dos parcialmente en algunas regiones es que el trabajo que ejecutan se haba cen-

trado mayormente en la gestin administrativa, es decir, el trabajo pedaggico habrasido dejado de lado

Hay que indicar que en los ochenta, cuando se crearon las USE, se les dio funcio-nes pedaggicas y administrativas Asimismo, en este contexto de desorden organi-zativo, cada regin fue creando sus propios rganos Por ejemplo, en el caso de laDireccin Regional de Educacin del Cusco, en algunas USE se crearon los Comitsde Coordinacin Educativa (COCOE), ubicados en los distritos (Vsquez, 2001) EstosCOCOE estaban a cargo de un coordinador, que era un especialista de la DRE en

calidad de destacado y que tena la funcin de monitorear y supervisar a las institu-ciones educativas de su jurisdiccin (ib) En algunas regiones los especialistas reci-bieron capacitacin en sus direcciones regionales Esto fue por decisin del directorregional, que prioriz esta actividad Mayormente se capacit en procedimientos deacuerdo con las normas y en instrumentos de gestin, entre otros temas

Una de las funciones de los especialistas era la supervisin, llamada posterior-mente seguimiento y monitoreo Esta actividad no ha sido constante ni sistemtica Enalgunos casos, las instituciones educativas, especialmente las rurales, solo recibenuna visita al ao En otros, se observan situaciones ms extremas, como escuelas que

en el transcurso de cinco aos no han recibido visita alguna Esta situacin ocurra enlas instituciones rurales de la selva (Vsquez, o cit y Villarn, 2001)

A mediados de los noventa, el asesoramiento y la supervisin pedaggica noeran asumidos por los funcionarios como parte de sus funciones Contribua a ello laausencia de normatividad desde el MED Uno de los argumentos sealados ante elincumplimiento de las labores pedaggicas y de asistencia tcnica a las institucioneseducativas por parte de los especialistas de educacin es el referido a la falta derecursos econmicos para hacer las labores de monitoreo Es ms, en algunos casos,desde el propio ministerio no se convoc a los especialistas para que participaran en

los procesos de capacitacin, como fue la experiencia del Plan Nacional de Capaci-tacin Docente (PLANCAD) Desde este programa se capacitaba a los docentes en elNuevo Enfoque Pedaggico y en la aplicacin de los nuevos currculos; sin embargo,durante los tres primeros aos de su ejecucin, los especialistas de educacin de losdenominados rganos intermedios no participaron en los talleres de capacitacin Noobstante, durante esos tres primeros aos el PLANCAD llev a cabo un proyecto conapoyo de la OEA para atender esta situacin El principal problema para su ejecucinfue la altsima rotacin de funcionarios de los OOII (Plan Nacional de CapacitacinDocente, 1997)


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Desde el ao 1997 se realiz la capacitacin en gestin de directores de institu-ciones educativas, en la cual tambin participaron especialistas de los rganos inter-medios No obstante, esta capacitacin fue dirigida mayormente a los directores de

las instituciones educativas8

Desde otra perspectiva, cabe tambin relevar un aspecto: la estructura del sis-tema educativo mantiene altos niveles de corrupcin, lo cual impide una transparen-cia en la informacin La Defensora del Pueblo encontr que durante el periodo 2003-2004 el sector Educacin ocup el primer lugar en el ranking de instituciones con msdenuncias y quejas (CNE, 2005: 92) .enmeno social que tambin es percibido porlos ciudadanos como uno de los problemas que ms afectan la calidad de la educa-cin peruana, como lo muestra la reciente Encuesta Nacional de Educacin 2005

aplicada a un universo de 1504 personas

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(Cuenca y Montero, 2006) La complejidad,profundidad y enraizamiento de la corrupcin en el Per en los ltimos diez aos ladevelan como uno de los grandes problemas nacionales (Protica, 2004)

Al hacer un balance de estos aos, podramos afirmar que la delegacin de res-ponsabilidades sujetas a control y rendicin de cuentas en el marco de la desconcen-tracin se llev a cabo sin contar con un sistema de planificacin ordenado y sistmi-co, sin capacitacin ni asesora tcnica especializada Por el contrario, prim el excesode normas que no contaban con los mecanismos necesarios para hacerlas cumplirIncluso, en muchas situaciones, los especialistas, los directores regionales y los maes-

tros desconocen las normas que rigen el sistema educativo A ello se aade el hechode que, como ya se ha sealado, la corrupcin es parte constitutiva del tejido organi-zativo y social

Desde el ao 2002, previo a la promulgacin de la Ley General de Educacin, seinicia la reorganizacin de la estructura del sistema, con la promulgacin del Regla-mento de Organizacin y .unciones de las Direcciones Regionales de Educacin yUnidades de Gestin Educativa (D S 015-2002-ED), cuya finalidad era homogenizarla diversidad existente en una estructura estndar Esta se denomin Unidad deGestin Educativa Posteriormente, al promulgarse la Ley de Educacin y el regla-

mento de gestin, se legitima esta estructura y se especifican claramente las funcio-nes de las llamadas Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL), en un marco dedescentralizacin

El reordenamiento y cambio de las organizaciones desconcentradas hacia lacreacin de la nueva instancia de gestin descentralizada denominada UGEL con

8 Entre 1997 y 2003 se lleg a capacitar a alrededor de 7131 directores, pero no se ha determinadocuntos especialistas fueron capacitados

9 Esta encuesta fue presentada en el marco de la Conferencia .oro Educativo 2006 Educacin y BuenGobierno, realizada del 16 al 19 de enero de 2006


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funciones pedaggicas y administrativas es un proceso que se viene desarrollandocon lentitud

Las tensiones y conflictos que se presentan en la reorganizacin de estas instan-cias no solo obedecen a los cambios implicados en la nueva forma de organizacin,sino que los distintos intereses polticos entre los gobiernos regionales y las direccio-nes regionales, as como las prcticas culturales y organizativas interiorizadas en losactores, se convierten en factores de obstaculizacin para desarrollar esta nueva es-tructura organizativa

La reestructuracin plantea problemas que remiten a las condiciones necesariaspara garantizar su funcionamiento De acuerdo con la estructura que se propone paralas UGEL, stas asumen roles administrativos y pedaggicos Para ello, por un lado,

est el tema del requerimiento de los recursos necesarios para atender a las institucio-nes educativas de su mbito Segn los Cuadros de asignacin de personalvigentespara las UGEL, el nmero de plazas que necesitan para funcionar ha sido definido deacuerdo con la poblacin escolar que deba ser atendida10 Pero esta determinacin deplazas es nominal, puesto que son las regiones las que tienen que en funcin de suspresupuestos o procesos de racionalizacin crear las plazas En la actualidad lasUGEL que mayormente han financiado sus plazas, aunque sin completar lo que se haasignado, son las que constituyen Unidad Ejecutora de presupuesto Y es que unasituacin peculiar de las UGEL es que no todas son unidades ejecutoras, aspecto que

resta su poder para administrar fondos Para serlo, las UGEL deben tener una capaci-dad de gasto que supere los 8 millones de soles por ao

Por otro lado, la ejecucin de una propuesta de gestin descentralizada requiereel desarrollo de las capacidades de los actores De acuerdo con la Ley General deEducacin y el Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo (D S 009-2005-ED),las competencias que se exigen a los especialistas para desempearse en el ejerciciode sus funciones plantean el desarrollo de habilidades vinculadas con procesos deplanificacin, organizacin, diseo, manejo de sistemas de monitoreo e informacin,capacitacin en gestin pedaggica y en desarrollo de procesos de participacin de

la comunidad educativa y del tejido social

La experiencia y el desarrollo educativo de cada regin influyen en los distin-tos avances logrados Un factor de cambio que tambin influye es el liderazgo einiciativa de los directores regionales de Educacin para impulsar estos procesos, aligual que la asistencia tcnica con la que cuentan algunas regiones por parte de

10 La organizacin de las UGEL y la elaboracin de los Cuadros para asignacin de personalestuvierona cargo de Comisiones Regionales de Reestructuracin, constituidas en cada una de las direccionesregionales Posteriormente se aprobaron a travs de las Resoluciones Supremas 203, 204 y 205, en el2002


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organismos de la cooperacin internacional y las organizaciones no gubernamen-tales No obstante, tambin se han encontrado resistencias para conformar lasUGEL, puesto que en algunos casos este cambio ha significado la prdida de poder

de las antiguas Subdirecciones Regionales de Educacin, como es el caso deTarapoto, Bagua y Sullana, entre otras Asimismo, se sigue observando que en lasUGEL prima el trabajo administrativo en el que venan desenvolvindose estosorganismos

La revisin anterior permite sealar que el marco normativo existente es un avalslido para emprender la descentralizacin Posee dos caractersticas favorables: deun lado, la concepcin del proceso vinculado a la descentralizacin tiene muy pre-sente la gradualidad en las acciones que se deberan emprender; de otro lado, los

dispositivos legales denotan un cierto grado de flexibilidad en su implementacinPese a ello, an no existen mecanismos, canales y procedimientos para hacer que lasnormas se cumplan Tampoco se han creado condiciones para que los actores anali-cen y discutan la nueva forma de gestin Como bien ha observado Casassus (2005),sta implica el dilogo, la comunicacin y la obtencin de consensos entre los acto-res para que cada uno asuma sus compromisos para la accin Este aspecto es el quemenos se ha considerado en la reorganizacin del sistema

Sobre la base de lo revisado, queremos construir, entonces, el contexto de ladescentralizacin a partir de un anlisis de tres elementos que consideramos funda-

mentales a la luz del proceso y luego de ms de tres aos de haberse iniciado Nosguiamos por tres interrogantes: qu acciones se han puesto en marcha desde el Esta-do?, cul es la dinmica que han presentado las regiones durante estos aos? y cu-les han sido las ideas y expectativas de los actores?

1. 1 Acciones desde el Estado nacional

Entre las principales acciones emprendidas por el Estado para viabilizar la descentra-lizacin en educacin est la promulgacin y posterior aplicacin de la Ley General

de Educacin 28044, promulgada en julio de 2003 Despus de 21 aos de vigenciade la anterior Ley de Educacin de 1982, la cual corresponda a un determinado con-texto poltico, la Ley 28044 marca un hito en la transformacin del sistema educativoy en la propuesta de su funcionamiento Este nuevo marco normativo es compatiblecon la descentralizacin poltica del pas En l se establecen las normas en educa-cin y tambin en materia de descentralizacin educativa Otra de las acciones im-pulsadas desde el Estado ha sido la elaboracin de los Planes Quinquenales y Anualde Transferencia de Competencias, instrumentos a travs de los cuales se delinea elcamino que se ha trazado la descentralizacin


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La Ley de Educacin 28044

La Ley General de Educacin 28044, promulgada en julio de 2003 como resultado de

un trabajo de consenso entre distintos actores y representantes de diversos partidospolticos, plasma la poltica descentralista en educacin al redefinir el rol de la socie-dad y del Estado: El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educacin inte-gral y de calidad para todos y la universalizacin de la educacin bsica [] (art 3)La sociedad es concebida como participante del espacio pblico Esta negocia, inter-acta, dialoga y consensa con el Estado en cuanto a decisiones polticas se refiereSe establece, por ejemplo, que el Proyecto Educativo Nacional debe ser construido ydesarrollado a travs del ejercicio participativo del Estado y de la sociedad (art81), mediante el dilogo nacional, el consenso y la concertacin poltica, a efectos de

garantizar su vigenciaMientras que el Estado asume un papel normativo, la sociedad tiene un rol ms

activo, responsabilizndose de la mejora de la calidad de la educacin Cabe desta-car que esta ley recoge las distintas experiencias que desde la sociedad civil sevenan realizando a lo largo de los aos, as como la serie de reformas y marcosnormativos que se dieron en el sector Educacin durante los noventa, muchos de loscuales no siempre llegaron a concretarse11 Tambin la ley explicita claramente que losprincipios de la educacin peruana son la universalizacin, la equidad y la calidad

Esta ley seala que la nueva estructura de gestin debe ser descentralizadaRevierte la estructura organizativa vertical del sector y ubica a la institucin educativacomo la primera y principal instancia de gestin del sistema (art 66) En la medida enque la escuela tiene la autonoma y el poder de decisin suficientes para generar loscambios y responder a las demandas y necesidades de los estudiantes, es que segarantiza la calidad de la educacin (art 73) En un segundo plano se seala a la

UGEL, instancia descentralizada del gobierno regional con autonoma en el mbito desu competencia y con una delimitacin provincial Despus se seala a la DireccinRegional de Educacin, que es un rgano especializado del gobierno regional (art76) responsable del servicio educativo en el mbito respectivo .inalmente, al Minis-

terio de Educacin, rgano del Gobierno Nacional que tiene la finalidad de definir,dirigir y articular la poltica de educacin, cultura, recreacin y deporte en concor-dancia con la poltica de Estado (art 79)

La ley apuesta por un modelo participativo donde los actores sociales asumen unpapel activo en la gestin educativa Uno de sus puntos centrales para impulsar estanueva gestin educativa es la creacin de instancias y mecanismos de participacin

11 La experiencia de la Ley de Participacin Comunal en la Gestin de la Administracin Educativa, elD L 26012 de .inanciamiento Educativo y el D L 26013 de Mejoramiento de la Calidad y Amplia-cin de la Cobertura de la Educacin Peruana


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social La presencia de la sociedad civil se expresa en los distintos mbitos: en elregional, a travs de los Consejos de Participacin Regional (COPARE); en el provin-cial, a travs de los Consejos de Participacin Local (COPAL); y finalmente, en el de la

institucin educativa, a travs de los Consejos Educativos Institucionales (CONEI)Todas estas instancias tienen funciones relacionadas con los procesos de participa-cin, concertacin y vigilancia y tienen la finalidad de contribuir al desarrollo de unagestin educativa de calidad y que garantice la equidad En todos estos consejosestn representados los distintos estamentos de la sociedad civil

La participacin en la educacin de actores que antes no tenan mayores atribu-ciones en la gestin educativa responde a una demanda democratizadora e implicauna disposicin al dilogo Prueba de ello son las mltiples experiencias que se han

promovido en las ltimas dcadas desde la sociedad civil o la cooperacin interna-cional, con nfasis en prcticas democrticas y de participacin ciudadana en laescuela pblica (Ugarte y Alva, 2005)

La participacin de la poblacin tiene que concebirse como un proceso demediano y largo plazo que, en trminos de Braudel, corresponde a tiempos histri-cos de larga duracin Asimismo, implica la prdida de atribuciones por parte deunos actores y la apropiacin de nuevos derechos por parte de otros, en una socie-dad como la peruana, caracterizada por la asimetra en las relaciones y la dbilciudadana

La vigilancia como concepto en la gestin educativa tiene que ser entendidacomo garanta del cumplimiento de las responsabilidades, de las normas legales y deun comportamiento tico; as como la rendicin de cuentas y una prctica de losderechos ciudadanos (Len, 2004) Las distintas instancias de participacin constitu-yen mecanismos a travs de los cuales los ciudadanos asumen la responsabilidadfrente a la calidad de la educacin de sus hijos

La reglamentacin de la Ley General de Educacin ha sido lenta y se ha produ-cido en un marco cerrado, sin contar con la participacin de distintos actores a nivel

central, regional y de la sociedad civil Hasta julio de 2005, en que se public elReglamento de Educacin Comunitaria, la elaboracin de los reglamentos tuvo unaduracin de dos aos Asimismo, respecto a la difusin para debatir y discutir la Leyde Educacin, son pocos los espacios y mecanismos de discusin que se han impul-sado desde el sector en concordancia con las regiones para dar a conocer su sentidoy significado, al igual que su contenido, a los distintos actores y la sociedad civil

Entre las acciones tendientes a impulsar una nueva forma de gestionar la educa-cin, desde el ao 2004 se inici un concurso pblico para elegir a los directoresregionales de Educacin Posteriormente se inici la seleccin de los directores de las

Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL)


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El diseo de la descentralizacin educativay los planes de transferencia

De acuerdo con el cronograma establecido por el CND, el sector Educacin tendraque comenzar a realizar la transferencia durante la cuarta etapa del proceso de des-centralizacin, es decir, a partir del 2006 No obstante, como se ha sealado, esto noviene sucediendo as No solo por la experiencia de desconcentracin del sector, sinoporque tambin existen funciones que los GR vienen ejerciendo y que se incluyen enel Plan Anual y en el Quinquenal y estn definidas en la Ley Orgnica de los Gobier-nos Regionales (art 47), donde se seala que las transferencias regionales comienzandurante el 2004 (Propuesta Ciudadana, 2005: 43)

Pero el plan aprobado por el CND para el 2005 contemplaba una serie de lneasde intervencin y estrategias para precisar las competencias de las distintas instan-cias, adecuar la normatividad y fortalecer capacidades para ejercer las funcionesPara ello se haban diseado los Acuerdos o Convenios de Gestin, concebidos comoinstrumentos que permiten al gobierno nacional y los gobiernos regionales determinarconcertadamente la certificacin de algunas competencias que se piensa transferir(o cit, p 43)

Los dos planes de transferencia producidos por el sector Educacin, el Plan Anual2005 y el Plan Quinquenal 2005-2009, han sido elaborados por una Comisin de Des-

centralizacin del Ministerio de Educacin y dan cuenta del sentido y modelo dedescentralizacin hacia el cual se orienta el sector12

Un anlisis de estos documentos es el de Cuenca y Andrade (2005), que los revi-san en funcin del modelo de descentralizacin que se propone, as como de la estra-tegia de descentralizacin que se delimita Sealan que uno de los elementos obser-vados es que la mayora de funciones transferidas a los gobiernos regionales son detipo administrativo y con una clara orientacin hacia la eficiencia del sistema No seexpresa una integracin pedaggica, que es la que se requiere para garantizar lagestin educativa En el marco normativo solo se han determinado las funciones que

deben asumir las regiones, y en algunos casos las UGEL Asimismo, pese a que en losplanes de transferencia se seala que la descentralizacin educativa enfatiza la auto-noma de la institucin educativa, que se corresponde con la Ley General de Educa-cin, en el tratamiento que se da a las funciones no se responsabiliza a los actores dedicha institucin, sino que se transfiere la competencia al nivel regional y local Lo

12 Para efectos de este estudio se analiza el Plan de Transferencia de 2005 Si bien en febrero de este aose public el Plan Anual de Transferencia Sectorial aprobado por el CND, aqu no se ha incluido unanlisis del mismo La Comisin de Transferencia del MED tambin present ante el CND el Plan de

Transferencia sectorial para el quinquenio 2006-2010 (R M 010-2006-ED)


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cual significa que las condiciones para que la calidad educativa mejore no han sidorelevadas, tomando en cuenta lo que propone la ley

Respecto a su elaboracin, cabe sealar que tanto el Plan Anual como el Quin-quenal no son resultado de un proceso participativo donde intervengan las regiones ylas localidades Cuenca y Andrade sostienen que los planes evidencian un grado dedesconocimiento de la realidad regional y de las funciones que actualmente vienenejerciendo las instituciones del Estado y las instancias de la sociedad civil (p 41) Unconocimiento de esta realidad reflejado en los planes concertados garantizara mayorclaridad sobre las transferencias, plazos estimados y requisitos especficos que debencumplirse (recursos, infraestructura, normatividad) Desde el lado de las regiones ylocalidades, se podra especificar qu requerimientos deben cumplir para acceder a

las competencias que se les transfiera Bajo esta lgica, las regiones determinaranqu transferencias van a solicitar y cules son los plazos que esperan para acreditarlas respectivas competencias, teniendo conocimiento del desarrollo de capacidadesen sus regiones

Por otro lado, el hecho de que los planes sean elaborados en el nivel central escontradictorio con la misma lgica de la transferencia de competencias En la me-dida en que quienes la solicitan son los gobiernos locales y regionales, estos planesdeberan ser hechos de manera conjunta, entre el sector y el gobierno regional Noobstante, los gobiernos regionales no han tomado iniciativas en este campo Las

Gerencias de Desarrollo Social, dependencias especializadas de los gobiernos regio-nales (LGE, art 76) an no han llegado a articular la forma de trabajo con las Direccio-nes Regionales de Educacin (DRE), lo cual hace que la relacin tcnico-normativaentre las DRE y el Ministerio de Educacin contine bajo un patrn de dependencia

El desarrollo de estos planes implica un nfasis en el aspecto normativo del pro-ceso y an est presente una visin centralista, bajo un discurso descentralista Porello, como bien se anota en el estudio, los planes no presentan una concepcin dedescentralizacin a la que se adscriban y tampoco definen un modelo previo de orga-nizacin Este aspecto no permite diferenciar con claridad las funciones especficas

de cada nivel Lo cual hace que uno de los grandes temas pendientes en la descentra-lizacin educativa sea el referido a la estructura propuesta para el funcionamiento delsistema educativo descentralizado

Otro aspecto que cabe mencionar es que la forma de presentar el Plan Quinque-nal muestra claramente las limitaciones que existen para organizar y planificar lastransferencias bajo un esquema que permita ubicar las funciones y las responsabilida-des que podran asumir los distintos grupos de actores en el corto, mediano y largoplazo Lo que se observa es que las distintas direcciones sealan las funciones quevan a transferirse a los niveles regionales y locales, las que no siempre coinciden en

los tiempos ni en las categoras: desconcentrada, especializada e integrante del


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sistema nacional Esto evidencia la frgil institucionalidad de una entidad rectoracomo el MED, cuya competencia es definir, dirigir y articular en coordinacin con lasregiones la poltica educativa y pedaggica nacional

Esto ocurre, por ejemplo, con la elaboracin de los proyectos educativos regio-nales Esta competencia se transferir el presente ao, pero, como veremos, en lamayora de las regiones ya se vienen elaborando estos planes Como sucede con laestructura organizativa del sector, donde an persiste un esquema insular y las ofici-nas no logran articular ni planificar las acciones coordinadamente, el Plan Quinque-nal reproduce este principio organizativo

A ello se aade el hecho de que todava no se ha producido la reestructuracindel Ministerio de Educacin, ni se ha aprobado la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo

(LOPE) donde deben precisarse las competencias y funciones que les corresponde alos ministerios Lo que se infiere del anlisis de los planes es que uno de los mayoresproblemas es que el Ministerio mantiene el mismo rol y no modifica sus funciones ocompetencias (MED, 2004)

La transferencia de competencias en el sector Educacin tiene que enfrentar ydar respuesta a situaciones complejas Las tensiones existentes en este proceso ge-neran el no alineamiento de la normatividad, la autonoma y la redistribucin depoder

Un aspecto ya mencionado pero que cabe subrayar es la distinta orientaciny falta de concordancia entre el marco normativo de la descentralizacin poltica

que se expresa en la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales y la Ley de Mu-nicipalidades y la Ley General de Educacin Cuenca y Andrade (o cit, p 39)anotan que, mientras que segn las primeras leyes, es en los actores intermedios

los gobiernos regionales y locales donde se desconcentran o delegan funcio-nes, siempre sujetas a un control jerrquico por parte del MED, la Ley General deEducacin se orienta a fortalecer la autonoma de la gestin en las institucioneseducativas, es decir, se acerca a los criterios de eficacia y equidad En el Plan

Quinquenal predomina una propuesta desconcentrada dirigida al nivel regional ylocal, sin que la institucin educativa haya sido relevada como se seala en la LeyGeneral de Educacin Los planes tampoco precisan los canales de articulacinentre las municipalidades y las UGEL Esto torna imperiosa la necesidad de precisarlas competencias para cada nivel

Y respecto a la desconcentracin, si bien en la prctica sta ha venido operandoen las regiones sobre todo en aspectos administrativos, tambin se han transferidovarias funciones pedaggicas; pero, como ya se ha sealado, no se ejercitan en lasdirecciones regionales Es por ello que los planes de transferencia tienen que conside-

rar este aspecto para garantizar que estas competencias sean efectivas


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Es el caso, por ejemplo, de la transferencia de la funcin de diversificacin Elproceso ha venido realizndose de manera indistinta en las regiones13 Contribuye aello la ausencia de normatividad clara y de asesoramiento pedaggico desde el MED

.rente a esto, cmo se explica que en el Plan Quinquenal no se parta de esclarecerla situacin en la que se encuentra la desconcentracin para determinar la estrategiaque permitir transferir o delegar todas estas funciones? Por ejemplo, en el caso de ladiversificacin, la Ley del Gobierno Regional la establece como su responsabilidad:esta funcin se tiene que delegar, distribuir la competencia a las regiones Pero, en elPlan Quinquenal, es asumida como una funcin desconcentrada; es decir, el MED nodeslinda la competencia que tiene Hecho que incluso contraviene la Ley de Educa-cin, la cual indica que la funcin del Ministerio de Educacin es: Elaborar los dise-os curriculares y establecer lineamientos tcnicos para su diversificacin (art 67)

Asimismo, pese a que es una funcin que ya viene siendo asumida en las regiones dediferente manera, los planes deben precisar los lineamientos y definir el tipo de reque-rimientos y capacidades que deben acreditar los distintos niveles regional y localpara cumplir esta competencia

Por consiguiente, en el Plan Quinquenal el sector debera delinear el camino ylas acciones que orienten hacia la descentralizacin Cmo van a hacerse cargo losactores regionales y locales del proceso de descentralizacin desde sus propias ne-cesidades educativas? Cul es la autonoma que se quiere lograr en los distintosniveles? En el caso de la educacin bsica, como anotan Cuenca y Andrade (o cit),

no existe una poltica pedaggica que establezca estndares de calidad, aunque pa-radjicamente se asuma que esta funcin ya est transferida

Un elemento central que est en el fondo de la transferencia de competencias, yque en el nivel central del MED no ha sido analizado, es el de los cambios en lasrelaciones de poder que se van a reflejar en las nuevas funciones que sern negocia-das En esta transferencia est en juego mucho ms que asumir las nuevas funciones:se trata de la configuracin de nuevas estructuras de poder (Salazar, 2005)

1.2 Las regiones y la descentralizacin: paradojasde la participacin

A diferencia de lo que sucede en Lima, la descentralizacin en las regiones se lleva acabo con mayor velocidad No obstante, afronta muchos desafos y dificultades Unode los ms saltantes es el referido a la intensa movilizacin de los procesos de partici-pacin impulsados por el Estado, en un contexto de experiencias de participacin que

13 Al igual que ocurre con otras experiencias, no existe documentacin que d cuenta de cmo lasregiones han llevado a cabo el proceso de diversificacin


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se remiten a la dcada de los ochenta, cuando se crearon las organizaciones de loscomedores populares y el Vaso de Leche Durante el gobierno de .ujimori se esta-blece una forma de participacin ciudadana a partir del manejo de los programas

de poltica social y tambin con la promulgacin de la ley de participacin ciudadanaen 199414

A fines de los noventa, la conformacin de las Mesas de Dilogo y Lucha contrala Pobreza durante el Gobierno de Transicin, as como la creacin de otros espaciosde concertacin, no slo legitima este derecho a la participacin, sino que, comoanota Mara Isabel Remy, es el resultado de una nueva forma de participacin queincorpora a representantes de la sociedad civil en muchos niveles y en las distintascomisiones y programas pblicos que se crean (2005a: 58)

La instauracin de nuevas formas de relacin entre el Estado y la sociedad atravs de la participacin ciudadana en el caso del sector Educacin se legitima me-diante la Ley General de Educacin del 2003, que plantea un cambio sustancial en lasociedad peruana y se vincula con el proceso de democratizacin y con el nuevo rolque se asigna a los ciudadanos En Educacin se han establecido distintas instanciasde participacin a travs de los Consejos Participativos Regionales, Locales y Con-sejos Educativos Institucionales a nivel de institucin educativa Llevar a la prcticaestas nuevas instancias de participacin de la comunidad educativa exige recono-cer las condiciones de partida de una sociedad fragmentada y donde, como anota

Patricia Andrade (2002: 4), el sistema ha funcionado de modo jerrquico y conescaso vnculo con la realidad y con el entorno local

Asimismo, en un contexto de abuso del poder y con un alto grado de corrupcincomo el sealado y que socava la sociedad peruana, la existencia de un marco nor-mativo favorable no garantiza su cumplimiento, mxime cuando en el caso peruanohistricamente se aplica el dicho de que la ley se da pero no se acata

Si bien en los ltimos diez aos se han promovido desde el Estado algunas ex-periencias de participacin, stas no han tenido resultados exitosos Desde la dcada

de los noventa se han propuesto experiencias de otorgar autonoma a la escuelaconsiderando distintos referentes15 .ueron concebidos los Proyectos de Desarrollo

14 La Ley de Derechos de Participacin y Control Ciudadano se dio el 18 de abril de 1994 Para un mayoranlisis de la participacin ciudadana en el Per, ver Remy (o cit)

15 Ver tambin la experiencia de la creacin del Consejo Comunal de Educacin (COMUNED), comoentidad local de derecho privado, que asumiran las escuelas de la educacin bsica (D L 26011) Estareforma nunca se lleg a implementar porque gener una corriente de opinin negativa, al vincularlacon una privatizacin de la educacin pblica Tambin estuvo la experiencia de la R M 016-ED-96,destinada a otorgar mayores competencias a los centros educativos y a los directores En esta resolu-cin se aprobaron las Normas para la gestin y desarrollo de actividades en los Centros y Programas

Educativos, experiencia que tampoco se concluy (Iguiz y Muoz, 2004)


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Institucional (PDI) para reestructurar la escuela bajo una ptica de planificacin de susentido y fines en la comunidad, y con la participacin de la comunidad educativaLamentablemente, no hubo el acompaamiento tcnico requerido y se convirtieron

en meros instrumentos normativos, burocrticos El sentido del proceso de construc-cin y acuerdos entre los distintos actores para determinar los problemas educativosque se necesita atender no fue tomado en cuenta Distintos estudios sealan que lamayora de instituciones no cuentan con los hoy denominados Proyectos EducativosInstitucionales (PEI), y en los casos de las que s los tienen, en su elaboracin mayor-mente no participaron los padres y miembros de la comunidad Ello evidencia lasserias dificultades que hay para convocar y comprometer a los padres y autoridadeslocales en las acciones de planificacin escolar Otras experiencias innovadoras sevienen impulsando a travs de proyectos que se focalizan en algunas regiones y que

son financiados por la cooperacin internacional como el Proyecto AprenDes(USAID) en la regin San Martn, o por religiosos como la experiencia de los cole-gios de .e y Alegra, entre otros casos Aqu se han diseado estrategias y mecanis-mos para que los padres participen y asuman responsabilidades en la planificacin dela escuela, a partir de su intervencin en la construccin de los PEI y en los compromi-sos que asuman para atender los problemas de sus instituciones educativas Son ex-periencias que an no han sido sistematizadas y difundidas, para recoger las leccio-nes y aplicarlas en otro contexto

La tradicin de falta de dilogo y asimetra en las relaciones entre docentes y

directores con los padres de familia y los estudiantes, que han sido excluidos de estasacciones, exige un conjunto de estrategias diferenciadas para involucrarlos en elmanejo de la gestin A ello se aade la desinformacin de estos actores sobre losroles y espacios en los que tienen que intervenir y para los cuales no siempre sesienten capacitados .inalmente, un elemento ya sealado, pero que debe relevarsepor estar en la base de la participacin, es la lenta construccin de ciudadana en elPer y el inexistente reconocimiento de las convenciones que regulan lo pblico

Participacin y concertacin: Consejos Participativos

Regionales, Locales y Educativos Institucionales

El impulso y los procesos de participacin que vienen generndose a travs de laformulacin de los proyectos educativos regionales (PER) por parte de los ConsejosParticipativos Regionales (COPARE) muestran distintos ritmos de avance en las regio-nes Los COPARE constituyen una instancia de participacin, concertacin y vigilan-cia en la elaboracin del PER Estn conformados por representantes de docentes,universidades, los sectores econmicos, la comunidad educativa local y las institu-ciones educativas pblicas y privadas de la regin (art 58, Reglamento de Gestin,

2005)


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Aproximadamente 17 de las 25 regiones han comenzado a formular los PER(Cuenca, 2005: 6), pero, como se ha observado, su grado de avance es diferenciadoEn el Primer Encuentro Nacional de Intercambio de Experiencias de .ormulacin de

Proyectos Educativos Regionales, convocado por el Consejo Nacional de Educacinen mayo de 2005, solo siete regiones presentaban un nivel avanzado Se inclua enesta categora a las regiones donde el proceso se haba desarrollado de manera soste-nida, esto es, haba: organizacin de equipos, planes de trabajo, gestin de recursos,propuestas de lineamientos de polticas (Yep, s/f, p 16) En seis regiones el avancehaba sido de nivel medio; en otras seis, de nivel inicial; y en siete de ellas el nivel eramuy bajo En este ltimo grupo se encontraban las que an no haban emprendidoacciones concretas para desarrollar el PER La velocidad de los tiempos de cada pro-ceso muestra que el camino recorrido en cada regin es diferente Mientras que en

algunas de ellas el proceso se encuentra en una fase inicial (como en Ayacucho yLambayeque), en otras (como La Libertad, Apurmac, San Martn y Huancavelica) yahay un producto inicial

Ms all de esta categorizacin de las regiones segn sus avances, habra queprofundizar en el tipo de organizacin que se conforma para implementar el PER, ycon ello, examinar los mecanismos de representacin y la forma de participacin allpresentes Es decir, cul es la naturaleza de la organizacin y los mecanismos departicipacin presentes en los Consejos Participativos Regionales en Educacin(COPARE) para que se institucionalicen? Estos, segn el Reglamento de Gestin (art

58), son definidos como instancias de participacin, concertacin y vigilancia en laelaboracin del Proyecto Educativo Regional entre los distintos actores de la socie-dad As por ejemplo, se constata que, si bien participan los distintos actores sociales,esta no es una caracterstica comn de los COPARE Su organizacin para elaborar elPER ha sido diferente en cada regin No siempre han intervenido los gobiernos regio-nales y tampoco lo han hecho las universidades y los sectores econmicos, entreotros Como resultado, los PER terminan siendo elaborados mayormente entre los miem-bros del sector Educacin y no trascienden a los otros actores e instituciones quetambin deberan estar representados16 Este hecho resulta contradictorio con la l-

gica de la concertacin que debe regir en el COPARE Al no participar los distintosactores, no se llega a consensos y a negociaciones sobre la problemtica educativaregional entre los involucrados, quedando el sector Educacin como el representanteque aparece como la voz del COPARE

16 Esta informacin se recoge de la Oficina de Apoyo a la Administracin de la Educacin y delEncuentro Nacional de Intercambio de Experiencias de .ormulacin de Proyectos EducativosRegionales y Proyecto Educativo Nacional, realizada por el Consejo Nacional de Educacin (CNE)del 26 al 28 de mayo de 2005 En este encuentro participaron representantes de las 24 regionesAsimismo, en el informativo semanal producido por el CNE a travs de su pgina

se presentan los avances en la elaboracin de los PER


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Los gobiernos regionales y las DRE han adoptado distintas formas de organiza-cin y acciones para el desarrollo de los COPARE, as como estrategias metodolgicaspara la formulacin de los PER As por ejemplo, en las DRE de Piura, Huancavelica y

Puno se ha creado una Junta o Comit Directivo del COPARE El COPARE Huancavelicaha elaborado un plan de trabajo; en el Cusco se ha conformando el Comit Tcnico deElaboracin del Proyecto Educativo Regional En San Martn se constituy el Comitde Gestin del Proyecto Educativo Regional de San Martn (PERSAM), integrado porsiete miembros, los que desde enero del 2004 han emprendido acciones de sensibili-zacin, promocin y coordinacin Este comit se encarg de elaborar el perfil yexpediente tcnico del PER Posteriormente, su elaboracin quedara a cargo de laDRE de San Martn Un caso similar ocurri en Madre de Dios, donde la elaboracindel PER parti de un proceso participativo para desarrollar los lineamientos educativos

(Andrade, 2005: 11) Estas distintas formas de formular los PER tendran que ser ana-lizadas y discutidas, puesto que si bien no se quiere una receta nica, s es precisoque los PER cuenten con un mnimo de elementos que requieren ser desarrollados, ysobre todo que sean resultado de un proceso donde estn representados los distintosactores

En algunos casos estos procesos reciben asistencia tcnica de la cooperacininternacional y de las organizaciones no gubernamentales (ONG) que existen en susregiones Entre las primeras se encuentra la Agencia de los Estados Unidos de Norte-amrica para el Desarrollo (USAID, Proyecto APRENDES), la Agencia Canadiense para

el Desarrollo (ACDI), la Organizacin Iberoamericana (OEI) y la Cooperacin Alemanaal Desarrollo (GTZ, Programa de Educacin Bsica PROEDUCA) Este aspecto debe seranalizado ya que se trata de un acompaamiento que contribuye a facilitar la planifi-cacin, aspecto que es muy dbil en los equipos En esos mbitos, debido al apoyotcnico sostenido, los gobiernos regionales han tenido mayores facilidades para pre-sentar propuestas destinadas a obtener fondos en sus presupuestos participativos paraelaborar los PER Este ha sido el caso de la DRE de San Martn: durante el 2004, elperfil y expediente tcnico del PER fueron documentos que sirvieron para el presu-puesto participativo, logrando su aprobacin en el Sistema Nacional de Inversin

Pblica (SNIP) As se obtuvo un financiamiento de S/970,61600 para iniciar un con-junto de acciones priorizadas, entre ellas: la consolidacin del PER, los diagnsticospara los Proyectos Educativos Provinciales (PEL) y la evaluacin y mejoramiento delcurrculo

La experiencia reciente de los COPARE y las acciones que vienen impulsando apropsito de la elaboracin del PER evidencian la profundidad y velocidad de los cam-bios Si desde la dcada de los noventa las direcciones regionales deban formular loslineamientos regionales y solo dos regiones (Piura y Moquegua) llegaron a hacerlo,ahora, con los COPARE, la accin y respuesta positiva de las regiones ha sido gene-

ralizada


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Aunque la experiencia es incipiente como para evaluarla en su conjunto, la par-ticipacin de los distintos actores as como la concertacin y delegacin de responsa-bilidades que se vienen operando muestran un camino de posibilidades para que, en

las regiones y localidades, los distintos grupos de actores asuman su compromiso porel cambio educativo en funcin del desarrollo regional Sin embargo, es preciso lla-mar la atencin sobre la necesidad de trabajar en planes y estrategias para que todosellos puedan participar y llegar a acuerdos En el caso de los PER, el informe del CNEmuestra, por ejemplo, que en esta primera etapa son muy pocas las regiones que hancontado con la participacin de las comunidades nativas y gremios sindicales (Yep, ocit, p 10) Asimismo, otro aspecto que cabe mencionar es la permanente tensin queexiste por el hecho de que los PER no lleguen a plasmarse en planes operativos con-cretos y solo den cuenta de una problemtica educativa general

El tema de los consensos es tambin atendido por el Consejo Nacional de Edu-cacin (CNE), rgano especializado, consultivo y autnomo del Ministerio de Edu-cacin, que tiene como finalidad participar en la elaboracin concertacin y segui-miento del Proyecto Educativo Nacional, las polticas y planes educativos de medianoy largo plazo (art 81, Ley General de Educacin) De manera simultnea a la cons-truccin de los PER y en concordancia con lo sealado en la Ley General de Educa-cin, el CNE ha formulado el Proyecto Educativo Nacional (PEN) Este fue presentadoen setiembre de 2005 al MED, y desde esa fecha se inici su difusin y debate endiversos espacios tanto en Lima como en las 25 regiones, y ante diferentes grupos:

Acuerdo Nacional, CON.IEP, .oro Educativo, municipios, regiones, universidades yotros espacios de la sociedad civil

Si bien en la elaboracin del PEN participaron una diversidad de actores: jve-nes, autoridades educativas, regionales, maestros, empresarios, profesionales, lde-res polticos, etc, es preciso ampliar los espacios de discusin con los gobiernosregionales y con los distintos grupos representativos de la sociedad civil para alcan-zar consensos sobre las prioridades educativas y los compromisos que se van aasumir En ese sentido, uno de los desafos del CNE es la construccin de articulacio-

nes y consensos entre el PEN y los PER, as como establecer las prioridades naciona-les, sin dejar de reconocer las pertenecientes a las regiones Por eso es necesarioexplicitar los mecanismos, procedimientos e instrumentos desarrollados para susci-tar los consensos y determinar las prioridades Los consensos exigen que los acuer-dos sean aceptados y reconocidos por todos los que representan a las instanciasrespectivas Nuevamente, tambin aqu se plantea el tema de la representatividad yel desafo de involucrar a otros actores que no sean los de sector Educacin Comoanota Remy, la cuestin de la representatividad no es siempre ntida en todos losmecanismos participativos por invitacin vigentes en el pas (2005a: 63) La op-cin de establecer el dilogo, la negociacin y la concertacin a partir de los PER


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implica tener en cuenta que estos, como ya se ha sealado, no han surgido deprocesos necesariamente participativos

Por otro lado, los espacios de participacin en las instituciones educativas repre-sentados por los Consejos Educativos Institucionales (CONEI), rganos de participa-cin, concertacin y vigilancia ciudadana (art 69, LGE), integrados por los distintosmiembros de la comunidad educativa: directores, docentes, estudiantes, padres defamilia, egresados y empleados administrativos, implican una innovacin en la ges-tin educativa17

A travs de esta instancia, docentes y directores son compelidos a trabajar con-juntamente con otros estamentos con los que antes no lo haban hecho como padresde familia en acciones propias de la gestin educativa: planificacin, vigilancia y

concertacin para garantizar una educacin ms eficaz

Desde el MED se viene promoviendo la conformacin de esta instancia, perobsicamente en el aspecto formal No se han formulado lineamientos para desarrollarun programa formativo ni metodologas que permitan a los actores asumir y ejercitarseen estas nuevas funciones, as como tampoco se han precisado los mecanismos paraque desde los rganos descentralizados de gestin se brinde asistencia tcnica y seabsuelvan consultas provenientes de otros niveles de gestin Desde el sector, a tra-vs del Programa de Educacin en reas Rurales (PEAR), que interviene en 8 regionesdel pas y aproximadamente en 3429 instituciones educativas de la educacin bsica

regular, se viene implementando una propuesta formativa para que los CONEI seaninstancias efectivas Asimismo, se han desarrollado experiencias puntuales en el marcode las agencias de cooperacin internacional, como la de AprenDes (USAID) en lasdiez provincias de San Martn donde se ejecuta y la del Proyecto Desarrollo de laEducacin Rural (Red D.ID)18

Por las distintas funciones asignadas a los miembros de los CONEI vigilancia,participacin y concertacin, se evidencia que existe una intencionalidad polticaclara de la nueva gestin educativa que se quiere implementar en las escuelas Esta

propone una nueva forma de organizacin que posibilite la corresponsabilidad y la

17 Ya desde el ao 2001 se crean los consejos escolares (CE), a travs del D S 007-2001-ED, comoinstancias de participacin de la comunidad de carcter consultivo, con opinin sobre diversos aspec-tos de la gestin En el 2002, con la R M 168-2002-ED se cambia la denominacin a ConsejosEscolares Consultivos (CEC) y se vuelve obligatoria su creacin en todos los centros educativos Anmantienen su carcter consultivo

18 Entre febrero de 2003 y noviembre de 2004 el Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional(D.ID), en convenio con el Ministerio de Educacin del Per, a travs del Proyecto Desarrollo de laEducacin Rural (RED) promovi el desarrollo de los CONEI en 370 instituciones educativas de losdistritos de Suyo y .ras (Piura), en las provincias de El Dorado (San Martn) y Condorcanqui (Amazo-nas) y en la de Canas (Cusco) Desde el proyecto se someti a experimentacin una propuesta forma-tiva y estrategias para que estas instancias se hicieran efectivas


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participacin de la comunidad No obstante, las posibilidades de ejercer todas lasfunciones asignadas a los miembros de los CONEI son limitadas debido a su amplitudLa experiencia muestra que los consejos van asumiendo su ejercicio progresivamen-

te, por lo que habra que contar con una estrategia que defina qu se quiere alcanzaren el corto y mediano plazo

Entre las tareas de los CONEI se sealan las siguientes: participar en la formula-cin del Proyecto Educativo Institucional, en el comit de evaluacin para el ingreso,ascenso y permanencia del personal docente y administrativo de la institucin educa-tiva, en la vigilancia en el acceso, la matrcula oportuna, la asistencia de los estudian-tes y el cumplimiento de horario de los docentes, as como en la cooperacin con elConsejo Educativo Local de Educacin, entre otras funciones,

En ese sentido, el desarrollo de las capacidades para que los nuevos actorespadres, autoridades locales y estudiantes (quienes por primera vez trabajan en for-ma conjunta con docentes y directores) aprendan a ejercer las funciones asignadasapunta a la autonoma de la escuela Esta nueva forma de gestin propone la corres-ponsabilidad de la educacin en la perspectiva de alcanzar la calidad y equidad delservicio educativo Pero para que los distintos actores puedan asumir las tareas yresponsabilidades consiguientes, es necesario formarlos y capacitarlos

Tambin con la creacin de los Consejos de Participacin Local (COPAL) se esta-blece la participacin de la comunidad educativa y sociedad civil; no obstante, su

constitucin e impulso son an ms dbiles

Una mirada atenta a estos procesos de participacin que se han generado alconformarse las distintas instancias ya sea a travs de los COPARE, COPAL oCONEI muestra que, si bien la acogida es buena, es preciso estar muy atentos a lasimplicancias que tiene el impulsarlos

La participacin ciudadana que permea todo el tejido social, con ciudadanosque vienen siendo convocados desde distintas dependencias, puede agotarse sin ha-ber llegado a institucionalizarse, por la debilidad de la propuesta Es importante crear

espacios de discusin en torno al sentido y significado de la participacin, discutirsobre la construccin de consensos en procesos de participacin y sobre la represen-tatividad, entre otros, acompandolos de estrategias que posibiliten a los actoresidentificar claramente los roles y tareas que tienen que asumir

A propsito de la participacin, una tendencia importante en todo el pas en lapuesta en marcha de la descentralizacin es el fortalecimiento de instancias locales yregionales El marco normativo anteriormente mencionado reconoce la existencia deespacios de participacin, concertacin y vigilancia y los dota de funciones para sudesempeo Adicionalmente, la sociedad civil se est organizando cada vez ms y

de mejor manera para tener un papel muy activo en la toma de decisiones educativas


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Andrade (2004), en un anlisis de experiencias de participacin, concluye que una delas principales oportunidades que ofrece la descentralizacin educativa a las regio-nes es la participacin de diversos actores en la definicin de polticas a nivel regio-

nal, local e institucional Esta oportunidad tambin implica un cambio fundamental enel rol que venan desempeando estas instancias: es decir, pasan de ser ejecutoresde polticas a decisores de las mismas

Probablemente una de las diferencias sustantivas respecto a intentos anterioresde descentralizar los servicios educativos es que, en el proceso actual, tanto institu-ciones del Estado como instancias de la sociedad civil estn dotados de instrumentosde gestin de polticas Desde el nivel nacional hasta las instituciones educativasexisten los proyectos estratgicos de polticas sectoriales: el Proyecto Educativo

Nacional (PEN), los proyectos educativos regionales (PER), los proyectos educativoslocales (PEL), inclusive existen instrumentos de gestin de polticas educativas a nivelinstitucional, como los proyectos educativos institucionales (PEI) Esta gama de instru-mentos de gestin son una oportunidad para viabilizar la descentralizacin en tantoparticipacin en las decisiones sobre los lineamientos de polticas y su respectivaejecucin Claro est, entendindolos como instrumentos de poltica y no como pla-nes estratgicos Salazar (2004) plantea claramente esto cuando afirma que el PERdebe ser concebido no slo como un documento sino como un proceso dinmico einnovador que contemple obtener al menos tres elementos: nuevos acuerdos educati-vos, un conjunto de contenidos nuevos de lo educativo y una renovada normatividad

del sector

1.3 El proceso visto por los actores

Uno de los retos del gobierno de transicin fue poner en marcha el proceso de des-centralizacin As, a partir del segundo semestre del 2001 se iniciaron diversos estu-dios promovidos desde el Estado y llevados a cabo por varias instituciones Su impor-tancia radicaba, entre otros aspectos, en el acopio de informacin sobre las ideas yexpectativas que los distintos actores, tanto los sociales como los funcionarios, tenanrespecto a la descentralizacin

Algunos de estos estudios fueron los realizados por Muoz et al (2002) y el Insti-

tuto de Estudios Peruanos (2002), y analizados por Trivelli (2002) y Zrate (2002);

Yo entiendo la descentralizacin cuando la ciudadana y losgobiernos locales, regionales, toman decisiones de gobiernos,decisiones presupuestales y de inversin, y que esto va induda-blemente a afirmar la participacin y la democracia

(Entrevista a un director regional de Educacin, 2002)


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entre los ms recientes estn los llevados a cabo por el Consejo Nacional de Educa-cin (CNE) en el 2004 Todos ellos dan cuenta de informacin que a nuestro entenderes valiosa, pero que a nuestro juicio ha sido subutilizada en la toma de decisiones por

parte de las instancias responsables de conducir el proceso, como es el caso del Con-sejo Nacional de Descentralizacin (CND) En un intento de sistematizar esta informa-cin, las ideas expuestas en dichos estudios pueden agruparse fundamentalmente comosigue:

En el imaginario social la descentralizacin es la nica va para alcanzar eldesarrollo, consolidar la democracia, mejorar la calidad de los servicios sociales y,en el caso particular de la educacin, lograr adems que sta posea calidad y equi-dad Algunas hiptesis detrs de estas ideas estn relacionadas con la sobrevalora-cin y la omnipotencia que los actores sociales le otorgan a la descentraliza-cin Este proceso, entonces, est asociado directamente con el logro de un Estadode bienestar vinculado principalmente a cuestiones materiales y a la provisin deservicios bsicos

La larga tradicin centralista y los aos sin presencia de las regiones en las deci-siones sobre sus polticas de desarrollo orientan estas ideas, que se evidencian anms cuando el IEP (o cit) afirma que cerca de la mitad de la poblacin asocia ladescentralizacin con el acceso a recursos, y el resto, con los mecanismos de repre-sentacin En un estudio realizado por el CNE (Barea, 2005) tambin se encontr que

los actores entrevistados autoridades polticas y funcionarios expresaban que laapuesta por la descentralizacin era para democratizar y desarrollar sus regiones

Otra idea marcadamente presente en el imaginario de los actores es que la des-centralizacin permite conocer mejor los problemas Un argumento contundente partede una hiptesis casi universal: quien est ms cerca del problema es quien mejor loconoce y quien mejor puede solucionarlo Winkler y Gershberg (2000) plantean quecuanto ms local es la decisin, mayor es la participacin de los actores sociales,motivo por el cual, por ejemplo, el sector Educacin ha optado en la mayora depases de Amrica Latina por operar bajo sistemas descentrados basados en el otorga-

miento de mayor autonoma a las escuelas Un claro ejemplo de cmo al descentrali-zar se conocen mejor los problemas y se plantean mejores soluciones es que, en lasexperiencias de descentralizacin educativa puestas en marcha, una de las ms co-munes actividades en las que se han ido tomando decisiones tiene que ver con lacapacitacin de maestros Esto en clara respuesta a los poco exitosos procesos decapacitacin promovidos por los estados nacionales, que en general han desconoci-do las necesidades reales y especficas de capacitacin de los maestros

Los actores sociales consideran tambin que la descentralizacin es una posibi-lidad de redistribucin de poder Bajo este argumento se debe primeramente recono-

cer que la descentralizacin tiene que ver con el ejercicio del poder El poder que ha


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sido tradicionalmente asociado al ejercicio inherente y privativo de la autoridadformal entra en cuestionamiento en un sistema descentralizado En tal sentido, la re-distribucin del poder no solo se constituye en un ejercicio de arriba abajo, puesto

que no es suficiente que el centro entregue poder a la periferia, sino que sta debedistribuirlo entre los actores sociales que la constituyen Lo cual trae consigo conflic-tos e intereses encontrados que no deberan ser ignorados sino incorporados a la dis-cusin, ya que el tema del ejercicio de poder pasa sobre todo por un ejercicio acti-tudinal En tal sentido, y como lo afirman Muoz et al (2002), el modelo dedescentralizacin que se implemente no puede dejar de ser eminentemente partici-pativo, sobre la puesta en marcha de un modelo de participacin que sea de abajoarriba (bottom-up)

Un argumento recurrente que se presenta inicialmente como una enorme ven-taja de la descentralizacin es el fortalecimiento de las identidades locales Sin em-bargo, este argumento transita por una clara tensin entre la necesidad de reafirmaridentidades locales y la percepcin de riesgo de fragmentacin nacional debido auna transferencia irrestricta de atribuciones y funciones a las regiones Esta situacin,que responde a la paradoja de ser parte de un mundo global sin perder la esencia delo local, se ve reflejada en lo que Muoz et al (o cit) reportan respecto a la oportuni-dad que la descentralizacin otorgara a la revalorizacin de la historia local de lospueblos y su vinculacin con las polticas y lineamientos nacionales

.inalmente, una de las imgenes de la descentralizacin ofrecida por los diver-sos actores es la enorme ventaja que esta dara al tema del manejo transparente derecursos econmicos y la idea de contar con una gestin pblica eficiente Asimismo,la optimizacin de recursos est estrictamente relacionada con su mayor disponibili-dad y con la fiscalizacin que los actores locales hagan de su manejo

Tal como se aprecia, las ideas provenientes de los diversos actores respondenen la mayora de los casos a lo que Gonzales de Olarte (o cit) denomina objetivosintermedios o instrumentales de la descentralizacin, es decir, aquellos asociadoscon la articulacin econmica de las regiones y las provincias, la reduccin de las

desigualdades de los componentes del ndice de desarrollo humano (IDH) y la genera-cin de centros econmicos alternativos a Lima Slo en algunos pocos casos lasreferencias recogidas de los actores se insertaran en la igualdad de oportunidades yla expansin de las capacidades y los derechos de las personas A ello le aadimos ladebilidad que se observa en ellos para ubicarse como protagonistas que asumen res-ponsabilidades frente al proceso


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2. La nueva mirada de los actores(una encuesta de opinin)

A partir del contexto descrito, pasamos a explicar las principales ideas extradas delas encuestas a los docentes que dan pie a este estudio, a fin de develar su grado deconocimiento sobre la descentralizacin y las tensiones que, en su opinin, surgendel proceso Como se mencion al principio, el grupo de docentes entrevistadoscorresponde a cuatro regiones del pas (Huancavelica, Madre de Dios, Lambaye-que y Piura) y los resultados que se presentan a continuacin son ms bien genera-

les, ya que en el anlisis de las encuestas, salvo que as se indique, no hubo diferen-cias significativas entre las regiones, entre los distintos actores entrevistados, ni entresexos

Esta informacin nos permite observar que, a ms de dos aos de iniciado elproceso, existe una concordancia con las opiniones que se recogieron entre los diver-sos actores nacionales sobre la descentralizacin en sus inicios y tambin con otrosestudios ms recientes

2.1 La descentralizacin en el imaginariode los docentes

Intentamos recrear el imaginario de los docentes acerca de la descentralizacin consi-derando tres dimensiones: las mejoras que creen que ella ha trado hasta el momento,las definiciones que manejan sobre la descentralizacin y los logros que esperan queella traiga consigo en el futuro

El reporte que dan respecto a las mejoras alcanzadas con la puesta en marcha dela descentralizacin es poco aliciente Indagamos la opinin de docentes y estudian-

tes de institutos superiores pedaggicos (ISP) sobre las mejoras conseguidas en cincoreas: mejoramiento de la educacin, bienestar econmico, construccin de obras,participacin ciudadana y transparencia de la gestin

Su percepcin en las cinco reas estudiadas es fundamentalmente negativa Por-centajes mayoritarios en los tres grupos de actores de las cuatro regiones estudiadasmanifiestan que, en general, la descentralizacin ha contribuido poco o nada parasolucionar los problemas de su regin

En particular nos llama la atencin el altsimo porcentaje referido a la educacin

Segn el 87,1% de docentes en servicio, formadores de docentes y estudiantes de


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educacin encuestados en las cuatro regiones, la descentralizacin ha contribuidopoco o nada a mejorar la calidad del servicio educativo

GR.ICO 1Percepcin de la contribucin de la descentralizacin

La evaluacin de los actores a la luz del avance del proceso seala que ya no

tienen las mismas expectativas porque perciben seales contradictorias Por ejemplo,el director del ISP Generalsimo Jos de San Martn, y ex director regional de Educa-cin de la regin San Martn, sostiene que solo se desarrolla la etapa de la desconcen-tracin administrativa y que en este marco las acciones son lentas y dbiles []generando tensiones y resistencias (Linarez, 2006: 5) Seala, entre otras razones,que las UGEL ejecutoras tienen mayores competencias que las UGEL operativas; losprogramas educativos e iniciativas ministeriales no se coordinan a nivel de la DR; lasUGEL, las instituciones educativas y los gobiernos locales no asumen su responsabili-dad con la gestin educativa; el Comit de Gestin del Proyecto Educativo Regional(COGEPERSAM) carece de liderazgo y autoridad para dirigir el desarrollo

Esta percepcin y evaluacin de lo poco que ha significado la descentralizacinen tanto mejoras especficas pueden ser entendidas, entonces, desde cmo los acto-res han vivido la experiencia misma; pero adems es importante asociarlas a las defi-niciones que ellos manejan de la descentralizacin

Al respecto, encontramos que una gran mayora la define como la promocin deiguales niveles de desarrollo en todos los departamentos Una segunda definicin quemanejan es la de transferencia de poder de decisin por parte del gobierno central alas regiones .inalmente, una tercera mencin hace referencia a que la descentrali-

zacin est asociada con la existencia de rganos de gobierno subnacionales Este

65,7

47,3

55,2

54,8

45,4

21,4

38,3

31,8

33,9

31,3

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Educacin

Bienestar econmico

Cantidad de obras

Participacin ciudadana

Transparencia gestin

Bastante

Poco

Nada

Peor

NS/NC

Documents

La descentralización de la educación. Hablan los docentes