LAIVANRAKENNUSTEOLLISUUDEN VALTIONTUKI. … · LAIVANRAKENNUSTEOLLISUUDEN VALTIONTUKI. Yhteismarkkinoille soveltuvan tuen muodot, mahdollisuudet ja rajoitukset Kari Pääkkönen 73543

LAIVANRAKENNUSTEOLLISUUDEN VALTIONTUKI.Yhteismarkkinoille soveltuvan tuen muodot, mahdollisuudet ja rajoitukset

Kari Pääkkönen

73543

Kilpailuoikeuden ja -taloustieteen ryhmä

Kauppaoikeus

Turun yliopiston

Oikeustieteellinen tiedekunta

Tutkielma 10.10. 2011

TIIVISTELMÄ

TURUN YLIOPISTOOikeustieteellinen tiedekunta

PÄÄKKÖNEN, KARI: Laivanrakennusteollisuuden valtiontuki. Yhteismarkkinoille soveltuvan tuen muodot, mahdollisuudet ja rajoitukset

Tutkielma, 104 s., 2 liites.Kilpailuoikeuden ja -taloustieteen ryhmäKauppaoikeusLokakuu 2011

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Työ käsittelee laivarakennusteollisuuden valtiontukia Euroopan unionissa. EU:n laivanraken-nukseen myönnettävään valtiontukeen on 1970-luvun alusta lähtien sovellettu alakohtaista yhteisön sääntelyjärjestelmää. Tutkimuksessa käydään ensin läpi yhteisön valtiontukipolitii-kan perustelut, tausta, tavoitteet, komission rooli ja keskeiset säädökset. Sen jälkeen luodaan katsaus laivanrakennukseen toimialana, sen tukien taustaan yhteisössä ja Suomen tukipoli-tiikkaan. Tämän jälkeen arvioidaan komission laivanrakennuksen valtiontukea koskevaa pui-teasiakirjaa, käsitellään eri maiden innovaatiotuen ohjelmat ja esitetään arvio tukikäytännöis-tä. Innovaatiotuen kasautuminen käsitellään omana kokonaisuutenaan.

Tutkimuksessa arvioidaan, onko laivanrakennuksen puitepäätöksen innovaatiotuen sovelta-misessa Suomessa ja Euroopan yhteisössä eroja ja onko valtiontukijärjestelmän rajoissa mah-dollista harjoittaa kansallisesti uudenlaista laivanrakennuksen tukipolitiikkaa. Siinä sivutaan myös telakkateollisuuden kilpailukykyä. Koska laivanrakennusteollisuudella on EU:ssa oma erityinen innovaatiotukijärjestelmänsä, voi siihen keskittyvän tutkimuksen kautta ajatella saatavan tietoa, jolla on laajempikin merkitys kehitettäessä EU:n innovaatiopolitiikkaa. Keskeisiä tutkimuskysymyksiä ovat: 1) tukijärjestelmän tehokkuus uusien tuotteiden markki-noille tulon kannalta, 2) sovelletaanko sääntöjä eri maissa eri kriteerein, 3) kohdentuuko tuki tasapuolisesti, 4) tukien protektionistiset piirteet, 5) tukien kumulaatio, 5) kytkennät EU:n kilpailukykypolitiikkoihin.

Laivanrakennusteollisuuden valtiontuet vaatii tutkimusaiheena monitieteellistä lähestymista-paa. Muiden tieteiden tuottama aineisto ja sen hyödyntäminen luovat pohjan oikeudelliselle arvioinnille. Lähteinä on käytetty Euroopan unionin säädöksiä, Euroopan komission linjauk-sia ja päätöksiä, viranomaisten ja toimialajärjestöjen asiakirjoja eri jäsenvaltioista, oikeustie-teellistä kirjallisuutta, tuomioistuinten ratkaisuja ja laivanrakennukseen liittyvää tutkimustie-toa Suomesta ja kansainvälisesti. Tehtiin myös 19 tutkimushaastattelua. Menetelmällisesti haastattelut olivat teemahaastatteluja. Haastatteluaineisto on nauhoitettu ja tutkijan hallussa.

Tiedeyhteisölle tutkimus tuotti uutta tietoa liittyen laivanrakennukseen, kilpailuoikeuteen, EU-oikeuteen ja valtiontukiin. Valtiontuet ovat siirtyneet entistä enemmän jäsenvaltioiden omalta politiikkalohkolta komission harjoittaman, yhteisön edun mukaisen politiikan tavoit-teiden työvälineiksi. Tuet sallitaan huolimatta siitä, että ne ovat haitallisia kilpailulle euroop-palaisten telakoiden välillä. Sääntöinä telakkatuet ovat eri jäsenvaltioissa tasapuolisia, eikä voi väittää Suomen harjoittavan muita tiukempaa innovaatiotukien myöntämiskäytäntöä. Ai-healuetta on Suomessa varsin vähän tutkittu. Työ kytkee Turun yliopiston telakkatutkimuk-sen traditioon oikeustieteellisen näkökulman, joka on aiemmin puuttunut siitä .

Laivanrakennus - telakka - valtiontuki - innovaatio - kilpailukyky - eurooppaoikeus

I

Sisällys Lähteet

Kirjallisuus........................................................................... IVVirallislähteet Suomi............................................................ VIVirallislähteet Euroopan unioni............................................ VIIKansainväliset järjestöt......................................................... IXInternet lähteet...................................................................... IXMuut lähteet......................................................................... IXEuroopan komission valtiontukipäätöksiä............................ XIEuroopan yhteisön tuomioistuin........................................... XIIIUnionin yleinen tuomioistuin............................................... XIIIUnionin tuomioistuin............................................................ XIVMuut tuomioistuimet............................................................. XVHaastattelut............................................................................ XVILyhenteet ja termit................................................................. XVII

1. Johdanto......................................................................................... 11.1. Tutkimuksen tausta......................................................... 11.2. Tutkimuksen rakenne ja kysymyksenasettelu................. 31.3. Tutkimuksen metodi ja lähteet........................................ 4

2. Euroopan unionin valtiontukipolitiikka........................................ 72.1. Valtiontuet osana Euroopan unionin kilpailupolitiikkaa.. 72.2. Lissabonin suunnanmuutos............................................ 82.3. Komission tehtävistä...................................................... 10

3. Euroopan unionin valtiontukisääntely........................................... 133.1. Valtiontuen määritelmä................................................... 133.2. Hyväksytty tuki ja harkinnanvaraisesti yhteismarkkinoille soveltuva tuki................................................................. 183.3. Valtiontukien valvonta.................................................... 21

3.3.1. Tukien ilmoittaminen ja valvonta.................... 213.3.2. Laiton tuki on perittävä takaisin...................... 24

4. Laivanrakennuksen toimialan piirteitä.......................................... 264.1. Markkinat....................................................................... 264.2. Meriteollisuus Suomessa................................................ 284.3. Laivanrakennuskilpailun luonne ja telakoiden kilpailukyky 28

4.3.1. Laivanrakennuskilpailusta................................ 284.3.2. Kilpailukyky..................................................... 29

4.4. Suomen telakkateollisuuden kriisiherkkyys................... 315. Laivanrakennuksen tukipolitiikka Suomessa ja Euroopan unionissa 32

5.1. Tavat tukea telakoita....................................................... 325.2. Telakkatukien perustelut................................................. 335.3. Suomen tukipolitiikka..................................................... 33

5.3.1. Tukipolitiikan perusvire................................... 335.3.2. Erityspiirre - kitsaus........................................ 34

5.4. Euroopan unionin laivanrakennuspolitiikka.................. 365.4.1. Telakkatukien kehittyminen yhteisössä........... 365.4.2. Vuoden 1998 asetus......................................... 375.4.3. Väliaikainen suojajärjestely............................. 385.4.4. Toimintatuki loppuu........................................ 39

II

6. Laivanrakennusteollisuuden valtiontuen puitteet......................... 406.1. Säännöksen tausta........................................................... 406.2. Määritelmät ja soveltamisala.......................................... 426.3. Puitteiden valtiontukimääräykset................................... 45

6.3.1. Sulkemis- ja työllisyystuki............................. 466.3.2. Vientiluotot ja kehitysapuun myönnettävä tuki 476.3.3. Alueellinen tuki............................................... 48

6.4. Ilmoittaminen komissiolle - valvonta............................ 507. Innovaatiotuki............................................................................... 51

7.1. Innovaatiotuen tausta..................................................... 517.2. Innovaatiotuen säännös................................................. 53

8. Komission hyväksymien innovaatiotukipäätösten vertailu........... 588.1. Tukityypit...................................................................... 58

8.1.1. Uusi alustyyppi............................................... 598.1.2. Innovatiivinen osa tai aluksen järjestelmä....... 608.1.3. Prosessi-innovaatio......................................... 60

8.2. Oppimiskäyräkustannukset ja hankinta kolmansilta osapuolilta 618.3. Tukitaso......................................................................... 648.4. Tuen hakeminen ja tukiharkinta...................................... 65

8.4.1. Ulkopuolinen arviointi.................................... 658.4.2. Hakeminen...................................................... 66

8.4. Tukiohjelmien valvonta................................................. 698.5. Nordseewerken innovaatiotuen päätös.......................... 69

9. Innovaatiotukien soveltaminen jäsenvaltioissa............................. 729.1. Suomi............................................................................. 72

9.1.1. Yleistä............................................................ 729.1.2. Kvaerner Masa-Yards / LNG 2005................. 739.1.3. Tukitaso.......................................................... 759.1.4. Innovaatioarviointi.......................................... 779.1.5. Hylätyt hakemukset........................................ 839.1.6. Suomen innovaatiotukipäätösten arviointi...... 84

9.2. Saksa.............................................................................. 869.2.1. Saksan tukikäytännöistä................................. 869.2.2. Saksan tukipolitiikan arviointi........................ 88

9.4. Italia............................................................................... 899.5. Espanja.......................................................................... 929.6. Muut maat..................................................................... 93

10. Tukien kasautuminen.................................................................. 9511. Tukipolitiikan ja sääntelyn arviointia.......................................... 100

Liite 1: Mailman laivanrakennuksen syklit vuosilta 1902-2007

Liite 2: OECD:n sopimuksen kompensoidun bruttovetoisuuden alustyyppien mukainen laskentataulukko

III

LÄHTEET

KirjallisuusAalto-Setälä, Ilkka - Parikka, Julius: Valtiontuet. Teoksessa Aalto-Setälä, Ilkka - Aine, Antti - Lehto, Petri - Parikka, Julius - Petäjäniemi-Björklund, Anne - Stenborg, Markku - Virtanen, Pertti: Kilpailulait ja laki julkisista hankinnoista. Tallinna 2008.Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Juva 1989.Aine, Antti: Kilpailu ja sopimus. Helsinki 2011.Alkio, Mikko: Valtiontuet. Helsinki 2010.BMWi 2010: Stärkung der deutschen meerestechnischen Wirtschaft im internationalen Wettbewerb und Vorbereitung des Nationalen Masterplans Maritime Technologien. Stu-die im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie November 2010.http://www.bmwi.de vierailtu 3.3. 2011.Ecorys: Study on Competitiveness of the European Shipbuilding Industry Within the Framework Contract of Sectoral Competitiveness Studies – ENTR/06/054. Final report. Ecorys Research and Consulting. Client: Directorate-General Enterprise & Industry. Rotterdam, 2009. http://ec.europa.eu, vierailtu 4.4. 2011Etlan raportti 2011-2015: Muistioita seuraavalle hallitukselle. Talouspolitiikan paino-pisteitä 2011-2015. http://www.etla.fi/files/2549_muistoita_seuraavalle_hallituksel-le.pdf, vierailtu 2.1.2011.Graig, Paul - De Búrca, Gráinne: EU LAW Text, Cases, and Materials. Oxford Univer-sity Press, fourth edition ISBN 978-0-19-927389-8.Herranen, Timo: Valtion raha vauhditti. Suomen erityisrahoituksen historia. Finnvera, Edita Helsinki 2009.Huttunen, Riku ja Rihto-Kekkonen, Johanna: Uudistuva valtion tuen valvonta EU:ssa. Lakimies 1/2000 s. 57–84.Hyvärinen, Jari - Rautiainen, Anna-Maija: Innovaatiotoiminnalla kilpailukykyä ja kas-vua. Tutkimus- ja kehitystoiminnan vaikuttavuus yhteiskunnassa. Teknologiakatsaus 188/2006 Tekes. Uudistettu painos, Helsinki 2006.Hytönen, Tomi: Selvitys EU:n valtiontukisäännöt EY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklat. Valtiontalouden tarkistusvirasto 21.10.1997 Helsinki.Kanninen, Heikki: Euroopan yhteisön oikeuden normihierarkia ja kansallinen lainsovel-taja s. 175 - 244. Teoksessa Heikki Kanninen, Hannu Koskinen, Allan Rosas, Maija Sakslin ja Kaarlo Tuori: Puhuri käy. Muuttuva suomalainen ja eurooppalainen valtio-sääntömme. Helsinki 2009.Karvonen, Tapio - Holma, Elisa: Meriteollisuuden työllisyysvaikutukset ja näkymät 2009. Turun yliopiston merenkulkualan koulutus- ja tutkimuskeskus. Työ- ja elinkeino-ministeriön rahoittaman yrityksille suunnatun kyselyn raporttimoniste.Krawczyk, Olaf - Hardt, Ulrike - Jung, Hans Ulrich - Schasse, Ulrich - Skubowius, Ale-xander: Die regionalökonomische Bedeutung der Meyer Werft GmbH Papenburg für die Landkreise Emsland und Leer. Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforchung. Han-nover, 2009. http://www.niw.de/uploads/pdf/publikationen/Zusammenfassung _Meyer_Werft_2010.pdf. vierailtu 3.3. 2011.Kvaerner Masa-Yards vuosikertomus 1997. Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet. Helsinki 2004.Kuoppamäki, Petri: Markkinavoiman sääntely EY:n ja Suomen kilpailuoikeudessa. Jy-väskylä 2003.

IV

Käsikirja Yhteisön valtiontukisäännöt 2008: Euroopan komissio. Kilpailun pääosasto. Käsikirja Yhteisön valtiontukisäännöt 30. syyskuuta 2008. Kirja löytyy: http// ec.euro-pa.eu/competition/state_aid/studies_reports vierailtu 15.9.2010.Kääriäinen, Markku - Silaste, Tuomo - Sillberg, Olavi - Summa, Timo - Sääskilahti, Ant-ti: Tutkimus Suomen laivanrakennusteollisuuden kansainvälisestä kilpailukyvystä. SIT-RA sarja A. Helsinki 1970.Kyrki, Tapani: Competitor analysis in the shipbuilding industry. Pro Gradu, Åbo Aka-demi,1997.Lagerspetz, Eerik: Oikeusajattelun vuosisata. Turku 2009.Ludwig, Thorsten - Tholen, Jochen: Shipbuilding in China and its impacts on European shipbuilding industry. November 2006. www.iaw.uni-bremen.de vierailtu 12.2.2011.Ludvig, Thorsten - Smets, Florian - Tholen, Jochen: Schiffbau in Europa. Panelstudie 2008. Studie im Auftrag von Otto Brenner Stiftung, Hans-Böckler-Stiftung und Com-munity of European Shipyards` Associations (CESA). Frankfurt/Main 2009.Malinen, Pasi: Ostaa, myy, vaihtaa ja valmistaa - Tapaustutkimus telakkateollisuudesta, telakan ja telakkatoimittajan välisessä vaihdannassa. Turun kauppakorkeakoulun julkai-suja Sarja A-3:1998. Turku 1998.Malinen, Pasi - Toivonen, Jouko - Toivonen, Timo Einari: Telakoiden epäsuora tuki ja liiketoimintariskit. Turun kauppakorkeakoulun julkaisuja. Sarja: Keskustelua ja raport-teja 8:1999. Turku 1999.Merikoski, Mia: Valtion tuet. Tukien oikeudellinen valvonta Euroopan unionissa. Hel-sinki 1997.Merola, Massimo: Kilpailuoikeus Euroopan yhteisössä. Osa II b Valtion tukiin sovellet-tavien sääntöjen selitys. Tilanne joulukuussa 1996. Euroopan komissio Luxemburg, 1997. http//ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports, vierailtu 15.9.2010.Motta, Massimo: Competition Policy. Theory and Practice. First published 2004 10th printing 2008. Cambridge University Press, New York, USA.Mylly, Tuomas: Sisältyykö EU-oikeuteen johdetun oikeuden hierarkia? Lakimies 4/2011 s. 762-771.Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus. Kauppakaari Lakimiesliiton kustannus. Jyväskylä 2001.Mähönen, Jukka: Posnerista, pragmatismista, oikeuslähdeopista ja oikeustaloustieteestä - tuomari turhuuden turuilla? Teoksessa Oikeudenalojen rajat ja rajattomuus. Viljanen Veli-Pekka (toim.). Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja Kokoo-mateosten sarja B:10. Uusikaupunki 2002.Määttä, Kalle: Oikeustaloustieteen perusteet. Helsinki 2006.Mäkilaine, Molla: Valtiontukien valvonta yritystoiminnassa tehostuu. Defensor Legis N:o 2/2004. s. 240-255.Nallikari, Matti- Yli-Kyyny, Tomi: Telakoiden kansainväliseen hintakilpailukykyyn vai-kuttavat tekijät. Otaniemi 1988 M 90.Nallikari, Matti: Ulkomaisten telakoiden kilpailukykyanalyysi. Loppuraportti. Otaniemi 1990/M 95.Okko, Paavo - Malinen, Pasi - Toivonen, Jouko - Nygrén, Patrik: Telakkatuki ja tarjous-kilpailut. Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 3/1997. Edita.Parikka, Julius - Siikavirta, Kristian: EU:n valtiontukisäännöt. Edita Helsinki 2010.Pääkkönen, Kari: Pettääkö suomalaisen laivanrakennuksen älyllinen pohja, s. 75-99. Teoksessa (Toim.) Pääkkönen, Tuukka: Kertomus väylästä. Turku 2008. Raitio, Juha: Valtiontuen käsite sisämarkkinoilla, markkinataloussijoittaja -periaate ja SGEI-palvelut. Defensor Legis N:o 5 /2008 s. 854-865.

V

Raitio, Juha: Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat. Helsinki 2010.Rissanen, Matti: Telakkatuesta Suomessa. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT-muistioita 19. Helsinki 1997.Ristilehto, Seppo: Liiketoimintashokki. Tapaustutkimus laivanrakennus- ja autoteolli-suusalan yritysten kriisiratkaisuista ja ohjaustoimenpiteistä. Raisio 2004.Segercrantz, Henrik: 'Quite Good' Years for Meyer Werft. Cruise Business Review 1/2011. s. 107-109.Siikavirta, Kristian: Valtiontuki oikeuden ja politiikan yhtymäkohdassa. Esimerkkinä ympäristönsuojelu. Helsinki 2006.Siltala, Raimo: Oikeudellinen tulkintateoria. Jyväskylä 2004.Spehar, Henri: State Aids to Shipbuilding. Private International Law and Comparative Law. University of Helsinki. Master Thesis. Helsinki 1997.Stopford, Martin: Maritime Economics. Third edition published by Routledge 2 park Square, Milton Park, Abingdon,Oxon OX14 4RN.Turkki, Kirsi: Kolumni, Kaksikymmentä mersua ja yksi anglia. Turun Sanomat 19.2. 2011.Valtanen, Juha: Itämeren alueen laivanrakennus. Kuvaus Itämeren alueen laivanraken-nusteollisuuden toimintaympäristöstä. Turun kauppakorkeakoulu. Yritystoiminnan tutki-mus- ja koulutuskeskus. Sarja C 1/2006. Tampere.Veteläinen, Kaisa: Valtiontuet ja niiden valvonta Euroopan unionin alueella, esimerkki-nä telakkatuki. Pro gradu Tampereen yliopisto 2004.Virtanen, Pertti: Määräävän markkina-aseman kontrollointi. Jyväskylä 2001.

Virallislähteet SuomiHALL 75/2009: Varsinais-Suomen liiton telakkatyöryhmä. Pöytäkirja 1/2009.HE 174/2000 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eräiden valtion tukea koskevien Euroopan yhteisöjen säännösten soveltamisesta.Kauppa-aluslakityöryhmän loppuraportti: Työryhmä asetettu 16.6.2006. Ehdotus laiksi meriliikenteessä käytettävien alusten kilpailukyvyn parantamiseksi. Liikenne ja viestin-täministeriö. Julkaisuja 41/2007. Helsinki.KTM:n tiedote 20.10.2004 Valtioneuvoston viikko 43/2004.LVM/2392/08/2010: Liikenne- ja viestintäministeriö. Päätös 21.12.2010 Alusten ympä-ristönsuojelua parantaviin investointeihin myönnettävä valtionavustus (Viking Line Abp).LVM/2392/09/2010: Liikenne- ja viestintäministeriö. Päätös 21.12.2010. Alusten ympä-ristönsuojelua parantaviin investointeihin myönnettävä valtionavustus (Oy Gaiamare Ab).Merike: Meriteollisuustoimialan teknologiaohjelma 2003-2007. Ohjelmaehdotus 16.5.2003.Meriteollisuustoimikunta 2002: mietintö. Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 10/2002. Elinkeino-osasto.Meriteollisuustyöryhmä 2009 mietintö 15.5.2009. Työ- ja elinkeinoministeriö.Pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelma 24.6.2003.Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma 15.4.1999.Telakkateollisuustyöryhmä 2009 välimietintö 16.10.2009. Työ- ja elinkeinoministeriö.Telakkateollisuustyöryhmä 2009 mietintö 31.12.2009. Työ- ja elinkeinoministeriö.TEM4386/509/2008: Työ- ja elinkeinoministeriö Päätös 7.10. 2009. Laivanrakennuksen innovaatioihin myönnettävä valtionavustus (Laffcomp Oy:n projekti).

VI

TEM316/509/2009. Työ- ja elinkeinoministeriö Päätös 23.2.2009. Laivanrakennuksen innovaatioihin myönnettvä avustus (Uudenkaupungin työvene Oy:n projekti).TEM päätös 8.3. 2010 12/S/2009. Laivanrakennuksen innovaatioihin myönnettävä avus-tus (STX Finland Cruise OY:n laivanuudisrakennusprojekti P-70150).TEM/3155/05.06.01/2010: Vastaus Euroopan komission kilpailun pääosastolle.3.12.2010. Komission avoin kuuleminen; Laivanrakennusteollisuuden val-tiontukea koskevien puitteiden uudelleentarkastelu. TEM/1359/05.10.02/2011: Päätös 30.5.2011. Laivanrakennuksen innovaatioihin myön-nettävä valtionavustus (STX Finland Oy laivanrakennusprojekti P-701731)Valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan päätös 19.6.2002.Valtiontalouden tarkastusvirasto 2001: Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastuskerto-mus DNRO. 317/54/00 31.12.2001: Valtion tukien ilmoittamisessa komissiolle nouda-tettava menettely Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87-89 artiklojen mukaan. Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastuskertomus DNRO. 317/54/00 31.12.2001.VARELY/1917/05.03.00/2010: Varsinais-Suomen ELY-keskus päätös 6.9.2010. Laivan-rakennuksen innovaatioihin myönnettävä avustus. Uudenkaupungin työvene Oy. VARELY/2277/05.03.00/2010: Varsinais-Suomen ELY-keskuksen päätös 22.6.2011. STX Finland Oy:n laivauudisrakennusprojekti P-70197 Multipurpose deck cargo car-rier. VARELY/2322/05.03.00/2010: Varsinais-Suomen ELY-keskuksen päätös 22.6.2011. Arc-tech Helsinki Shipyard Oy:n laivauudisrakennusprojekti P-70201.VARELY/2398/05.03.00/2010: Varsinais-Suomen ELY-keskuksen päätös 22.6.2011. STX Finland Oy:n laivauudisrakennusprojekti P-70207 Multidisciplinary Fisheries re-search Vessel to the Ministery of Fisheries and Marine Resources Namibia. VN Raha-asianvaliokunnan päätös 19.6.2002.VN Raha-asianvaliokunnan istunto, Päätös 30.10.2008, ministeri Pekkarinen.VN Raha-asianvaliokunnan päätöksen 30.10. 2008 Liite 1, muistio 14.10.2008.VN Raha-asianvaliokunnan päätöksen 30.10. 2008 Liite 2, päätös 16.10.2008 (luonnos).

Virallislähteet Euroopan unioni

EYVL C 70, 19.3.2002: Komission tiedonanto - Monialaiset puitteet alueellisesta tuesta suurille investointihankkeille (tiedoksiannettu numerolla K(2002) 315).EUVL C 263, 01.11.2003: Komission tiedonanto kaikkien laivanrakennusalan alueellis-ten investointitukiohjelmien yksittäisestä ilmoittamisesta ja EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan mukaisista aiheellisista toimenpiteistä tehdystä ehdotuksesta.EUVL C 13, 17.1.2004: Komission tiedonanto C(2004) 43 – Yhteisön suuntaviivat me-riliikenteen valtiontuelle.EUVL C 244, 1.10.2004: Komission tiedonanto — Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi.EUVL L 312, 29.11.2005: Komission päätös (2005/842/EY) EY:n perustamissopimuk-sen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tar-koituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (tiedoksiannettu numerolla K(2005) 2673.EUVL C 54, 4.3.2006: Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat vuosille 2007-2013. EUVL C 260, 28.10.2006: Komission tiedonanto laivanrakennusteollisuuden valtiontu-kea koskevien puitteiden voimassaolon jatkamisesta.

VII

EUVL C 323, 30.12.2006: Komissio. Yhteisön puitteet tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävälle valtiontuelle.EUVL C 272, 15.11.2007: Komission tiedonanto: Sääntöjenvastaisen ja yhteismarkki-noille soveltumattoman valtiontuen takaisinperintää edellyttävien komission päätösten tehokas täytäntöönpano jäsenvaltioissa.EUVL C 82 1.4.2008: Euroopan komissio: Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäris-tönsuojelulle (2008/C 82/01).EUVL C 173, 8.7.2008: Komission tiedonanto laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevien puitteiden voimassaolon jatkamisesta.EUVL 7.4.2009 C 83: Komission tiedonanto - Tilapäiset yhteisön puitteet valtiontukitoi-menpiteille rahoituksen saatavuuden turvaamiseksi tämänhetkisessä finanssi- ja talous-kriisissä.EUVL C 136, 16.6. 2009,s. 3-12: Komission tiedonanto yksinkertaisesta menettelystä tietyntyyppisten valtiontukien käsittelemiseksi.EUVL C 136, 16.6.2009, s. 13-20: Valtiontuen tarkastusmenettelyissä sovellettavista käytännesäännöistä.EUVL C 18, 19.1.2011: Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Nykyi-seen kriisiin vastaaminen Euroopan telakkateollisuudessa”.EUVL C 276, 21.9.2011: Valtiontuki – Espanja – Valtiontuki SA.21233 (11/C) (ex NN/11, ex CP 137/06) – Tiettyihin rahoitusleasingsopimuksiin sovellettava verojärjes-telmä (Espanjan tax lease -järjestelmä) – Kehotus huomautusten esittämiseen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti EUVL C 276, 21.9.2011.KOM(2000) 730 lopull.: Komission kolmas kertomus neuvostolle maailman laivanra-kennustilanteesta Bryssel, 15.11.2000.KOM(2002) 714 lopull.: Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, ta-lous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle - Teollisuuspolitiikka laajentuneessa unionissa. Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2005: Euroopan komissio. Kilpailupolitiikkaa kos-keva kertomus 2005. Luxemburg, Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto. 2007.Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2007: Euroopan komissio. Kilpailupolitiikkaa kos-keva kertomus 2007. Luxemburg, Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto. 2009.Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2008: Euroopan komissio. Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2008. Luxemburg, Euroopan unionin julkaisutoimisto. 2009.Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2009: Komission kertomus. Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2009. Bryssel 3.6.2010 KOM (2010) 282 lopullinen.KOM(2003) 232 lopull.: Euroopan komissio. Seitsemäs Komission kertomus neuvostol-le maailman laivanrakennustilanteesta Bryssel 6.5.2003. KOM(2003) 717 lopull.: Euroopan yhteisöjen komissio. Komission tiedonanto Neuvos-tolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komi-tealle. LeaderSHIP 2015. Euroopan laivanrakennus- ja laivankorjausteollisuuden tule-vaisuus – Huippuosaamiseen perustuva kilpailukyky. Bryssel 21.11.2003.KOM(2005) 107 lopull.: Euroopan yhteisöjen komissio. Valtiontuen toimintasuunnitel-ma. Valtiontukien vähentäminen ja tarkempi kohdentaminen: suunnitelma valtiontuen uudistamiseksi vuosina 2005–2009. Bryssel 7.6.2005.KOM(2005) 436 lopull.: Neuvotteluasiakirja innovaatiotuesta.

VIII

KOM(2010) 135 lopullinen VOL. II Liitteet: Euroopan komissio Bryssel 31.3.2010 Ko-mission tiedonantoon Euroopan parlamentille, Neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaa-likomitealle sekä alueiden komitealle. Komission työohjelma 2010 Tekojen aika. Kuulemisasiakirja 2010: Laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevien puitteiden uudelleentarkastelu.Kuulemisasiakirja.http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_framework/index.html vierailtu 25.10.2010.Lissabon 2000. Puheenjohtajavaltion päätelmät: Eurooppa-neuvosto 23. ja 24. maalis-kuuta 2000, Lissabon. Puheenjohtajavaltion päätelmät.Luonnos: laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevatpuitteet. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_shipbuilding/fi.pdf. vierail-tu 5.9.2011.Puitteet: Euroopan komissio (2003/C 317/06): Laivanrakennusteollisuuden valtiontu-kea koskevat puitteet. EUVL C 317, 30.12.2003.SEK(2007) 517: Komission valmisteluasiakirja. Raportti LeaderSHIP 2015 -strategian edistymisestä. SEC(2010) 1462 final: Commission staff working document facts and figures on state aid in the member states accompanying the report from the commission state aid score-board - autumn 2010 update. Brussels, 1.12.2010.Taloudellisen arvioinnin yhteiset periaatteet: valtiontuen yhteismarkkinoille soveltu-vuus EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Komission työpaperi ja paperi on päiväämätön (tasapainotesti). http://ec.europa.eu/competition/state_aid/re-form/reform.html. vierailtu 12.10. 2010.

Kansainväliset järjestötCESA 2008: CESA Community of European Shipyards Associations. Annual Report 2007 - 2008. http://www.cesa-shipbuilding.org vierailtu 15.9.2010.CESA 2009: CESA Community of European Shipyards Associations. Annual Report 2009. http://www.cesa-shipbuilding.org vierailtu 15.9.2010.CESA 2010: CESA Community of European Shipyards Associations. Annual Report 2009 - 2010. http://www.cesa-shipbuilding.org vierailtu 7.3.2011.ICES Cooperative Research Report No. 209. http://www.ices.dk/products/cooperative.as vierailtu 9.9.2011.OECD 2005: OECD: Oslo Manual Guidelines for Collecting and Interpreting Innova-tion Data Third edition OECD 2005. Saatavissa http://www.oecdbookshop.org. vierailtu 26.07.2011.OECD 2007: OECD Council Working Party on Shipbuilding (WP6) Report on ship fi-nancing . June 2007.http://www.oecd.org. Vierailtu 12.3.2011.OECD 2008: OECD Council Working Party on Shipbuilding (WP6) Sector Understan-ding on Export Credits for Ships (SSU). July 2008. Vierailtu 12.3.2011.

Internet-lähteethttp://www.prh.fi/fi/patentit/ vierailtu marraskuussa 2010 Tilastokeskus: (3011), laivojen ja kelluvien rakenteiden valmistaminen toimipaikkojen / henkilöstön lukumäärä http://www.stat.fi vierailtu 15.4.2011.http://www.waterborne-tp.org vierailtu 28.9.2011.

Muut lähteet

Antila, Jorma 2010: tilinpäätösanalyysi ja siihen liittyvät tilinpäätöstiedot vuosilta 1999 - 2009. Metallityöväen Liitto ry/tutkimusosasto 28.8.2010. (julkaisematon lähde)

IX

Alankomaat vastaus, kuuleminen 2010: Feedback on the application of the Shipbuilding Framework The Netherlands. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_ship-building_framework/index.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Assonaven vastaus, kuuleminen 2010: Review of the Framework on State Aid to Ship-building Assonave response to the consultation paper. Questionnaire assonave. Livio Marchesini. Italy. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding _framework/index.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.BAFA 2010: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). Innovativer Schiffbau sichert wettbewerbsfähige Arbeitsplätze Erläuterungen zur Richtlinie vom 17.05.2010. Eschborn, den 14.10.2010.Espanjan vastaus, kuuleminen 2010: State aid. Review of the Framework on state aid to Shipbuilding. Questionnaire. Ministry Of Industry, Tourism And Trade. Timoteo de la Fuente. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_framework/in-dex.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Hartikainen, Sami 2009: Näkökohtia Valtiontukisääntöjen soveltumisesta telakkatukiin. Muistio 31.12.2009/SH. (julkaisematon lähde).Helsingin Sanomat 9.9.2011: Uutinen STX:n Rauman telakan tilauksesta.Helsingin Sanomat 16.9.2011: Helsingin Sanomat 16.9.2011. STX:n Rauman telakan ti-laus.Holland Shipbuilding Association vastaus, kuuleminen 2010: Review of the framework on state aid to shipbuilding. Holland Shipbuilding Association. Response to the consul-tation paper. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_frame-work/index.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Italian vastaus, kuuleminen 2010: Ministero delle Infrastrutture e Trasporti. Vanda Re-buffat. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_framework/in-dex.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Komission ja CESA:n neuvottelutulos: Draft aid scheme for the Granting of innovation aid to the shipbuilding according to Section 3.3.1. of the Framework on State aid to Shipbuilding (Asiakirja on saatu haastattelun yhteydessä, ei löydy sähköisestä EU-tieto-kanasta).Kreikan vastaus, kuuleminen 2010: “Review of the Framework on State Aid to Shipbuil-ding” Hellenic Republic Ministry of Economy, Competitiveness and Shipping. Athens, 21/12/2010 R.N.:14693/1079. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_ship-building_framework/index.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Liittopäiväedustajien kysymys 01.12.2010: Deutscher Bundestag Drucksache 17/4078 17. Wahlperiode 01. 12. 2010. Kleine Anfrage der Abgeordneten Uwe Beckmeyer, uzw. Stärkung des Schiffbaustandortes Deutschland.Norjan vastaus, kuuleminen 2010: Consultation of the review of the Framework on Sta-te Aid to Shipbuilding. Royal Norwegian Ministry of Goverment Administration, Re-form and Church Affairs. 7.12.2010. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_framework/in-dex.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Paasivirta, Anssi TEM kalvot: Meriteollisuustoimialan tilannekuva ja kehittämistoimet Turku 31.1.-1.2. 2011.Pääkkönen Kari: Muistiinpanot Kvaerner Masa-Yards. Innovaatiotukihakemus Kauppa- ja teollisuusministeriölle. Uuden sukupolven nesteytetyn maakaasun (LNG) kuljetuslaivan kehitys ja toteutus ”LNG 2005”. 30. marraskuuta, 2001.

X

Ranskan vastaus, kuuleminen 2010: Questionnaire. Vastauksesta on julkaistu pelkkä lo-make ilman tunnistetietoja.http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_ship-building_framework/index.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Saksan vastaus, kuuleminen 2010: Mitteilung der Bundesregierung an die Europäische Kommission, Berlin, den 06. Dezember 2010. Betr.: HT 2656 - Überprüfung der Rah-menbestimmungen für staatliche Schiffbaubeihilfen – Konsultationspapier. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_framework/in-dex.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Saksan vastaus kuuleminen 2010, liite: Mitteilung der Bundesregierung an die Euro-päische Kommission, Berlin, den 06. Dezember 2010. Betr.: HT 2656 - Überprüfung der Rahmenbestimmungen für staatliche Schiffbaubeihilfen – Konsultationspapier. An-lage:Konsultationsfragebogen. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_framework/in-dex.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.STX Finland Oy, markkina-analyysi 26.11.2009. Ei julkinen lähde. STX Finland 18.5.2010: World fleet development and medium term shipbuilding de-mand - including ro-pax and cruise outlook. STX Finland, Turku Shipyard kalvot 18.5.2010. Ei julkinen lähde. STX Finland Oy 08/09/2011: STX Finland Oy:n lehdistötiedote 8.9.2011.Taloussanomat 24.8. 2000. Martin Saarikankaan haastattelu.Technip Offshore Finland Oy 22.11.2010/KPS. Consultation on the Review of the Fra-mework on State aid to Shipbuilding Subject: Innovation aid. http://ec.europa.eu/com-petition/consultations/2010_shipbuilding_framework/index.html.Vierailtu viimeksi 27.9.2011.Turun Sanomat 12.8.2011 artikkeli: Viimeinen sinetti puuttuu Viking Linen laivatilauk-selta.Turun telakan henkilöstön ehdotus 27.10.2010: Ehdotus toimenpiteiksi laivanrakennus-alan työllisyyskriisissä 27.10. 2010. Eduskunta, telakkaseminaari. VN kanslian vastaus asiakirjapyyntöön 20.9. 2011: Leena Vanhanen, johtava tietoasian-tuntija. Valtioneuvoston kanslia/ Tietopalvelu. Sähköpostiviesti.VSM vastaus, kuuleminen 2010: Überprüfung der Rahmenbestimmungen für staatliche Schiffbaubeihilfen Konsultationspapier VSM-Antworten, Stand: 06.Dezember 2010. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_shipbuilding_framework/in-dex.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.VSM vastaus, kuuleminen 2010, liitteet 3a-3g: Überprüfung der Rahmenbestimmungen für staatliche Schiffbaubeihilfen Konsultationspapier VSM-Antworten, Stand: 06.De-zember 2010. Anlage 3a-3g. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_ship-building_framework/index.html. Vierailtu viimeksi 27.9.2011.

Euroopan komission valtiontukipäätöksiäLomake A. Komission innovaatiotukipäätösten liite.Lomake B. Komission innovaatiotukipäätösten liite.1999/274/EY: Komission päätös, tehty 22 päivänä heinäkuuta 1998, MTW-Schiffswerf-tille ja Volkswerft Stralsundille myönnettyjen rakenneuudistustukien väärinkäytöstä en-tisessä Bremer Vulkan Verbundissa sekä 112,4 miljoonan Saksan markan investointilai-nan maksamisesta MTW-Schiffwerftille ilman hyväksyntää.N 531/2000 Suomi: Euroopan komissio: Valtiontuki - Suomi. Tuki N:o N 531/2000. Lai-vanrakennuksen sopimuskohtainen toimintatuki. Bryssel 30.10.2000.

XI

N 612/01 Saksa: Staatliche Beihilfe N 612/01 - Deutchland. Schiffbau - Entwicklungs-hilfe zugunsten von Indonesien. Brüssel, den 17.10.2001 C(2001)3067fin.C 18/2002 Italia: Valtiontuki – Italia. Tuki C 18/2002 (ex N 809/00) – Telakoiden inves-tointituet. Kehotus huomautusten esittämiseen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti(2002/C 141/03).N 468/2002 Suomi: Euroopan komissio: Valtion Tuki N 468/2002 - Suomi. Laivan kol-men vuoden toimitusajan jatkaminen Kvaerner Masa-Yards. Bryssel 13.11. 2002 C(2002)3768fin.N 423/2004 Espanja: State aid No N 423/04 –– Spain Horizontal aid scheme to ship-building. Brussels, 16.III.2005 C(2005)539 fin.N 429/2004 Ranska: European commission. State aid No N 429/04 – Innovation aid to shipbuilding – France Brussels, 16.III.2005 C(2005)594 fin.N 452/2004 Saksa: Staatliche Beihilfe Nr. N 452/2004 – Deutschland. Innovationsbei-hilfen für den Schiffbau. Brüssel, den 16.II.2005 C(2005) 315.N 517/2004 Espanja: State aid No 517/2004 – Spain. Shipbuilding, development aid to Bangladesh. Brussels, 16.III.2005 C(2005)538 fin.N 39/2005 Suomi: Valtiontuki N:o N 39/2005 – Suomi. Laivanrakennusteollisuuden vä-liaikaiset suojajärjestelyt. Bryssel, 09.III.2005. C(2005)734.N185/2005 Alankomaat: State aid N185/2005 – Netherlands. Shipbuilding, development aid to Vietnam. Brussels, 20.VII.2005 C(2005)2564 final.N 436/05 Espanja: State aid N 436/05 – Spain. Development Aid to Mauritania (Ship-building). Brussels, 09.XI.2005 C(2005)4194 final.2005/652/EY: Komission päätös, tehty 20 päivänä lokakuuta 2004, valtiontuesta C 38/03, jonka Espanja on toteuttanut (Espanjan valtion omistamille telakoille myönnettä-vä uusi rakenneuudistustuki) (tiedoksiannettu numerolla K(2004) 3918) (ETA:n kannal-ta merkityksellinen teksti) Virallinen lehti nro L 240 , 16/09/2005 s. 0045-0053.N 359/2006 Suomi: Euroopan komissio Bryssel, 20.XII.2006 K(2006) 6604 lopull. Val-tiontuki N 359/2006 – Suomi. Aluetukikartta 2007–2013.N 459/2006 Saksa: Europäische Kommission Brüssel, den 08.XI.2006 C(2006)4958 endg. Betreff: Staatliche Beihilfe N 459/2006 - Deutschland. Fördergebietskarte 2007-2013.N 719/2006 Alankomaat: State aid No N 719/2006 – The Netherlands Innovation aid scheme for shipbuilding. Brussels, 01.II.2007 C(2007) 373.N 752/2006 Italia: State aid No N 752/2006 – Italy Innovation aid scheme for shipbuil-ding. Brussels, 30.IV.2007 C(2007)1998.N 159/2007 Espanja: State aid N 159/2007- Extension horizontal aid scheme for ship-building, Spain. No objections decision. Brussels, 08.VI.2007 C(2007) 2553.2007/255/EY: Komission päätös, tehty 20 päivänä joulukuuta 2006 , valtiontuesta C 5/06 (ex N 230/05), jonka Saksa aikoo myöntää Rolandwerft-telakalle (tiedoksiannettu numerolla K(2006) 5854) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti ) EUVL L 112, 30.4.2007, s. 32—40.N 342/2007 Saksa: Staatliche Beihilfe N 342/2007 – Deutschland Innovationsbeihilfe für Nordseewerke 30.I.2008 C(2008) 297 final.N 416/2007 Kreikka: State aid No N 416/07 – Horizontal aid scheme to shipbuilding – Greece. Brussels, 19-III-2008 C (2008) 1190.N 28/2008 Suomi: Valtion tuki N:o N28/2008 – Suomi. Suomen laivanrakennusteolli-suuden innovaatiotukiohjelma.2008/141/EY (Izar): Komission päätös, tehty 25 päivänä syyskuuta 2007, toimenpiteistä C 47/2003 (ex NN 49/2003), jotka Espanja on toteuttanut Izar-konsernin hyväksi (tie-

XII

doksiannettu numerolla K(2007) 4298) ETA:n kannalta merkityksellinen teksti Viralli-nen lehti nro L 044 , 20/02/2008 s. 0033 - 0035.N 174/2008 Saksa: Staatliche Beihilfe Nr. N 174/2008 - Deutschland. Verlängerung der Regelung für Innovationsbeihilfen an den Schiffbau. Brüssel, den 06.V.2008 K(2008)1835.N 392/2008 Espanja: State aid N 392/2008 - Spain Prolongation of N 159/2007 – Ex-tension horizontal aid scheme for shipbuilding, Spain - Simplified procedure -Brussels, 03.09.2008. C(2008)4839.N 224/2009 Suomi: Euroopan komissio Bryssel 3.6.2009 C(2009)4443 Valtiontuki nro N 224/2009 Suomi. Suomen väliaikaisen 500 000 euron tukiohjelman puitteet.N 277/2009 Saksa: Staatliche Beihilfe N 277/2009 - Investitionsbeihilfe zugunsten der Volkswerft Stralsund GmbH in Stralsund, Mecklenburg Vorpommern, Deutschland. Brüssel, den 13.7.2009 K(2009) 5526 endgültig.N 116/2010 Saksa: Staatliche Beihilfe N 116/2010 – Deutschland . Änderung der Rege-lung für Innovationsbeihilfen an den Schiffbau. Brüssel, den 10.05.2010 K(2010)3112.

Euroopan yhteisön tuomioistuin

Asia Italia v. kom. 173/73, 1974 ECR 00709.Asia 78/76 Firma Steinke und Weinlig v Bundesamt für Ernäherung und Forstwirtsc-haft. Verwaltungsgericht Frankfurtin esittämä ennakkoratkaisupyyntö, 1977 ECR 595.Asia 730/79. Philip Morris Holland BV v. kom. 1980 ECR 02671.Asia 323/82 SA Intermills v. kom.1984 ECR 3809.Asia 52/84 kom. v. Belgia 1986 ECR 89.Asia 248/84 Saksa v. kom. 1987 ECR 4013.Yhdistetyt asiat 67/85, 68/85 ja 70/85 Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV ym. v. kom, 1988 ECR 00219 (lyh. Gasunie).Asia 310/85 Deufil v. kom. 1987 ECR 901.Yhdistetyt asiat 62 ja 72/87 Executif Regional Wallon ja Glaverbel SA v. kom. 1988 ECR 1573. (lyh. Glaverbel)Asia 63/87 kom. v. Kreikka 1988 ECR 2875.

Unionin yleinen tuomioistuin

Asia T-106/95b Federation Francaise des Societes d'Assurances (FFSA) v. kom. 1997 ECR II 229.Asia T-149/95 Ducros v. kom. 1997 ECR II 1139.Asia T-214/95 Het Vlaamse Gewest (Région flamande) v. kom. 1998 ECR II 00717.Asia T - 14/96 Bretagne Angleterre Irlande (BAI) v. kom. ECR 1999 II 00139.Asiat T-126-127/96 Breda Fucine Meridionali (BFM) v. kom. 1998 ECR II 3437. (lyh. BFM).Yhdistetyt asiat T-132/96 ja T-143/96 Freistaat Sachsen, Volkswagen AG ja Volkswagen Sachsen GmbH v. kom. 1999 ECR II 3663. Asiat T-298, 312, 313, 315, 600-607/97, 1, 3-6 ja 23/98 Alzetta Mauro v. kom. 2000 II ECR 2319. (lyh. T-298 ym./97-98 Alzetta Mauro v. kom.).Asia T-228 ja 233/99 Westdeutsche Landesbank Gironzentrale ja muut v. kom. 2003 ECR II 435.Asia T-190/00 Regione Siciliana v. kom. 2003 ECR II 5015.Asia T-198/01 Technische Glaswerke Ilmenau GmbH v. kom. 2004 ECR II 2717.Asia T-34/02 Le Levant ym. v. kom. 2006 ECR II 00267.

XIII

Asia T-171/02 Regione Autonoma della Sardegna v. kom. 2005 ECR II 2123.Asia T-196/02 MTU Friedrichshafen v. kom. 2007 ECR II 2889.Asia T-17/03 Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke GmbH v. kom. 2006 ECR II 1139.Asia T-349/03 Corsica Ferries France SAS v. kom. ECR 2005 II 02197 (lyh. Corsica Ferries). Asia T-196/04 Ryanair v. kom. 2008 ECR II 3643.Yhdistetyt asiat T-239/04 ja T-323/04, Italia ja Brandt Italia v. kom. 2007 ECR II 3265.Asia T-475/04 Bouygues SA ja Bouygues Télécom SA v. kom. 2007 ECR II 02097.Asia T-68/05 Aker Warnow Werft ja Kvaerner v. kom. 2009 ECR II 00355.Asia T-354/05 Télévision française 1 SA (TF1) v. kom. 2009 ECR II 471.Asia T-177/07 Mediaset SpA v. Euroopan kom. 2010 ECR 00000.Asia T-335/08 BNP Paribas ja Banca Nazionale del Lavoro SpA (BNL) v. kom. 2010 ECR 00000.

Unionin tuomioistuin

Asia C-142/87 Belgian kuningaskunta v. kom. 1990 ECR I 00959 (lyh. Tubemeuse).Asia C-313/90 Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques ym. v. kom. 1993 ECR I 1125 (lyh. CIRFS).Yhdistetty asia C-72/91 ja C-73/91. Sloman Neptun Schiffahrts AG vastaan Seebetriebs-rat Bodo Ziesemer der Sloman Neptun Schiffahrts AG. - Arbeitsgericht Bremenin esittä-mät ennakkoratkaisupyynnöt. 1993 ECR I 00887 (lyh. Sloman Neptun).Yhdistetyt asiat C-278-280/92, Espanja v. kom. 1994 ECR I 4103.Asia C 387/92 Banco de Credito Industrial SA (Banco Exterior de Espana SA) v. Ayun-tamiento de Valencia 1994 ECR I 877.Asia C-42/93 Espanja v. kom. 1994 ECR I 4103.Asia C-311/94 Ijssel-Vliet Combinatie BV v. Minister van Economische Zaken 1996 ECR I 5023.Asia C-280/95 kom. v. Italia 1998 ECR I 259.Asia C-288/96 Saksa v. kom. 2000 ECR I 8237.Asia C-75/97 Belgia v. kom. 1999 ECR I 3671.Asia C-310/99 Italia v. kom. 2002 ECR I 2289.Asia C-382/99 Alankomaat v. kom. 2002 ECR I 5163.Asia C-482/99, Ranska v. kom. 2002 ECR I 04397.Yhdistetyt asiat C -57 ja 61/00 Freistaat Sachsen ym. v. kom. 2003 ECR I 9975. Asia C 114/00 Espanja v. kom. 2002 ECR I 7657.Asia C - 277/00 Saksa v. kom. 2004 ECR I 3925.Asia C - 278/00 Kreikka v. kom. 2004 ECR I 3997.Asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahver-kehrsgesellschaft Altmark GmbH, ja Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsge-richt, 2003 ECR I 07747 (lyh. Altmark).Asia C-209/00 kom. v. Saksa 2002 ECR I-11695.Asia C-457/00 Belgia v. kom. 2003 ECR I 6931.Asia C-126/01 Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie v. GEMO SA. 2003 ECR I 13769 (lyh. GEMO).Asia C-66/02 Italian tasavalta v. kom. 2005 ECR I 10901.Asia C-88/03 Portugali v. kom. 2006 ECR I 07115.Asia C-237/04 Enirisorse SpA v. Sotacarbo SpA (Tribunale di Cagliarin esittämä ennak-koratkaisupyyntö) 2006 ECR I 02843.Asia C-521/06 P Athinaïki Techniki AE v. kom. 2008 ECR I-05829.

XIV

Muut tuomioistuimet

Helsingin hovioikeus päätös 2779/2010, antamispäivä 21.10 2010 Diaarinumero H

10/2039.

XV

Haastattelut

Sumentola Juha 16.6. 2010 Asianajaja, Astrea Rajamäki Ari 19.10.2010 Hallituksen jäsen, STX Finland OyMalinen Jorma 19.10. 2010 Hallituksen jäsen, STX Finland OyTörmä Matti 26.11. 2010 Toimitusjohtaja, VG Shipping OyKujala Pentti 8.12.2010 Professori, Aalto-yliopistoMäkinen Eero 9.12. 2010 Senior Vice President, Marketing STX Europe/

STX Finland OyLevander Kai 10.12. 2011 Professor, Dr. H.C, SeaKey Naval Architecture,

aiemmin: Assosiated Professor at NTNU, SVP Na-val Architecture at STX Finland Cruise

Mälkiä Jussi 13.12.2011 President, Meriaura GroupHäkkinen Pentti 14.12. 2010 Professori, Aalto-yliopistoPutro Harri 17.12. 2010 Toimitusjohtaja, Uudenkaupungin työvene OyKordelin Tapio 17.12. 2010 Toimitusjohtaja, Oy Shippax LtdLindqvist Esa 20.12. 2010 Yksikön päällikkö, Tekes Paermaa Risto 22.12. 2010 Johtaja, työ- ja elinkeinoministeriöNallikari Matti 22.12. 2010 Ohjelmapäällikkö, FIMECC Oy Sundqvist Hans 12.1. 2011 Toimitusjohtaja, Turku Repair Yard Ltd Miettinen Erkki 12.1. 2011 Toimitusjohtaja, Suomenlinnan telakkaSoininen Harri 20.1. 2011 Senior Advisor, D.Sc. (Tech.) VTTSalmi-Lindgren Merja 24.1. 2011 Toiminnanjohtaja, Meriteollisuusyhdistys / Tekno-

logiateollisuus ry.Jokilehto Tero 25.1. 2011 Erityisasiantuntija, yksikön päällikkö, liikenne- ja

viestintäministeriö

XVI

Lyhenteet ja termitad hoc Tapauskohtainen Aker Norjalainen monialakonserniBAFA Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle Talous- ja vienti-

valvontaviranomainen Saksassa. BKT bruttokansantuoteBMWi Bundesministerium für Wirtschaft und TechnologieBrt bruttorekisteritonni. Aluksen rungon tilavuus. 1 brt = 2,83 m³, 100

engl. kuutiojalkaa. CESA Community of European Shipyards`AssociationsCFI Court of First Instancecgt Compensated gross tonnage, kompensoitu bruttovetoisuustonniCIRR-korot Comercial Interest Reference RatesDAS –konsepti (Double Acting Ship) Kaksitoiminen laiva (DAS) on jäänmur-

toon suunniteltu alus, joka keula edellä avovedessä ja perä edellä jäissä. Tällaiset alukset voivat toimia itsenäisesti vaikeissa jääoloissa ilman jäänmurtajan apua, mutta säilyttävät paremmin avovedessä suoritusky-kynsä verrattuna perinteisiin jäänmurtajiin.

DDR Deutsche Demokratische Republik, Saksan demokraattinen tasavaltaDWT deadweight tonnage, aluksen kuollut paino eli kantavuus: aluksen

vesivarastojen, tarvikkeiden, polttoaineen, lastin ja henkilöiden suurin yhteispaino. Viranomainen on hyväksynyt yhteispainon lastimerkin mukaisena.

ECR Oikeustapauskokoelma, European Court reportsEHTY Euroopan hiili- ja teräsyhteisöELY Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusEMF Euroopan metallityöntekijöiden yhteisjärjestö, European Metalworkers'

FederationETA Euroopan talousalueETLA Elinkeinoelämän tutkimuslaitosETY Euroopan talousyhteisöEU Euroopan unioniEUVL Euroopan unionin virallinen lehtiEY Euroopan yhteisöFIMECC Finnish Metals and Engineering Competence Cluster Fincantieri Italian valtion omistama telakkakonserni.Finnvera Finnvera on valtion omistama erityisrahoittaja ja Suomen virallinen vien-

titakuulaitos Export Credit Agency (ECA). GAP-analyysi On työkalu, joka auttaa yrityksiä vertaaman todelliseen suorituskykyä

mahdolliseen suorituskykyyn. Sen ytimenä ovat kaksi kysymystä: Missä me olemme? ja Missä haluamme olla?

Genesis Oasis of the Seas -aluksen rakennusaikainen työnimi.gt gross tonnage, aluksen kokonaisvetoisuus, bruttovetoisuus GT = (0.2 +

0,02 * logGV) * GV. gv gross volume volyymi on aluksen tilavuus kuutiometreinä.HE Hallituksen esitysICES The International Council for the Exploration of the Sea

XVII

IMO Kansainvälinen merenkulkujärjestö International Maritime Organization

IPR Intellectual Property RightsKfW Kreditanstalt für Wiederaufbau jälleenrakennuksen luottolaitosKOM Euroopan komissio, sisältävät: komission lainsäädäntöesitykset peruste

luineen, komission vihreät kirjat ja valkoiset kirjat, komission tiedonan-not, erilaisia raportteja ja suuntaviivoja.

k.p. Kirjoittajan huomautusKT KokonaistoimitusKTM Kauppa -ja teollisuusministeriöLNG Liquefied Natural Gas nesteytetty maakaasuLVM Liikenne- ja viestintäministeriöMDO Marine diesel oilMETY Meriteollisuusyhdistys ryM€ Miljoonaa euroaNBank Investitions- und Förderbank Niedersachsen Ala-Saksin investointi- ja

kehityspankkiNT net tonnage nettovetoisuus, aluksen lastinkuljetuskyky eli lastitilojen til-

avuusOECD Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestöoffshore Merellä sijaitsevien öljy- ja kaasuesiintymien hyödyntämiseen liittyvä

teollinen toiminta.passim. Viittaus lähteessä siellä täällä, paikoittain RCCL Royal Caribbean Cruise LineSEK-asiakirjat sisältävät komission pääsihteeristön laatimia tausta- ja valmistelu-SEC documents asiakirjoja, joista suurin osa on ei-julkisia ks. Euroopan komission

asiakirjarekisteri.SEU Sopimus Euroopan unionistaSEUT Sopimus Euroopan unionin toiminnastaSGEI SGEI-palvelut, services of general economic interest, yleisiin taloudelli-

siin tarkoituksiin liittyvät palvelutSTX Korealainen monialakonserniSWATH Small Waterplane Area Twin Hull, monirunkoinen puoliuppoalusTax lease Tax lease -järjestelmällä tarkoitetaan järjestelyä, jossa rahoittaja hankkii

laivan omistukseensa (taseeseen) telakkayhtiöltä, mutta solmii pitkäaikai-sen leasingsopimuksen varustamoyhtiön kanssa, joka operoi liiketoimin-nassaan vuokratulla aluksella.

Tekes Teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskusTEM Työ- ja elinkeinoministeriöT&K Tutkimus ja kehitysT&K&I Tutkimus, kehitys ja innovaatioVARELY Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusVNa Valtioneuvoston asetusVSM Verband für Schiffbau und Meerestechnik EVWTO Maailman kauppajärjestö, World Trade OrganizationVTT Valtion tekninen tutkimuskeskus

XVIII

1. JOHDANTO

1.1. Tutkimuksen tausta

Maailmaa vuoden 2008 jälkipuoliskolla kohdannut taantuma pysäytti täydellisesti lai-

vakaupan. Silloin arvioitiin, että seuraavat normaalit risteilijäkaupat tehdään aikaisin-

taan kesällä 2010 tai vuodenvaihteessa 2010/2011.1 Normaalin laivakaupan tyrehtymi-

nen aiheuttaisi laivanrakennusteollisuudelle kestämättömän pitkän, mahdollisesti lopul-

lisen seisokin Suomessa.2 Silloin arvioitiin risteilijöitä tilattavan maailmassa 6-12 kap-

paletta vuosittain vasta vuodesta 2011 lähtien.3 Vuonna 2011 nähdään tämän pahimman

riskiarvion toteutuneen. Risteilijäkysyntä on elpynyt, mutta suomalaiset telakat eivät

ole saaneet riittävästi tilauksia. Turun telakalla on tilauskannassa vain kolme alusta.

Edelleen on uhka koko suomalaisen laivanrakennusteollisuuden loppumisesta.

Euroopan unionissa on mahdollista tukea telakoita kansallisin toimin. EU on kohdellut

laivanrakennusta poikkeavana alana: "Laivanrakennukseen myönnettävään valtiontu-

keen on 1970-luvun alusta lähtien sovellettu useita erityisiä yhteisön sääntelyjärjestel-

miä."4 Nykyisessä telakkateollisuuden markkinahäiriössä voi olettaa, että jäsenvaltiot

pyrkivät turvaamaan kansallisen teollisuutensa säilymisen kasvattamalla valtiontukia.

Samalla epäterve kilpailu telakkateollisuudessa kasvaa yhteismarkkinoiden sisällä. Li-

säksi voi nähdä telakkasubventioiden kasvavan maailmanlaajuisesti.5

Telakkakriisin puhjettua työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) asetti työryhmän pohtimaan

alan ongelmia.6 Samanaikaisesti teollisuus vaati valtiolta innovaatiotuen täysimääräistä

käyttöä ja väitti, että tukisääntöjä tulkitaan Suomessa tiukemmin kuin muissa EU-mais-

sa.7 Työryhmä päätyi tarpeeseen selvittää innovaatiotuen hallinnoinnin toteuttamismal-

lia ministeriössä. Se ehdotti, että Euroopassa käytettävien tax lease -mallin ja suorien

rahoitus-, vero- ja muiden tukien käyttöä ja toimivuutta selvitetään, jotta laivanraken-

nusalan kilpailun läpinäkyvyys ja tasapuolisuus sisämarkkinoilla säilyy. Lisäksi työryh-

mä esitti, että meriteollisuusalan yrityksille varmistetaan kilpailukykyiset, julkisesti

tuetut luotto- ja takuujärjestelyt myös tulevaisuudessa ja että Tekesin tukiprosentti nos-1 Arvio perustuu STX Finland Oy:n markkina-analyysiin 26.11.2009. Ei julkinen lähde. 2 Meriteollisuustyöryhmä 2009, s. 6-7, Karvonen - Holma 2009, s. 3.3 Meriteollisuustyöryhmä 2009, s. 8, 11. Karvonen - Holma 2009, s. 13.4 Euroopan komissio (2003/C 317/06): Laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevat puitteet. EUVL C 317, 30.12.2003, s. 1. Jatkossa käytän tästä asiakirjasta nimeä Puitteet.5 Ecorys 2009, passim. 6 Työryhmä julkaisi kolme raporttia: Meriteollisuustyöryhmä 2009 mietintö, Telakkateollisuustyöryhmä 2009 välimietintö, Telakkateollisuustyöryhmä 2009 mietintö.7 Tämä näkyi mm. Varsinais-Suomen liiton telakkatyöryhmässä. HALL 75/2009. Pöytäkirja 1/2009.

1

tetaan väliaikaisesti meriteollisuusyrityksien kohdalla ja tonnistovero uudistetaan no-

peasti.8 Myöhemmin työryhmä ehdotti kiireellisesti selvitettävän mahdollisuudet suo-

malaisten varustamoiden ympäristöystävällisten alusinvestointien kertaluontoiseen tu-

kemiseen "erityisesti ottaen huomioon Turun telakan vaikean tilanteen".9 Näiden kan-

sallisten valtion tukitoimien lisäksi työryhmä vaati Suomea toimimaan aktiivisesti

EU:ssa ja kansainvälisissä järjestöissä markkinoiden toimivuuden ja tukien läpinäky-

vyyden edistämiseksi. Tavoitteena oli varmistaa suomalaisen meriteollisuuden tasaver-

taiset kilpailuedellytykset.10

Kesällä 2009 Varsinais-Suomen liitto asetti oman työryhmänsä telakoiden tilanteen pa-

rantamiseksi. Edustin työryhmässä Turun telakan henkilöstöä. Oma havaintoni työryh-

män työtä koskien oli, että laivanrakennusalan vaikuttavuutta ja kehityspiirteitä seura-

taan ja tutkitaan säännöllisesti eri raportein, mutta lähes kymmeneen vuoteen Suomessa

ei ole tehty yhtään tutkimusta laivanrakennusalan kansainvälisestä kilpailukyvystä11 tai

valtiontuista12. Laivanrakennuksen valtiontuista ei ole myöskään tuoretta eurooppalais-

ta selvitystä.13 Tätä vaatisi jo suomalaisen EU-politiikan uskottavuus. FIMECC Oy on

tuottanut tilaustutkimuksena selvityksen laivanrakennusalasta, mutta sitä ei ole julkais-

tu.

EU:n merenkulun ja laivanrakennuksen valtiontuista on varsin niukasti suomalaista tut-

kimusta. Aiheeseen liittyvä aineisto on pääosin työ- ja elinkeinoministeriön (tai sen

edeltäjän kauppa- ja teollisuusministeriön) ja liikenne- ja viestintäministeriön tuotta-

maa ja lainsäädännön uudistamiseen liittyviä työryhmämietintöjä. Niissä näkyy hyvin

vahva järjestöjen ja eturyhmien vaikutus. Tutkimus tukien tarpeesta ja vaikutuksista

voisi lisätä myös niiden hyväksyttävyyttä.14 Laivanrakennusalan valtiontukikysymysten

8 Meriteollisuustyöryhmä 2009, s. 41.9 Telakkateollisuustyöryhmä 2009 mietintö, s. 42.10 Sama s. 40.11 Okko ym. 1997, Malinen ym. 1999, Meriteollisuustoimikunta 2002. Tämä selvitys on viimeisin joka aiheesta on tehty. Sen tekemiseen osallistui Turun kauppakorkeakoulun PK -instituutti. Itse tilaustutki -musta KTM ei halunnut julkaista.12 Oikeustieteellisestä näkökulmasta löytyy telakkateollisuuden valtiontukia koskien kaksi pro gradu -työtä. Ensimmäinen, Spehar 1997, on lainopillinen tutkimus. Se esittelee lähinnä OECD:n ja EU:n sel-vitysten ja lehdistötiedotteiden pohjalta eri maiden tukijärjestelmiä. Lähteenä ei ole käytetty aiempaa suomalaista aineistoa. Tampereen yliopiston oikeustieteen laitoksella on tehty toinen gradu Veteläinen 2004. Veteläinen kertoo tutkimuksen olevan oikeusdogmaattinen. Itse asiasta hän lausuu: "Kilpailijoiden myöntämistä tuista on saatavilla vähän materiaalia -- kansallisiin tukitoimenpiteisiin ei voida tutustua il -man jäsenmaan apua." (s. 3).13 EU:n komissio tuotti aiemmin neuvostolle selvityksiä alan tilanteesta, koska silloinen tukiasetus sitä edellytti. Viimeinen on vuodelta 2003 (KOM 2003, 232 lopullinen). Joitakin komission käyttämien kon-sulttien selvityksiä löytyy, mutta niissä on hyvin vähän tietoa tukikäytännöstä Euroopassa. 14 Siikavirta 2006, s. 245-246, "jos tukien toimivuutta ja tarkoituksenmukaisuutta arvioidaan väärin ym-märrettyjen ja kapeiden taloudellisten seikkojen valossa, saadaan niistä hyvin kielteinen kuva".

2

oikeudellisen puolen tuntemus vaikuttaa myös heikolta teollisuuden toimijoiden kes-

kuudessa.15

EU:n sallima kansallinen tukipolitiikka laivanrakennusteollisuudelle ja varustamoille

on merkittävästi muuttunut. Yhteisön oikeuden tuntemuksen merkitys on kasvanut sekä

valtioiden tukipolitiikan että laivateollisuuden yritysten kilpailutilanteiden kannalta.

Toivon voivani tällä tutkimuksella tuoda uutta tietoa keskusteluun telakkatuista. Tutki-

musta ovat tukeneet Merenkulun säätiö ja Kansan Sivistysrahasto.

1.2. Tutkimuksen rakenne ja kysymyksenasettelu

Tutkimuksen sivumäärä pakottaa rajaamaan valtiontukien tarkastelualueen kapeaksi.

Tutkimus rajautuu tällöin laivanrakennusteollisuuden valtiontukien puiteasiakirjan tu-

kimuotoihin keskittyen tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotukiin.16 Tätä rajausta voi pe-

rustella myös sillä, että Suomi on hyväksyttänyt laivanrakennusteollisuutta koskien

EU:n komissiossa Suomen laivanrakennusteollisuuden innovaatiotukiohjelman.17 Val-

tioneuvosto hyväksyi varustamoiden ympäristöinvestointeihin tukiohjelman marras-

kuussa 2010 (asetus 946/2010)18 ja teki joulukuussa 2010 kahden aluksen tukipäätök-

set19. Ohjelma on parhaillaan komission käsittelyssä, joten sen kantaa asiaan ei vielä

tiedetä. Itse ala ja komissio uskovat ympäristöystävällisen laivanrakennus- ja laivatek-

niikan olevan tulevaisuuden kilpailuvaltti eurooppalaisille yrityksille ja koko toimialal-

le.20 Tässä työssä käsitellään varustamoiden ympäristöinnovaatioihin myönnettävää

valtiontukea vain sen mahdollisena kasautumisena laivanrakennuksen innovaatiotuen

kanssa. Tutkimuksessa pohditaan innovaatiotuen kasautumista muiden tukien kanssa.

Tutkimuksessa arvioidaan, onko laivanrakennuksen puitepäätöksen innovaatiotuen so-

veltamisessa Suomessa ja Euroopan yhteisössä eroja ja onko valtiontukijärjestelmän ra-

joissa mahdollista harjoittaa kansallisesti uudenlaista laivanrakennuksen tukipolitiik-

kaa. Siinä sivutaan myös telakkateollisuuden kilpailukykyä.

Koska laivanrakennusteollisuudella on EU:ssa oma erityinen innovaatiotukijärjestel-

mänsä, voi ajatella siihen keskittyvän tutkimuksen kautta saatavan tietoa, jolla on laa-

15 Meriteollisuustyöryhmä 2009, s. 40-41. Asia ilmeni myös haastatteluissa.16 Puitteet, kohta 3.3.1.17 N 28/2008 - Suomi.18 Valtioneuvoston asetus 946/2010 alusten ympäristönsuojelua parantavien investointitukien yleisistä eh-doista. Annettu Helsingissä 11 päivänä marraskuuta 2010.19 LVM/2392/08/2010, LVM/2392/09/2010.20 SEK(2007) 517, s. 6-7.

3

jempikin merkitys kehitettäessä EU:n innovaatiopolitiikoita. Lisäksi EU:n ympäristön-

suojelun suuntaviivat mahdollistavat varustamoille uuden tukijärjestelmän.21 Itämeren

suojelun ja Kansainvälisen merenkulkujärjestön sopimusten sekä yhteisön ilmastota-

voitteiden pohjalta on selkeä tarve rakentaa uudentyyppisiä ympäristöystävällisiä aluk-

sia.

Tutkimuksessa käydään ensin läpi yhteisön valtiontukipolitiikan perustelut, tausta, ta-

voitteet, komission rooli ja keskeiset säädökset. Sen jälkeen luodaan katsaus laivanra-

kennukseen toimialana, sen tukien taustaan yhteisössä ja Suomen tukipolitiikkaan. Tä-

män jälkeen arvioidaan komission laivanrakennuksen valtiontukea koskevaa puiteasia-

kirjaa, käsitellään eri maiden innovaatiotuen ohjelmat ja esitetään arvio tukikäytännöis-

tä. Innovaatiotuen kasautuminen käsitellään omana kokonaisuutenaan. Lopuksi teh-

dään johtopäätöksiä.

1.3. Tutkimuksen metodi ja lähteet

Laivanrakennusteollisuuden valtiontuet vaatii tutkimusaiheena monitieteellistä lähesty-

mistapaa. Muiden tieteiden tuottama aineisto ja sen hyödyntäminen luovat pohjan oi-

keudelliselle arvioinnille. Esim. laivaa koskevan tuoteinnovaation määrittely vaatii lai-

vanrakennustekniikan tuntemusta. Innovaation käsitteellä taas valtiontuen perusteena

on hyvin vahva poliittis-oikeudellinen lataus.

Kristian Siikavirran mukaan julkisen tuen käsitteet ovat yhteiskunnallisia käsitteitä, jot-

ka ovat muuttuneet oikeudellisiksi. Kyse on ennen kaikkea yhteiskunnallisista ja talou-

dellisista ilmiöistä.22 Myös Eerik Lagerspetz painottaa, että "laki, kieli ja raha eivät pe-

rustu sopimuksiin, vaan jaettuihin käytäntöihin."23 Näiden käytäntöjen selvittäminen

vaatii menetelmällisesti monitieteistä tutkimusta. Siikavirta perustelee taloustieteen

hyödyntämistä oikeustieteellisessä tutkimuksessa sillä, että näin saadaan kokonaisval-

tainen kuva tukilainsäädännön ja tukiviranomaisten toimintakentästä sekä oikeudellis-

ten käytäntöjen kehityksestä.24 Siikavirran väitöstutkimus käsittelee valtiontukia oikeu-

den ja politiikan yhtymäkohdassa, joten hän hyödyntää myös muita yhteiskuntatieteitä.

Kalle Määttä näkee taas, että "otollisin maaperä taloustieteen argumentoinnin käytölle

lain tulkinnassa on silloin, kun lain säännökset on kirjoitettu hyvin joustavasti, tai jos

21 EUVL C 82 1.4.2008, kohta 3.1.2.22 Siikavirta 2006, s. 11. 23 Lagerspetz 2009, s. 195.24 Siikavirta 2006, s. 12.

4

asiaa ei ole lainkaan säännelty lailla."25 Asia korostuu kilpailuoikeudessa, jossa argu-

mentointi pitkälti on oikeustaloustieteellistä. Raimo Siltalan mukaan kyse on oikeudel-

lisen sääntelyn ja päätöksenteon mallintamisesta taloustieteen kehittämien hypoteesien,

selitysmallien ja muuttujien avulla. Ei siis ole mitään taloustieteestä erillistä oikeusta-

loustieteellistä metodioppia.26 Antti Aineen mukaan sopimusoikeuden ja kilpailuoikeu-

den systemaattisessa jäsentämisessä

"tarkastelukehikko ei voi perustua yksinomaan yksittäisten säännösten tuntemiseen. On siirryttävä oikeuden pintatasoa syvemmälle. Yleisen taustan arvioinnille tarjoaa yhteis-kunnan perusrakenne, jonka osiksi oikeus ja talous voidaan määrittää. Näin on mahdol-lista tarkastella sopimuksen ja kilpailun sekä niitä koskevan oikeudellisen sääntelyn merkitystä taloudessa."27

Aine korostaa tarvetta hahmottaa oikeudenalojen arvoja ja tavoitteita edellytyksenä oi-

keuden johdonmukaiselle soveltamiselle. Valtiontukitutkimuksessa on mentävä tukipo-

litiikan arvojen ja tavoitteiden juurille. Jukka Mähösen mukaan:

"Empiirinen tieto 'faktoista' tai seikoista ja päätösten todennäköisistä seurausvaikutuk-sista muodostaa kuitenkin vain perustan pragmaattiselle ratkaisutoiminnalle. Ratkaisi-jalla tulee olla järkeväksi katsomansa poliittinen visio siitä mikä on parasta nykyiselle ja tulevaisuudelle. Pragmatismi ei kuitenkaan perusta tätä visiota koherenttiin moraali-teoriaan vaan pyrkii perustelemaan päätöksensä sellaiseen perusteltuun politiikka-ana-lyysiin, joka on yhteisön hyväksyttävissä. Tässä analyysissä on olennainen merkitys ei-empiirisellä yhteiskuntatieteillä kuten filosofia tai historia. Historian merkityksen ko-rostaminen on siis sekin osa pragmaattista oikeustiedettä."28

Luon tässä kirjoituksessa tarkastelukehikon hyväksyttävälle visiolle. Yhteisön lainsää-

däntö ja oikeuskäytäntö määrittävät oikeudelliset reunaehdot myöntää kansallisia tukia.

Siksi EU-oikeuden tekeminen ymmärrettäväksi palvelee sekä yritysten, viranomaisten

että poliittisten päättäjien tarpeita. Kansallinen lainsäädäntö ja harkinta määrittelee val-

tiontukien kansalliset tavoitteet ja kansalliset oikeudelliset perusteet sille, miten tukia

toteutetaan. Työnjako voi aiheuttaa ristiriitoja, jos kansallisesti tarkoituksenmukaiset

tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.29 Tällöin joudutaan miettimään säännösten tulkin-

taa niiden tavoitteiden pohjalta.30 Tutkimuksessa verrataan myös tukiohjelmia ja -käy-

tänteitä.31

25 Määttä 2006, s. 51.26 Siltala 2004, s. 582.27 Aine 2011, s. 7. Raitio 2010, s. 182. Raition mukaan tarvitaan lainopin hallintaa, ymmärrystä integraa-tiokehityksen eri vaiheista ja käsitystä perustelu- ja oikeuttamismalleista. 28 Mähönen 2002, s. 267. 29 Kulla 2004, s. 73: "Tarkoitussidonnaisuus on ymmärrettävissä myös käytettävän keinovalikoiman ra-joitukseksi." Hänen mukaansa on selvitettävä, minkä tarkoitusperien toteuttamiseksi viranomaiselle on lainsäädännössä annettu päätösvalta tai muu toimivalta ja tämän jälkeen selvitetään, onko viranomainen tosiasiallisesti toiminut näin. Ks. Siikavirta 2006, s. 17.30 Siikavirta 2006, s. 24-25. Hän kytkee tulkinnan vahvasti teleologiseen tulkintatapaan. 31 Aarnio 1989, s. 235, oikeusvertailun tavoitteista ja tasoista.

5

Lähteinä käytän kirjallisuutta eri tieteen aloilta.32 Sääntelyn arviointi edellyttää myös

perehtymistä eurooppalaiseen aineistoon. Kotimainen oikeuskäytäntö valtiontuista on

suppea, joten joudun tukeutumaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Ko-

mission linjaukset ja päätökset muodostavat keskeisen osan arvioinnin lähteistä.33

Työn edetessä toteutin kohdennettuja kysely- tai haastatteluosioita. Valitsin haastatte-

luihin asiantuntijoita kolmesta ryhmästä: 1) yritykset 2) viranomaiset ja 3) tieteelliset

asiantuntijat. Valinnan tein oman asiantuntemukseni pohjalta. Valitettavasti yrityksistä

varustamoiden asiantuntijoiden osuus jäi hieman kapeaksi. Tein aiheista teemarungon,

jonka pohjalta käytiin keskustelua haastateltavan kanssa. Teemarungot olivat osittain

samanlaisia eri ryhmille. Aina kunkin haastattelun jälkeen pyrin syventämään siinä tul-

leita asioita seuraavan haastattelun yhteydessä. Osa hyödynnettävästä aineistosta kuu-

luu yrityssalaisuuksien piiriin. Haastateltaville annettiin sitoumus siitä, että heidän esit-

tämiään näkemyksiä ei julkaista tunnistettavasti. Samalla heille kerrottiin, että aineistoa

voidaan käyttää mahdollisissa jatkotutkimuksissa hyödyksi. Avoimen ja luottamuksel-

lisen keskustelun kautta oletan saadun huomattavasti tarkempaa tietoa aiheista verrat-

tuna siihen, että olisi tehty tiukka samanlainen kysymyspatteri tai muu tilastollisesti

analysoitava aineisto. Keskeistä oli myös mahdollisuus keskustelussa tarkentaa ja esit-

tää jatkokysymyksiä kustakin aiheesta. Haastatteluaineistoon tulee suhtautua aina kriit-

tisesti, mutta valtiontukia on vaikea tutkia pelkkien asiakirjalähteiden pohjalta. Haastat-

telut on nauhoitettu. Niihin viitataan nauhanumeron ja kellonajan mukaan.

32 Siikavirran teos vuodelta 2006 on ilmeisesti ainoa valtiontukia käsittelevä oikeustieteellinen väitöskirja Suomessa. Siikavirta käsittelee aiheeni kannalta varsin yleisellä tasolla sekä EU:n että Suomen valtiontu-kisääntelyä. 33 Mäenpää 2001, s. 39. Eurooppalaisen hallinto-oikeuden oikeuslähteet.

6

2. EUROOPAN UNIONIN VALTIONTUKIPOLITIIKKA

2.1. Valtiontuet osana Euroopan unionin kilpailupolitiikkaa

Unionin perustamissopimuksissa on todettu yhteismarkkinoille soveltumattomiksi sel-

laiset julkiset tuet, jotka suosivat määrättyjä yrityksiä tai tuotannonalaa, vääristävät tai

uhkaavat vääristää kilpailua ja vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kielto

liittyy olennaisesti yhteisön tarkoitukseen ja tavoitteeseen luoda yhteismarkkina-alue.34

Julkisten tukien ja subventioiden kielto on laaja.35 Valtiontukisääntelyn tavoitteena on

turvata kilpailun toimivuus ilman valtion liiallista puuttumista markkinoihin. Siksi yh-

teisön valtiontukipolitiikka on yksi sisämarkkinaoikeuden kulmakivistä.36

Kilpailupoliittinen olettama on, että jäsenvaltioiden myöntämät tuet vääristävät markki-

noiden toimintaa unionin muodostamilla yhteismarkkinoilla ja siksi tarvitaan valtiontu-

kien sääntelyä. Toisaalta ne vaikuttavat yhteisön ulkomaankauppasuhteisiin kolmansien

maiden kanssa. Siksi valtiontukipolitiikka on olennainen osa EU:n sisäistä kilpailupoli-

tiikkaa ja valtiontuilla on myös kauppapoliittinen ulottumansa.37 Sekä merenkulun että

laivanrakennuksen tukeminen unionissa perustuu keskeisesti kauppapolitiikkaan ja

kansainväliseen unionin ulkopuoliseen kilpailuun vastaamiseen.38

Kilpailupolitiikan tavoitteena EU:ssa on taata kaikille yrityksille tasapuoliset toiminta-

edellytykset yhteismarkkinoilla riippumatta siitä, mihin jäsenvaltioon ne ovat sijoittu-

neet.39 Unionin kilpailupolitiikan keskeisin päämäärä on tavoitella mahdollisimman

suurta taloudellista tehokkuutta ja Euroopan markkinoiden yhdentymistä.40

34 Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimus (allekirjoitettu Pariisissa 18.4.1951, astui voimaan 23.7.1952) VII luku, artikla 67. Samoin Euroopan talousyhteisön perustamissopimus (allekirjoitettu Roo-massa 25.3.1957, astui voimaan 1.1.1958) sisälsi omat valtiontukiartiklansa 92-94, joiden sisältö on säi-lynyt pääosin samana kaikissa myöhemmissä perustamissopimusten muutoksissa. Hytönen 1997, s. 15-18, Huttunen - Rihto-Kekkonen 2000, s. 57.35 Mäkilaine 2004, s. 241-242, Raitio 2008, s. 854-855.36 Alkio 2010, s. 1.37 Alkio 2010, s. 12.38 EUVL C 13, 17.1.2004,neuvoston asetus (EY) N:o 1540/98, annettu 29. päivänä. kesäkuuta 1998, lai-vanrakennusteollisuudelle myönnettävän tuen uusien sääntöjen vahvistamisesta, EYVL L 202, 18.7.1998 ja Puitteet.39 Aalto-Setälä - Parikka 2008, s. 820, Parikka - Siikavirta 2010, s. 1, Massimo Motan mukaan kilpailu-politiikan määritelmä voisi olla seuraava: Politiikka ja lait, jotka varmistavat, että kilpailua ei rajoiteta markkinoilla siten, että se on vahingollista yhteiskunnalle. Mottan mukaan määritelmä jättää mahdolli-suuden joillekin rajoituksille, jotka ovat vahingollisia. Mikä on vahingollista yhteiskunnalle - se vaatii Mottan mukaan kilpailupolitiikan tavoitteiden erittelyä. Motta 2008, s. 3040 Motta 2008, s. 14.

7

Tausta-ajatuksena on täydellisen kilpailun ihannetila. Täydellinen kilpailu määritellään

yleensä tilaksi, jossa tavarat, palvelut, työvoima ja pääoma ovat kaikkien taloudellisten

toimijoiden käytössä samoin ehdoin ja markkinat ovat avoimet kaikille halukkaille

minä hetkenä hyvänsä ja kaikissa olosuhteissa ilman rajoituksia.41 Täydellinen kilpailu

on kuitenkin vain teoreettinen luomus.42 Tavoitteena on täydellisen kilpailun sijasta toi-

miva kilpailu, jossa yritysten tehokkuus ja innovatiivisuus ratkaisevat menestymisen

markkinoilla ja jossa heikot yritykset sortuvat markkinoilta.43 Täydellisessä kilpailussa

tukiin ei olisi tarvetta. Tukien oikeutus perustuu markkinoiden epätäydellisyyden paik-

kaamiseen, markkinapuutteiden korjaamiseen. Tukia on puolestaan valvottava niiden

kilpailua vääristävän vaikutuksen takia.44 Jäsenvaltioissa on jaettu valtiontukia yrityk-

sille varsin avokätisesti ja jäsenvaltiot ovat haluttomia tiukentamaan tukien valvontaa.

Merikoski toteaa vuonna 1997, että "muiden kaupan esteiden käytön estyminen EY:n

sisämarkkinoiden luomisen myötä aiheuttaa sen, että valtion tukien käyttäminen on ai-

noita jäsenvaltioilla jäljellä olevia välineitä kansallisten yritysten suosimiseen".45

2.2. Lissabonin suunnanmuutos

Vuonna 2000 Eurooppa-neuvosto hyväksyi Lissabonin strategisen tavoitteen unionin

kehitykselle olla vuonna 2015 "maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjai-

nen talous"46. Tavoitteeseen oli tarkoitus päästä uuden kokonaisvaltaisen strategian luo-

minen kautta. Tavoite oli samalla EU:n ja komission vuosikymmentavoite. 47

Julistuksessa on yhteisön kannalta keskeistä täydellisten ja täysin toimivien sisämarkki-

noiden saavuttamiseksi toteutettavat talousuudistukset.48 Lissabon-strategiassa valtion-

tukipolitiikan painopistettä tuli siirtää yksittäisten yritysten tai sektoreiden tukemisesta

yhteisön edun mukaisten laaja-alaisten tavoitteiden, kuten työllisyyden, aluekehityksen,

41 Virtanen 2001, s. 43: "Kysynnän ja tarjonnan lait määräisivät markkinoiden toiminnan yritysten rea-goidessa toistensa ja ostajiensa päätöksiin.". Virtanen esittää kysymyksen, "täyttäisikö täydellinen kilpai -lukaan kilpailun innovaatiota edistävää päämäärää" (s. 46). 42 Kuoppamäki 2003, s. 205: "Toimivan kilpailun tavoitteella tarkoitetaan tässä yhteydessä yksinkertai-sesti sitä, että kilpailupolitiikka sopeutetaan käytännön realiteetteihin". Hänen mukaansa kilpailu on aina epätäydellistä, jos lähdetään taloustieteen kilpailumallien teoreettisista oletuksista.43 Kilpailupolitiikkaan tulisi taata tasainen pelikenttä (a level playing field) kaikille yrityksille. Sen sijaan jälkikäteistä tasapuolisuutta (tämä on yhdenvertainen tulos kilpailusta markkinoilla) ei ole tarpeen harki -ta kilpailupolitiikassa, koska markkinat toimivat siten, että niiden yritysten, jotka investoivat enemmän, innovoivat enemmän tai yksinkertaisesti ovat onnekkaampia kuin muut, on sallittava saavuttaa korkeam-pia voittoja. Motta 2008, s. 26. Ks. Aine 2011, s. 92-93. Kilpailuetuihin puuttumisesta.44 Merikoski 1997, s. 8, Siikavirta 2006, s. 8. 45 Merikoski 1997, s. 2. Ks. myös Hytönen 1997, s. 19-21. Merikoski tuo esiin myös valtiontukijärjestel-män olevan "melko kattava joskin monimutkainen" ja "sekava" (s. 6).46 Lissabon 2000 . Puheenjohtajavaltion päätelmät, kohta 5.47 Sama, kohta 5.48 Sama, kohta 16.

8

ympäristön ja koulutuksen tai tutkimuksen, tukemiseen.49 Tämä oli ratkaiseva valtion-

tukipolitiikan muutos, jonka havaitsee vertaamalla komission kilpailun pääosaston asia-

kirjoja vuosilta 1997 ja 2008. Aiemmin tuet nähtiin yhteismarkkinoiden häiriötekijöinä,

jotka liittyvät valtioiden toimintatapoihin.50 Vuonna 2008 tuet ovat tarkoituksenmukai-

nen toimintaväline yhteisön edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi.51

Vuonna 2005 komissio antoi "ehdotuksen kattavaksi, johdonmukaiseksi ja kauaskantoi-

seksi valtiontukisääntöjen ja menettelyjen uudistukseksi".52 Laaja valtiontukipolitiikan

uudistaminen oli komission tavoitteena. Keskeistä uudistuksessa oli tukien kohdenta-

minen palvelemaan yhteisön edun mukaisia tavoitteita.53 Toisaalta tukien valvonnan te-

hostaminen on edelleen se vipuvarsi, jolla jäsenvaltiot ajetaan yhtenäiseen valtiontuki-

politiikkaan.54 Tähän liittyy mm. komission pyrkimys laittomien tukien takaisin perin-

nän tehostamiseen. Koska komissio ei kuitenkaan kykene valvomaan kaikkia jäsenval-

tioiden tukia ja haluaa toisaalta ohjata tukia politiikkalinjausten mukaisesti, komissio

on siirtynyt kohti tukien vaikutuksiin perustuvaa analyysia.55 Komissio tavoittelee tällä

politiikalla parempaa sääntelyä pyrkimällä byrokratian vähentämiseen ja yhtenäistä-

mään samalla valtiontukipolitiikkaansa "laajemman, tärkeimpiä tulevaisuuden toimin-

tatapoja koskevan lähestymistavan kanssa"56.

EU:n valtiontukipolitiikan suuri muutos on ollut se, että komissio on siirtynyt strate-

giassaan valtiontukien valvonnasta tukipolitiikan kohdentamiseen siten, että jäsenval-

tiot toteuttaisivat entistä tiiviimmin EU:n politiikkalinjauksia. Voidaan tehdä päätelmä,

että valtiontuet ovat siirtymässä jäsenvaltion kansallisesta päätöksenteosta komission

strategiseksi työkaluksi.57

49 Sama, kohta 17. 50 Merola 1997, s. 5. 51 Käsikirja. Yhteisön valtiontukisäännöt 2008, s. 5. 52 Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2005, s. 3. Komissio julkaisi 2005 mietinnön valtiontukien toi-mintasuunnitelmaksi vuosille 2005-2009, KOM(2005) 107 lopullinen. 53 Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2007, s. 4. Kilpailukomissaari Neelie Kroes toteaa: "Itse asiassa valtiontukisääntöjen uudistus on alkanut tuottaa tuloksia. Syksyn 2007 luvut osoittavat, että jäsenvaltiot ovat onnistuneet kohdentamaan tuen paremmin Eurooppa-neuvoston kokouksessa asetetun tavoitteen mukaisesti ottaen huomioon yhteisen edun mukaiset tavoitteet". Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2008, s. 5: Neelie Kroes toteaa valtiontuista: "ensisijaisena tarkoituksena on edistää EU:n talouden kehi-tystä ja keskittää toimet sellaisille avainaloille, jotka ovat erittäin merkityksellisiä tulevaisuuden kannal-ta."54 Komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2009 sisältää oman erikoislukunsa "Kilpailupolitiikka ja finanssi- ja talouskriisi", jossa ei kiinnitetä erityistä huomiota kriisiin liittyvien tukien valvontaan (s. 4-11). Ehkä asiasta on vedettävä se johtopäätös, että sittenkin valvontaa tärkeämpää on sitoa jäsenvaltiot yhtenäiseen yhteisön valtiontukipolitiikkaan.55 Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2009, s. 4.56 Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2008, s. 4. 57 Siikavirta 2006. Hän ei havaitse kunnolla tätä suurta politiikan painopisteen muutosta Euroopan yhtei-sön valtiontukipolitiikassa. Huom. väitös on ollut tammikuussa 2007.

9

Myös laivarakennuksen asema EU:n valtiontukipolitiikassa on muuttunut 2000-luvulla.

Tekemistäni haastatteluista ilmenee, että jo nyt finanssikriisin uskotaan vaikuttavan

mm. Espanjan ja Italian harjoittamaan telakoiden tukipolitiikkaan. Ei ole enää varaa

avokätisesti tukea omia telakoita.58

Kriisin seurauksena talouden sääntely ja verovarojen käyttö yritystoiminnan tukemi-

seen on noussut jokapäiväiseen keskusteluun sekä Suomessa että Euroopassa.59 Tela-

koiden ja varustamoiden tukeminen nostattaa suomalaisten keskuudessa vastarintaa. Eri

tahot lobbaavat tukia vahvasti julkisuudessa liittyen toimialojen työllisyysongelmiin.

Suomalaiselle merenkululle valtiontuet ovat "subjektiivinen oikeus".60 Voi olla, ettei tu-

levaisuudessa tulla sallimaan tällaisia kansallisia tukiautomaatteja. Tämä tulee vaikut-

tamaan myös laivanrakennukseen ja suomalaiseen merenkulkuun.

2.3. Komission tehtävistä

Komission tehtävät on määritelty sopimuksessa Euroopan unionista (SEU)61 17 artik-

lassa.62 Komission tehtävänä on taata yhteismarkkinoiden toiminta ja kehittyminen.

Komissiolla on lainsäädäntövaltaa, hallintovaltaa, toimeenpanovaltaa ja lainkäyttöval-

taa.63 Komissio on ensisijainen päätöksentekijä kehitettäessä valtiontukipolitiikkaa.64

Komissiolla on yleinen harkintavalta valtiontukien suhteen.65 Ennen kuin komissio sal-

lii tuen, täytyy tuella olla tietty yhteys tuen hyödyllisyyteen, yhteisön edun mukaisten

tavoitteiden saavuttamiseen. Nämä tavoitteet liittyvät sopimuksen Euroopan unionin 58 Haastattelu: WS 450026, kohta 10:04.59 Etlan raportti keväät 2011 hallitusneuvotteluihin nostaa esiin elinkeinotukien karsimisen tavoitteena puolittaa tuet ja tukijärjestelmät seuraavan vaalikauden aikana. Tuet nähdään yritystoiminnan innovaatio-ta hidastavina ja toisaalta niiden väitetään valuvan valtaosin suuryrityksille. Etlan raportti 2011-2015.60 Kauppa-aluslakityöryhmän loppuraportti 2007, s. 21: "lailla voidaan perustaa luonteeltaan subjektiivi-nen oikeus tukeen tukiedellytysten täyttyessä".61 Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuk-sen muuttamisesta, allekirjoitettu Lissabonissa 13 päivänä joulukuuta 2007, EUVL C 306, 17.12.2007. Lissabonin sopimus tuli voimaan 1. joulukuuta 2009. Samalla muuttuivat perustamissopimusten nimet ja artiklanumerointi. Viittaan tässä työssäni uusien perussopimusten mukaisiin artikloihin. 62 Raitio 2010, s. 100-101. 63 Graig - De Búrca, s. 43, Raitio 2010, s. 96-101.64 Merikoski 1997, s. 3, Raitio 2010, s. 99. Komission rooli - sen toimivallan kautta, on keskeinen asia mietittäessä valtiontukia myös oikeudelliselta näkökannalta. Siikavirta pohtii väitöskirjassaan viran-omaisharkintaa, mutta sivuuttaa lähes täysin komission tukiharkinnan merkityksen. Käytännössä komis-sio luo raamit valtiontukien viranomaisharkinnalle jäsenvaltioissa. Siikavirta toteaa, että tuet voidaan nähdä "poliittisen prosessin tuottamana ratkaisuna intressiristiriitoihin ja toisaalta keinona asetetun ta-voitteen saavuttamiseksi", Siikavirta 2006, s.1. Olennaista on kuitenkin nähdä myös, mikä on se poliitti-nen prosessi ja komission rooli tässä. Keskeinen jännite valtiontuissa on jäsenvaltion ja toisaalta komis-sion edustaman EU:n intressien välillä.65 Ks. Asia C-237/04 Enirisorse SpA v. Sotacarbo SpA (Tribunale di Cagliarin esittämä ennakkoratkaisu-pyyntö). ECR 2006 I-02843, kohta 23. Tuomioistuin lausui, että "sen arvioiminen, ovatko tukitoimenpi-teet tai tukijärjestelmä yhteensopivia yhteismarkkinoiden kanssa, kuuluu komission yksinomaiseen toi-mivaltaan, jonka käyttämistä yhteisöjen tuomioistuin valvoo".

10

toiminnasta (SEUT) 107(3) artiklan poikkeukseen.66 Komission päätökseen voidaan ha-

kea muutosta, mutta yhteisön tuomioistuimet ottavat huomioon komission tekemän

monimutkaisen yhteiskunnallisen ja taloudellisen tiedon arvioinnin ja ne pitäytyvät nä-

kemyksessään tässä komission arvioinnissa.67 Yhteisön tuomioistuinten laillisuusval-

vonnassa rajoitutaan tarkastamaan lähinnä, onko komissio noudattanut menettelytapa-

sääntöjä sekä päätöksen perustelujen kohdalla, pitävätkö tosiseikat, joihin päätös perus-

tuu, tarkasti paikkansa ja onko ilmeistä arviointivirhettä tai harkintavallan väärinkäyt-

töä.68

Komissio voi kehittää politiikkaansa joko virallisen lainsäädännön tai epävirallisten

sääntöjen avulla. Komissio kehittää politiikkaansa myös yksittäisten päätösten avulla.

Komissio on tuottanut lainsäädäntöä tietyiltä alueilta.69 Neuvosto on perustuen perusso-

pimuksen SEUT 108(4) artiklaan siirtänyt säädäntävaltaa komissiolle, jotta tämä voisi

vapauttaa tiettyjä tukimuotoja ilmoitusvelvollisuudesta ja määrätä niiden soveltuvuu-

desta yhteismarkkinoille.70

Sääntöjä ja politiikan puitteita on tehty tietyille teollisuusaloille ja tietyissä asioissa.

Komissio voi rakentaa harkintansa suuntaviivojen avulla edellyttäen, että ne eivät poik-

kea perustamissopimuksen säännöistä.71 Asiassa C-313/90 CIRFS v. kom.72 tuomiois-

tuin katsoi, että komissio on sidottu politiikkasuuntaviivojensa ehtoihin.73 Asiassa C-

311/94 Ijssel-Vliet tuomioistuin totesi, että komission suuntaviivojen mukaisesti raken-

nettu Hollannin tukiohjelma sitoo myös Hollannin hallitusta.74 Lisäksi asiassa T-214/95

Vlaams Gevest ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (CFI) katsoi, että komission

66 Asia T-190/00 Regione Siciliana v. kom. 2003 ECR II-5015, kohta 130: Tuomioistuimen mukaan tuel-la täytyy "voida saavuttaa jotakin EY:n perustamissopimuksen poikkeussäännöksissä vahvistetuista ta-voitteista".67 Asia T-171/02 Regione Autonoma della Sardegna v. kom. 2005 ECR II-2123, kohta 97.68 Asia T-228 ja 233/99 Westdeutsche Landesbank Gironzentrale ja muut v. kom. 2003 ECR II-435 kohta 282, asia T-198/01 Technische Glaswerke Ilmenau GmbH v. kom. 2004 ECR II-2717, kohta 97.69 Komission säädöksiä on mm. tuista pk-yrityksille, de minimis -tuesta, koulutustuista, työllisyystuista ja kansallisista alueellisista investointituista. Lainsäädäntöä on tehty myös menettelytapa-asioista (Neu-voston asetus (EY) n:o 659/1999, annettu 22 päivänä maaliskuuta 1999, Euroopan yhteisön perustamis-sopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. EYVL L 83, 27.3.1999).70 Neuvoston asetus (EY) N:o 994/98, annettu 7 päivänä toukokuuta 1998, Euroopan yhteisön perusta-missopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin, EUVL (1998) L 142/1. 71 Asia C-313/90 CIRFS v kom. 1993 ECR I-1125, kohdat 34-36, asia T-149/95 Ducros v. kom. 1997 ECR II-1139, kohta 61, asia C-288/96 Saksa v. kom. 2000 ECR I-8237, kohta 62, asia T-171/02 Regione Au-tonoma della Sardegna, kohdat 95-96, asia T-17/03 Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke GmbH v. kom. 2006 ECR II-1139, kohta 42.72 Asia C-313/90 CIRFS, kohta 4 (tiivistelmä). 73 Ks. Asia 310/85 Deufil v. kom. 1987 ECR-901, kohta 22. 74 Asia C-311/94 Ijssel-Vliet Combinatie BV v. Minister van Economische Zaken 1996 ECR I-5023, koh-dat 35-49.

11

suuntaviivoja on sovellettava yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaisesti, josta

seuraa, että samanlaisia tapauksia, jotka on määritetty suuntaviivoissa, on kohdeltava

samoin75. Suuntaviivat eivät sido yhteisön tuomioistuinta muodollisesti.76

Politiikka-asiakirjojen käyttö auttaa EU:n hallintoa selviämään työkuormasta. Suunta-

viivoilla myös vähennetään jäsenvaltioiden liikkumavaraa tukien antamisessa. Toisaalta

vähennetään valvojan harkintavaltaa, valintoja ja mielivaltaa sekä helpotetaan läpinä-

kyvyyttä, oikeusturvaa ja uskottavuutta. Tämän pitäisi johtaa tiukkaan ja yhdenmukai-

seen täytäntöönpanoon hyödyttäen yhteisöä ja myös yrityksiä.77 Poliittisesti komission

päätöksenteossa on pyrkimys välttää tarve saada neuvoston suostumus asioihin, mikä

olisi tarpeen SEUT 109 artiklan mukaisessa säädetyssä lainsäädännössä.78

75 Asia T-214/95 Het Vlaamse Gewest (Région flamande) v. kom. 1998 II-00717, kohta 89.76 Asia C-310/99 Italia v. kom. 2002 ECR I-2289, kohta 52.77 Raitio 2010, s. 195-198, Merikoski 1997, s. 29-43. Merikoski erittelee ns. pehmeiden oikeuslähteiden (soft law) asemaa ja taustaa yhteisön oikeudessa. Hän nostaa esiin oikeusvarmuuden ongelman (s. 33) komission kehittäessä valtiontukipolitiikkaa näillä soft law -menetelmillä. Tuomioistuimen pyrkimykse-nä hän näkee olevan vahvistaa yhteisön toimielimien toimivaltaa ja yhteisön oikeuden tehokkuutta ja uu-dempana pyrkimyksenä yksilöiden oikeusturvaa. Ks. Kanninen 2009. Artikkelissa mietitään ongelmaa jäsenvaltion näkökulmasta.78 Graig - De Búrca, s. 1086. Vrt. Mylly 2011, s. 766-767.

12

3. EUROOPAN UNIONIN VALTIONTUKISÄÄNTELY

3.1 Valtiontuen määritelmä

Unionin valtiontukinormisto perustuu Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuk-

sen SEUT 107-109 artikloihin. Suomessa on voimassa laki eräiden valtion tukea koske-

vien Euroopan yhteisöjen säännösten soveltamisesta (2001/300). Laki ei sisällä mate-

riaalisia säännöksiä kielletyistä tai sallituista valtiontuista. Sen tavoitteena on varmistaa

valtiontukien tehokas valvonta.79 107 artikla sisältää harkintamallin valtiontuen sovel-

tuvuuden testaamisesta. Artiklassa on kolme osaa. Kohdassa yksi säädetään yleisestä

periaatteesta: mitä on kielletty valtiontuki ja siitä, että kielletyt valtiontuet eivät sovellu

yhteismarkkinoille.80 Tuki ei siis ole aina kiellettyä. Poikkeuksista säädetään kohdis-

sa kaksi ja kolme. Ne määrittävät, soveltuuko tuki yhteismarkkinoille tai voidaanko

tuki katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi. Tuen käsite artiklassa kattaa sekä julki-

selle yritykselle81 että yksityiselle yritykselle annetun tuen.82 Sopimuksessa Euroopan

unionin toiminnasta 107(1) artiklassa säädetään seuraavaa:

"Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varois-ta muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan."

Tukea on arvioitava objektiivisten oikeudellisten seikkojen perusteella.83 Sopimuksen

sanamuodosta ja oikeuskäytännöstä on johdettavissa tunnusmerkistö valtiontuelle. Sen

kaikkien ehtojen on täytyttävä ennen kuin jokin toimenpide voidaan lukea 107(1) artik-

lan mukaiseksi kielletyksi tueksi. Tunnusmerkistö on jaettu neljään ehtoon oikeuskirjal-

lisuudessa ja -käytännössä.84

79 HE 174/2000 vp, kohta yleisperustelut: "Tukien valvontatehtävä on annettu ensisijaisesti komissiolle."80 Raitio 2010, s. 592.81 SEUT artikla 106, erityisesti kohta 2.82 Asia C 387/92 Banco de Credito Industrial SA (Banco Exterior de Espana SA) v. Ayuntamiento de Va-lencia 1994 ECR I-877, asia T-106/95b Federation Francaise des Societes d'Assurances (FFSA) v. kom. 1997 ECR II-229. Ks. Raitio 2010, s. 99.83 Valtiontuki-käsitettä ei arvioida rule of reason -tyyppisellä tarkoituksenmukaisuusharkinnalla. Ks. esim. Asia C-126/01 GEMO ECR 2003 I-13769, kohta 1. Asia T-196/04 Ryanair v. kom. 2008 ECR II 3643, kohta 40, Raitio 2010, s. 594, Alkio 2010, s. 20. 84 Yhteisön tuomioistuimen mukaan on tutkittava perustamissopimuksen artiklan 1 kohdassa olevan val-tiontuen käsitteen eri tekijöitä. Asia C-126/01 Gemo, kohta 22: "Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen tueksi edellyttää, että kaikki kyseisessä määräyksessä tarkoitetut edellytyk-set täyttyvät." Asia C-280/00, Altmark, ECR 2003 I 7747, kohta 74, asia C 142/87 Belgia v. kom. (Tube-meuse), ECR 1990 I 959, kohta 25. Alkio 2010, s. 20-21. Merikoski erittelee hyvin artiklan tulkintaa suh-teessa komission- ja EY-tuomioistuimen käytäntöön. Hän jakaa kuitenkin tunnusmerkistön olennaisim-paan (edellytys 1, olennaisesti valtion tukeen kuuluva) ja lisäedellytyksiin (muut kohdat eli 2-4) artiklan soveltuvuudelle. Merikoski 1997, s. 52. Myöhemmät kirjoittajat painottavat jokaisen tunnusmerkin täyt-tymistä, jotta toimenpide olisi valtiontukea. Siikavirta 2006, s. 93, Aalto-Setälä - Parikka 2008, s. 826, Parikka - Siikavirta 2010 s. 18, Alkio 2010, s. 19, Raitio 2010 s. 594-595. Myös Graig - De Búrca, s. 1087.

13

1)

Ensimmäisenä ehtona on se, että tuen lähteenä on julkiset varat tai kyse on valtion toi-

menpiteestä. Tästä voidaan muodostaa seuraavat kriteerit: tuki on myönnetty julkisista

(valtion) varoista85, tuen myöntäjänä on julkinen taho, toimenpide johtuu valtiosta86 ja

tuen saajana on yritys, joka saa toimenpiteestä sellaista etua, jota se ei voisi saada ta-

vallisissa markkinaolosuhteissa. Kohta "muodossa tai toisessa" viittaa siihen, että tuen

käsitteen absoluuttinen määrittely ei ole mahdollista, tukikäsite on laaja.87

Komissio on ratkaisukäytännössään kehittänyt ja EU-tuomioistuin oikeuskäytännös-

sään hyväksynyt markkinataloussijoittajaperiaatteen tukitoimen arviointiin. Se koskee

jäsenvaltion mahdollisuuksia tehdä tavanomaisia, liiketaloudellisesti kannattavia sijoi-

tuksia. Periaatteen mukaan harkitaan, olisiko yritys voinut saada saman suorituksen sa-

moilla ehdoilla yksityisiltä markkinoilta.88 Periaatetta sovelletaan kaikkeen kaupalli-

seen toimintaan: valtion luotonantoon, sijoituksiin, takauksiin, julkisomisteisen maan ja

rakennusten myyntiin, palvelujen tarjoamiseen ja julkisen omaisuuden yksityistämi-

seen. Kyse ei ole lainkaan SEUT 107(1) artiklan mukaisesta valtiontuesta, mikäli jul-

kisyhteisön sijoituspäätös on tehty sellaisin perustein, että tavanomaisin markkinatalou-

den ehdoin toimiva yksityinen sijoittaja olisi päätynyt samaan sijoituspäätökseen. Sijoi-

tuspäätöstä arvioidaan tarkastellen markkinatilannetta kokonaisuutena. Yrityksen kor-

keat tuotantokustannukset, jatkuvat toiminnalliset tappiot, huono likviditeetti, velkaan-

tuneisuus ja tuotannonalan ylikapasiteetti voivat johtaa yksityisten sijoittajien vetäyty-

miseen yrityksestä.89 Periaatetta ei sovelleta julkisen vallan käyttöön.90 Jos valtion toi-

mi on seurausta EU-säädösten velvoitteiden täytäntöönpanosta, sen ei katsota olevan

85 Yhdistetty asia C-72/91 ja C-73/91 Sloman Neptun, ECR 1993 I-00887. Tapauksessa saksalainen työ-tuomioistuin esitti EY-tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen: olisiko huonompien työ- ja sosiaa-liturvan ehtojen soveltaminen valtiontukea, koska valtiolta jää saamatta tuloja. Yhteisöjen tuomioistuin totesi päätöksessään, että "sellaisten merimiesten kanssa, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia ja joiden kotipaikka ei ole kyseisessä valtiossa tai jotka eivät oleskele siellä vakinaisesti, tehtyihin työsopi -muksiin sovelletaan sellaisia työ- ja palkkaehtoja, jotka eivät kuulu kyseisen jäsenvaltion oikeuden so-veltamisalaan ja jotka ovat huomattavasti epäedullisempia kuin sellaisiin merimiehiin, jotka ovat kysei-sen jäsenvaltion kansalaisia, sovellettavat ehdot, ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki." Tapauksesta on johdettu periaate, että on oltava kyse suoraan tai välillisesti val-tion varoista myönnetystä tuesta. Merikoski 1997, s. 61. Raition mukaan linjaus on johtanut ongelmalli-siin rajanvetotilanteisiin. Ks. laajemmin Raitio 2010, s. 596-598.86 Yhdistetyt asiat 67/85, 68/85 ja 70/85 Gasunie v. kom. 1988 ECR 219, kohdat 32-38.87 Merikoski 1997, s. 52. Raitio 2010, s. 593, Parikka - Siikavirta 2010, s. 18. 88 Merikoski 1997, s. 65, Parikka - Siikavirta 2010, s. 25, asia C-482/99, Ranska v kom. 2002 ECR I 4397, kohta 68: "Riski ylitti osakkeenomistajan suurimman riskin kaikkein pahimmassakin tapauksessa, eli konkurssitilanteessa. Komission mukaan tällainen toiminta ei voi olla järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa". Tuomioistuin katsoi komission soveltaneen silti markkinataloussijoittajaperiaatetta virheelli-sesti ja päätös kumottiin (kohta 83).89 Raitio 2010, s. 607, Tubemeuse -tapaus C-142/87 Belgia v kom, kohta 29.90 Raitio 2010, s. 606-612.

14

tukea, koska valtiolla ei ole omaa harkintavaltaa asiassa.91 Periaatteen tavoitteena on

tehdä ero valtion tehtäviin julkisen vallan käyttäjänä ja markkinatoimijana ts. osak-

keenomistajana.92 EU-tuomioistuin on katsonut valtion vastuun rajoittuvan esim. osake-

yhtiön veloista vain sen omistamien osakkeiden arvoon.93 Valtiontuen sallittavuus yk-

sin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaan ei riitä valtiontukisäännösten tavoittei-

den toteutumiseen kaikissa tapauksissa, vaan tukitoimenpidettä tulee tarkastella myös

kilpailijoiden kannalta.94 Laivanrakentajien keskuudessa keskustellaan sekä Italian si-

joituksista valtionyhtiöönsä Fincantieriin95 että Ranskan omistuksesta STX:n Ranskan

maayhtiössä96.

2)

Toisena ehtona on, että tuesta on vastaanottajalle etua. Kyse on tuen valikoivuudesta,

jolla suositaan tiettyä yritystä tai tuotannonalaa. Toimenpide on valikoiva silloin, kun

sitä ei sovelleta tasapuolisesti kaikkiin taloudellisiin toimijoihin.97 Keskeinen idea vali-

koivuudessa on, että vastaanottaja saa kilpailijoihinsa nähden suoraa tai epäsuoraa ta-

loudellista etua.98 Kriteerin tavoitteena on kuitenkin rajata yleiset, kaikkia yrityksiä

koskevat tasapuoliset valtion toimet tukiarvioinnin ulkopuolelle, vaikka ne vääristäisi-

vätkin kilpailuolosuhteita. Tällöin toimien on oltava järjestelmästä johtuvia, sen yleisen

luonteen mukaisia, ei poikkeavia.99

Harkinnassa kiinnitetään huomiota yrityksen asemaan ennen sille myönnettyä tukea, ja

jos tämä on parantunut, silloin kyse on tuesta.100 Valtio ei voi puolustaa tukea kustan-91 Asia T-475/04 Bouygues v. kom, 2007 ECR II 2097, kohta 111.92 Asia T-196/04 Ryanair v. kom. 93 Yhdistetyt asiat C-278-280/92, Espanja v. kom. 1994 ECR I 4103, kohta 22.94 Raitio 2010, s. 612.95 Haastattelut: WS 450016, kohdat 21:39-25:05, WS 450017, kohta 40;15, WS 450036, kohdat 22:01-23:46.96 Haastattelut: WS 450016, kohta 21:39, WS 450036, kohdat 22:01-23:46.97 Asia C-66/02 Italia v. kom. 2005 ECR I 10901, kohdat 4, 94-102. Myös asia C-88/03 Portugali v. kom. 2006 ECR I 7115, kohdat 1, 52-54 ja 81-85. Azoreilla sovellettiin alempaa verokantaa, joka katsottiin valikoivaksi. Asia T-349/03 Corsica Ferries, 2005 ECR II 2197, kohdat 4, 166. Kun jäsenvaltio tekee so-pimuksia julkisesta palvelusta, tämä on tehtävä syrjimättä ketään yhteisön laivanvarustajaa. Tapauksessa komissio halusi poistaa tuesta johtuvat kilpailijoihin kohdistuvat haitalliset vaikutukset rajoittamalla va-rustamon osuutta sen vakiintuneilla markkinoilla eli Korsikaan suuntautuvan liikennöinnin markkinoilla. Kyse on toisaalta pelastus- ja rakennetuesta ja toisaalta julkisen palvelun maksun riittävyydestä, tuen ra -jaamisesta välttämättömimpään. Tuomioistuin ei kuitenkaan sellaisenaan hyväksynyt komission linjauk-sia. Julkisen tuen valikoivuuden osoittaminen on usein hankalaa.98 Graig-De Búrca, s. 1089. He viittaavat asiaan C-142/87 Tubemeuse: "toimenpiteet Tubemeusen hy-väksi ovat olleet valtiontuen luonteisia". 99 Mikäli kaikki yritykset ja teollisuudenalat eivät voisi hyötyä järjestelmästä ottaen sen luonteen ja tar-koituksen huomioon, sitä olisi pidettävä poikkeavana, Alkio 2010, s. 36. Sivulla 38 Alkio pitää järjestel-män luonteen mukaisia poikkeuksia mahdollisesti sallittuina.100 Asia Italia v. kom. 173/73, 1974 ECR 709, kohta 3, tietyn teollisuudenalan yrityksille kuuluvia jul-kisoikeudellisia maksuja (sotu) koskevan osittaisen huojennuksen katsottiin olevan valtiontukea. Vastaa-vasti myös asia T-335/08 BNP Paribas ja Banca Nazionale del Lavoro SpA (BNL) v. kom. 2010 ECR p.

15

nusten alentamiseen teollisuudelle sillä, että alalla on muuta teollisuutta korkeammat

kustannukset.101 Valtion ei ole mahdollista perustaa valikoivaa tukeansa myöskään sille,

että muissa maissa on vastaavia tukia yrityksille.102

3)

Kolmantena ehtona on, että tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Merkittävänä

tuen kilpailuvaikutuksena pidetään sitä, jos tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua

suosien tiettyä yritystä tai toimialaa. Komission ei tarvitse osoittaa kilpailun tosiasialli-

sesti vääristyneen. Oikeuskäytännössä on tulkittu riittäväksi se, että valtiontukitoimen-

pide voi vääristää kilpailua eli uhka kilpailun vääristymisestä riittää.103 Komission ei

tarvitse esittää asiasta merkittävää näyttöä. EU-tuomioistuin on tulkinnut kriteeriä

useasti yhteydessä kauppavaikutukseen ja lähtenyt ratkaisukäytännössään siitä, että kil-

pailuvaikutuksen täyttymistä ei ole tarpeen arvioida samalla tavalla kuin SEUT 101 ar-

tiklaa sovellettaessa.104

4)

Neljäntenä ehtona on tuen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Pelkästään se,

että tuen vaikutukset jäävät jäsenvaltion sisäisiksi, ei estä kauppavaikutuksen täytty-

mistä, koska tuki saattaa vaikeuttaa muiden jäsenvaltioiden yritysten pääsyä kyseiselle

markkinalle.105 Kriteerinä voidaan pitää sitä, että jos tuki vahvistaa yrityksen taloudel-

lista asemaa verrattuna muihin yrityksiin yhteisön sisällä, silloin tämä voi vaikuttaa yh-

teisön sisäiseen kauppaan.106 Komission ei ole välttämätöntä osoittaa kauppavaikutusta,

riittää, jos osoitetaan, että toimella saattaisi olla vaikutus kauppaan.107

00000. Asiassa pankkien Italian lain mukainen valikoiva veroetu todettiin valtiontueksi. Asia T-14/96 Bretagne Angleterre Irlande (BAI) v. kom. 1999 ECR II 139. Varustamon kanssa tehty sopimus matkase-telien hankkimisesta vaikutti kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska setelien määrä ei pe-rustunut viranomaisten todelliseen tarpeeseen tarjota kulttuuripalveluja.101 Asia 173/73 Italia v. kom. 1974 ECR 709.102 Asia 78/76 Firma Steinke und Weinlig v. Bundesamt für Ernäherung und Forstwirtschaft 1997 ECR 595, kohdat 23-24.103 Asia 730/79 Philip Morris Holland BV v. kom. 1980 ECR 2671. Tuomiossa oli kyse sekä kauppavai-kutus- että kilpailuvaikutuskriteerien täyttymisestä. Kantaja väitti, että komission olisi ollut selvitettävä relevantit markkinat voidakseen soveltaa kilpailuvaikutuskriteeriä (kohta 9). Tuomioistuin kuitenkin to-tesi, että tuki uhkasi vääristää eri jäsenvaltioihin sijoittuneiden yritysten välistä kilpailua (kohta 12), vaikka komissio ei esittänytkään tästä erityistä näyttöä. 104 Artiklojen sanamuotokin jo poikkeaa toisistaan: 107 artiklassa riittää, että toimenpide "uhkaa vääris-tää" kilpailua. Eli mahdollisuus riittää.105 Asia C-280/00 Altmark, kohdat 77-82.106 Asia 730/79 Philip Morris Holland BV v. kom. 1980 ECR 2671107 Asiat T-298 ym./97-98 Alzetta Mauro v. kom. 2000 II ECR 2319, kohdat 76-90, asia C-310 /99 Italia v. kom, kohdat 84-86.

16

Kauppakriteerin arvioinnissa tilanne, jossa tuen vaikutukset ilmenevät ainoastaan yksit-

täisen jäsenvaltion ja yhteisön ulkopuolisen valtion välillä, on oikeuskäytännön pohjal-

ta epäselvä.108 Oikeuskäytäntö asiasta on niin niukka, ettei yksiselitteistä tulkintaa voi

tehdä. Tähän liittyen mielenkiintoinen yhteisön tuomioistuimen päätös on asia T-34/02

Le Levant ym. v. kom, jolla on yhtymäkohta telakkaan Ranskassa ja tapoihin rahoittaa

tilauksia.109

Voidaan ajatella kaksi laivanrakennusesimerkkiä, joissa 107(1) artiklan mukainen

kauppakriteeri saattaisi tulla arvioitavaksi. Ensimmäisessä kyse olisi alustilauksesta,

joka suuntautuu kolmansiin maihin ja josta ei kilpailisi mikään ETA-alueen telakka, ja

teknologialtaan se edustaisi tuotetta, jota muut yhteisön telakat eivät kykene valmista-

maan. Toinen tilanne voisi olla vaikka se, että laivanrakennuskonsernin sisällä siirret-

täisiin tuotantoa Kiinasta tai Koreasta Suomeen. Tällöin tulee ongelmalliseksi, voiko

valtio tukea hanketta esim. työllisyyssyistä ilman, että tuki katsottaisiin 107(1) artiklas-

sa kielletyksi tueksi ts. ylipäänsä EU:n valtiontukisääntelyn piiriin kuuluvaksi.110 Mo-

lemmat esimerkit voisivat olla mahdollisia suomalaisissa meriteollisuusyrityksissä.

Suhteellisen pieni määrä tukea ja vastaanottajayrityksen pieni koko ei muodosta sellais-

ta mahdollisuutta, että yhteisön kauppaan vaikutettaisiin. Tällaisesta vähämerkityksestä

tuesta on olemassa oma de minimis -asetuksensa (1998/2006).111 Sen soveltamisalaan

108 Kolmansien maiden kanssa käytävässä kaupassa vaikuttavat EU:n, OECD:n ja WTO:n piirissä tehdyt sopimukset, joiden pohjalta mahdollista tukitointa tulisi myös arvioida. 109 Asia T-34/02 Le Levant ym. v. kom. ECR 2006 II-00267. Kyseisessä tapauksessa komissio tulkitsi Ranskassa "laivaisännistön" muodostamille sijoittajille kehitysmaatukena myönnetyn verovapauden ole-van valtiontukea. Alus liikennöi Ranskan merentakaisilla alueilla, eikä komissio pystynyt perustelemaan miten tuki vaikuttaa yhteisön kilpailuun tai kauppaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että "riidanalainen päätös ei sisällä sellaisia tietoja, joiden perusteella olisi mahdollista määrittää, miten ja millä markkinoilla tuki vaikuttaa tai on omiaan vaikuttamaan kilpailuun." (kohta 123). "Näin toimies-saan komissio on kieltäytynyt tutkimasta tietoja, jotka koskevat sellaisia mahdollisia saariston tai jonkin muun alueen risteilymarkkinoita, joilla kilpailu saattaisi vääristyä" (124). Koska telakka ja laivaoperaat-tori eivät hyötyneet tuesta (sekä komission että tuomioistuimen tulkinta hyödynsaajista), "herää kysy-mys, miten näissä olosuhteissa se, että kyseiset sijoittajat verohelpotusten avulla rahoittavat aluksen ra -kentamisen, antaa niille edun, joka on omiaan suosimaan jotakin yritystä tai tuotannonalaa." (119). Ta-paus on mielenkiintoinen, koska se osoittaa 107(1) artiklan tulkinnalla erityisesti kilpailu- ja kauppavai -kutuksen osalta olevan telakoiden ja merenkulun alushankkeiden kannalta käytännön merkitystä.110 Asiassa C-66/02 Italia v. kom, yhteisöjen tuomioistuin on linjannut kriteereitä, joiden pohjalta asiaa voisi arvioida: "Sillä on vääristävä vaikutus yhteisön sisäiseen kilpailuun" (kohta 114). "Kun valtion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yri -tyksiin verrattuna" (115). "muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet päästä tuon jäsenvaltion markkinoille vähentyvät" (117). 111 Komission asetus (EY) N:o 1998/2006, annettu 15 päivänä joulukuuta 2006, perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen. EUVL L 379, 28.12.2006 (de minimis). Ko-missio hyväksyi kesäkuussa 2009 Suomen valtiontuki-ilmoituksen väliaikaisesta yritystukiohjelmasta (N 224/2009 - Suomi). Ohjelma mahdollisti myöntää yhdelle yritykselle tukea enintään 500.000 euroa vuo-sien 2009 ja 2010 aikana. Tuki perustuu komission antamaan tiedonantoon (EUVL 7.4.2009 C 83), jonka tavoitteena on elvyttää reaalitaloutta yritysrahoituksen saatavuutta parantamalla. Tiedonannossa väljen-nettiin nykyistä de minimis -asetusta. Ilmeisesti tätä tukimuotoa jotkin laivanrakennusalan pk-yritykset

17

kuuluvia tukia ei pidetä SEUT 107(1) artiklan mukaisina tukina eikä niihin näin ollen

sovelleta 108(3) artiklan mukaista ilmoitusvelvollisuutta. Tukea ei sovelleta kolmansiin

maihin tai jäsenvaltioihin suuntautuvaan vientiin tai sillä ei saa suosia kotimaisia tuot-

teita tuontituotteiden kustannuksella. De minimis -säännön kattaman tuen enimmäis-

määrä on 200 000 euroa millä tahansa kolmen verovuoden jaksolla. Sääntöä sovelle-

taan vain ”läpinäkyviin” tukiin.112

3.2. Hyväksytty tuki ja harkinnanvaraisesti yhteismarkkinoille soveltuva tuki

107 artiklan 2-kohdan mukaan on kolmenlaisia tukia, jotka katsotaan yhteensopiviksi

yhteismarkkinoille. "A) yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki, joka

myönnetään harjoittamatta syrjintää tuotteiden alkuperän perusteella; b) tuki luonnon-

mullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaa-

miseksi". (107.2) B) -kohdan poikkeusta on tulkittava suppeasti, ja se on sovellettavis-

sa ainoastaan, kun valtiolle aiheutuu luonnonkatastrofista tai poikkeuksellisesta tapah-

tumasta suoraan taloudellista haittaa.113 107.2 C) -kohdassa säädetään Saksalle erityis-

asema korvauksena maan jaosta johtuvasta taloudellisesta haitasta.114 Tukea ei sallita

vanhoille osavaltioille.115 Saksa myönsi 1990-luvulla säännökseen perustuen laajoja in-

vestointitukia entisen Itä-Saksan telakoiden uudistamiseen.116

107 artiklan 3-kohta määrittelee milloin tukia voidaan pitää "sisämarkkinoille soveltu-

vana", eli kyse on harkinnanvaraisesta poikkeuksesta. Tuen, joka kuuluu seuraaviin

ryhmiin, voi katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille:

kykenivät hyödyntämään alan vaipuessa syvään kriisiin Suomessa.112 De minimis-asetus (Kom. asetus (EY) N:o 1998/2006), 1 artikla kohta d ja e sekä 2 artikla.113 Asia C-278/00 Kreikka v. kom. 2004 ECR I 3997, kohdat 81-82.114 Siikavirta 2006, s. 114, Alkio 2010, s. 121. Alkion mukaan säännöksen merkityksen on marginaalinen ja komissio on katsonut, ettei perusteita tukien jatkamiselle säännöksen pohjalta enää ole. Asia C-277/00 Saksa v. kom. 2004 ECR I 3925, kohta 23: "tuet, jotka ovat kaikkein suorinta valtiontukea, olivat sallittu-ja vain siinä tapauksessa, että ne oli myönnetty asianomaisen yrityksen yksityistämisen yhteydessä ". Yritys meni konkurssiin ja sen hankkineelle omistajalle myönnettiin c) -kohdan perusteella osavaltion ja yksityistämisviraston tukia. Komissio vaati niitä takaisinperittäväksi.115 Asiat C-57 ja 61/00 Freistaat Sachsen ym. v. kom. 2003 ECR I-9975. 116 Telakat Saksan itäisessä osassa: Warnow Werft, MTW Wismar, Volkswerft Stralsund, Peene Werft Wolgast, Elbewerft Boizenburg ja Neptunwerft. Kaikki nämä telakat yksityistettiin. Omistajiksi Warnow Werftiin ja MTW:n tulivat eri vaiheiden kautta norjalaiset laivanrakennuskonsernit Kvaerner ASA ja Aker RGI. Tietotaito uudelleen rakennettavan Warnowin telakan tuotannon ajanmukaistamiseen haettiin lähinnä Suomen Turusta. Huolimatta Saksan valtion miljardien D-markkojen panostuksesta ja nykyaikai-sesta uudesta tuotantoteknologiasta telakat eivät ole menestyneet kansainvälisessä kilpailussa suorien tuotantotukien loputtua vuoden 2004 alusta. Norjalaiskonsernien fuusion jälkeen telakoista (Warnow ja MTW) muodostettiin oma maayhtiö, Aker Ostsee. Aker myi vuonna 2008 (70 %) Aker Ostsee:stä venä-läiselle sijoittajaryhmälle, ja vuonna 2009 tämä Wadan Yards ajautui selvitystilaan. Wadan -telakat ovat nykyään venäläisomisteisen Nordic Yardsin hallussa. Kuvan tukipolitiikasta saa lukemalla oikeustapauk-sen asia T-68/05 Aker Warnow Werft ja Kvaerner v. kom. ECR 2009 II-00355 . Oikeustapauksessa on kyse tuista, joita yritys sai 1990-luvulla ja joita komissio piti ylimitoitettuina. Vuosikymmenen prosessin jälkeen komissio hävisi asian.

18

"a) tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksel-lisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, sekä 349 artiklassa tarkoite-tuilla alueilla117, niiden rakenteellinen, taloudellinen ja sosiaalinen tilanne huomioon ot-taen;"

On olemassa yhteys tämän säännöksen a)- ja c)-kohdan kanssa, koska molemmat liitty-

vät alueelliseen kehitykseen. Artiklan a)-kohtaa voidaan kuitenkin käyttää vain, jos on-

gelmat alueella ovat erityisen vakavia. Komission ja yhteisöjen tuomioistuimen tulkin-

nan mukaan alueellisten ongelmien vakavuus on arvioitava yhteisön tasolla.118 Tätä var-

ten komissio on julkaissut perusteet, joiden avulla eri alueiden suhteellista kehitystä

verrataan yhteisön keskimääräiseen kehitykseen.119 Lisäksi komission on harkittava

millaisia vaikutuksia tuella on yhteisön markkinoilla.120

"b) tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsen-valtion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen;"

Tuomioistuin ottaa artiklan sanamuodon vakavasti. Tämä ilmenee tuomiossa yhdistetyt

asiat 62 ja 72/87 Glaverbel.121 Perusteena jäsenvaltion talouden vakava häiriö on vain

harvoin käytettävissä, koska taloudellisen ongelman on koeteltava koko kansantalout-

ta.122

Erityiset ongelmat kuuluvat artiklan a)- tai c)-kohdan alle.123

"c) tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla;"

Peruste on merkittävin harkinnanvaraisissa poikkeuksissa.124 Se mahdollistaa tuen pe-

rusteen mm. tietyille teollisuudenaloille ja taloudellisille alueille, jotka komissio on

tunnustanut yhteisössä. Se edellyttää tuen kauppa- ja alakohtaisten vaikutusten selvittä-

mistä.125 Säännös mahdollistaa myös aluetuet perustuen kansallisiin arvioihin.126 Alue-

117 -kohdan jälkimmäinen lause, SEUT artikla 349, koskee määrättyjä saaria, jotka on lueteltu artiklassa 347 (ei Ahvenanmaa).118 Asia 248/84 Saksa v. kom. 1987 ECR 04013, kohta 19. Asia 730/79 Philip Morris Holland BV v. kom. 1980 ECR 2671, kohdat 16-19 ja 24-26.119 Aluetukisuuntaviivat 2007-2013, EUVL C 54, 4.3.2006, kohdat 15-17.120 Asia C 114/00 Espanja v. kom. 2002 ECR I 7657, kohta 81, Graig, - De Búrca, s. 1093.121 Graig - De Búrca, s. 1095, yhdistetyt asiat 62 ja 72/87 Executif Regional Wallon ja Glaverbel SA v. kom. 1988 ECR 1573, kohdat 20-26. 122 Yhdistetty asia C-57 ja 61/00 Freistaat Sachsen ym. v. kom, asia 730/79 Philip Morris Holland BV v. kom.123 Graig - De Búrca, s. 1095.124 Parikka - Siikavirta 2010, s. 46. 125 Asiat T-126-127/96 Breda Fucine Meridionali (BFM) v. kom. 1998 ECR II 3437: "yritys ei selvästi-kään ollut elinkelpoinen" ja "alalla on kuitenkin ollut runsaasti ylikapasiteettia" (kohta 102). Yhdistetyt asiat T-132 ja 143/96 Freistaat Sachsen ym. v. kom. 1999 ECR II 3663. Tässä tapauksessa itäiseen Sak-saan valtion tuella tehdyillä investoinneilla kasvatettiin yrityksen kapasiteettia. Tämä oli vastoin sekä alan kapasiteettirajoituksia että SEUT 107(2) c, 107(3) a)- b)- ja c)- kohtia.126 EUVL C 54, 4.3.2006, kohdat 21-23: "alueilla, jotka ovat epäedullisessa asemassa kansalliseen keski-arvoon nähden" (21), "oltava osa jäsenvaltion tarkoin määriteltyä aluepolitiikkaa" (22), "kansallisille vi-ranomaisille jätettäisiin tukialueiden valinnassa riittävästi harkinnanvaraa -- alueet olisi määritettävä kak-

19

tuki on muotoiltava osaksi jäsenvaltion hyvin määriteltyä aluepolitiikkaa ja sen on olta-

va maantieteellisen keskittymisen periaatteiden mukaista127.

Yhteisön tuomioistuin ja komissio ovat tehneet selväksi, että tukea ei voida määritellä

tämän kohdan mukaiseksi aluetueksi, jollei tukeen sisälly investointia työpaikkojen

luomiseksi tai uudelleenjärjestelyä yrityksen toiminnassa.128 Tuen tarkoitus on kehittää

tiettyjä aloja ja alueita, eikä pelkästään tiettyjä yrityksiä.129 Tuomioistuin ottaa vakavas-

ti väitteet komission päätösten ristiriitaisuuksista ja puutteellisista perusteluista.130

"d) tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäyn-nin ja kilpailun edellytyksiä unionissa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.e) muuta tukea, josta neuvosto päättää komission ehdotuksesta."

E) -kohta muodostaa turvaverkon sille, että muista tuista voidaan säätää neuvoston pää-

töksellä komission ehdotuksesta, jolloin tukien voi katsoa soveltuvan yhteismarkkinoil-

le. Aiemmin neuvosto antoi laivanrakennussäädökset tämän kohdan nojalla.131

Arvioidessaan valtiontuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille komissio vertaa niitä

myönteisiä vaikutuksia, joita tuella on yhteisön edun mukaisen tavoitteen saavuttami-

sen kannalta, tuen mahdollisiin kauppaa ja kilpailua vääristäviin vaikutuksiin.132 Tämän

ns. tasapainotestin, jolla komissio harkitsee valtiontuen yhteismarkkinoille soveltuvuut-

ta, komissio esitti valtiontuen toimintasuunnitelmassaan v. 2005.133

Komission valtiontuen päätösharkinnassa on kolme vaihetta. Kahdessa ensimmäisessä

vaiheessa käsitellään tuen myönteisiä vaikutuksia, kolmannessa kielteisiä vaikutuksia

ja sitten harkitaan kielteisten ja myönteisten vaikutusten tasapainoa.134

sivaiheisella menettelyllä, jonka ensimmäisessä vaiheessa komissio määrittää tällaisten tukien enimmäis-kattavuuden kussakin jäsenvaltiossa ja toisessa vaiheessa valitaan tukialueet" (23). Asia 248/84 Saksa v. kom.1987 ECR 4013, kohta 19. 127 EUVL C 54, 4.3.2006 , kohta 22: "vain pienelle osalle jäsenvaltion alueesta". Ks. kohdat 24-32. 128 Aluetukisuuntaviivat 2007-2013, EUVL C 54, 4.3.2006, kohdat 1-7, 76-83. Asia C-42/93 Espanja v. kom. 1994 ECR I 4103, kohta 23. 129 Komission päälinjat hyväksyttiin asiassa 248/84 Saksa v. kom. 1987 ECR 4013. Tuomioistuimen tul-kinta artiklan 87 (3) c-kohdasta käy ilmeiseksi, yhdistetyt asiat 62 ja 72/87 Glaverbel -tapauksesta, koh-dat 31-35. Väitettiin, että komissio oli virheellisesti tulkinnut artiklan 92(3) kohtaa (c). Komissio oli to-dennut, että kyse oli säännöllisestä laitoksen peruskorjauksesta, joka ei täytä vaatimuksia kehittää alaa muuttamatta kaupankäynnin edellytyksiä ristiriitaisella tavalla yhteisen edun suhteen. Asia T-126-127/96 Breda Fucine Meridionali (BFM) v. kom. 1998 ECR II 3437, kohdat 92-103.130 Asia 323/82 SA Intermills v. kom.1984 ECR 3809, kohdat 33-35, 37-40. Asia 248/84 Saksa v kom.131 Neuvoston asetus (EY) N:o 1540/98, annettu 29 päivänä kesäkuuta 1998, laivanrakennusteollisuudel-le myönnettävän tuen uusien sääntöjen vahvistamisesta, EYVL L 202, 18.7.1998 on viimeisin neuvoston hyväksymä säädös alalle. Se annettiin e) -kohdan perusteella. 132 Käsikirja. Yhteisön valtiontukisäännöt 2008, s 11.133 KOM(2005) 107 lopull, kohdat 10-11. Ks. Taloudellisen arvioinnin yhteiset periaatteet. 134 Tasapainotesti sisältyy kaikkiin valtiontuen välineisiin muodossa tai toisessa. 1) Pyritäänkö valtion-tuella selkeästi määriteltyyn yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen? Näitä tavoitteita ovat mm. talous-kasvu, työllisyys, yhdentyminen ja ympäristönsuojelu. 2) Onko tuki suunniteltu siten, että yhteisen edun

20

Poikkeuksena SEUT 107 artiklan valtiontuen kiellosta komissio on antanut yleisen ryh-

mäpoikkeusasetuksen.135 Asetuksen mukaisia valtiontukia ei koske SEUT 108(3) artik-

lan mukainen ilmoitusvelvollisuus ja niiden katsotaan soveltuvan yhteismarkkinoille

107(3) artiklan mukaisesti.136 Komissiolla on valtuutus antaa tällaisia säädöksiä koskien

poikkeuksia neuvoston monialaista tukea koskevan asetuksen (994/98) perusteella.137

Yleinen ryhmäpoikkeusasetus on voimassa 31.12.2013 saakka.

Ryhmäpoikkeusasetuksen tavoite oli yksinkertaistaa tukia koskevia säädöksiä. Se itse

ei kuitenkaan ole yksinkertainen. Se sisältää yhdeksän erilaista tukimuotoa, joita voi-

daan tukea 26 eri keinolla. Lisäksi se sisältää sivukaupalla määritelmiä ja soveltamis-

alaa koskevia poikkeuksia. Vaikka tuet on vapautettu ryhmäpoikkeusasetuksessa jäsen-

valtion SEUT 108(3) artiklan mukaisesta ilmoitusvelvollisuudesta, asetus sisältää jä-

senvaltiolle velvollisuuden tiedottaa komissiolle 20 päivän kuluessa uudesta tukiohjel-

masta tai tapauskohtaisesta tuesta.138

3.3. Valtiontukien valvonta

3.3.1. Tukien ilmoittaminen ja valvonta

Valtiontuen valvontaa koskevat säädökset ovat SEUT 108 ja 109 artikloissa. Keskeinen

säännös valtiontuen valvonnassa on 108 artikla.139 Sen ja menettelytapa-asetuksen (EY

N:o 659/1999)140 perusteella komission tukiarviointi voidaan jakaa neljään ryhmään:

uudet ja muutetut valtiontuet, laittomat valtiontuet, tukien väärinkäyttö ja olemassa ole-

mukainen tavoite on mahdollista saavuttaa? Onko tuella vaikutusta markkinoiden toimintapuutteeseen tai muuhun tavoitteeseen? a. Onko valtiontuki oikea toimintaväline? b. Onko tuella kannustava vaikutus? Muuttaako tuki yritysten käyttäytymistä? c. Onko tukitoimi oikeasuhtainen? Voitaisiinko sama muutos saada aikaan pienemmällä tukimäärällä? 3) Onko haitta kilpailulle ja vaikutus yhteisön kauppaan niin vähäistä, että kokonaisarvioinnissa toimenpidettä voi pitää myönteisenä? Taloudellisen arvioinnin yhtei-set periaatteet, s. 3. Parikka - Siikavirta 2010, s. 67-68. Ks. Käsikirja. Yhteisön valtiontukisäännöt 2008, s. 11-13. Komission mukaan hienojakoisempi taloudellinen tarkastelutapa ei kuitenkaan tarkoita sitä, että jokaisesta valtiontuesta olisi laadittava erikseen perusteellinen arviointi. Komissio jakaa harkinnassaan valtiontuet neljään tasoon, toimenpide 1) ei ole lainkaan tukea, 2) yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mu-kainen tuki, 3) vakiomuotoinen tuen arviointi, 4) yksityiskohtainen arviointi. 135 Komission asetus (EY) N:o 800/2008 tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltu-viksi perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan mukaisesti (yleinen ryhmäpoikkeusasetus), EUVL L 214 9.8.2008. 136 Ryhmäpoikkeusasetuksella, (EY) 800/2008 artikla 3, myönnettiin poikkeus kaikille tukiohjelmille ja niihin perustuville yksittäisille tuille sekä tapauskohtaisille tuille, jotka täyttävät asetuksen mukaiset edellytykset.137 Neuvoston asetus (EY) N:o 994/98, 1 artikla, kohta 1.138 Ryhmäpoikkeusasetus (EY) 800/2008, artikla 9.139 Neuvosto voi antaa komission ehdotuksesta asetuksia SEUT artiklojen 107-108 soveltamisesta.140 Lisäksi on otettava huomioon Komission asetus (EY) n:o 794/2004 annettu 21 päivänä 2004, Euroo-pan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) n:o 659/1999 täytäntöönpanosta 30.4.2004 EUVL L140/1.

21

vat valtion tuet.141 Tämä työ ei paneudu näihin menettelyyn tai tukien takaisin perintään

liittyviin kysymyksiin, mutta joitakin huomioita on pakko tuoda esiin.

108(1) artiklassa todetaan: "Komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden

voimassa olevia tukijärjestelmiä". Säännös koskee olemassa olevia tukijärjestelmiä.

Verrattuna uusien ja laittomien tukien valvontaan komission seuranta voi johtaa vain

toimenpiteisiin, joita sovelletaan tulevaisuudessa.142 Oikeusvarmuuteen ja luottamuk-

sensuojaan perustuen komissio ei voi määrätä voimassa olevan tukijärjestelmän (ohjel-

man) säännösten perusteella myönnettyä tukea takaisin perittäväksi.143

Uusien ja muutettujen tukien valvonnan perusteena on jäsenvaltion ilmoitusvelvolli-

suus komissiolle. 108(3) artiklan mukaan jäsenvaltion on tulee ilmoittaa julkisesta tues-

ta komissiolle ennakkoon. Tukitoimenpiteen hyväksyttävyyden ja luonteen ratkaisee

komissio.144 Ilmoitusvelvollisuus koskee kaikkia julkishallinnollisia organisaatioita.145

Kaikki tukisuunnitelmat, jotka eivät kuulu de minimis -asetuksen146, yleisen ryhmä-

poikkeusasetuksen147 tai SGEI-palveluiden tukemiseen liittyvän poikkeuslupapäätök-

sen148 soveltamisalaan, on ilmoitettava komissiolle.149 Ilmoitusvelvollisuutta täydentää

tuen täytäntöönpanon kielto, jonka mukaan tukitoimenpidettä ei saa toteuttaa ennen ko-

mission tutkintamenettelyn jälkeen antamaa lopullista päätöstä tai komission voidaan

muuten katsoa hyväksyneen tuen.150

Täydellisen ilmoituksen saatuaan komissio aloittaa alustavan tutkintamenettelyn tuen

soveltuvuudesta sisämarkkinoille.151 Tässä vaiheessa komissiolla ei ole velvollisuutta

141 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 1 artikla. Ks. tarkemmin Alkio 2010, s. 256-273.142 Merikoski 1997, s. 122, 124-125.143 Merikoski 1997, s. 163-166, Raitio 2010, s. 622, asia T-354/05 Télévision française 1 SA (TF1) v. kom. 2009 ECR II 471, kohdat 166-167.144 Merikoski 1997, s. 119: "tuen soveltuvuuden arviointi kuuluu yksin komissiolle, tosin yhteisön tuo-mioistuinten valvonnassa". Alkio 2010, s. 254-255.145 Notifiointi, ks. laajemmin Merikoski 1997, s. 128-131, Alkio 2010, s. 257-259.146 de minimis (EY) N:o 1998/2006.147 Ryhmäpoikkeusasetus (EY) 800/2008.148 Komission päätös (2005/842/EY) EUVL L 312, 29.11.2005. 149 Rajatapaukset saattavat synnyttää kuitenkin oikeudellista epävarmuutta. Ks. Raitio 2010, s. 622. Rai-tion mielestä ilmoitusvelvollisuutta tulisi laajentaa oikeusvarmuuden perusteella koskemaan myös tuen-saajaa. Valtiontuen tarkastusmenettelyissä sovellettavista käytännesäännöissä (EUVL C 136, 16.6.2009, s. 13) komissio tunnustaa ongelman ja sen, että tuensaajan ottaminen mukaan epävirallisiin neuvottelui-hin voisi olla hyödyllistä. Sen vuoksi komissio suosittelee, että tuensaaja otetaan mukaan ilmoitusta edel-tävään yhteydenpitoon.150 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 3 artikla. Jälkimmäisessä tapauksessa jäsenvaltion tulee kuiten-kin ilmoittaa komissiolle ottavansa tuen käyttöön (sama, 4(6) artikla).151 Komission on tehtävä alustava kannanottonsa tuen soveltuvuudesta kahden kuukauden kuluessa täy-dellisen ilmoituksen vastaanottamisesta (Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 4(5) artikla).

22

kuulla kolmansia osapuolia. Tutkinnan päätteeksi komission on tehtävä päätös tuen 107

artiklan mukaisesta soveltuvuudesta. Vaihtoehtoina ovat: tuki on sallittua valtiontukea,

se on poikkeuksellisesti sallittua tai tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille on epäily-

jä.152, jolloin komissio aloittaa 108(2) artiklan mukaisen muodollisen tutkintamenette-

lyn. Komission on aloitettava menettely viipymättä.153

Uuden tuen maksaminen ennen komission päätöstä, päätöstä rikkoen toteutettu tuki tai

tuen ilmoittamatta jättäminen tekee tuesta laitonta.154 Laittomasta tuesta voidaan kan-

nella komissiolle, jolloin komissio käynnistää alustavan tutkintamenettelyn.155 Komis-

sion on tällöin tarpeen vaatiessa pyydettävä jäsenvaltiolta lisätietoja tuesta voidakseen

arvioida sen soveltuvuutta yhteismarkkinoille.156

Muodollinen tutkintamenettely määritellään 108(2) artiklassa. Se on aloitettava, mikäli

komissio ei alustavan tutkinnan perusteella ole vakuuttunut tuen soveltuvuudesta sisä-

markkinoille. Menettely on myös aloitettava, jos komissio ei pidä enää voimassaolevaa

tukea soveltuvana sisämarkkinoille eikä jäsenvaltio hyväksy komission ehdotusta tuen

muuttamiseksi tai poistamiseksi.157

Muodollinen tutkintamenettely alkaa komission menettelytapa-asetuksen (659/1999)

4(4) artiklan mukaisella päätöksellä.158 Komission on esitettävä päätöksessä tiedot

asiaan liittyvistä oikeudellisista seikoista ja tosiseikoista sekä perusteltu alustava arvio

tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Päätöksessä pyydetään jäsenvaltiota ja asian-

osaisia esittämään huomautuksensa komissiolle yhden kuukauden määräajassa. Komis-

siolla on velvollisuus tutkia asia huolellisesti ja puolueettomasti saatuansa asiaan liitty-

vät huomautukset. Menettelytapa-asetuksen mukaan jäsenvaltiolla on oikeus ilmaista

kantansa komissiolle toimitetuista huomautuksista (artikla 6 kohta 2). Jos jäsenvaltiota

ei ole kuultu, komissio ei voi vedota saatuihin huomautuksiin päätöksessään. Kolman-

152 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 4 artikla. Neljäs vaihtoehto on, että toimenpide ei ole lainkaan SEUT 107 artiklan mukaista tukea. 153 SEUT 108(3) artikla.154 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 3 artikla. Tarkemmin Merikoski 1997, s. 121-126, Raitio 2010, s. 621-627.155 Asia C-521/06 P Athinaïki Techniki AE v. kom. 2008 ECR I-05829, kohdat 52-54, 61-62. EY-tuo-mioistuimen tulkinnan mukaan komission on tehtävä menettelytapa-asetukseen (EYVL L 83, 27.3.1999) perustuen kannekelpoinen päätös, mikäli se ei aloita kantelun johdosta muodollista tutkintaa. Ks. Raitio 2010, s. 624.156 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 5 artikla.157 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 19(2) artikla. Raition 2010, s. 625, mukaan tutkintamenettelyn tavoitteena on turvata kolmansien osapuolten esim. muut jäsenvaltiot ja yritykset oikeusturvaa mahdolli-suudella tulla kuulluksi tutkinnassa.158 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999.

23

sille osapuolille komissiolla ei ole velvollisuutta toimittaa huomautuksia. Näiden osa-

puolten asema typistyy lähinnä tietolähteeksi.159 Muodolliselle tutkintamenettelylle ei

ole määräaikaa.160 Uutena menettelynä on otettu käyttöön yksinkertaistettu menettely.

Tässä menettelyssä tuki, jonka soveltuvuudesta sisämarkkinoille ei ole epäilystä, hy-

väksytään kuukauden kuluessa jäsenvaltion tehtyä siitä täydellisen ilmoituksen.161

Suomi hyväksyi vuoden 2010 lopussa uuden varustamotukiohjelman alusten ympäris-

töinvestointeihin. Turun telakan molemmat tilauskannassa olevien laivojen tilaajat ovat

saaneet tästä tuesta valtioneuvoston ehdollisen päätöksen, joka on sidottu siihen, että

komissio hyväksyy ensin tukiohjelman ja Viking Linen kohdalla myös yksittäisen tuki-

päätöksen.162 Vuoden 2011 syyskuuhun mennessä tukiohjelmalle ei ole komission hy-

väksyntää. Tämä on johtanut siihen, että telakka ei ole kyennyt solmimaan Viking Line

-varustamon kanssa toisen aluksen (option) tilaussopimusta. Komission menettelyillä ja

aikatauluilla on vaikutuksia yritysten liiketoimintaan ja tässä tapauksessa myös Turun

telakan työllisyyteen.163

3.3.2. Laiton tuki on perittävä takaisin

Takaisinperinnän tavoitteena on palauttaa olosuhteet, jotka vallitsivat ennen tuen

myöntämistä ja poistaa sisämarkkinoille soveltumattoman, laittomasti myönnetyn tuen

kilpailulle aiheuttama haitta.164 Perintä kohdistuu niihin yrityksiin, jotka ovat tosiasialli-

sesti hyötyneet laittomasta tuesta.165 Menettelytapa-asetuksen mukaan jäsenvaltion on

toteutettava kaikki tarpeelliset toimet laittoman tuen perimiseksi takaisin sen saajalta.166

Jäsenvaltiolta edellytetään tehokkaita toimenpiteitä tuen perimiseksi takaisin, vaikka se

saakin päättää itse perintätoimista omien kansallisten menettelytapasäännöstensä mu-

159 Ongelmana menettelyissä on, että tuensaaja rinnastetaan kolmansiin osapuoliin, vaikka tuensaaja voi joutua takaisinperinnän kohteeksi.160 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 7(6) artikla: "Komission on pyrittävä mahdollisuuksien mukaan tekemään päätös18 kuukauden kuluessa menettelyn aloittamisesta."161 Komission tiedonanto yksinkertaisesta menettelystä tietyntyyppisten valtiontukien käsittelemiseksi, EUVL C 136, 16.6. 2009, s. 3.162 VN asetus 946/2010, LVM päätökset 21.12.2010 LVM2392/08/2010 ja LVM2392/09/2010.163 Turun Sanomat 12.8.2011. Puheenvuorossani Telakkaseminaarissa 11.3.2011 arvioin komission pää-töksentekoaikataulun ottavan kolmesta kuukaudesta kahteen vuoteen. Telakkatoimijat olettivat päätöksen tulevan jo huhti-toukokuussa 2011 (ilmeisesti myös tukipäätöksen saaneet varustamot). 164 Asia C-75/97 Belgia v. kom. 1999 ECR I 3671, kohdat 64-65. Ks. EYVL C 272, 15.11. 2007 (Takaisin-perintätiedonanto) .165 Tästä voi syntyä kuitenkin sekä kohdistusongelma hyödynsaajan suhteen. Ongelma siitä, miten takai-sin perittävä tuki mitoitetaan suhteessa yrityksen saamaan todelliseen hyötyyn. Ks. Asia T-34/02 Le Le-vant v. kom. 2006 ECR II 267, kohta 120, asia T-196/02 MTU Friedrichshafen v. kom. 2007 ECR II 2889, kohdat 45-51, asia C-457/00 Belgia v. kom. 2003 ECR I 6931, kohdat 52-62. 166 Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 14(1) artikla.

24

kaan.167 Takaisinperintää ei saa määrätä, jos se on yleisten oikeusperiaatteiden vastais-

ta168 Huolellisen taloudellisen toimijan kriteeri edellyttää, että tuki on myönnetty asial-

lisesti SEUT 108(3) mukaisessa menettelyssä ja tuensaaja on tämän varmistanut.169

Suomen valtionavustuslain (688/2001) mukaan tuen takaisinperintä on valtionavun

myöntäneen viranomaisen tehtävä. Laki antaa viranomaiselle valtuudet määrätä val-

tionavustus takaisinperittäväksi, mikäli EU:n säädökset edellyttävät sitä.170 Tämä on

poikkeus siihen sääntöön, että tuen takaisinperintä edellyttää yleensä tuensaajan omaa

tukiehtojen vastaista toimintaa.171

Telakat mm. Espanjassa, Saksassa, Puolassa ja Italiassa ovat olleet laittomien tukien

saajina. Näitä tapauksia on useita. Pääsääntöisesti nämä tapaukset liittyvät pelastus- ja

rakenneuudistustuen myöntämiseen telakoille ja siihen, että komission asettamia tuen

ehtoja ei ole täytetty.172 Jos yritys ei ole maksanut laittomasti myönnettyä tukea takai-

sin, sille ei voida myöntää uusia valtiontukia.173

167 Asia C-209/00 kom. v. Saksa 2002 ECR I-11695, kohta 34-36. EUVL C 272, 15.11. 2007, kohdat 42-43. Takaisinperinnässä on asetettu jäsenvaltiolle lyhyet määräajat. Sen on ilmoitettava komissiolle kah-den kuukauden kuluessa komission takaisinperintäpäätöksestä suunnitelmistaan periä tuki takaisin ja nel-jän kuukauden kuluessa takaisinperintäpäätöksen voimaantulosta se on pantava täytäntöön .168 Käytännössä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet. Ks. Raitio 2010, s. 628. Yli kym-menen vuotta vanhoja tukia ei menettelytapa-asetuksen 15 artiklan mukaan saa periä takaisin (EUVL L 83 27.3. 1999, kohdat 6-7). Täydellisen mahdotonta perinnän täytäntöönpanoa ei myöskään jäsenvaltiol-ta edellytetä. Ks. Asia 52/84 kom. v. Belgia 1986 ECR 89, kohta 14, asia C-280/95 kom. v. Italia 1998 ECR I 259, kohta 13. Yrityksen talousvaikeudet eivät kuitenkaan yksin riitä perusteluksi tähän (Asia 63/87 kom. v. Kreikka 1988 ECR 2875, kohta 14).169 Ks. viranomaispäätöksen peruuntumisen riskistä yhdistetyt asiat T-239/04 ja T-323/04, Italia ja Brandt Italia v. komissio 2007 ECR II 3265 , kohta 154, asia T-177/07 Mediaset SpA v. Euroopan kom. 2010 ECR 00000, kohta 173.170 Valtionavustuslaki 27.7.2001/688 23§ 3 mom.171 Sama 22 §.172 Ks. esim. komission päätökset: 2005/652/EY, 2008/141/EY (Izar), 1999/274/EY.173 Menettelytapa-asetuksen mukaan komissio voi antaa jäsenvaltiolle luvan maksaa pelastamistukea yri-tykselle tuen takaisinperimisen yhteydessä. Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999 11 artikla.

25

4. LAIVANRAKENNUKSEN TOIMIALAN PIIRTEITÄ

4.1. Markkinat

Laivanrakennuksen markkinoilla kauppaa käydään yleismaailmallisesti. Telakoiden ti-

lauskanta on sidoksissa merikuljetusten kasvuun. Markkinoille on tyypillistä pitkäsykli-

syys ja suuret kysynnän vaihtelut sekä alan ylikuumeneminen, josta on yleensä seu-

rauksena kysynnän romahtaminen pidemmäksi aikaa. Myös alusten romutuksilla on

yhteys alusten kysyntään markkinoilla. Alan kriisiherkkyys on kroonista.174 Yli kymme-

nen vuotta jatkunut ennätyksellinen kysyntä on synnyttänyt maailmaan ylisuuren telak-

kakapasiteetin. Nykyistä kriisiä tulee tarkastella tätä taustaa vasten.175

Teollisuuden kapasiteetti ja painopiste on siirtynyt 1950-luvulta lähtien Aasiaan, ensin

Japaniin, sitten Etelä-Koreaan ja nyttemmin Kiinaan.176 Laivat ovat tuotteina suuria ja

arvoltaan merkittäviä. Niiden valmistusajat ovat pitkiä. Keskeiset kilpailutekijät mark-

kinoilla ovat hinta ja rahoitusehdot.177 Toisaalta ei voi puhua yhdestä suuresta laivanra-

kennusmarkkinasta. Laivojen valmistus voidaan jakaa laivatyypeittäin useisiin ala-

markkinoihin, joista toisille telakat kykenevät siirtymään varsin helposti. Vaativimpien

alustyyppien valmistukseen kykenee vain osa telakoista. Näille siirtyminen vaatii mer-

kittäviä investointeja ja taitotietoa. Maailman suurimmat telakat Koreassa ja Kiinassa

ovat erikoistuneet laivojen sarjavalmistukseen. Ne eivät suoraan kilpaile eurooppalais-

ten telakoiden kanssa kaikilla markkina-alueilla.178 Eurooppalaiset telakat ovat erikois-

tuneet teknisesti korkeatasoisten yksittäisten alusten ja pienten laivasarjojen tekoon.

Aasian kilpailu on pakottanut ne hakemaan kapeita markkina-alueita joille erikoistua.179

Määrätyissä alustyypeissä eurooppalaiset telakat ovat markkinajohtajia. Näitä ovat ris-

teilijät, matkustajalautat, jäänmurtajat ja offshore-erikoisalukset.180 Myös sota-alus-

markkinoilla Eurooppa on merkittävä tekijä. Eurooppalaiset telakat kykenevät jousta-

174 Cesa 2008, Cesa 2009, Cesa 2010, Ecorys 2009, s. 39-50, Stopford 2009, s. 625-638. Ks. Liite 1.175 Tilausten suhteen ennätysvuosi oli maailmassa 2007, jolloin uusia tilauksia tehtiin maailmassa 97 mil-joonan CGT:n edestä eli 57,5 % enemmän kuin edellisenä ennätysvuotena 2006 (61,6 milj. CGT). Ky-syntä jatkui vielä korkeana alkuvuoden 2008. Tänään monet tilaukset on peruutettu tai jäädytetty toistai-seksi johtuen talouskriisistä (Ludvig - Smets - Tholen 2009, s. 4-9). Haastattelu WS 450021, kohta 06:12: "Tilauskanta vuoden 2009 alussa oli 50 % koko maailman tonnistosta".176 Stopford 2009, s. 613-616, 619-624, Ludvig - Smets - Tholen 2009, s. 4-8, Ecorys 2009, s. 7, 84.177 Haastattelu WS 450021 kohdat 17:09, 36:44.178 Ecorys 2009, s. 169-170, Meriteollisuustyöryhmä 2009, s. 9. Korealaisten uhka on ehkä tuntuvin off-shore-sektorilla, jonne mm. STX on selkeästi Koreassa panostamassa ja jolla se on tekemässä uudelleen -organisointia. Ecorys 2009, s. 174. Haastattelut: WS 450016, kohdat 7:30-11:47, toisaalta korealaiset kilpailevat myös keskenään 1:39:25, WS 450017, kohta 21:55.179 Ludvig - Smets - Tholen 2009, s. 6-7, Ecorys 2009, s. 85, Cesa 2010, s. 8-10, Cesa 2009, s. 6.180 Telakkateollisuustyöryhmä 2009 s. 8, Ecorys 2009, s. 64-71, 85.

26

vasti tekemään hyvin erityyppisiä laivoja. Niillä on myös usein hyvä kyky siirtyä val-

mistamaan muita meriteknisiä tuotteita, öljynporauslauttoja, merituulivoimaa, siltoja

ym.

Euroopan telakoiden kannalta keskeinen kysymys on, miten eri markkinasektoreissa

alusten kysyntä kehittyy tulevaisuudessa. Risteilijöiden ja matkustaja-alusten kysyntä

on lähivuosina huomattavasti alhaisemmalla tasolla kuin ennen vuotta 2008. Euroopas-

sa on ylikapasiteettia tällä alueella. Isojen risteilijöiden valmistuksessa tämä tarkoittaa,

että neljästä valmistajasta vain kolmelle on töitä. Isojen risteilijöiden tilaajia on maail-

massa vain muutamia ja ne kykenevät painamaan alusten hintatason alas. Lauttamark-

kinoilla tilaajia on useampia. Tällä markkinalla toimii Euroopassa noin 50 telakkaa.

Risteilijä- ja lauttamarkkinan kasvuodotukset ovat 3-5 prosentin tasoa. Telakoita arvioi-

daan olevan liikaa matkustajalaivojen markkinoilla Euroopassa.181

Erikoisalusten kysyntä riippuu pitkälti maailman talouden ja energian hinnan kehityk-

sestä. Erikoisaluksia tarvitaan, mikäli merellisten luonnonvarojen hyödyntäminen kas-

vaa. Arktisten alueiden markkinat ovat Suomelle mahdollisuus. Projektien käynnisty-

minen arktisilla alueilla on ollut hitaampaa kuin ennusteissa on oletettu. Nopein kasvu-

alue maailmassa on tällä hetkellä merituulivoimapuistojen rakentaminen ja niihin liitty-

vä operointi. Poliittisilla tekijöillä ja kauppapolitiikalla on keskeinen merkitys siihen,

missä merten hyödyntämiseen tarvittavia aluksia rakennetaan ja myös siihen, mitkä te-

lakat pääsevät tarjoamaan tuotteitaan. Aina ei kilpailla pelkästään hinnalla.182

Valtioiden subventiot telakoilleen ovat 1950-luvulta lähtien vaikuttaneet telakkateolli-

suudessa olennaisina tekijöinä. Näitä on kyetty osittain rajoittamaan kansainvälisin so-

pimuksin, mutta tuskin niitä kyetään koskaan poistamaan kokonaan. 1950-luvulla alka-

neeseen maailman laivarakennusmarkkinoiden kehitykseen Euroopan yhteisö on pyrki-

nyt vastaamaan kahdella tapaa: sallimalla jäsenvaltioille telakkatuet ja pyrkimällä te-

lakkakapasiteetin hallittuun vähentämiseen. Toisena suuntauksena on ollut erikoistumi-

nen markkina-alueisiin, joissa Euroopan telakoilla on oletettu olevan yhä kilpailukykyä

jäljellä.183 Tämä on ollut EU:n pitkäjänteinen linja laivanrakennusmarkkinoiden kilpai-

lutilanteessa. 181 STX Finland 18.5. 2010, s. 21-28, Ecorys 2009, s. 64-65, 163, Haastattelut: WS 450021 kohdat 52:47-55:26, WS 450016 kohdat 33:23, 41:41-50:00. 182 Ecorys 2009, s. 66-67, Haastattelut: WS 450021, kohta 1:01:10, WS 450016, kohdat 7:30-11:09, 35:07, WS 450017 kohdat, 21:55-22:55, 28:08-29:52.183 Eurooppa hallitsee yhä harvoja markkina-alueita: risteilijät 99 %, offshore-alukset 43% ja huvijahdit 65 %, myös sotilasalusten markkinaosuus on merkittävä (Ecorys 2009, s. 85).

27

4.2. Meriteollisuus Suomessa

Suomen telakat Turussa ja Raumalla muodostavat STX Finland Oy:n, joka on STX Eu-

rope AS:n tytäryhtiö. Helsingin telakasta tehtiin tänä vuonna STX Finlandin ja venäläi-

sen United Shipbuilding Corporationin yhteisyritys.184 Pienempiä telakoita Suomessa

ovat Turun korjaustelakka185, Uudenkaupungin työvene Oy ja Oy Western Shipyard

Ltd.186 Porin Mäntyluodossa on ranskalaisten omistama offshore-telakka187, joka ei val-

mista nykyään aluksia. Suomesta löytyy myös laivalaitetoimittajia ja laivasuunnittelu-

toimistoja, jotka ovat kansainvälisesti merkittäviä.188 Telakoihin on työsuhteessa enää

alle 3.000 henkilöä. Joidenkin arvioiden mukaan meriteollisuus työllisti vuonna 2008

yhteensä lähes 20.000 henkilöä Suomessa.189 Suomen osuus koko maailman laivanra-

kennusmarkkinoista on ollut pieni, joskin merkittävä tietyillä markkinoilla.190 Merkittä-

vä uudislaivatuotanto Suomessa on keskittynyt yhteen yritykseen, STX Finland

Oy:hyn, ja siitä riippuvaisia ovat lähes kaikki laivanrakennusalan yritykset.

Suomessa on erikoistuttu laivanrakennuksessa kapeisiin markkina-alueisiin. Kovin kil-

pailu kohdataan pääasiallisesti eurooppalaisten telakoiden taholta. Suomalainen meri-

teollisuus sanoo strategiansa perustuvan osaamiseen, tuotekehitykseen ja valmistuste-

hokkuuteen sekä verkottuneeseen toimintatapaan. Tavoitteena on ollut näiden panostus-

ten kautta lyhentää alusten toimitusaikoja, alentaa tuotantokustannuksia ja kasvattaa

laivan elinkaaren ansaitsemiskykyä varustamoiden liiketoiminnassa.191

4.3. Laivanrakennuskilpailun luonne ja telakoiden kilpailukyky

4.3.1. Laivanrakennuskilpailusta

Telakoiden kilpailu alustilauksista on korostuneen kansainvälistä. Varustamolle telakan

sijainnilla ei ole merkitystä, koska lopputuotteen eli laivan kuljetuskustannukset ovat

olemattomat. Alusten rakentamis-, luokitus- ja turvallisuusmääräykset on tarkoin sää-

184 Arctech Helsinki Shipyard Oy. 185 Turku Repair Yard Ltd. Telakan omistaa virolainen BLRT Group. Siltä siirtyi äskettäin Suomenlinnan telakka Alfons Håkansille, joka laajentaa toimintaansa alusten korjausmarkkinoille.186 Teijon telakka on APX-Metallin tytäryhtiö. Lisäksi yhtiöllä on omistuksessaan Olkiluodon telakka.187 Technip Offshore Finland Oy.188 Laivanrakennusta eivät useat laitetoimittajat ilmoita toimialakseen. 189 Tilastokeskuksen (3011) mukaan, laivojen ja kelluvien rakenteiden valmistaminen toimipaikkojen / henkilöstön lukumäärä oli 120/5617 v. 2009; 128 /5772 v. 2008; 117/5942 v. 2007; 101/5402 v. 2006. http://www.stat.fi/til/atoi/tau.html vierailtu 17.4.2011. Telakkateollisuustyöryhmä 2009, s. 13, sanoi alan työllistävän suoraan 20.934 henkilöä, josta telakoilla 5.000, muussa meriteollisuudessa 8.420, lastinkäsit-telylaitevalmistajilla 1.070 sekä suhdeluvun avulla laskettu osuus muissa meriklusterin yrityksissä 6.444. Tämän jälkeen alan yritysten henkilöstö on vähentynyt huomattavasti.190 Euroopan osuus koko maailman laivanrakennusmarkkinoista on ollut noin 4-8 %. Suomen osuus taas tästä on vaihdellut välillä 3,9-13 %. Ludvig - Smets - Tholen 2009, s. 4-9, Ecorys 2009, s. 39-50, Valtan-en 2006, s. 19-36. 191 Merike 2003-2007, passim.

28

delty IMO:n (Kansainvälinen merenkulkujärjestö) sopimuksin. Näiden valvonta mer-

kitsee tilaajan kannalta sitä, että rakennettava alus täyttää tietyt perusvaatimukset. Näin

ollen varustamot poikkeuksetta tilaavat aluksen vasta kansainvälisestä tarjouskilpailus-

ta saatujen tietojen perusteella. Tällöin päätökseen vaikuttavat lähinnä aluksen hinta, ti-

laajalle myönnettävän toimitusluoton ehdot, toimitusajan pituus ja toimitusvarmuus.192

Kireässä kilpailutilanteessa valtioiden jakamat tuet ovat yksi hintakilpailutekijä.193 Toi-

nen merkittävä tekijä on valuuttakurssiedut, joista esimerkiksi korealaiset telakat ovat

kyenneet useasti nauttimaan194 ja suomalaisetkin ennen euroon siirtymistä195. Laivakau-

passa valuuttana käytetään pääasiassa dollaria.

4.3.2. Kilpailukyky

Selvitykset suomalaisten telakoiden kansainvälisestä kilpailukyvystä ovat vanhoja,

vuosilta 1970, 1988-1990 ja 1990-luvun lopusta.196 Ajantasaista selvitystä STX Finland

Oy:n tai suomalaisen meriteollisuuden kilpailukyvystä ei ole saatavissa. Tämä on sel-

keä puute koko toimialan kannalta. Kun ajantasaista tietoa ei ole käytettävissä, STX:n

johdon, muiden alan yritysten ja viranomaisten päätöksenteko ja arviointi perustuu

olettamiin. Voidaan esittää vakuuttavia väitteitä, joiden todellisuuspohjaa ei kyetä tar-

kistamaan tai edes kunnolla arvioimaan.197

Suomessa tehdyissä alaa koskettavissa kilpailukykyselvityksissä jaetaan kilpailuky-

kyyn vaikuttavat tekijät kolmeen ryhmään:

a) tekijät, jotka vaikuttavat tuotteen tuotantokustannuksiin,b) tekijät, jotka vaikuttavat tuotteen myyntihintaan jac) tekijät, jotka vaikuttavat hinnan ohella tuotteen myynnin määrään.198

192 Kääriäinen ym. 1970, s. 38, Rissanen 1997, s. 19. 193 Nallikari - Yli-Kyyny 1988, s. 1, 3 ja 7-8. Varsin tarkan ja yksityiskohtaisen kuvauksen kilpailuproses-sista saa teoksesta Okko ym. 1997, s. 91-106. Siihen sisältyy arvio 19:stä tapauksesta ja telakkatuen vai-kutuksesta tilauksiin. 194 Haastattelu: WS 450021, kohta 18:53, STX Finland, kalvot 18.5.2010, s.19-20.195 Rissanen 1997, s. 21-26.196 Kääriäinen ym. 1970, Nallikari - Yli-Kyyny 1988, Nallikari 1990, Kyrki 1997. Kilpailukykyä on myös jossain määrin sivuttu teoksissa: Okko ym. 1997 sekä tämän jatkumona Malinen ym. 1999. Metal-lityöväen Liiton tutkimusosasto on tehnyt Turun telakan työhuonekunnan pyynnöstä tilinpäätösanalyy-sin STX Finland Oy:stä vuosilta 1999-2009, Antila, Jorma 2010 julkaisematon. Sen pohjalta voi tehdä joitakin johtopäätöksiä yrityksen tilasta. Kysyin asiaa haastateltavilta, jotka vahvistivat käsitykseni, esim. nauhat: WS 450021 kohta 55:51, WS 450037, WS 450041.197 STX Finland Oy:n entinen toimitusjohtaja Juha Heikinheimo nosti keskeiseksi Meyer Werftille kilpai-lussa häviämisen syyksi Saksan paremman kehityksen kustannuskilpailukyvyssä. Julkisuudessa tämä yh-distettiin palkkakustannuksiin. Tarkkaa tietoa hän ei väitteidensä tueksi esittänyt. Asiasta on kuitenkin otettavissa selko, ks. esim. Ecorys 2009, s. 119. TEM:n johtaja Anssi Paasivirta esitti keväällä 2011 kuusi uutta liiketoimintaa mahdollistavaa markkinaa, joihin TEM suuntaa toimenpiteitä. Euroopassa kaikkein kasvavin meriteollisuuden markkina on merellisen tuulivoiman rakentaminen ja tuulivoimapuistojen operointi. Tätä aluetta Paasivirran rakennemuutosyksikkö ei ottanut selvitysten ja toimenpiteiden koh-teeksi (Paasivirta 2011). Haastatteluissa ilmenivät tuulivoiman mahdollisuudet (WS 450021 1:01:10). Ks. tarkemmin BMWi 2010, s. 74-108.198 Kääriäinen ym. 1970, s. 3, Nallikari 1990, s. 3, Okko ym. 1997, s. 11.

29

Tutkimusten mukaan näihin tekijöihin vaikuttavat puolestaan: tuotedifferointi, panosten

määrä lopputuoteyksikköä kohti eli tuottavuus ja panosten hinnat. Laivanrakennuksessa

telakan hintakilpailukyky on ratkaiseva kilpailukykytekijä.199 Telakat eivät myy tuote-

merkkejä, ja niiden kyky suojata tuotteitaan patenttisuojauksella on heikko.200 Laivoissa

käytettävä tai alusten valmistuksen teknologia on myös kilpailijoiden saatavissa.201

Kilpailukykyanalyysi perustuu yrityksen sisäisten ja ulkoisten kilpailukykytekijöiden

selvittämiseen. Sisäiseen kilpailukykyyn vaikuttavina tekijöinä tuodaan esiin: asenteet,

liikkeenjohto ja organisointi, tutkimus- ja kehitystyö, investointitoiminta, koulutustoi-

minta ja markkinointi.202

Yrityksen sisäisillä tekijöillä katsotaan olevan vaikutusta kaikkiin kilpailukyvyn osate-

kijöihin eli yritys ei voi ulkoistaa kilpailukykyään. Yritys ei toimi tyhjiössä, sen mark-

kinakilpailuun vaikuttavat myös ulkoiset tekijät. Ulkoiset tekijät myös muokkaavat yri-

tyksen sisäisen kilpailukyvyn kehitystä. Eri tekijöiden välillä on havaittavissa vuoro-

vaikutus. Ulkoisiin tekijöihin kuuluvat mm. markkinoiden rakenne ja kehityssuunnat

(kysyntä, tarjonta), yrityksen ja sen kilpailijoiden asema ja kyvykkyys markkinoilla, ta-

louden ja siihen liittyvän politiikan kehitys ja valuuttakurssien kehitys.203 Telakan kil-

pailukykyyn vaikuttavat yhä enenevässä määrin toimittaja- ja alihankkijaverkot.204

Nallikarin mukaan vertailtaessa telakoiden kykyä kilpailla keskenään tulee ottaa huo-

mioon myös erilaisia taloudellisia hierarkiatasoja. Näitä hänen mukaansa ovat: telakka,

alueellinen talous, kansantalous, kansainvälinen talous. Telakat kohtaavat maailmanta-

louden tasolla, kansainvälisillä markkinoilla. Tähän kohtaamiseen vaikuttavat kaikki

nämä tekijät.205 Valtiontukien tutkimuksen kannalta on oivaltavaa havaita, että kilpailu-

199 Okko ym. 1997, s. 120: "Telakka on usein markkinoilla hinnan ottaja". Vrt. Nallikari - Yli-Kyyny 1988, s. 37. 200 Ecorys 2009, s. 148. Haastattelut: WS 450017, kohdat 34:43-38:25, WS 450016 kohdat 38:56-44:18. Tilaajille vanhat meriitit eivät käytännössä paina mitään, ostetaan sieltä mistä saadaan halvimmalla. Kä-vin läpi Wärtsilän, Kvaerner Masa-Yardsin ja sen seuraajien sekä Meyer Werftin patentit ja hakemukset (http://www.prh.fi/fi/patentit). STX Finland Oy ei näytä patentoineen uusia innovaatioita matkustajalai-voihin viime vuosina. Sama pätee Meyer Werftiin, STX Europen pahimpaan kilpailijaan. Havainto on mielenkiintoinen.201 Ecorys 2009, s. 145-151. 202 Kääriäinen ym. 1970, s. 4, Nallikari 1990, s. 3. 203 Kääriäinen ym. 1970, Nallikari 1990. Ecorys 2009, s. 87-170, tässä eurooppalaisen telakkateollisuu-den kilpailukykyanalyysissä lähestytään aihetta kolmen tarkastelunäkökulman kannalta: teollisuuden ra-kenne, kilpailuympäristö (markkinat) ja sääntelykehys. Analyysissä ei tarkastella syvällisesti EU:n mai-den telakoiden välisiä kilpailukykyeroja . Ks. Stopford 2009, s. 645 (kuvio 15.11)204 Okko ym. 1997, s. 10-14, ks. tarkemmin Malinen 1998, vrt. Segercrantz 2011.205 Nallikari 1990, s. 4.

30

ja kauppapolitiikan avulla vaikutetaan kaikkiin hierarkiatasoihin ja että valtiontukiky-

symyksiä ei voi tarkastella toimintaympäristöstä ja sen eri tasoista irrallisina.

4.4. Suomen telakkateollisuuden kriisiherkkyys

Telakkakriisejä on koettu Suomessa useasti, ja taas ala on ajautunut uuteen kriisiin. Ko-

timaisia telakkakriisejä ei voi täysin selittää maailmanmarkkinatilanteesta johtuviksi.206

1980-luvun lopun telakkakriisiin Suomessa vaikutti Neuvostoliiton viennin romahtami-nen 1980-luvun puolivälissä. Wärtsilä Meriteollisuuden ongelmat johtuivat keskeisesti Wärtsilän johdon strategiasta. Se pyrki luopumaan telakkaryhmästään, koska se arvioi Neuvostoliiton kaupan hiipuvan. Strategiaan liittyi ylisuuren tilauskannan ottaminen alihintaan Meriteollisuudelle. Tilanne ajautui lopulta Meriteollisuuden konkurssiin.207

Samoihin aikoihin myös muut laivanrakennusyritykset painiskelivat ongelmien kanssa. Rauma-Repolan ja Holming Oy:n telakoista muodostetulle Finnyards Oy:lle olivat lei-mallisia ongelmat sekä tuotannossa että kannattavuudessa 1990-luvun lopuun asti.208

Masa-Yards toimi 1990-luvun erittäin kannattavasti.209 Se ajautui kuitenkin vuosikym-menen lopussa ongelmiin, jotka johtuivat Kvaerner-emoyhtiön kriisistä ja oman projek-tihallinnan pettämisestä. Vuonna 2002 valtio joutui pelastamaan Kvaerner Masa-Yard-sin myöntämällä sille pääomalainan210 ja estämään norjalaisomistajan aikeet siirtää ty-täryhtiönsä varat Norjaan.

Kriisi laukesi vuonna 2004 norjalaisten Kvaerner- ja Aker-konsernien fuusioon, jossa Aker otti konkurssikypsän Kvaerner-konsernin haltuunsa. Fuusioon liittyi myös Suo-men kahden telakkayrityksen ja kolmen telakan yhdistäminen yhdeksi maayhtiöksi. Sulautuman tavoitteena oli saavuttaa yritysten toiminnassa synergiaetuja. Uuden yri-tyksen johto tuli Raumalta. Samalla otettiin käyttöön uudet laivanrakennusopit risteili-jöiden rakentamisessa. Lopputuloksena oli yrityksen kannattavuuden menetys. Hyvin nopeasti vuonna 2007 Aker luopui omasta laivanrakennuksestaan myymällä sen korea-laiselle STX:lle. Myyntihinnan nostamiseksi ennen telakkakonsernin myyntiä Aker:in valitsema yritysjohto kasvatti telakoiden tilauskannan ylisuureksi ja realisoi varallisuu-den Suomen maayhtiöstä kyetäkseen näyttämään hyvää konsernitulosta.211 Korealaiset ostivat siis yrityksen, joka oli täynnä huonoon hintaan kohtalaisessa markkinatilantees-sa otettuja laivatilauksia ja joka oli taloudellisesti heikko.212

1990-luvulta alkanut kehityspolku on edelleen merkittävä tekijä, joka vaikuttaa yrityk-

seen. Nämä taustat pitää tuntea arvioitaessa valtion tukipolitiikkaa. Ongelmia syntyi

myös siksi, että Turun telakalla oli vain yksi pääasiakas yli kymmenen vuoden ajan.213

206 Kriiseissä yhdistyvät sisäiset ja ulkoiset tekijät. Sisäisen kriisin laukaisevana tekijänä on usein ns. lii-ketoimintashokki, "tyrmäävä isku", joka aiheutuu yrityksen ulkopuolelta (Ristilehto 2004, s. 46).207 Ristilehto 2004, s. 89-102, Malinen 1998, s. 53-57, Herranen 2009, s. 218-220.208 Okko ym. 1997, s. 29-36.209 Okko ym. 1997, s. 36 - 41.210 Valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan päätös 19.6.2002.211 Haastattelut: WS 450016 kohdat 2:51-5:53, WS 450036 kohta 26:44, WS 450016 kohta 39:53.212 Antila 2010: Telakkayhtiön kannattavuus parani vuodesta 2001 lähtien ja se oli vuosina 2002-2003 erittäin hyvällä tasolla. Nettotulos oli vuonna 2002 7,5 % ja vuonna 2003 8,6 %. Tämän jälkeen kannat -tavuuskehitys on heikentynyt jatkuvasti päätyen tappiolliseksi vuodesta 2007 lähtien. Haastattelut: WS 450036 kohta 26:44, WS 450016 kohta 2:51-5:53, WS 450016 kohta 39:53.213 Pääkkönen 2008, s. 75-99. Asiaa sivutaan artikkelissa yhdeltä näkökannalta. Haastattelut: WS 450016 kohta 41:41, WS 450017 kohdat 32:18-38:25.

31

5. LAIVANRAKENNUKSEN TUKIPOLITIIKKA SUOMESSA JA EUROOPAN UNIONISSA

5.1. Tavat tukea telakoita

Kääriäinen ym. jakavat tutkimuksessaan laivanrakennusteollisuuden kansainvälisestä

kilpailukyvystä julkisen vallan tukitoimenpiteet kolmeen ryhmään:

"a. Tullipolitiikkaan, jota sovelletaan joko maahan tuotaviin aluksiin tai laivanraken-nusteollisuuden käyttämiin tuontiraaka-aineisiin ja puolivalmisteisiin kohdistuvien tul-lien muodossa tai rajoittamalla niiden tuontia tuontikiintiöillä ja tuontilisensseillä.b. Välittömään tukeen joko laivanrakennusteollisuudelle tai aluksen ostajalle.c. Välilliseen tukeen alusten valmistusaikaisten luottojen, vientitakuiden, verovapauk-sien ja verohelpotusten, edullisten poisto-oikeuksien sekä tutkimusmäärärahojen ja muun tuen muodossa." (Kääriäinen ym. 1970, s. 75)

Tämä sama kolmijako ilmenee kaikissa myöhemmissä suomalaisissa telakkatukitutki-

muksissa. Sekä kotimaisten että WTO:n, OECD:n ja EU:n selvitysten mukaan tuet voi

karkeasti jaotella näin. Kehitys näyttäisi historiallisesti kulkevan välittömien (suorien)

tukien suunnasta välillisten tukien käyttöön. Näiden välille on vaikea tehdä tarkkaa ra-

japintaa. Tukien vaikutukset laivanrakennusyritysten tulokseen ovat kuitenkin saman-

suuntaisia. Vapaakaupan myötä tullipolitiikan tai protektionististen kansallisten säädös-

ten keinot suojata omaa laivanrakennusta ovat kaventuneet. Mutta edelleen kansainvä-

lisistä sopimuksista huolimatta tätä ilmenee.214 Hyvä esimerkki tästä on USA:n The Jo-

nes Act &Merchant Marine Act, alunperin vuodelta 1920, jossa säädetään mm. tuonti-

kiellosta kotimaan liikenteeseen tarkoitetuille aluksille. Kiina ja Etelä-Korea ovat lai-

vanrakennuksen maailmanmarkkinoiden suurimmat tukihäiriköt.215 Euroopassa taas

suomalaiset väittävät sekä Saksan, Italian, Espanjan että Ranskan pyrkivän turvaamaan

oman laivanrakennuksensa tulevaisuuden lisäämällä tukia.216

Yksityiskohtaisia tietoja eri maiden toimenpiteistä on vaikea saada.217 Valtiot ovat aina

pyrkineet salaamaan tukitoimenpiteensä. Tietoja ole aina edes komissio saanut EU:n jä-

senmailta. Komissiolla on nykyään pidättyväinen linja julkaista yhteenvetoja tai tutki-

muksia eri jäsenmaiden tukitoimista. Selvityksiä komissio ilmeisesti tekee, mutta niitä

ei anneta avoimesti julkisuuteen. Ehkä niitä annetaan kuitenkin jossain määrin toimi-

alajärjestöjen käyttöön.218

214 Ecorys 2009, s. 153, 155.215 Telakkateollisuustyöryhmä 2009, s. 10, Ecorys 2009, s. 182.216 Telakkateollisuustyöryhmä 2009, s. 9.217 Tähän johtopäätökseen on päädytty kaikissa tutkimuksissa. Kääriäinen ym. 1970, Nallikari - Yli-Kyy-ny 1988-1990 ja Okko ym. 1997 sekä tämän jatkumona Malinen ym. 1999. Samoin Spehar 1997, Vete-läinen 2004. 218 Haastattelut: WS 450017, kohta 06:50, 40:15, WS 450036, kohta 32:19, WS 450022, kohta 04:43, WS 450026, kohdat 14:04-18:02. Haastatteluista kävi ilmi, että ns. tax lease -järjestelmä on toimialan

32

5.2. Telakkatukien perustelut

Valtiot ovat kokeneet aina tärkeäksi turvata oman ulkomaankauppansa häiriöttömän ku-

lun tukemalla sekä merenkulkua että laivoja valmistavia telakoita. Sotilaspoliittiset syyt

ovat olleet ja ovat yhä toinen keskeinen peruste oman telakkakapasiteetin ja laivanra-

kennuksen taitotiedon ylläpitämiselle. Kolmas keskeinen peruste on laivanrakennuksen

työllisyys- ja kansantalousvaikutukset.219 Neljäntenä tekijänä on kehittyvien maiden

halu oman teollisuuden rakentamiseen ja siihen liittyvän infrastruktuurin synnyttämi-

nen.220 Tämä on näkynyt sekä Japanin, Korean että Kiinan panostuksina omaan telakka-

teollisuuteen.221 Uusimpana perusteena telakkatuelle on esitetty alan kyky synnyttää in-

novaatioita ja niiden leviämisvaikutus talouteen.222 Euroopan unionin telakkatukien

keskeinen peruste on kansainvälinen epäterve kilpailu ja EU:n ulkopuolisten maiden

tuet omille telakoilleen.

5.3. Suomen tukipolitiikka

5.3.1. Tukipolitiikan perusvire

"Itse asiassa Suomi ei ole maksanut merkittävästi telakkatukea koskaan." Näin väittävät

Turun kauppakorkeakoulun tutkijat raportissaan Telakkatuki ja tarjouskilpailut vuonna

1997223. Yleinen käsitys Suomessa on kuitenkin se, että telakoita on tuettu jatkuvasti ja

suurissa määrin. Käsitys vaikuttaa vahvasti asiaan liittyvään poliittiseen päätöksente-

koon ja sen kautta laivanrakennuksen tulevaisuuteen Suomessa.

Suomalainen viennin rahoitusjärjestelmä on pitkälti kehittynyt telakoiden tarpeesta vie-

dä aluksia. Tämä on luonnollista, sillä laivat ovat tuotteina suuria ja hintavia, ja vientiin

liittyy tällöin sekä ostajan että myyjän kannalta suuri riski.224 Muiden suorien tuotanto-

tai toimintatukien maksamisessa Suomen valtio on ollut pidättyväinen. Suoraa tuotan-

totukea valtio maksoi 1970-luvun lopussa kahteen Viking Linen alukseen. Tämän jäl-

keen valtio ei maksanut suoraa tukea telakoille 17 vuoteen, kunnes se päätti jatkaa tu-

järjestön kautta viety komission tutkintaan. Muista vastaavista alan "epäterveistä" kilpailukeinoista EU:n telakoiden tai maiden välillä ei kyseinen toimialajärjestö ole kannellut komissioon. 219 Nallikari - Yli-Kyyny 1988-1990, s. 4.220 Haastattelu: WS 450021, kohta 24:52 " -- laivanrakennus on helvetin helppo tapa teollistaa maan inf-rastruktuuria, koska se on laivanrakentaminen suhteellisen helppoa, ne bisnekset, kaupat on isoja ja se antaa perusteollisuudelle elikkä terästeollisuudelle ja sitten tämmöiselle yksinkertaiselle komponenttival-mistukselle niinku mahdollisuuden". Ludwig - Tholen 2006, s. 5. 221 Haastattelu: WS 450021, kohta 24:52. "Kiina siellä on rohmunnut tilauksia ja hintaan mihin hyvänsä ja sitä ei tiedä mitä heidän tukiaiset on, valtion telakat saa ottaa tilauksia vaikka olisi tappiollisia."222 Ks. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto, EUVL C 18, 19.1.2011, kohdat 1.4 -1.8.223 Okko ym. 1997, s. 9 alaviite.224 Herranen 2009, passim.

33

kemista alkuvuodesta 1996.225 Rissanen on Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen

selvityksessä laskenut telakkatuen vaikutuksen valtion talousarvioon vuosina 1996-

1999. Hän päätyy 500 Mmk:n yhteissummaan.226 Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että

Suomessa otettiin EU:n laivanrakennusdirektiivissä sallittu suora tuki käyttöön.227

Yleinen suorien tuotantotukien myöntäminen päättyi Suomessa vuoden 2000 lopus-

sa.228 Tämän jälkeen telakoiden oli mahdollista saada alustyyppikohtaista tuotantotukea

väliaikaisen suojajärjestelyn aikana 1.10.2002 - 31.3.2005.229 Tukea ei kuitenkaan sal-

littu matkustaja-aluksien tai monien muiden Suomen telakoiden keskeisten tuotteiden

rakentamiseen, joten tuet jäivät Rauman ja Helsingin telakoiden neljän konttilaivan ti-

laukseen. 230

5.3.2 Erityispiirre - kitsaus

Verrattuna Suomen telakoiden kilpailijamaihin valtio on Suomessa ollut kitsas tuke-

maan telakkateollisuuttaan.231 Tukihalukkuus on aina liittynyt toimialan kriiseihin. Val-

tio on tullut yleensä siinä vaiheessa vastaan, kun on uhka telakkateollisuuden loppumi-

225 Okko ym. 1997, s. 9, Rissanen 1997 s. 2, 4. Suomen tukipäätöksen taustalla oli se, että vuonna 1994 oli OECD:n piirissä neuvoteltu kansainvälinen sopimus suorien tuotantotukien kiellosta telakoille. Sopi-mus ei tullut voimaan. EU päätti jatkaa tukia vuoteen 2000 asti. (Meriteollisuustoimikunta 2002, s. 15, Rissanen 1997 s. 6.) Samanaikaisesti telakat Suomessa olivat menettämässä devalvaatioiden kautta saa-mansa valuuttakurssien kilpailuedun, Rissanen 1997, s. 19. 226 Rissanen 1997, s. 3. Kyse on talousarviovaikutuksesta senhetkisen tiedon mukaan. 227 Council Directive 87/167/EEC of 26 January 1987 on aid to shipbuilding OJ L 69, 12.3.1987. Tätä oli muutettu kahteen otteeseen (Neuvoston direktiivi 90/684/ETY, neuvoston direktiivi 94/73/EY) tukipro-senttien osalta. Suoraa tuotantotukea jatkettiin vuoteen 2000 asti (Neuvoston asetus 1540/98). Valtioneu-vosto harkitsi tukea aina tapauskohtaisesti eikä telakalle aina maksettu suurinta sallittua tukea. Suomi maksoi suoraa 6 %:n tuotantotukea (Kvaerner Masa-Yards,Vuosikertomus 1997). Valtio pyrki maksa-maan alempaa tukea, mitä EU:n tukiasetus olisi sallinut. Tarkemmin Rissanen 1997, s. 2-4. Ks. N 468/2002-Suomi, kohdat 3 ja 9.228 Valtion Tuki N 531/2000-Suomi. Tukea voitiin myöntää aluksille, joista oli tehty lopullinen rakenta-missopimus 31.12.2000 mennessä. Alukset piti luovuttaa viimeistään 31.12. 2003. Taloussanomat 24.8. 2000: Martin Saarikangas: "Tilausten saamista auttoi prototyyppialus Costa Atlantican hyvä menestys ja valtion myöntämä kuuden prosentin telakkatuki. - Olemme erittäin tyytyväisiä, ilman telakkatukea ti-laukset olisivat menneet Italiaan."229 Neuvoston asetus (EY) N:o 1177/2002, annettu 27 päivänä kesäkuuta 2002, laivanrakennusteollisuu-den väliaikaisista suojajärjestelyistä EYVL L 172, 2.7.2002, neuvoston asetus (EY) n:o 502/2004, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2004, laivanrakennusteollisuuden väliaikaisista suojajärjestelyistä annetun ase-tuksen (EY) n:o 1177/2002 muuttamisesta. EUVL L 81, 19.3.2004. Tukea väliaikaisesta suojajärjestelystä oli mahdollista saada vain, jos telakka kykeni osoittamaan tilauksesta kilpailtavan korealaisen telakan kanssa. Ks. Meriteollisuustoimikunta 2002, s. 14-15, jossa kerrotaan väliaikaisen suojajärjestelyn synty-vaiheista tarkemmin.230 Tuet perustuivat neuvoston asetukseen 1177/2002. KTM:n tiedote 20.10.2004. Suomi ilmoitti komis-siolle tilauksiin liittyvän tukiohjelman (N 39/2005), jossa Suomi sitoutui vaatimaan avustusta hakevilta telakoilta vahvistusta siitä, että korealainen telakka on tarjonnut samasta sopimuksesta alempaa hintaa kuin suomalainen telakka.231 Oasis of the Seas - aluksen rakentamiseen myönnettiin innovaatiotukea 18 ME ja se oli osa tilauksen saamiseksi rakennettua rahoituspakettia. Laivakauppojen rahoitusjärjestelyissä Finnveran rooli on ollut kuitenkin ratkaiseva tilausten saamisessa Suomeen. Toisaalta tässä on kyse yksinkertaistettuna siitä, että valtio ottaa yritysriskiä itselleen takausten muodossa, ja jos riski ei laukea, saa samalla hieman tuloakin. Haastattelut,: WS 450036, kohdat 5:50-06:53, 49:46.

34

sesta Suomessa. Lisäksi Suomen tukipolitiikkaa on leimannut varovaisuusperiaate: ol-

laan valmiit tukemaan, mikäli muut EU-maat ottavat tukimuodot ensiksi käyttöön. Po-

litiikka on yleensä perustunut tiukkaan tarkoitus- ja tarveharkintaan.232

Yhteenvetona Suomen telakkatuista voi sanoa niiden olleen vuosina 2004-2010 arviolta

55-60M€. STX Finland Oy on saanut vuosittain 7-9M€ tukea233. Toimittajayritysten tai

telakoiden alihankintaverkoston tuet eivät ole tässä arviossa mukana. Näitä tukia ei lue-

ta EU:ssa telakkatueksi.234 Ala painostaa nyt voimakkaasti valtiota tukien kasvattami-

seksi.235 Myös STX Finland Oy:n pääomaa joudutaan todennäköisesti lisäämään lähiai-

koina, mikäli halutaan turvata yrityksen toimintamahdollisuudet.236

Suomen linjana EU:ssa on ollut vastustaa telakkatukia, mutta toisaalta myöntää tukea,

mikäli kotimaisten telakoiden kilpailutilanne sitä vaatii kilpailtaessa tuettuja telakoita

vastaan. Tuen lopettamisen yksipuolisesti Suomessa on nähty sisältävän riskin suoma-

laisille telakoille.237 Myös suomalaiset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt ovat pyrkineet

toimimaan tämän linjan mukaisesti unionin ja laivanrakennusalan kansainvälisissä eli-

missä ja järjestöissä.238

Valtion pyrkimyksenä on aina minimoida tuen määrä ja pitää tuet väliaikaisina. Telak-

katuesta ei aiemmin Suomessa tullut pysyvää käytäntöä. Esim. EU:n/ETA:n antamia

kaikkia mahdollisuuksia ei ole käytetty.239 Suomalainen valtiontukipolitiikka on pakot-

tanut telakkateollisuuden hakemaan muita kilpailutekijöitä kuin suorat tuotantotuet pär-

jätäkseen markkinoilla.240 Valtion avokätinen, pitkään jatkunut tukipolitiikka on rapaut-

tanut mm. Espanjan telakkateollisuuden kansainvälisen kilpailukyvyn.241 Sama koskee

232 Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma 15.4.1999, Pääministeri Matti Vanhasen halli-tuksen ohjelma 24.6.2003. 233 Arvio sisältää vuoden 2004 suoran tuen konttilaivoihin, innovaatiotuen (22M€), Tekesin ohjelmien ja EU-ohjelmien tuet sekä henkilökunnan koulutukseen saadut tuet. STX Finland Oy:n talousosasto pystyy halutessaan laskemaan tarkat summat yrityksen saamista tuista. Tuet ovat kohdistuneet ko. yritykseen tai sen edeltäjiin. Ks. Meriteollisuustyöryhmä 2009, s. 34, Telakkateollisuustyöryhmä 2009 välimietintö, s. 15-16, Telakkateollisuustyöryhmä 2009, s. 24-26. TEM/3155/05.06.01/2010, s. 2.234 Kyse on tällöin lähinnä horisontaalisista tuista, joihin on samat mahdollisuudet kaikilla yrityksillä.235 Keskeiset vaatimukset ovat innovaatiotuen ohjelman jatkaminen entisen tasoisena ja varustamoiden ympäristöinvestointien tuen saaminen kotimaisiin alustilauksiin.236 Tällaisen johtopäätöksen voi tehdä yhtiöstä Metalliliiton tutkimusosaston tekemän tilinpäätösanalyy-sin pohjalta, vaikka siinä ei tarvetta vielä tuoda esiin.237 Okko ym. 1997, s. 125, Malinen ym. 1999, s. 69.238 Haastattelut: WS 450017, kohta 05:34: "Samaa viestiä on pyritty viemään kaikkialla eteenpäin, ei ole olemassa sellaisia asioita, joita yritysjohto ajaa eteenpäin ja työntekijät toisaalla, vaan tää tilanne on sel-lainen, että huoli on yhteinen."239 Okko ym. 1997, s. 9.240 Okko ym. 1997, s. 108. Vuodesta 2004 lähtien yrityksen johdon hakema keskeinen kilpailukykytekijä on ollut halpa ulkomainen työvoima. Pääkkönen 2008, s. 90-91.241 Esimerkkinä Izar, ks. 2005/652/EY

35

myös osittain Italiaa, Ranskaa ja Saksaa. Suorista tuotantotuista luopuminen 2000-lu-

vun alussa näkyy ongelmina näiden maiden telakoiden kilpailukyvyssä.242

Suomen telakoiden keskeinen ongelma on ollut viimeiset vuodet omistajalähtöinen.

Tämä on näkynyt telakoiden erittäin alhaisena investointiasteena ja strategisen kehittä-

misen poukkoiluna eli ala-arvoisena johtamisena.243 Valtio on joutunut tasapainoile-

maan milloin minkäkin norjalaisomistajan tukitarpeiden ja työpaikkojen säilyttämisen

ristiaallokossa.244 Korealainen omistaja taas ei vaikuta tietävän, mikä on suomalaisten

telakoiden toiminta-ajatus tulevaisuudessa.245

5.4. Euroopan unionin laivanrakennuspolitiikka

5.4.1. Telakkatukien kehittyminen yhteisössä

EU antoi ensimmäisen laivanrakennusta koskevan direktiivinsä vuonna 1969246. EU:n

tavoitteena oli aluksi rajoittaa jäsenvaltioiden telakoille myöntämät tuet tiettyyn pro-

senttiosuuteen uuden tonniston arvosta. Tässä ei kuitenkaan onnistuttu, vaan 1980-lu-

vulla sallittu maksimituki oli parhaimmillaan 28% (v. 1987). Lisäksi epäiltiin varsin

yleisesti jäsenvaltioiden maksavan piilotukia.247

Joulukuussa 1990 neuvosto antoi yhteisön direktiivin (90/684/ETY) laivanrakennus-

alalle myönnettävästä valtion tuesta kolmen vuoden ajalle.248 Direktiivin voimassaolo

kytkettiin OECD:n piirissä käytäviin neuvotteluihin suoran ja epäsuoran telakkatuen

lakkauttamiseksi maailmassa. Neuvottelut kuitenkin pitkittyivät ja direktiiviä jatkettiin

useita kertoja. Politiikallaan komissio pyrki tukien asteittaiseen poistamiseen. Se onnis-

tui 1990-luvulla kuitenkin vain alentamaan tukitasoja.

Toimintatuen tukikatto oli 28% vuosina 1987-1988. Vuonna 1989 se laskettiin 26%:iin

ja vuonna 1990 20%:iin. Samaa politiikkaa jatkettiin seitsemännellä laivanrakennusta 242 Esim. Saksassa Wadan Yards:n konkurssi kesäkuussa 2009, Italiassa Fincantierin saama rakennetuki ja valtion pääomasijoitukset.243 Haastattelut: WS 0016, kohdat 37:47-39:53, "Siin varmaan oli kohtalainen kiima tehdä ne kaupat ja suuri on kaunista -- ja mekin keskusteltiin siit, kun tän toisen laivan risk to profit on suurempi kun en-simmäisen, mikä on meidän ymmärryksen mukaan ihan käsittämätön tilanne ko sen pitäis olla pienempi ko sarjalaiva on.", WS 4500021, kohdat 56:45-59:10, kohta 1:04:52: "-- Se on johtamiskysymys kyllä. Et sä pystyt johtamaan ja valjastamaan, että ihmiset tekee oikeita asioita.", WS 450017, kohdat 51:03-55:50, WS 450036, kohta 26:44.244 Haastattelu, WS 450036, kohta 49:46: "se oli valtionkin suuntaan vähän niin kun kiristystilanne".245 Haastattelu, WS 450016 ,kohdat: 2:51-5:53, 13:09, 1:39:24-1:43:06.246 Richtlinie des Rates vom 28. Juli 1969 über die Gewährung von Beihilfen für den Schiffbau zum Ausgleich der Wettbewerbsverzerrungen auf dem internationalen Markt (69/262/EWG).247 Ks. Okko ym. 1997, s. 49, jossa esitetään vuosien 1990 -1991 osalta taulukko eräiden maiden maksa-mista toiminta-avustuksista. Italian tukitason on tällöin arvioitu olevan 50%.248 Neuvoston direktiivi 90/684/ETY, annettu 21 päivänä joulukuuta 1990, laivanrakennusteollisuudelle myönnettävästä tuesta. EYVL L 380, 31.12.1990.

36

koskevalla direktiivillä, joka koski vuosia 1991–1993. Toimintatuen katoksi sovittiin

13% vuonna 1991, ja sitä laskettiin 9%:iin vuonna 1992. Tämän jälkeen jatkettiin kuusi

kertaa seitsemänteen direktiiviin sisältyvien, toimintatukea koskevien säännösten voi-

massaoloa.249

5.4.2. Vuoden 1998 asetus

Vuonna 1994 EU, Japani, Etelä-Korea, Norja ja USA pääsivät sopimukseen suoran te-

lakkatuen lopettamisesta. OECD-sopimuksen oli määrä tulla voimaan 1. tammikuuta

1996, mutta tämä ei toteutunut, koska USA ei ratifioinut sitä. Kansainvälisen sopimuk-

sen täytäntöönpanoa odotettaessa neuvosto hyväksyi 29. kesäkuuta 1998 uuden asetuk-

sen 1540/98, jossa vahvistettiin laivanrakennusteollisuudelle myönnettävän tuen uudet

säännöt. Asetuksen tavoitteena oli ottaa käyttöön laivanrakennuksessa joitakin poik-

keuksia lukuunottamatta vastaavat säännöt kuin muilla teollisuudenaloilla. Tarkoitus

oli päästä pois sopimuskohtaisista toimintatuista. Asetuksen mukaan tarkoitukseen so-

veltui paremmin esimerkiksi innovaatioihin suunnattu investointituki.250

Neuvoston asetuksella (EY) N:o 1540/98 otettiin käyttöön ja tarkennettiin aiempia

muita laivanrakennusalan toimenpiteitä, jotka jatkuivat vuoden 2003 loppuun.251

Useimmat näistä tukimuodoista pyrkivät tarjoamaan kannustimia EU:n telakoiden toi-

minnan kehittämiseen. Tuista voidaan esittää seuraava yhteenveto:

Rakenneuudistustuki rakenteelliseen sopeutumiseen ja kilpailukyvyn kohentamiseen, jonka oli vastattava yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettäviä val-tiontukia koskevia yhteisön suuntaviivoja. Sulkemistuki (myös osittainen) rakennemuutoksesta aiheutuvien sosiaalisten vaikutus-ten lievittämiseksi. Alueellinen investointituki olemassa olevien telakoiden uudistamiseksi tai uudenaikais-tamiseksi ja nykyisten laitosten tuottavuuden parantamiseksi. Tuen oli oltava yhteisön aluetuen suuntaviivojen mukaista. Suuntaviivojen mukainen tutkimus- ja kehitystyölle myönnettävä tuki. Innovaatioihin tarkoitettu investointituki otettiin uutena tukimuotona käyttöön laivanra-kennusasetuksessa. Se ei ollut yleisesti muiden toimialojen käytettävissä, ja sitä voitiin myöntää asetuksen mukaan enintään 10 % hankkeen innovatiiviseen osaan liittyvistä kustannuksista. Ympäristönsuojelutuki, jos se oli ympäristönsuojelun yhteisön suuntaviivojen mukais-ta.252

Lisäksi olivat käytettävissä seuraavat tukimahdollisuudet: OECD-ehtoinen kehitysmaille kehitysyhteistyöhön myönnetty tuki.

249 KOM (2000) 730 lopull., s. 21. Suurin osa vuosikymmenen lopussa myönnetystä toimintatuesta koh-distui risteilyaluksiin, joiden maailmanmarkkinoita EU:n telakat hallitsivat. 250 Sama, s. 19: "Vuonna 1997 komissio ehdotti, että valtiontuki olisi suunnattava uudestaan, jotta edistet-täisiin ja tuettaisiin teollisuuden kilpailukyvyn kohentamiseen tähtääviä pyrkimyksiä. Oli näet selvää, että monien telakoiden kilpailukyvyssä oli yhä puutteita ja että ne olivat erityisesti Kaukoidän kilpailijoi-taan jäljessä." 251 Neuvoston asetus (EY) N:o 1540/98. Perusteluosa, sivut 1-2.252 Sama, 4-9 artiklat.

37

OECD:n laivavientiluottoja koskevan sopimuksen ehtojen mukaiset valtion tukemat luotot varustamoille.253

Asetuksen sallima tuotantotuki eli sopimuskohtainen toimintatuki oli suurten alusten rakentamisessa 9 % (tilauksen sopimusarvo yli 10 miljoonaa ecua) ja pienten alusten osalta 4,5 %. Toimintatuen piti myös lakata vuoden 2000 loppuun mennessä.254 Asetuk-sen mukaan alukset, joille oli myönnetty tukea ennen 31. joulukuuta 2000 tehtyjen ti-laussopimusten perusteella, piti rakentaa ja luovuttaa ennen 31.12.2003.

Pelko toimintatuen lakkaamisesta aiheutti ennen vuosituhannen vaihdetta tilausbuumin,

sillä telakat pyrkivät haalimaan tilauksia ja varustamot käyttämään tätä tukimuotoa vii-

meisen kerran.255

5.4.3. Väliaikainen suojajärjestely

Korean kanssa ei saatu aikaan sopimusta. Neuvosto päätti 2002, että komission olisi

vielä pyrittävä löytämään ratkaisu ongelmiin, jotka aiheutuivat tietyistä korealaisten te-

lakoiden liiketavoista. Koska neuvotteluratkaisua ei Etelä-Korean kanssa syntynyt, ko-

missio vei asian WTO:hon. Lisäksi vuonna 2002 tulivat voimaan laivanrakennukseen

sovellettavat väliaikaiset suojajärjestelyt.256 Niissä palattiin telakoiden suoraan tukeen,

joka oli korkeintaan 6% tietyillä alustyypeillä257, ja sitä sovellettiin sopimuksiin, jotka

oli allekirjoitettu 24. lokakuuta 2002 alkaen.258

Korean ja EU:n välillä käydyssä Maailman kauppajärjestön sopimuksen mukaisessa

konsultaatiossa ei saavutettu tyydyttävää lopputulosta. Yhteisö vei asian kesäkuussa

2003 Maailman kauppajärjestön riitojenratkaisumenettelyyn käsittelyyn. Väliaikaisia

suojajärjestelyjä jatkettiin maaliskuun 2005 loppuun asti.259 Tämän jälkeen asia hautau-

tui WTO:n käsittelyyn sekä EU:n ja Korean kahdenvälisiin neuvotteluihin vapaakaup-

pasopimuksesta, joka nyttemmin on saatu aikaan vuonna 2011. Suorien toimintatukien

aika on näillä näkymin Euroopan yhteisössä ohi.260

253 Sama, 3 artikla, kohdat 4 ja 5.254 Sama, 3 artikla, kohdat 1-3 ja 13 artikla.255 Asetuksella (EY) N:o 1540/98 tehtiin toimintatukeen viimeisen kerran pidennys, jonka on määrä kos-kea 31.12.2000 mennessä solmittavia laivanrakennus- ja laivankonversiosopimuksia. Toimintatukea ei enää sallittu asetuksessa laivankorjaukseen (3 artikla). Alunperin komissio ehdotti toimintatuen lakkaa-van vuoden 1999 lopussa. Näin oli päätetty aiemmassa neuvoston telakkatukipäätöksessä. Jäsenmaiden painostuksesta päädyttiin uudessa vuoden 1998 asetuksessa vuoden pidennykseen määräajassa.256 Neuvoston asetus (EY) N:o 1177/2002.257 Nämä alustyypit olivat konttialukset, kemikaali- ja tuotesäiliöalukset ja LNG-säiliöalukset. Viimeksi mainitulla tyypillä edellytyksenä oli komission vahvistus siitä, että vuotta 2002 koskevien tutkimusten mukaan yhteisön teollisuus on kärsinyt aineellista vahinkoa ja vakavaa haittaa tällä markkinasegmentillä Korean epäterveiden toimintatapojen vuoksi. 258 KOM(2003) 232 lopull.259 Neuvoston asetus (EY) n:o 502/2004.260 Perinteisesti telakkakriiseissä on eri tahojen pyrkimyksenä ollut suorien tuotantotukien lisääminen. Tässä suhteessa on politiikassa tapahtunut selkeä muutos. Näitä eivät vaadi telakat, eivät ammattiliitot eikä EU:n parlamentti. Ks. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Nykyiseen kriisiin vastaaminen Euroopan telakkateollisuudessa” EUVL C 18, 19.1.2011.

38

5.4.4. Toimintatuki loppuu

Asetusta 1540/98 komissio ei halunnut enää jatkaa. Se halusi myös luopua alakohtai-

sesta valtiontuen poikkeuksesta. Vuosina 2000-2003 vallitsi siirtymäkausi, jolloin aja-

teltiin, että laivanrakennuksen alakohtaiset tuet loppuvat EU:ssa. Komissio oli jo pit-

kään ilmaissut kantanaan, että alan sektorikohtaiselle tukijärjestelmälle ei ole enää pe-

rusteita. Eri vaiheiden jälkeen päädyttiin siihen, että laivanrakennusteollisuuden ala-

kohtainen tukijärjestelmä kuitenkin tarvitaan. Tähän vaikutti mm. se, että vuonna 2002

koettiin lyhytaikainen kriisi maailman laivanrakennusmarkkinoilla johtuen osittain epä-

varmuudesta vuoden 2001 syyskuun 11. päivän terrori-iskujen jälkeen. Vuoden 2003

lopussa komissio tekikin päätöksen laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevista

puitteista.261 Keskeinen tukipolitiikan muutos oli luopua EU:ssa suorasta tilauksen sopi-

musarvoon perustuvasta toimintatuesta telakoille. Tällaisen tuen yhteisö oli lähes yhtä-

jaksoisesti sallinut kesäkuusta 1969 lähtien.262

261 Puitteet. 262 Direktiivi 69/262/EWG.

39

6. LAIVANRAKENNUSTEOLLISUUDEN VALTIONTUKEA KOSKEVAT PUITTEET

6.1. Säännöksen tausta

Laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevat puitteet tulivat voimaan 1.1. 2004.

Niitä oli tarkoitus soveltaa aluksi kolmen vuoden ajan. Komissio on kuitenkin kahteen

otteeseen päättänyt jatkaa Puitteiden soveltamista. Tämän johdosta laivanrakennusteol-

lisuuden puitteita sovelletaan näillä näkymin 31. joulukuuta 2011 saakka.263

Puitteiden voimaantulon myötä päättyi neuvoston asetuksen (1540/98) soveltaminen

laivanrakennukseen. Asetuksen säädösperustana oli perustamissopimuksen 92(3) artik-

la e)-alakohta, 94 artikla ja 113 artikla.264 Komissio on antanut Puitteet ilman neuvos-

ton asetuksen, direktiivin tai muun säädöksen mukaista menettelyä, eikä perustamisso-

pimukseen liittyvää säädösperustaa mainita asiakirjassa.265 Puitteissa ei ole myöskään

kysymys komissiolle siirretyn toimivallan säädöksestä.266 Perustamissopimus (SEUT

artikla 288 / EY 249) antaa komissiolle oikeuden säätää velvoittavia säädöksiä, ja lisäk-

si komissio voi antaa suosituksia ja lausuntoja. Puitteiden osalta joudutaan miettimään,

onko kyse pelkästä suosituksesta vai säädöksestä, joka velvoittaa antajaansa (komissio-

ta) ja jäsenvaltioita.267 On otettava myös huomioon, että SEUT 3 artiklan nojalla kilpai-

lusääntöjen vahvistaminen kuuluu EU:n yksinomaisen toimivallan piiriin. Näin ollen

asiakirjan oikeudellisen sitovuuden luonnetta ei ratkaise otsikko vaan sen sisältö.268

Syyt siihen, että komission antamaan alakohtaiseen säännökseen aikoinaan päädyttiin,

ovat ennen kaikkea komission halussa korostaa itsenäistä toimivaltaansa ja käyttää sitä

joustavasti nopeasti muuttuvassa kauppa- ja kilpailupoliittisessa tilanteessa. Asian vie-

minen neuvoston käsittelyyn olisi ollut menettelyllisesti hankalaa.269 Lisäksi neuvosto

263 Puitteet, EUVL C 260, 28.10.2006, EUVL C 173/3, 8.7.2008.264 Nykyiset artiklat SEUT 107, 109 ja 294.265 Neuvoston asetus (659/1999) EYVL L 83, 27.3.1999 tai neuvoston asetus (994/98) EYVL L 142, 14.5.1998. Näiden asetusten perusteella komissio voisi antaa SEUT 108(4) artiklan mukaisen säädöksen liittyen valtiontuen soveltamiseen.266 Säännökset tästä nykyään SEUT 290 ja 291.267 Siikavirta 2006 s. 117 tuo esiin, että "ryhmäpoikkeusasetusten lisäksi komissio on julkaissut lukuisia omia kannanottoja siitä, miten se käyttää harkintavaltaansa käsitellessään tuki-ilmoituksia". Tämän jäl-keen hän esittää komission julkaiseman taulukon tukien jaosta horisontaalisiin ja sektorikohtaisiin tukiin. Kun komission virallisesti julkaisemassa asiakirjassa ei mainita sen säädösperustaa, voidaan tietenkin ajatella, että kyse on vain kannanotosta. Asiaa ei tule kuitenkaan tulkita näin, vaan kyse on säännöksestä, joka selkeyttää oikeustilaa sekä jäsenvaltion, yritysten että komission kannalta. Puitteet on säädökseen verrattava asiakirja, jonka komissio on antanut oman valtiontukiin liittyvän toimivaltansa nojalla. 268 Asia 310/85 Deufil v. kom. 1987 ECR 901, asia C-313/90 CRIFS v. kom. 1993 ECR I 1125, asia T- 149/95 Ducros v. kom. 1997 ECR II 1139, asia C-288/96 Saksa v. kom. 2000 ECR I 8237, asia T- 171/02 Regione Autonoma della Sardegna 2005 ECR II 2123, asia T-17/03 Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke GmbH v. kom. 2006 ECR II 1139. Ks. Raitio 2010, s. 204, Merikoski 1997, s. 31-43. 269 Komission kilpailupolitiikkaa koskevassa kertomuksessa 2005, s. 137 korostetaan komission ja laivan-rakennusteollisuuden tiivistä yhteistyötä. Euroopan telakkateollisuudessa on ensimmäisten joukossa

40

velvoitti aiemmissa säädöksissä komission antamaan sille vuosittain kertomuksen alan

tilanteesta.270

Laivanrakennusala on yksi niistä aloista271, joilla vielä sovelletaan erityistä valtiontuki-

järjestelmää poikkeuksena horisontaalisista säännöistä (jotka eivät ole alakohtaisia).272

Tämän käytännön perusteena ovat olleet osittain historialliset syyt ja osittain tietyt lai-

vanrakennusmarkkinoiden ominaispiirteet. Näistä perusteena on ollut erityisesti se, että

kyseessä ovat maailmanlaajuiset markkinat, joiden yleisesti katsotaan kärsivän suhdan-

teisiin liittyvästä ylikapasiteetista ja epäterveistä subventioista. Jäsenvaltiot eivät ole ol-

leet valmiita luopumaan alan erityiskohtelusta suojellakseen omaa teollisuuttaan kan-

sainvälisessä kilpailutilanteessa.273

Komission mukaan laivanrakennus on myös tiettyjen alakohtaisten piirteiden perusteel-

la "erikoislaatuista ja eroaa muista teollisuudenaloista". Näitä piirteitä ovat komission

mukaan "lyhyet tuotantosarjat, tuotettujen yksiköiden koko, arvo ja monimuotoisuus

sekä prototyyppien kaupallinen käyttö". Näillä alakohtaisilla perusteilla komissio pe-

rustelee laivanrakennuksen olevan "ainoa innovaatiotukea saava ala". Komissio ilmoit-

taa Puitteiden tavoitteena olevan "parantaa innovointiin myönnettävää tukea ja ottaa

erityisesti huomioon kyseisen säännöksen soveltamisessa esiintyneet vaikeudet".274

Viittaus vaikeuteen tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot eivät soveltaneet innovaatiotukea ei-

vätkä myöskään yritykset hakeneet sitä niin kauan kuin suorat yritysten tuotantotuet

kyetty käynnistämään ns. sosiaalidialogi. Alalla on toiminut sosiaalidialogikomitea jo pitkään, 1990-lu-vulta alkaen, ja sen työtapa muistuttaa suomalaista työmarkkinajärjestöjen kolmikantamallia. Komission kannalta on helpompaa pyrkiä toimialajärjestöjen kanssa neuvotellen ratkaisuihin. Komissio on käyttänyt laivanrakennusta esimerkkinä toimialasta, jossa EU:n sosiaalidialogi toimii käytännössä.270 Asetus 1540/98 12 artikla. Kertomukset ovat osittain hyvin yksityiskohtaisia raportteja Kaukoidän maiden, lähinnä Korean, epäterveistä tuista omille telakoilleen ja eurooppalaisen telakkateollisuuden kil -pailutilanteesta kansainvälisesti. EU:n jäsenvaltioiden omaa valtiontukipolitiikkaa kertomuksissa käsitel-lään niukasti. 271 Erityissääntöjä on annettu aloille, joilla on havaittu erityisongelmia tai joiden toimintaympäristö on ongelmallinen. Tällaisia aloja ovat nykyisin audiovisuaalinen tuotanto, tv-lähetystoiminta, hiiliteollisuus, sähköala (hukkakustannukset), postipalvelut ja laivanrakennus. Tuen myöntämiselle teräs- ja synteetti-kuituteollisuudelle on myös asetettu erityisiä rajoituksia. Rautatie-, lento-, sisävesi- ja meriliikenteeseen sovelletaan alakohtaisia valtiontukisääntöjä. Yleisiä sääntöjä sovelletaan rajoitetusti maa- ja metsätalou-teen, kalastukseen ja vesiviljelyyn.272 Puitteet, kohta 2 ilmaisee tavoitteena olevan poistaa alan erityssäännöt, vähentää muihin aloihin ver-rattuna sääntöjenvälisiä eroja ja sen myötä yksinkertaistaa komission politiikkaa. Puitteista näkyy komis-sion usko siihen, että OECD:ssä päästäisiin ratifioituun sopimukseen tavanomaisten kilpailuehtojen nou-dattamisesta, olihan siitä päästy sopimukseen jo 1994 (kohta 4).273 Tämä ilmenee mm. jäsenvaltioiden vastauksista laivanrakennuksen Puitteiden kuulemisen yhteydessä vuonna 2010.274 Lainaukset Puitteet, kohta 7.

41

olivat käytettävissä, vaikka komissio olisi halunnut suunnata tukipolitiikkaa jäsenval-

tioissa ennen kaikkea toimialan kilpailukyvyn kehittämiseen.275

Komissio ilmoittaa Puitteiden tavoitteena olevan tehostaa yhteisön telakoiden toimin-

taa ja lisätä niiden kilpailukykyä tukemalla erityisesti innovointia, vähentää kannatta-

matonta kapasiteettia sekä noudattaa vientiluotoissa ja kehitysavussa kansainvälisiä tu-

kisopimuksia.276 Komissio katsoo, että laivanrakennukseen ja laivojen korjaukseen

myönnettävä tuki soveltuu yhteismarkkinoille vain, jos se on Puitteiden määräysten

mukaista.277

6.2. Määritelmät ja soveltamisala

Puitteita sovelletaan laivanrakennuksen tukeen, jota myönnetään "laivanrakennukseen,

laivankorjaukseen tai laivakonversioon välillisesti tai välittömästi mille tahansa telakal-

le, liitännäisyhtiölle, varustamolle tai kolmansille osapuolille".278 Puitteiden "määritel-

mät" -kohdassa on kerrottu tarkemmin, mitä laivanrakennuksella, laivankorjauksella ja

laivakonversiolla tarkoitetaan. Määritelmä on osittain tulkinnallinen.

Puitteiden mukaan laivanrakennuksella tarkoitetaan omalla käyttövoimallaan kulkevien

kauppa-alusten "rakentamista yhteisössä".279 Laivankorjauksessa on hieman erilainen

määritelmä työnteon paikan suhteen, koska vaaditaan kauppa-alusten korjaamista ja

kunnostamista "yhteisön alueella".280 Sananmuodon mukainen tulkintakaan ei valaise

asiaa eikä vertailu säädöksen muihin kieliversioihin281. Tulkinnallisesti säännöksen sa-

navalinnan tarkoitus jää auki. "Yhteisössä" rakentaminen saattaisi käsittää vain yhtei-

sön sisällä rakentamista ja estäisi sellaisen aluksen rakentamisen tuet, jossa aluksen

runko tai muu suuri kokonaisuus hankitaan yhteisön ulkopuolelta. Monet eurooppalai-

set telakat ovat siirtyneet tämäntyyppiseen laivanrakennustapaan. Silloin herää kysy-

mys, miten Puitteita pitäisi soveltaa tällaisten telakoiden ja niiden valmistamien alusten

kohdalla.282 Säännöksen määritelmässä "yhteisössä rakentamisen" ja "yhteisön alueella 275 KOM(2000) 730 lopull., s. 24. Innovaatioihin tarkoitettu investointituki tuli uutena tukimuotona ase-tuksessa 1540/98 (6 artikla). Komissio pyrkimyksenä oli palauttaa tukipolitiikan muutoksen avulla EU:n laivanrakennusteollisuuden kansainvälinen kilpailukyky. 276 Puitteet, kohta 5.277 Sama, kohta 8.278 Sama, kohta 11.279 Sama, kohta 10 a).280 Sama, kohta 10 b).281 Saksa: "Schiffbau" den Bau in der Gemeinschaft von--; "Schiffsreparatur" die in der Gemeinschaft durchgeführte Reparatur oder Instandsetzung von --. Englanti:"shipbuilding" means the building, in the Community, --;"ship repair" means the repair or reconditioning in the Community --.282 Esimerkiksi Helsingin telakalta on lopetettu kokonaan oma rungonvalmistus. Samoin useat tanskalai-set, norjalaiset, hollantilaiset, italialaiset ja saksalaiset telakat ovat muuttaneet toimintatapojaan niin, että hankkivat rungon Ukrainasta tai Venäjältä. Toimintamalliin näyttää siirtyvän myös Rauman telakka

42

korjaamisen ja kunnostamisen" termeissä283 on tunnistettavissa mm. seuraavat ongel-

mat:

1) alus rakennetaan osittain yhteisössä ja siihen toimitetaan suuri kokonaisuus yhteis-markkinoiden ulkopuolelta,2) alus luovutetaan yhteisön ulkopuoliselta telakalta, mutta suurehko osa siitä on raken-nettu yhteisössä,3) alus korjataan tai siihen tehdään konversiotyö sen kulkiessa merellä ja4) alus korjataan tai siihen tehdään konversiotyö satamassa.

Kaikki nämä vaihtoehdot ovat mahdollisia, jolloin viranomaisen tukiharkinnassa sään-

nöksen määritelmien tulkinta on olennainen. Säännös ei anna niihin yksiselitteistä vas-

tausta.284 Aiempien tapausten pohjalta ei ole pääteltävissä myöskään komission kan-

taa.285

Lisäksi Puitteissa erotetaan laivankorjaus ja alusten rakenteiden muuttaminen toisis-

taan. Alusten rakenteiden muuttamiseen eli laivakonversioon on asetettu 1000:n tonnin

vähimmäisraja aluksen bruttovetoisuudelle.286 Lisäksi aluksen rakenteiden muuttamisen

on aiheutettava perusteellinen muutos aluksen rungossa, lastitilassa, propulsiojärjestel-

mässä tai matkustajien vastaanotossa287. Säännöksessä jää auki se, mitä käsitteet "lai-

vanrakennus", "laivankorjaus" ja "aluksen rakenteen muuttaminen" eli "laivakonversio"

tarkkaan ottaen pitävät sisällään.288

Myöhemmin Puitteissa käytetään termejä laivanrakennusyritys, laivankorjausyritys ja

laivankonversioyritys tai sitten laivanrakennustelakka, laivankorjaustelakka tai laivan-

konversiotelakka. Säännös on edellisten termien käytössä epäjohdonmukainen eikä

asiayhteydestä aina voi päätellä, tarkoitetaanko yritystä vai telakkaa.

Tällä tulkinnalla on käytännön merkitystä, sillä Tilastokeskuksen toimialaluokituksen

mukaan Suomessa on noin 120 laivojen ja kelluvien rakenteiden valmistamiseen luoki-

(Helsingin Sanomat 9.9.2011). 283 Puitteet, kohdat 10 a),10 b) ja 10 c).284 Haastattelu WS 450035, kohdat 1:19:18-1:21:28. Asiaa on tulkittu niin, että alus pitää rakentaa Suo-messa. Tätä vastaan puhuu Helsingin hovioikeuden päätös (2799/2010), jossa hovioikeus tulkitsi alusre-kisterilain ja aluskiinnityslain säännöksiä siten, että Suomessa rakenteilla olevaksi alukseksi voidaan alusrekisteriin merkitä alus, jonka runko rakennetaan ulkomailla ja hinataan Suomeen viimeisteltäväksi.285 Tiedossa ei ole tapausta, jonka yhteydessä komissio olisi muodostanut kantansa. 286 Puitteet, kohdat 10 b) ja 10c).287 Sama, kohta 10 c). Matkustajien vastaanotto tarkoittaa aluksessa matkustajien kuljettamista varten tar-vittavia tiloja. Säännös ei sulje mitään aluksen osaa tai järjestelmää pois tuen piiristä.288 Käsitteet on Puitteissa kirjoitettu lainausmerkein. Vuoden 1969 (69/262/EWG) säädöksessä tukea oli mahdollista myöntää ainoastaan telakalle "auf einer Werft der Gemeinschaft" (2 artikla). Vuoden 1987 säännöksessä (Council directive of 26 January 1987 on aid to shipbuilding, 97/167/EEC) käytettiin ter-miä "shipbuilding" (1 artikla). Samalla suljettiin porauslautat pois tuen piiristä: "excluding drilling plat -forms". Aiemmista säädöksistä ei ole pääteltävissä sitä, miksi käsitteestä telakka on ryhdytty käyttämään laajempaa käsitettä laivanrakennus.

43

teltua yritystä289, kun taas telakoiksi näistä voidaan luokitella puolitusinaa yritystä. Suo-

messa viranomainen tulkitsee asiaa kaupparekisterin toimialaluokituksen mukaan ja li-

säksi sen mukaan, onko yrityksellä rakennuspaikka ts. telakka käytössään.290 Tätä tul-

kintaa on vaikea yksioikoisesti perustella pelkästään Puitteiden pohjalta.

Alalle on luonteenomaista erityyppisten projektien rakentaminen. Uudisalukset valmis-

tetaan yleensä telakalla, ja telakka allekirjoittaa varustamon kanssa toimitussopimuk-

sen. Toisaalta korjaus- ja konversiohankkeet voivat olla myös projektikohtaisen yhteen-

liittymän toteuttamia. Näissä ei aina ole mukana telakkaa. Suljetaanko tällaiset hank-

keet säännöksen telakka-käsitteen soveltamisalan ulkopuolelle? Säännöksen määritel-

missä sen soveltaminen kytkeytyy siinä kuvattujen tuotteiden eli alusten rakentamiseen

ja korjaamiseen enemmän kuin ahtaaseen määritelmään telakasta.

Jos säännöstä tulkitaan sen tarkoituksen ja tavoitteiden pohjalta291, komissio ilmoittaa

johdannossa Puitteiden tavoitteena olevan yksinkertaistaa sovellettavia sääntöjä sekä

tehostaa yhteisön telakoiden toimintaa ja kilpailukykyä erityisesti innovointia tukemal-

la.292 Ilmeisesti komissio tarkoittaa laivanrakennuksesta puhuessaan kuitenkin ensisijas-

sa telakoita. Tähän viittaa Puitteiden soveltamisalan määritelmä.

"Laivanrakennukseen myönnetty tuki kattaa laivanrakennukseen, laivankorjaukseen tai laivakonversioon välillisesti tai välittömästi mille tahansa telakalle, liitännäisyhtiölle, varustamolle tai kolmansille osapuolille myönnetyn tuen."293

Komissio on halunnut soveltamisalan määritelmällä ja eri termien määritelmillä poistaa

mahdollisuuden myöntää telakkatukea telakoiden toimittajayrityksille tai laajentaa tu-

kia koskemaan alan ulkopuolista toimintaa.294 Hankkeiden tukiharkinnassa on otettava

huomioon käsitteet kolmannelle osapuolelle myönnettävästä tuesta ja liitännäisyhtiö,

joka toimii alalla.

289 Tilastokeskus (3011): Laivojen ja kelluvien rakenteiden rakentaminen. Toimipaikkojen lukumäärä: v. 2009 120; v. 2008 128; v. 2007 117; v. 2006 101. 290 Haastattelu WS 450035 kohta 53:27-53:50. Periaatteessa Suomen rannikolla on useita entisiä telakka-alueita, joiden voidaan tulkita olevan edelleen laivanrakennukseen soveltuvia, Turussa Pansion vanha te-lakka-alue.291 Ks. Raitio 2010, s. 185-186, s. 237. Eurooppaoikeuden tavoitesidonnainen ja teleologinen tulkinta.292 Puitteet, kohta 5 a).293 Sama, kohta 11. Puitteissa ”liitännäisyhtiöllä” tarkoitetaan mitä tahansa luonnollista tai oikeushenki-löä, jonka omistuksessa tai hallinnassa on yritys, joka harjoittaa toimintaansa laivanrakennus-, laivankor-jaus- tai laivakonversioalalla, tai joka suoraan tai välillisesti kuuluu yritykselle, joka harjoittaa toimin-taansa laivanrakennus-, laivankorjaus- tai laivakonversioalalla ja jonka hallinnassa se on joko osakehal-linnan kautta tai muutoin. Määräysvallaksi katsotaan tilanne, jossa henkilön tai alalla toimintaansa har -joittavan yrityksen hallussa tai hallinnassa on enemmän kuin 25% toisen osapuolen osuudesta tai päin-vastoin (Puitteet, kohta 10 e). Ks. Aine 2011, s. 101 (myös viite 218) kilpailuoikeudellisen yrityksen kä-sitteestä. Asiaan palataan luvussa 10.294 Haastattelut: WS 450036, kohta 35:34, WS 450035, kohta 1:18:25. Haastateltavien näkemys on, että Puitteiden eritysmääräysten mukaista tukea voi saada vain telakka.

44

Tulkintaongelmia aiheuttaa myös Puitteiden säännös "omalla käyttövoimalla kulkeva

alus". Asiakirjassa alukset, joita säännös koskee, on ensin jaoteltu viiteen eri kohtaan:

"i) aluksia, joiden bruttovetoisuus on vähintään sata tonnia ja joita käytetään matkusta-jien ja/tai tavaroiden kuljettamiseen,ii) aluksia, joiden bruttovetoisuus on vähintään sata tonnia ja joita käytetään erityisteh-täviin (esimerkiksi ruoppaajat ja jäänmurtajat),iii) vähintään 365 kilowatin hinaajia,iv) kalastusaluksia, joiden bruttovetoisuus on vähintään satatonnia, vientiluottojen ja kehitysapuun myönnettäväntuen alalla,-- (Siis OECD -ehtoista k.p.)v) vedellä i–iv kohdassa tarkoitettujen alusten viimeistelyvaiheessa olevia, ei vielä val-miita mutta vesillä olevia ja vapaasti kelluvia runkoja." 295

Tämän jälkeen Puitteissa on vielä seuraava tarkennus:

"alusta, jolla on pysyvän käyttövoima- ja ohjausjärjestelmänsä ansiosta kaikki avome-rellä tarvittavat merikelpoisuusominaisuudet."296

Tämä tarkennus sulkee pois esimerkiksi sisävesiliikenteen alukset, samoin avomerelle

rakennettavat erilaiset rakennelmat, käytännössä öljynporauslautat, varastotankkerit, hi-

nattavat proomut jne.297 Puitteita ei sovelleta myöskään sotilasaluksiin (tai kauppa-

alusten sotilaallisiin varusteisiin), mikäli nämä ovat rakenteellisilta perusominaisuuksil-

taan sotilasaluksia ja rakennettu yksinomaan sotilaallisiin tarkoituksiin.298 Paitsi, jos on

kyse peitellyistä toimenpiteistä, jotka valtiontukea koskevien sääntöjen vastaisesti suo-

sivat kauppa-alusten rakennusteollisuutta.299

6.3. Puitteiden valtiontukimääräykset

Puitteissa sallitaan kaikille aloille yhteisten horisontaalisten valtiontukimääräysten so-

veltaminen laivanrakennukseen. Käytännössä suurin osa näistä määräyksistä sisältyy

nykyään asetuksen 800/2008 piiriin. Lisäksi alaan sovelletaan de minimis -tukiasetusta,

pelastamis- ja rakennetuen suuntaviivoja, ympäristötuen suuntaviivoja ja menettelyta-

pa-asetusta 659/1999.

295 Puitteet, kohta 10 d).296 Sama.297 Määritelmä sulkee käytännössä Puitteiden soveltamisalan ulkopuolelle Porin Mäntyluodon telakan, sillä siellä ei valmisteta omalla käyttövoimallaan kulkevia aluksia. Puitteiden kuulemisen yhteydessä yri-tys otti kantaa asiaan. Yrityksen mielestä määritelmää pitäisi innovaatiotuen osalta muuttaa siten, että tuki sallittaisiin muillekin meriteknisten tuotteiden valmistajille. Yritys perusteli kantaansa sillä, että se joutuu markkinoilla vastaamaan kilpailuun, joka tulee pääasiassa Etelä-Koreasta, Singaporesta ja tulevai-suudessa myös Kiinasta. Technip Offshore Finland Oy 22.11.2010/KPS. 298 Asia on ollut jossain määrin Suomessa esillä lähinnä erilaisten valtion monikäyttöalusten kohdalla, sil-lä säännös mahdollistaa periaatteessa muiden kuin yksinomaan sotilaallisiin tarkoituksiin rakennettujen alusten tuet telakoille. 299 Puitteet, kohta 10 d).

45

Laivanrakennusalalle voidaan myöntää tukea myös Puitteiden erityismääräysten nojal-

la. Erityismääräykset koskevat seuraavia aloja: tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotuki,

sulkemistuki, työllisyystuki, vientiluotot, kehitysapuun myönnettävä tuki ja aluetuki.300

Tämän tutkimuksen kannalta on keskeistä käsitellä T&K&I -tukia, mutta on syytä käy-

dä myös lyhyesti muut alan erityistuet lävitse. Innovaatiotuesta on oma lukunsa (7).

6.3.1. Sulkemis- ja työllisyystuki

Tavoite ylimääräisen kapasiteetin hallitusta purkamisesta on ollut yksi yhteisön laivan-

rakennuspolitiikan kulmakivistä. Sulkemistuella halutaan pehmentää kapasiteetin purun

vaikutuksia jäsenvaltioissa. Yleensä telakoiden sulkeminen on johtanut tuhansien työn-

tekijöiden yhtäaikaiseen vähentämiseen yrityksistä, usein jäsenvaltioiden jo muutenkin

vajaatyöllisyydestä kärsivillä alueilla. Siksi erityistuet on sallittu näissä tilanteissa.301

Tuen edellytyksenä on laitoksen täydellinen tai osittainen sulkeminen, joka johtaa ka-

pasiteetin todelliseen ja peruuttamattomaan vähentymiseen. Tuki kattaa työntekijöille

maksettavia irtisanomisen kustannuksia, neuvontapalvelun kustannuksia, laivanraken-

nuksesta riippumattomien pk-yritysten perustamiskustannuksia, uudelleenkoulutusta ja

menoja telakoiden muuttamisesta muuhun käyttöön. On mahdollista tukea telakan hal-

littua alasajoa keskeneräisten tilausten rakentamiseksi loppuun. Osittaisen sulkemistuen

edellytyksenä on, ettei yritys ole kymmeneen vuoteen saanut rakennemuutostukea. Jä-

senvaltion on myös valvottava, että telakka pysyy suljettuna vähintään kymmenen

vuotta. Tuen määrään vaikuttavat sulkemisen laajuus ja alueen rakenteelliset ongelmat.

Muutettaessa laitosta on otettava huomioon myös uutta toimintaa koskevat yhteisön

säädökset.302 Puitteiden voimassaolon aikana ei yksikään jäsenvaltio ole ilmoittanut

tuen käytöstä komissiolle.303

300 Laivanrakennuksen erityismääräykset ovat olleet käytännössä voimassa vuodesta 1970 lähtien. Niiden sisältö on kuitenkin uusien säädösten kautta vaihdellut. Vuoden 1987 direktiivi (87/167/ECC) sisälsi eri-tyismääräyksiä koskien Espanjaa ja Portugalia, vuoden 1990 säädös koskien Espanjaa ja Kreikkaa (Neu-voston direktiivi 90/684/ETY). 301 Neuvoston asetus (EY) N:o 3094/95, annettu 22 päivänä joulukuuta 1995, laivanrakennusteollisuudel-le myönnettävästä tuesta EYVL L 332, 30.12.1995, 3 artikla. Sosiaalinen tuki telakoille sallittiin irtisano-misten yhteydessä ilman velvoitetta sulkea koko laitos. Asetuksessa 1540/98 tuki kytkettiin osittaiseen tai täydelliseen telakan sulkemiseen siten, että kapasiteetin vähentyminen on todellista ja peruuttamaton-ta. Tällöin sallittiin myös laitoksen muuhun käyttöön muuttamisen tukeminen.302 Puitteet, kohdat 16 -21.303 Kuulemisasiakirja 2010. Komissio toi esiin Puitteiden uudelleentarkastelun yhteydessä, että vuodesta 2004 lähtien ei ole tehty yhtään sulkemis- tai työllisyystukea koskevaa ilmoitusta. Ilmeisesti muut hori-sontaaliset tuet ja erityisesti aluetuet on katsottu jäsenvaltioissa riittäviksi. Kuulemisen yhteydessä Es-panja ilmoitti ottavansa tämän tukimuodon lähiaikoina käyttöön ja Saksan vastauksesta on aistittavissa samaa ajatusta. Myös useat muut jäsenvaltiot pitivät välttämättömänä tämän tukimuodon säilyttämisen. Myös Suomi piti sitä tarpeellisena ja katsoi, ettei horisontaalimääräykset ja rakenneuudistustuki eivät kata alan erityistarpeita (TEM/3155/05.06.01/2010).

46

Viimeistään yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen säätämisen jälkeen erityinen laivanraken-

nuksen työllisyystuki on käynyt tarpeettomaksi. Erityismääräys koskee nimittäin epä-

edullisessa asemassa olevien työntekijöiden palkkaamista ja tästä johtuvien ylimääräis-

ten kulujen kattamista. Käytännössä ryhmäpoikkeusasetus kattaa kaikki vastaavat tuki-

muodot ja toimenpiteet kuin Puitteissa on sallittu. Suomi ei ole käyttänyt Puitteiden

mukaista sulkemis- tai työllisyystukea alan kriiseissä.304 Valtioneuvosto on julistanut

laivanrakennuksen rakennemuutosalaksi. Julistus on lähinnä poliittinen periaatepäätös

suunnata viranomaisten normaaleja tukimuotoja ja -keinoja alalle. Poikkeavia keinoja

ei haluttu ryhtyä soveltamaan Suomessa, vaikka Puitteet ja ryhmäpoikkeusasetus

(800/2008) olisivat sallineet nämä.305

6.3.2. Vientiluotot ja kehitysapuun myönnettävä tuki

Alusten tilaukseen liittyvät rahoitusjärjestelyt ovat yksi ratkaiseva tekijä tilauksen saa-

misessa telakalle.306 Puitteissa varustamoille sallitaan alusten rakentamisen tai rakentei-

den muuttamisen tuki OECD:n ehtojen mukaisesti.307

Kansainvälisen laivanrakennuksen tuotantokapasiteetin voimakas kasvu 1960-luvulla johti siihen, että kilpailu kiristyi maailmanmarkkinoilla ja alusten hintataso laski. Useat maat ottivat omien telakoidensa subventiot käyttöön. Lopulta OECD:n piirissä laiva-luottojen ehdoista sovittiin 13:n maan kesken vuonna 1969. Sopijoina olivat eurooppa-laiset, suuret läntiset laivanrakentajamaat sekä Japani ja Kanada. USA jäi sopimuksen ulkopuolelle. Sopimus salli luottojen korkosubventiot, joita myös Suomi joutui maksa-maan alusvientinsä turvaamiseksi länteen.308 Nykyään OECD:n piirissä on kansainväli-sesti päästy sopimukseen ns. CIRR-korkojen (Comercial Interest Reference Rates) käyttämisestä viennin luototuksessa. Laivojen rakennusaikaiseen rahoitukseen, tilaajan luototukseen tai annettuihin takuihin ei Suomessa enää sisälly suoraa valtion subven-tiota.309 Päinvastoin Finnveran viennin rahoitustoiminta on ollut ylijäämäistä. Finnve-

304 Puitteet, kohta 22. Suomi halusi vastauksessaan kuulemisen yhteydessä säilyttää asetuksen 800/2008 lisäksi puitteissa erityisen alakohtaisen työllisyystukimääräyksen. Näin taataan mahdollisuus työllisyys-tuen myöntämiseen tapauskohtaisena tukena laivanrakennukselle, sillä asetus 800/2008 edellyttää aina tukiohjelman olemassaoloa TEM/3155/05.06.01/2010. Suurin osa jäsenvaltioista oli valmis poistamaan määräyksen. 305 Turun telakan henkilöstön ehdotus 27.10.2010. Henkilöstö ehdotti laivanrakennuksen työllisyystuki-ohjelman hyväksyttämistä komissiossa. Ohjelmassa olisi otettu kaikki ryhmäpoikkeusasetuksen mahdol-listamat työllisyyteen ja pk-yrityksiin kohdistuvat tukimuodot käyttöön Suomessa. Tähän ei kuitenkaan ollut poliittista tahtoa, vaan valtioneuvosto julisti alan rakennemuutosalaksi sallimatta siinä yhteydessä mitään uutta tukimuotoa tai -keinoa alan työllisyysongelmien ratkaisemiseksi.306 OECD 2007. Raportista saa hyvän kokonaiskuvan asiasta. Haastattelut: WS 450036, kohdat 2:57-9:52, WS 450016. kohdat 1:23:38-1:26:08, WS 450017, kohta 40:15.307 OECD 2008. 308 Kääriäinen ym. 1970, s. 74, Herranen 2009, s. 64, Rissanen 1997, s. 4-5. 309 Ilman Finnveraa Suomessa ei enää rakennettaisi laivoja. Vientiluottojen korkoina on käytetty vuodesta 1988 OECD:n viitekorkoja eli CIRR-korkoja, jotka ovat olleet suurin piirtein markkinakorkojen tasolla. Vuonna 1991 hyväksyttiin konsensusehtoisia vientiluottoja koskenut uusi sopimus, "Helsinki-paketti", joka laajensi CIRR-korkoihin perustuvien vientiluottojen soveltamisaluetta huomattavasti. Mutta kan-sainväliset ponnistelut alusluottojen subventioiden poistamiseksi eivät edenneet ennen vuosituhannen vaihdetta. Kun OECD:n laivaluottosopimus uudistui vuonna 2002 niin, että 12:n vuoden pituiset luotot tulivat mahdollisiksi, vientitakuukysyntä suorastaan räjähti. Risteilyalusten takapainoiset maksuehdot ovat edellyttäneet Finnveralta ennätyksellisen suuria takuita telakoiden rakennusaikaiseen rahoitukseen. Herranen 2009, s. 237-238 ja 335-336. Finnveran rooli kauppojen turvaamisessa telakoille kävi ilmi

47

ran luottotappiot ovat pysyneet kurissa eivätkä riskit ole toteutuneet.310 Viimeiset mer-kittävät valtion luotto- ja takaustappiot tältä toimialalta ovat syntyneet Wärtsilä Meri-teollisuuden konkurssin yhteydessä vuonna 1989.311

Vientiluottoja ja kehitysapuun myönnettävää tukea arvioidaan yleensä julkisin varoin

tuettujen vientiluottojen suuntaviivoja koskevan OECD:n järjestelyn ja siihen liittyvän

alakohtaisen laivaluottosopimuksen perusteella. Laivanrakennusteollisuuden Puitteissa

viitataan näihin. Komission mukaan vientiluotoissa ei ole erityisiä soveltamisongel-

mia.312

Puitteiden mukaan komissio tarkistaa kehitysapuun suunnitellun tuen erityisen "kehi-

tysosuuden"313 ja varmistaa, että tuki on välttämätöntä. Lisäksi tuen on oltava OECD

-ehtoista. Eri telakoiden on voitava kilpailla tämän kehitysavun saamisesta. Tarjousme-

nettelyyn sovelletaan yhteisön julkisia hankintoja koskevaa sääntelyä.314 Suomi ei ole

soveltanut tätä tukimuotoa. Namibian Rauman telakalta äskettäin tilaama tutkimusalus

olisi saattanut soveltua kehitysaputuen piiriin. Telakan kannalta tilaukseen sovellettava

julkisia hankintoja koskeva menettely olisi ollut hankala. Innovaatiotuen hakeminen on

telakalle yksinkertaisempaa. Saksa, Ranska, Hollanti ja Espanja ovat myöntäneet kehi-

tysaputukea alushankintoihin.315

6.3.3. Alueellinen tuki

Puitteiden mukaan laivanrakennusyrityksille myönnettävän aluetuen voi katsoa sovel-

tuvan yhteismarkkinoille ainoastaan, jos neljä edellytystä täyttyy. Telakan on 1) sijaitta-

va jäsenvaltiossa 107(3a) artiklan mukaisella, komission hyväksymän aluetukikartan

tukialueella eikä tuki-intensiteetti saa tällöin ylittää 22,5% tai 2) sijaittava jäsenvaltios-

sa 107(3c) artiklan mukaisella, komission hyväksymän aluetukikartan tukialueella eikä

tuki-intensiteetti saa tällöin ylittää 12,5%. Sovellettava aluetuen enimmäismäärä riip-

puu siitä, kumpi on alhaisempi, aluetukikartan mukainen tuki vai laivanrakennuksen

Puitteiden mukainen tuki.316 Lisäksi 3) edellytetään tuen rajoittuvan aluetuen suuntavii-

myös haastatteluissa: WS 450036, kohdat 2:57-9:52, WS 450016, kohdat 1:23:38-1:26:08, WS 450017, kohta 40:15.310 Finnveran vientitakuun 12:n vuoden aikana sen riskejä on lauennut runsaat 3M€. Nämä on kyetty kat-tamaan takuumaksuilla. Ylijäämää sille on syntynyt 200M€ (Haastattelu, WS 450036, kohta 5:50).311 Tarkemmin Herranen 2009, s. 157, 218-220, 257-264, 283, 284 ja 362. Meriteollisuuden konkurssi on jättänyt pysyvän muistijäljen erityisrahoituksesta päättäviin tahoihin ja valtion virkamiehiin. 312 Kuulemisasiakirja 2010.313 Asia T-34/02 Le Levant ym. v. kom. Tässä tapauksessa komissio ei kyennyt perustelemaan väitettään, jonka mukaan tukeen ei sisältyisi kehitysosuutta ja kyse olisi kielletystä valtiontuesta.314 Puitteet, kohdat 24 ja 25.315 Ks. esim. N185/2005 Alankomaat, N 436/05 Espanja, N 517/2004 Espanja ja N 612/01 Saksa.316 Valtiontuki N 359/2006. Uusikaupunki on ainoa telakkapaikkakunta, jossa voidaan soveltaa aluetukea, tällöin korkein tuki-intensiteetti on 10 % (FI183 Varsinais-Suomi).

48

voissa määriteltyihin, tukikelpoisiin kustannuksiin.317 Ylin tuki-intensiteetti on 25%

107(3a) artiklan mukaisilla alueilla ja 15% 107(3c) artiklan mukaisilla alueilla. Eli lai-

vanrakennukseen sovelletaan alempaa tuki-intensiteettiä.318 4) Aluetuen alempi määrä

liittyy komission pyrkimykseen purkaa vanhentunutta telakkakapasiteettia hallitusti.

Komissio on määritellyt asian seuraavasti:

"tuki on suunnattava nykyisten telakoiden uudistamiseen tai nykyaikaistamiseen tehtä-viin investointeihin, eikä se liity asianomaisen telakan tai asianomaisten telakoiden ra-hoitusrakenteiden uudistamiseen, ja sen tavoitteena on nykyisten laitosten tuottavuuden kehittäminen"319

Aluetuen säännöstä voi pitää kilpailuoikeudellisesti ongelmana, koska se mahdollistaa

varsin laajat investointiohjelmat telakoille niiden sijoituspaikan perusteella.320 Komis-

sio on pyrkinyt arvioimaan kilpailuhaittaa vaatimalla mm. laivanrakennusalan alueellis-

ten investointitukiohjelmien ilmoittamista erikseen.321 Aiemmin komissio ei hyväksy-

nyt aluetukea tapauksissa, joissa telakat lisäsivät kapasiteettiaan, mutta komission kanta

on nykyään muuttunut. Tämä käy ilmi tapauksesta Rolandwerft:

Komissio aloitti tutkinnan telakalle Niedersachsenin osavaltion myöntämästä aluetues-ta (investointituesta). Komissio epäili tavoitteena olevan nostaa telakan kapasiteettia merkittävästi (25). Myönnetty tuki oli 12% / 1,56M€. Saksa vetosi mm. siihen, että in-vestointi parantaa telakan tuottavuuden kasvua. Puitteiden 26 kohdan mukaan inves-toinnit, jotka johtavat tuottavuuden kasvun yhteydessä kapasiteetin kasvuun, eivät ole sääntöjenvastaisia (42). Lisäksi Saksa korosti, että laivanrakennusteollisuuden tuotta-vuuden kasvu on yhteisöpolitiikan päätavoitteita tällä talouden alalla (42). Komissio hyväksyi perustelun. Se totesi kapasiteetin kasvun jäävän vähäiseksi (70). Saksa oli valmis esittämään vapaaehtoisen sitoumuksen asiasta, mutta komissio katsoi sen ole-van vain lisätodiste, että tuensaajan esittämät tekniset, käytännölliset ja taloudelliset syyt ovat perusteltuja ja että investointien tavoitteena ei ole kapasiteetin lisääminen vaan tuottavuuden parantaminen (82).322

Puitteiden kuulemisen yhteydessä vuonna 2010 komissio ilmoitti, että erityinen alueel-

linen laivanrakennusalan tukijärjestelmä saattaa riippua siitä, onko suhdanteisiin liitty-

vä ylikapasiteetti edelleen ominaista EU:n laivanrakennusalalle.323 Ylikapasiteetti vaati-

317 Puitteet, kohta 26.318 Perusteena heikomman tuki-intensiteetin soveltamiselle on aluetuen kilpailua vääristävä vaikutus ti-lanteessa, jossa eurooppalaista telakkakapasiteettia on kroonisesti liikaa. Aluetuen rajoitukset telakkayri-tyksille ovat sisältyneet laivanrakennuksen sektorikohtaiseen sääntelyyn. Kiistaa asia aiheutti erityisesti siinä vaiheessa, jolloin entisen DDR:n telakoita uudistettiin massiivisella Saksan valtion tuella. Ks. esim. komission päätös 1999/274/EY.319 Puitteet, kohta 26 a).320 N 459/2006 Saksa. Käytännössä kaikilla Saksan telakoilla voidaan soveltaa aluetukea. Samoin Ita-liassa, ks. C 18/2002 Italia.321 EYVL C 263, 01.11.2003. Investointihankkeissa on sovellettu mm. alempia tukitasoja ja kynnysarvoja EYVL C 70, 19.3.2002.322 2007/255/EY. Komission päätös valtiontuesta Rolandwerft-telakalle. Numerot suluissa viittaavat pää-töksen kohtiin (k.p.). Ks. myös N 277/2009 Saksa.323 Kuulemisasiakirja 2010.

49

si kilpailuoikeudellisesti aluetukien kieltämistä telakoilta.324 Toisaalta aluetuen yhtey-

dessä edellytetään investoinnin pitämistä alueella vähintään viiden vuoden ajan sen to-

teuttamisesta, ja samoin työpaikkojen säilyttämistä alueella vähintään viiden vuoden

ajan siitä ajankohdasta, jona työpaikka täytettiin ensimmäisen kerran.325 Jäsenvaltiolla

on tällöin suuri houkutus tukea telakkaa, jos se saa samalla yrityksen sitoutumaan työ-

paikkojen säilyttämiseen.

6.4. Ilmoittaminen komissiolle - valvonta

Puitteissa on myös lyhyt säännös tuen ilmoittamisesta komissiolle. Siinä edellytetään

ilmoittamista komissiolle ennakkoon sekä yksittäisestä tuesta että tukiohjelmasta ts.

tuen notifiointia komissiossa.

Mikäli laivanrakennusalan tuet ovat komission hyväksymän tukiohjelman mukaisia,

niiltä ei edellytetä ennakollista hyväksyntää komissiossa. Alalle on eri maissa hyväk-

sytty tukiohjelmia, ja jos telakoiden tuet ovat ohjelman mukaisia, yksittäisten tukien so-

veltuvuus yhteismarkkinoille on käytännössä ratkaistu ohjelman hyväksymispäätöksen

yhteydessä.326 Kun tuki on ohjelman mukaista, sitä pidetään sallittuna valtiontukena.

Tämä edellyttää kuitenkin, että toimitaan EU:n komission hyväksymän tukiohjelman ja

sen rahoituskehyksen mukaisesti.327 Tällöin yksittäistä tukipäätöstä ei tarvitse ilmoittaa

ennakkoon komissiolle.328 Jäsenvaltioiden on kuitenkin toimitettava komissiolle vuosit-

tainen kertomus tukipäätöksistä ohjelman hyväksymispäätökseen liittyvällä kaavak-

keella.329 Puitteissa on säännös myös tuen kasautumisesta. Käsittelen asian myöhem-

min omana lukuna (10).

324 Jäsenvaltioiden antamissa vastauksissa kuulemisen yhteydessä kannat menevät ristiin. Ne, jotka käyt-tävät aluetukia, haluavat jatkaa niitä tai haluavat poistaa eritysmääräyksen Puitteista. Muut haluavat pi-tää alakohtaisen rajoituksen aluetukien soveltamisessa edelleen voimassa tai tiukentaa rajoituksia.325 Aluetukisuuntaviivat 2007-2013, EUVL C 54, 4.3.2006, kohta 40. 326 Esim. väliaikaiseen suojajärjestelyyn perustuvissa toimintatuissa komissio vaati jäsenvaltioita selvittä-mään tukipäätösten yhteydessä laivatilausten kilpailutilanteen (Neuvoston asetus EY 1177/2002, 2 artik-la). Tuki ei ollut sallittua, mikäli tilauksesta kilpailivat eurooppalaiset telakat keskenään. Innovaatiotuki-ohjelmiin liittyvien tukipäätösten yhteydessä ei kilpailuvaikutuksia kuitenkaan selvitetä. Haastattelut: WS 45 0035, kohta 1:14:53, WS 45 0036, kohta 50:29.327 Menettelytapa-asetus edellyttää komission vaativan jäsenvaltiolta muutosta voimassaolevaan tukioh-jelmaan, mikäli komissio on havainnut kilpailuongelmia ohjelman soveltamisessa. Komissio voi vaatia tukiohjelman asiasisällön muuttamista, menettelytapoja koskevien vaatimusten tiukentamista tai tukioh-jelman lakkauttamista. (Neuvoston asetus EY 659/1999, 18 artikla). Merikoski 1997, s. 124-125, Alkio 2010, s. 259: "passiivista jälkikäteisvalvontaa".328 Mm. de minimis -tuella (asetus 1998/2006) ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (asetus 800/2008) mu-kaisilla tuilla ei olisi ennakkoilmoitusvelvollisuutta. Ennakkoilmoitusta harkittaessa on otettava kuiten-kin huomioon mm. asetuksen 800/2008 kynnysarvot ja de minimis -asetuksen laskentasäännöt.329 Neuvoston asetus EY 659/1999, 21 artikla.

50

7. INNOVAATIOTUKI

7.1. Innovaatiotuen tausta

Laivanrakennuspuitteissa on eritysmääräyksenä oma kohtansa, joka käsittelee tutki-

mus-, kehitys- ja innovaatiotukea.330 Komissio ilmoittaa asiakirjan alussa erityismää-

räyksen tavoitteena olevan tehostaa yhteisön telakoiden toimintaa ja lisätä niiden kil-

pailukykyä erityisesti innovointia tukemalla.331

Aiemmassa asetuksessa 1540/98332 laivanrakennusalan yritysten tutkimus- ja kehitystu-

ki oli 8 artiklassa ja se vastasi Puitteiden nykyisiä määräyksiä. Tukea oli mahdollista

myöntää kehityshankkeiden kustannusten kattamiseen, jos tuki oli tutkimus- ja kehitys-

työhön myönnettävän, valtion tukea koskevien yhteisön puitteiden tai tällä alalla myö-

hemmin tehtyjen sopimusten mukaista. Säännös on laivanrakennuksen Puitteissa täysin

aiempaa vastaava.

Alakohtaisen innovaatiotuen säännös oli asetuksessa 1540/98 omana 6 artiklanaan. Ar-

tikla oli otsikoitu: "Innovaatioihin tarkoitettu investointituki". Säädös kuvaa hyvin ko-

mission tavoitetta nykyaikaistaa eurooppalaista laivanrakennusta. Tuen ajateltiin olevan

ennen kaikkea investointituki joko uusien tuotteiden kehittämiseksi tai telakoiden ny-

kyaikaistamiseksi. Komissio ilmaisi vuonna 1998 innovaatiotuen olevan vaihtoehtoi-

nen tukimuoto, joka helpottaa alan yritysten tilannetta, kun ne joutuvat luopumaan suo-

rista toimintatuista.333 Tämä näkökanta on hyvä pitää mielessä, kun tulkitaan nykyistä

säännöstä.

Komissio neuvotteli säännöksestä alan toimialajärjestön CESA:n kanssa ennen sen

antamista. Näissä neuvotteluissa syntyi yhteinen näkemys innovaatiotuen käytännön to-

330 Puitteet, kohdat 14 ja 15.331 Sama, kohta 5a.332 EYVL L 202, 18.7.1998.333 Komission kertomuksessa neuvostolle maailman laivanrakennustilanteesta (KOM(2000) 730 lopull.) komissio sanoo, että valtiontuki olisi suunnattava uudestaan, jotta edistettäisiin ja tuettaisiin teollisuuden kilpailukykyä. Oli selvää, että telakoiden kilpailukyvyssä oli puutteita ja että ne olivat erityisesti Kauko-idän kilpailijoitaan jäljessä. Siksi komissio halusi siirtyä toimintatuesta muihin tukimuotoihin, jotka so-veltuvat paremmin toimialan tukemiseen. Innovaatioihin tarkoitettu investointituki oli uusi tukimuoto, joka otettiin käyttöön laivanrakennusasetuksessa. Se ei ollut muiden toimialojen käytettävissä, ja sitä voitiin myöntää enintään 10 % hankkeen innovatiiviseen osaan liittyvistä kustannuksista.

51

teutuksesta ja siitä, miten säännöstä tulkitaan.334 Eri maiden innovaatiotukiohjelmat

noudattavat neuvottelutuloksen linjauksia.335

Vuosituhannen alussa komissio laati laivanrakennusalan kanssa LeaderSHIP 2015

-aloitteen toimialalle.336 Komission tiedonannossa neuvostolle ja parlamentille on sen

vastaus toimialan neuvoa-antavan ryhmän raporttiin LeaderSHIP:stä. Ryhmä väitti, että

"Nykyinen yhteisön lainsäädäntö asettaa perustavanlaatuisen esteen tutkimus- ja kehi-tystyöhön ja innovaatiotoimintaan suunnattujen investointien lisäämiselle. Tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettävää valtiontukea koskeva yhteisön lainsäädäntö on taannut te-hokkaasti EU:n kilpailusääntöjen noudattamisen, mutta laivanrakennusteollisuus ei ole eräiden alakohtaisten ominaispiirteidensä vuoksi saanut sen nojalla riittävästi tutki-mus-, kehitys- ja innovaatiotukea jäsenvaltioilta. Tarvitaankin uusia tapoja ja keinoja, joiden avulla kannustetaan alan tutkimus- ja kehitystyötä ja innovaatiotoimintaa ja sa-malla varmistetaan sisämarkkinoiden periaatteiden täysimääräinen noudattaminen."337

Ja se ehdotti:

"Mahdollisia ratkaisuja voitaisiin etsiä siitä, että laivanrakennusalan innovaatiotoimet sisältyvät hyvin usein varsinaiseen suunnittelu- ja tuotantoprosessiin, kun taas monilla muilla teollisuudenaloilla tutkimus- ja kehitystyö ja innovaatiotoiminta edeltävät sarja-tuotannon aloittamista. Niinpä suurin osa tuotekehityksestä ja innovaatiotoiminnasta toteutetaan vasta myyntisopimuksen allekirjoittamisen jälkeen."338

Komissio kertoi vastauksessaan olevansa tietoinen ongelmasta, että ala kärsii T&K&I

-tukien puutteesta ja kehittävänsä säännöksiä erityisesti innovaatiotuen osalta.339 Olen-

naista on siis se, että komissio oli hyväksynyt laivanrakennuksen näkemyksen innovaa-

tioiden kehittämisestä ja valtiontuen tarpeesta tälle kehitystyölle tuotteen kauppasopi-

muksen allekirjoittamisen jälkeen vasta tuotetta suunniteltaessa ja rakennettaessa.340 334 Haastattelu WS 450026, kohta 02:56. Näiden neuvottelujen pohjalta on tehty yksityiskohtainen työpa-peri siitä, miten innovaatiotukea on käytännössä tulkittava. Asiakirja ei ole julkisesti löydettävissä EU-tietokannoista, ks. Komission ja CESA:n neuvottelutulos. Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2005, s. 137: "Laivanrakennuspuitteiden innovaatiotukea koskevien määräysten yksityiskohtaiset soveltamisedel-lytykset perustuvat komission ja Euroopan laivanrakennusteollisuuden tiiviiseen yhteistyöhön". Haastat-teluissa tuli esiin näkökanta, että nyttemmin innovaatiotuen tulkinta poikkeaa eri jäsenvaltioiden välillä. Haastattelu WS 450026, kohta 12:51: "-- siinä on niin kun tulkintaeroja eri maissa laidasta laitaan".335 Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2005, s. 137.336 LeaderSHIP-ohjelma liittyi EU:n tiedonantoon "Teollisuuspolitiikka laajentuneessa unionissa" KOM(2002)714 lopull, joka liittyy Lissabon-strategian toteuttamiseen ja EU:n laajentumisstrategiaan. Ks. KOM(2003) 717 lopull.337 KOM(2003) 717 lopull, s. 8.338 Sama, s. 9. Ryhmä ehdotti T&K&I -toimintaa vahvistettavan seuraavilla käytännön toimenpiteillä: 1) luomalla teknologiafoorumeja, 2) alalle sovellettavan samoja ehtoja kuin muihin vastaavia T&K&I -toi-mia toteuttaviin teollisuudenaloihin, 3) tuki-intensiteetissä on otettava huomioon suunnittelu-, kehitys-, ja tuotantovaiheessa syntyvät tosiasialliset teknologiset riskit, 4) tarvittaessa on laadittava innovaatiotu-keen liittyviä uusia määritelmiä ja 5) T&K&I -toimintaan suunnatun investointituen tavoitteena on oltava Euroopan teknologisen johtoaseman vahvistaminen, ja sen on palkittava riskinotto (s. 9). Nämä tavoitteet kannattaa pitää mielessä innovaatiotuen tarkastelun yhteydessä. 339 Sama, s. 10. 340 LeaderSHIP-tiedonannon päätelmissä komissio toteaakin: "Innovaatioinvestointien osalta valtiontu-kisääntöjä on edelleen mukautettava Euroopan laivanrakennusteollisuuden erityisoloja vastaaviksi " (KOM(2003) 717 lopull, s. 21). Tämä oli myös CESA:n tavoitteena komission kanssa käytävissä neuvot-teluissa. Haastattelu WS 450026, kohta 02:56: "sitten ruvettiin jankuttamaan sitä komission kanssa ja se meni sitten läpi". Kohta 04:42: "Sen taustalla on ihan semmoinen yksinkertainen ajatus, se on monelta

52

7.2. Innovaatiotuen säännös

Säännöksen alussa tuki määritellään tarkoitetuksi "nykyisille laivanrakennus-, laivan-

korjaus- tai laivakonversiotelakoille", ja "innovointiin myönnettävää tukea voidaan pi-

tää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos sen osuus bruttomäärästä on enintään 20 pro-

senttia"341. Puitteissa tutkimus- ja tuotekehitystuki, joka on T&K -puitteiden mukaista,

on suunnattu edelleen kaikille alan yrityksille, mutta Puitteiden mukaan innovaatiotuki

on suunnattu nykyisille laivanrakennus-, laivankorjaus- ja laivakonversiotelakoille. Eli

jos säännöstä tulkitaan sen sanamuodon mukaan, innovaatiotukea ei ole mahdollista

myöntää muille, kuin nykyisille telakoille.342 Jos säännöstä tulkitaan sen tavoitteen ja

tarkoituksen mukaan, sama tulkinta on silloinkin varsin perusteltu. Yhteisön linjana on

ollut toisaalta vähentää hallitusti eurooppalaista laivanrakennuskapasiteettia ja toisaalta

palauttaa jäljelle jäävien telakoiden kilpailukyky maailmanmarkkinoilla. Komissio pel-

kää, että tällainen poikkeuksellinen, tuotteen markkinoille tuontiin kohdistuva alakoh-

tainen suora tuki leviäisi telakoilta laajemmaksi käytännöksi telakoiden laitetoimittaja-

yritysten kautta. Siksi säännökseen on otettu rajaus, että tuki koskee vain telakoita.

Tuen merkittävyyttä lisää myös se, että tukiprosentti nostettiin Puitteissa aiemmasta 10

prosentista 20 prosenttiin. Tämä oli eräänlainen komission hyvitys telakoille, kun ne

joutuivat luopumaan suorista tuotantotuista. Komissio halusi tehdä innovaatiotuen kil-

pailukykyiseksi tukimuodoksi.343 Tuen edellytyksenä on:

"a) tuki liittyy innovatiivisten tuotteiden ja menetelmien teolliseen sovellukseen eli tuotteisiin tai menetelmiin, jotka ovat teknisesti uusia tai olennaisesti kehittyneitä ver-

unohtunut tässä vuosien mittaan, mutta ajatus oli se, että kun haetaan tuotekehitys- ja tutkimustukea, niin sitä ei saa sellaiseen hankkeeseen, jossa on tän tuotekehityksen osana kehitettävä prototyyppi, jos sitä käytetään kaupallisesti. Silloin sä et sen prototyypin rakentamis- tai innovatiivisten asioiden kustannuk-siin sä et voi saada tukea, jos sä myyt sen tuotteen. No laivathan aina myydään asiakkaalle, eli siis sen ta-kia me oltiin siitä out ja käytettiin vertailukohteena autoteollisuutta ja lentokoneteollisuutta. Josta lento-koneteollisuus sopii tähän vertailuun paremmin, sikäli että lentokoneteollisuudessahan rakennetaan yhtä kalliita yksiköitä kun me täällä. Ja nehän ei käytä prototyyppilentokonetta, ne ei myy sitä. Ne käyttää sitä ihan loppuun saakka niin kun ainoastaan tutkimus- ja kehitys- ja vastaaviin tarkoituksiin. Eli me todet-tiin, että me ollaan huonommassa asemassa kuin muut teollisuuden alat. Ja sen takia pitäis keksiä tai ke-hittää laivanrakennukselle tämmöinen erityinen innovaatiotuki. Tää on se tausta."341 Puitteet, kohta 15.342 Käytännössä uusia telakoita ei Euroopassa ole perustettu vuosikymmeniin. Yrityksiä kyllä on mennyt konkurssiin, ja toimintaa jatkamaan on perustettu uusi yritys. Muotoilu "nykyisiä telakoita" ei siis muo-dosta sen puolesta suurta ongelmaa. Tulkintaa ei voi tehdä yritysrakenteen mukaan, vaan telakka-alueen. Asialla voi olla käytännön merkitystä, jos Euroopassa tulevaisuudessa perustetaan uusia telakoita tai käynnistetään uudelleen toimintaa alueilla, joista tuotanto on aiemmin loppunut. 343 Telakoiden kannustaminen innovaatiotuen käyttöön kytkeytyi toisaalta komission valtiontukisääntöjen uudistukseen ja Lissabon-strategian toteuttamiseen. Kilpailukomissaari Neelie Kroesin mukaan valtion-tukisääntöjen uudistuksen tavoitteena oli "vähentää valtiontukia ja kohdentaa niitä paremmin". Kilpailu-politiikkaa koskeva kertomus 2005, s. 1. Toisaalta innovaatiotuella komissio halusi poistaa telakoiden teknisiä rajoitteita (telakan koko, suunnittelukapasiteetti) ja laajentaa niiden tuotevalikoimaa, koska suu-rin osa eurooppalaisista telakoista oli erikoistunut tiettyyn alustyyppiin, jossa telakat eivät olleet kilpailu-kykyisiä kansainvälisesti ilman suoria tuotantotukia. KOM(2000) 730 lopull., s. 8, 20-22.

53

rattuna yhteisössä alalla käytettävissä oleviin parhaisiin tuotteisiin tai menetelmiin ja joihin liittyy tekninen tai teollinen riski;b) tuki rajoittuu suoraan ja yksinomaan hankkeen innovatiiviseen osaan liittyviin inves-tointi-, suunnittelu- ja testauskustannuksiin. Suoraan teknisen innovoinnin varmistami-sesta aiheutuvat ylimääräiset tuotantokustannukset voivat olla poikkeuksellisesti tuki-kelpoiset, kunhan ne rajoittuvat tarvittavaan vähimmäismäärään."344

Sillä, miten säännös ymmärretään, on siis merkitystä tutkittaessa väitettä siitä, että Suo-

mi harjoittaa tiukempaa tukipolitiikkaa suhteessa muihin EU-maihin. Säännökseen si-

sältyy kolmivaiheinen innovaatiotuen harkintamalli. Ensin harkitaan innovaation uu-

tuus eli mikä osa tuotteesta muodostaa innovaation. Toisessa vaiheessa harkitaan inno-

vatiivinen askel, ja miten innovaatiota verrataan olemassa oleviin tuotteisiin tai mene-

telmiin. Kolmanneksi harkitaan innovaation toteutukseen liittyvä tekninen tai teollinen

riski. Tämän pohjalta voidaan ratkaista kysymys siitä, onko tuki ylipäänsä hyväksyttä-

vä. Vasta sen jälkeen kyetään määrittämään, mitkä kustannukset kuuluvat tuen piiriin.

Määritelmän a)-kohdan perusteella voi tunnistaa seuraavat tekijät, joiden pohjalta inno-

vaatiotukipäätöksiä tulee arvioida:

1) Miten innovaatio määritellään, kun on kyse teknisesti uudesta tai olennaisesti kehit-tyneestä tuotteesta tai menetelmästä?2) Miten näitä verrataan yhteisössä alalla käytettävissä oleviin parhaisiin tuotteisiin tai menetelmiin?3) Miten innovaatioon liittyvä tekninen tai teollinen riski määritellään ja arvioidaan?

Jotta voisi arvioida innovaatiotukea ja siihen liittyvää valtioiden tukea telakoille, on

syytä paneutua kuhunkin osatekijään erikseen.

Puitteiden innovaation määritelmän tulkinnassa on olennaista aluksi miettiä, missä ovat

innovaation rajat eli asiat, joihin valtiontukea on mahdollista myöntää. Tällöin joudu-

taan pohtimaan kysymystä, sulkeeko määritelmä joitakin telakkayrityksen liiketoimin-

taa parantavia asioita pois tuen piiristä. Määritelmän a)-kohdan mukaan innovaatiotuen

on siis kohdistuttava itse tuotteeseen tai sen valmistukseen käytettäviin menetelmiin.

Asian selkeyttämiseksi otin haastattelujeni yhdeksi aiheeksi määritelmän sisällön sel-

vittämisen. Vertasin haastateltavien tieteellisten asiantuntijoiden345 kanssa Puitteiden in-

novaatiomääritelmää toiseen innovaatiomääritelmään eli ympäristötuen suuntaviivojen

ekoinnovaation määritelmään. Ekoinnovaation määritelmässä innovaatioihin "sisältyvät

myös uudet tuotantoprosessit, uudet tuotteet tai palvelut sekä uudet johtamis- ja liike-

344 Puitteet, kohta 15 a.345 Esitin tämän keskusteluteeman asiantuntijoille, jotka ovat suomalaisen laivanrakennuksen tieteellisistä asiantuntijoista niitä, joilla on paras asiantuntemus ja kokemus arvioida teemaa.

54

toimintamenetelmät".346 Mielenkiintoinen kysymys on, voidaanko Puitteiden mukaiset

teknisesti uudet tai olennaisesti kehittyneet menetelmät käsittää myös laajasti siten, että

ne kattavat ekoinnovaation määritelmää vastaten uudet tuotantoprosessit, uudet tuotteet

tai palvelut sekä uudet johtamis- ja liiketoimintamenetelmät. Haastateltujen mielestä

säännöksen "innovaatio" tulee ymmärtää laajasti. Määritelmää pidettiin kuitenkin van-

hanaikaisena ja sen puutteena sitä, että se ei kata kaikkea innovatiivisuutta.347 Säännök-

seen sisältyy hyvin laaja tulkintamahdollisuus mietittäessä sitä, milloin valtion tuki on

sallittua uusien menetelmien kohdalla.

Puitteiden mukainen innovaatio voidaan siis määritellä tuotetta eli alusta tai sen val-

mistusta parantavaksi uudeksi tai olennaisesti kehittyneeksi teolliseksi ratkaisuksi, joka

hyödyttää telakkaa sen kilpaillessa markkinoilla. Käsitettä voi tietenkin kuvata monisa-

naisemmin tai yrittää luoda termille gloriaa. Esimerkiksi Tekesin Teknologiakatsauk-

sessa innovaatio määritellään seuraavasti: "Onnistunut innovointi tarkoittaa onnistunut-

ta tuotteen differointia eli tehokkaampaa teknologian kehittämistä ja hyödyntämistä,

onnistunutta tapaa kerätä tarvittavia tuottoja sekä onnistumista pääomainvestointien

hankkimisessa."348 Myöhemmin tutkijat yhdistävät raportissaan innovaation yritykselle

syntyviin kilpailuetuihin, "jotka perustuvat uudenlaiseen teknologiaan, jonka käyttö

johtaa kustannusetuihin tai joka lisää asiakkaan tuotteesta saamaa lisäarvoa".349 Te-

kesin Teknologiakatsauksessa ryhmitellään innovaatiot tuotteen elinkaaren mukaan.

Katsaus korostaa, että tuotteen elinkaaren alkuvaiheessa teknologialla on suurempi

merkitys, kun taas tuotteen kääntyessä elinkaarensa loppupuolelle korostuu yrityksen

liiketoimintaosaaminen.350 Tältä pohjalta Tekesin tutkijat jakavat innovaatiot seitse-

mään eri ryhmään riippuen tuotteen elinkaaresta.351 OECD:n raportissa taas määritel-

lään neljä innovaatioryhmää, jotka sisältävät monenlaisia muutoksia yritysten toimin-

taan: tuoteinnovaatiot, prosessi-innovaatiot, organisatoriset innovaatiot ja markkinointi-

innovaatiot.352 Puitteiden nykyinen määritelmä saattaa siis sulkea osan tuotteeseen tai 346 Ympäristösuuntaviivat, EUVL C 82 1.4.2008, kohta 70.4.347 Haastattelut: WS 450024, kohta 06:30: "Tämä on nyt aika vaatimaton määrittely innovatiivisuudelle, että se on teknisesti uusi tai olennaisesti kehittynyt, tuota, tavallaan on haluttu antaa aika laaja käsite in-novaatiolle." Kohta 23:50: "Tässä nyt on puhuttu ehkä tää on pikkusen vanhanaikaisia nää määrittelyt, tätä vois, tässä puhutaan liikaa teknisistä tuotteista ja vois pohtia sitä kokolaivan konseptia miettiä ja näi-tä muita, prosessia voi kehittää, se pitäisi olla täällä niin kun tässä seuraavassa tulee sitten (suuntaviivo-jen ekoinnovaation määritelmä). Uusi aika on tässä tavallaan niin kuin huomioitu, että maailma on muut-tunut." WS 450027, kohta 1:26:50: "Riittää, että saa sillä innovaatiolla laivan myytyä. Se ei pidä olla ja nimen omaan sillä tavalla vielä, että sä panet sormen jonkun yksityiskohdan päälle, vaan se on tämmöi-sen monen asian summa, joka voi olla se innovaatio, joka antaa sen kaupan." 348 Hyvärinen - Rautiainen 2006, s. 17.349 Sama, s. 17 (kursivointi raportissa).350 Sama, s. 18.351 Sama, s. 18.352 OECD 2005, s. 16-17.

55

menetelmään kohdistuvista innovaatioista pois tuen piiristä, mikäli pitäydytään sup-

peassa tulkinnassa. Toisaalta EU-oikeuden tulkinta on tavoite- ja tarkoitussidonnaista.

Tällöin käsite "uudet menetelmät" tulee tulkita siten, että tavoitteena on kehittää eu-

rooppalaisten telakoiden kilpailukykyä. Tämä puoltaa hyvin monenlaisten yritystoimin-

taa tukevien teollisten innovaatioiden hyväksymistä tuen piiriin.353

Tuotteen tai menetelmän tekninen uutuus tai olennainen kehittyneisyys ei sen sijaan

vaikuta ongelmalliselta. Käytännössä toimialan asiantuntijat ja tuen arviointia suoritta-

vat kykenevät hyvin seuraamaan laiva- ja laivanrakennusteknologian kehitystä. Ei ole

olemassa mitään tietokantaa parhaista tuotteista ja menetelmistä, mutta käytännössä te-

lakat tuntevat toistensa tuotteet ja uutuudet. Uudet tuotteet pääsääntöisesti esitellään

laajasti kansainvälisissä julkaisuissa. Alaa seuraavalle tekniikan asiantuntijalle tuotteen

tai menetelmän uutuuden tai kehittyneisyyden arviointi ei tuota ongelmia.354 Lisäksi lai-

vanrakennuksen kauppatapa on sellainen, että kilpailijan valmistamaa alusta voidaan

käyttää referenssinä määriteltäessä sopimuksissa sitä, millainen ja mihin laatutasoon jo-

kin alus tai sen osa tulee rakentaa. Tällöin uutuuden tai kehittyneisyyden tunnistaminen

ei muodosta arvioinnissa suurta ongelmaa.

Harkinta edellyttää myös vertaamista yhteisössä käytettäviin parhaisiin tuotteisiin tai

menetelmiin. Tulkintaongelmaa saattaa kuitenkin syntyä siitä, tuleeko asiaa katsoa tu-

kea hakevan telakan näkökannalta, koko alan näkökulmasta vai alueellisesti - esimer-

kiksi koko yhteisön tai esimerkiksi vain Itämeren alueen osalta.355 Tulkintaongelmaa

saattaa tuottaa myös innovaation ts. innovatiivisen osan rajaaminen aluksen muusta

teknologiasta.356

Tuen edellytyksenä on hankkeeseen liittyvä tekninen tai teollinen riski. Valtiontuen ta-

voite on korjata markkinahäiriö eli markkinapuute ja näin mahdollistaa riskien ottami-

nen. Innovaatiotuki on kuitenkin rajattu vain tekniseen tai teolliseen riskiin, sitä ei voi

käyttää muihin liiketoiminnan riskien ottamiseen. Tilanne saattaa tulla arvioitavaksi,

jos telakka ottaa alunperin tappiollisen alustilauksen ja arvioi laivasarjassa saavansa

seuraavien laivojen osalta kannattavan tuloksen. Voidaanko tällöin telakalle myöntää 353 Neuvotteluasiakirja innovaatiotuesta. KOM/2005/436 lopull., s. 7 (alaviite). Tässä on vedottu Oslo Manualin (OECD 2005) määritelmään prosessi-innovaatiosta: "Teknologisella prosessi-innovaatiolla tar-koitetaan uusien tai merkittävästi parannettujen tuotanto- tai jakelumenetelmien toteuttamista/käyttöön-ottoa. Siihen voi sisältyä laitteisiin, henkilöstöön, työmenetelmiin tai näiden yhdistelmiin tehtyjä muu-toksia."354 Haastattelu, WS 450040, kohta 11:40-3:18.355 Haastattelu, WS 450040, kohdat 9:09, 11:40, 15:37-17:11.356 Haastattelu, WS 450024, kohdat 12:50-18:20.

56

innovaatiotukea? Onko enää kyse puhtaasta teollisesta tai teknisestä riskistä?357 Lisäksi

Suomen lainsäädäntöön sisältyy vaatimus siitä, että vain kannattavaa liiketoimintaa

voidaan tukea ja tuki ei saa aiheuttaa muuta kuin vähäistä kilpailuhaittaa.358 Myös EU:n

valtiontukisääntely rakentuu periaatteelle, että kannattamatonta toimintaa ei tule val-

tiontuilla pönkittää, markkinoiden on annettava hoitaa tällaiset yritykset.359

Puitteiden 15 b) -kohdassa keskitytään tukikelpoisten kustannusten arviointiin. Sen

mukaan tuen on rajoituttava suoriin ja yksinomaan hankkeen innovatiiviseen osaan liit-

tyviin investointi-, suunnittelu- ja testauskustannuksiin. Säännöksen mukaan kuitenkin

suoraan teknisen innovoinnin varmistamisesta aiheutuvat ylimääräiset tuotantokustan-

nukset voivat olla poikkeuksellisesti tukikelpoiset, kunhan ne rajoittuvat tarvittavaan

vähimmäismäärään. Kustannuksissa on komissio siis jättänyt säännökseen takaportin,

mahdollisuuden telakalle hakea ja tuen myöntäjälle harkita mahdollisten ylimääräisten

tuotantokustannusten korvaamista.

357 Tuki voi lisätä tätä riskinottoa. 358 Laki yritystuen yleisistä ehdoista 11.7.1997/786 5§. Valtionavustuslaki 27.7.2001/688 7§.359 Ks. esim. EUVL C 244, 1.10.2004, kohta 4. Tällöin on kyse ainoastaan mahdollisuudesta myöntää yri-tykselle pelastus- ja rakenneuudistustukea, joka taas sulkee innovaatiotuen myöntämisen pois.

57

8. KOMISSION HYVÄKSYMIEN INNOVAATIOTUKIPÄÄTÖSTEN VERTAILU

Säännöksen tulkintaa on tarkennettu komission hyväksymissä eri maiden tukiohjelmien

päätöksissä. Tuen katsotaan olevan yhteismarkkinoille soveltuvaa, mikäli jäsenvaltiot

noudattavat hyväksyttyjä tukiohjelmia innovaatiotukia myöntäessään.360

Laivanrakennuksen innovaatiotuen käyttö on ollut mahdollista EU:n jäsenvaltioissa

vuoden 2004 alusta. Suomen361 lisäksi Euroopan unionin komissio on hyväksynyt inno-

vaatiotukiohjelman käytettäväksi Ranskassa, Saksassa, Espanjassa, Alankomaissa, Ita-

liassa ja Kreikassa.362 Lisäksi telakoilla on käytössään kaikki horisontaalisten valtiontu-

kisäännösten mukaiset ohjelmat ja valtiontukivälineet.

Eri maiden ohjelmat eivät olennaisesti poikkea rakenteeltaan toisistaan lukuunottamatta

Espanjaa ja Kreikkaa. Espanjassa ja Kreikassa on yhdistelmäohjelma, jossa on yhdis-

tetty T&K -tuet, innovaatiotuki ja alueelliset investointituet samaan laivanrakennuksen

tukiohjelmaan.363

8.1. Tukityypit

Tukiohjelmat on rakennettu pitkälti sen mukaan, mitä komission ja CESA:n luonnok-

sessa innovaatiotuen tukiohjelmiksi on sovittu. Tässä luonnoksessa tukityypit eli Puit-

teiden mukaiset tuotteiden ja menetelmien teolliset sovellukset jaetaan kolmeen ryh-

mään, jotka ovat seuraavat:

1. Uuden luokan alus: Tuki on myönnettävissä uuden luokan aluksen kehittämiseen ja suunnitteluun, joka määritellään prototyypiksi mahdollisesta uudesta alussarjasta.2. Uudet laivan osat ja järjestelmät: Tuki on myönnettävissä aluksen innovatiiviseen osaan, joka voidaan erottaa aluksesta erillisenä kokonaisuutena.3. Uudet menetelmät: Tuki on myönnettävissä innovatiivisten menetelmien kehittämi-seen ja käyttöönottoon koskien tuotantoa, suunnittelua, logistiikkaa tai piirtämistä.364

360 Koska kyse on ohjelman mukaisesta tukipäätöksestä, tuen kilpailuvaikutuksia ei erikseen selvitetä. Suomessa tuen katsotaan olevan tällöin aina yhteismarkkinoille soveltuva, sillä muut jäsenvaltiot myön-tävät vastaavia tukia telakoilleen. Haastattelut: WS 450036, kohta 50:29, WS 450035, kohta 1:14:29. Ks. Raitio 2010, s. 622 ja T-354/05 TF1 v. kom, 2009 ECR II 471, kohta 166.361 N 28/2008 Suomi.362 N 429/2004 Ranska, N 452/2004 Saksa, N 423/2004 Espanja, N 719/2006 Alankomaat, N 752/2006 Italia ja N 416/2007 Kreikka.363 N 423/2004 Espanja, T&K -tuki ja aluetuki ei ohjelmassa poikkea ko. tukien säännöistä. N 416/2007 Kreikka -ohjelma sisältää innovaatiotuen ja laivanrakennuksen alueellisen investointituen. Investointituki noudattaa ohjelmassa aluetuen säännöstöä. Kreikan ohjelmaan ei ole yhdistetty T&K -tukia.364 Komission ja CESA:n neuvottelutulos. Käännös on kirjoittajan. Jako on yhtenevä sekä komission Suo-men tukiohjelman hyväksymispäätöksen N 28/2008 Suomi että asetuksen (592/2008 Valtioneuvoston asetus laivanrakennuksen innovaatioihin myönnettävästä avustuksesta) kanssa. Kaikissa komission hy-väksymissä kansallisissa tukiohjelmissa tuet ryhmitellään ja määritellään samoin. Määritelmän sisältö ei siis eri maissa poikkea toisistaan.

58

Komission hyväksymissä tukiohjelmissa tukikelpoisia kustannuksia arvioidaan erik-

seen sen mukaan, mihin ryhmään innovaatio luokitellaan. Eri maiden innovaatiotuen

ohjelmien ainoa ero on oppimiskäyräkustannusten hyväksyminen eräissä maissa tuki-

kelpoisiksi kustannuksiksi.365 Oppimiskäyräkustannuksista on oma kappaleensa jäljem-

pänä. Vertailin komission eri maiden innovaatiotuen ohjelmien päätöksiä enkä löytänyt

niistä muita eroja hyväksyttävissä tukikelpoisissa kustannuksissa. Esitän seuraavassa

kustannusjaottelun komission Suomen tukipäätöksestä366 ja arvioin kustannusten yhtey-

dessä kutakin tukityyppiä.

8.1.1. Uusi alustyyppi

"Tukikelpoisia ovat innovaatiotukeen oikeutetun uuden alustyypin rakentamisesta ai-heutuvat seuraavat kustannukset:a) tuotekonseptin kehittämisestä aiheutuvat kustannuksetb) tuotekonseptin suunnittelusta aiheutuvat kustannuksetc) toiminnallisesta suunnittelusta aiheutuvat kustannuksetd) yksityiskohtaisesta suunnittelusta aiheutuvat kustannuksete) tutkimuksista, testauksesta ja malleista aiheutuvat kustannukset sekä muut aluksen kehittämiseen ja suunnitteluun liittyvät samankaltaiset kustannuksetf) suunnitelman toteuttamiseen liittyvät suunnittelukustannuksetg) tuotteen testauksesta ja kokeilusta aiheutuvat kustannukseth) mutta niihin ei kuulu tavanomainen aiempaan alustyyppiin rinnastettavarakennesuunnittelu."367

Jos verrataan tätä kustannusjaottelua yritysten T&K -hankkeiden hyväksyttäviin kus-

tannuksiin, uuden alustyypin kohdalla suunnittelukustannuksia hyväksytään innovaa-

tiotuen piiriin laajemmin kuin T&K -hankkeissa normaalisti.368 Tavanomaista aiempaan

alustyyppiin viittaavan rakennesuunnittelun ja uuden alustyypin suunnittelun eroa on

hyvin vaikea tehdä käytännössä. Lisäksi on otettava huomioon se, että kutakin telakkaa

ja tukihakemusta tarkastellaan sen suhteen, onko alustyyppi tälle telakalle uusi, vaikka

se olisi markkinoilla muuten tavanomainen tuote tai jo Euroopassa muualla valmistetta-

va alustyyppi. Uudella alustyypillä tarkoitetaan käytännössä laivasarjan ensimmäistä

laivaa.369

365 Joissakin päätöksissä sanamuodot hieman poikkeavat. Näillä ei liene käytännön merkitystä päätöksiä tulkittaessa, poikkeama ei vaikuta asiasisältöön.366 Kustannusjako ja tukikelpoisuuden määrittely vastaa komission ja CESA:n neuvottelutulosta. 367 N 28/2008 Suomi, kohta 8.368 Uuden laivatyypin suunnittelu-, komponentti- ym. kustannuksia hyväksytään tuen piiriin laajemmin kuin esim. Tekes hyväksyy hankkeissaan. Tästä viitteitä myös haastatteluissa: WS450035, kohdat 1:03:43 -1:05:02, WS450040 kohdat 29:29-33:30.369 Innovatiivinen askel saattaa olla uuden alustyypin kohdalla kovin lyhyt. Asiaa voi perustella tavoit-teella kohottaa eurooppalaisten telakoiden kilpailukykyä. Taustalla on käsitys siitä, että eurooppalaiset telakat rakentavat vain yhtä alustyyppiä ja ovat näin haavoittuvia markkinoiden heilahteluille. Ks. esim. KOM(2003) 717 lopull, s. 19-20, Ecorys 2009, s. 174.

59

Toisaalta uuden alustyypin kehitystyö ei välttämättä kokonaisuudessaan tapahdu sarjan

ensimmäisessä laivassa. Tällöin herää kysymys, voiko tukea myöntää useammassa ra-

kennettavassa laivassa tapahtuvaan kehitystyöhön.

8.1.2. Innovatiivinen osa tai aluksen järjestelmä

"Tukikelpoisia ovat innovaatiotukeen oikeutetuista uusista komponenteista tai järjestel-mistä aiheutuvat seuraavat kustannukset edellyttäen, että ne liittyvät suoraan innovaa-tioprosessiin:a) suunnittelu- ja kehittämiskustannuksetb) innovatiivisen osan testaamiskustannukset ja mallitc) materiaali- ja laitteistokustannuksetd) poikkeustapauksissa suoraan innovoinnin käytännön toteuttamisesta aiheutuvat uu-den komponentin rakentamis- ja asennuskustannukset, kunhan ne rajoittuvat tarvitta-vaan vähimmäismäärään."370

Erona uuden alustyypin kehittämiselle tukijärjestelmään on sisällytetty myös vaihtoeh-

to kehittää eli innovoida telakan jo nyt rakentamia alustyyppejä. Periaatteessa näyttäi-

si olevan mahdollista Puitteiden innovaatiotuen säännöksen perusteella myöntää inno-

vaatiotukea useammassa laivassa tapahtuvaan kehitystyöhön. Tällöin on kyse jonkun

aluksen osan tai järjestelmän kehittämisestä. Tällöin tuki rajoittuu aluksen osan tai jär-

jestelmän kehitystyöhön eikä kata laajasti esimerkiksi itse aluksen tuotekonseptin kehi-

tystyötä. Kun komissio on hyväksynyt kaikkiin kansallisiin tukiohjelmiin tämän tuki-

tyypin, ei ole perusteltavissa se käsitys, että tukea voisi hakea ja saada pelkästään laiva-

sarjan ensimmäiseen alukseen.371 Säännös on ymmärrettävä siten, että komissio haluaa

tukea telakoiden jatkuvaa kehitystä niiden kilpailukyvyn ja eurooppalaisen telakkateol-

lisuuden kansainvälisen kilpailukyvyn kehittämiseksi. On itsestään selvää, että tuki täl-

löin edellyttää aluksen osaan tai järjestelmään tehtävää kehitystyötä myös laivasarjaa

rakennettaessa. Muu tulkinta tekisi säännöksen kohdan tyhjäksi.372

8.1.3. Prosessi-innovaatio

"Tukikelpoisia ovat uusista menetelmistä aiheutuvat seuraavat kustannukset, kunhan neliittyvät suoraan innovointiprosessiin:a) suunnittelu- ja kehittämiskustannuksetb) materiaali- ja laitteistokustannuksetc) tarvittaessa uuden menetelmän testauskustannuksetd) tuen hakemista edeltäneiden 12 kuukauden aikana tehdyistätoteutettavuustutkimuksista aiheutuneet kustannukset"373

Kysymys on siitä, mitä Puitteissa ja komission päätöksissä tarkoitetaan menetelmien

teollisilla sovelluksilla. Voidaanko tukea telakan investointia esimerkiksi uusiin tuotan-

370 N 28/2008 Suomi, kohta 9.371 Tämä on yleinen väittämä suomalaisten alan toimijoiden keskuudessa.372 Asiaan palataan kappaleessa 8.6.373 N 28/2008 Suomi, kohta 10.

60

toprosesseihin tai suunnittelujärjestelmiin? Suomessa innovaatiotuki on ymmärretty lä-

hinnä niin, että se voi kohdistua vain itse tuotteeseen eli laivaan.374 Säännös on ymmär-

rettävissä vain silloin, jos sen käsitetään liittyvän laivan rakentamisen tai sen suunnitte-

lun menetelmiin. Asetuksessa EY 1540/98 innovaatiotuen tavoite oli uudistaa telakoita

ja parantaa niiden kilpailukykyä tukemalla investointeja itse telakkaan ja laivanraken-

nusprosessiin. Tämä EU:n telakkatukipolitiikan tavoite on edelleen kirjattu Puitteisiin.

Tuettavan investoinnin on täytettävä innovaatiotuen harkinnan eri osatekijät. Tämä ra-

jaa tällöin normaalit telakan laite-, rakennus- ja vuosi-investoinnit pois tuen piiristä.

Toisaalta komission päätösten mukaan tukea voi myöntää vain suoraan innovointipro-

sessiin liittyviin kustannuksiin. Ajatus innovointiprosessista on monitulkintainen ja se

jättää tukiharkintaan investointituen tulkintamahdollisuuden.375

8.2. Oppimiskäyräkustannukset ja hankinta kolmansilta osapuolilta

Komission päätöksissä innovaatiotuen ohjelmista on kaksi eroavaisuutta, jotka voivat

vaikuttaa tukiharkintaan jäsenvaltioissa: ns. oppimiskäyräkustannukset ja ulkopuolinen

arviointi. Merkittävämpi näistä sisältyy oppimiskäyräkustannuksiin. Nämä koskevat

uuden luokan aluksen tuotantokustannuksista työvoimakustannuksia, joita ovat palkat

ja sosiaalikustannukset. Näitä verrataan seuraavan saman sarjan aluksen (sisaraluksen)

tuotantokustannuksiin.

Komission hyväksymään Suomen innovaatiotukiohjelmaan on lisätty tukikelpoisiin

kustannuksiin investointi-, suunnittelu- ja testauskustannusten lisäksi myös rakentamis-

kustannukset.376 Puitteiden 15 b)-kohdassa ei hyväksyttäviksi kustannuksiksi ole mai-

nittu rakentamiskustannuksia. Mutta siinä mainitaan, että "suoraan teknisen innovoin-

nin varmistamisesta aiheutuvat ylimääräiset tuotantokustannukset voivat olla poikkeuk-

sellisesti tukikelpoiset edellyttäen, että ne rajoittuvat tarvittavaan vähimmäismäärään."

Tämä määräys on myös VN asetuksessa (592/2008) laivanrakennuksen innovaatioihin

myönnettävästä valtionavustuksesta (4§). Komission Suomen tukiohjelman päätöksessä

on alaviitteessä seuraava tarkennus:

374 Mm. STX Finland Oy:n toimitusjohtaja Juha Heikinheimo väitti telakkaseminaarissa 11.3.2011, että innovaatiotukea ei ole mahdollista käyttää telakkaan kohdistuviin investointeihin eli uusiin menetelmiin valmistaa laiva. 375 Suomenkielisessä komission päätöksessä on käytetty sanaa innovaatioprosessi (N 28/2008 Suomi, kohta 9) niin, että voi saada käsityksen tuen rajoittumisesta vain itse innovaation kehittämiseen. Muiden maiden päätöksistä saa käsityksen, että tarkoitus on tukea enemmänkin prosessi-innovaation toteutusta ts. investointia. N 423/04 Espanja, kohta 16, N 429/04 Ranska, kohta 9, N 452/2004 Saksa, kohta 9, N 752/2006 Italia, kohta 9, N 719/2006 Alankomaat, kohta 9, N 416/07 Kreikka, kohta 11.376 N 28/2008 Suomi, kohta 7.

61

"Komission käytännön mukaisesti tukikelpoisiksi kustannuksiksi voidaan poikkeuksel-lisesti ja asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa katsoa enintään 10 prosenttia uuden alustyypin rakentamiseen liittyvistä työvoimakustannuksista ja yleiskustannuksista, jos ne ovat välttämättömiä teknisen innovaation käytännön toteuttamiseksi. Tuen myöntä-mistä voidaan pitää perusteltuna, jos edellä määriteltyjen ylimääräisten tuotantokustan-nusten arvioidaan olevan yli 3 prosenttia saman tuotantosarjan seuraavan aluksen (tai sisaraluksen) tuotantokustannuksista."377

Tein vertailun komission eri maiden innovaatiotukiohjelmien hyväksymispäätösten vä-

lillä. Komission Saksan, Ranskan, Espanjan ja Kreikan innovaatiotuen päätöksissä uu-

den alustyypin kehittämiseen hyväksyttiin näitä poikkeuksellisia rakentamiskustannuk-

sia siten, kuin Suomen tukiohjelmapäätöksen alaviitteessä on määritelty.378 Italian ja

Hollannin ohjelmissa ei näitä rakentamiskustannuksia uuden aluksen kehittämiseksi

tunnettu.379 Ilmeisesti Italia ja Hollanti ovat halunneet rajoittaa innovaatiotuen vain pro-

totyypin suunnittelu- ja testauskustannuksiin. Muualla taas on haluttu jättää mahdolli-

suus tukea myös prototyypin rakentamisen ylimääräisiä tuotantokustannuksia. Nämä

ns. prototyyppialuksen oppimiskäyräkustannukset on kuitenkin selkeästi ilmaistu CE-

SA:n ja komission tukiohjelmien luonnoksessa hyväksyttävinä kustannuksina.380

Käytännössä telakka tuskin pystyy rakentamaan uutta alustyyppiä ylittämättä kolmella

prosentilla laivasarjan seuraavan aluksen tuotantokustannuksia.381 Kun ylitys perustuu

tulevaisuuden arviointiin, ulkopuolinen arvioitsija voi uuden alustyypin tuotantokustan-

nusten suhteen vain luottaa telakan antamiin tunnuslukuihin. Yrityksen ulkopuolisella

arvioitsijalla ei ole mahdollisuutta tarkistaa arvion paikkansapitävyyttä.382 On otettava

377 Sama, ks. alaviite. Tätä alusten prototyyppien rakentamiseen liittyvää vaikeutta ja sen myötä syntyviä lisäkustannuksia kutsutaan oppimiskäyräksi (learning curve). Laivakauppaprosessi ja kauppatapa on usein sellainen, että varustamo tilaa ensin yhden aluksen ja sitten jatkotilauksista sovitaan optioina. Te -lakka ottaa tällöin tietoisen riskin jatkotilausten suhteen. Kireässä kilpailutilanteessa laivasarjan ensim-mäinen alus otetaan telakalle yleensä kapealla voittomarginaalilla, joskus jopa tappiolla. Tällöin valtion-tuki voi olla telakalle kaupan saamisen kannalta ratkaisevaa. Onko tällöin kyse innovaatiotuen säännök-sen mukaisesta teollisesta riskistä?378 N 423/04 Espanja, kohta 14 b), N 429/04 Ranska, kohta 7 b), N 452/2004 Saksa, kohta 7 b), N 416/07 Kreikka, kohta 9 b). 379 N 752/2006 Italia, N 719/2006 Alankomaat.380 Komission ja CESA:n neuvottelutulos, kohta 4.2. (b) (learning curve).381 Jos se kykenisi, mikä olisi silloin tuen edellytyksenä oleva tekninen ja tuotannollinen riski? Olisiko tällöin tuki uuteen alustyyppiin ylipäänsä perusteltavissa innovaatiotuen säännöksen pohjalta? Kyse olisi lähinnä vanhan suunnitteluaineiston pienestä muuntamisesta uuteen alustyyppiin soveltuvaksi eli nor-maalista telakan suunnittelutyöstä ja tuotannon muuntamisesta aina uuteen laivasarjaan. Ks. esim. OECD 2008, kohdat 41-43. Asiakirjassa esitetään oppimiskäyrän vaikutuksista taulukko, jonka mukaan sarjassa toisen laivan kerroin on 0,95 eli käytännössä viiden prosentin vähenemä työvoimakustannuksis-sa. OECD:n taulukko perustuu telakoilta kerättyyn aineistoon. Käytännössä aina olisi mahdollista mak-saa innovaatiotukea protolaivasta telakalle kolmen prosentin säännöllä.382 Telakoilla on historiatietoa niiden rakentamista aiemmista laivasarjoista. Tiedon pohjalta ne arvioivat mahdollisen uuden alustyypin protokustannuksia. Tyypillistä on se, että näitä kustannuksia on ennakkoon vaikea arvioida tarkasti. Kyse on tällöin nimenomaan tuotannollisesta riskistä. Sekä Suomessa että kan-sainvälisesti löytyy useita esimerkkejä tämän riskin aliarvioimisesta tai toteutumisesta pahempana kuin yritysjohto on kyennyt ennakkoon arvioimaan.

62

huomioon se seikka, että näiden oppimiskäyräkustannusten kohdalla tuesta päätetään

arvion pohjalta, ei jälkikäteen, toteutuneiden kustannusten tai laivakalkyylien toteu-

mien pohjalta.383

Jos tämä prototyyppialusten rakentamisen oppimiskäyrä hyväksytään yhdeksi kustan-

nuslaskennan perusteeksi, telakat voivat käytännössä mitoittaa innovaatiotuen tarpeen

kulloisessakin kilpailutilanteessa. Jos kilpailutilanne on eurooppalaisten telakoiden vä-

linen, innovaatiotuen ohjelmien eroilla saattaa olla merkitystä kilpailussa. Oppimis-

käyrässä on kyse telakoille tyypillisestä tuotannon ja toiminnan tehostumisesta alussar-

jassa. Sitä ei voi laskea tuotannolliseksi tai teknologiseksi riskiksi. Voi ajatella, että uu-

den alustyypin innovatiivinen askel on lyhyt, ja oppimiskäyräkustannusten korvaami-

sella haetaan vain vipuvartta kaupantekotilanteeseen tilauksen saamiseksi telakalle.

Säännös on ristiriidassa Puitteiden kanssa. Oppimiskäyrän korvaamisessa on kysymys

vain huonon johtamisen ja tuotannon organisoimisen paikkaamisesta. Sillä ei ole myös-

kään kannustavaa vaikutusta toiminnan kehittämiseen.

Lisäksi kaikkia innovaatiotuen tyyppejä koskee seuraava kustannuksiin liittyvä sään-

nös:

"Tukikelpoisiin kustannuksiin kuuluu myös tavaroiden ja palveluiden hankinta kolman-silta osapuolilta, jos kyseiset tavarat ja palvelut liittyvät suoraan ja yksinomaisesti hankkeen innovatiiviseen osaan."384

Säännös on ongelmallinen. Se mahdollistaa telakalle innovaatiotuen haun innovatiivi-

selle osalle, joka hankitaan mahdollisesti toiselta yritykseltä. Tämä yritys on voinut ke-

hittää innovaation valtiontuella. Tätä tukea ei oteta huomioon telakalle myönnettävässä

innovaatiotuessa. Verkottuneessa yritystoiminnassa tuki voi siis kertaantua. Säännöksen

toinen ongelma sisältyy siihen, että hankintaa ei ole rajattu tapahtuvaksi Puitteiden

määrittämän periaatteen mukaisesti. Se vaatii, että alus tulee rakentaa yhteisössä. Kol-

mas ongelma on, että tällaiseen hankintaan liittyy mahdollisesti suurempi riski, jota ei

voi pitää varsinaisena telakan tuotannollisena tai teknisenä riskinä. Kysymys on liike-

toimintariskistä, joka ei ole Puitteiden mukainen hyväksyttävä riski. Neljäs ongelma

on, että hankinta voi yritysryppään sisällä tapahtua eri jäsenvaltioista. Tukia tarkastel-

laan kuitenkin maakohtaisesti. Toisaalta innovaatio on aina yhdistelmä teknologioita

eikä voi ajatella, että rajattaisiin hankinnat pois tuen piiristä. Säännöstä sovellettaessa

nämä luettelemani tekijät tulisi ottaa huomioon.

383 Yleensä tuet maksetaan toteutuneiden kustannusselvitysten perusteella. Jälkikäteistoteuma oppimis-käyräkustannuksista on kustannusten yksilöinnin kannalta haasteellinen tehtävä.384 N 28/2008 Suomi, kohta 11.

63

8.3. Tukitaso

Vuoden 1998 asetuksessa tuen osuus bruttomäärästä oli rajattu korkeintaan kymmeneen

prosenttiin, kun taas 2004 voimaan tulleissa Puitteissa se nostettiin korkeintaan 20 pro-

senttiin. On huomattava, että tuki kohdistuu yleensä suuriin yrityksiin, joiden ei ole

mahdollista muiden valtiontukimuotojen avulla saada tukea innovaatioidensa tuomi-

seen markkinoille. Lisäksi tukimuoto kattaa laajasti sellaisia kustannuksia, joita ei nor-

maalisti korvata T&K - hankkeissa.

Komissio on sisällyttänyt tukiohjelmien päätöksiin tukileikkurin, joka rajoittaa tukea.

"Tukiohjelmaa ei sovelleta hankkeisiin, joissa tuen kokonaistukimäärä nousisi yli 150

euron laivan kompensoitua bruttovetoisuustonnia kohti tai yli 5 miljoonan euron uusis-

sa menetelmissä".385

Kompensoitu bruttovetoisuustonni (cgt) ottaa terminä ja mittarina huomioon aluksen

teknisen vaativuuden vaikutuksen verrattaessa aluksia keskenään. Näin eri alustyyppejä

voi verrata niihin sisältyvän työn arvon mukaan.386 150 euron raja cgt:tä kohti estää

käytännössä maksamasta suoraa 20%:n tukea aluksen kauppahinnasta. Jos jäsenvaltiot

maksavat innovaatiotukea telakoille 150 euron/cgt -leikkurin maksimin mukaisesti,

tuen arvioidaan olevan tasapuolinen telakoille niiden rakentamista alustyypeistä riippu-

matta. Uusien menetelmien kohdalla 5M€:n raja mahdollistaa telakoille merkittävän

20%:n investointituen.387

Komission tukipäätöksiin sisältyy vaatimus, että "kaikki suunnitellut tuet, jotka ylittä-

vät edellä mainitut määrät, on ilmoitettava Euroopan komissiolle tapauskohtaisena tu-

kena laivanrakennusteollisuuden puitteiden 27 kohdassa mainitun vakiomuotoisen il-

moitusmenettelyn mukaisesti".388 Kun toimitaan tukiohjelman rajoissa, jäsenvaltiolla on

laaja harkintavalta tukien suhteen. On muistettava, että komission hyväksymän tukioh-

jelman mukaiset tuet katsotaan sallituiksi tuiksi EU:n oikeuskäytännössä. Komissio

385 N 28/2008 Suomi, kohta 18. Ks. Liite 2, taulukko siitä, miten kompensoitu bruttovetoisuus OECD-sopimuksen mukaan lasketaan.

386 Stopford 2009, s. 752-753, ks. myös s. 645-646 ongelmista telakoiden vertailussa.387 Asiaa voi verrata esimerkiksi aluetuen tukiprosenttiin, joka Puitteiden mukaan on alennettu telakoilta. Tukea voi verrata myös yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (Kom. asetus 800/2008) tukiin. Suuryrityksille investointiin liittyvät tuet ovat mahdollisia lähinnä ympäristötukina. T&K -tuet taas eivät suuryrityksille ole mahdollisia teollisten menetelmien kehitysvaiheen jälkeisenä tukena niiden investointi- ja käyttöön-ottovaiheessa.388 N 28/2008 Suomi, kohta 18.

64

kertoo valvovansa tehokkaasti tukiohjelman toteuttamista jäsenvaltioiden toimittamien,

vuosittaisten seurantaraporttien pohjalta.389

8.4. Tuen hakeminen ja tukiharkinta

8.4.1. Ulkopuolinen arviointi

Innovaatiotuen ohjelmien tukihakemusten ulkopuolinen arviointi poikkeaa eri maissa

toisistaan. Komissio edellyttää tukiohjelmien päätöksissä, että riippumattomat asiantun-

tijat tarkistavat hankkeiden innovatiivisen luonteen. Suomessa arvioinnin tekee VTT

(Valtion tekninen tutkimuskeskus).390 Komissio pyysi VTT:n riippumattomuudesta lisä-

selvityksiä käsitellessään Suomen tukiohjelmaa.391 Ranskassa taas ulkopuolisen arvioin-

nin tekijä haetaan julkisella tarjouspyynnöllä.392 Hollannissa393 ja Italiassa lausunnon tu-

kihakemuksista antaa ministeriölle riippumattomista asiantuntijoista koottu komitea.

Italiassa jopa ammattiyhdistysliike saa lausua asiassa mielipiteensä.394 Komission Sak-

san395, Espanjan396 ja Kreikan397 päätöksessä ei asiantuntijaa ole nimetty, korostetaan

vain asiantuntijan riippumattomuutta.

389 N 28/2008 Suomi, kohta 33.390 N 28/2008 Suomi, kohta 14. Komission päätöksessä on tässä kohdassa virhe, sillä asiakirjassa lukee Valtion taloudellinen tutkimuskeskus (VTT). Vastaavasti englanninkielisessä versiossa päätöksestä lukee "Government Institute for Economic Research (Valtion taloudellinen tutkimuskeskus-VTT)". Taloudelli-sen tutkimuskeskuksen lyhenne on kuitenkin VATT. Päätöksessä lienee kuitenkin tarkoitettu, että lausun-non antaa Valtion tekninen tutkimuskeskus VTT. 391 N 28/2008 Suomi, kohta 15. VTT:n riippumattomuudesta on käyty tukiohjelman hyväksymisen yh-teydessä keskustelua, sillä päätöksessä mainintaan, että Suomen viranomaiset ovat vakuuttaneet sen toi-mivan ministeriöstä riippumattomana virastona. Tähän sain myös haastatteluissa vahvistusta: WS 45 0036, kohta 44:19.392 N 429/2004 Ranska, kohta 14. Päätöksen mukaan Ranskan ministeriö suorittaa avoimen tarjouskilpai-lun, joka kohdistetaan laivaluokituslaitoksille. Tältä pohjalta laaditaan luettelo erityisistä asiantuntijoista, joista voidaan valita asiantuntija hakijan kanssa projektikohtaisesti erityisen pätevyyden, saatavuuden ja soveltuvuuden perusteella.393 N 719/2006 Alankomaat, kohdat 10 ja 11. Hollannissa asetetaan neuvoa antava komitea tukemaan päättävää ministeriä. Komitea muodostuu puheenjohtajasta ja vähintään kahdesta jäsenestä. Komission päätöksessä on määritetty, että komitean jäsenet eivät saa olla ministeriön virkamiehiä eivätkä he saa teh-dä töitä telakoille, näiden toimittajille tai muille yrityksille, jotka voisivat hyötyä tuesta. Päätöksessä on lisämääreenä, että jos jäsenellä on henkilökohtainen intressi liittyen hakemuksen, hän ei voi olla komi-teassa arvioitaessa kyseistä tukihakemusta. Jäseniltä vaaditaan myös usean vuoden kokemusta alalta, ja heidän tekninen pätevyytensä on varmistettava, mikäli he ovat äskettäin lopettaneet työskentelyn alalla tai toimivat alalle erikoistuneessa yliopistossa tms. Jäsenet arvioivat hakemukset yhdessä. Hollannin ko-miteamallissa on pyritty vahvasti vakuuttamaan hakemuksen ulkoisen arvioinnin riippumattomuutta ja puolueettomuutta. Malli vaikuttaa kuitenkin käytännössä melko kankealta, mikäli tehdään paljon päätök-siä ja tukisummat ovat hanketta kohti pieniä.394 N 752/2006 Italia, kohta 11. Italiassa on vastaava komiteamalli pienin poikkeuksin. Sen puheenjohta-jana toimii päättävä ministeri tai hänen sijaisensa. Myös ammattiyhdistysten edustajat voivat osallistua komitean työskentelyyn, mutta he eivät saa osallistua yksittäisistä hankehakemuksista käytäviin äänes-tyksiin. 395 Saksan tukiohjelman jatkamisen yhteydessä vuonna 2008 komissio kiinnitti asiantuntijoiden virallisen nimeämisen tärkeyteen huomiota kokemuksena aiemmista tukipäätöksistä. N 174/2008 Saksa, kohta 13. Koska asia otettiin uudelleen esiin jäsenvaltion kanssa vuonna 2010, voi olettaa tässä olleen komission mielestä jonkinlaisia ongelmia. N 116/2010 Saksa, kohta 8 c).396 N 423/04 Espanja, kohdat 39 ja 40.397 N 416/07 Kreikka, kohdat 5 ja 6.

65

Laivanrakennuksessa on riippumattomien asiantuntijoiden löytäminen kuitenkin ongel-

mallista. Käytännössä meritekniikan asiantuntija on aina tavalla tai toisella sidoksissa

uusimman tekniikan kehittämis- tai soveltamistyöhön, johon aina liittyy yritysyhteis-

työtä.398 Toisaalta jos näin ei olisi, asiantuntijoilla tuskin voisi olla tietoa uusimman tek-

nologian tasosta. Mikään näistä tukihakemusten arviointitavoista ei välttämättä ole

toistaan parempi. Joissain maissa on koettu tarvittavan kansallisesti laajempi arviointi,

kuin vain yhdeltä taholta. Toisaalta jos komiteassa on useita hakemuksia yhtä aikaa kä-

siteltävinä, arviointiin saattaa vaikuttaa määrärahojen niukkuus tai muut arviointiin it-

seensä kuulumattomat tekijät.

8.4.2. Hakeminen

Suomessa kirjallinen tukihakemus on jätettävä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne-

ja ympäristökeskukselle (ELY), joka valmistelee päätöksen ja voi myöntää tuen aina 5

M€:n rajaan asti. Suuremmissa tuissa päätöksen tekee työ- ja elinkeinoministeriö, käy-

tännössä valtioneuvosto. Hakemus on jätettävä ennen sitovaa laivanrakennussopimusta.

Tuen maksuviranomainen on Varsinais-Suomen ELY-keskus.399

Komission mukaan tukea ei myönnetä tukiohjelman mukaisesti, jos tuen hakemisen ai-

kaan telakka ja ostaja ovat jo tehneet sitovan sopimuksen400 sen hankkeen toteuttami-

sesta, jolle innovaatiotukea haetaan. Samalla tavoin, jos hakija on jo aloittanut sellaisen

uuden laivanrakennukseen, laivankorjaukseen tai laivakonversioon liittyvän menetel-

män toteuttamisen, jolle tukea haetaan, hakemus hylätään.401 Poikkeuksena kuitenkin

uusien menetelmien kohdalla hyväksytään tuen hakemista edeltäneiden 12 kk:n aikana

398 Kaikissa tukiohjelmien päätöksissä komissio edellyttää, että sille toimitetaan vakuutus lausunnon an-tajan riippumattomuudesta. Suomessa jokaiseen lausuntoon ja päätökseen liittyy vakuutus asiantuntijan puolueettomuudesta ja riippumattomuudesta. VN asetuksen N:o 592/2008 7§:n mukaan lausunto voi-daan pyytää myös joltain muulta vastaavalta puolueettomalta tutkimuslaitokselta kuin VTT. Hakijan vel -vollisuudeksi on sälytetty lausunnon hankkiminen hakemuksensa liitteeksi.399 Valtioneuvoston asetus N:o 165 laivanrakennuksen innovaatioihin myönnettävästä valtionavustukses-ta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta. Annettu Helsingissä 11 päivänä maaliskuuta 2010.400 Laivakauppaprosessi etenee monesti niin, että tilauksesta tehdään esisopimus. Telakka ja varustamo julkistavat tämän usein. Tavaksi näyttää muodostuneen se, että tässä yhteydessä yritykset tiedottavat myös, että varsinaisen laivanrakennussopimuksen solmimisen ehtona on valtion mukaantulo esimerkiksi rahoituksen, innovaatiotuen, ympäristötuen jne. muodossa. Käytännössä valtion mukaantulosta neuvotel-laan yleensä jonkinlainen pakettiratkaisu. Se koskee viennin rahoitusta, alusrahoitusta ja mahdollisten valtion tukien käyttöä tilauksen saamiseksi kotimaahan. Laivatilauksilla on yleensä niiden koosta johtuen suuria alueellisia työllisyysvaikutuksia. Siksi mm. yritysten henkilöstö, ammattiliitot, maakunnat ja kun-nat pyrkivät näissä tilanteissa vaikuttamaan virkamiehiin ja poliittisiin päättäjiin. Esisopimuksen ja varsi-naisen laivasopimuksen välisenä aikana aukeaa eräänlainen aikaikkuna vaikuttaa valtion päätöksiin. Jul-kinen ja eturyhmien paine vaikuttaa tukiharkintaan. Periaatteessa EU:n säädösten pohjalta esimerkiksi innovaatiotuen harkintaan työllisyysvaikutuksia ei pidä ottaa mukaan. On poliittisen harkinnan asia, jota ei päätetä EU:ssa vaan kansallisesti, viime kädessä eduskunnassa, maksetaanko tukea edellytysten täyt -tyessä lainkaan tai maksetaanko se täysimääräisenä.401 N 28/2008 Suomi, kohta 32.

66

tehtyjen hankkeen toteutettavuustutkimusten kustannukset.402 Tukihakemus voidaan hy-

väksyä "ainoastaan sillä edellytyksellä, että hakija tekee myöhemmin sitovan sopimuk-

sen sen kyseessä olevan laivanrakennus-, laivankorjaus- tai laivakonversiohankkeen tai

-menetelmän toteuttamisesta".403 Hakijan on jätettävä yksityiskohtainen tukihakemus.404

Siinä on oltava sekä laadullinen että määrällinen kuvaus innovaatiosta. Tiedot näistä

toimitetaan komission laatimaa lomaketta käyttäen.405

Hakemuksen laadullisessa kuvauksessa on nimettävä ja kuvattava innovaatio.406 Haki-

jan on myös kerrottava, koskeeko innovaatio "uutta alustyyppiä tai uutta komponenttia

ja järjestelmää tai uusia menetelmiä".407 Hakemukseen on sisällytettävä myös luettelo

sekä innovatiivisista tekijöistä että osista.408

Tämän lisäksi komissio edellyttää laadullisessa kuvauksessa sekä innovatiivisen aske-

leen että riskin kuvaamista ja arviointia.409 Innovatiivisella askeleella tarkoitetaan ver-

tailua aiempaan "Euroopan yhteisössä laivanrakennusalalla olevaan kehittyneimpään

tekniikan tasoon", ja hakemuksessa on kuvattava se, miten tuote tai menetelmä on "tek-

nisesti uusi tai olennaisesti kehittynyt" tähän tasoon verrattuna.410 Käytännössä uudis-

laivat sisältävät aina tuotteina uutta tekniikkaa, ja varustamot haluavat yleensä, tätä

käytettävän uusiin aluksiinsa. Teknisesti laivan voisi kuvata olevan yhdistelmä monista

vanhoista teknologioista ja komponenteista aina uudessa kuosissa. Esimerkiksi jokai-

selle uudislaivalle (proto) tehdään rungon mallikokeet. Näissä kokeissa pyritään aina

parantamaan tulevan aluksen virtaus- ym. ominaisuuksia. Ongelmaksi tulee, onko tässä

kyse pyrkimyksestä kehittyneimpään tekniikan tasoon. Pitääkö nämä mallikokeet, jotka

tehdään aina uudelle alukselle, hyväksyä tuen piiriin? Asiaan on vaikea ottaa yksiselit-

teistä kantaa, se jää tukiarvioinnissa ja -harkinnassa ratkaistavaksi. Käytännössä ei ole

mitään yksiselitteistä eurooppalaista kehittyneimmän tekniikan tasoa. Jonkinlaista os-

viittaa saa IMO:n tai luokituslaitosten säännöistä, mutta nämä muodostavat vain vähim-

mäisvaatimukset mm. alusten merikelpoisuudelle.411

402 Sama, kohta 10d).403 Sama, kohta 16. Valtion on siis tehtävä ehdollinen päätös tuesta, joka kytkeytyy laivanrakennussopi-mukseen. Telakalle voidaan maksaa tukea vasta sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Jos sopimus pe-ruuntuu, hanketta ei toteuteta tai sitä ei saada valmiiksi, "tukikelpoisten innovaatiokustannusten kattami-seen tarkoitettu käyttämätön tuki on palautettava korkoineen" (Sama, kohta 16).404 Sama, kohta 29.405 Sama, kohta 13.406 Komission tukipäätösten liite, Lomake A.407 N 28/2008 Suomi, kohta 14.408 Lomake A (suom. liitteessä elementeistä/komponenteista).409 Lomake A.410 N28/2008 Suomi, kohta 14.411 Hyvä laivanrakennustapa,

67

Komissio edellyttää hankkeiden laadullisen arvioinnin yhteydessä kuvattavan myös

mahdollinen tekninen ja teollinen riski sekä sen toteutumisen seuraukset.412 Tästä seu-

raa, että teknisen ja teollisen riskin tulee vaikuttaa tukiharkintaan ja siitä on oltava ar-

vio myös itse tukipäätöksessä. Ongelma on kuitenkin se, että komission päätöksissä ei

oteta kantaa riskin suuruuteen tai todennäköisyyteen eikä näitä tekijöitä vaadita arvioi-

taviksi. Komission vaatima kuvaus riskin toteutumisesta ei välttämättä sisällä arviota

riskin suuruudesta tai todennäköisyydestä. Hankkeeseen vain edellytetään sisältyvän

riski. Hyvin pienelläkin hankkeeseen kohdistuvalla riskillä voi perustella tukea.

Määrällisellä kuvauksella tarkoitetaan laskelmaa niistä tukikelpoisista kustannuksista,

joihin tukea haetaan. Komissio on tuottanut tähän tarkoitukseen lomakkeen, joka mu-

kailee aiemmin esitettyä tukikelpoisten kustannusten jaottelua.413 Komission tukiohjel-

mien päätöksissä edellytetään, että tukikelpoiset kustannukset kattavat ainoastaan hank-

keen innovatiivisen osan.414 Tämä tarkoittaa sitä, että tuen arviointi ja tukiharkinta on

tehtävä niin, että ensin käsitellään laadullinen arviointi, jossa mietitään, täyttyvätkö in-

novaatiotuen edellytykset. Tämän jälkeen verrataan tukikelpoisia kustannuksia innova-

tiivista tekijöistä ja osista hakijan toimittamaan luetteloon. On huomattava, että hank-

keelta edellytetään teknistä ja teollista riskiä, mutta riskiä ei voi korvata tuella, mikäli

hakija ei kykene osoittamaan riskistä seuraavan tukikelpoisten kustannusten luettelossa

ilmaistuja kustannuksia eikä riskiä ole kuvattu hakemuksessa laadullisen arvioinnin yh-

teydessä.415

Kaikissa innovaatiotuen tukiohjelmien päätöksissä komissio edellyttää, että tukea

myönnetään ainoastaan sellaiselle hankkeelle, jolla riippumattoman asiantuntijan mu-

kaan on innovatiivinen luonne, johon liittyy tekninen tai teollinen riski ja jonka kohdal-

la asiantuntija vahvistaa lausunnossaan tukikelpoisten kustannusten kattavan vain

hankkeen innovatiivisen osan.

412 N28/2008 Suomi, kohta 32, Lomake A.413 Komission tukipäätösten liite, Lomake B.414 N28/2008 Suomi, kohta 14. 415 Sama, kohdat 7 ja 9 d).

68

8.5. Tukiohjelmien valvonta

Komission päätöksissä Ranskan, Espanjan ja Italian tukiohjelmista on kielletty inno-

vaatiotuen myöntäminen yrityksille, joiden aiemmin saatu laiton tuki on palauttamatta

tai jotka olivat saaneet rakenneuudistustukea.416

Komission mukaan innovaatiotuki menettelyn on oltava avoin ja sen on mahdollistetta-

va tehokas seuranta, mutta hallinnollinen taakka on samaan aikaan pidettävä minimis-

sä. Komissio edellyttää jäsenvaltioiden viranomaisten antavan vuosittain seurantakerto-

muksen ohjelmien toteutuksesta. Tein viime vuoden lopulla komission kilpailuosastolle

kyselyn saadakseni näitä jäsenvaltioiden seurantaraportteja tutkimuskäyttöön. En ole

saanut vastausta. Ilman näitä raportteja on mahdoton esittää tarkkoja arvioita innovaa-

tiotukiohjelmien toteutumisesta ja verrata eri maiden tukikäytäntöjä. Siksi kansallisten

tukipäätösten arviointi perustuu niihin hajanaisiin tietoihin, joita olen kyennyt eri läh-

teistä keräämään. Näidenkin perusteella voi tehdä päätelmiä innovaatiotuen soveltami-

sesta telakkateollisuudessa.

8.5. Nordseewerken innovaatiotuen päätös

Komissio on tehnyt yhden tapauskohtaisen (ad hoc) tukipäätöksen koskien saksalaisel-

le telakalle myönnettyä innovaatiotukea. Päätös on moneltakin kannalta mielenkiintoi-

nen.

Telakka Nordseewerke sijaitsee Emdenissä, Niedersachsenin osavaltiossa ja se kuuluu ThyssenKrupp Marine Systems -ryhmään, joka puolestaan on osa ThyssenKrupp Tech-nologiesia (2)417. Nordseewerke on erikoistunut rakentamaan ja korjaamaan merivoi-mien aluksia ja kauppa-aluksista keskisuuria konttilaivoja. Telakka pyrkii erikoistu-maan SWATH-alusten (Small Waterplane Area Twin Hull) markkina-alueelle (3).

30.11.2006 Nordseewerke solmi sopimuksen Saksan tullin (Bundeszollverwaltung) kanssa tavoitteena rakentaa kaksi identtistä erikoistunutta SWATH-alusta (4). Tilaaja oli ollut yhteydessä useiden SWATH-aluksia rakentaneiden eurooppalaisten telakoiden kanssa. Saksan viranomaiset selittivät, että Nordseewerke oli ainoa telakka, joka teki tarjouksen, joka täytti tullin asettamat kriteerit alukselle (6). Tukihakemukseen liittyi riippumattoman asiantuntijan lausunto, jossa todettiin hankkeen innovatiivisuus (11).

Molempien alusten yhteenlasketut, innovaatioon liittyvät tukikelpoiset kustannukset ar-vioitiin 5.044.780 euroksi (12). Saksa aikoi myöntää 1.008.956 euroa innovaatiotukea Nordseewerkelle. Tämä oli 20 % tukikelpoisista kustannuksista. Tuen myöntäjä oli Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie-BMWi (13). Saksan tukipäätök-seen liittyi ehto, että Nordseewerken on palautettava tuki, jos se tekee laivasarjan: 20 % viidennen aluksen luovutuksen jälkeen ja 40 % kuudennen ja seitsemännen aluksen jäl-keen (14). Tukitoimenpide oli ilmoitettu komissiolle, koska se ei kuulunut Saksan lai-

416 N 429/04 Ranska, kohta 34. Alstomin rakenneuudistustukea saaneet telakat eivät voineet hyödyntää innovaatiotukea ennen 7.7.2006, N 423/04 Espanja, kohta 46 (Izarin esteenä takaisinperinnän kesken-eräisyys), N 752/2006 Italia, kohta 31. Viidellä yrityksellä keskeneräinen takaisinperintä.417 Numerointi viittaa komission päätöksen N 342/2007 Saksa kohtiin. Tekstin käännös ja tiivistys kirjoit-tajan.

69

vanrakennuksen innovaatiotukijärjestelmän piiriin. Tämä kattaa vain hankkeet, joissa intensiteetti on enintään 150 euroa/cgt. Tässä tapauksessa intensiteetti on noin 208 eu-roa/cgt (15).

Laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevien Puitteiden 15 kohtaan perustuen komissio on laatinut innovaatiotuen myöntämisen mallin yhteistyössä jäsenvaltioiden ja teollisuuden kanssa. Komission mielestä periaatteet, jotka on kehitetty järjestelmä-mallin yhteydessä, ovat päteviä periaatteita ad hoc -tapauksia arvioitaessa (20). Komis-sio katsoo, että hankkeen teknisen epäonnistumisen riski riitti perusteeksi innovaatio-tuen myöntämiselle (33). SWATH-teknologia sinänsä ei ole uutta. Kuitenkin Saksan toimittamat selvitykset osoittavat, että hankkeessa sisältyy uutuus nopeuden ja uppou-man yhdistelmän tavoitteluun. Lisäksi rakennettujen vastaavien SWATH-alusten määrä ja siten kokemus niistä on Euroopan markkinoilla rajallinen (22). Komissio katsoo, että kehitettävään SWATH-alukseen liittyvä nopeuden ja uppouman yhdistelmä johtaisi olennaisesti parannettuun tuotteeseen, ja sitä voidaan pitää innovatiivisena verrattuna alan uusimpiin tuotteisiin Euroopan yhteisössä (28).

Tuen voi katsoa sopivan yhteismarkkinoille vain, jos se on oikeassa suhteessa aikaan-saamaansa kilpailun vääristymiseen. Komissio huomauttaa, että innovaatiotuki liittyy sellaisiin toimintoihin, jotka ovat erityisen lähellä markkinoita, ja siksi sillä on suuri mahdollisuus vääristää kilpailua. Komissio toteaa myös, että SWATH-alusten markki-nat voivat olla tärkeä markkina-alue tulevaisuudessa ja että myös muut telakat ovat teh-neet tutkimusta tällä alueella (36). Komissio katsoo, että tuen palauttaminen, jos inno-vaatio johtaa kaupalliseen menestykseen, vähentää tuen kielteisiä kilpailuvaikutuksia siten, että tuki takaisin maksettavana avustuksena voidaan katsoa olevan oikeassa suh-teessa mahdolliseen kilpailun vääristymiseen (37). Siksi komission mielestä avustus, jonka Saksa aikoo myöntää Nordseewerkelle, soveltuu yhteismarkkinoille (38).

Tapauksesta voidaan nostaa esiin se, että komissio ei pidä tuen leikkuria, 150 euroa per

cgt, ehdottomana rajana. Sen sijaan tuen suurin intensiteetti 20% näyttäisi olevan ehdo-

ton. Tapaus romuttaa myös sen myytin, että innovaatiotuki voisi kohdistua vain laiva-

sarjan ensimmäiseen alukseen. Tuen intensiteetti laskettiin molempien alusten yhteen-

lasketuista tukikelpoisista kustannuksista.

Kilpailuoikeuden kannalta päätöksessä on merkittävintä se, että komissio toteaa ensin

tuen olevan sopiva yhteismarkkinoille vain, jos se on oikeassa suhteessa aikaansaa-

maansa kilpailun vääristymiseen. Lisäksi komissio huomauttaa innovaatiotuen liittyvän

toimintoihin, jotka ovat erityisen lähellä markkinoita, ja siksi sillä on suuri mahdolli-

suus vääristää kilpailua. Näistä yleisistä kilpailun vääristymään liittyvistä toteamuksista

huolimatta komissio hyväksyi tuen, vaikka telakoita toimii Saksassa, Ranskassa ja Hol-

lannissa samalla markkinalla ja ne kehittävät samaa teknologiaa. Perusteluna se esitti

tuen olevan avustusta, joka on maksettava takaisin, mikäli innovaatiosta syntyy kaupal-

linen menestys.

Päätös osoittaa, että komissio ei aseta suurta painoarvoa telakoille myönnettävän inno-

vaatiotuen aiheuttamalle kilpailuhaitalle. Tämä esimerkki todistaa sen, että EU:n val-

70

tiontukipolitiikan ja sen myötä komission päätösten keskeinen harkintakriteeri - jopa

yksittäisen tukipäätöksen kohdalla - on Lissabonin strategiassa määriteltyjen tavoittei-

den saavuttaminen. Nämä politiikkatavoitteet menevät valtiontuissa "haittaa

kilpailulle" -ajattelun edelle.

Voi tietenkin ajatella, että telakkateollisuus on maailman mitassa avoin sektori. Tähän

avoimella sektorilla tapahtuvaan, kansainväliseen EU:n yritysten kilpailukykyyn ko-

missio juuri haluaa vaikuttaa T&K&I-tuilla. Tällöin unionin telakoiden keskinäinen kil-

pailu tukien avulla ei saa suurta painoarvoa.

Olen vertaillut komission tukipäätöksiä eri maiden laivanrakennuksen innovaatiotuen

ohjelmista. Periaatteessa ne eivät valtiontuen sääntöinä poikkea olennaisesti toisistaan.

Komission hyväksymät valtiontukiohjelmat noudattavat samaa kaavaa innovaation

tyyppien, määrittelyn, tuen piiriin hyväksyttävien kustannusten ja tukikaton kohdalla.

Valtiontuen kansalliset tukiohjelmat ovat siis sääntöinä tasapuolisia eri maiden telakoil-

le. On siis syytä kohdistaa mielenkiinto eri maiden tukikäytäntöihin.

71

9. INNOVAATIOTUKIEN SOVELTAMINEN JÄSENVALTIOISSA

Telakkateollisuus väittää vahvasti, että Suomen telakkatukipolitiikka on tiukempaa

kuin kilpailijamaissa. On vaadittu innovaatiotuen täysimääräistä soveltamista, jotta ko-

timaan telakat eivät menettäisi tilauksia eurooppalaisille kilpailijoille. Innovaatiotuen

käyttö oli mukana työ- ja elinkeinoministeriön asettaman Meriteollisuustyöryhmä

2009:n mietinnössä. Työryhmä esitti lisärahoitusta laivanrakennuksen innovaatiotu-

keen. Lisäksi työryhmä ehdotti, että laivanrakennuksen innovaatiotuen hallinnoinnin

toteuttamismallia selvitettäisiin työ- ja elinkeinoministeriössä.418

Keskeinen tutkimuskysymys on, sovelletaanko innovaatiotuen sääntöjä eri maissa eri

kriteerein, ja onko suomalainen tukikäytäntö tiukempi suhteessa kilpailijoihin. Seuraa-

vassa esitän arvion suomalaisesta tukikäytännöstä perustuen tukihakemuksiin ja -pää-

töksiin Suomessa. Tämän jälkeen käsittelen erityisesti Saksan innovaatiotuen sovelta-

mista, johtuen siitä, että Saksasta on saatavissa laajemmin tietoa aiheesta. Toisaalta sak-

salaiset telakat ovat suomalaisten merkittäviä kilpailijoita. Tiedot muista maista ovat

hajanaisia ja siksi käsittelen ne lyhyesti.

9.1. Suomi

9.1.1. Yleistä

Valtioneuvosto on antanut 4.9.2008 asetuksen laivanrakennuksen innovaatioihin myön-

nettävästä valtionavustuksesta. Asetus on voimassa vuoden 2011 loppuun.419 Suomen

laivanrakennusteollisuuden innovaatiotukiohjelma hyväksyttiin Euroopan komissiossa

toukokuussa 2008. Ohjelman mukainen innovaatiotuen rahoitus on 80M€ vuosille

2008-2011.420 Tukeen oikeutettuja yrityksiä on Suomessa puolitusinaa. Tätä kirjoitet-

taessa ohjelmasta on myönnetty tukea seitsemään laivahankkeeseen ja hylätty kaksi tu-

kihakemusta. Innovaatiotuen hakemuksia on jätetty tällä hetkellä sisään useita.

418 Meriteollisuustyöryhmä 2009, s. 34.419 Puitteiden voimassaolo päättyy 31.12.2011. Komissio valmistelee parhaillaan uutta säännöstä alalle. Nykyisen asetuksen mukaan avustusta voidaan myöntää hankkeille, joiden voi olettaa toteutuvan vuoden 2015 loppuun mennessä. Innovaatiotuen hakemus ja laivanrakennussopimus on tehtävä vuoden 2011 ai-kana, mikäli toimitaan nykyisten säännösten pohjalta.420 N 28/2008 Suomi, kohta 5. Kyse on ohjelman mukaisesta rahoituskehyksestä. Mikäli se ylitetään mer-kittävästi (yli 20%), ohjelmaa tulee muuttaa, ja asia tulee uudelleen hyväksyttäväksi komissiossa rahoi-tuskehyksen osalta (Hartikainen 2009, s. 1). Viranomaisen tukien myöntämisvaltuutus määräytyy kuiten-kin eduskunnan myöntämän valtuutuksen nojalla. Teollisuus nosti määrärahojen puutteen esiin eri yh -teyksissä, ja eduskunta päättikin myöntää lisää rahoitusta. Valtioneuvosto teki periaatepäätöksen myön-tää tuet täysimääräisinä liittyen telakkakriisiin (Telakkateollisuustyöryhmä 2009, s. 17-21). Käytännössä tämä päätös tarkoittaa, että virkamiehet ottavat tukipäätösten valmistelussa periaatepäätöksen huomioon.

72

Arvioin Suomen tukikäytäntöjä perustuen innovaatiotukipäätöksiin. Käytössäni ei ole

VTT:n lausuntoja. Joissain päätöksissä viitataan vain lausunnon joihinkin kohtiin, toi-

set päätökset taas sisältävät hyvin yksityiskohtaista tietoa lausunnosta. Osa päätöksistä

on siis tältä osin puutteellisia. ELY-keskuksen päätökset ovat tältä osin päätöksinä pa-

remmin rakennettuja, ja päätöksen perustelut ovat näissä julkisempia.421 TEM:n inno-

vaatiotuen päätöksistä ei voi niiden julkisen osan perusteella tehdä kaikilta osin päätel-

miä siitä, miten innovaatiotuen myöntökriteerit on otettu huomioon tukiharkinassa.

Läpinäkyvyys valtiontuissa on EU:n komission tavoitteena. Se lisää myös hyväksyttä-

vyyttä. Erityisesti telakkatukien kohdalla se olisi tärkeää, sillä vain avointen perustelu-

jen kautta voidaan vaikuttaa tukien hyväksyttävyyteen.

9.1.2. Kvaerner Masa-Yards / LNG 2005

Aluksi tuon esiin Kvaerner Masa-Yardsin innovaatiotukihakemuksen vuodelta 2001,

ajalta ennen Puitteiden voimaantuloa.422

Vuonna 2001 Turun telakka oli ajautumassa tilanteeseen, jossa laivojen tilauskanta oli kokonaan loppumassa. Telakalla oli lupauksia saada RCCL-varustamolta rakennetta-vakseen jatkosarja aiempiin tilauksiin. Syyskuun 11. päivän terrori-iskun jälkeen varus-tamo jäädytti neuvottelut uusista laivatilauksista. Laivanrakennukselle näytti muodos-tuvan tilanne, jossa risteilylaivojen markkinat alentuvat vuosiksi, ja koko risteilyalus-kauppa pysähtyy totaalisesti. Yrityksen oli pakko etsiä vaihtoehtoisia laivaprojekteja.

Turun telakka löysi vaihtoehdon nesteytetyn maakaasun (LNG) kuljetuslaivoista. Se oli 1990-luvulla rakentanut neljän LNG-aluksen sarjan Abu Dahibiin, ja sillä oli sekä kon-takteja että maine hyvänä LNG-alusten toimittajana maailmalla. Telakka arvioi, että LNG-laivojen kysyntä oli voimakkaasti kasvanut viimeisten kahden vuoden aikana. Maailmassa tilattaisiin noin 20 laivaa vuodessa. LNG-laivat tehtiin tavallisimmin 2-4 laivan sarjoina.

Korealaiset ja japanilaiset telakat tarjosivat LNG-laivoja kuitenkin selvästi alleMasa-Yardsin kustannustason. Niiden tarjoamat laivat perustuivat jo osin vanhentunee-seen tekniikkaan ja aiemmin rakennettujen laivojen kopiointiin minimikustannuksin. Kvaerner Masa-Yards tarjosi markkinoille uutta, seuraavan sukupolven LNG-laivatuo-

421 Päätösten valmistelu ja päätäntä alle 5M€:n tukipäätöksistä siirrettiin Varsinais-Suomen ELY-keskuk-seen asetusmuutoksella: valtioneuvoston asetus 165/2010 laivanrakennuksen innovaatioihin myönnettä-västä valtionavustuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta.422 Valmistelin aikoinaan tämän hakemuksen Kvaerner Masa-Yardsin johdolle ja kuvaan sen muistiinpa-noihini tukeutuen. Tein hakemukseen liittyen kyselyn valtioneuvoston kansliaan. Sain seuraavan vas-tauksen: "Olette pyytänyt Valtioneuvoston kanslialta Kvaerner Masa-Yardsin toimitusjohtajan Jorma Elorannan ministeri Mönkäreelle lähettämää innovaatiotukihakemusta. Kuten Teille on kerrottu, asiakirja löytyy ministeri Mönkäreen arkistoaineistosta. Asiakirjalla ei ole diaarinumeroa, mutta siihen on merkit -ty lyijykynällä, että siitä on toimitettu jäljennös Työministeriön kirjaamoon, ja että kirje alun perin oli osoitettu myös Työministeriön kansliapäällikölle ja apulaisosastopäällikölle. Olin yhteydessä Työ- ja elinkeinoministeriön kirjaamoon ja pyysin heitä selvittämään löytyisikö ko. asiakirja heidänkin diaaris-taan. Ilmeni, että innovaatiotukihakemukset kirjataan erillisrekisteriin, josta asianomaisen hakemuksen-kin tiedot löytyivät. Asia on aikoinaan otettu siis ministeriön käsittelyyn ja asiakirja löytyy sieltä." VN kanslian vastaus asiakirjapyyntöön 20.9.2011. Hakemus on merkitty arkistossa salaiseksi, ilmeisesti sii-hen on mahdollisuus saada tutkimuslupa. Koska olen kirjoittanut hakemuksen ja siihen liittyvän kirjeen luonnokset ministeri Mönkäreelle, pidän tarpeettomana häiritä TEM:ä enempää.

73

tetta. Tavoite oli pystyä kilpailemaan sekä uudella tuotteella että sen hinnalla. Telakka arvioi kuitenkin olevansa prototyyppilaivassa 10 % kalliimpi kuin pahimmat korealai-set kilpailijat, jotka oman kansallisen laivanrakennusohjelmansa turvin olivat lisänneet tuotantoaan voimakkaasti.

Yritys haki 150 Mmk:n innovaatiotukea. Kyse oli neljän laivan sarjasta, ja tuki vastasi hakemuksen mukaan noin 2,5 % näiden neljän laivan kauppahinnasta. Ensimmäisen laivan kustannukset olivat telakan arvion mukaan noin 1,5 miljardia markkaa. Proto-tyypille laskettuna tuki olisi ollut ensimmäiseen laivaan kohdistettuna täysi EU:n salli-ma 10 % tuki. Anottu tuki kohdistui telakan mukaan sekä tuotteen valmiiksi kehittämi-seen että kehitystoimiin, joilla laivaprojekti rakennetaan kannattavaksi. Yritys oli val-mis tekemään yli 400 Mmk:n omat investoinnit.

Yrityksen mukaan LNG-laivakonsepti oli aidosti ja olennaisesti uusi. Sen keksinnölli-syys oli tullut puolueettomasti todettua eri maiden patenttiviranomaisten toimesta, ja esitetylle ratkaisulle on myönnetty patentti useissa eri maissa. Yritys perusteli, että Kvaerner Masa-Yards on ainoa yhtiö EU:n piirissä, joka pystyy rakentamaan alumiini-sia LNG-tankkeja. Uusi tuote on prototyyppivaiheen jälkeen huomattavasti (noin 20%) kuljetustaloudellisempi kuin nykyiset LNG-laivat.

Telakka piti innovaatiotukea välttämättömänä seuraavista syistä: 1) uuden sukupolven LNG-laivojen on oltava samalla hintatasolla kuin nykyiset perinteiset LNG-laivat, 2) Kvaerner Masa-Yardsin kehittämä laivakonsepti sisältää useita innovaatioita, joiden to-teuttamiseen liittyy selviä teknisiä ja teollisia riskejä, 3) innovaatiotuki tarvitaan katta-maan osa telakkayhtiölle tulevista prototyypin rakentamiseen kohdistuvista kustannuk-sista, 4) tuen avulla parannetaan telakan tuottavuutta ja toimintaverkostoa siten, että Suomen laivanrakennuksen kilpailukyky paranee myös tulevaisuudessa.

Kvaerner Masa-Yards ilmoitti tarvitsevansa vuoden 2001 loppuun mennessä KTM:nalustavan periaatepäätöksen innovaatiotuesta ja sen suuruudesta, jotta esisopimuksen solmiminen asiakkaan kanssa olisi mahdollista. Yritys ehdotti myös innovaatiotuen maksamisen jaksottamista useamman vuoden ajalle prototyyppilaivan kustannuskerty-män mukaisesti.

Käsitykseni on, että eurooppalaiset telakat eivät olleet hakeneet eivätkä EU:n jäsenval-

tiot myöntäneet laivanrakennusteollisuuden innovaatiotukea ennen Kvaerner Masa-

Yardsin hakemusta vuonna 2001. Innovaatiotuki oli ollut tähän asti käyttämätön tuki-

muoto laivanrakennusteollisuudessa, vaikka se kuului telakkatukiasetuksen mukaan

sallittuihin tukiin. Suorat tuet olivat helppo tukimuoto sekä telakoiden että jäsenvaltioi-

den kannalta - ne eivät olleet harkinneet innovaatiotukien hakemista ja maksamista.

Koska tällaista tukea ei ollut EU:ssa maksettu eikä siihen ollut valmista käytäntöä,

tuen myöntämisen yhteydessä olisi Suomessa jouduttu ratkaisemaan tuen malli, menet-

telytapa ja perustelut.

KTM käsitteli Masa-Yardsin hakemusta yli vuoden. Yritys sai vastauksen, että tällaista

tukea voi harkita, jos muut EU:n jäsenvaltiot ottavat tukimuodon ensin käyttöön. Suo-

mi ei siis ollut valmis ottamaan ensimmäisenä käyttöön laivanrakennuksen innovaatio-

tukea. Ministeriön venähtänyt käsittely aiheutti sen, että se aikaikkuna, joka telakalla

oli ja jonka aikana sen olisi pitänyt päästä uudelleen LNG-alusten markkinoille, sulkeu-

74

tui eikä tilauksia saatu. Suomesta puuttui poliittinen tahto tukea omaa telakkateollisuut-

taan uusille markkinoille pääsyssä, ja kaihdetiin aktiivista tukipolitiikan toimijan roolia.

Mainittakoon, että sekä korealaiset että japanilaiset ovat tämän jälkeen rakentaneet

LNG-aluksia Suomessa kehitettyyn teknologiaan ja suunnittelutyöhön perustuen. Te-

lakkayritys on hyötynyt tästä lähinnä myymällä lisenssejä tähän teknologiaan ja suun-

nittelua.423 Varsinaisille LNG-alusten rakentajan markkinoille yritys ei ole toistaiseksi

kyennyt palaamaan.424 Hakemus nosti kuitenkin innovaatiotuen eurooppalaisten telak-

katoimijoiden asialistalle. Todennäköisesti se osaltaan vaikutti siihen, että suorista tuo-

tantotuista siirryttiin innovaatioiden tukeen vuonna 2003.425

Seuraavan hakemuksen innovaatiotuesta jätti KTM:lle Aker-Yards Oy 20.12.2005 Ge-

nesis-hankkeeseen. Yritys allekirjoitti tilaussopimuksen RCCL:n kanssa 3.2.2006. Val-

tioneuvosto teki päätöksen tuesta 30.10.2008.426 Tukea siis haettiin ennen lopullisen lai-

vanrakennussopimuksen allekirjoittamista, mutta varsinaisen päätöksen innovaatiotues-

ta yritys sai vasta lähes kolme vuotta tilaussopimuksen teon jälkeen. Suomi ilmoitti

15.1.2008 EU:n komissiolle ottavansa laivanrakennusteollisuuden innovaatiotukiohjel-

man käyttöön. Komissio hyväksyi ohjelman 28.5.2008, ja siihen liittyvä asetus laivan-

rakennuksen innovaatioihin myönnettävistä avustuksista tuli voimaan 10.9.2008.427

Suomi otti telakoiden innovaatiotuen varsin myöhään käyttöön kilpailijamaihin verrat-

tuna.

9.1.3. Tukitaso

Teollisuus väitti Suomen tulkitsevan innovaatiotuen kriteereitä kilpailijamaita tiukem-

min. On siis syytä tarkastella aluksi, mikä on tukipäätösten intensiteetti ja tuen taso.

Ensimmäisessä Genesis-hankkeen innovaatiotuen päätöksessä

tilauksen kauppahinta oli noin 900M€. Telakka haki Genesikseen tukea 18,9M€ ja sai 18M€.428 Päätöksen mukaan kohteen hyväksyttävät, lopulliset innovaatiotukeen oikeut-tavat kustannukset olivat 90,43M€ ja tuki 19.9% tästä.429 VTT:n lausunnon mukaan tu-kea olisi voitu myöntää hyväksyttävien kustannusten pohjalta enintään 20,96M€. Kos-ka telakka ei kuitenkaan ollut hakenut kuin 18 miljoonaa, sille ei voinut myöntää enempää.430 Aluksen kompensoidun bruttovetoisuuden mukaan laskien suurin mahdol-

423 Haastattelu, WS 450021, kohdat 1:01:54-1:03:10.424 Haastattelu, WS 450021, kohta 46:35.425 Suomalaiset ammattiliitot ja METY edustivat eurooppalaisissa yhteyksissä sitä linjaa, että T&K&I -tuet ovat ainoa järkevä ja sallittava valtiontukimuoto telakoille.426 VN Raha-asianvaliokunnan istunto, 30.10. 2008.427 VN Raha-asianvaliokunnan päätöksen 30.10. 2008 Liite 1.428 Haastattelu WS 450036, kohta 47:25:"budjetissa oli rahaa juuri se 18."429 VN Raha-asianvaliokunnan istunto, 30.10. 2008.430 VN Raha-asianvaliokunnan päätös 30.10. 2008 Liite 2, päätös 16.10. 2008 (luonnos). Tukipäätös pyy-dettiin kerran pöydälle raha-asianvaliokunnassa. Siitä johtuu liitteen eri päiväys.

75

linen innovaatiotuki hankkeelle olisi ollut noin 28,3M€.431 Molemmilla tavoilla laskien telakka haki tukea alle sen summan, joka olisi ollut mahdollista myöntää.

STX:n Rauman telakan Etelä-Afrikan tutkimusalushankkeessa

telakka arvioi prototyyppialuksen hinnaksi hakemuksessa noin 120M€ ja innovatiivis-ten osien edustavan 25,34M€. VTT:n arvion mukaan Innovatiivisten osien kokonais-summa oli 22,24M€, josta 20% olisi 4,448M€. VTT laski aluksen kompensoidun brut-tovetoisuuden olevan 26500 cgt:tä. Näin ollen tukea voitiin maksaa 3,975M€, joka tu-kipäätöksessä päätettiin maksaa.432

STX:n Turun telakan Viking Linen automatkustajalauttahankkeessa

Päätöksestä käy ilmi aluksen arvioidun hinnan olevan 240M€ ja tukea haettavan uuden alustyypin kehittämiseen ja suunnitteluun liittyviin kustannuksiin, joita hakemuksessa arvioitiin olevan yhteensä 89,40M€ (VTT:n lausunto päätyi 89,4007M€:oon). Cgt-leik-kuri ei mahdollistanut täyttä 20 %:n tukiosuutta hankkeessa (17,88M€). Näin ollen te-lakka haki innovaatiotuen enimmäismäärää. Se määräytyi rakennettavan aluksen kom-pensoitujen bruttorekisteritonnien mukaan (75537 cgt), jolloin tuki voi olla 11,33M€. Yritykselle myönnettiin sen hakema innovaatiotuki täysimääräisenä.433

STX:n Rauman telakan Namibian kalatalouden tutkimusalushankkeessa

Hakemuksessa esitettiin innovatiivisten osien kokonaissummaksi 7.578.000€ ja haetta-vaksi tueksi 20% tästä eli n. 1.515.600€. VTT:n mukaan perustelluksi innovatiivisten osien kokonaissummaksi tulee 6.047.500€. 20% tästä on 1.209.500€. VTT laski kom-pensoiduksi bruttorekisteritonnimääräksi n. 5202 cgt ja tuen enimmäismääräksi 780.238€.434 Varsinais-Suomen ELY-keskus myönsi hankkeelle valtionavustuksena 780.000€.435

STX:n Turun telakan raskaskuljetusalushankkeessa

Hakemuksen mukaan innovatiivisten kohteiden ja siten innovaatiotuen perustana ole-vien kohteiden kokonaiskustannus on n. 6M€. Tuen määrä on enintään 20% tästä kus-tannuksesta eli 1,2M€, ei kuitenkaan enempää kuin 150 € per aluksen korjattu brutto-vetoisuus. Hakemuksessa on ilmoitettu 4845 cgt (laiva on luokiteltu: general cargo ship/heavy cargo). Tuen enimmäismääräksi saadaan 726.750€, jota yritys hakee.436 In-novatiivisten osien kokonaissummaksi VTT laski 4.960.480€, josta 20% on 992.096€. VTT laski kompensoiduksi bruttorekisteritonnimääräksi 4878 cgt. Näin ollen tuen enimmäismäärä on 731.700€. Varsinais-Suomen ELY-keskus myönsi telakalle valtion-avustuksena 731.700€.437

Arctech Helsingin telakan pelastus- ja monitoimialushankkeessa

Hakemuksessa on esitetty innovatiivisten osien kokonaissummaksi 32.799.000€ ja haettavaksi tueksi 20% tästä eli 6.559.808€. VTT:n laskelman perusteella hyväksyttä-vien osien kokonaissumma oli 10.558.132€. 20% tästä on 2.000.626€. Kompensoiduksi bruttorekisteritonnimääräksi VTT laski 11254 cgt. Näin ollen tuen enimmäismäärä

431 Cgt * 150 euroa = 49 * 250 0000,67 * 150 euroa = n. 28,3M€. Ks. Liite 2432 TEM päätös 8.3. 2010 12/S/2009.433 TEM/1359/05.10.02/2011, kohdat 5, 7.434 VARELY/2398/05.03.00/2010, kohta 6.435 Sama, kohta 8.436 VARELY/2277/05.03.00/2010, kohta 3.437 Sama, kohta 6.

76

VTT:n mukaan on 1.688.100€. Varsinais-Suomen ELY-keskus myönsi hankkeelle tuen tämän mukaisena.438

Uudenkaupungin työvene Oy:n Viron vartiolaivahankkeessa

Hakemuksessa telakka arvioi uuden alustyypin kehittämiskustannuksiksi 11,1M€. Täs-tä suurin osa muodostui rungon valmistuksen 6M€:n kustannuksesta. Aalto-yliopiston lausunnon mukaan ainoastaan 40% rungon valmistuksesta oli innovatiivista, muu osa rungosta valmistettiin tavanomaisella tavalla. Propulsiolaitteiden asennuksen ja tes-tauksen 3,5M€:n kustannuksista arvioitiin kuuluvan innovaatiotuen piiriin 30%.439 Aalto-yliopiston lausunnon mukaan hyväksyttävät kustannukset hankkeessa olivat 5,05M€, josta maksimituki olisi 20 %:n mukaan 1,01M€. Aluksen kompensoitu brutto-tonnimäärä oli kuitenkin vain 3595 cgt. Suurin mahdollinen tuki hankkeelle oli 539.210€. Tätä telakka haki ja sen Varsinais-Suomen ELY-keskus telakalle myönsi.440

Myönteisissä tukipäätöksissä hakijat ovat saaneet innovaatiotukea täysin sen mukaan,

mitä ovat hakeneet tai mitä on järjestelmän mukaan mahdollista maksaa. Tältä pohjalta

ei voi pitää uskottavana väitettä, että Suomessa tukea tulkittaisiin tiukemmin kuin kil-

pailijamaissa.

Päätöksissä kiinnittyy huomio siihen, että telakat Genesis- ja Viking Line -hankkeita

lukuunottamatta laskevat tukikelpoiset kustannukset huomattavasti korkeammiksi ver-

rattuna VTT:n lausunnon mukaisiin tukikelpoisiin kustannuksiin. Lisäksi 150€/cgt-

sääntö näyttää leikkaavan huomattavan osan tuesta pois. Hankkeissa ei saavuteta täyttä

20%:n tuki-intensiteettiä. Havainnosta voi tehdä päätelmän, että Suomessa myönnetään

cgt-leikkurin sallima tuen enimmäismäärä. Saksassa myönnetään tuki-intensiteetin

(20%) mukainen enimmäismäärä innovaatiotukea.441 Suhteessa aluksen hintaan suoma-

lainen tukikäytäntö antaa suuremman tuen telakalle. Tukisummat ovat siis hanketta

kohti Suomessa suurempia. Voi tietenkin olla niin, että suomalaiset hankkeet ovat inno-

vatiivisempia, ja näin ollen käytäntö voi olla perusteltu. Käytettävä aineisto ei mahdol-

lista Suomen ja Saksan hankkeiden innovatiivisuuden vertailua. Havainto kuitenkin to-

distaa sen väitteen, että kansallisella innovaatiotuen kriteerien harkinnalla on merkitys-

tä telakan saamaan tukeen.

9.1.4. Innovaatioarviointi

Hankkeiden innovatiivisuutta tulee arvioida kolmen tekijän suhteen: 1) onko kyse olen-

naisesti uudesta tai teknisesti kehittyneestä tuotteesta tai menetelmästä, 2) miten han-

438 VARELY/2322/05.03.00/2010, kohta 6.439 VARELY/1917/05.03.00/2010, päätöksen kohta 6. Lausunnot.440 Sama.441 Ks. kappale 9.2.1. Saksan tukikäytännöistä.

77

ketta verrataan yhteisön parhaisiin tuotteisiin tai menetelmiin ja 3) miten hankkeen tek-

ninen ja teollinen riski arvioidaan.442

Genesis-hankkeen päätöksestä ei löydy riittäviä tietoja aluksen uutuudesta tai sen ver-

tailusta yhteisön parhaisiin tuotteisiin. Oasis of the Seas -aluksen innovaatioista on kui-

tenkin löydettävissä varsin helposti tietoja. Kyse on siis päätöksen puutteellisuudesta

Genesiksen kohdalla.

Viking Linen automatkustajalautan päätöksessä ei ole yksityiskohtaista innovaation ku-

vausta. Käytössäni ei ole myöskään ELY-keskuksen lausuntoa, joka on ollut päätöksen

yhteydessä käsillä.443 Päätöksessä viitataan aluksen LNG-käyttöön ja sen ympäristöys-

tävällisyyteen, mutta siltä perustalta ei asiaa voi pelkästään arvioida.444

Varustamolle on myönnetty hankkeeseen liikenne- ja viestintäministeriön ehdollisella

päätöksellä 28M€ ympäristöinvestointitukea. Myös tähän päätöksen liittyy VTT:n lau-

sunto, joka ei ole julkinen. LVM:n päätöksessä on tästä lausunnosta tuotu esiin hakijan

(varustamon) esittäneen aluksesta 44 ympäristön kannalta innovatiivista ratkaisua. VTT

katsoi lausunnossaan 19 ratkaisun täyttävän ekoinnovaation määritelmän.445 LVM:n

päätöksestä voi päätellä aluksen sisältävän merkittäviä innovaatioita.

STX:n Turun telakan raskaskuljetusaluksen tilauksen tukipäätökseen on otettu VTT:n

lausunnosta ja hakemuksesta keskeisiä kohtia.

Alus kehitetään ja valmistetaan STX Finland Oy:n Turun telakalla ja sen on tilannut Oy Gaiamare Ab. Hakijan mukaan aluksessa tullaan yhdistämään tehokkaan kansilastilai-van, offshore-rakenteiden kuljetusaluksen ja öljyntorjunta-aluksen ominaisuudet taval-la, jonka koneistoratkaisu kuormittaa luontoa minimaalisesti. Aluksessa on bioöljyä käyttävä diesel-sähköinen koneisto, jolla propulsioteho tuotetaan sähköisellä ruoripot-kurilaitteistolla. Bioöljykäytön ansiosta päästöt saadaan laskettua murto-osaan tavan-omaiseen raskasöljy- tai marine oil -dieselkäyttöön verrattuna. Maailmalla ei tiettävästi ole rakennettu ainuttakaan bioöljyllä toimivaa alusta eikä toimintatavaltaan vastaavia monitoimilaivoja. Tästä seuraa, että hankkeen innovaatiopotentiaali on huomattava. Konsepti on helposti sovellettavissa erilaisiin kuljetustarkoituksiin.446

Teknologian tutkimuskeskus VTT on antanut 13.12.2010 päivätyn lausunnon hank-

keesta. Sen mukaan aluksen uutuudet liittyvät seuraaviin ominaisuuksiin:

442 Ks. luvut 7.2 ja 8.3.2.443 TEM/1359/05.10.02/2011, kohta 5. Myös VTT on antanut ELY-keskukselle 17.3.2011 lausuntoja. 444 TEM/1359/05.10.02/2011, kohta 2.445 LVM/2392/08/2010, kohdat 5-7.446 VARELY/2277/05.03.00/2010, kohta 3.

78

1. Aluskonsepti Aluksessa sovelletaan tiettävästi ensimmäistä kertaa maailmassa kombinaatiota, jossa suuren kansilastikyvyn laivaan yhdistetään öljyntorjuntavalmius ja erittäin suuri kerä-tyn öljyn tankkikapasiteetti. Aluksessa yhdistetään myös muita ominaisuuksia: bioöljy-käyttö, monipuolinen lastivalikoima, valmius toimia offshore-tuulivoimalatyömaiden logistiikka-aluksena sekä jäänmurtokyky peruutusmoodissa. Ns. DAS -konseptia (Double Acting Ship) jäänmurtomoodia varten ei ole ennen sovellettu näin pienessä rahtialuksessa. Näiden eri ominaisuuksien kombinointi tulee asettamaan suuret vaati-mukset konsepti- ja perussuunnittelulle. 2. Monitoimirahtialustoiminto Aluksessa on monipuolinen varustus erilaisia kuljetustarpeita varten. Painavien offshore-tuulivoimalarakenteiden siirto laivaan, rakenteiden turvallinen ja tehokas kul-jettaminen avomerellä sekä erityisesti tuulivoimaloiden nostaminen pystynosturilla vaatii erityisiä ratkaisuja. Aluksen lastaus ja lastin purku tapahtuvat sekä perästä että molemmilta sivuilta. Kiinnitys- ja tartuntamahdollisuudet yhdessä kannen lujuuden kanssa ovat vaatineet innovatiivisia rakenne- ja kuljetusratkaisuja. Monipuolisen kansi-lastin kuljetus ja siirto aluksella vaikeissa olosuhteissa on vaatinut innovatiivisia ja funktionaalisia rakenteita sekä lujuus- ja kiinnitysratkaisuja. 3. Öljyntorjunta-alustoiminto Alus suunnitellaan ja rakennetaan siten, että se kykenee nopeasti saapumaan mahdolli-selle öljykatastrofipaikalle varustettuna lisälaitteilla. Nopea lisälaitteiden käyttöönotto edellyttää, että aluksen rakenteissa on valmiina kaikki öljynkeräyslaitteiston asettamat vaatimukset mm. tarvittavien lisärakenteiden, luukkujen, alustojen sekä energialiitäntö-jen osalta. Alus on suunniteltu itsenäiseen öljynkeräystoimintaan Itämerellä, myös jää-olosuhteissa. Suunniteltu liikkuminen perä edellä mahdollistaa tehokkaan öljynkeräyk-sen perästä jääolosuhteissa. Öljy kerätään laivan painolastitankkeihin, jotka ovat poik-keuksellisen suuret (2.700 m3). Öljyntorjunta-aluskonseptin kehittäminen vaatii koko-naan uusia ja innovatiivisia ratkaisuja. 4. Jäissäkulku- ja avovesiominaisuuksien yhdistelmä Aluksen runkomuodon on kyettävä yhdistämään hyvät merikelpoisuusominaisuudet offshore-toiminnassa ja riittävä jäänmurtokyky. Suunniteltu jäissäkulku perä edellä eli DAS-ominaisuus mahdollistaa nopean siirtymisen öljykatastrofialueelle vaikeissa jää-olosuhteissa. Optimaalisen ratkaisun löytäminen vaatii runsaasti laskennallisia simu-lointeja ja mallikoemittauksia. Vaatimus jäissäkulku- ja avovesiominaisuuksien yhdis-tämisestä tehokkaasti on ratkaistu joissakin aiemmissakin laivakonsepteissa. Kun ote-taan huomioon DAS-ominaisuus ja öljynkeräys, tämän voi katsoa olevan uudentyyppi-nen suunnittelutehtävä. 5. Innovatiivinen koneistojärjestelmä Aluksen koneistojärjestelmäksi on valittu diesel-sähköinen ruoripotkurikoneisto. Polt-toaineena on tarkoitus käyttää myös bioöljyä, mikä edellyttää aluksen polttoainejärjes-telmiin ja varastotankkeihin uusia teknisiä ominaisuuksia. Biopolttoainetta ei ole aiem-min käytetty tämän kokoluokan merisovelluksissa. Ympäristöystävällistä ja myös bio-öljyä käyttävää kokonaisratkaisua Itämeren ympäristön kannalta herkkiin olosuhteisiin on ehdottomasti pidettävä edistyksellisenä. Valittu koneistoratkaisu täyttää innovatiivi-suuden kriteerit.447

Näiden päätöksestä esittämieni kohtien pohjalta voi päätellä alushankkeen varsin hyvin

täyttävän innovaatiotuen uutuuden kriteerin. Päätös sisältää myös suppean vertailun

parhaisiin tuotteisiin yhteisössä. Vertailuksi voidaan katsoa se, että aluksessa on sellai-

sia uutuuksia, joita ei ole aiemmin missään toteutettu. Laivanrakennusasiantuntija tus-

kin pystyisi kiistämään hankkeen innovatiivisuutta. Kolmantena innovaatiotuen myön-

tämisen edellytyksenä on hankkeen tekninen tai teollinen riski. Komissio edellyttää ha-

447 Sama, kohta 6. Lausunnot. Tiivistys kirjoittajan.

79

kemuksessa kuvattavan riski ja sen toteutumisen seuraukset. Päätös on tältä osin puut-

teellinen. Voi olla, että hakemuksessa riski on kuvattu, mutta päätöksestä kuvaus puut-

tuu. Jokainen laivanrakentaja ymmärtää hankkeeseen sisältyvän suuriakin riskejä.

STX:n Rauman telakka haki tukea Namibian rannikolle ja merialueelle tarkoitetun mo-

nitoimikalantutkimusaluksen tekniseen kehittämiseen. Alus suunnitellaan ja valmiste-

taan STX Finland Oy:n Rauman telakalla ja sen on tilannut Ministry of Fisheries and

Marine Resources, Namibia. Laivan toimitus on suunniteltu tapahtuvan toukokuussa

2012.448 VTT on antanut lausunnon alukseen liittyvistä hakemuksessa esitetyistä uu-

tuuspiirteistä449:

1. Aluskonsepti Tässä varsin pienikokoisessa aluksessa yhdistetään useita toimintoja. Laivan on kyettä-vä tehokkaaseen troolikalastukseen, kalan käsittelyyn, tutkimustoimintaan, näyteottoon ja analysointiin. Lisäksi alukseen tulee kaikuluotaimet elollisen biomassan havainnoi-miseksi, mikä vaati häiriöttömän virtauksen aluksen pohjan alla. Aluskonseptin luomi-nen on vaatinut useita innovatiivisia ratkaisuja, ja se on ensimmäinen Suomessa tähän tarkoitukseen rakennettu alus. 2. Tutkimustoiminta Alus suunnitellaan ja rakennetaan siten, että se täyttää kansainväliset suositukset.450

Alukseen on valittu konventionaalinen diesel-mekaaninen propulsiokoneisto huolto- ja korjausmahdollisuuksien varmistamiseksi Namibiassa. Valittu ratkaisu on kuitenkin epäedullinen melun kannalta. Matalan melutason saavuttamiseksi joudutaan aluksen propulsiokoneiston, apukoneiston, potkurien ja apulaitteiden suunnittelussa ja rakenta-misessa käyttämään uutta tekniikka ja osaamista. Laivan tuotantoprosessi on lisäksi kyettävä hallitsemaan siten, että tulos ei vaarannu. Laivaan tulevan tutkimustoiminnan edellyttämät ratkaisut ovat selvästi innovatiivisia. 3. Vesimelutason mittaus Itämerellä Aluksen veteen säteilemä melutaso on tarkoitus verifioida luovutuskokeiden yhteydes-sä Itämerellä. Mittausten suorittaminen on kuitenkin haasteellista johtuen Itämeren pie-nestä syvyydestä, vilkkaasta laivaliikenteestä ja pohjaan upotettujen kaapeleiden suu-resta lukumäärästä. Vedenalaista kuuntelua ja valvontaa suoritetaan Itämerellä luonnol-lisesti sotilastarkoituksiin, mutta tähän erityiseen tarpeeseen joudutaan hankkimaan tar-koituksenmukaista mittauskalustoa Suomen laivanrakennusklusterin käyttöön. Tuki-vaatimus on perusteltu. 4. Aluksen rakenteiden suojaaminen sinkillä Alus on tarkoitettu toimimaan alueella, jossa on korkea ilman ja meriveden lämpötila sekä meri-ilman korkea suolapitoisuus. Tästä johtuu aluksen teräsrakenteiden altistus voimakkaalle korroosiolle. Tämän hallitsemiseksi aluksen rakenteet vesirajan yläpuo-lella suojataan pinnoittamalla ne sinkillä. Sinkitysprosessin takia laivan tuotanto joudu-taan suunnittelemaan ja toteuttamaan tavanomaisesta poiketen. Se edellyttää innovatii-visia ratkaisuja. 5. Runkomuoto Aluksen runkomuodon on kyettävä yhdistämään hyvät merikelpoisuusominaisuudet ja tutkimustoiminnan hydrodynaamiset vaatimukset. Optimaalisen ratkaisun löytäminen vaatii runsaasti laskennallisia simulointeja ja mallikoemittauksia. Tämän voi katsoa

448 VARELY/2398/05.03.00/2010, kohta 3. 449 VARELY/2398/05.03.00/2010, kohta 6. Tekstin tiivistys kirjoittajan450 Sama. Päätöksessä viitataan ICES Cooperative Research Report No. 209. ICES on järjestö, joka edis-tää merentutkimusta. Se on antanut suosituksia mm. alusten vedenalaisen melun rajoittamiseksi, ja alus on tarkoitus rakentaa näiden suositusten mukaisesti.

80

olevan normaalin suunnittelutehtävä. Häiriötön virtaus aluksen pohjan alla on huomioi-tu jo kohdassa 1. 6. Nykyaikainen tutkimuslaitteisto ja tiedonkeruujärjestelmä Laivaan suunnitellaan ja asennetaan tehokkaat ja uudenaikaiset tiedonkeruu- ja tallen-nusjärjestelmät. Tutkimusaluksia on rakennettu Suomessa jo aikaisemmin. Teknologian ja varsinkin elektroniikan kehitys esim. paikannuksen ja visualisoinnin alueilla on sen jälkeen ollut huimaa. Nykyaikainen tutkimuslaitteisto- ja tiedonkeruujärjestelmän to-teuttaminen laivaan vaatii uutta osaamista laivanrakennusklusteriin. Tukivaatimus on perusteltu.

Tämä päätös on toinen niistä, jotka sisältävät varsin hyvän kuvauksen innovaatiosta, ja

sen pohjalta saa kuvan uutuudesta. Toisaalta päätöksessä verrataan alusta Suomessa ra-

kennettuihin aluksiin, ei yhteisön parhaisiin tuotteisiin. Tutkimusaluksia on yhteisössä

rakennettu muuallakin. Tällaisen referenssitiedon käyttäminen aluksen innovaatioita

vertailtaessa tuskin olisi ylivoimainen tehtävä. Päätöksestä ei myöskään saa käsitystä

innovaatioiden toteuttamiseen liittyvästä tuotannollisesta tai teknisestä riskistä.

Kolmantena esimerkkinä arvioinnista tuon esiin Arctech Helsingin telakan pelastus- ja

monitoimialushankkeen (P 70201). Hakija on kuvannut aluksen innovatiivisuutta seu-

raavasti:

Helsingin telakalla on rakennettu aiemmin samantyyppinen laiva L504 Fesco Sahalin (FS), joka toimii vertailukohteena tämän projektin innovaatiotuen hakemisessa. P 70201-projekti on edelleen kehitetty versio FS-laivasta. Projektin suunnittelussa ote-taan huomioon FS-tyypistä saadut kokemukset, kehitys tekniikassa ja näiden perusteel-la kehitetyt innovatiiviset ratkaisut. P 70201 on kehitystyön ja suunnittelun kannalta täysin uusi laivatyyppi. FS on projektin kannalta lähinnä ainoastaan vertailukohde tek-nologian tason suhteen. FS-laivaan verrattuna merkittävät uudet ratkaisut P 70201-pro-jektissa liittyvät seuraaviin kokonaisuuksiin: Yleisjärjestelyssä ja tankkijärjestelyssä to-teutetaan muutokset, joilla parannetaan aluksen huollettavuutta, rakennettavuutta ja si-vutörmäyskestävyyttä. Uusien alusten keulapakka on katettu toisin kuin FS-laivassa. Laivan polttoaine on matalarikkistä MDO-polttoainetta (Marine diesel oil). Polttoaine-muutoksen avulla laiva on ympäristöystävällisempi kuin FS-laiva. Laivan voimalaitok-sen järjestely on erilainen kuin FS-laivassa, jossa on kolme pääkonetta. Uudessa laivas-sa on neljä pääkonetta. Tämä mahdollistaa laivan voimalaitokselle paremman säädettä-vyyden, kulutuksen pienenemisen ja päästöjen vähentymisen. Toiminnallisesti alus eroaa FS-laivasta 45:llä hengellä lisääntyneellä pelastuskapasiteetilla ja hinaustoimin-nolla. Aluksen maksimisyväys on 7,9 m verrattuna FS-laivan 7,5 m:n syväykseen. Pro-pulsiojärjestelmä kehitetään siten, että sekä vetävien että työntävien laitteiden käyttö on mahdollista.451

VTT on lausunnossaan 2.2.2011 arvioinut, että

Arctech Helsinki Shipyard Oy:n alusprojekti poikkeaa nykyisistä arktisista öljykenttien huoltoaluksista monipuolisuutensa takia. Aluksessa yhdistyvät huolto-, hinaus, pelas-tus-, sammutus-, öljyntorjunta- ja ice management -tehtävät. Aluskonsepti pohjautuu telakan 2000-luvun alussa suunnittelemaan ja rakentamaan Fesco Sahalin -alukseen, ja siten sitä voidaan pitää vain osittain prototyyppinä. Aluksessa on kuitenkin toteutettu ratkaisuja, joilla on selvä innovatiivisuusarvo - kuten komentosillan ja kansirakennuk-sen muotoilu, vähärikkisen polttoaineen käytön mahdollistava koneisto, ulkokansien

451 VARELY/2322/05.03.00/2010, kohta 3. Hakijan kuvaus aluksen innovatiivisuudesta. Tiivistys kirjoitta-jan.

81

työturvallisuuden parannukset ja erityisesti laivan huollettavuutta parantavat järjestelyt. Tuen myöntämisen lisäkriteeri on, että alusprojektin toteuttamiseen liittyy tekninen tai teollinen riski. Tämän aluskonseptin toteuttaminen sisältää erityisesti monipuolisten toimintojen yhdistämisen takia erilaisia riskielementtejä.452

Tässä hankkeessa joudutaan miettimään uutuutta ja innovatiivista askelta pohtien, mikä

on prototyypin käsite ja miten hanke poikkeaa telakan aiemmin rakentamasta laivasta.

Telakka vakuuttaa hankkeen olevan täysin uusi laivatyyppi. VTT lähtee lausunnossaan

siitä, että se on vain osittain prototyyppialus. Innovaatiotuki voi siis kohdistua vain

aluksen osan tai aluksen järjestelmien kehittämiseen. Asialla on se merkitys, että tuki-

kelpoisiksi kustannuksiksi eivät käy kaikki samat kustannukset kuin protolaivaa kehi-

tettäessä. VTT ei hyväksynyt kaikkia telakan esittämiä kustannuksia innovatiiviseen

osaan kohdistuviksi.

Telakka esitti koko perussuunnittelun kustannuksia hyväksyttäviksi. VTT:n mukaan tämä ei ollut kokonaan perusteltua, koska näihin sisältyy myös koneiston osioiden pe-russuunnittelu. Propulsiokoneiston osuutta VTT ei hyväksynyt innovatiiviseksi ratkai-suksi. Dieselkoneiston osuudesta se sen sijaan hyväksyi 50%, mikä vastaa matalarikki-sen polttoaineen tuomia uusia suunnitteluvaatimuksia. VTT:n mukaan perussuunnitte-lu pitää sisällään muitakin, esimerkiksi teräs- ja sisustussuunnittelun osioita, jotka liit-tyvät laivanrakennuksen normaaleihin suunnitteluratkaisuihin. VTT:n mukaan 50% te-rässuunnittelusta, 50% dieselkoneiston ja sen järjestelmien suunnittelusta sekä 50% si-sustussuunnittelusta liittyi innovatiivisen osan kehittämiseen. VTT ei hyväksynyt myöskään telakan esittämää valmistussuunnittelun osuutta kokonaan. Aluksen luovu-tuskokeiden kustannusten sisällyttäminen kokonaisuudessaan innovatiivisten osien tes-tauskustannuksiin ei myöskään ollut perusteltua. Hyväksyttävä määrä näistä on 10%. Telakka oli sisällyttänyt innovaatioon liittyviksi kustannuksiksi myös koko propulsio-koneiston osuuden, mitä VTT ei pitänyt hyväksyttävänä.453

Olen aiemmin luvussa 8.1. eritellyt innovaatiotyyppien tukikelpoisten kustannusten

eroja. Arctechin tukipäätös ei sisällä riittävän yksityiskohtaisia tietoja hankkeesta, jotta

asiasta voisi tehdä tarkkoja johtopäätöksiä. Esimerkki tuo hyvin esiin, että päätöshar-

kinnassa ulkopuolisella arvioinnilla on keskeinen merkitys tukikelpoisten kustannusten

määrittämisessä. Telakat näyttävät reippaasti suurentelevan tukikelpoisia kustannuksia.

Telakka katsoi tässä hakemuksessa koko kuljetuskoneiston liittyvän innovaation toteut-

tamiseen. Rauman telakan hankkeessa telakka esitti aluksen päädieselien hankinnan

kuuluvan tukikelpoisiin kustannuksiin.454 Hakemuksen uskottavuus kärsii näin yliam-

puvista väitteistä. Unionin oikeuskäytännöstä ja komission päätöksistä on löydettävissä

lukuisia tapauksia, joissa jäsenvaltiot ovat tukeneet yrityksiä tällaisiin yliampuviin väit-

teisiin perustuen. Komissio voi halutessaan tarkistaa jälkikäteen tukia myös yrityksis-

sä.455

452 Sama, kohta 7.7. Tiivistys kirjoittajan.453 VARELY/2322/05.03.00/2010, kohta 6. Tiivistys kirjoittajan.454 VARELY/2398/05.03.00/2010, kohta 6. 455 Menettelytapa-asetus antaa komissiolle valtuudet tähän. Neuvoston asetus (EY) n:o 659/1999, 22 ar-tikla. Komissio voi tehdä yrityksissä tarkastuksia tai käyttää omia asiantuntijoitaan arvioimaan yksittäisiä

82

Tapauksista voi nostaa esiin myös sen, että innovatiivinen askel voi olla hyvin eri mit-

tainen hankkeissa. Ongelmaksi innovaatiotuen soveltamisessa saattaa muodostua se,

että valtioneuvosto on tehnyt päätöksen maksaa tuen kaikkiin hankkeisiin täysimääräi-

senä. Päätös ei ota huomioon sitä, että hankkeet ovat erilaisia, ja telakkateollisuuden ti-

lanteen vakiintuessa innovaatiotuesta saattaa muodostua toimintatuen kaltainen tuki-

muoto. Tämä taas rapauttaa koko innovaatiotuen perusteen ja hyväksyttävyyden. Tuen

kannustava vaikutus jää toteutumatta.

9.1.5. Hylätyt hakemukset

Uudenkaupungin työvene haki 27.1.2009 ympäristöministeriölle toimitettavaan öljyva-

hinkojen torjunta-alukseen Puitteiden mukaista innovaatiotukea. VTT:n lausuntojen ja

telakan toimittamien muiden selvitysten pohjalta hanke täytti innovaatiotuen edellytyk-

set. Mutta koska telakka oli allekirjoittanut sitovan laivanrakennussopimuksen 26.10.

2007 ja aloittanut aluksen suunnittelun ennen tuen hakemista, tukihakemus oli innovaa-

tiotuen säännösten mukaan hylättävä. Ministeriö teki tuesta kielteisen päätöksen.456

Laffcomp Oy:n hakemuksessa tukea haettiin sekä aluksen rakentamiseen että tähän tar-

vittavan telakan rakentamiseen.457 Yrityksen oli tarkoitus toteuttaa alushanke rakenta-

malla slip-telakka Padasjoelle tai muualle Suomeen. Päätöksen mukaan VTT:n lausun-

nossa telakan rakentamista pidettiin perusteltuna, vaikka se ei liitykään aluksen innova-

tiivisten osien toteuttamiseen, koska ilman telakkaa koko hankkeen toteuttaminen ei ole

mahdollista.458 Ministeriö otti tähän asiaan kannan, että telakan rakentaminen ei kuulu

asetuksen alaan. Näin ollen sen rakentamiskustannuksia ei pidetty tukeen oikeutettui-

na.459

Hankkeeseen liittyy useita VTT:n lausuntoja ja hakijan lisäselvityksiä. VTT:n lausunto-

jen pohjalta hanke olisi periaatteessa täyttänyt innovaatioiden osalta tuen ehdot. Lisäksi

VTT on päätöksen mukaan täydentänyt ministeriön pyynnöstä lausuntoaan aluksen

avomerikelpoisuudesta, joka on eräs kriteeri innovaatiotuelle. Tähän liittyvä suunnitte-

lu ja luokitustyö oli päätöstä tehtäessä vielä kesken.460 Avustuksen enimmäismäärää ar-

vioitaessa otettiin huomioon hakijan aiemmat hankkeeseen liittyvät Tekesin tuet.

tukipäätöksiä. Tätä edeltävät tietyt jäsenvaltion ja komission väliset menettelyt.456 TEM316/509/2009.457 TEM4386/509/2008.458 Sama, kohta 5. Lausunnot.459 Sama, kohta 6. Arviointi.460 Sama, kohta 6. Arviointi.

83

Tukihakemus hylättiin, koska Laffcomp Oy:llä ei arvioitu olevan edellytyksiä laivanra-

kennuksessa jatkuvaan, kannattavaan liiketoimintaan. Lisäksi oli epäselvää, mikä yhtiö

toimisi aluksen rakentajana ja milloin rakennustyöt käynnistyisivät.461

9.1.6. Suomen innovaatiotukipäätösten arviointi

Laivanrakennuspuitteiden voimassaolon aikana Suomessa on tehty yhdeksän tukipää-

töstä, joista kaksi on ollut kielteisiä. Telakat ovat hakeneet tukea uuden alustyypin ke-

hittämiseen tai alusten uusien järjestelmien tai osien kehittämiseen.

Laffcomp Oy:n hylättyä hakemusta lukuunottamatta yksikään yritys ei ole hakenut tu-

kea uusien menetelmien kehittämiseen. Tällainen tuki olisi kuitenkin telakoille sallit-

tua. Ei ole uskottavaa, että ne eivät olisi miettineet innovatiivisten tuotanto-, suunnit-

telu- ja logistiikkamenetelmien kehittämistä ja toteuttamista.462 Miksi tällaisia telakan

toimintaa ja investointeja tukevia tukia ei ole haettu? Ilmeisesti innovaatiotuki on Suo-

messa ymmärretty siten, että sitä on mahdollista saada vain itse tuotteen tai tuotekon-

septin kehittämiseen. Tässä asiassa on vallinnut laaja laivanrakennuspuitteiden väärin-

ymmärrys toimialalla.

Päätöksissä on kuvattu suppeasti tai ei lainkaan tuotannollisen ja teknisen riskin ar-

viointi. Se on kuitenkin yksi kolmesta tuen edellytyksestä. Innovaatiot on osassa pää-

töksiä kuvattu niin, että laivanrakennusasiantuntijan voi olettaa sen perusteella saavan

käsityksen uutuudesta. Päätöksiin ei juurikaan sisälly vertailua yhteisön parhaisiin tuot-

teisiin. Ulkopuolisen arvioinnin merkitys tukiharkinnassa on keskeinen, ja päätöksissä

pitäydytään pitkälti tähän arvioon. Tapauksissa, joissa lausunnosta oli otettu riittävästi

tietoja päätökseen, ei ollut olennaisesti poikettu VTT:n tai Aalto-yliopiston lausunnosta.

Uudenkaupungin työvene Oy:n Viron vartiolaivahankkeessa oli tarkoitus tehdä malli-

kokeita VTT:llä, joten se ei voinut arvioida hanketta ja antaa lausuntoa siitä. Telakka

haki lausunnon Aalto-yliopistolta.463 Tämä osoittaa sen, että Suomessa saattaa helposti

syntyä jääviystilanne lausunnon antajan suhteen. Alan pienuudesta johtuen ei yrityksil-

lä ole montaakaan kotimaista yhteistyövaihtoehtoa kehitettäessä uusia tuotteita.

461 Sama, kohta 7. 462 N 28/2008 Suomi, kohta 4) c), VN asetus 592/2008, 3§.463 VARELY/1917/05.03.00/2010.

84

Yritykset ovat hakeneet uuden alustyypin rakentamiseen ja innovaation toteutukseen

liittyviä ylimääräisiä työvoimakustannuksia, ja niitä on hyväksytty tukikelpoisiksi.464

Päätöksistä ei ilmene, onko oppimiskäyräsäännös otettu huomioon.

Arctech Helsinki Shipyard Oy:n hankkeen yhteydessä on näkynyt julkisuudessa tietoja,

että aluksen runko on tarkoitus valmistaa Venäjällä, Viipurin telakalla. Päätöksessä ei

tästä mainita. Jos on tiedossa, että aluksen runko tai iso kokonaisuus rakennetaan yhtei-

sön ulkopuolella, päätösharkinnassa on syytä ottaa tämä asia mukaan, ja siitä olisi

myös mainittava päätöksessä.465

ELY-keskuksen päätöksissä edellytetään, että avustus maksetaan toteutuneiden, kirjan-

pitoon perustuvien menojen perusteella. Arvonlisäveron osuutta ei hyväksytä tukikel-

poiseksi kustannukseksi. Maksatushakemukseen on liitettävä erillinen kirjanpitotuloste

(pääkirjanote), josta avustuksen piiriin kuuluvat menot ja niiden toteutuminen käyvät

ilmi. ELY-keskuksen päätöksissä hakijalta vaadittavat selvitykset avustuksen maksami-

seksi ovat yksilöidympiä kuin TEM:n innovaatiotuen päätöksissä.

STX:n taloudellista tilannetta pidettiin haasteellisena markkinatilanteesta ja aiemmista

taloudellisista tappioista johtuen. Yrityksen likviditeetin katsotaan kuitenkin olevan

edelleen riittävällä tasolla hankkeen toteuttamiseksi. Lisäksi uskotaan yrityksen emoyh-

tiön saattavan sen rakennejärjestelyjen kohteeksi ennemmin kuin päästävän konkurs-

siin.466 Yrityksellä arvioidaan olevan edellytykset jatkuvaan, kannattavaan toimintaan

vaikeasta tilanteesta huolimatta. Arctech Helsingin telakan päätöksessä kannattavan toi-

minnan arviointi ei ole julkinen.467 Uudenkaupungin työvene Oy:n kannattavassa toi-

minnassa ei nähdä olevan ongelmia.

464 VARELY/2277/05.03.00/2010, kohta 6, VARELY/2398/05.03.00/2010, kohta 6, VARELY/2322/05.03.00/2010, kohta 6.465 Sekä Puitteet että VN asetus 592/2008 edellyttävät päätöksessä otettavan tämä seikka huomioon. Ks. aiempi asian käsittely luku 6.2. Esiin tuomani Helsingin hovioikeuden päätös koski aluksen merkitsemis-tä alusrekisteriin. Tukia on tulkittava EU-oikeuden mukaisesti. Rauman telakka sai äskettäin tilauksen, jossa aluksen runko on tarkoitus tilata Kiinasta. Helsingin Sanomat 16.9.2011. STX Finland Oy 08/09/2011: "Eide Marine Servicen kanssa solmittu sopimus on erittäin tärkeä projekti STX Finlandille. Se todistaa, että toteutamme menestyksellä strategista suunnitelmaamme laajentaa tuote- ja palvelutar-jontaamme ja parantaa kansainvälistä kilpailukykyämme ja läsnäoloamme, sanoo STX Finland Oy:n operatiivinen johtaja ja Rauman telakan johtaja Timo Suistio. Tämä projekti on erittäin haasteellinen sekä tarvittavan varustelutyön määrän että useiden kansainvälisten verkostokokonaisuuksien hallinnan puolesta, Suistio jatkaa." Jos tilaukselle haetaan innovaatiotukea, tuen myöntäminen on varsin kyseen-alaista. Tietenkin on mahdollista hakea tulkinta tuesta komissiolta ad hoc-päätöksenä.466 TEM/1359/05.10.02/2011, kohta 6, 3§. ELY-keskuksen päätöksissä tämä osuus oli salainen.467 VARELY/2322/05.03.00/2010.

85

Hakemusten mukaan innovaatiotuella on ratkaiseva merkitys kaupan saamiseksi tela-

kalle.468 Tähän mennessä telakoille ei ole tullut ongelmaa siitä, että eduskunta ei olisi

myöntänyt laivanrakennuksen innovaatiotukiohjelmaan tarvetta vastaavasti rahoitusta

tai ettei ohjelman rahoituskehitys olisi riittänyt vastaamaan telakoiden tarvetta.469

9.2. Saksa

9.2.1. Saksan tukikäytännöistä

Saksa hyväksyi ensimmäisenä Puitteiden mukaisen laivanrakennusteollisuuden inno-

vaatioiden tukijärjestelmän.470 Tämän tukiohjelman rahoitti Saksan liittohallitus, ja ra-

hoituskehys oli 27M€ neljän vuoden aikana (2005-2008). Tämän jälkeen tukiohjelmaa

on kerran pidennetty ja kerran muutettu.471 Tukiohjelmaa sovelletaan sekä uudislaiva-

tuotantoon että laivankorjaustoimintaan. Ohjelmasta on tukea saanut 10 laivanraken-

nusyritystä innovaatiohankkeisiin. Saksan viranomaisten mukaan telakoilta on tullut lä-

hes sata innovaatiotuen hakemusta, ja niistä on hylätty kolme.472

Saksan viranomaisten mukaan tukea oli budjetoitu maksettavaksi seuraavasti: vuonna

2005 5,6M€, v. 2006 6,15M€, v. 2007 5,1M€ , v. 2008 10M€ ja v. 2009 10,5M€. Tuki-

ohjelmaa muutettiin vuonna 2008 siten, että puolet tuesta tuli osavaltion määrärahoista,

joten kokonaistukikehys vuonna 2008 oli 20M€, v. 2009 21M€, v. 2010 22M€ ja v.

2011 23M€.473 Saksan innovaatiotukiohjelman rahoituskehys on ollut vuosina 2005-

2011 runsas sata miljoonaa euroa.

Saksan tukiohjelman säännöksiä tarkennettiin sen muuttamisen yhteydessä (N

116/2010) useilta kohdin. Tarkennukset kohdistuivat mm. tuen takaisinperintään ja

useisiin menettelyllisiin seikkoihin. Näiden pohjalta voi päätellä, että tukijärjestelmän

soveltamisessa on jäsenvaltiossa ollut ongelmia liittyen ulkopuolisen arvioitsijan riip-

pumattomuuteen, tuen "korvamerkintään" yritysjärjestelyjen yhteydessä, yritysten ra-

portointiin tuen käytöstä viranomaisille ja tukeen liittyvissä hyväksyttävissä laskennal-

lisissa kustannuksissa. Ehdotuksessaan komissiolle Saksa muistuttaa siitä, että tulevat

voitot ja riskin kustannukset eivät kuulu innovaatiotuen alaan. Komissio hyväksyi

468 Asia nousi esiin tavalla tai toisella kaikissa päätöksissä. 469 Haastattelu WS 45 0026, kohta 11:05. 470 N 452/2004 Saksa. 471 N 174/2008 Saksa, N 116/2010 Saksa. 472 Saksan vastaus, kuuleminen 2010, liite, sivut 3 ja 15.473 N 452/2004, kohta 5 ja N 174/2008, kohta 8. Komission päätöksessä N 116/2010 Saksa kasvatti vuo-desta 2010 innovaatiotuen rahoitusta siten, että kokonaisbudjetti järjestelmässä nousi 43 miljoonasta eu-rosta 45 miljoonaan euroon vuosina 2010-2011.

86

nämä jäsenvaltion haluamat tarkennukset tukiohjelmaan.474 Tarkennukset olivat ehkä

jäsenvaltion kannalta tarpeen, sillä Saksassa tuen päätäntä tapahtuu sekä osavaltion että

liittovaltion viranomaisten tasolla.475

Puitteiden kuulemisen yhteydessä vuonna 2010 sekä Saksan telakkateollisuuden toimi-

alajärjestö (Verband für Schiffbau und Meerestechnik EV) että ministeriö (BMWi) esit-

tivät innovaatiotuen käytöstä alus- ja hankekohtaisia esimerkkejä.476 Näissä esimerkeis-

sä on tietoja 26:sta tuetusta hankkeesta eli neljäsosasta kaikista tukipäätöksistä. Kaik-

kien päätösten kohdalla ei julkaistu mm. hankkeiden tukikelpoisia kustannuksia, tuki-

prosentia tai tuen suuruutta. Niissä 20:ssa hankkeessa, joista nämä tiedot julkaistiin, oli

myönnetty innovaatiotukea yhteensä 32,88M€ eli noin kolmasosa Saksan ohjelman ra-

hoituskehyksestä. Hajanaisia tietoja on yhteensä kahdeksasta telakasta niistä kymme-

nestä, joille tukea on myönnetty. Loput 2/3 tuesta tuskin on mennyt niille kahdelle te-

lakalle, joiden tuista ei ole mitään tietoja. Voi siis olettaa, että telakat ovat katsoneet

nämä nyt julkaistut tiedot ongelmattomiksi, ja että niillä pyritään vaikuttamaan kuule-

misen yhteydessä komissioon tai muihin tahoihin.477

Tietojen pohjalta voi kuitenkin tehdä joitakin päätelmiä Saksan innovaatiotuen myöntä-

misen käytännöistä. Tukia on myönnetty pääosin alusten prototyyppien kehittämiseen

(18 päätöstä 26:sta). Niistä päätöksistä, joista on julkaistu hyväksyttävät kustannukset,

kaikissa on maksettu täysi 20%:n tuki. Kahdeksassa näistä päätöksistä on tiedot myös

alusten bruttovetoisuudesta (gt). Jos tästä lasketaan alusten kompensoitu bruttovetoi-

suus (cgt) ja verrataan sitä 150€/cgt tuen maksimisummaan, huomataan, että näissä ta-

pauksissa ei ole myönnetty suurinta sallittua tukea.478

474 N 116/2010, kohdat 8. ja 13. BAFA 2010, kappale 7 d. Saksassa on uutena käytäntönä käyttää kahta lausunnon antajaa. 475 Jäsenvaltion sisällä voi syntyä eri telakoiden ja osavaltioiden välinen kilpailu innovaatiotuen rahoi-tuskehyksen puitteissa. Saksan innovaatiotuen ohjelman rahoituskehys on kuitenkin niukka, jos sitä ver-rataan telakoiden määrään tai niiden liikevaihtoon. 476 Saksan vastaus, kuuleminen 2010, liite, VSM vastaus, kuuleminen 2010, liitteet 3a-3g.477 Komissio kysyi yksityiskohtaisia tietoja kuulemisasiakirjassa: "Ilmoittakaa tuen määrä (miljoonina euroina), jonka viranomaisenne (alue/jäsenvaltio) ovat vuosittain myöntäneet vuodesta 2004 kesäkuuhun 2010 laivanrakennusteollisuuden puitteiden nojalla. Ilmoittakaa puitteiden kunkin erityismääräyksen no-jalla myönnetyn tuen määrä ja eritelkää mahdollisuuksien mukaan, myönnettiinkö tuki hyväksytyn val-tiontukiohjelman perusteella vai yksittäisenä tukena: innovaatiotuki, sulkemistuki, työllisyystuki, vienti-luotot, kehitysapuun myönnettävä tuki ja aluetuki". Kysymykseen on julkaistu MMWi:n vastauksena "Vertrauliche Information" (Saksan vastaus, kuuleminen 2010, liite).478 Esim Meyer Werft:ltä on em. tiedot kahdesta matkustajalaivasta Selebrity Solstice ja Disney Dream, joiden cgt/150 euroa mukainen enimmäistuki olisi ollut 12,2 ja 12,8M€. Alusten hyväksyttävät kustan-nukset olivat 12,9 ja 18,8 M€, ja tukea ne saivat 2,5 ja 3,7 M€. Laivanrakennusasiantuntija voi tietenkin arvioida alusten innovatiivista luonnetta ja mahdollisia innovaatioiden toteuttamisista syntyviä kustan-nuksia, mutta tuskin voi väittää näihin aluksiin maksetun innovaatiotukea löysällä tukiharkinnalla. VSM vastaus, kuuleminen 2010, liitteet 3a-3g.

87

On mahdollista, että alusten innovaatioita on kehitetty muulla T&K-rahoituksella, jol-

loin nämä tuet eivät näy innovaatiotuessa. Cgt-leikkuri ei vaikuta näihin muihin tukiin.

Esimerkiksi Meyer Werft panostaa laajasti T&K-toimintaan, ja sen T&K-henkilöstön

osuus koko henkilöstöstä ja yrityksen liikevaihdosta on erittäin suuri (7%).479 Meyer

Werftin saamista T&K-tuista ei ole julkaistu tarkkoja tietoja. Saksassa on telakoiden

käytössä varsin laajat meritekniikan kehittämisohjelmat, alueelliset T&K-ohjelmat ja

vielä yleiset T&K-ohjelmat. Suuri merkitys yrityksille on myös laajoilla ympäristöke-

hittämisen ohjelmilla.480

Toinen mielenkiintoinen seikka liittyy uusien menetelmien kehittämiseen. Aineistossa

esitellään kahdeksan eri telakoiden tuotantoon liittyvää investointia, joihin on myönnet-

ty innovaatiotukea. Näistä esitellyistä hankkeista kuusi on Meyer Werftin telakan tuo-

tannon tehostamiseen liittyviä. Meyerin telakan tukea saaneiden hankkeiden hyväksyt-

tävät kustannukset olivat yhteensä 52,4M€. Näihin maksettiin täyttä 20%:n tukea yh-

teensä 10,4M€. Meyer ilmoittaa itse tehneensä yli 450M€:n investoinnit viimeisen 7-

8:n vuoden aikana.481

9.2.2. Saksan tukipolitiikan arviointi

Komission julkaiseman asiakirjan mukaan vuonna 2009 Saksan valtionavut telakka-

teollisuudelleen olisivat olleet yhteensä 349M€, ja Saksa olisi ollut suurin telakkatuen

myöntäjä EU:ssa. Tällaiseen summaan Saksan tuesta ei päädy kuitenkaan minkään jul-

kisen lähteen kautta. Komissio on päätynyt summaan jäsenvaltioiden toimittamien ra-

porttien pohjalta.482 Saksan innovaatiotuen rahoituskehys on ollut vuosille 2004-2011 n.

100M€ ja vuonna 2009 21M€.

Sekä Saksan hallitus että toimialajärjestö pitävät kuitenkin innovaatiotukea tärkeänä tu-

kimuotona. He ehdottavat, että soveltamisalaa pitää laajentaa ja siihen pitää sisällyttää

innovatiivisten laivanrakennuksen tuotteiden valmistus tuulivoima-, kaasu- ja öljyteol-

lisuuteen.483

479 Krawczyk ym. 2009, s. 10.480 Tässä kirjoituksessa ei paneuduta tähän asiaan. Kuvan asiasta saa tutustumalla lähteeseen BMVi 2010.481 Segercrantz 2011, s. 108. Yritys kiistää investointeja tehdyn kuitenkaan valtion rahoilla. Väitteeseen, että Meyer Werft olisi saanut investointeihinsa aluetukea, törmää jatkuvasti. Tällaista tukipäätöstä ei kui-tenkaan löydy komission tietokannoista.482 SEC(2010) 1462 final, s. 33.483 Näkemys on tiivistetty Saksan liittotasavallan kannasta kuulemisen yhteydessä Euroopan komissiolle. Ks. Saksan vastaus, kuuleminen 2010.

88

Vaikka innovaatiotuen rahoituskehys on murto-osa Saksan telakkateollisuuden kaikista

valtiontuista, sen merkitys näyttäisi olevan eräänlainen vipuvarsivaikutus. Se auttaa te-

lakoita tiukoissa väännöissä tilauksista ja tuomaan T&K-ohjelmien avulla kehitetyt

tuotteet markkinoille.

Toinen selkeä vipuvarsivaikutus tuella on telakoiden investoinneissa. Investointien jul-

kinen rahoitus auttaa yritystä hankkimaan muuta yksityistä rahoitusta. Parhaimmassa

tapauksessa 20%:n julkinen tuki voidaan näissä hankkeissa lukea osaksi investoinnin

vaatimaa yrityksen omaa rahoitusosuutta. Telakat kykenevät käyttämään investointien

rahoituksessa myös valtiollisten rahoituslaitosten palveluita hyväkseen.484

Voi ajatella, että saksalaiset telakat pystyvät toteuttamaan investointinsa siten, että toi-

mitilat uudistetaan esim. aluetuella ja varsinaiseen laivanrakennusprosessiin käytetään

innovaatiotukea. Nykyisten sääntöjen puitteissa se on täysin mahdollista. Tähän viittaa-

vat mm. epäviralliset tiedot Meyer Werftin investointiohjelmasta.485 Siksi Saksan halli-

tus korostaa aluetuen rajoituksista luopumisen tärkeyttä.486 Tapaukset Nordseewerke ja

Rolandwerft osoittavat, että Saksa harjoittaa aktiivista tukipolitiikkaa. Se on valmis

suhteellisen vaatimattomissakin valtiontuissa testaamaan komission linjaa.

9.3. Italia

Tarkkoja tietoja Italian innovaatiotuen päätöksistä ei ole saatavissa. Liikenneministeriö

on vastuussa tästä tukiohjelmasta, jonka vuosibudjetti on 30M€.487 Italia on sitoutunut

olemaan maksamatta mitään yritykselle, joka on saanut sääntöjenvastaista tukea useista

edellisistä tukitoimista, kunnes yritys on maksanut takaisin tai suorittanut suljetulle ti-

lille aiemman, soveltumattoman tuen.488

Innovaatiotukiohjelmassa on varattu määrärahoja kolmen vuoden ajanjaksolle 2007-

2009 yhteensä 75M€. Näistä tuensaajayhtiöt ovat varanneet jo 70%, ja niillä on tuettu 484 Saksassa on teollisuusinvestointeja rahoittamassa sodan jälkeen jälleenrakennukseen perustettuja jul-kisia investointilaitoksia. Lisäksi osavaltioilla on omia rahoituslaitoksia, esim. Investitions- und Förder-bank Niedersachsen (NBank). Vaihtoehtoja on useita saada rahoittajia mukaan investointihankkeisiin. Eri lähteistä ilmenee KfW-pankkin (Kreditanstalt für Wiederaufbau) keskeinen merkitys Meyer Werftin in-vestointien rahoittajana. Asia ei kuulu tämän kirjoituksen piiriin. Olisi kuitenkin syytä selvittää, onko saksalaisilla telakoilla paremmat investointien rahoitusmahdollisuudet kuin Suomessa. Haastattelu VS 450036, kohta 25:44, Segercrantz 2011, Liittopäiväedustajien kysymys 01.12.2010, kohta 17.485 Ks. viite 481.486 Sama, kohta 3: "Erityisen alakohtaisesta alueellista valtiontukea koskevasta säännöksestä pitää luo-pua. Nyt on tärkeää tukea Euroopan laivanrakennuskapasiteetin suuntaamista uudelleen kohti tulevia markkinoita -- edistämällä vastaavia rakenteellisia investointeja. Tuki on sallittava hankkeille, jotka li -säävät tuottavuutta." (Käännös kirjoittajan)487 Italian Ministry of Infrastructures and Transportation, N 752/2006 Italia.488 Ecorys 2009, s. 145, N 752/2006 Italia.

89

41:tä hanketta. Hankkeet ovat olleet neljän eri laivanrakennusyrityksen. Tukea on

myönnetty vuonna 2007 18,4M€, v. 2008 14,4M€ ja v. 2009 20,3M€. Suurin osa hank-

keista koski uuden luokan matkustaja-aluksia, risteilijöitä ja nopeakulkuisia matkusta-

jalauttoja.489

Italian mukaan hankkeiden tekninen ja taloudellinen arviointi toteutetaan sekä talousar-

vion että kirjanpidon tasolla. Sen varmistaa tilapäinen tekninen ja tieteellinen komitea,

joka perustettiin ohjelman perusteella annetun kansallisen säädöksen pohjalta. Tämä

komitea on neuvoa-antava elin, joka toimii ministeriön tukena.490

Italian laivanrakennusyrityksien yhteenliittymän Assonaven jäsenten kirjattu tilausker-

tymä oli 14,5 miljardia euroa. Tilauksista 60% meni vientiin. Italian hallinto pitää

Puitteita tervetulleena valtiontukivälineenä, jolla on alhainen tukiprosentti. Italian mie-

lestä Puitteet luovat Euroopan laivanrakennusteollisuudelle tehokkaita kannustimia pa-

rantaa kilpailukykyä erikoistuneessa tuotannossa, auttaa kehittämään tehokkaampia,

turvallisia ja puhtaita tuotteita ja tuotantoprosesseja. Samalla varmistetaan merkittävät

panokset työllisyyteen ja sosiaalisen hyvinvointiin, erityisesti alueilla, jotka aluetuissa

on määritelty heikommiksi.491

Vuodesta 2007 Fincantieri on ollut tärkein innovaatiotuen saaja. Vuonna 2007 17,5M€, v. 2008 13,4M€ ja v. 2009 20,2M€.492 Italian innovaatiotukiohjelman tultua voimaan Fincantieri on saanut tukea 37:ään hankkeeseen, joista 26 liittyy prototyyppien ja laivo-jen osajärjestelmien kehittämiseen. Fincantierin hankkeista 11 liittyi prosessien kehittä-miseen.493 Fincantierin T&K-panostuksen osuus käyttökustannuksista oli vuonna 2007 2%, v. 2008 1,8% ja 2009 1,5%. Lisäksi innovaatiopanostuksen osuus oli käyttökustan-nuksista vastaavasti 2007/2,9%, 2008/2,9% ja 2009/2,4%.494

Yrityksessä innovointi on jatkuva prosessi ja sitä sovelletaan tuotteisiin, joiden läpime-noaika on vähintään 30 kuukautta tilauksesta toimitukseen. Italialaiset arvioivat, että peräti 90%:ssa tuotteisiin tai tuotantojärjestelmään liittyvistä Fincantierin hankkeista on Puitteiden mukainen innovatiivinen sisältö.

Assonaven vastauksessa esitellään Fincantierin Carnival Dream-alukseen tekemiä in-novaatioita. Kuvaus ei ole niin tarkka, että siitä voisi tehdä päätelmiä yksityiskohtaises-ta innovaatiotuen soveltamisesta. Lisäksi Fincantieri on käyttänyt tukea mm. Monfal-conen telakan uuden paneelilinjan kehitystyöhön.495

11:ssä tuotantoon liittyvässä, tukea saaneessa hankkeessa yritys on kehittänyt paran-nuksia menetelmiinsä koko tuotantoketjussa, koskien mm. materiaaleja, laserteknolo-

489 Italian vastaus, kuuleminen 2010, kohdat 1-3.490 Sama, kohdat 1-3.491 Italian vastaus, kuuleminen 2010, kohta 3.492 Assonaven vastaus, kuuleminen 2010, s. 7.493 Sama, s. 21.494 Sama, s. 25.495 Sama, Liite 1 ja 2.

90

gian käyttöä, plasmaleikkausta, integroituja ja automaattisia tuotantolinjoja, -alueita, työkaluja ja tuotantoa tukevia IT-ratkaisuja. Fincantieri on käyttänyt innovaatiotukea kehittääkseen menetelmiä teräksen leikkaukseen ja osakoontiin esivalmistuksessa, uu-teen paneelilinjan konseptiin ja sen laitteisiin, uuteen teknologiaan lohko- ja osako-koonpanossa, telakan logististen järjestelmien kehittämiseen, uusien ratkaisujen kehit-tämiseen laatujärjestelmässä, uusiin mekaanisen tuotannon ratkaisuihin, suunnitteluun, johtamiseen, valvontaan ja logistiikkaan, tuotannon työturvallisuusjärjestelmän kehittä-miseen, uusiin konttikenttänostureihin pyörillä ja simulointityökaluihin taloussuunnit-teluun ja perussuunnitteluun jo sopimusten hinnoitteluvaiheessa (GAP-analyysi).496

Fincantieri on kyennyt käyttämään investointiensa rahoitukseen myös aluetukea.497

Väitetään yrityksen osakepääomaa korotetun sadoilla miljoonilla sen tappioiden kuit-

taamiseksi.498 Tarkkaa tietoa väitteiden tueksi en ole löytänyt julkisista lähteistä.

Italia vaati kuulemisen yhteydessä järjestelmän laajentamista telakoista kolmansiin osa-

puoliin, alusten osa- ja varusteiden toimittajiin. Perusteluna on se, että nämä kykenevät

tuottamaan innovaatioita vain yhteydessä aluksiin. Näin ollen tukimuoto pitäisi olla toi-

mittajien käytössä, sillä nykyiset horisontaaliset T&K-tuet eivät mahdollista tuoteinno-

vaatioiden kaupallisen markkinoille tuonnin tukemista.499

Lisäksi rinnasteisuus merenkulun suuntaviivoihin johtaa Italian mielestä kielteiseen

syrjintään, koska innovaatiotukiväline ei ole kolmansien osapuolten käytössä. Varusta-

mot eivät voi soveltaa sitä. Innovaatiotuki olisi sallittava kolmansille osapuolille niiden

hankkeiden yhteydessä, joissa tilaus tehdään eurooppalaisilta telakoilta. Italia vaatii tä-

män ristiriidan poistamista.500

Italian mielestä Puitteiden "määritelmät"-kohta ei vastaa nykyistä laivanrakennustoi-

mintaa johtuen alan tuotantorakenteen muutoksesta. Siksi laivanrakennuksesta olisi laa-

dittava uusi laajempi määritelmä. Määritelmän pitäisi kattaa kaikki meritekniset tuot-

teet aina vesiviljelytuotteisiin asti.501

Italia on hyvin pitkään tukenut omia telakoitaan. Italian tapana on ollut myöntää tukia

hyvin avokätisesti ja säännöksiä luovasti tulkiten. Tätä kuvaa hyvin esitellyt Italian

vaatimukset Puitteiden kuulemisen yhteydessä.

496 Sama, s. 24.497 C 18/2002 Italia. Aluetukea sai tämän komission päätöksen mukaan yhteensä viisi Fincantierin telak-kaa investointeihin. Näissä tuissa intensiteetti oli 7,95-14,31%(NAE).498 Haastattelu WS 450036: "kyl me tiedetään, et sinne on kolmesataa miljoonaa nyt lisätty sitä osakepää-omaa, jolla on katettu niitä syntyneitä tappioita".499 Italian vastaus, kuuleminen 2010, kohta 14.500 Sama, kohta 14.501 Sama, kohta 13.

91

9.4. Espanja

Espanjan järjestelmä koostuu kolmesta osasta: 1) T&K-tuki, 2) tuki innovaatiotoimintaan

ja 3) alueellinen investointituki. Rahoituskehys näissä on yhteensä noin 20M€ vuodessa. Ko-

missio on todennut kaikkien kolmen osan tässä horisontaalisessa järjestelmässä olevan sopu-

soinnussa Puitteiden kanssa.502 Innovaatiotuki on Puitteiden mukainen. Tuki T&K-ohjelmasta

täyttää T&K&I -suuntaviivoissa määritellyt edellytykset myös tuen enimmäisintensiteettien

kohdalla. Alueellinen investointituki on yritysten käytettävissä alueilla, joilla sitä on mahdolli-

suus maksaa.503 Yrityskohtaisia poikkeuksia tukikelpoisuuteen on ohjelman yhteydessä tehty,

koskien Izarin ja Navantian yritysryhmittymiä.504

Ohjelman mukaiset tuet (M€) laivanrakennukseen 30.6.2010 mennessä.505

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 hankemääräInnovaatiot. 0 0 7.95 6.98 19.60 15.83 2.55 19T&K 1.28 0.11 0 8.96 0,33 0.95 1.58 3Investoinnit 1.75 0.16 0.76 2.20 3.80 4.33 2.41 24

Espanjan mukaan laivanrakentajat ovat investoineet enemmän kuin aikaisemmin inno-

vaatioihin ja tuotannollisiin investointeihin, joista ilmeisesti suurimmat on kirjattu tau-

lukkoon. On havaittu tuella ylläpidettävän investointeja T&K-hankkeisiin. Lisäksi

Puitteet ovat antaneet välineitä laivanrakentajien saavuttaa parempi tuottavuus paranta-

malla tuote- ja prosessiteknologiaa. Espanja näkee myös, että Puitteiden soveltamista

tulisi laajentaa muuhun meritekniseen teollisuuteen.506 Espanja ehdottaa tukiprosentin

maksimin nostamista 5%.507 Alueellista työllisyyttä ylläpidetään alueellisia investointi-

tuilla ja panostuksilla tutkimus-, kehitys- ja innovaatiohankkeisiin.508

Puitteilla on vaikutusta 25:een yksityiseen uudisrakennus- ja korjaustelakkaan Espan-

jassa. Eniten telakoita sijaitsee Galiciassa, jossa on 9 telakkaa ja 50% kansallisesta ka-

pasiteetista. Baskimaalla on 5 telakkaa, Asturiassa on 4, ja loput ovat Cantabriassa (1),

Baleaareilla (1), Valenciassa (1), Andalusiassa (2) ja Kanariansaarilla (2).509

Komission valtiontukien yhteenvedossa väitetään Espanjan telakkatukien olleen

185M€ vuonna 2009.510 Komission julkistaman tiedon ja Espanjan viranomaisten il-

moituksen välillä on selkeä ristiriita. Suomessa on nostettu esiin Espanjan harjoittama

502 N 423/2004 Espanja. 503 N 423/2004 Espanja, N 159/2007 Espanja, N 392/2008 Espanja.504 Ecorys 2009, s. 145, N 423/2004 Espanja, kohta 46, komission päätös 2008/141/EY (Izar).505 Espanjan vastaus, kuuleminen 2010, taulukko 1.506 Sama s. 10.507 Sama s. 12.508 Sama, s. 2.509 Sama s. 3.510 SEC(2010) 1462 final, s. 33.

92

tax lease -järjestelmä. CESA on vienyt järjestelmän komissioon tutkittavaksi sen ai-

heuttaman kilpailuhaitan takia. Asia on kesken eikä kuulu tämän kirjoituksen aihepii-

riin.511 Espanjan telakkatukipolitiikkaa voi luonnehtia samoin kuin Italiaa aiemmin.

9.6. Muut maat

Ranskan innovaatiotukijärjestelmän rahoituskehys on 25M€ vuodessa kuuden vuoden

ajanjaksolle. Sen rahoittaa Ranskan valtio. Komission päätöksen mukaisesti (rakenne-

uudistustuesta Alstomille) Alstomin tytäryhtiö Marine d'Alstom voi hyötyä tästä järjes-

telmästä heinäkuusta 2006 alkaen (vältetään tuen kasautuminen).512 Yritys on nykyään

STX France. Ranskan viranomaisten vastauksesta kuulemisen yhteydessä ilmenee tu-

kea maksetun ohjelmasta vain kahteen hankkeeseen, vuonna 2008 278.000€ ja vuonna

2010 1.017.000€.513 Tieto näin vähäisestä järjestelmän käytöstä ei ole uskottava.

Myös Hollannissa on laivanrakennusteollisuuden innovaatiotukijärjestelmä. Talousmi-

nisteriö on vastuussa tästä järjestelmästä, jonka vuosibudjetti on 20M€.514 Tarkkoja tie-

toja innovaatiotuen käytöstä tai tapauksista ei ole saatavissa. Alankomaiden viranomai-

set toteavat, että innovaatiotuen säännökset ovat edistäneet innovatiivista laivanraken-

nusta alalla, koska tukeen sisältyy "uusinta tällä alalla yhteisössä" -vaatimus. Laivanra-

kennukseen on 40-50M€:n tuella synnytetty uutta liiketoimintaa eli tilauksia noin 1,5

miljardin euron edestä. Lisäksi ala on erikoistunut tiettyihin markkina-alueisiin, joilla

innovaatiotuki auttaa yrityksiä hankkimaan tilauksia ja kehittämään toimintaansa.515

Maa ei pidä välttämättömänä innovaatiotuen säännösten laajentamista. Jos soveltamis-

alaa laajennetaan, olisi säännöksessä vähennettävä tuki-intensiteettiä. Viranomaisten

mielestä säännös lisää avoimuutta laivanrakennuksen valtiontuissa. Alankomaiden vi-

ranomaisten mukaan kaikkea aluetukea olisi arvioitava aluetuen horisontaalisten sään-

töjen mukaan. Nyt aluetuen enimmäisintensiteetti on alennettu Puitteissa, Hollanti siis

vaatii tämän alennuksen poistamista. Alankomaiden mukaan säännös pitäisi kuitenkin

säilyttää Puitteissa avoimuuden vuoksi.516

511 Haastattelu: WS 450026, kohdat 15:13-18:02. EUVL C 276, 21.9.2011512 Ecorys 2009, s. 144-145, N 429/04 Ranska.513 Ranskan vastaus, kuuleminen 2010, s.1.514 N 719/2006 Alankomaat.515 Alankomaat vastaus, kuuleminen 2010. Ks. myös Holland Shipbuilding Association vastaus, kuulemi-nen 2010, s. 4: Hollannissa on 600 korkeakoulutettua työntekijää alalla T&K&I-tehtävissä. S. 7: Yritys -ten T&K&I-panostukset ovat alalla 3 % liikevaihdosta. Kansallisen meriteollisuuden T&K&I-ohjelman tuloksena panostukset kehittämiseen ovat kasvaneet hyvin voimakkaasti vuodesta 2007 alkaen. Keski-määrin 70% (cgt:n mukaan laskien) luovutetuista aluksista on uusia ja innovatiivisia. Järjestö ehdottaa cgt-leikkurin eurorajan nostoa.516 Alankomaat vastaus, kuuleminen 2010.

93

Norja ei ole myöntänyt tukea Puitteiden perusteella. Norjassa on kuitenkin meriteolli-

suuden T&K-ohjelma, josta on vuosina 2006-2010 myönnetty laivanrakennukseen

noin 3,5M€. Lisäksi laivanrakennusyritykset ovat saaneet tukea yleisestä teollisuuden

T&K&I-ohjelmasta, joskaan tuki ei ole suurta, yhteensä noin 2,5M€ vuosina 2004

-2010. Lisäksi on tukiohjelma "Shortsea", joka on lähinnä varustamoiden käytettävissä.

Tästä ohjelmasta on laivanrakennusyrityksille myönnetty noin 3,5M€ vuosina 2008-

2010.517 Norja ei oman ilmoituksensa mukaan ole myöntänyt muita tukia telakoilleen.

Tanska ei ole hyväksyttänyt komissiossa Puitteiden mukaisia tukiohjelmia omalle lai-

vanrakennukselleen. Tanskassa ovat Puitteista käytössä vain OECD-ehtoiset viennin

luototusjärjestelmät. Telakoihin sovelletaan horisontaalisia T&K-tukiohjelmia.

Kuulemisen yhteydessä Kreikka ilmoitti, että maa ei ole hyväksyttänyt yhtään ohjelmaa

Puitteiden perusteella.518 Tietoja ei Kreikasta ole julkisista lähteistä saatavissa. Tein

töitä aiemmin kansainvälisessä laivanrakennusalan henkilöstön kehittämishankkeessa.

Hankkeessa oli mukana useita kreikkalaisia kumppaneita. Käsitykseni on, että kreikka-

laiset telakat osaavat käyttää hyvin luontevasti julkisia rahoituskanavia ja EU:n rahoi-

tuslähteitä. Kreikkalaiset telakat ovat huomattavasti suomalaisia paremmin verkottu-

neita korkeakoulujen, alueviranomaisten, koulutusorganisaatioiden ym. kanssa. Maa ei

ole merkittävä uudislaivojen valmistaja.

517 Norjan vastaus, kuuleminen 2010, s. 2 ja 4.518 Kreikan vastaus, kuuleminen 2010.

94

10. TUKIEN KASAUTUMINEN

Euroopan yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännössä kilpailuoikeudelliseen yrityksen

käsitteeseen kuuluvat kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksityishenkilöt tai yh-

teisöt riippumatta niiden muodosta tai rahoitustavasta.519 Taloudellista toimintaa on

kaikki tavaroiden tai palveluiden tarjonta markkinoille. Puitteita sovelletaan laivanra-

kennukseen, joten sen ulkopuolista yrityksen muuta liiketoimintaa ei oteta huomioon

mietittäessä tuen kasautumista eri lähteistä. Lisäksi kasautumisessa on otettava huo-

mioon säännöksen määritelmissä esiin tuotu liitännäisyhtiön mahdollisuus. Puitteiden

mukaan liitännäisyhtiöllä tarkoitetaan luonnollista tai oikeushenkilöä,

i) jonka omistuksessa tai määräysvallassa on yritys, joka harjoittaa toimintaansa laivan-rakennus-, laivankorjaus- tai laivakonversioalalla, taiii) jonka omistuksessa tai määräysvallassa suoraan tai välillisesti joko osakeomistuksen kautta tai muutoin on yritys, joka harjoittaa toimintaansa laivanrakennus-, laivankor-jaus- tai laivakonversioalalla.520

Lisäksi Puitteissa katsotaan määräysvallaksi tilanne, jossa laivanrakennus-, laivankor-

jaus- tai laivakonversioalalla toimintaa harjoittavan henkilön tai yrityksen omistuksessa

tai määräysvallassa on yli 25% toisen osapuolen osuudesta tai päinvastoin.521

Määräyksen toimialasäännöstä on käsitelty aiemmin, mutta tässä yhteydessä on paras

aloittaa EU-oikeuden tuensaajakäsitteen tulkinnasta. SEUT 107 artikla koskee kaikkia

yksityisiä ja julkisia yrityksiä ja kaikkea niiden toimintaa. Tuensaajalla tarkoitetaan val-

tiontukien yhteydessä lopullista tuen eli hyödyn saajaa. Jos tuen maksaminen tapahtuu

esimerkiksi välittäjäorganisaation kautta, on harkittava, mikä organisaatio on valtion-

tuen lopullinen hyödynsaaja.522 Lisäksi on muistettava, että tuella tarkoitetaan myös

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista tukea, luot-

tojen, takausten ja veroetujen kaltaiset toimenpiteet mukaan lukien.523 Tuki voi siis il-

metä hyvinkin monenmuotoisina etuuksina yrityksille.

Puitteissa on oma säännöksensä tukien kasautumista (kohdat 29-30). Varsinainen ka-

sautumissäännös on seuraava:

519 Aine 2011, s. 101 (myös viite 218), ks. myös Virtanen, 2001, s. 166-169, yrityskäsitteen eroista kilpai-luoikeudellisessa ja taloustieteellisessä ajattelussa. Ks. luku 3.1.1.520 Puitteet, kohta 10 e).521 Sama. Esimerkiksi tanskalainen Maersk-varustamo omisti tanskalaisen Odensen telakan (nyttemmin lopetettu). Tämä telakka taas oli telakan pääomistajana Liettuan Klaipedassa ja ilmeisesti joissakin puo-lalaisissa yrityksissä. Ala on hyvin verkottunut koko Euroopassa, myös varustamoiden suuntaan löytyy omistussidoksia.522 Parikka - Siikavirta 2010, s. 22.523 Puitteet, kohta,10 f).

95

"Näissä puitteissa vahvistettuja tuen enimmäismääriä sovelletaan riippumatta siitä, ra-hoitetaanko kyseinen tuki kokonaan tai osittain valtion varoista tai yhteisön varoista. Näiden puitteiden nojalla sallittua tukea ei saa yhdistää perustamissopimuksen 87524 ar-tiklan 1 kohdassa tarkoitetun muunmuotoisen valtiontuen eikä muun yhteisön rahoituk-sen kanssa, jos tällainen kasautuminen johtaa näissä puitteissa vahvistettua tuki-intensi-teettiä korkeampaan intensiteettiin."525

Puitteet kieltävät ylittämästä tuki-intensiteettiä eri lähteistä tulevien tukien myöntämi-

sellä, ellei ole kyse eri tarkoituksiin myönnetyn, mutta samoihin tukikelpoisiin kustan-

nuksiin perustuvasta tuesta, johon sovelletaan suotuisinta tuen enimmäismäärää.526 Tä-

män säännöksen tarkoitus on sallia mahdollisen muun EU-ohjelman tai säännöksen

kautta tulevien, Puitteita korkeampien tuki-intensiteettien käyttö myös laivanrakennus-

alalla. Kyse on tällöin sallittujen horisontaalisten tukien soveltamisesta laivanrakennus-

alalla.527 Poikkeuksen tästä tietenkin muodostaa aluetuki, josta on oma säännöksensä.528

Kasautumissäännöksellä tarkoitetaan siis useamman kuin yhden tuen myöntämistä sa-

maan hankkeeseen.529

Kansallisissa, komission hyväksymissä ohjelmissa 20%:n tuen bruttointensiteetti on

laivanrakennusteollisuuden Puitteiden 15 kohdan mukainen. Se ei saa ylittyä yhdistä-

mällä innovaatiotuki muihin tukitoimenpiteisiin samojen tukikelpoisten kustannusten

kautta. Kasautumisen perusteena oleva intensiteetti lasketaan siis tukikelpoisten kustan-

nusten perusteella.

On huomattava komission innovaatiotuen ohjelmiin sisältyvä aluskohtainen määräys

150 euroa per cgt, ja uusien menetelmien kohdalla 5M€ hanketta kohti. Nämä vaativat

tuen ilmoittamista erikseen komissiolle ad hoc-tukena. Näissä ei ole kyse kasautumi-

sesta, vaan velvollisuudesta ilmoittaa tuki komissiolle.530 Esimerkiksi Meyer Werft sai

investointiohjelmaansa yli kymmenen miljoonaa tukea 20%:n intensiteetillä, mutta oh-

jelma oli jaettu useampaan hankkeeseen eikä näissä yksittäisissä hankkeissa ylitetty

tuen enimmäismäärää eikä komissiolle ilmoittamisen kynnystä.

524 Nykyään 107 artikla.525 Puitteet, kohta 29.526 Sama, kohta 30.527 Sama, kohta 12.528 Sama, kohta 26.529 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2001, s. 25: "Jäsenvaltioiden tulee kumulaatioseurannalla varmistaa, ettei säädettyjä tukikattoja ylitetä: EY:n valtion tukea koskevat säännökset edellyttävät, että tukien kasau-tumista seurataan hanke- tai yrityskohtaisesti."530 Näin asiaa tulkitaan myös Saksassa, ks. BAFA 2010, kappale 13. Einzelnotifizierung bei der EU Kommission.

96

Tutkimusaiheen kannalta mielenkiintoisin kysymys on innovaatiotuen kasautuminen

mahdollisten muiden tukien kanssa. Suomessa asiaa tulkitaan siten, että kasautumistar-

kastelu rajoittuu yritykseen. Innovaatiotuen myöntämisessä otetaan huomioon yrityk-

sen aiemmin saamat, esim. Tekesin tuet kyseisen hankkeen tai siihen sovellettavan tek-

nologian kehittämiseen.

Toisaalta laivaprojektit toteutetaan yritysverkoston yhteenliittymänä, jossa telakka os-

taa huomattavan osan aluksesta kokonaistoimituksina (KT). Näiden telakoiden toimit-

tajayritysten saamien tukien ei katsota kasautuvan telakan saaman tuen kanssa. Telakka

voi siis saada aluksen osaan innovaatiotukea hankkiessaan sen toimittajalta, ja toimitta-

ja taas on kehittänyt myytävän tuotteen osittain julkisella tuella. Innovaatio voi olla

monipolvisen yritys ja tutkimusorganisaatioiden ketjun työn tulos, johon on eri vaiheis-

sa saatu useita julkisia tukia eri lähteistä. Innovaation kehittämiseen verkottuneessa toi-

mintamallissa liittyy yleensä myös sopimusjärjestelyjä telakan ja sen verkoston kes-

ken.531 Innovaatiota voidaan kehittää jonkin rahoituksen välittäjäorganisaation kanssa

(esim. FIMECC Oy), jossa on kullekin osapuolelle määritelty työpaketteja ja joihin liit-

tyy julkinen tuki (Tekes). Loppuvaiheessa telakka hyödyntää tämän kehitystyön aluk-

sessa. On siis mahdollista, että julkinen tuki kertautuu innovaatiota kehitettäessä.532

Vastaava tapaus voi tulla kyseeseen telakan ja varustamon tukien suhteen: telakka saa

innovaatiotukea alukseen, ja varustamo hakee omaan alusinvestointiinsa ympäristöin-

vestointitukea. Ongelmaksi tulee miten tässä pitää miettiä kasautumissäännöstä. Vai-

keuskerrointa asian harkintaan tuo vielä se, että Puitteissa on myös seuraava sovelta-

misalan määritelmä:

"Laivanrakennukseen myönnetty tuki kattaa laivanrakennukseen,laivankorjaukseen tai laivakonversioon välillisesti taivälittömästi mille tahansa telakalle, liitännäisyhtiölle, varustamolletai kolmansille osapuolille myönnetyn tuen."533

Suuntaviivoissa meriliikenteen valtiontuelle taas viitataan, että "tällaisen tuen on oltava

sovellettavien laivanrakennusta koskevien yhteisön säännösten mukaista."534

531 Ks. Aine 2011, s. 430-431. Verkottumisen haasteista kilpailuoikeudellisen sääntelyn soveltamiselle. 532 Haastattelu: WS 450036, kohta 54:20: "Hakijan saama muu tuki se kysytään siinä, mutta siinähän on semmoinen komission hyväksymä kaavake, jonka perusteella ne tehdään ja siinä ei ole semmoista koh-taa, kuin alihankkijoiden saamat tuet." Uuteen puitesäännökseen tulee asiasta oma säännös: "Jos telakka sisällyttää tukikelpoisiin kustannuksiin toimittajilta ostettujen tavaroiden ja palvelujen kustannukset, ky-seisiin tavaroihin tai palveluihin ei saa liittyä toimittajalle samoihin tarkoituksiin myönnettyä valtiontu-kea." Luonnos: laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevat puitteet, kohta 17. 533 Puitteet, kohta 11.534 EUVL C 013,17/01/2004, kohta 5. Investointituki.

97

Ympäristösuuntaviivoissa kasautumissäännöstä tarkastellaan tuki-intensiteetin ylittymi-

senä ja suotuisan tuen säännön soveltamisena.

"Kun ympäristönsuojelutukeen oikeutetut kustannukset voidaan kokonaan tai osittain kattaa myös muihin tarkoituksiin myönnettävällä tuella, yhteiseen osuuteen sovelletaan suotuisinta asiaa koskevien sääntöjen mukaista enimmäisintensiteettiä."535

Ympäristösuuntaviivojen mukaan tukea siis tarkastellaan tukikelpoisten kustannusten

perusteella, ei yritysidentiteetin mukaan. Voidaan esittää kysymys, pystytäänkö telakal-

le myönnettävä innovaatiotuki ja varustamon ympäristöinvestointituki sovittamaan sa-

maan laivaprojektiin, kasautuvatko tuet ja miten tukien kasautumista tulee tarkastella?

TEM:ssä asiaa selvitettiin ennen varustamoille suunnatun alusten ympäristöinvestoin-

tien tukiohjelman laatimista. Päädyttiin kantaan, että telakalle ja varustamolle myönne-

tyt tuet eivät kasaudu keskenään.

"Varustamo voi siis esimerkiksi saada ympäristöperusteista tukea sellaisen aluksen os-toon, jonka rakentamiseen on myönnetty innovaatiotukea. Tämä on perusteltua, koska ympäristötuen ehtona ei voi olla, että hankinta tehdään joltain tietyltä telakalta tai tie-tystä maasta, joten valtio ei voi edes ohjata näitä tukimuotoja kumuloitumaan keske-nään."536

Peruste siis on se, että valtio ei voi ohjata tukia kasautumaan. Lisäksi on kyse eri tuki-

tarkoituksesta ja eri taloudellisen toiminnan yksiköstä (yrityksestä). Saman muistion

mukaan: "Kasautumisen valvonnassa tarkastellaan ensisijaisesti yrityksen tiettyihin

kustannuksiin saamaa tukea."537 Tämän tulkinnan mukaan olennaista on, että kyse on

saman taloudellisen identiteetin omaavan toimijan kustannuksista. Tämä sallii sen, että

telakan ja varustamon kohdalla samassa hankkeessa tuki voi kertautua. Telakka saa tu-

kea kehittääkseen ja rakentaakseen tuotteen. Varustamo saa tukea ostaakseen tuotteen

kalliimmalla hinnalla telakalta.538 Tukia siis tarkasteltaisiin erillisinä riippumatta siitä,

kertautuvatko ne.539 Tässä tulkinnassa ongelmaksi tulee tilanne, jossa telakka myy lai-

van varustamolle halvemmalla, koska se on saanut innovaatiotukea sen rakentamiseen.

535 EUVL C 82 1.4.2008, kohta 6. Tuen kasautuminen.536 Hartikainen 2009, s. 1.537 Sama, s. 1. Käsikirja. Yhteisön valtiontukisäännöt 2008, s. 23: Tulkinta yleisen ryhmäpoikkeusasetuk-sen kasautumissäännöksestä: "Eri toimenpiteiden kasautuminen on sallittua, kunhan toimenpiteet koske-vat eri tukikelpoisia kustannuksia."538 Kalliimpi investointikustannus on ympäristötuen edellytys.539 Telakka on saanut ympäristöinvestointituesta välillistä etua, koska se sai tilauksen, jota se ei muutoin ehkä olisi saanut. Se ei ole kuitenkaan hyötynyt ympäristöinvestointituesta välittömästi. Näin ollen tela-kan kohdalla eivät tuet kasaudu. Ks. asia T-34/02 Le Levant ym. v. kom. 2006 ECR II 00267, kohdat 31 ja 119. Komission Luonnos: laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevat puitteet, s. 3 alaviite ko-rostaa varustamoille voitavan myöntää ympäristöinvestointien tukea alusten hankintaan. Luonnoksen vii-te liittyy kohtaan, jossa kerrotaan laivanrakennukselle myönnettävistä tuista. Telakka- ja varustamotu-kien kasautumiseen puiteluonnos ei ota kantaa. Haastattelu: VS 450036, kohta 52:52: "meidän saaman käsityksen mukaan ne ei kumuloi, siis tää merenkulkutuki ja telakkatuki. Telakkatuen sisällä niin tai sit -ten varustamotuen sisällä, siellä sitten tapahtuu kumulaatio."

98

Tällöin innovaatiotuen tosiasiallinen hyödynsaaja on varustamo.540 Varustamon kannal-

ta tuki kasautuisi tällöin ympäristötuen kanssa. Toisaalta varustamo kykenee osoitta-

maan kilpailuttaneensa eri telakoita ja että sen aluksen, johon se saa ympäristötukea,

hinta on korkeampi kuin vanhalla teknologialla rakennettavan aluksen. Innovaatiotuen

valuminen hinnanalennuksena varustamolle voi olla vaikea käytännössä osoittaa. Lai-

vanrakennuksen markkinatilanne on sellainen, että kannattavaa kauppaa tuskin mikään

telakka tällä hetkellä kykenee tekemään, joten riski tuen valumisesta varustamon hyö-

dyksi on todellinen.

Mielenkiintoista olisi tietenkin verrata telakan ja varustamon tukipäätösten perusteena

olevia innovaatioita ja niissä hyväksyttyjä tukikelpoisia kustannuksia keskenään, mutta

asiakirjat eivät ole julkisia, joten tällainen vertailu ei ole mahdollinen.541 Tekesin hank-

keissa rahoitus ei saa kasautua muun tuen kanssa samojen tukikelpoisten kustannusten

osalta.542 Komission tukiharkinnassa kasautumista on tarkasteltu samojen tukikelpois-

ten kustannusten kasautumisena. Tällöinkin tarkastelu on rajoittunut samaan taloudelli-

seen kokonaisuuteen (yritykseen). Eri yritysten eri tarkoituksiin myönnettyjen tukien

kertautumisesta samojen tukikelpoisten kustannusten osalta ei ole komission selkeätä

tulkintaa.

Innovaatiotuen ja varustamoiden ympäristöinvestointien tuen kasautumista tulee tarkas-

tella ympäristösuuntaviivojen mukaisesti, ei yritysidentiteetin perusteella. Tätä voi pe-

rustella sillä, että innovaatiotuen tavoitteena on kehittää telakoita ja laivanrakennusta.

Tuen tavoitteena ei ole hinnanalennus varustamolle.

STX Finland Oy on ilmoittanut tähtäävänsä kokonaisvaltaiseen tuulivoimaoperointiin.

Konseptiin liittyy ajatus toimittaa huoltoaluksia, tuulivoimapuistojen asennusta ja huol-

toa, siis koko ketju alusta loppuun.543 Tuulivoiman rakentaminen ja toiminta nauttii mo-

nista tukitoimenpiteistä. Tällöin Puitteiden liitännäisyhtiön säännös on syytä ottaa huo-

mioon laivanrakennuksen innovaatiotuen harkinnassa. On myös syytä selvittää, miten

eri ETA-maiden (Suomi, Ranska ja Norja) valtiontuet kertautuvat. Tämä esimerkki tuo

hyvin esiin yhden tukien kumulaatiotarkastelun käytännön ongelman.

540 Asia C-382/99 Alankomaat v. kom. 2002 ECR I 5163, kohta 32, "edellyttää tuen tosiasiallisen saajan yksilöintiä." 541 Valtionavustuslaki (688/2001) ei edellytä tuen myöntäjän vertaavan innovaatiotuen ja alusten ympä-ristöinvestointituen päätösten tukikelpoisia kustannuksia samassa alushankkeessa keskenään. Asiasta ei ole säännöstä valtionavustuslaissa eikä sen perusteella annetuissa asetuksissa (VNa 946/2010, VNa 592/2008).542 Valtioneuvoston asetus tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksesta 2008/298 21 §.543 Turun Sanomat 15.8.2011, STX Finland Oy 15.8.2011, STX Finland Oy 24.8.2011.

99

11. TUKIPOLITIIKAN JA SÄÄNTELYN ARVIOINTIA

Vuonna 2010 komissio kertoi kuulemisasiakirjassa, että innovaatiotukea käytetään

useammin kuin Puitteiden muita määräyksiä. Komission mukaan on kuitenkin arvioita-

va tarkemmin näiden sääntöjen vaikuttavuutta, vaikutusta innovaatiotoimintaan, EU:n

telakoiden kilpailukykyyn ja EU:n laivanrakennusalaan kokonaisuudessaan.544 Komis-

sio on julkaissut kriteerit siitä, miten asiaa tulee tarkastella innovaatiotoiminnan osalta.

Komission mukaan innovointia koskevan valtiontukitoimenpiteen hyväksymiseksi teh-

tävässä yleisessä testissä on tarkasteltava, täyttyvätkö seuraavat edellytykset:

"(a) tarkasti määritellyn markkinahäiriön on oltava olemassa(b) tukivälineen on kohdistuttava havaittuun markkinahäiriöön• valtiontuen on oltava tarkoituksenmukainen väline• valtiontukitoimenpiteellä on oltava kannustava vaikutus, ts. sen on luotava innovoin-tiin liittyvää toimintaa• tukitoimenpiteen on oltava oikeassa suhteessa ratkaistavaan ongelmaan(c) kilpailun vääristymistä ja kauppaan kohdistuvaa vaikutusta on rajoitettava sen var-mistamiseksi, että tukitoimenpide ei kaiken kaikkiaan ole ristiriidassa yhteisen edun kanssa."545

EU:n laivanrakennuksen kilpailuasema maailmanmarkkinoilla perustuu erikoistuneisiin

tuotteisiin ja lyhyisiin tuotantosarjoihin kapeilla markkina-alueilla. Telakkateollisuuden

säilyminen Euroopassa riippuu ennen kaikkea siitä, kykeneekö Eurooppa säilyttämään

johtajuuden uuden merenkulun ja laivanrakennuksen teknologian kehittämisessä. Tässä

keskeistä on jatkuva uusien tuoteinnovaatioiden kehittäminen yhdistettynä vahvaan

markkina- ja asiakaslähtöisyyteen. EU:n telakkateollisuuden T&K-investointien aste on

kuitenkin huomattavan alhainen verrattuna Koreaan, Japaniin tai Kiinaan.546 Tällä pe-

rusteella voi ajatella Euroopan laivanrakennuksessa olevan T&K&I-toimintaan liittyvä

markkinahäiriö, jota korostaa Aasian maiden vahva tukipolitiikka omalle teollisuudel-

leen.

Unioni on toteuttanut useita laivanrakennuksen T&K-toimintaan kohdistuvia sektori-

kohtaisia hankkeita.547 Näillä ei kuitenkaan ole välitöntä vaikutusta yksittäisten telakoi-

den kilpailussa EU:n ulkopuolisten telakoiden kanssa tai yhteisön tavoitteeseen säilyt-

tää kilpailukykyinen laivanrakennus Euroopassa ja sen markkinat maailman mitassa.548

Suoraan tuotteen markkinoille tuontiin kohdistuva innovaatiotuki auttaa telakoita tuo-

maan uudet tuotteet markkinoille ja saamaan tilaussopimuksia. Tämän vipuvarsivaiku-

544 Kuulemisasiakirja 2010, s. 2.545 KOM/2005/436 lopull., kohta 12.546 Ecorys 2009, s. 131-132.547 Viimeisimpänä Waterborne. Ks. http://www.waterborne-tp.org/548 Haastattelu: WS 450026, kohta 28:55.

100

tuksen kautta järjestelmän voi perustella olevan suhteellisen tehokas. Tähän liittyy se,

että EU ei ole kyennyt saamaan aikaan kansainvälisesti pitäviä sopimuksia, joiden

avulla olisi kyetty ratkaisevasti vähentämään Kaukoidän valtioiden tukia tai joilla tur-

vattaisiin edes eurooppalaisten telakoiden immateriaalioikeuksia.549

Tutkimuksen ja tuotekehityksen ohjelmat (T&K) ovat jäsenvaltioissa varsin laajoja ja

kohdistuvat joko kaikkiin toimialoihin tai ne on rakennettu toimialakohtaisiksi. Uutena

tekijänä ovat jäsenvaltioiden laajat ympäristöteknologian kehitysohjelmat. Näiden jous-

tava yhdistäminen verkkomaiseen liiketoimintaan on mahdollista. Innovaatiotuki toimii

tässä konseptissa vipuvartena, jolla saadaan laivatilaus kotiin ja uusi tuote markkinoil-

le. Toisaalta innovaatiotuki mahdollistaa sen, että telakka voi hyödyntää uusinta tuotan-

toteknologiaa.

Eurooppalaiset telakat kilpailevat pitkälti samoista tilauksista ja samoilla markkina-

alueilla. Innovaatiotuen merkitys telakoille korostuu niiden kaupanteossa. Tuen avulla

telakka kykenee saamaan kaupan. Kilpailuoikeudellisesti ongelma on se, että eurooppa-

laiset telakat kilpailevat pääosin toistensa kanssa samoista tilauksista. Koska komissio

ja jäsenvaltiot eivät julkaise tietoja tukipäätöksistä, ei voi tietää, milloin kauppa on hä-

vitty tuen takia ja milloin kilpailija on ollut muuten etevämpi. Käytännössä komissio ei

vaadi eikä tee selvityksiä tuen haitasta eurooppalaisten telakoiden väliselle kilpailulle.

Komissio korostaa järjestelmän avoimuutta. Se ei kuitenkaan tuota julkisuuteen aineis-

toa, joka mahdollistaisi eri maiden innovaatiotukipäätösten arvioinnin tai parhaassa ta-

pauksessa toimialan oman valvonnan kilpailuhaitan suhteen. On selkeä puute, että ko-

missio ei julkaise yhteenvetoja jäsenmaiden sille ilmoittamista laivanrakennuksen tuis-

ta. Merkittäviä tukia ilmeisesti maksetaan eri järjestelmien ja ohjelmien kautta, mutta

avoimuus tästä puuttuu.550

Monet EU:n telakat ovat erikoistuneet runkojen toimittamiseen muille EU-telakoille.

Innovaatiotukia ilmeisesti myönnetään hankkeisiin, joissa runko tai muu iso kokonai-

suus alukseen hankitaan EU:n ulkopuolelta. Tuen myöntäminen tällaisiin hankkeisiin

on vastoin Puitteiden tavoitetta ja säännöksen edellytystä aluksen rakentamisesta yhtei-

sössä.551 Lisäksi aina osa taitotiedosta valuu tällöin eurooppalaisten telakoiden kilpaili-

joille, mikä ei ole EU:n politiikkalinjausten mukaista.

549 Ecorys 2009, s. 145-156.550 Salailua voi perustella sillä, että EU:n ulkopuoliset maat eivät julkaise tietoja tuista.551 Tällainen tuki johtaa karrikoidusti siihen, että telakka on projektitoimisto, joka kierrättää hankkeen unionin alueella saadakseen hankkeelle innovaatiotukea.

101

Kun tehdään kauppaa pienin marginaalein, tuki väistämättä johtaa hinnanalennukseen

varustamolle. Telakka ehkä kykenee tuomaan uuden tuotteen markkinoille, mutta tuen

hyöty valuu laivan tilaajalle. Innovaatiotuella on pitkäaikainen vaikutus telakan kehi-

tykseen vain silloin, kun tuki kohdistuu uusien menetelmien eli telakan kehittämiseen.

Euroopan telakkateollisuuden tilanne ei ole tässä suhteessa vuosikymmeniin parantu-

nut. Yhteisö yritti 1970-luvulta lähtien tukea omaa teollisuuttaan suorilla tuotanto- ja

toimintatuilla. Tällainen helppo tukimuoto johti siihen, että telakat eivät investoineet tai

kehittäneet toimintaansa. Luopuminen suorista tuista ei kuitenkaan ollut telakkateolli-

suudelle kohtalokasta, vaan jäljelle jääneet yritykset ovat kyenneet sekä luomaan uusia

tuotteita että hakemaan näille kapeita markkinaosuuksia maailmanmarkkinoilla. Osa

jopa menestyen hyvin. Innovaatiotuki eri jäsenvaltioissa näyttää kuitenkin edelleen toi-

mivan osittain toimintatuen kaltaisena tukimuotona. Tähän viittaa mm. eri jäsenvaltioi-

den esittämät näkemykset siitä, miten tuen avulla on saatu tilauskantaa (Italia, Alanko-

maat).

Innovaatiotuella voi turvata telakkateollisuutta Euroopassa. Komissio on jatkamassa

Puitteita kahdella vuodella. Luonnoksessa uudeksi säännökseksi vaaditaan innovaatio-

tuen kohdalla jäsenvaltioita osoittamaan, että tuella on kannustava vaikutus ja että se li-

sää innovaatiotoimintaa yrityksissä.552 Tällä muutoksella komissio pyrkii toteuttamaan

Lissabon-strategian mukaista valtiontukipolitiikkaa. Muutoksen johdosta jäsenvaltiot

joutuvat myös kiristämään tukikäytäntöjään. Myös kelluvat ja liikuteltavat offshore-

tuotteet tulevat innovaatiotuen piiriin.553 Tämä on varsin ymmärrettävää, sillä telakoi-

den markkinoista huomattava osa on tällä kasvavalla markkina-alueella. On uhka, että

EU menettää tämän markkinan Kaukoidän telakoille.554

Komissio ilmoittaa tarkastelevansa aluetuen säännöstä uudelleen vuonna 2013. Aluetu-

kea telakoille on rajoitettu. Suomen tulisi pyrkiä siihen, että alueellinen investointituki

kielletään telakoilta kokonaan. Nykyisellään tuki on selkein kilpailua vääristävä tuki-

muoto. Toisaalta telakoiden investointien tukeminen olisi välttämätöntä alan säilyttämi-

seksi Euroopassa. Tähän tarkoitukseen Puitteiden mukainen innovaatiotuki soveltuu

parhaiten.555 552 Luonnos: laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevat puitteet, kohta 1.3.553 Luonnos: laivanrakennusteollisuuden valtiontukea koskevat puitteet, kohta 2.9. e).554 Ecorys 2009, s. 176.555 Ks. esim. Ecorys 2009, s. 173-177, Ludvig - Tholen 2006, passim. Pelkkien tuoteinnovaatioiden markkinoille tuonnin tukeminen johtaa väistämättä siihen, että tuotanto siirtyy Kaukoitään. Tuoteinno-vaatio siirtyy jollain aikajänteellä halvemman kustannustason maihin valmistettavaksi. Ks. kappale 4.3.2.

102

Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää, onko suomalainen innovaatiotuen tukikäytäntö

tiukempi kuin eurooppalaisissa kilpailijamaissa. En saanut tästä mitään viitteitä. Päin-

vastoin kaikissa myönnetyissä tukipäätöksissä telakoille on myönnetty täysimääräinen

tuki. Huomiota kuitenkin kiinnittää se, että Suomessa telakat eivät ole hakeneet tukea

investointeihin. Sen sijaan Turun telakan kilpailijat Meyer Werft ja Fincantieri ovat tu-

kijärjestelmän aikana toteuttaneet investointiohjelmia, joita on tuettu innovaatiotuen

avulla.556

Esittelemäni suomalaiset tukipäätökset toivat ilmi, että meriteollisuus kykenee kehittä-

mään jatkuvasti uusia tuoteinnovaatioita, joilla se kykenisi kilpailemaan markkinoilla.

Ongelmat ovat kuitenkin telakoiden tuottavuudessa, kannattavuudessa ja liiketoimin-

nan organisoinnissa. Tähän tarvittaisiin selkeä toiminta-ajatus STX Finland Oy:n joh-

dolta ja omistajalta.

Suomi on selkeästi nykyisessä telakkakriisissä pyrkinyt turvaamaan telakoiden edelly-

tykset saada tilauksia: innovaatiotuen kasvattaminen, varustamoiden ympäristöinnovaa-

tioiden tuki, Finnveran toimet ym. Valtio on toiminut siten kuin se on aiemmissa telak-

kakriiseissä hyväksi havainnut. Ongelma on kuitenkin se, että kokonaisvaltainen ana-

lyysi laivanrakennusalasta on tekemättä. Tutkimus suomalaisen meriteollisuuden kil-

pailukykytekijöistä ja sen pohjalta tapahtuva kokonaisvaltainen telakoiden ja toimialan

kehittäminen voisi auttaa näiden kotikutoisten ongelmien ratkaisemisessa. Voi esittää

kysymyksen, onko innovaatiotukea jatkossa mahdollista myöntää STX Finland Oy:lle

ja milloin ainoaksi sallituksi tueksi jää rakenneuudistustuki.557 Tässä kiteytyy epäsym-

metrisen informaation ongelma hakijan ja viranomaisen suhteen.558

Toin aiemmin esiin Nallikarin ajatuksen (s. 30) eri talouden hierarkiatasojen (telakka,

alueellinen talous, kansantalous, kansainvälinen talous) tarkastelun pohjalta tapahtuvas-

ta kilpailukykyanalyysistä. Telakat kohtaavat maailmantalouden tasolla, kansainvälisil-

lä markkinoilla.559 Tutkimukseni vahvistaa sen oivalluksen, että kilpailu- ja kauppapoli-

556 Molemmat yritykset ovat saaneet innovaatiotukea sekä alushankkeisiin että tuotannollisiin investoin-teihin. Lisäksi Fincantieri on saanut alueellista investointitukea. 557 Laki yritystuen yleisistä ehdoista 11.7.1997/786 5§ ja valtionavustuslaki 27.7.2001/688 7§ eivät salli tukea, jos liiketoiminta ei täytä kannattavan toiminnan kriteeriä. Tilanne telakoiden kohdalla on tässä suhteessa haasteellinen.558 Suurin riski liittyy tilauksien rahoitus-, takuu- ym. järjestelyihin, joissa telakkatoiminnan riskiä siirtyy veronmaksajan kannettavaksi. Tuet ovat osa tilauksiin liittyvää rahoituspakettia, joilla työ saadaan Suo-meen.559 Nallikari 1990, s. 4.

103

tiikan avulla vaikutetaan kaikkiin hierarkiatasoihin ja että valtiontukikysymyksiä ei voi

tarkastella toimintaympäristöstä ja sen eri tasoista irrallisina.

Tässä työssä ei ole tarkasteltu laivanrakennusteollisuuden verkottunutta toimintatapaa

ja T&K&I -tukien suhdetta siihen. Politiikkastrategioissa ja tutkimuskirjallisuudessa

korostetaan innovaatiotoiminnan, verkottuneen yritystoiminnan ja tutkimuksen kiinteää

yhteyttä. Tämä aihe jää mahdollisessa jatkotutkimuksessa tutkittavaksi. Tällöin siihen

on välttämätöntä kytkeä myös IPR-kysymysten ja -ongelmien selvittäminen. Edelleen

telakkateollisuuden ja varustamotoiminnan valtiontuista olisi tarve tehdä laajempi oi-

keustieteellinen selvitys. Jo sen takia, että Suomen varustamoiden ympäristöinvestoin-

tien tukiohjelma näyttää olevan vastatuulessa komissiossa, ja koska merenkulun ympä-

ristökysymykset, myös oikeudelliset, näyttävät nousevan ajankohtaisiksi.

Olen tutkimuksessani käyttänyt teemahaastatteluja menetelmänä todentaakseni väittei-

tä. Menetelmä osoittautui perustelluksi, sillä valtiontuista, niihin liittyvästä harkinnasta

ja tukipolitiikasta on lähes mahdotonta saada tietoa pelkästään kirjallisista lähteistä. Li-

säksi teemahaastattelujen avulla tutkija voi päästä ongelmien ja tutkimuskysymysten

ytimeen. Keräämäni aineisto on käytettävissä mahdollisissa jatkotutkimuksissa. Aineis-

to on kirjoittajan hallussa.

104

Liite 1 Mailman laivanrakennuksen syklit vuosilta 1902-2007

World shipbuilding cycles, 1902-2007, Lähde: Lloyd’s Register of Shipping.(2009)

105

Liite 2: OECD:n sopimuksen kompensoidun bruttovetoisuuden alustyyppien mukainen

laskentataulukko

The formula to be used in the calculation of cgt is: cgt = A * gt B

where: gt is the declared

gross tonnage of the vessel; A is the factor in Table 1 which represent the influence of ship

type; B is the factor in Table 1 which represents the influence of ship size.

TABLE 1: A and B factors for cgt calculations Ship type A B Oil tankers (double hull) 48 0.57 Chemical tankers 84 0.55 Bulk carriers 29 0.61 Combined carriers 33 0.62 General cargo ships 27 0.64 Reefers 27 0.68 Full container 19 0.68 Ro ro vessels 32 0.63 Car carriers 15 0.70 LPG carriers 62 0.57 LNG carriers 32 0.68 Ferries 20 0.71 Passenger ships 49 0.67 Fishing vessels 24 0.71 NCCV 46 0.62

Lähde: OECD Council Working Party on Shipbuilding (WP6) Sector Understanding on Ex-port Credits for Ships (SSU). July 2008, sopimuksen liite.

106

Documents

LAIVANRAKENNUSTEOLLISUUDEN VALTIONTUKI. … · LAIVANRAKENNUSTEOLLISUUDEN VALTIONTUKI. Yhteismarkkinoille soveltuvan tuen muodot, mahdollisuudet ja rajoitukset Kari Pääkkönen 73543