Финансовое право. Учебник

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Н.И.Химичева Издание 3-е, переработанное и дополненное Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция» МОСКВА ЮРИСТЪ 2004

УДК 347.73(075.8) ББК 67.402 Ф59

ОГЛАВЛЕНИЕ Рецензенты: доктор юридических наук, профессор Л.К. Воронова; кафедра административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД РФ Авторский коллектив: Горбунова О.Н., проф., д-р юрид. наук — гл. 9 Крохина Ю.А., проф., д-р юрид. наук — гл. 12, § 5 гл. 15 (совместно со Смирновым Д.А.), § 5 гл. 17 (совместно со Смирновым

Д.Л.) Писарева Е.Г., канд. юрид. наук — гл. 25 Покачалова Е.В., доц., канд. юрид. наук — гл. 21—23, 27, 28 Попов В.В., доц., канд. юрид. наук — § 2 и 3 гл. 10, § 3 гл. 15, § 1 гл. 16 Разгильдиева М.Б., канд. юрид. наук — § 2 гл. 15, § 4 гл. 17, § 1 гл. 18, п. Б § 2 гл. 19 Смирнов Д.А., доц., канд. юрид. наук — § 1, 4 и 5 гл. 10, § 1 гл. 15, § 5 гл. 15 (совместно с Крохиной Ю.А.) и § 5 гл. 17 (совместно с Крохиной Ю.А.), § 4 и 5 гл. 20 ''. Соколова Э.Д., доц., канд. юрид. наук — гл. 26 Химичева Н.И., проф., д-р юрид. наук, академик Международной академии наук высшей школы, заслуженный работник высшей школы РФ — предисловие, гл. 1-8, 11, 13, 14, §4 гл. 15, §2-4 гл. 16, § 1-3 гл. 17, §2-4 гл. 18, гл. 19 (кроме п. «Б» § 2) § 1—3 гл. 20, гл; 24; алфавитно-предметный указатель Руководитель авторского коллектива Н.И. Химичева

Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. — Ф59 3-е изд., перераб. и доп. — М.:

Юристъ, 2004. — 749 с.

ISBN 5-7975-0559-2 (в пер.) Рассматривается новое содержание финансового права Российской Федерации в условиях рыночной экономики и коренных

политических реформ. Анализируются важнейшие институты этой отрасли права — финансовый контроль, государственные и

муниципальные доходы и расходы, вопросы налогообложения физических и юридических лиц, правовой режим финансов

государственных и муниципальных предприятий, государственный и муниципальный кредит, правовые основы организации

страхового дела, банковского кредитования, денежного обращения, валютного регулирования и валютного контроля. Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, всех изучающих юриспруденцию. Книга будет полезна

работникам финансовых, налоговых, других органов государственной власти и местного самоуправления, пред- ппмнмллатрпаи* принимателям. ISBN 5-7975-0559-2 УДК 347.73(075.8) ББК 67.402 > Юристъ, 2002 > Коллектив авторов, 2002 Принятые сокращения................................ 12 Предисловие...................................... 13

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава1. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ................................ 19 § 1. Понятие и роль финансов.................. '.'''. ... .'. 19

§ 2. Финансовая система (структурафинансов Российской

Федерации)................................. 23

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ................................ 32

§ 1. Предмет и понятие финансового права................. 32 § 2. Принципы российского финансового права............... 38 § 3. Финансовое право в системе российского права: его особенности

и связь с другими отраслями права.................... 44 § 4. Система и источники финансового права................ 50 Глава 3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ

ПРАВООТНОШЕНИЯ................ . .... .... . . 59

§ 1. Понятиен виды финансово-правовых норм............... 59 § 2. Финансовые правоотношения: понятие, особенности, виды . .... 66 § 3. Субъекты финансового права........................ 71 §4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений ........ 77 Глава 4. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ..........................,., . . 85

§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства и : муниципальных образований.................. . ".'•'. . . 85

§ 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой

деятельности государства' и муниципальных образований...... 89

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства .•„- i и органов местного самоуправления................... 93 Оглавление

Оглавление

Глава 5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ..............................98

§ 1. Компетенция представительных и исполнительных органов

власти, главы государства в области финансовой деятельности . . . . 98 § 2. Компетенция финансово-кредитных

органов.............102

Глава 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ...... . 123

§ 1. Понятие и значение финансового контроля.............. 123 § 2. Виды финансового контроля....................... 127 § 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

в области финансового контроля.................... . 128 § 4. Аудиторский финансовый контроль .......,.......... 149 § 5. Методы финансово го контроля...................... 153 ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) БЮДЖЕТОВ И

ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ..........................159

Глава 7. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.....................159

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного

(муниципального) бюджета........................ 159

§2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения...........166

§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской

Федерации .................................175

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их

распределение между бюджетами....................178

Глава 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ) РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ..............................192

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации, ее субъектов и

муниципальных образований .....................192

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской

Федерации .................................195

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов

Российской Федерации.................'.........198

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных

образований................................. 202

Глава 9. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС .:....................

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы . . . . . ....

§ 2. Стадия составления проекта бюджета...............

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета..........

§ 4. Стадия исполнения бюджета....................

§ 5. Отчет об исполнении бюджета....................

Глава 10. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ j^ ; И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДЕНЕЖНЫХ

ФОНДОВ . . . ..;':.

209

209

213

, 216

. 222

. 226

. 230

§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового

регулирования целевых государственных и муниципальных ' денежных фондов.......................,, . .,,. . . . 230

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов......,......235

§ 3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов..................................

§ 4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ

и правительств (администраций) субъектов РФ.........

§ 5. Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных фондов............................

241

254

260

Раздел П. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФИНАНСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (КОММЕРЧЕСКИХ

ОРГАНИЗАЦИЙ).

265

265

Глава 11. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ФИНАНСОВ И ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ...............265

§ 1. Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект финансово-правового регулирования...........

§ 2. Понятие, принципы и правовые основы финансовой

деятельности государственных и муниципальных предприятий . . . 270

Глава 12. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ...............276

§ 1. Источники финансовых ресурсов государственных

и муниципальных предприятий..................

§ 2. Порядок финансового планирования на государственном

и муниципальном предприятии ..................

§ 3. Правовые основы финансирования основных фондов

и оборотных средств.........................

§ 4. Прибыль и порядок ее распределения на государственных

и муниципальных предприятиях..................

276

281

285

292

Оглавление

Оглавление

Раздел III, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ.............

Глава 13. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ОСНОВЫ ПРАВОВОГО

'-'•-•'- РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ !-.;•:; И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ........ 297

297

§ 1. Понятие и основы правового регулирования государственных и

муниципальных доходов.............,...........297

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов ........299

§ 3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы......304

114. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПРАВА............310

§ 1. Налоги, их понятие и роль........................310 !.?!• '

t,, § 2. Система налогов и сборов в Российской Федерации.

Порядок установления налогов и сборов................316

,;., §3. Налоговое право Российской Федерации, его источники.......326

§ 4. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права,

их права и обязанности..........................332

§ 5. Ответственность и защита прав налогоплательщиков ........343

§ 6. Налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит.......348

Глава 15. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ..........................353

§ 1. Налог на добавленную стоимость....................353

§ 2. Акцизы...................................358

§ 3. Налог на доходы физических лиц....................365

§ 4. Налог на операции с ценными бумагами................ 374

§ 5. Налог на добычу полезных ископаемых................377

Глава 16. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ, РАСПРЕДЕЛЕННЫЕ МЕЖДУ

БЮДЖЕТАМИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ..................381

: § 1. Налог на прибыль организаций.....................381

;•".".: § 2. Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных

документов, выраженных в иностранной валюте...........391

,','"'! § 3. Налог на игорный бизнес.........................392

§ 4. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования

или дарения..................................394

Глава 17. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПОШЛИНЫ, СБОРЫ, ИНЫЕ ПЛАТЕЖИ .... 399

§ 1. Вводные положения............................399

§ 2. Государственная пошлина ........................399

§ 3. Таможенная пошлина...........................403

§ 4. Лицензионные сборы...........................407

§ 5. Платежи за пользование природными ресурсами...........414

Глава 18. РЕГИОНАЛЬНЫЕ (СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЙ)

НАЛОГИИСБОРЫ . . . . :>.''. .'. . .'. '.'••:'. '. vv :-Я.''']- -!. . . .

§ 1. Налог на имущество предприятий ... . ... ,• -,.... . . =... . , . . >. .

§ 2. Налог с продаж....... .... . . .

§ 3. Финансовые правоотношения в области государственного

(муниципального) кредита . ...................-.'.•.... 544

§ 4. Правовое регулирование внутренних государственных и :: ' муниципальных займов. Управление государственным

и муниципальным долгом........................... 551

§ 5. Правовое регулирование сберегательного дела.............568

Глава 23. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

СТРАХОВОГО ДЕЛА........................... 581

§ 1. Общая характеристика страхования и основ организации

страхового дела...............................581

§2. Виды страхования. Обязательное страхование.............601

§ 3. Обязательное медицинское страхование................619

§ 4. Обязательное пенсионное страхование.................622

§ 5. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на

производстве и профессиональных заболеваний............625

Раздел V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ..................629

Глава 24. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ..................629

§ 1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов . . 629

§ 2. Понятие и правовые принципы финансирования расходов .....633

§ 3. Правовые основы финансирования капитальных вложений.....638

Глава 25. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СМЕТНО-БЮДЖЕТНОГО

ФИНАНСИРОВАНИЯ...........................644

§ 1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекты .... 644

§ 2. Смета бюджетного учреждения и ее значение.............652

§ 3. Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных

учреждений.................................657

Раздел VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА,

ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ

ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ . 663

Глава 26. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ.....663

§ 1. Понятие, принципы и виды банковского кредитования.......663

§ 2. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями . . 668 § 3. Банк России — орган банковского

регулирования и надзора за

деятельностью кредитных организаций (банковских групп).....672

Глава 27. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ

И РАСЧЕТОВ................................682

§ 1. Понятие денежной системы.......................682

§ 2. Правовые основы денежной системы Российской Федерации .... 687

§3. Правовые основы обращения наличных денег.............69°

§ 4. Правовые основы безналичного денежного обращения и расчетов . 692 §5. Правила ведения кассовых

операций..................7ии

Глава 28. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ....................

§ 1. Понятие валюты и валютных ценностей........

§2. Понятие и содержание валютного регулирования

§ 3. Валютный контроль.....................-**-s •

Алфавитно-предметный указатель..........................

709

727

ПРИНЯТИЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК 1 ?— Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г.

ВВС •'" — Бюллетень Верховного Суда РФ БК { ~~ Бюджетный кодекс РФ БНА -^ — Бюллетень нормативных актов министерств и ; ; н; ;-•

веД°

мств Рф

(ДО 1997 г.); Бюллетень нормативных

. актов федеральных органов исполнительной власти ВВС — Ведомости Верховного Совета; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР,

, РСФСР, РФ) ГК ; г—Л ; Гражданский кодекс РФ КоАП -,- "- Кодекс РФ об административных правонарушениях НК — Налоговый кодекс РФ САПП; — Собрание актов Президента и Правительства РФ G3 ;*! ;— Собрание законодательства РФ ТК .-'•

: — Таможенный кодекс РФ

УК ' ' — Уголовный кодекс РФ

:i ПРЕДИСЛОВИЕ

Последнее десятилетие XX в. и начало XXI в. отмечены в России бурным процессом

формирования нового по своему содержд-нию финансового права. Долгие годы среди других

отраслей права и юридических наук оно занимало весьма скромное место, не вызывало большого

интереса как предмет изучения и научных исследований. Законы как источник финансового права

были немногочисленны, вместо них действовали в основном правительственные постановления и

инструкции центральных финансово-кредитных органов. Длительное время в пределах всего

Союза ССР насчитывалось всего лишь 4—5 докторов юридических наук по этой специальности,

что ничтожно мало. Нечастыми были и защиты кандидатских диссертаций в этой области

юриспруденции. ' В последние годы произошли существенные изменения: активно формируется законодательная

основа регулирования финансовых отношений; резко возрос интерес к финансовому праву со

стороны управленческих структур во всех областях хозяйственной деятельности, органов

государственной власти и местного самоуправления и граждан, особенно предпринимателей,

широко проводятся научные исследования разнообразных финансово-правовых проблем.

Эти внешние приметы отразили глубинные процессы экономических и политических

преобразовний, происходящих в стране, а именно: переход к рыночным отношениям в экономике,

основанной на равном признании всех форм собственности; обновление в условиях распавшегося

Союза ССР федеративных отношений, в том числе в области финансов; конституционное закреп-

ление основ местного самоуправления; действие принципа разделения законодательной и

исполнительной властей; признание и гарантированность Конституцией РФ прав и свобод

человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. 14

Предисловие

Предисловие

15

Все это проявилось в изменении содержания, структуры и роли финансового права.

Соответственно сложились новые финансово-правовые институты, расширился и стал более

разнообразным круг субъектов финансового права, изменились их права, обязанности и

ответственность.

В условиях перехода к рыночным отношениям в экономике важным фактором ее развития

является активное использование механизма финансов. Приведение в действие этого

целостного механизма и обеспечение его целенаправленного функционирования в

соответствии с задачами общества и государства призвано осуществлять финансовое право

как отрасль публичного права. Однако, будучи нацеленным на эти общезначимые задачи,

финансовое право, исходя из конституционных норм, должно отражать и частные интересы

граждан.

Под воздействием норм финансового права находится бюджетная система с входящими в нее

федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и муниципальных образований,

обеспечивающими финансирование экономических, социальных, оборонных потребностей

страны в целом и ее территориальных подразделений. С помощью норм финансового права

образуются и используются государственные внебюджетные социальные фонды —

пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования,

осуществляется кредитно-денежная и валютная политика, регулируется деятельность банков,

функции и система которых также отражают происшедшие экономические преобразования.

Значительное место в финансовом праве занимают нормы, регулирующие налогообложение

организаций и граждан. Налоги являются теперь не только главным источником бюджетных

доходов, они призваны стать важным инструментом государственного регулирования

экономики.

Новые особенности в государственном устройстве и развитии местного самоуправления

отразились на структуре источников российского финансового права — в их состав помимо

нормативных актов федерального уровня входит широкий круг актов субъектов РФ и органов

местного самоуправления, принимаемых в соответствии с их компетенцией. Усиление роли

законодательных актов в регулировании финансовых отношений повлекло за собой

кодификацию финансово-правовых норм, о чем свидительствует принятие Налогового и

Бюджетного кодексов РФ.

Нестабильность и противоречивость социально-экономических и политических процессов в

современной России негативно

отражаются на формировании финансового права и эффективности его применения.

Современному финансовому праву свойственна нестабильность, нередко —

несогласованность с нормами других отраслей права, недостаточная честкость некоторых

положений, наличие пробелов. И тем не менее российское финансовое право, воспринявшее

опыт правового регулирования финансовых отношений в странах с развитой рыночной

экономикой, в целом отражает новые условия жизни общества, что предопределяет его

важную роль в экономических и социальны? преобразованиях, в развитии производственного

потенциала страны и ук-реплени ее финансовой системы.

Глубокое изучение норм финансового права, понимание механизма их действия необходимо

сегодня не только для юристов независимо от сферы их деятельности, но и для сотрудников

представительных и исполнительных органов государственной власти федерального и

регионального уровней, органов местного само-уравления, для предпринимателей и граждан.

Не ставя перед собой задачи критического анализа действующих финансово-правовых норм,

авторы учебника стремились показать содержание финансового права, его особенности,

раскрыть закрепленные им основы деятельности государства и органов местного

самоуправления по аккумуляции и использованию финансовых ресурсов в целях реализации

своих задач и функций, выявить особенности правового регулирования различных сфер этой

деятельности, рассмотреть правовое положение участников соответствующих отношений.

Учебник призван оказать содействие в освоении обширного и сложного правового материала

всем изучающим его, а также помочь в практическом применении финансово-правовых норм.

3-е издание учебника при сохранении его концептуальной основы существенно переработано,

что вызвано новыми значительными изменениями в законодательстве. В этом издании

отражена часть вторая Налогового кодекса РФ, учтены изменения и дополнения, внесенные в

части первую и вторую НК РФ и в Бюджетный кодекс РФ. Также учтены другие новые

законы, в Частности, о чрезвычайном положении, об аудиторской деятельности, о фе-

деральном бюджете на 2002 г., о противодействии легализации (отмыванию) доходов^

полученных преступным путем, о государственном пенсионном обеспечении, об

обязательном пенсионном страховании и др. Использованы иные новые документы и мате-

риалы (послания Президента РФ Федеральному собранию, концепции и программы:

социально-экономического развития РФ на

16 Предисловие

среднесрочную перспективу, развития бюджетного федерализма, погашения государственного

внутреннего долга и др.).

Расширена и перестроена Общая часть учебника, в частности, иначе освещены принципы

финансового права, правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных

образований, государственный и муниципальный финансовый контроль. Особое внимание

уделено правовому положению и функциям нового государственного органа — Комитету РФ по

финансовому мониторингу.

Переработка затронула все главы Особенной части, в частности, относящиеся к налоговому праву.

Здесь изменен подход к юридической характеристике налогов, выделена глава о специальных

налоговых режимах и др. Новым содержанием отличается глава «Правовое регулирование

организации страхового дела», более полно раскрывающая эти институты.

Учебник может быть использован для изучения финансового права по программам не только

высших юридических заведений, но и средних, а также в процессе самообразования. Он может

быть полезен аспирантам и всем занимающимся научными исследованиями в сфере

юриспруденции. Н.И. Химичева,

заслуженный работник высшей школы РФ, академик Международной академии наук высшей школы, доктор

юридических наук, профессор

ОБЩАЯ ЧАСТЬ Г л а в а 1. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Понятие и роль финансов ^ •

Финансовое право — активно развивающаяся отрасль в системе российского права.

Очевидно, что название отрасли — финансовое право обусловлено термином «финансы» и

связано с денежными отношениями. При этом имеются в виду не любые, а особые денежные

отношения. Не случайно эта отрасль права называется именно финансовым, а не, к примеру,

денежным правом. И на других языках мира (английском, немецком и т.д.) этот термин

выделяется особо1.

Данный термин широко используется и в научном, и в общегражданском лексиконе, но всегда ли

при этом он употребляется соответственно своему содержанию? И являются ли в действи-

тельности финансами, как их называют, денежные средства из нашего кошелька, на которые мы

приобретаем себе продукты, одежду и т.п.?

Не разобравшись в этом, нельзя составить четкое представление о финансовом праве, его

предмете, методах правового регулирования, особенностях и отличиях от других отраслей права,

что имеет важное значение для формирования эффективного законодательства и правильного его

применения.

Итак, что же такое финансы?

Финансы — одна из сторон экономических отношений общества, развитие которой обусловлено

существованием товарно-денежных отношений и государства, использующего механизм

финансов для выполнения своих задач.

Государство не может реализовать свою внутреннюю и внешнюю политику, обеспечить

выполнение своих социально-экономических программ, функций обороны и безопасности страны,

не располагая финансовыми ресурсами, не используя широкие возможности воздействия на все

эти,явления посредством финансового механизма. Развитие в стране местного

самоуправления, призванного решать задачи местного значения, также требует со-

ответствующего финансового обеспечения, функционирования финансов муниципальных

образований.

В современных государствах с различным общественно-политическим строем используются и

другие экономические инструменты — деньги, прибыль, себестоимость др. Каждый из них

выполняет свои функции (выражение стоимости или цены товаров, средство обращения,

определение меры труда и меры потребления, стимулирование производства, оценка

результатов деятельности предприятий и т.д.), в которых выражаются сущность и значение

этих инструментов в развитии общества. Финансы отличаются от.всех них своими

специфическими функциями.

Рыночные отношения требуют усиления роли экономических, в том числе и финансовых

рычагов в регулировании общественного производства взамен административно-командных

методов управления, практиковавшихся в СССР. Развитие рыночных отношений обусловлено

общественным разделением труда, наличием разных форм собственности и основанных на

них организационно-правовых форм хозяйственной деятельности, экономической

обособленностью и равноправием их субъектов, внешнеэкономическими связями. В

результате распределение общественного продукта и национального дохода происходит в

денежной форме. Конституционное и законодательное закрепление разнообразия форм

собственности и развития рыночного механизма1 определяет перспективы расширения и

углубления товарно-денежных отношений в Российской Федерации.

Однако финансы не охватывают всей сферы денежных отношений2. Их содержанием

являются только те из них, посредством которых образуются денежные фонды государства,

его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций, учреждений.

Необходимость функционирования финансов связана с существованием государства и его

потребностями в финансовых ресурсах.

По своему материальному выражению финансы представляют собой денежные фонды

государства, его территориальных подразделений (субъектов Федерации, муниципальных

образований), предприятий, организаций, учреждений, используемые для

потребностей общества и развития производства. Точнее, это финансовые ресурсы страны.

Но такой характеристики недостаточно, так как сущность финансов в качестве

экономического механизма раскрывается не в их количественной стороне, хотя она и является

важной, а в содержании тех общественных отношений, которые возникают при

функционировании этого механизма, выполнении свойственных именно ему функций. Таким

образом, финансы — это экономические денежные отношения по формированию,

распределению и использованию фондов денежных средств государства, его тер-

риториальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений,

необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе

осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного

продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества1.

Финансам свойственны распределительная и контрольная функции в которых выражается

социально-экономическая роль финансов, т.е. их предназначение в жизни общества и

государства. При посредстве финансов происходит распределение валового внутреннего

продукта (ВВП) и национального дохода, а также контроль за производством и

распределением материальных и со-циальныу благ в стране.

В результате функционирования финансов создаются, распределяются и используются

денежные фонды, обеспечивающие различные потребности общества и государства:

расширенное воспроизводство, обеспечение экологической безопасности, удовлетворение

социально-культурных и бытовых нужд (образование, здравоохранение, культура, содержание

нетрудоспособных и т.п.), обеспечение обороны страны и др.

Распределительная функция финансов призвана способствовать организации

сбалансированного и эффективного производства, развитию всех отраслей экономики

соответственно потребностям общества в целях наиболее полного 'удовлетворения нужд

людей. Таким образом, финансы — важный рычаг регулирования экономики с широкими

возможностями воздействия на нее.

Активное использование регулирующей роли финансов, осуществляемой экономическими

методами воздействия, а также их контрольной функции — необходимое условие

функционирования рыночной экономики. Препятствием эффективной реализации этой роли стали кризисные и иные негативные явления в экономике страны. В сфере финансов и денежного

обращения это — бюджетный дефицит (превышение расходов бюджета над его доходами),

несобираемость налогов в намеченных суммах, рост задолженности по внешнему и внутреннему

государственному долгу, падение покупательной способности рубля, низкий уровень финансовых

вложений в развитие производства, в обеспечение социальной политики, неплатежи при

взаиморасчетах в хозяйственном обороте, задержки выплат заработной платы и социальных

пособий, неэффективность налогового и кредитного механизма как стимуляторов

производственной деятельности и др.

Впоследствии в утвержденной 10 июля 2001 г. Правительством РФ Программе социально-

экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.)2

отмечено начало формирования позитивных тенденций в российской экономике и финансах:

сведение бюджета с профицитом (превышением доходов над расходами), снижение налоговой на-

грузки, рост инвестиций и др. Вместе с тем обращено внимание на недостаточную устойчивость

таких тенденций, в связи с этим остаются значительными масштабы бедности и недопустимо низ-

кими средние стандарты жизни.

Итак, финансы и деньги — различные стороны (элементы) экономики. Несмотря на их близость и

определенное сходство внешнего выражения, они имеют различия в функциях и выполняемой

роли в общественной жизни. Если деньги выступают как средство платежа и обращения, мера

стоимости в т.д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функции. Финансы

не охватывают всех денежных отношений (например, денежных отношений, возникающих в связи

с куплей-продажей, оплатой труда и др., носящих, главным образом эквивалентный характер).

Содержанием финансовых отношений являются только те из них, посредством которых

образуются денежные фонды (финансовые ресурсы) государства, его территориальных подраз-

делений, предприятий, организаций, учреждений. В то же время финансы и деньги

взаимодействуют между собой, переходят из одного качества в другое.

Финансы, будучи целостной экономической категорией, имеют свою внутреннюю структуру —

несколько взаимосвязанных звеньев (институтов), для каждого из которых характерны свои

особенности при сохранении общих качеств, свойственных финансам. Необходимость выделения

таких звеньев^обусловлена многообразием потребностей общества, которые призваны обслу-

живать финансы, охватывая своим воздействием всю экономику страны и социальную сферу.

Следовательно, финансовая система в экономическом аспекте — это внутреннее строение

финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из

которых представляет специфическую группу финансовых отношений1. Материальное

выражение звеньев (институтов) финансовой системы составляют соответствующие их специфике

денежные фонды — бюджетные, внебюджетные и т.д.

В финансовой системе Российской Федерации в последнее десятилетие произошли существенные

изменения в связи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным

отношениям, распад СССР, изменение содержания федеративных отношений в Российской

Федерации, становление местного самоуправления и др.). Они коснулись как состава финансовой

системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внутреннего

строения, взаимодействия между собой.

На современном этапе в состав финансовой системы Российской Федерации входят:

— бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов

субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований;

— внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды;

— финансы предприятий, организаций, учреждений;

— финансы страхования;

— кредит (государственный, муниципальный и банковский).

Подобное мнение о содержании финансовой системы широко распространено среди

представителей финансово-правовой науки1.

Вместе с тем в экономической финансовой литературе высказано суждение о более узком составе

финансовой системы, исключающее из нее кредит в связи с присущими ему особенностями2.

Однако ссылка на наличие особенностей у кредита при обособлении его от финансов

представляется неубедительной, поскольку и каждое другое из названных звеньев финансовой

системы обладает своей спецификой, одновременно взаимодействуя между собой в качестве

составных частей единой системы. Взаимодействует с ними и кредит. Другие представители

финансовой науки, не упоминая среди звеньев финансовой системы банковский кредит,

государственный кредит в нее включают3.

При этом в современной литературе отмечается целесообразность расширительного толкования

финансов (которого придерживаются авторы настоящего учебника), включения в них и бан-

ковского кредита4.

Названные звенья финансовой системы существуют как на федеральном уровне, так и на уровне

субъектов Федерации и местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами фи-

нансов, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы,

вместе с тем взаимодействуя между собой. Многозвенность финансовой системы способствует

большей ее гибкости и эффективности действия.

Развитие финансовой системы Российской Федерации на современном этапе связано с

использованием зарубежного опыта. Так, стали создаваться разнообразные внебюджетные и

бюджетные целевые фонды, подобные тем, которые существуют в других странах. Упразднена

государственная монополия на имущественное и личное страхование, банковский кредит.

Финансовая система приобретает черты, присущие рыночным отношениям в экономике,

сформированы финансовые институты на уровне местного самоуправления, органы которого

согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти.

Вместе с тем для финансовой системы России характерны специфические черты, которые

отражают экономические и политические условия, традиции и приоритеты, сложившиеся в стране.

Каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические финансовые отношения,

посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов

(доходов) в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных

потребностей. Эти,$юнды могут быть централизованными и децентрализованными, общего и це-

левого назначения. Централизованные денежные средства в определенных территориальных

пределах (например, федеральный, республиканский, областной бюджеты) используются для

удовлетворения общих нужд соответствующей территории. К децентрализованным относятся

денежные фонды предприятий, организаций, учреждений, используемые для

производственных и социальных целей соответственно предназначению названных субъектов и в

их масштабах. Целевыми денежными фондами, в отличие от бюджета, являются внебюджетные

государственные фонды (Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и др.)

В сравнении с ними государственный или местный бюджет — денежный фонд общего назначения.

Центральное место в финансовой системе России занимает бюджетная система. Путем ее

использования образуются денежные фонды в форме федерального бюджета, бюджетов субъектов

РФ и муниципальных образований. Такие денежные фонды необходимы для реализации

общегосударственных или территориальных социально-экономических планов и программ,

обеспечения обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой

самостоятельности субъектов Федерации, развития местного самоуправления.

Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и иных обязательных

платежей организаций и физических лиц. Однако используется привлечение средств и на возврат-

ной основе через внутренний и внешний кредит.

Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды — новое звено финансовой

системы Российской Федерации, появившееся в начале 90-х гг. Внебюджетные целевые фонды

создаются соответствующими представительными или исполнительными органами

государственной власти и местного самоуправления. Их средства должны направляться на опреде-

ленные цели соответственно своему предназначению. К ним относятся, в частности, такие

государственные социальные фонды, как Пенсионный фонд, Фонд государственного

социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного

медицинского страхования, сформированные во исполнение требований законодательства.

Формирование названных фондов закреплено в Бюджетном кодексе РФ, вступившем в

действие с 1 января 2000 г. (гл. 17). Появились и другие внебюджетные целевые фонды, а том

числе на основании актов Правительства РФ. Они образуются как за счет обязательных

платежей организаций и физических лиц, так и за счет поступлений добровольного характера.

В установленных законодательством случаях в них могут направляться и бюджетные

средства. В целом внебюджетные фонды призваны увеличить финансовые ресурсы

государства и обеспечить их наиболее эффективное и целесообразное использование.

Однако в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе (бюджетным дефицитом),

распыленностью государственных финансовых ресурсов по многочисленным фондам,

фактами неэффективного использования их в рамках фондов проведено включение

(консолидация) в бюджетную систему части этих фондов. Первоначально они были

преобразованы в бюджетные целевые фонды, впоследствии же упразднены (в связи с чем

средства фондов вошли в общие суммы доходов и расходов бюджета). Такой путь прошли,

например, дорожный и экологический фонды, государственный фонд борьбы с

преступностью и др.

Финансы, предприятий, организаций, учреждений, как обособленные денежные фонды,

находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими для выполнения своих

функций и задач. Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на

основе которых функционирует данное звено финансовой системы. В нем выделяются

финансы коммерческих и некоммерческих организаций1. Так, коммерческими организациями

являются предприятия, имеющие основной целью своей деятельное извлечение прибыли, в

отличие от них бюджетные организации такой цели не имеют, хотя на основании

законодательства последних лет они вправе заниматься предпринимательской и иной

деятельностью для получения дополнительных доходов в целях более полного выполнения

ими своих функций1.

Финансы предприятий — исходное звено, основа всей финансовой системы, поскольку они

непосредственно связаны с материальным производством, в процессе которого создается

национальным доход, затем распределяемый и перераспределяемый посредством финансовой

системы. В своем материальном выражении — это обособленные денежные фонды

различного назначения, создаваемые на каждом конкретном предприятии и используемые

для"**" развития производства и социальных нужд его работников. Финансы предприятий

органически связаны со всеми стадиями производства и реализации произведенной

продукции, что создает возможности их действенного влияния на данные процессы, обес-

печивая эффективность производства. Кризисные условия экономики такие возможности

резко ограничивают или использование их затрудняют.

Особое место занимают финансы совместных предприятий, создаваемые на основе

сотрудничества и объединения средств отечественных и иностранных хозяйственных

организаций2. Такие предприятия имеют имущество, находящееся в общем распоряжении

партнеров, что распространяется и на денежные фонды. Доля средств, приходящаяся на

российского партнера, вливается в общий объем финансовых ресурсов страны.

Помимо финансов предприятий, действующих в сфере материального производства,

функционируют также финансы других хозяйствующих субъектов, которые занимаются

предпринимательской деятельностью в иных сферах. Это банки и небанковские кредитные

организации, страховые компании, различные фонды и иные организации, оказывающие

услуги и осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе.

Страхование обеспечивает формирование страховых денежных фондов, направляемых на

возмещение материального ущерба, причиненного физическим и юридическим лицам

стихийными бедствиями, несчастными случаями и различного рода другими

неблагоприятными событиями. Средства таких фондов образуются в основном за счет взносов

юридических и физических лиц, вступивших в отношения по страхованию. Однако зако-

нодательство предусматривает случаи страхования за счет средств государственного бюджета (военнослужащих, государственных служащих, работников государственной налоговой службы и

т.д.). Различают следующие формы страхования:

а) имущественное и личное;

б) социальное;

в) медицинское.

По методам проведения они могут быть обязательными и добровольными.

В связи с переходом к рыночной экономике страхование перестало быть государственной

монополией. Наряду с государственными в этой сфере действуют в качестве

предпринимательских негосударственные страховые организации, находясь под надзором

государства.

Кредит выражается в привлечении свободных денежных средств различных субъектов,

аккумуляции их в денежные фонды и предоставлении другим субъектам во временное исполь-

зование на началах возмездности и срочности. Кредит предоставляется заемщику не только из

привлеченных, но и собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной экономике

кредитные отношения стали более разнообразными по своему содержанию и кругу участников.

Различают две формы кредита:

а) государственный и муниципальный;

б) банковский.

Под государственным кредитом принято понимать прежде всего отношения, посредством

которых образуется государственный долг1. Это отношения по временному использованию денеж-

ных средств юридических и физических лиц государством при недостаточности государственных

(бюджетных) доходов для осуществления намеченных расходов. Государство в этих отношениях

выступает в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства, являются кредиторами.

Заимствование осуществляется в форме выпуска облигаций государственных займов, получения

Правительством кредитов в банке и др. При этом широко используются вклады граждан в

Сберегательный и другие банки в качестве источника кредитных ресурсов. Законодательство

предусматривает возможность использования этих средств для финансирования бюджетного

дефицита (ст. 94—96 БК РФ).

Государственный долг может быть внутренним (порядок образования и погашения которого

урегулирован законодательством

РФ) и внешним, регулируемым международными-договорами и соглашениями РФ.

Государственный долг образуется на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ.

Россия активно использует государственный кредит для покрытия бюджетного дефицита.

Вместе с тем и государство может предоставлять из бюджета средства для временного

использования (в кредит) различным субъектам в целях финансовой поддержки, развития эко-

номических взаимоотношений и т.д. (ст. 6 БК РФ). Такую форму кредита также следует считать

государственным кредитом1. Однако государство в этих случаях выступает уже в'качестве

кредитора.

В рассмотренных формах осуществляется и муниципальный кредит. На этом уровне также

образуется муниципальный долг2 путем заимствования средств органами местного самоуправле-

ния. В свою очередь органы местного самоуправления могут предоставлять находящиеся в их

ведении средства во временное пользование.

Банковский кредит — это отношения по предоставлению банками денежных средств физическим

и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основе договора, во

временное использование на условиях возмездности (платности), срочности и материальной

обеспеченности долга. При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов, главным обра-

зом, хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства юридических и

физических лиц, в определенных случаях — бюджетные и иные ресурсы.

В условиях перехода к рыночной экономике сфера, круг объектов банковского кредитования и

субъектов кредитных отношений значительно расширились. Изменилась и банковская система: на

месте прежних банков, являвшихся исключительно государственной собственностью, действует

под надзором Центрального банка РФ широкая сеть кредитных организаций (коммерческих

банков), основанных на разных формах собственности. Однако обострение системного кризиса

экономики России в 1998 г. проявилось, в частности, в параличе банковской системы и

сокращении числа банков, что вызвало принятие мер по усилению роли государственного

регулирования деятельности банков, направленных на их оздоровление. Они стали составной

частью мер по стабилизации социально-экономического положения в стране, включая меры по

оздоровлению государственных финансов в целом1.

В процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты,

то есть используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной

форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих

валютных фондов производятся валютные операции.

Россия вступает в сфере финансов в разнообразные международные связи, которые вместе с тем

оказывают воздействие на состояние и возможности использования ее финансовой системы для

решения внутренних вопросов. Это финансовые отношения со странами СНГ, развивающиеся

после распада Союза ССР, а также с другими зарубежными государствами. Они осуществляются

на основе соответствующих договоров и соглашений и являются предметом международного

финансового права.

Особо следует выделить финансовые отношения между Россией и Белоруссией, развивающиеся в

направлении, определенном Договором о создании Союзного государства, который вступил в силу

26 января 2000 г.2 Среди его целей определено создание единого экономического пространства и

формирование единой правовой системы демократического государства. Соответственно этим

целям намечено поэтапное введение единой денежной единицы, действие общего рынка ценных

бумаг, единые принципы взимания налогов и т.д. Сформирован бюджет Союзного государства.

Российское государство и муниципальные образования в связи с использованием для выполнения

своих задач финансовой системы осуществляют в лице своих органов соответствующую — фи-

нансовую деятельность. Возникающие в процессе этой деятельности финансовые общественные

отношения регулируются нормами особой отрасли права, а именно — финансового права. В

результате этого финансовая система приводится в действие. Следовательно, от уровня (качества)

правовых норм и правоприменительной деятельности в данной сфере зависит эффективность

действия финансовой системы и реализация социально-экономических программ страны. Это

обусловливает необходимость глубокого изучения финансового права.

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ § 1. Предмет и понятие финансового права

Осуществление финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления

требует правовой урегулированнос-ти возникающих в процессе ее осуществления отношений:

четкого закрепления прав, обязанностей, ответственности участвующих в ней субъектов. В этом и

заключается предназначение финансового права. Посредством его норм финансовая система

приводится в действие и используется государством и органами местного самоуправления в

соответствии со стоящими перед ними задачами.

Область финансов и отдельные их стороны затрагивают нормы и других отраслей права. Однако

именно в сферу финансового права эта область подпадает в целом, хотя на разные звенья фи-

нансовой системы его нормы распространяются не в одинаковой мере. Это объясняется тем, что

предметом финансового права ох