New Αξιολόγηση των μεταρρυθμίσεων για την ... · 2019. 1. 3. · αξιολόγηση η πρόοδος που έχει επιτελεστεί στον

ASSESSMENT OF ANTI-CORRUPTION REFORMS IN PUBLIC PROCUREMENT, HEALTH, AND TAX & CUSTOMS

Πρόγραμμα Ελλάδα – ΟΟΣΑ:

Παροχή Τεχνικής Βοήθειας για την

Καταπολέμηση της Διαφθοράς

Αξιολόγηση των μεταρρυθμίσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στους τομείς των δημοσίων συμβάσεων, της υγείας και της φορολογικής και τελωνειακής

διοίκησης

Το παρόν έγγραφο δημοσιεύεται με την ευθύνη του Γενικού Γραμματέα του ΟΟΣΑ. Οι απόψεις και τα επιχειρήματα που χρησιμοποιούνται εδώ δεν αντανακλούν απαραίτητα τις επίσημες απόψεις των χωρών μελών του ΟΟΣΑ. Το παρόν έγγραφο, καθώς και οποιοσδήποτε χάρτης περιλαμβάνεται στο παρόν, δημοσιεύονται με κάθε επιφύλαξη ως προς το καθεστώς ή την κυριαρχία επί οποιουδήποτε εδάφους, ως προς τον καθορισμό των διεθνών συνόρων και των ορίων και ως προς το όνομα κάθε χώρας, πόλης ή περιοχής.

Λίγα λόγια για τον ΟΟΣΑ

Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) αποτελεί ένα φόρουμ μέσω του οποίου οι κυβερνήσεις συγκρίνουν και ανταλλάσσουν τις εμπειρίες τους σε σχέση με πολιτικές που έχουν υλοποιήσει, προσδιορίζουν τις ορθές πρακτικές υπό το φως των αναδυόμενων προκλήσεων και προωθούν αποφάσεις και συστάσεις για τη δημιουργία καλύτερων πολιτικών για μια καλύτερη ζωή. Η αποστολή του ΟΟΣΑ είναι να προάγει πολιτικές που βελτιώνουν την οικονομική και κοινωνική ευημερία των ανθρώπων σε όλο τον κόσμο.

Λίγα λόγια για το Πρόγραμμα Ελλάδας-ΟΟΣΑ

Η ελληνική κυβέρνηση δίνει προτεραιότητα στο αγώνα για την καταπολέμηση της διαφθοράς και της δωροδοκίας και, με τη συνδρομή των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, δεσμεύεται να αναλάβει άμεσα δράση. Υπό την αιγίδα της Γενικής Γραμματείας Καταπολέμησης της Διαφθοράς (ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ.), το Εθνικό Στρατηγικό Σχέδιο κατά της Διαφθοράς (ΕΣΚΔ) προσδιορίζει τους βασικούς τομείς που χρήζουν μεταρρύθμισης και προβλέπει ένα λεπτομερές σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της ακεραιότητας και την καταπολέμηση της διαφθοράς και της δωροδοκίας. Ο ΟΟΣΑ, σε συνεργασία με την Ελλάδα και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ανέπτυξε μια σειρά επικουρικών δράσεων για την εφαρμογή του Εθνικού Στρατηγικού Σχεδίου κατά της Διαφθοράς. Το έργο αυτό έχει προγραμματιστεί να ολοκληρωθεί τον Ιανουάριο του 2018 και συγχρηματοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και την Ελλάδα. Για περισσότερες πληροφορίες επισκεφτείτε την ιστοσελίδα του προγράμματος.

http://www.oecd.org/corruption/greece-oecd-anti-corruption.html

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ – 3

ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΟΥΣ ΤΟΜΕΙΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ, ΤΗΣ ΥΓΕΙΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗΣ ΚΑΙ ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Πίνακας Περιεχομένων

Επισκόπηση ........................................................................................................................ 4

1. Αξιολόγηση των εν εξελίξει μεταρρυθμίσεων στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων ....... 7

Εισαγωγή .................................................................................................................................. 7 Κύρια ευρήματα ....................................................................................................................... 8 Κύριες ευπάθειες ................................................................................................................... 31 Συστάσεις ............................................................................................................................... 33

2. Αξιολόγηση των εν εξελίξει μεταρρυθμίσεων στον τομέα της Υγείας .............................. 40

Εισαγωγή ................................................................................................................................ 40 Κύρια ευρήματα ..................................................................................................................... 41 Κύριες ευπάθειες ................................................................................................................... 50 Συστάσεις ............................................................................................................................... 54

3. Αξιολόγηση των εν εξελίξει μεταρρυθμίσεων στον τομέα της Φορολογικής και Τελωνειακής Διοίκησης ..................................................................................................... 59

Εισαγωγή ................................................................................................................................ 59 Κύρια ευρήματα ..................................................................................................................... 60 Κύριες ευπάθειες ................................................................................................................... 62 Συστάσεις ............................................................................................................................... 74

Παράρτημα 1: Οι αρχές ακεραιότητας και διαφάνειας της σύστασης του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις................................................................. 83

Παράρτημα 2: Η συμβολή των 12 αρχών της σύστασης του ΟΟΣΑ στην καταπολέμηση της διαφθοράς .................................................................................................................. 85

Παράρτημα 3: Μέτρα κατά της διαφθοράς στο πλαίσιο των νέων οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις .......................................................................................................... 87

Παράρτημα 4: Σχέδιο Δράσης για τη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση ....................... 90

4 – ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ


Επισκόπηση

Πολλές χώρες, σε μια συνεχή προσπάθεια να βελτιώσουν τις δομές της δημόσιας διακυβέρνησης και να αντιμετωπίσουν τα φαινόμενα διαφθοράς, έχουν προβεί σε θεσμικές και νομοθετικές μεταρρυθμίσεις. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές συνίστανται στη θέσπιση νόμων, στην υιοθέτηση μεθοδολογικών εργαλείων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, στη χάραξη εθνικών στρατηγικών και/ή τη σύσταση οργανισμών για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Παρόλο που οι εν λόγω εθνικές προσπάθειες ενισχύουν το υφιστάμενο θεσμικό-νομοθετικό πλαίσιο, ενδεχομένως να μην επαρκούν για την επίτευξη των επιθυμητών αλλαγών. Σήμερα, όσοι ασχολούνται με την καταπολέμηση της διαφθοράς συνειδητοποιούν ολοένα και περισσότερο ότι προϋπόθεση για μια καλύτερη διακυβέρνηση στην πράξη είναι η προσαρμογή των γενικότερων δράσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις προκλήσεις κάθε τομέα χωριστά.

Ωστόσο, πρόκειται για ένα δύσκολο εγχείρημα και δεν υπάρχει μία και μόνη λύση όσον αφορά στον σχεδιασμό και στην υλοποίηση τομεακών στρατηγικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Η εμπειρία έχει δείξει ότι η αποτελεσματικότητα μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το κατά πόσον έχει σχεδιαστεί με γνώμονα τις ιδιαιτερότητες του συγκεκριμένου τομέα πολιτικής και τις συγκεκριμένες προκλήσεις που αντιμετωπίζει στο πεδίο της διαφθοράς. Περαιτέρω, η ισχυρή πολιτική βούληση και ο συντονισμός των φορέων για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη βελτίωση της δημόσιας διακυβέρνησης στη χώρα είναι απαραίτητα συστατικά της επιτυχίας. Εξάλλου, για να είναι πραγματικά αποτελεσματικές, οι τομεακές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς πρέπει να στηρίζονται σε ένα ισχυρό σύστημα εποπτείας και αξιολόγησης.

Κάποιοι τομείς είναι πιο επιρρεπείς στη διαφθορά από άλλους. Τούτο οφείλεται στις αυξημένες συναλλαγές μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, στην ύπαρξη ασαφειών στις οικείες κανονιστικές διατάξεις και/ή στα μεγάλα οικονομικά συμφέροντα που διακυβεύονται. Στο πλαίσο αυτό, το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΕΣΔΚΔ) της Ελλάδας προσδιόρισε έξι τομείς πολιτικής που είναι επιρρεπείς στη διαφθορά: τη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση, την υγεία, τις δημόσιες συμβάσεις, τον τομέα της άμυνας, την τοπική αυτοδιοίκηση και το πεδίο των ιδιωτικών και δημοσίων επενδύσεων. Η Ελλάδα ζήτησε την τεχνική υποστήριξη του ΟΟΣΑ προκειμένου να θεσπίσει πρότυπα και αρχές που θα συμβάλλουν στην αποτελεσματική αντιμετώπιση των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων απάτης και διαφθοράς στους παραπάνω τομείς υψηλού κινδύνου.

Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) συνδράμει την Ελλάδα στο έργο αξιολόγησης της προόδου που έχει σημειώσει στις υφιστάμενες τομεακές στρατηγικές και σχέδια δράσης για την καταπολέμησης της διαφθοράς στους τομείς της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης, των δημόσιων συμβάσεων και της υγείας.

ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ – 5


Επίσης, συνδράμει ήδη την Ελλάδα στην εκπόνηση στρατηγικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς στους τομείς της άμυνας, της τοπικής αυτοδιοίκησης και των δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων. Οι εν λόγω στρατηγικές λαμβάνουν υπόψη τις μοναδικές προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι συγκεκριμένοι τομείς πολιτικής υψηλού κινδύνου.

Η παρούσα έκθεση αποβλέπει στην αξιολόγηση της προόδου που έχει συντελεστεί στις υφιστάμενες στρατηγικές κατά της διαφθοράς, στα σχέδια δράσης και στις αντίστοιχες μεταρρυθμίσεις στους παρακάτω τρεις τομείς υψηλού κινδύνου: τη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση, τις δημόσιες συμβάσεις και την υγεία. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης, θα γίνουν επίσης συστάσεις για τη βελτίωση του σχεδιασμού μιας τομεακής πολιτικής καταπολέμησης της διαφθοράς καθώς και για την αποτελεσματική υλοποίησή του.

Η παρούσα αξιολόγηση καλύπτει το διάστημα Οκτώβριος 2016-Μάιος 2017 για τους τομείς της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης και των δημόσιων συμβάσεων και την περίοδο Μάρτιος 2017-Αύγουστος 2017 για τον τομέα της υγείας. Για την αξιολόγηση χρησιμοποιήθηκε μια μικτή μέθοδος με «τριγωνοποίηση» που οδηγεί σε αξιόπιστα και αμερόληπτα συμπεράσματα, ενώ χρησιμοποιήθηκαν τόσο πρωτογενείς όσο και δευτερογενείς πηγές πληροφόρησης. Στις πρωτογενείς πηγές συγκαταλέγονται οι συνεντεύξεις με κύρια ενδιαφερόμενα μέρη (δια ζώσης ή τηλεφωνικά, σε κάποιες περιπτώσεις με την αποστολή συμπληρωματικών γραπτών απαντήσεων), η χρήση ερωτηματολογίων, οι επιτόπιες έρευνες, η συζήτηση με ομάδες εστίασης, η παρατήρηση και άλλες συμμετοχικές τεχνικές. Ως δευτερογενείς πηγές χρησιμοποιήθηκαν τα έγγραφα των έργων και πληροφορίες που διέθεσαν τα εμπλεκόμενα μέρη.

Το πρώτο στάδιο της αξιολόγησης συνίστατο στην ανάλυση των υφιστάμενων εγγράφων περί ακεραιότητας στους τομείς της υγείας, της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης και των δημοσίων συμβάσεων, ώστε να καταγραφεί στην αξιολόγηση η πρόοδος που έχει επιτελεστεί στον αγώνα κατά της διαφθοράς. Μεταξύ των εγγράφων αυτών ήταν οι υφιστάμενες στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς, οι εκθέσεις προόδου, τα έγγραφα πολιτικής κι άλλα υλικά που προσκόμισε η ελληνική Διοίκηση. Τα έγγραφα αυτά εξετάστηκαν πριν γίνουν οι επιτόπιες επισκέψεις. Με βάση τα στοιχεία που συγκεντρώθηκαν κατόπιν συνεντεύξεων με ενδιαφερόμενα μέρη ζητήθηκαν συμπληρωματικά έγγραφα τα οποία επίσης αξιολογήθηκαν.

Το δεύτερο στάδιο περιλάμβανε έξι επιτόπιες επισκέψεις, δύο για κάθε αξιολογούμενο τομέα υψηλού κινδύνου. Σε συνεννόηση με τη Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΓΕΓΚΑΔ), οι κρατικοί λειτουργοί και οι εκπρόσωποι των MKO και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη παραχώρησαν συνέντευξη, είτε προσωπικά είτε σε μικρές ομάδες. Οι συνεντεύξεις ήταν ημιδομημένες. Ο υπεύθυνος των συνεντεύξεων είχε στη διάθεσή του μια σειρά προκαθορισμένων ερωτήσεων και την ευκαιρία να διερευνήσει περισσότερο συγκεκριμένα θέματα ή απαντήσεις. Στο πλαίσιο της διαδικασίας συλλέχθηκαν και αναλύθηκαν τα όποια πρόσθετα στοιχεία είχαν στη διάθεσή τους τα ενδιαφερόμενα μέρη.

6 – ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ


Η αξιολόγηση υπόκειτο στους παρακάτω περιορισμούς:

Η Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020 της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων, που περιλαμβάνει συγκεκριμένες δράσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς, δεν είχε εγκριθεί κατά το χρόνο της παρούσας αξιολόγησης.

Απουσίαζε μια ολοκληρωμένη τομεακή στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς στον τομέα της υγείας.

Το Στρατηγικό Σχέδιο για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς του 2013 στη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση βρίσκεται στο στάδιο της αναθεώρησης. Η ομάδα του ΟΟΣΑ δεν είχε την ευκαιρία να μελετήσει το νέο έγγραφο.

Παρά την αύξηση των παρεμβάσεων στο μέτωπο της διαφθοράς στους τρεις τομείς υψηλού κινδύνου τα τελευταία χρόνια, δεν υπάρχουν ακόμα επαρκή στοιχεία που να τεκμηριώνουν το αντίκτυπό τους στην αντιμετώπιση του φαινομένου. Τούτο οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι οι περισσότερες πρωτοβουλίες καταπολέμησης της διαφθοράς έχουν ανεπαρκή πλαίσια αξιολόγησης των αποτελεσμάτων, ενδεικτικά, δίνουν ασαφείς ορισμούς των εκροών (ολοκλήρωση μιας δράσης στο πλαίσιο της παρέμβασης για την καταπολέμηση της διαφθοράς), των αποτελεσμάτων (άμεση αλλαγή λόγω του αποτελέσματος) και των δεικτών, γεγονός που εμποδίζει τη δυνατότητα αξιολόγησής τους. Η μη δημοσίευση των αποτελεσμάτων εμποδίζει την εκτενή αξιολόγηση της πραγματικής προόδου που έχει επιτελεστεί και του αντίκτυπου των δράσεων.

Η μη διαθεσιμότητα κάποιων να παραχωρήσουν συνεντεύξεις ή οι ελλιπείς γνώσεις κάποιων ενδιαφερόμενων που ερωτήθηκαν.

Λαμβάνοντας υπόψη τους παραπάνω παράγοντες, οι παρακάτω τρεις ενότητες της παρούσας έκθεσης παρουσιάζουν τα πορίσματα της αξιολόγησης στους τρεις τομείς υψηλού κινδύνου υπό εξέταση.

1. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΝ ΕΞΕΛΙΞΕΙ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ – 7


1. Αξιολόγηση των εν εξελίξει μεταρρυθμίσεων στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων

Εισαγωγή

Εκτιμάται ότι, μόνο το 2015, ποσοστό περίπου 11,1% του ΑΕγχΠ της Ελλάδας και ποσοστό 20,5% του συνόλου των κρατικών δαπανών διατέθηκε σε δημόσιες συμβάσεις1. Σύμφωνα με την έκθεση του Έκτακτου Ευρωβαρόμετρου (Flash Eurobarometer Report) με θέμα «Business attitudes towards corruption in the EU»2 , κατά μέσο όρο, ο τζίρος των εταιρειών στην Ελλάδα προέρχεται κατά ένα μεγάλο ποσοστό από δημόσιες συμβάσεις και διαγωνισμούς. Όντως, το 23% των ελληνικών εταιρειών δήλωσαν ότι το 100% του τζίρου τους προέρχεται από δημόσιες συμβάσεις, ενώ το 28% δήλωσε ότι το 61%-99% του τζίρου τους προέρχεται από την ίδια πηγή. Τα αποτελέσματα για την Ελλάδα είναι ενδιαφέροντα, εάν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι οι ελληνικές εταιρείες είναι ανάμεσα σε αυτές που υποστηρίζουν ότι η διαφθορά είναι διαδεδομένη στις δημόσιες συμβάσεις των κεντρικών δημόσιων φορέων (75%) ή τις αντίστοιχες των περιφερειακών και τοπικών αρχών (72%). Στην Έκθεση υπογραμμίζεται ακόμα ότι η πρακτική των «φωτογραφικών» τεχνικών προδιαγραφών προς όφελος συγκεκριμένων εταιρειών είναι ιδιαίτερα διαδεδομένη.

Οι παραπάνω λόγοι σε συνδυασμό με τη στενή αλληλεπίδραση του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, τον βαθμό πολυπλοκότητας των διαδικασιών διενέργειας προμηθειών, την ύπαρξη ασαφειών στις οικείες κανονιστικές διατάξεις και/ή τα μεγάλα οικονομικά συμφέροντα που διακυβεύονται είναι οι κύριοι λόγοι που στο Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΕΣΔΚΔ) ο τομέας των δημοσίων συμβάσεων χαρακτηρίζεται ως τομέας πολιτικής «υψηλού κινδύνου».

Η παρούσα αξιολόγηση εξετάζει κατά πόσον τα υφιστάμενα μέτρα καταπολέμησης της διαφθοράς αντιμετωπίζουν επαρκώς τις προκλήσεις του τομέα δημοσίων συμβάσεων. Η αξιολόγηση πραγματοποιείται βάσει της Σύστασης του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ του 2015 για τις Δημόσιες Συμβάσεις (στο εξής «Σύσταση»), η οποία αποτελείται από 12 ολοκληρωμένες αρχές (συμπεριλαμβανομένης της διαφάνειας, της ακεραιότητας, της διαχείρισης κινδύνου και της λογοδοσίας, βλ. Παράρτημα 1). Η Σύσταση εξετάζει τη συνολική διαδικασία διενέργειας δημόσιων συμβάσεων, παρέχοντας ολοκληρωμένη καθοδήγηση για την αντιμετώπιση όλων των σχετικών προκλήσεων στην ανάπτυξη ενός υγιούς πλαισίου για τις δημόσιες συμβάσεις. Επίσης, εξετάζει τους κινδύνους διαφθοράς και ακεραιότητας, παραθέτοντας τα βασικά μέτρα που πρέπει να

1. Έκθεση του ΟΟΣΑ με τίτλο «Government at a Glance, 2017».

2. Flash Eurobarometer 428, Business attitudes towards corruption in the EU, 2015

http://www.oecd.org/gov/ethics/recommendation-on-public-procurement.htm


http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/


8 – 1. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΝ ΕΞΕΛΙΞΕΙ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ


εφαρμοστούν προκειμένου να ενισχυθεί η ακεραιότητα του συστήματος διενέργειας δημοσίων συμβάσεων και να καταπολεμηθεί η διαφθορά στις διαδικασίες που αφορούν στις δημόσιες συμβάσεις (βλ. Παράρτημα 2).

Κύρια ευρήματα

Στην Ελλάδα, το έργο της ανάπτυξης και εφαρμογής διατάξεων και μέτρων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις εμπλέκονται διάφοροι φορείς3:

Η Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.), η οποία συστάθηκε το 2011 (με το N. 4013/2011), ρυθμίζει το θεσμικό πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, την παροχή συστάσεων πολιτικής στον νομοθέτη, την καθοδήγηση των αναθετουσών αρχών στην εφαρμογή της νομοθεσίας και των κανονιστικών διατάξεων για τις δημόσιες συμβάσεις και την εξουσιοδότηση της χρήσης ειδικών διαδικασιών, όπως είναι η διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς αναγγελία δημοσίευσης. Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. έχει επίσης εποπτικό ρόλο καθότι παρακολουθεί και αξιολογεί τις αποφάσεις των αναθετουσών αρχών ως προς την αποτελεσματικότητά τους και διεξάγει δειγματοληπτικούς ελέγχους των εν εξελίξει διαδικασιών ώστε να επαληθεύσει τη συμμόρφωσή τους με τη νομοθεσία.

Η Γενική Γραμματεία Εμπορίου και Προστασίας Καταναλωτή (εν συντομία Γ.Γ.Ε.) του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης (η Γενική Διεύθυνση Κρατικών Προμηθειών) είναι ο ιδιοκτήτης και συντονιστής του Εθνικού Συστήματος Ηλεκτρονικών Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ.), το οποίο αναπτύχθηκε το 2013 (με το Ν. 4155/2013) και του Κεντρικού Ηλεκτρονικού Μητρώου Δημοσίων Συμβάσεων (Κ.Η.Μ.Δ.Σ.), το οποίο δημιουργήθηκε το 2011 (με το Ν. 4013/2011). Η Γενική Διεύθυνση Κρατικών Προμηθειών της Γ.Γ.Ε. έχει το ρόλο της Κεντρικής Αρχής Αγορών (ΚΚΑ) για αγαθά και υπηρεσίες.

Η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Έργων (Γ.Γ.Δ.Ε.) του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών είναι η Κεντρική Αρχή Αγορών για τα δημόσια έργα. Στις αρμοδιότητες του υπουργείου περιλαμβάνεται η δημοσίευση και αξιολόγηση των προσκλήσεων υποβολής προσφορών και των υποβληθεισών προσφορών, η ανάθεση δημοσίων συμβάσεων έργων και η εποπτεία της κατασκευαστικής δραστηριότητας στη χώρα. H Γ.Γ.Δ.Ε. μπορεί να εισηγείται αλλαγές στο νομοθετικό πλαίσιο και στο δευτερογενές δίκαιο (υπουργικές αποφάσεις και προεδρικά διατάγματα) σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις έργων και να κοινοποιεί στις αναθέτουσες αρχές τεχνικές προδιαγραφές και κατευθυντήριες γραμμές προς διασφάλιση της ορθής εφαρμογής του κανονιστικού πλαισίου.

Η Επιτροπή Προμηθειών Υγείας (Ε.Π.Υ.) ήταν η Κεντρική Αρχή Αγορών του Υπουργείου Υγείας και μέχρι πρότινος αρμόδια για τα προϊόντα και τις υπηρεσίες ιατρικής, υγειονομικής και φαρμακευτικής φύσης. Πρόκειται να αντικατασταθεί από την Εθνική Κεντρική Αρχή Προμηθειών Υγείας (Ε.Κ.Α.Π.Υ.)

3. Πηγές: European Commission, Public procurement – Study on administrative capacity in the EU GreeceCountry Profile, European Union˙ National Strategy for Public Procurement 2016-2020˙ και OECD.



που εισήχθη με το νέο νόμο για τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της υγείας (θα υιοθετηθεί μετά τον Μάιο του 2017, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτει στο αντικείμενο της παρούσας αξιολόγησης).

Το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημοσίων Έργων (Σ.Ε.Δ.Ε.) έχει αρμοδιότητα να διενεργεί επιθεωρήσεις στα έργα που υλοποιούν δημόσιοι φορείς σε όλη την επικράτεια διασφαλίζοντας την τήρηση της νομοθεσίας για τα δημόσια έργα.

Το Σώμα Επιθεωρητών Υπηρεσιών Υγείας και Πρόνοιας (Σ.Ε.Υ.Υ.Π.) έχει αρμοδιότητα να διενεργεί έρευνες και ελέγχους σε δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς παροχής υπηρεσιών υγείας και πρόνοιας για τη βελτίωση της ποιότητας, της παραγωγικότητας και της αποτελεσματικότητας.

Το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.) έχει μια διυπουργική εντολή να διενεργεί έρευνες και επιθεωρήσεις. Τα εν λόγω σώματα επιθεωρήσεων και ερευνών υπάγονται ή συν-εποπτεύονται από τη Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ.), η οποία συστάθηκε τον Μάρτιο του 2015 (με τον Ν. 4320/2015).

Οι διατάξεις και τα μέτρα για την καταπολέμηση της διαφθοράς στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων περιέχονται στο κανονιστικό πλαίσιο για τις δημόσιες συμβάσεις (συμπεριλαμβανομένου του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων 4412/2016) καθώς και στις στρατηγικές για τις δημόσιες συμβάσεις και την καταπολέμηση της διαφθοράς (συμπεριλαμβανομένης της Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020 και του Εθνικού Σχεδίου Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, ΕΣΔΚΔ). Το Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρυθμίσεων της Ελλάδας, που δημοσιεύθηκε τον Απρίλιο του 2016, περικλείει επίσης συγκεκριμένες ενέργειες για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας, της ακεραιότητας, της διαφάνειας και της χρηστής διαχείρισης των δημοσίων συμβάσεων.

Παρακάτω περιγράφονται εν συντομία τα βασικά θεσμικά εργαλεία που έχουν ως αντικείμενο την καταπολέμηση της διαφθοράς και την ακεραιότητα στις δημόσιες συμβάσεις:

Νόμος 4412/2016 περί δημοσίων συμβάσεων. Τον Αύγουστο του 2016, η Βουλή ψήφισε το Ν. 4412/2016 με τίτλο «Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών» καθώς και τον Ν. 4413/2016 με τίτλο «Ανάθεση και Εκτέλεση Συμβάσεων Παραχώρησης». Ο Ν. 4412/2016 περιέχει τις διατάξεις της Οδηγίας 2014/24/EΕ για τις δημόσιες συμβάσεις και ιδίως όσες αφορούν τον αγώνα κατά της διαφθοράς. Περιλαμβάνει διατάξεις που αποσκοπούν στη διασφάλιση της ακεραιότητας του συστήματος δημοσίων συμβάσεων και στην καταπολέμηση της διαφθοράς που συνδέεται με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Στον παρακάτω πίνακα 1 παρατίθενται οι διατάξεις που συμβάλλουν στην πρόληψη, την ανίχνευση και την αντιμετώπιση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις. Είναι οργανωμένες σύμφωνα με τις συναφείς αρχές της Σύστασης του ΟΟΣΑ. Πίνακας 1: Επισκόπηση των προτεινόμενων στο Ν. 4412/2016 δράσεων

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014L0024



Αρχή του ΟΟΣΑ Προτεινόμενες δράσεις

Διαφάνεια Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων (άρθ. 18/253)

Δημοσιότητα και διαφάνεια (άρθ. 61-70)

Προκαταρκτικές προκηρύξεις (άρθ. 62), προκηρύξεις σύμβασης (άρθ. 63), γνωστοποιήσεις συναφθεισών συμβάσεων (άρθ. 64), σύνταξη και λεπτομέρειες δημοσίευσης των προκηρύξεων και γνωστοποιήσεων (άρθ. 65), δημοσίευση σε εθνικό επίπεδο (άρθ. 66), ηλεκτρονική διάθεση των εγγράφων της σύμβασης (αρθ. 67), διαβούλευση επί των δημοσιευμένων εγγράφων σύμβασης έργων (άρθ. 68), ενημέρωση των υποψηφίων και των προσφερόντων (άρθ. 70), κοινοποίηση στον ανάδοχο (άρθ. 143)

Δημοσιότητα και διαφάνεια (άρθ. 290-299)

Υπεργολαβία (άρθ. 58/131/287/336)

Ακεραιότητα Συγκρούσεις συμφερόντων (άρθ. 24/262)

Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (άρθ. 79)

Πρόσβαση

Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων (άρθ. 18/253)

Επιλογή των διαδικασιών (άρθ. 26/116), Ανοικτή διαδικασία (άρθ. 27)

Ανακοίνωση τεχνικών προδιαγραφών (άρθ. 285)

Αποτελεσματικότητα Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων (άρθ. 18/253)

Συγκεντρωτικές δραστηριότητες αγορών και Κεντρικές Αρχές Αγορών (άρθ. 40/274)

Κριτήρια επιλογής (άρθ. 75/76/77)

Αποσφράγιση και αξιολόγηση προσφορών και αιτήσεων συμμετοχής στις δημόσιες συμβάσεις έργων (άρθ. 98/99/100)

Κανόνες απόδειξης ποιοτικής επιλογής - αξιολόγηση της ικανότητας των οικονομικών φορέων σύμφωνα με κριτήρια επιλογής (άρθ. 79/80/81)

Επίσημοι κατάλογοι εγκεκριμένων οικονομικών φορέων και πιστοποίηση από οργανισμούς δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου (άρθ. 83)



Σύστημα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων

(e-procurement)

Εθνικό σύστημα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων – υποχρέωση χρήσης του Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. (άρθ. 36, παρ. 3/ άρθ. 37)

Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων - Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. (άρθ. 38/260)

Επιγραμμικό αποθετήριο πιστοποιητικών (e-Certis) (άρθ. 81)

Ικανότητα Κατάρτιση και πιστοποίηση προσωπικού (άρθ. 344)

Αξιολόγηση Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων - Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. (άρθ. 38/260)

Διαχείριση κινδύνου Ο Ν. 4412/2016 δεν περιέχει διατάξεις συναφείς με τη διαχείριση κινδύνου

Λογοδοσία Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων (άρθ. 18/253)

Λόγοι αποκλεισμού και αποκλεισμός οικονομικού φορέα από δημόσιες συμβάσεις (άρθ. 73/74) και χρήση των λόγων αποκλεισμού και των κριτηρίων επιλογής και αποκλεισμός οικονομικού φορέα (άρθ. 305/306)

Διοικητική επίλυση συμβατικών διαφορών (άρθ. 174)

Επιθεώρηση των δημοσίων έργων (άρθ. 179)

Ποινικές ρήτρες (άρθ. 218)

Ποιοτικός έλεγχος στο εξωτερικό (άρθ. 212)

Επιβολή (άρθ. 340)

Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (άρθ. 347)

Πειθαρχικός έλεγχος (άρθ. 351) και πειθαρχική διαδικασία (άρθ. 352)

Εναλλακτικές κυρώσεις (άρθ. 370)

Η Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020. Τον Μάρτιο του 2016, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. εισηγήθηκε Πρόταση για την υιοθέτηση της Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020 η οποία εγκρίθηκε από το Κυβερνητικό Συμβούλιο Οικονομικής Πολιτικής (ΚΥ.Σ.ΟΙ.Π.) τον Ιανουάριο 2017 με την απόφαση υπ’ αριθμόν 50A/20.01.2017. Η στρατηγική αυτή αποτελείται από δύο μέρη: ένα μέρος για το στρατηγικό πλαίσιο (Μέρος Α’ του εγγράφου) κι ένα σχέδιο δράσης (Μέρος Β’). Το Μέρος Α’ της στρατηγικής αναφέρεται στις αρχές της Σύστασης του ΟΟΣΑ για τις δημόσιες συμβάσεις και συνοψίζει τις συστάσεις που αναπτύχθηκαν σε ευρωπαϊκό



επίπεδο4 για τον εντοπισμό και την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις στα κράτη μέλη της ΕΕ. Επίσης περιγράφει το σύστημα δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα και παρουσιάζει τις κυριότερες προκλήσεις του ελληνικού συστήματος, συμπεριλαμβανομένης της διαφθοράς5:

Έλλειψη στρατηγικής και σχεδιασμού για τη διενέργεια δημόσιων συμβάσεων

Διαφθορά στις δημόσιες συμβάσεις

Δυσχέρειες στη συλλογή και καταγραφή στοιχείων σχετικά με δημόσιες συμβάσεις όπως και στη χρήση των ΤΠΕ

Πολυπλοκότητα θεσμικού πλαισίου στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων

Απουσία θεσμικού πλαισίου για τις συμβάσεις παραχώρησης

Έλλειψη προτυποποίησης διαδικασιών και εγγράφων

Έλλειψη προτυποποίησης τεχνικών προδιαγραφών

Ενίσχυση του συστήματος έννομης προστασίας

Έλλειψη σχεδιασμού και οργανωτικής επάρκειας (και επαρκούς συντονισμού) σε κεντρικό και περιφερειακό επίπεδο

Έλλειψη καταρτισμένου και εξειδικευμένου προσωπικού

Ελλιπής εποπτεία, αξιολόγηση και έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων

Ανεπάρκειες και παρατυπίες στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων στο χώρο της υγείας

Επικαλυπτόμενες αρμοδιότητες, ύπαρξη στεγανών που μειώνουν την αποδοτικότητα, και διοικητική γραφειοκρατία

Έλλειψη συνεκτικού και σταθερού νομικού-κανονιστικού θεσμικού πλαισίου

Καθυστερήσεις αποπληρωμών προς τις επιχειρήσεις

Έλλειψη πρόσβασης των Μ.Μ.Ε. στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων

Έλλειψη στρατηγικής χρήσης των δημοσίων συμβάσεων, ιδίως στο πλαίσιο προώθησης της καινοτόμου ανάπτυξης

Η στρατηγική υπογραμμίζει επίσης τη σημασία της ενίσχυσης των αρχών της καλής διακυβέρνησης του συνολικού συστήματος των δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένης της ακεραιότητας, με τη θέσπιση στοχευμένων μέτρων για την

4. Report from the Commission to the Council and the European Parliament, EU Anti-Corruption Report (COM 2014) 38 final/3-2-2014 και Identifying and Reducing Corruption in public procurement in the EU – Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption, PWH and ECORYS, Ιούνιος 2013

5. Πρόταση για την υιοθέτηση Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020, Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf

http://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf





καταπολέμηση της διαφθοράς και την αντιμετώπιση καταστάσεων συγκρούσεων συμφερόντων. Υπογραμμίζει επίσης τον ρόλο του συστήματος ελέγχου στην ενίσχυση της λογοδοσίας και την πρόληψη της διαφθοράς. Τέλος, υπογραμμίζει τη συμβολή των συστημάτων e-procurement στην επίτευξη του στόχου της διαφάνειας.

Το Β΄ Μέρος της στρατηγικής παραθέτει τις προτεινόμενες δράσεις για το διάστημα 2016-2020, απαντώντας στις προκλήσεις που προσδιορίζονται στο Α’ Μέρος. Για να ενισχυθούν οι αρχές της καλής διακυβέρνησης των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα, η στρατηγική περιλαμβάνει διάφορες δράσεις (βλ. Πίνακα 2 κατωτέρω6). Στον πίνακα παρατίθενται επίσης δράσεις εκτός από την «καλή διακυβέρνηση» που συμβάλλουν επίσης στη μείωση των κινδύνων ακεραιότητας σε όλο τον κύκλο των δημοσίων συμβάσεων. Το Σχέδιο Δράσης (καθώς και ο παρακάτω πίνακας) έχει αποτυπωθεί βάσει των αρχών της Σύστασης του ΟΟΣΑ.

Πίνακας 2: Επισκόπηση των δράσεων που περιλαμβάνονται στην Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020 (Μέρος A’ και Μέρος B’)

Αρχή του ΟΟΣΑ Προτεινόμενες δράσεις

Διαφάνεια Ανάπτυξη ενιαίου διαδικτυακού τόπου σχετικά με τη λειτουργία της αγοράς των δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα και το ισχύον νομικό-κανονιστικό πλαίσιο σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο.

Ακεραιότητα Υλοποίηση της εθνικής στρατηγικής για την πρόληψη και την καταπολέμηση της διαφθοράς και της απάτης (Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, ΕΣΔΚΔ)

7

Κωδικοποίηση, ενοποίηση και ενσωμάτωση νέων οδηγιών και αφετέρου νέων διατάξεων που συντελούν στην καταπολέμηση των φαινομένων διαφθοράς (ζητήματα ακεραιότητας, σύγκρουσης συμφερόντων, ενίσχυσης του ρόλου του προγραμματισμού και των προκαταρκτικών διαβουλεύσεων στην αγορά, διαφάνεια μέσω ηλεκτρονικών εργαλείων, αποκλεισμός υποψηφίων για λόγους διαφθοράς, απάτης)

Σύνταξη προτύπων ακεραιότητας/κωδίκων δεοντολογίας των ελεγκτικών οργάνων (81)

Ενημέρωση/ευαισθητοποίηση και κατάρτιση σε θέματα προτύπων ακεραιότητας και κανόνων δεοντολογίας, ιδίως των ελεγκτικών οργάνων (84)

Πρόσβαση Κατάρτιση ολοκληρωμένου οδηγού για τις δημόσιες

6. Επιλέχθηκαν μόνο οι δράσεις που συμβάλλουν στην καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις.

7. Η στρατηγική απαριθμεί όλους τους συναφείς στόχους και δράσεις του ΕΣΔΚΔ (ακολουθούν περισσότερα στοιχεία).



συμβάσεις για δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς

Έκδοση πρότυπων τευχών για τη δημοπράτηση νέων τεχνικών (66)

Αποτελεσματικότητα Εκπόνηση σχεδίου δράσης για τη σχεδίαση και υλοποίηση του νέου κεντρικού συστήματος προμηθειών – Καθορισμός των αρμοδίων αρχών/οργάνων, των κατηγοριών που θα καλύπτονται και των διοικητικών διαδικασιών που είναι αναγκαίες για τη λειτουργία του (και υιοθέτηση τυχόν αναγκαίων θεσμικού διατάξεων για την εφαρμογή του νέου κεντρικού συστήματος) (7 και 8)

Καθορισμός και υλοποίηση των Συμφωνιών-Πλαίσιο από την Γενική Γραμματεία Εμπορίου (9 και 10)

Ενίσχυση χρήσης ηλεκτρονικών καταλόγων (19)

Συγκεντροποίηση των απαιτήσεων από διαφορετικούς κλάδους/τομείς (20)


(e-procurement)

Δημιουργία ηλεκτρονικού μητρώου όλων των Αναθετουσών Αρχών/Φορέων (21)

Δημιουργία ενός μητρώου όλων των εγκεκριμένων/πιστοποιημένων οικονομικών οντοτήτων (55,56)

Ενίσχυση του Κεντρικού Ηλεκτρονικού Μητρώου Δημοσίων Συμβάσεων (ΚΗΜΔΗΣ) για να καλύπτει όλα τα στάδια της διαδικασίας των δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών e-notification και e-access (22)

Ολοκλήρωση και θέση σε πλήρη λειτουργία όλων των υποσυστημάτων του ΕΣΗΔΗΣ, συμπεριλαμβανομένου ενός συστήματος ειδοποίησης των εγγεγραμμένων οικονομικών φορέων (ειδοποίηση επιχειρηματικής ευκαιρίας) και της εισαγωγής της ηλεκτρονικής τιμολόγησης (24)

Υλοποίηση διαλειτουργικών συνδέσεων ΚΗΜΔΗΣ και ΕΣΗΔΗΣ (23)

Ολοκλήρωση συστήματος για την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Ενιαίου Εγγράφου Σύμβασης (Ε.Ε.Ε.Σ.) – στο πλαίσιο του Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. (26)

Επικαιροποίηση Επιγραμμικού Αποθετηρίου Πιστοποιητικών (e-Certis) (27)

Έκδοση ηλεκτρονικού οδηγού δημοσίων συμβάσεων και ανάπτυξη ενός προγράμματος κατάρτισης σε θέματα ηλεκτρονικών προμηθειών για τις αναθέτουσες αρχές, τις πιστοποιημένες οικονομικές οντότητες και τα ελεγκτικά όργανα (60)



Ικανότητα Πιστοποίηση αναθετουσών αρχών, Κεντρικών Αρχών Αγορών και υπαλλήλων δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένης της σύστασης μητρώου πιστοποιημένων φορέων, αναθετουσών αρχών και υπαλλήλων δημοσίων συμβάσεων (49, 50, 51, 52, 53 και 54)

Κατάρτιση επιμορφωτικού πιστοποιημένου προγράμματος για το νέο νομοθετικό πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων και όροι πιστοποίησης εκπαιδευτών (68)

Εκπαίδευση στο νέο νομοθετικό πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων και στο e-procurement σε ελεγκτικά όργανα, αναθέτουσες αρχές, ΚΑΑ και οικονομικούς φορείς (69, 70, 71)

Ενίσχυση των επαγγελματικών δεξιοτήτων των εμπλεκομένων με τις δημόσιες συμβάσεις μέσω επαρκούς κατάρτισης του προσωπικού των εγκεκριμένων παρόχων υπηρεσιών, των προμηθευτών, των αναθετουσών αρχών κ.ά. (57, 58)

Αξιολόγηση Ανάπτυξη και βελτίωση της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΒΔΔΗΣΥ) για την παραγωγή στατιστικών στοιχείων και δεικτών παρακολούθησης και υλοποίηση διαλειτουργικών συνδέσεων με τα πληροφοριακά συστήματα Δημοσίων Συμβάσεων (25, 76)

Διαχείριση κινδύνου Ανάπτυξη εργαλείων εκτίμησης κινδύνου για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση απειλών για την εύρυθμη λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων (79)

Κατάρτιση και δημοσιοποίηση των στρατηγικών διαχείρισης κινδύνου (80)

Λογοδοσία Ανάπτυξη της κατάλληλης μεθοδολογίας εποπτείας και αξιολόγησης των αρμόδιων ελεγκτικών οργάνων (83)

Ανάπτυξη ηλεκτρονικής πλατφόρμας για τις ελεγκτικές αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και διασύνδεση αυτής με άλλα πληροφοριακά συστήματα (82)

Αξιολόγηση κινδύνων απάτης σε συγχρηματοδοτούμενα έργα με χρήση εργαλείου Αξιολόγησης Κινδύνων Απάτης που προτείνει η Επιτροπή (EU Growth) σε σχετικό οδηγό της (85)

Θέσπιση νέου οργάνου ενδικοφανών προσφυγών/προδικαστικής προστασίας για τις δημόσιες συμβάσεις (3,4)



Εκτίμηση/αξιολόγηση και καταγραφή προτάσεων βελτίωσης της αποτελεσματικότητας του ελληνικού συστήματος παροχής έννομης προστασίας και εμπεριστατωμένη αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του υφιστάμενου συστήματος ένδικων μέσων στην Ελλάδα (5,6)

Η στρατηγική επίσης διατυπώνει συγκεκριμένες συστάσεις για την ενίσχυση της διαφάνειας, της ακεραιότητας, της αποτελεσματικότητας και της λογοδοσίας των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων στους τομείς των δημοσίων έργων και της υγείας (βλ. Πίνακα 3 κατωτέρω).

Πίνακας 3: Ειδική πρόβλεψη για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις στους τομείς της υγείας και των δημοσίων έργων

Υγεία Δημόσια έργα

Εκπόνηση μελέτης για τις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών στον τομέα της Υγείας (59)

Χαρτογράφηση των απαιτούμενων αδειοδοτήσεων ανά κατηγορία δημοσίου έργου (87)

Αναμόρφωση Παρατηρητηρίου Τιμών Υγείας (95)

Ανάπτυξη ηλεκτρονικού συστήματος αδειοδοτήσεων του δημοσίου έργου, προσβάσιμου από τα μέρη που εμπλέκονται στις δημόσιες συμβάσεις (88)

Κατάρτιση ενιαίων τεχνικών προδιαγραφών και προτύπων ανά υπηρεσία και προϊόν που προμηθεύονται οι δημόσιοι φορείς υγείας (96)

Ανάπτυξη κεντρικού ηλεκτρονικού συστήματος παρακολούθησης των μελετών για τα έργα και συναφών υπηρεσιών (89)

Ενιαίο ηλεκτρονικό σύστημα εποπτείας όλων των προμηθειών στο τομέα της υγείας που θα περιλαμβάνει στοιχεία για τα αποθέματα στις αποθήκες (97)

Ανάπτυξη ηλεκτρονικού Παρατηρητηρίου Τιμών και Προδιαγραφών (90)

Ενιαία κωδικοποίηση προϊόντων και υπηρεσιών υγείας (101)

Δράσεις ενίσχυσης του Σώματος Επιθεωρητών Δημοσίων Έργων (Σ.Ε.Δ.Ε.) (92)

Σύστημα διενέργειας ελέγχων σε προμήθειες και υπηρεσίες στον τομέα της υγείας βάσει αξιολόγησης κινδύνων (99)

Ενίσχυση των ελέγχων στον τομέα των δημοσίων έργων και των παραχωρήσεων (93)

Ενίσχυση των ελέγχων σε δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και

Διενέργεια ελέγχων σε έργα και παραχωρήσεις βάσει κριτηρίων



υπηρεσιών στον τομέα της υγείας βάσει κριτηρίων αξιολόγησης (100)

αξιολόγησης (94)

Κατ 'αρχήν, η υλοποίηση της Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις θα επιτηρείται και θα αξιολογείται από δύο όργανα/επιτροπές: ένα πολιτικό όργανο και ένα τεχνικό όργανο: 1) το πολιτικό όργανο θα απαρτίζεται από τους Γενικούς Γραμματείς των αρμόδιων υπουργείων (επικεφαλής αυτού του πολιτικού οργάνου είναι ο Γενικός Γραμματέας Συντονισμού) και 2) το τεχνικό όργανο θα απαρτίζεται από εκπροσώπους των αρμόδιων δημόσιων υπηρεσιών και τους αντιπροσώπους των γραφείων των αρμόδιων Γενικών Γραμματειών. Το όργανο αυτό θα είναι υπεύθυνο για τη σύνταξη εκθέσεων σχετικά με την υλοποίηση. Δεδομένου ότι από τον Μάιο του 2017 έχει λάβει χώρα μόνο μία συνεδρίαση του πολιτικού οργάνου, είναι ακόμη νωρίς να αξιολογηθούν τα υφιστάμενα σχέδια εποπτείας και αξιολόγησης (Ε&Α).

Οι αρμοδιότητες υλοποίησης (και όχι εποπτείας) των διαφόρων μέτρων της Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις προσδιορίζονται στο Σχέδιο Δράσεων (στη στήλη «αρμόδιες αρχές»). Μεταξύ των αρμόδιων φορέων είναι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., η Γ.Γ.Ε., το Υπουργείο Δικαιοσύνης, η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Έργων και το Υπουργείο Υγείας. Για κάποιες από τις δράσεις, η αρμοδιότητα είναι κοινή, γεγονός που επιβάλλει την ανάπτυξη ειδικών μηχανισμών. Σύμφωνα με την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., ορισμένοι από τους προαναφερθέντες φορείς σχεδιάζουν να συγκροτήσουν ειδικές ομάδες εργασίας και να καθορίσουν λεπτομερή χρονοδιαγράμματα για καθεμία από αυτές τις δράσεις, αλλά μάλλον αυτές οι ομάδες εργασίας δεν έχουν συσταθεί ακόμη.

Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΕΣΔΚΔ). Όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις, το ΕΣΔΚΔ προβλέπει την ανάπτυξη μέτρων για τη διασφάλιση της διαφάνειας των δημόσιων δαπανών, των δημοσίων συμβάσεων και της δημοσιονομικής διαδικασίας. Προς τούτο, οι δράσεις του ΕΣΔΚΔ για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις έχουν ενσωματωθεί στην Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020 της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων. Το ΕΣΔΚΔ εξετάζει επίσης τις ιδιαίτερες ανάγκες των τομέων υψηλού κινδύνου στην εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς, όπως δημόσια έργα, αμυντικές προμήθειες και συμβάσεις, μέσω της θέσπισης προτύπων και αρχών, της ανάπτυξης μιας ξεκάθαρης στρατηγικής αξιολόγησης κινδύνων (για τον εντοπισμό των τομέων υψηλού κινδύνου) και της εφαρμογής τομεακών στρατηγικών από τα αρμόδια υπουργεία με βάση τις εκτιμήσεις κινδύνου (για περισσότερες πληροφορίες, βλ. παρακάτω Πίνακα 4).

Πίνακας 4: Επισκόπηση των μέτρων καταπολέμησης της διαφθοράς στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων στο ΕΣΔΚΔ



Στόχοι Ενέργειες

Δημιουργία μέτρων για τη διασφάλιση της διαφάνειας στις δημόσιες δαπάνες, στις δημόσιες συμβάσεις και στη δημοσιονομική διαδικασία

Ενίσχυση της δημοσιότητας όλων των διαδικασιών που αφορούν στις δημόσιες: (Ημερομηνία υλοποίησης: 10.06.2014).

Εναρμόνιση των κανόνων και διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων με τις διεθνείς απαιτήσεις και συστάσεις. (Ημερομηνία υλοποίησης: 31.03.2016)

Προσδιορισμός των σχετικών μέτρων και δράσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις (Ημερομηνία υλοποίησης: 31.10.2015)

Εξέταση των ιδιαίτερων αναγκών των τομέων υψηλού κινδύνου στην εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς, όπως δημόσια έργα, αμυντικές προμήθειες και συμβάσεις

Προσδιορισμός των ευπαθών περιοχών εμφάνισης διαφθοράς και ανάπτυξη στρατηγικών αξιολόγησης κινδύνων και ανάπτυξης συγκεκριμένων σχεδίων δράσης (Ημερομηνία υλοποίησης: 31.12.2015)

Ανάπτυξη αξιολογήσεων ανά φορέα (Ημερομηνία υλοποίησης: 31.03.2016)

Καθιέρωση κανόνων και αρχών

Ανάπτυξη και υλοποίηση ειδικών τομεακών στρατηγικών (Ημερομηνία υλοποίησης: 31.12.2016).

Ανάπτυξη ξεκάθαρης στρατηγικής αξιολόγησης κινδύνου για τον εντοπισμό των τομέων υψηλού κινδύνου

Παρακολούθηση και αξιολόγηση ειδικών τομεακών στρατηγικών (Ημερομηνία υλοποίησης: 31.12.2017).

Εφαρμογή των συγκεκριμένων τομεακών στρατηγικών από τα αρμόδια Υπουργεία με βάση τις εκτιμήσεις κινδύνου

Εγκατάσταση πληροφοριακών συστημάτων εκτίμησης κινδύνου (Ημερομηνία υλοποίησης: 31.12.2017).

Οι άλλοι στόχοι του ΕΣΔΚΔ που αφορούν τον τομέα των δημοσίων συμβάσεων είναι:

Ανάπτυξη ενός ενισχυμένου συστήματος εποπτείας όσον αφορά στη δήλωση περιουσιακών στοιχείων, τις συγκρούσεις συμφερόντων και τα ασυμβίβαστα των δημόσιων και των εκλεγμένων αξιωματούχων και των μελών της κυβέρνησης, παρέχοντας επαρκώς αποτρεπτικές κυρώσεις για εσφαλμένες αναφορές.

Ανάπτυξη ενός προγράμματος κατάρτισης που θα υποστηρίζει τον μακροπρόθεσμο στρατηγικό σχεδιασμό για την καταπολέμηση της διαφθοράς και την ανάπτυξη ικανοτήτων.

Έναρξη έρευνας για τη στήριξη του σχεδιασμού και της εφαρμογής των πολιτικών, σε συνδυασμό με τα βασικά εμπλεκόμενα μέρη σε θέματα διαφάνειας.



Βελτίωση των χρονοδιαγραμμάτων απονομής της δικαιοσύνης και ως προς τις υποθέσεις αλλά και ως προς τους χρόνους παραγραφής των αδικημάτων.

Βελτίωση του συντονισμού των ερευνών σε τομείς υψηλού κινδύνου, όπως η φορολογική διοίκηση, η υγεία και η πολεοδομία.

Υιοθέτηση Κωδίκων συμπεριφοράς και δεοντολογίας για όλους τους κρατικούς λειτουργούς της κεντρικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Υιοθέτηση τεστ ακεραιότητας για δημόσιους λειτουργούς.

Υιοθέτηση προτύπων και κωδίκων από επαγγελματίες και τις ενώσεις τους (συμπεριλαμβανομένων και αυτών του ιδιωτικού τομέα).

Οι αρμοδιότητες υλοποίησης των διαφόρων μέτρων του ΕΣΔΚΔ καθορίζονται στο Σχέδιο Δράσης. Όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις (καθώς και τους λεγόμενους «τομείς υψηλού κινδύνου»), οι αρμόδιοι φορείς είναι η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και τα αρμόδια υπουργεία. Η υλοποίηση αυτών των μέτρων προϋποθέτει έναν πολύ στενό συντονισμό μεταξύ της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και των σχετικών ενδιαφερόμενων μερών, συμπεριλαμβανομένων των Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και Γ.Γ.Ε, στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Στο πλαίσιο εκπόνησης της παρούσας αξιολόγησης, επισημαίνεται ότι δεν υπάρχουν συγκεκριμένοι μηχανισμοί συντονισμού για να εφαρμοστούν τα μέτρα που περιλαμβάνονται στο ΕΣΔΚΔ.

Εθνική Στρατηγική για τις δημόσιες συμβάσεις. Σήμερα, στην Ελλάδα, δεν υπάρχει συγκεκριμένη στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις. Εντούτοις, συγκεκριμένες δράσεις και μέτρα προβλέπονται στην Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις (ΕΣΔΣ) και σε διάφορα άλλα έγγραφα όπως ο νέος νόμος για τις δημόσιες συμβάσεις. Η νέα στρατηγική περιλαμβάνει ένα Σχέδιο Δράσης που καθορίζει, για κάθε δράση, συγκεκριμένους στόχους, χρονοδιαγράμματα, τους αρμόδιους φορείς, τους αντίστοιχους προϋπολογισμούς, τους δείκτες και τους κινδύνους που ενέχει η εφαρμογή του. Μολονότι το Σχέδιο Δράσης στοχεύει στη διαφοροποίηση μεταξύ των δεικτών που αφορούν στις διεργασίες και στα αποτελέσματα, εντούτοις, δεν περιλαμβάνει δείκτες μέτρησης του αποτελέσματος (οι δείκτες εκροών και αποτελεσμάτων είναι ίδιοι) ή πληροφορίες σχετικά με τη βάση αναφοράς και τις πηγές επαλήθευσης.

Η ποιότητα του περιεχομένου των διαφορετικών αυτών εγγράφων, καθώς και η καταλληλότητα

των προβλέψεων και των μέτρων καταπολέμησης της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις,

αξιολογείται στον παρακάτω πίνακα ο οποίος δημιουργήθηκε με βάση τις πιο συναφείς αρχές της

Σύστασης του ΟΟΣΑ για τις δημόσιες συμβάσεις. Λαμβάνονται επίσης υπόψη οι διατάξεις του

νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων.

Πίνακας 5: Η ποιότητα των διατάξεων και των μέτρων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις

Αρχή Σχολιασμός επί της ποιότητας του περιεχομένου



Διαφάνεια Η δημοσιοποίηση στοιχείων σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων συντείνει στην αναγνώριση και τη μείωση των περιστατικών κακοδιαχείρισης, απάτης και διαφθοράς. Σύμφωνα με τη Σύσταση του ΟΟΣΑ, οι προσχωρούντες θα πρέπει να διασφαλίσουν ένα επαρκές επίπεδο διαφάνειας για το σύστημα δημοσίων συμβάσεων σε όλα τα στάδια του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων και η ΕΣΔΣ περιλαμβάνουν διατάξεις για την ενίσχυση της διαφάνειας των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων καθιστά υποχρεωτική την ηλεκτρονική δημοσιοποίηση των τευχών δημοπράτησης. Η ΕΣΔΣ προβλέπει την ανάπτυξη ενός ενιαίου διαδικτυακού τόπου με πληροφορίες για τις δημόσιες συμβάσεις (που θα περιλαμβάνει πληροφορίες για το σύστημα δημοσίων συμβάσεων, τις συμβάσεις προμηθειών και τις επιδόσεις του συστήματος δημοσίων συμβάσεων). Επίσης, απαιτεί την τήρηση κανόνων διαφάνειας στις σχέσεις με τους υπεργολάβους. Το ΕΣΔΚΔ υπογραμμίζει ακόμα την ανάγκη να ενισχυθεί η δημοσιότητα όλων των σχετικών με τις δημόσιες συμβάσεις διαδικασιών.

Ακεραιότητα Πρέπει να εφαρμοστούν αποτελεσματικοί μηχανισμοί διαχείρισης των καταστάσεων συγκρούσεων συμφερόντων και ρύθμισης της απασχόλησης μετά την έξοδο από την υπηρεσία, ώστε να περιοριστούν οι κίνδυνοι εκδήλωσης φαινομένων αθέμιτης επιρροής και πρακτικών «αιχμαλωσίας πολιτικών» (policy capture), παράλληλα με την πρόληψη της απάτης και της κλοπής. Σύμφωνα με τη Σύσταση του ΟΟΣΑ, η διαφύλαξη της ακεραιότητας του συστήματος δημοσίων συμβάσεων είναι δυνατή μέσω της υιοθέτησης τόσο γενικών προτύπων όσο και συγκεκριμένων προτύπων που σχετίζονται με τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων, η ΕΣΔΣ καθώς και η Κατευθυντήρια Οδηγία 09/2015 που εκδόθηκε από την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων εισάγουν ειδικές διατάξεις που στοχεύουν στη διαφύλαξη της ακεραιότητας των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων, ενώ έχουν συμπεριλάβει συγκεκριμένες διατάξεις, για παράδειγμα, για τη σύγκρουση συμφερόντων (ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων) και παρέχουν εργαλεία για την αναγνώριση των κινδύνων ακεραιότητας στα διάφορα στάδια του κύκλου σύναψης δημοσίων συμβάσεων (ή μέσω της σύνδεσης με άλλα εργαλεία, όπως τις κατευθυντήριες οδηγίες της ΕΕ σχετικά με την αξιολόγηση του κινδύνου απάτης και τα αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης).

Οι διατάξεις δεν προβλέπουν τη θέσπιση ειδικού κώδικα δεοντολογίας για τους υπαλλήλους που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις (να σημειωθεί ότι το ΕΣΔΚΔ προβλέπει τη θέσπιση κωδίκων συμπεριφοράς και δεοντολογίας για όλους τους κρατικούς λειτουργούς της κεντρικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης). Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων και η ΕΣΔΣ δεν κάνουν συγκεκριμένη αναφορά στις δηλώσεις περιουσιακής κατάστασης και στην προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.

Η Ελλάδα δεν έχει θεσπίσει ειδικές προδιαγραφές για τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου, τα συστήματα συμμόρφωσης ή τα προγράμματα καταπολέμησης της διαφθοράς που θα έπρεπε να έχουν υιοθετήσει οι οικονομικοί φορείς. Παρ’ όλα αυτά, εισάγει το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (Ε.Ε.Ε.Σ.)

8, το οποίο αποτελεί

μια αυτό-δήλωση ότι οι επιχειρήσεις είναι οικονομικά υγιείς, έχουν την τεχνογνωσία

8. http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/e-procurement/espd/.

http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/e-procurement/espd/



και μπορούν να ανταποκριθούν στις διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων.

Πρόσβαση

Η πρόσβαση δυνητικών ανταγωνιστών όλων των μεγεθών σε επιχειρηματικές ευκαιρίες καθώς και η περιορισμένη χρήση εξαιρέσεων στην ανταγωνιστική διαδικασία (άμεσες αναθέσεις, κατάχρηση των διαδικασιών διαπραγμάτευσης κλπ.), αυξάνει τον ανταγωνισμό και μειώνει τους κινδύνους διαφθοράς. Για να εξασφαλιστεί η πρόσβαση όλων των επιχειρήσεων, οι υιοθετούντες τη Σύσταση θα πρέπει να διαθέτουν συνεκτικά και σταθερά θεσμικά, νομικά και κανονιστικά πλαίσια (στο πλαίσιο των διεθνών δεσμεύσεων), να προσκομίζουν σαφή και ολοκληρωμένα τεύχη δημοπράτησης και να χρησιμοποιούν ανταγωνιστικές διαδικασίες, σύμφωνα με τη Σύσταση του ΟΟΣΑ.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων, ο οποίος ευθυγραμμίζεται με την οδηγία 2014/24/ΕΕ και την υποχρέωση του ΕΣΔΚΔ για «πλήρη εναρμόνιση όλων των κανόνων και διαδικασιών για τις δημόσιες συμβάσεις με τις διεθνείς απαιτήσεις και συστάσεις», χαρακτηρίζεται ως ένα θετικό βήμα προς την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων εισάγει ειδικές διατάξεις σχετικά με τις επιλογές των διαδικασιών καθώς και την ανάπτυξη και την ανακοίνωση των τεχνικών προδιαγραφών, οι οποίες μπορούν να συμβάλλουν στην ενίσχυση της διαφάνειας και την περιστολή των κινδύνων διαφθοράς. Η προτυποποίηση εγγράφων διαγωνισμού και σύμβασης (ΕΣΔΣ) θα περιορίσει τις ευκαιρίες για παραβατικές συμπεριφορές και θα διευκολύνει την παρακολούθηση των διαδικασιών. Η ανάπτυξη ενός ολοκληρωμένου οδηγού για τις δημόσιες συμβάσεις που θα απευθύνεται στους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς θα μπορούσε επίσης να συμβάλλει στη μείωση των κινδύνων για την ακεραιότητα.

Αποδοτικότητα Η αποδοτικότητα, μέσω του περιορισμού της περιττής χρήσης πόρων, μειώνει την ευπάθεια στη διαφθορά, καθώς γίνεται καλύτερη χρήση των κεφαλαίων για τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Οι ορθές τεχνικές διαδικασίες (τεχνικές προδιαγραφές, κριτήρια ανάθεσης, αξιολόγηση φακέλων κ.λπ.) και η χρήση κατάλληλων εργαλείων (συμπεριλαμβανομένων της κεντρικοποίησης των προμηθειών) για τη βελτίωση των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων, τη μείωση των φαινομένων επικάλυψης και την καλύτερη αξιοποίηση των χρημάτων μπορούν να συμβάλλουν στην καταπολέμηση της διαφθοράς.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων, ο οποίος είναι σύμφωνος με τις νέες οδηγίες της ΕΕ, περιλαμβάνει αρκετές διατάξεις σχετικά με το σχεδιασμό των διαγωνιστικών διαδικασιών (καθορισμός κριτηρίων επιλογής, τεχνικές προδιαγραφές, κριτήρια ανάθεσης και αξιολόγησης), η εφαρμογή των οποίων είναι καθοριστικής σημασίας για να αποφευχθεί η προσαρμογή των κανόνων υπέρ ορισμένων διαγωνιζόμενων ή ο περιορισμός του ανταγωνισμού και της διαφάνειας που ευνοούν την εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων και η ΕΣΔΣ αναγνωρίζουν τις δυνατότητες συγκέντρωσης των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων προκειμένου να μειωθούν οι κίνδυνοι διαφθοράς (μέσω της συγκέντρωσης της κατάρτισης των τεχνικών προδιαγραφών, της απλούστευσης της διαδικασίας παρακολούθησης των δημόσιων δαπανών από τα ελεγκτικά όργανα κ.λπ). Ο νέος νόμος περικλείει ειδικές διατάξεις σχετικά με τις κεντρικές δραστηριότητες αγορών και τις κεντρικές αρχές αγορών. Η ΕΣΔΣ περιλαμβάνει πολύ φιλόδοξες δράσεις με στόχο την ενίσχυση της συγκέντρωσης των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων, όπως η κατάρτιση ενός σχεδίου δράσης για το σχεδιασμό και την υλοποίηση του νέου κεντρικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων, ο καθορισμός και η εφαρμογή των Συμφωνιών-



Πλαίσιο, η αυξημένη χρήση ηλεκτρονικών καταλόγων καθώς και η συγκεντροποίηση των διακλαδικών απαιτήσεων.


(e-procurement)

Τα εργαλεία του συστήματος ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων (e-procurement) διευκολύνουν την πρόσβαση σε δημόσιους διαγωνισμούς και βελτιώνουν τη διαφάνεια των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων και τη λογοδοσία των υπαλλήλων των δημοσίων συμβάσεων, γεγονός που με τη σειρά του συμβάλλει στην άμβλυνση των κινδύνων διαφθοράς που είναι σύμφυτοι με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

Ο νόμος 4422/2016 υποχρεώνει όλες τις Αναθέτουσες Αρχές να χρησιμοποιούν το Εθνικό Σύστημα Ηλεκτρονικών Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ.) καθώς και το Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων (Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ.), σύμφωνα με τις νέες Οδηγίες της ΕΕ. Η εφαρμογή συστημάτων e-procurement που καλύπτουν όλο τον κύκλο δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων αγαθών, υπηρεσιών και έργων, κάτι το οποίο δεν συμβαίνει ακόμη, αποτελεί ισχυρό εργαλείο στη μάχη για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις. Η υιοθέτηση ψηφιακών διαδικασιών μπορεί πράγματι να συμβάλλει στην ενίσχυση της ακεραιότητας του συστήματος δημοσίων συμβάσεων, καθώς μειώνονται οι δια ζώσης επαφές και άλλες ευκαιρίες για ενδεχόμενη διάπραξη διαφθοράς μέσω της συγκέντρωσης και της αυτόματης διαβίβασης στοιχείων μεταξύ των συστημάτων, και να συντείνει στην επαύξηση της λογοδοσίας, της εποπτείας και της παρακολούθησης.

Διαχείριση κινδύνου

Τα συστήματα διαχείρισης κινδύνου συμβάλλουν στον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των απειλών για την ορθή λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων των κινδύνων απάτης, διαφθοράς και κατάχρησης δημόσιων πόρων.

Τα εργαλεία διαχείρισης κινδύνου μπορούν να αποτυπώσουν, να εκτιμήσουν και να μειώσουν τους κινδύνους διαφθοράς διαφυλάττοντας την αρχή της ακεραιότητας σε όλο τον κύκλο των δημοσίων συμβάσεων. Παρόλο που αναγνωρίζεται ως βασικό στοιχείο για την πρόληψη της διαφθοράς, ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων δεν αναφέρει καθόλου τη διαχείριση του κινδύνου στις δημόσιες συμβάσεις. Ωστόσο, η νέα ΕΣΔΣ προβλέπει την ανάπτυξη εργαλείων εκτίμησης κινδύνου για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση απειλών για την εύρυθμη λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων, καθώς και την κατάρτιση και δημοσιοποίηση των στρατηγικών διαχείρισης κινδύνου.

Λογοδοσία

Οι μηχανισμοί εποπτείας και ελέγχου συμβάλλουν στην ενίσχυση της λογοδοσίας καθόλη τη διάρκεια της διαδικασίας σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Ένα αποτελεσματικό σύστημα καταγγελιών συμβάλλει στην αναγνώριση και στην επιβολή κυρώσεων σε περιπτώσεις διαφθοράς που σχετίζονται με πράξεις ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Εάν χρησιμοποιηθούν κατάλληλα, τα συστήματα υποβολής καταγγελιών μπορούν επίσης να ενισχύσουν τις στρατηγικές εποπτείας και ελέγχου και να συμβάλουν στην οικοδόμηση μιας κουλτούρας ακεραιότητας μεταξύ των υπαλλήλων που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις.

Για να χρησιμοποιηθεί το σύστημα ελέγχου και προστασίας και να ενισχυθεί η καταγγελία των περιστατικών διαφθοράς, πρέπει πράγματι αυτό το σύστημα να είναι αξιόπιστο και έγκαιρο. Στο πλαίσιο αυτό, ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων (καθώς και η ΕΣΔΣ) παρέχουν μια απάντηση στις προκλήσεις που σχετίζονται με τη διαχείριση των προδικαστικών προσφυγών με τη σύσταση μιας Αρχής για την εξέταση των προδικαστικών προσφυγών, μιας ανεξάρτητης υπηρεσίας στην οποία θα αποστέλλονται όλες οι προδικαστικές προσφυγές (στο στάδιο προ της



ανάθεσης). Και ο νόμος και η ΕΣΔΣ παραμένουν ασαφείς όσον αφορά την ενίσχυση του συστήματος καταγγελιών και επιβολής ποινών γενικά (προβλέπουν μόνο αξιολόγηση και καταγραφή των προτάσεων για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του ελληνικού συστήματος). Μια βασική διάταξη του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων είναι η εισαγωγή λόγων αποκλεισμού μιας οικονομικής οντότητας από τις δημόσιες συμβάσεις, μεταξύ των οποίων είναι και λόγοι διαφθοράς.

Και τα δύο έγγραφα στοχεύουν στην ενίσχυση των ελέγχων στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, ιδίως στον τομέα των δημόσιων έργων, αλλά δεν προβλέπουν τη δημιουργία ενός ενιαίου συστήματος ελέγχου για διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων με οριζόντιο χαρακτήρα για όλους τους τομείς. Η ανάπτυξη μιας κοινής μεθοδολογίας εποπτείας και αξιολόγησης (Ε&Α) αποτελεί ένα πρώτο βήμα προς την ενίσχυση της εναρμόνισης, αλλά δεν εξασφαλίζει ισχυρούς μηχανισμούς συνεργασίας, την ανταλλαγή πληροφοριών και τον εντοπισμό κενών και ορθών πρακτικών. Η ένταξη στη νέα ΕΣΔΣ της ανάπτυξης προτύπων ακεραιότητας/κωδίκων δεοντολογίας για τους ελεγκτικούς οργανισμούς είναι ξεκάθαρη ένδειξη υπέρ της καταπολέμησης της διαφθοράς.

Όπως περιγράφεται παραπάνω (στον Πίνακα 3), το Σχέδιο Δράσης της νέας Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις καλύπτει επίσης τους ειδικούς τομείς της υγείας και των δημοσίων έργων. Τα μέτρα που περιλαμβάνονται στο εν λόγω Σχέδιο Δράσης αποσκοπούν στην αντιμετώπιση των συγκεκριμένων προκλήσεων και κινδύνων (συμπεριλαμβανομένων των κινδύνων διαφθοράς) και στους δύο τομείς.

Όσον αφορά τον τομέα της υγείας, οι ίδιες προκλήσεις και κίνδυνοι καταγράφονται στην έκθεση για τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της υγείας της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων καθώς και στην ετήσια έκθεση της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και υποβλήθηκαν στο ΚΥ.Σ.ΚΟΙ.Π. τον Δεκέμβριο του 2015. Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το περιεχόμενο αυτών των εκθέσεων, σας παραπέμπουμε στην αξιολόγηση σχετικά με την υγεία, στην παρούσα έκθεση. Οι συνεντεύξεις με τα βασικά εμπλεκόμενα μέρη επαλήθευσαν με τη σειρά τους τις συγκεκριμένες προκλήσεις στις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της υγείας. Τα μέτρα που προτείνονται στο Σχέδιο Δράσης μπορεί να θεωρηθούν ότι αντιμετωπίζουν αποτελεσματικά αυτές τις προκλήσεις και τους κινδύνους.

Θετικές τάσεις και κενά:

Δεδομένου ότι η Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις (ΕΣΔΣ) υιοθετήθηκε τον Ιανουάριο του 2017 (ενώ ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων τον Αύγουστο του 2016), και στο εύρος της παρούσας αξιολόγησης εντάσσονται εξελίξεις που έγιναν στο συγκεκριμένο πεδίο πολιτικής μέχρι το Μάιο του 2017, είναι ακόμη πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί η πρόοδός τους. Οι συνεντεύξεις, η διαδικτυακή έρευνα και οι απαντήσεις σε γραπτά ερωτηματολόγια κατέδειξαν ορισμένες θετικές τάσεις αλλά και ορισμένα κενά που επισημαίνονται παρακάτω. Από τις απαντήσεις αντλήθηκαν επίσης πληροφορίες για την εφαρμογή των προβλέψεων του ΕΣΔΚΔ σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις.

Διαφάνεια



Από τον Οκτώβριο του 2015, όλες οι Αναθέτουσες Αρχές υποχρεούνται να δημοσιεύουν ηλεκτρονικά τις πληροφορίες δημοσίων διαγωνισμών μέσω της διαδικτυακής πύλης «Διαύγεια» (https://diavgeia.gov.gr/en), στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας του Προγράμματος Διαφάνειας. Κάθε έγγραφο φέρει ψηφιακή υπογραφή και λαμβάνει αυτόματα έναν μοναδικό αριθμό αποστολής Internet (IUN) από το σύστημα. Η επιβολή του Προγράμματος Διαφάνειας συμβάλλει ουσιαστικά στην καθιέρωση μεγαλύτερης διαφάνειας στη σχέση πολιτών και κράτους. Επιπλέον, η ελληνική κυβέρνηση ανέπτυξε μια μηχανή αναζήτησης ανοικτών δημόσιων δεδομένων (Πρόγραμμα Υπερδιαύγεια – UltraCl@rity), που περιέχει όλα τα ελληνικά έγγραφα ανοιχτής διακυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένων των στοιχείων και πληροφοριών σχετικά με τις διαδικασίες υποβολής προσφορών και σύναψης δημοσίων συμβάσεων (με δυνατότητα αναζήτησης από το Πρόγραμμα της Υπερδιαύγειας). Σύμφωνα με τον διαδικτυακό τόπο της Διαύγειας, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. χρησιμοποιεί τις υπηρεσίες αυτές για την ανάκτηση και ανάλυση των δραστηριοτήτων σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

Η πύλη δημιουργήθηκε με στόχο την προώθηση της διαφάνειας μεταξύ των πολιτών και την ενθάρρυνση της χρήσης δημόσιων δεδομένων. Ωστόσο, από τις συνεντεύξεις με τα ελεγκτικά όργανα προέκυψε ότι οι Αναθέτουσες Αρχές δεν δημοσιεύουν πάντα τις προσφορές τους διαδικτυακά μέσω της πύλης «Διαύγεια». Η ίδια παρατήρηση έγινε από τα ελεγκτικά όργανα σχετικά με την πύλη του Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. (περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. στην ενότητα e-procurement). Δεν φαίνεται να υπάρχει κάποιος συγκεκριμένος μηχανισμός για τον έλεγχο της συστηματικής χρήσης της πύλης «Διαύγεια» και του Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων ορίζει τι πρέπει να δημοσιοποιούν οι Αναθέτουσες Αρχές κατά τη διάρκεια του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων (προκαταρκτικές προκηρύξεις, προκηρύξεις σύμβασης, γνωστοποιήσεις ανάθεσης συμβάσεων) και το ΕΣΔΚΔ διευκρινίζει ότι πρέπει να ενισχυθεί η δημοσιότητα όλων των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Η συστηματική δημοσίευση αυτών των πληροφοριών είναι άκρως σημαντική. Η στρατηγική για τις δημόσιες συμβάσεις προτείνει την ανάπτυξη ενός ενιαίου διαδικτυακού τόπου για τη λειτουργία της αγοράς των δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα και το ισχύον νομικό-κανονιστικό πλαίσιο σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. έχει καταβάλλει μεγάλες προσπάθειες για να αναπτύξει έναν διαδικτυακό τόπο που να καλύπτει πολλές σχετικές πληροφορίες, χωρίς όμως να έχει συμπεριλάβει παραπομπές σε διαδικτυακούς τόπους άλλων εμπλεκομένων φορέων.

Ακεραιότητα (συμπεριλαμβανομένης της εκπαίδευσης και των ικανοτήτων)

Πρότυπα/κώδικες ακεραιότητας και καθοδήγηση:

Με την ψήφιση του νέου νόμου περί των δημοσίων συμβάσεων, η ελληνική κυβέρνηση κωδικοποίησε, ενοποίησε και ενσωμάτωσε νέες οδηγίες της ΕΕ και τις λοιπές νέες διατάξεις που συμβάλλουν στην καταπολέμηση των φαινομένων διαφθοράς στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων (ζητήματα ακεραιότητας, σύγκρουσης συμφερόντων, ενίσχυσης του ρόλου του σχεδιασμού και των προκαταρκτικών διαβουλεύσεων στην αγορά, διαφάνειας μέσω ηλεκτρονικών εργαλείων, αποκλεισμός υποψηφίων για λόγους διαφθοράς, απάτης). Ο Ν. 4412/2016 προβλέπει μια συγκεκριμένη διάταξη για



το ζήτημα των καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων στο άρθρο 262 όπου προβλέπει ότι άτομα τα οποία εμπλέκονται στη διεξαγωγή της διαδικασίας σύναψης σύμβασης ή που ενεργούν εξ ονόματος της αναθέτουσας αρχής και έχουν, άμεσα ή έμμεσα, χρηματοοικονομικό, οικονομικό ή άλλο προσωπικό συμφέρον, θα πρέπει να εξαιρούνται από τις σχετικές διαδικασίες. Εξάλλου, όταν συντρέχουν καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων θα πρέπει να ενημερώνεται η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. ώστε να διασφαλιστεί η ισότιμη μεταχείριση όλων των διαγωνιζόμενων. Η υλοποίηση του Ευρωπαϊκού Ενιαίου Εγγράφου Σύμβασης (Ε.Ε.Ε.Σ.), κατά τα προβλεπόμενα στον νέο νόμο περί δημοσίων συμβάσεων μπορεί να ενισχύσει τη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων και να μειώσει τους κινδύνους διαφθοράς (βλ. περισσότερες πληροφορίες στην ενότητα «Αποδοτικότητα» που ακολουθεί).

Ορισμένες διατάξεις που περικλείονται στο νέο νόμο περί δημοσίων συμβάσεων και στη νέα ΕΣΔΣ δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί. Η ελληνική κυβέρνηση δεν έχει αναπτύξει πρότυπα ακεραιότητας/κώδικες συμπεριφοράς για τα ελεγκτικά όργανα (ούτε για τους υπαλλήλους που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις). Σύμφωνα με τις πληροφορίες προερχόμενες από τις ελληνικές αρχές, δεν υπάρχει ειδικό εγχειρίδιο με οδηγίες προς τις Αναθέτουσες Αρχές για τον τρόπο χειρισμού καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων. Σε γενικές γραμμές, οι συνεντεύξεις έδειξαν ότι οι υπάλληλοι που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις δεν υποχρεούνται να βρίσκονται σε εγρήγορση για κινδύνους διαφθοράς, π.χ. να παρακολουθούν τα στοιχεία των δημοσίων συμβάσεων για να εντοπίσουν πιθανές περιπτώσεις διαφθοράς.

Εκπαίδευση σε θέματα ακεραιότητας:

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ έχει αναπτύξει ειδικά εκπαιδευτικά προγράμματα που υλοποιούνται κυρίως από το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Κ.Δ.Δ.Α.) Παρόλο που το επίπεδο των προγραμμάτων διαφέρει (αρχαρίων-προχωρημένων) όλα εστιάζουν στις βασικές ικανότητες στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Τα προγράμματα κατάρτισης περιλαμβάνουν συνήθως ενότητες σχετικά με τη νέα νομική μεταρρύθμιση, τα κριτήρια ανάθεσης, το ηλεκτρονικό σύστημα e-procurement (χρήση Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. και Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ). Από την υιοθέτηση του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων έχουν εκπαιδευτεί περισσότεροι από 1000 υπάλληλοι που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις.

Η νέα ΕΣΔΣ αναφέρει την υλοποίηση πρωτοβουλιών ευαισθητοποίησης και κατάρτισης σχετικά με τα πρότυπα ακεραιότητας και τους κανόνες συμπεριφοράς, ιδίως για τα ελεγκτικά όργανα, αλλά τα εν λόγω προγράμματα δεν περιλαμβάνουν ειδικές ενότητες για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις. Δεν φαίνεται να υπάρχουν ειδικές εκπαιδευτικές ενότητες για την ακεραιότητα με έμφαση στις δημόσιες συμβάσεις σε τομείς υψηλού κινδύνου, όπως η υγεία και η άμυνα. Επίσης, φαίνεται να απουσιάζουν ενότητες ηλεκτρονικής μάθησης με θέμα τις δημόσιες συμβάσεις, συμπεριλαμβανομένης της ακεραιότητας στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Ως εκ τούτου, η ακεραιότητα δεν φαίνεται να αποτελεί μέρος του συστήματος πιστοποίησης για τις Αναθέτουσες Αρχές, τις ΚΑΑ και τους υπαλλήλους δημοσίων συμβάσεων όπως προβλέπεται στη Στρατηγική για τις δημόσιες συμβάσεις.



Πρόσβαση

Σύμφωνα με τα τελευταία συμπεράσματα για τη στάση των επιχειρήσεων σχετικά με τη διαφθορά στην ΕΕ (Έκτακτο Ευρωβαρόμετρο 428, Σεπτέμβριος-Οκτώβριος 2015), το 66% των εταιρειών στην Ελλάδα αναφέρουν ότι είναι ευρέως διαδεδομένη η κατάχρηση των λόγων έκτακτης ανάγκης για να δικαιολογηθεί η αποφυγή των ανταγωνιστικών διαδικασιών ή η χρήση ταχειών διαδικασιών. Οι συνεντεύξεις που πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια των αποστολών προς συγκέντρωση πληροφοριών κατέδειξαν, για παράδειγμα, ότι λόγω αφενός της έλλειψης σχεδιασμού και αφετέρου της πολυπλοκότητας των διαδικασιών υποβολής προσφορών (σύμφωνα με τον προηγούμενο νόμο), τα νοσοκομεία έχουν τη δυνατότητα να προβαίνουν σε άμεσες αναθέσεις. Αυτό επιβεβαιώνεται από την έκθεση για τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της υγείας της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (δεδομένου του επείγοντος χαρακτήρα της κάλυψης των αναγκών σε προμήθειες στα νοσοκομεία, οι αγορές πραγματοποιούνται μέσω μικρών, άμεσων αναθέσεων, οι οποίες οδηγούν σε υπερτιμημένα προϊόντα, στρέβλωση του ανταγωνισμού και διαφθορά). Τα ελεγκτικά όργανα έχουν επίσης εντοπίσει πολλές παρατυπίες που σχετίζονται με την κατάτμηση των συμβάσεων (που οδηγούν στη διαδικασία άμεσης ανάθεσης αντί της χρήσης των διαγωνιστικών διαδικασιών).

Με την ψήφιση του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, η ελληνική κυβέρνηση εναρμονίζει πλήρως όλους τους κανόνες και τις διαδικασίες για τις δημόσιες συμβάσεις με τις διεθνείς απαιτήσεις και συστάσεις. Εκτός από το νέο νόμο περί δημοσίων συμβάσεων (και για να εξασφαλίσει την εφαρμογή του), η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. δημοσίευσε αρκετές αποφάσεις (απόφαση 180/2016 και απόφαση 183/2016) οι οποίες χρησιμεύουν ως κατευθυντήριες γραμμές για τη συμπλήρωση των προτύπων τευχών προκήρυξης ανοικτής διαδικασίας για τη σύναψη συμβάσεων μελετών άνω των ορίων και κάτω των ορίων βάσει κριτηρίων ανάθεσης (και παρόμοιες κατευθυντήριες γραμμές για τις συμβάσεις έργων).

Αποδοτικότητα

Τεχνικές διαδικασίες (τεχνικές προδιαγραφές, κριτήρια ανάθεσης, διαχείριση συμβάσεων):

Σύμφωνα με την προαναφερθείσα έκθεση του Eυρωβαρόμετρου, η διαφθορά είναι ευρέως

διαδεδομένη στις τεχνικές διαδικασίες που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις σε διάφορες

ευρωπαϊκές χώρες. Το 73% των ελληνικών εταιρειών δήλωσαν ότι η πρακτική της προσαρμογής της

συγγραφής υποχρεώσεων προς όφελος συγκεκριμένων εταιρειών είναι ευρέως διαδεδομένη. Οι

εταιρείες στην Κύπρο είναι πιθανότερο να δηλώσουν ότι η σύγκρουση συμφερόντων στην

αξιολόγηση των προσφορών είναι ευρέως διαδεδομένη (76%), ακολουθούμενες από τη Σλοβενία

(73%), την Ελλάδα (71%) και την Πορτογαλία (70%). Τα ερωτηθέντα ελεγκτικά όργανα επισήμαναν

επίσης ότι η διαφθορά εξακολουθεί να εκδηλώνεται πολύ μετά την ανάθεση της σύμβασης (οι όροι

της σύμβασης συχνά αλλάζονται για παράδειγμα).



Στο πλαίσιο αυτό, και για να ευθυγραμμιστούν με το νέο νόμο για τις δημόσιες συμβάσεις, οι

Αναθέτουσες Αρχές θα χρειαστούν πρόσθετη καθοδήγηση π.χ. για τη σύνταξη των τεχνικών

προδιαγραφών και την κατάρτιση των κριτηρίων ανάθεσης, που είναι παραδοσιακοί τομείς

εκδήλωσης διαφθοράς. Οι συνεντεύξεις έδειξαν ότι η καθοδήγηση της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. (όπως η

καθοδήγηση για τα προτυποποιημένα τεύχη δημοπράτησης) θεωρείται πολύ χρήσιμη από τις

Αναθέτουσες Αρχές. Εξάλλου, είναι ευνόητο ότι το Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης (Ε.Ε.Ε.Σ.),

που εισήχθη με το νέο νόμο περί δημοσίων συμβάσεων, χρησιμοποιείται ήδη και ότι οι Αναθέτουσες

Αρχές το θεωρούν χρήσιμο εργαλείο για να γίνουν οι διαδικασίες πιο αποτελεσματικές και

διαφανείς (σύμφωνα με τις Αναθέτουσες Αρχές, τα τεύχη δημοπράτησης είναι πράγματι ένας από

τους κύριους λόγους απόρριψης των προσφορών).

Πρέπει να αναγνωριστούν οι πρόσφατες προσπάθειες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. για την ανάπτυξη και

δημοσίευση σχετικών αποφάσεων και καθοδήγησης προς ενίσχυση των τεχνικών διαδικασιών

σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Η εν λόγω Αρχή έχει καταρτίσει τα ακόλουθα έγγραφα: την

απόφαση αριθμ. 158/2016 για την Έγκριση «Τυποποιημένου Εντύπου Υπεύθυνης Δήλωσης» του

άρθρου 79 παρ. 4 του Ν. 4412/2016 και την Απόφαση αριθμ. 161/2016 για την υιοθέτηση της

Κατευθυντήριας Οδηγίας 15/2016: Οδηγίες συμπλήρωσης για το Τυποποιημένο Έντυπο Υπεύθυνης

Δήλωσης του άρθρου 79 παρ. 4 του Ν. 4412/2016. Οι αποφάσεις αυτές συμβάλλουν στη διασφάλιση

της εφαρμογής του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων και στην πρόληψη της διαφθοράς σε όλα

τα στάδια της διαδικασίας σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

Κεντρικοποίηση των προμηθειών:

Από το 2013, με την υποστήριξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και την τεχνική συμβολή διεθνών οργανισμών όπως ο ΟΟΣΑ, η ελληνική κυβέρνηση έχει αναλάβει διάφορες ενέργειες για την αναμόρφωση της Γενικής Διεύθυνσης Κρατικών Προμηθειών (Γ.Δ.Κ.Π.) της Γ.Γ.Ε. του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης σε μια λειτουργική Κεντρική Αρχή Αγορών (ΚΑΑ). Έχει επίσης καθιερώσει διαδικασίες για τη σύναψη και τη διαχείριση Συμφωνιών-Πλαίσιο με αντικείμενο αγαθά και υπηρεσίες για την ελληνική κεντρική αυτοδιοίκηση. Για τον τομέα της υγείας, συζητιέται το ενδεχόμενο ενίσχυσης και βελτίωσης του υφιστάμενου κεντρικού συστήματος προμηθειών, ωστόσο, δεν διατέθηκαν άλλες πληροφορίες κατά τη διεξαγωγή της παρούσας αξιολόγησης.

Οι συνεντεύξεις έδειξαν ότι οι Αναθέτουσες Αρχές αναγνωρίζουν τις δυνατότητες συγκέντρωσης των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων, ιδίως για τη βελτίωση της αποδοτικότητας και την απλούστευση των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων, αλλά και σε σχέση με τη περιστολή των κινδύνων διαφθοράς (συγκέντρωση της κατάρτισης των τεχνικών προδιαγραφών, διευκόλυνση της παρακολούθησης της χρήσης των δημοσιονομικών πόρων από ελεγκτικά όργανα κ.λπ). Επιπλέον, οι Αναθέτουσες Αρχές υπογράμμισαν ότι η χρήση Συμφωνιών-Πλαίσιο παρουσίαζε δυσχέρειες και δεν ήταν πολύ βολική για την αγορά προϊόντων επείγοντος χαρακτήρα, όπως τα τρόφιμα και τα φάρμακα. Το υφιστάμενο κεντρικό σύστημα προμηθειών για τον τομέα της υγείας αντιμετωπίζει πολλά προβλήματα όπως η υποστελέχωση και η αδυναμία αξιοποίησης από τα νοσοκομεία. Επιπλέον, από τις συνεντεύξεις και τις επιπρόσθετες έρευνες



συνάγεται ότι οι Συμφωνίες-Πλαίσιο έχουν μεν εκπονηθεί, αλλά δεν φέρουν πάντα υπογραφή (για παράδειγμα, έως τον Μάιο του 2017 είχαν εκπονηθεί μόνο 8 Συμφωνίες-Πλαίσιο και οι οποίες δεν είχαν υπογραφεί).

Οι πρόσφατες εξελίξεις είναι πιο θετικές και δείχνουν μεγάλες προσπάθειες από τμήματα της ελληνικής κυβέρνησης για ενίσχυση των κεντρικών δραστηριοτήτων αγορών. Το 2016 δημοσιεύθηκαν στο ΦΕΚ δύο υπουργικές αποφάσεις (Αριθμ. 137954/2016 Ρυθμίσεις για την παροχή Κεντρικών και Επικουρικών δραστηριοτήτων αγορών προμηθειών και γενικών υπηρεσιών από την Εθνική Κεντρική Αρχή Αγορών (ΦΕΚ 4515/Β/30-12-2016) και Αριθ. 20886 «Συμφωνίες πλαίσιο έτους 2017 που συνάπτονται από την Εθνική Κεντρική Αρχή Αγορών (ΦΕΚ 663/B/2-3-2016). Η Γ.Γ.Ε. έχει καταρτίσει μια σειρά νέων Συμφωνιών-Πλαίσιο για την κάλυψη των αναγκών 18 υπουργείων για μια περίοδο δύο ετών συν μίας ακόμα (σε φωτοαντιγραφικό χαρτί, επιτραπέζιους υπολογιστές, κλιματισμό, λαμπτήρες LED). Σχεδιάζει επίσης να εφαρμόσει παντού ηλεκτρονικούς καταλόγους και δημοσίευσε ορισμένες οδηγίες σχετικά με τη χρήση των ηλεκτρονικών δημοπρασιών. Οι πρωτοβουλίες αυτές είναι σύμφωνες με τις διατάξεις για τις κεντρικές δραστηριότητες αγορών που περιλαμβάνονται στο νέο νόμο και τη στρατηγική για τις δημόσιες συμβάσεων και είναι εναρμονισμένες με τις διεθνείς καλές πρακτικές που συνιστά ο ΟΟΣΑ.

E-procurement

Η ελληνική κυβέρνηση έχει αναπτύξει μια κεντρική πύλη, γνωστή ως «Προμηθέας» (www.promitheus.gov.gr) η οποία περιέχει συνδέσμους προς όλες τις βασικές πλατφόρμες, καθώς και υλικό κατάρτισης και καθοδήγησης, νομικό περιεχόμενο και στατιστικές εκθέσεις. Η βασική πλατφόρμα που χρησιμοποιείται για το e-procurement είναι το Εθνικό Σύστημα Ηλεκτρονικών Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ.), το οποίο προσφέρει ηλεκτρονική δημοσίευση γνωστοποίησης προκήρυξης (e-notification), ηλεκτρονική πρόσβαση σε έγγραφα (e-access) και ηλεκτρονική υποβολή προσφορών (e-submission). Οι αναθέτουσες αρχές πιστοποίησης πρέπει να χρησιμοποιούν υποχρεωτικά αυτό το σύστημα για όλες τις συμβάσεις ύψους άνω των 60.000 ευρώ από το 2014. Για τη διαδικασία μετά την ανάθεση, η ελληνική κυβέρνηση έχει δημιουργήσει ηλεκτρονικά εργαλεία, όπως την ηλεκτρονική δημοπρασία (e-auction), τον ηλεκτρονικό κατάλογο (e-catalogue), την ηλεκτρονική παραγγελία (e-ordering), την ηλεκτρονική πληρωμή (e-payment) και την ηλεκτρονική αρχειοθέτηση (e-archiving). Ο Προμηθέας φιλοξενεί επίσης συνδέσεις με το Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων (Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ.), το οποίο λειτουργεί ως μητρώο διαφάνειας. Όλες οι προκηρύξεις διαγωνισμών αξίας 1.000 ευρώ και άνω πρέπει να δημοσιεύονται σε αυτήν την πλατφόρμα. Στη διαδικτυακή πύλη «Διαύγεια» δημοσιεύονται οι αποφάσεις ανάθεσης και οι συναφθείσες συμβάσεις στο Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. Τον Μάιο του 2017, το ηλεκτρονικό σύστημα δημοσίων συμβάσεων αριθμούσε 12.100 εγγεγραμμένους οικονομικούς φορείς.

Η ενίσχυση του συστήματος e-procurement έχει χαρακτηριστεί από τις Αναθέτουσες Αρχές ως ένα μέσο για την πρόληψη της διαφθοράς δεδομένου ότι περιορίζει την ανάγκη για φυσική επικοινωνία. Εντούτοις, οι Αναθέτουσες Αρχές επισήμαναν τα πεπερασμένα όρια του πραγματικού συστήματος e-procurement, δηλ. του Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ., το οποίο δεν καλύπτει ολόκληρο το σύστημα δημοσίων συμβάσεων καθότι σταματά

http://www.promitheus.gov.gr/



κατά την ανάθεση της σύμβασης μη καλύπτοντας τις επιμέρους διαδικασίες της e-Τιμολόγησης και της e-Πληρωμής (σύμφωνα με αυτούς). Από τον Μάιο του 2017, δεν καλύπτει ούτε έργα, μόνο αγαθά και υπηρεσίες. Το Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. θεωρείται επίσης χρήσιμο για την ενίσχυση της διαφάνειας στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και για την πρόληψη της διαφθοράς. Ωστόσο, τα ελεγκτικά όργανα που ερωτήθηκαν σχετικά τόνισαν ότι το Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ., μολονότι είναι υποχρεωτικό, δεν χρησιμοποιείται συστηματικά από τις Αναθέτουσες Αρχές και κανείς δεν ελέγχει την ορθή χρήση του.

Μετά την υιοθέτηση του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων και της νέας ΕΣΔΣ, η Γ.Γ.Ε. εξέδωσε μια νέα υπουργική απόφαση που ρυθμίζει τη λειτουργία μιας νέας έκδοσης του Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. (δημοσιεύτηκε στις 22 Μαΐου 2017). Φαίνεται επίσης ότι γίνονται συνεχείς προσπάθειες για την ενίσχυση του συστήματος e-procurement Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ., ώστε να καλύπτει ολόκληρο τον κύκλο των δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών e-invoicing και της e-payment. Για να υπάρξει συμμόρφωση με τη νέα Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις, πρέπει η Γ.Γ.Ε. να αναπτύξει τη διαλειτουργικότητα των δύο συστημάτων Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. και Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι τα Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. και Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. δεν είναι ακόμα διαθέσιμα στην αγγλική γλώσσα εμποδίζοντας ενδεχομένως τη συμμετοχή ξένων προμηθευτών.

Αξιολόγηση

Όπως αναφέρθηκε, η ελληνική κυβέρνηση έχει δημιουργήσει πύλες για τη συλλογή σχετικών στοιχείων για τις δημόσιες συμβάσεις (Διαύγεια, Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ., Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. κ.ά). Όπως έχει ήδη αναφερθεί, τα στοιχεία δεν φαίνεται να συλλέγονται πάντοτε με συνεπή, ενημερωμένο και αξιόπιστο τρόπο δεδομένου ότι οι Αναθέτουσες Αρχές δεν αποστέλλουν συστηματικά πληροφορίες σχετικά με τη διαδικασία δημοσίων συμβάσεων στη διαδικτυακή πύλη «Διαύγεια» και το Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. Ταυτόχρονα, η ολοκλήρωση, η διασύνδεση ή η διαλειτουργικότητα μεταξύ των συστημάτων εξακολουθεί να είναι πολύ περιορισμένη και δεν εμποδίζει τις διπλές καταχωρίσεις ή την υποχρέωση καταχώρισης πληροφοριών σε διαφορετικές μορφές και πλατφόρμες. Επίσης, από τις συνεντεύξεις συνάγεται ότι οι Αναθέτουσες Αρχές δεν έχουν εύκολη πρόσβαση στα στοιχεία σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις. Εν μέρει εξαιτίας αυτού, αλλά και λόγω της έλλειψης της υποχρέωσής τους να εξετάζουν ζητήματα διαφθοράς, οι αρμόδιοι για τις δημόσιες συμβάσεις δεν αναλύουν τα διαθέσιμα δεδομένα για να εντοπίσουν μοτίβα συμπεριφοράς που μπορεί να υποδηλώνουν την πιθανότητα εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς. Η παρακολούθηση των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων γίνεται μη αυτόματα και όχι με συστηματικό τρόπο. Όπως υπογραμμίστηκε στην έκθεση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων για τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της υγείας, κατά τη λήψη αποφάσεων δεν λαμβάνονται υπόψη τα λεπτομερή στοιχεία που διατίθενται για τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της υγείας.

Οι προσπάθειες ενίσχυσης του Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ., σε συνδυασμό με την βελτίωση του συστήματος e-procurement Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. μπορούν να συμβάλλουν στην καλύτερη αξιολόγηση των δεδομένων για τις δημόσιες συμβάσεις. Ωστόσο, η ελληνική κυβέρνηση δεν έχει ακόμη αναπτύξει και εφαρμόσει την Εθνική Βάση Δεδομένων



Δημοσίων Συμβάσεων που προβλέπεται στη νέα Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις, προκειμένου να εξαγάγει στατιστικά στοιχεία. Σύμφωνα με την εν λόγω στρατηγική, η Εθνική Βάση Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων πρέπει να περιέχει διαλειτουργικές συνδέσεις με πληροφοριακά συστήματα Δημοσίων Συμβάσεων.

Διαχείριση κινδύνου

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., στην Κατευθυντήρια Οδηγία αριθ. 9/2015 για την «Καταπολέμηση της διαφθοράς κατά τη διεξαγωγή δημόσιων διαγωνισμών», ανέπτυξε ένα σύστημα κόκκινων σημαιών (δηλαδή δεικτών που μπορούν να βοηθήσουν στον εντοπισμό περιπτώσεων διαφθοράς στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων). Από τις συνεντεύξεις συνάγεται ότι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. δεν παρακολουθεί τη χρήση αυτών των δεικτών ενώ τα ελεγκτικά όργανα αναφέρουν ότι το συγκεκριμένο σύστημα δεν χρησιμοποιείται από τις Αναθέτουσες Αρχές. Επιπλέον, αξίζει να σημειωθεί ότι αυτό το σύστημα κόκκινων σημαιών δεν είναι συνδεδεμένο με το σύστημα e-procurement.

Στο πλαίσιο της νέας ΕΣΔΣ, προβλέπεται η ανάπτυξη εργαλείων αξιολόγησης κινδύνου με σκοπό τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των απειλών για την ομαλή λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων (συμπεριλαμβανομένων των κινδύνων διαφθοράς). Προβλέπεται επίσης η κατάρτιση και δημοσιοποίηση των στρατηγικών διαχείρισης κινδύνου. Τα μέτρα αυτά δεν έχουν εφαρμοστεί ακόμη από την ελληνική κυβέρνηση.

Λογοδοσία

Ελεγκτικός μηχανισμός

Όπως παρουσιάζεται στο πλαίσιο 1, υπάρχουν διάφορα σώματα επιθεωρητών-ελεγκτών που είναι επιφορτισμένα με τον έλεγχο σε συγκεκριμένους τομείς (έργα, υπηρεσίες υγείας και πρόνοιας, δημόσια διοίκηση). Κάποια από τα σώματα αυτά εποπτεύονται από τη ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ., αλλά αρκετές αξιολογήσεις που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης κατέδειξαν ότι οι έρευνες που διεξάγονται από τα ελεγκτικά όργανα δεν συντονίζονται ούτε καν σε τομείς που είναι επιρρεπείς στη διαφθορά, όπως οι φορολογικές αρχές, οι εθνικές υπηρεσίες υγείας, τα δημόσια έργα, οι συμβάσεις προμηθειών, οι κρατικές επιχορηγήσεις στις επιχειρήσεις και η τοπική αυτοδιοίκηση. Η έλλειψη μηχανισμών συντονισμού αποτρέπει ιδίως την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τους κινδύνους και τα περιστατικά διαφθοράς στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Επιπλέον, από τις συνεντεύξεις φάνηκε ότι οι συστάσεις των ελεγκτικών οργάνων συχνά δεν ακολουθούνται από τις Αναθέτουσες Αρχές.

Ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων και η νέα ΕΣΔΣ αποβλέπουν στην ενίσχυση του ελεγκτικού μηχανισμού στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, καθώς και στο συντονισμό μεταξύ των κύριων ελεγκτικών οργάνων. Για το σκοπό αυτό, η ελληνική κυβέρνηση σχεδιάζει να αναπτύξει μια κοινή μεθοδολογία εποπτείας και αξιολόγησης για τα αρμόδια ελεγκτικά όργανα, καθώς και μια ηλεκτρονική πλατφόρμα που θα ενισχύσει την ελεγκτική και εποπτική εξουσία της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και θα επιτρέψει τη διασύνδεσή της με άλλα υφιστάμενα πληροφοριακά συστήματα. Τα μέτρα αυτά δεν έχουν εφαρμοστεί ακόμη.



Κύριες ευπάθειες

Η υιοθέτηση του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων και της νέας στρατηγικής για τις δημόσιες συμβάσεις (για την περίοδο 2016-2020) αποτελεί σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης της καταπολέμησης της διαφθοράς στην Ελλάδα, αλλά χρειάζεται να δοθεί συνέχεια και να υπάρξει παρακολούθηση. Το ταχέως μεταβαλλόμενο νομοθετικό πλαίσιο και οι αλλαγές στις πολιτικές αποτελούν πρόκληση για τους δημόσιους φορείς και τις ιδιωτικές επιχειρήσεις και στέκονται εμπόδιο στην πρόσβαση όλων των δυνητικών ανταγωνιστών στις ευκαιρίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Επίσης, η πολυπλοκότητα του προηγούμενου πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων αύξησε το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που είχαν τα όργανα κατά την προκήρυξη διαγωνισμών και την ανάθεση συμβάσεων, δημιούργησαν ευκαιρίες για μη διαφανείς πρακτικές και εισήγαγαν ένα περίπλοκο σύστημα εποπτείας, στοιχεία τα οποία συνέτειναν στην αύξηση της διαφθοράς. Ο νόμος καθώς και η στρατηγική εναρμονίζονται μεν με τις διεθνείς ορθές πρακτικές (την οδηγία 2014/24/ΕΕ και τη Σύσταση του ΟΟΣΑ για τις δημόσιες συμβάσεις), αλλά πρέπει να υπάρξει συνέχεια.

Η υλοποίηση του νέου νόμου για τις δημόσιες συμβάσεις και της στρατηγικής για τις δημόσιες συμβάσεις προϋποθέτουν επαρκείς, σχεδιασμένες, συντονισμένες και βιώσιμες προσπάθειες από όλους τους εμπλεκόμενους καθώς και βελτιωμένες ικανότητες και εργαλεία. Από μόνος του, ο σχεδιασμός και η έγκριση του νέου νόμου και της στρατηγικής για τις δημόσιες συμβάσεις δεν θα επιφέρουν μόνιμη αλλαγή στην κατάσταση στην Ελλάδα. Μόνο μια προσεκτική και άρτια σχεδιασμένη υλοποίηση του νόμου και της στρατηγικής θα έχει θετικό αντίκτυπο στο σύστημα δημοσίων συμβάσεων και θα εξασφαλίσει την τήρηση ορθών και διαφανών διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης υπογραμμίστηκε η έλλειψη επαρκών μηχανισμών συντονισμού (ιδίως μεταξύ της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ., της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και της ΓΓΕ) και ικανοτήτων όσον αφορά την εποπτεία (ελεγκτικά όργανα) και την εφαρμογή (Αναθέτουσες Αρχές). Οι καθυστερήσεις όσον αφορά τα εργαλεία υλοποίησης, όπως το e-procurement και οι κεντρικές δραστηριότητες αγορών ενδέχεται επίσης να παρεμποδίσουν την εφαρμογή του νόμου και της στρατηγικής καθώς και τις προσπάθειες για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

Για να μειωθεί η διαφθορά στις δημόσιες συμβάσεις, απαιτείται ισχυρή πολιτική βούληση σε συνδυασμό με μια σθεναρή κουλτούρα ακεραιότητας. Μόνο έτσι θα αλλάξουν οι αντιλήψεις και οι συμπεριφορές, σε όλα τα επίπεδα, τόσο στους κόλπους της δημόσιας διοίκησης όσο και μεταξύ των οικονομικών φορέων. Σύμφωνα με τα τελευταία αποτελέσματα της έρευνας για τη στάση των επιχειρήσεων απέναντι στη διαφθορά στην ΕΕ9, το 75% των ελληνικών εταιρειών στην Ελλάδα αναφέρει ότι η διαφθορά είναι ευρέως διαδεδομένη στις δημόσιες συμβάσεις που διαχειρίζονται η κεντρική διοίκηση ή οι φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ταυτόχρονα, η ανάλυση έδειξε ότι οι προσπάθειες και οι δραστηριότητες της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. στον συγκεκριμένο τομέα πρέπει να προβληθούν στο ευρύ κοινό και ότι πρέπει να ενισχυθεί η συνεργασία σε πολιτικό και τεχνικό επίπεδο στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων για την αντιμετώπιση του ζητήματος της διαφθοράς. Η ισχυρή στήριξη από το Υπουργείο Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και ιδίως την ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και

9. Έκτακτο Ευρωβαρόμετρο 428, Σεπτέμβριος-Οκτώβριος 2015



άλλους ενδιαφερόμενους, μεταξύ των οποίων η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης, που συνδέεται με εκστρατείες ενημέρωσης και κατάρτισης σχετικά με τη διαφθορά στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, αποτελούν προϋπόθεση για την πρόληψη της διαφθοράς στο εσωτερικό της δημόσιας διοίκησης και μεταξύ των οικονομικών φορέων. Τα μηνύματα πρέπει να διαδοθούν σε όλες τις βαθμίδες ιεραρχίας και σε όλα τα επίπεδα των κυβερνητικών αξιωματούχων.

Επιπλέον, ο νόμος για τις δημόσιες συμβάσεις χαρακτηρίζεται γενικά από πολυπλοκότητα, επικαλυπτόμενους κανόνες και αποσπασματική προσέγγιση. Αυτές οι ελλείψεις λειτούργησαν αρνητικά σε σχέση με την εφαρμογή του. Παρά τη δέσμη πρόσφατων νομοθετικών πρωτοβουλιών, οι ελλείψεις αυτές δεν έχουν θεραπευτεί πλήρως, ιδίως όσον αφορά την αποσπασματική εποπτεία, την ανάγκη περαιτέρω ενίσχυσης των εσωτερικών και εξωτερικών ελέγχων και την ανάγκη βελτίωσης του επιπέδου επιβολής. Στο πλαίσιο αυτό, η προσπάθεια του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων να επιλύσει κάποιες από τις προκλήσεις αυτές είναι αξιέπαινη και απομένει να δούμε τα αποτελέσματα μετά την εφαρμογή του.

Εν προκειμένω και με βάση την ανάλυση του τομέα για την παρούσα μελέτη, η αξιολόγηση εντόπισε κάποιους παράγοντες κινδύνου που αυξάνουν τις ευπάθειες στη διαφθορά στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων:

Απουσία ενιαίας στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις

Έλλειψη συντονισμού μεταξύ των κυριότερων ενδιαφερόμενων μερών στις δημόσιες συμβάσεις

Έλλειψη επικοινωνίας/ευαισθητοποίησης (π.χ. προς τους οικονομικούς φορείς)

Ελλιπής εφαρμογή του νέου νόμου για τις δημόσιες συμβάσεις και της νέας στρατηγικής για τις δημόσιες συμβάσεις

Έλλειψη κουλτούρας ακεραιότητας

Έλλειψη πόρων σε συνδυασμό με περιορισμένες ικανότητες (ιδίως σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης)

Επιπλέον, σύμφωνα με τις εκθέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς, οι ακόλουθες πρακτικές φαίνεται ότι είναι ευρέως διαδεδομένες στις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα10:

Συγκρούσεις συμφερόντων κατά την αξιολόγηση των προσφορών (δεν υπάρχει ένδειξη για το κατά πόσον οι πιθανές συγκρούσεις συμφερόντων ελέγχονται συστηματικά στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, ιδίως σε τοπικό επίπεδο)

Προσαρμογή της συγγραφής υποχρεώσεων προς όφελος συγκεκριμένων εταιρειών

Ανάμειξη των υποψηφίων στην κατάρτιση των προδιαγραφών

10. Ελληνική ενότητα του Παραρτήματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Έκθεση της ΕΕ για την καταπολέμηση της διαφθοράς, 2014

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_greece_chapter_el.pdf

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_greece_chapter_el.pdf



Κατάχρηση των διαδικασιών με διαπραγμάτευση

Πρακτικές συμπαιγνίας κατά την υποβολή προσφορών

Ασαφή κριτήρια επιλογής ή αξιολόγησης

Κατάχρηση των λόγων έκτακτης ανάγκης για την αποφυγή διαγωνιστικών διαδικασιών

Τροποποιήσεις των συμβατικών όρων μετά τη σύναψη της σύμβασης.

Συστάσεις

Με βάση την ανάλυση των υφιστάμενων στρατηγικών και σχεδίων δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις και την εφαρμογή τους, εντοπίστηκαν ορισμένοι τομείς που θα μπορούσαν να βελτιωθούν για να ενισχυθεί ο αγώνας κατά της διαφθοράς. Οι συστάσεις που παρατίθενται κατωτέρω περιλαμβάνουν επίσης τις δράσεις του ΕΣΔΚΔ και τη νέας ΕΣΔΣ που δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και/ή για τις οποίες ο υπεύθυνος αξιολόγησης δεν διαθέτει επαρκή αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή τους (λόγω ελλιπών απαντήσεων που δόθηκαν στο ερωτηματολόγιο τον Μάρτιο 2017).

Η λίστα των συστάσεων ξεκινά με θέματα σχετικά με την εποπτεία, τις ευθύνες και τις θεσμικές ρυθμίσεις. Οι τομείς που επικεντρώνονται στο περιεχόμενο και όχι στη διαδικασία βασίζονται στις 12 αρχές της Σύστασης του ΟΟΣΑ για τις δημόσιες συμβάσεις (βλ. παραρτήματα 1 και 2), ξεκινώντας από την αρχή της «ακεραιότητας».

Ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και των ενδιαφερομένων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων (βλ. Πλαίσιο 1) ούτως ώστε να διασφαλιστεί η εφαρμογή των διαφόρων πρωτοβουλιών που αποβλέπουν στην πρόληψη της διαφθοράς στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

Προς το σκοπό αυτό:

Οι ενδιαφερόμενοι φορείς και οργανισμοί θα πρέπει να ορίσουν έναν συντονιστή (ή έναν σύνδεσμο) που θα επιλαμβάνεται των προβλημάτων καταπολέμησης της διαφθοράς σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, σύμφωνα με τη δράση 1.8) του ΕΣΔΚΔ (Ενίσχυση της συνεργασίας με τους συνδέσμους). Αυτό το άτομο θα πρέπει να έχει γνώσεις επί των δημόσιων συμβάσεων και η αποστολή και ο ρόλος του/της θα πρέπει να γνωστοποιείται στους ενδιαφερόμενους.

Πρέπει να γίνονται τακτικές συναντήσεις συντονισμού μεταξύ της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και των ενδιαφερομένων μερών. Στόχος των συναντήσεων αυτών θα πρέπει να είναι η παρακολούθηση της πορείας εφαρμογής των σχετικών δράσεων του ΕΣΔΚΔ και ο εντοπισμός και η ανάλυση νέων προκλήσεων.

Θα πρέπει να ζητείται η συμμετοχή της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. στις συνεδριάσεις των νέων οργάνων (πολιτικών και τεχνικών) που θα είναι επιφορτισμένα με την εφαρμογή της στρατηγικής



για τις δημόσιες συμβάσεις, ούτως ώστε να ενημερώνεται για την πορεία υλοποίησης της στρατηγικής (η οποία είναι βασικό στοιχείο του ΕΣΔΚΔ).

Εξασφάλιση της υλοποίησης της στρατηγικής για τις δημόσιες συμβάσεις (και των σχετικών διατάξεων του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων και του ΕΣΔΚΔ), ενημερώνοντας τους ενδιαφερόμενους φορείς, συμπεριλαμβανομένων των Αναθετουσών Αρχών, για το περιεχόμενό τους και εξασφαλίζοντας ένα κατάλληλο σύστημα εποπτείας.

Για το σκοπό αυτό:

Η νέα στρατηγική για τις δημόσιες συμβάσεις (καθώς και ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων) θα πρέπει να δημοσιεύονται σε όλους τους σχετικούς διαδικτυακούς τόπους, οι οποίοι θα πρέπει να επικαιροποιηθούν και να περιλαμβάνουν παραπομπές (για παράδειγμα, ο διαδικτυακός τόπος του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης πρέπει να περιλαμβάνει συνδέσμους με σχετικά έγγραφα που δημοσιεύονται στον ιστότοπο της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ).

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και άλλοι σχετικοί ενδιαφερόμενοι θα πρέπει να διασφαλίσουν την κατάρτιση και δημοσίευση των σχετικών αποφάσεων και οδηγιών που απαιτούνται για την εφαρμογή του νέου νόμου περί δημοσίων συμβάσεων.

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.) πρέπει να συντονίσουν τις ενημερωτικές και εκπαιδευτικές συναντήσεις με τις Αναθέτουσες Αρχές, τους παρόχους υπηρεσιών, τους εγκεκριμένους οικονομικούς φορείς σχετικά με το νέο νόμο περί δημοσίων συμβάσεων και τη νέα ΕΣΔΣ, σύμφωνα με τις δράσεις 57, 58, 69, 70 και 71 του Σχεδίου Δράσεων της νέας ΕΣΔΣ.

Τα πολιτικά και τεχνικά όργανα που είναι επιφορτισμένα με τον συντονισμό και τον έλεγχο της υλοποίησης πρέπει να συνεδριάζουν σε τακτική βάση, σύμφωνα με την απόφαση αριθ. 50Α/20.01.2017.

Θα πρέπει να συσταθούν ειδικές ομάδες εργασίας που θα συζητούν και θα διασφαλίζουν την εφαρμογή των δράσεων για τις οποίες είναι υπεύθυνοι περισσότεροι από ένας οργανισμός/όργανο.

Το περιεχόμενο του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ θα πρέπει να βελτιωθεί: οι ενδιαφερόμενοι φορείς (για παράδειγμα το τεχνικό όργανο) θα πρέπει να προσδιορίσουν τους δείκτες μέτρησης των αποτελεσμάτων, τα σημεία αναφοράς καθώς και τις πηγές στις οποίες θα βασίζεται η επαλήθευση.

Το ΕΣΔΚΔ και η νέα ΕΣΔΣ θα πρέπει να παρακολουθούνται σε τριμηνιαία βάση (και όχι σε ετήσια) και οι εκθέσεις αξιολόγησης θα πρέπει να δημοσιεύονται σε ετήσια βάση, σύμφωνα με τους δείκτες εκροών και μέτρησης των αποτελεσμάτων. Οι εκθέσεις θα πρέπει επίσης να παρουσιάζουν ορθές πρακτικές για να συμβάλλουν στην αξιοποίηση της εμπειρίας του παρελθόντος (σε συγκεκριμένους τομείς).



Ανάπτυξη προτύπων ακεραιότητας και ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης σε θέματα διαφθοράς μεταξύ όλων των ενδιαφερόμενων μερών στον κύκλο δημοσίων συμβάσεων, προκειμένου να ενισχυθεί η κουλτούρα της ακεραιότητας και να προληφθεί η διαφθορά στον εν λόγω τομέα.


Η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θα πρέπει να εκπονήσουν έναν ειδικό κώδικα συμπεριφοράς για τους υπαλλήλους των δημοσίων συμβάσεων, σύμφωνα με τις δράσεις 37 (υιοθέτηση Κωδίκων Συμπεριφοράς και Δεοντολογίας για όλα τα στελέχη της κεντρικής διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης) και 39 (Υιοθέτηση κωδίκων και πρότυπων από επαγγελματίες και τις ενώσεις τους) του ΕΣΔΚΔ.

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θα πρέπει να επικαιροποιήσει την Κατευθυντήρια Οδηγία αριθ. 9/2015 για την «Καταπολέμηση της διαφθοράς κατά τη διεξαγωγή δημόσιων διαγωνισμών», λαμβάνοντας υπόψη τις πρόσφατες διατάξεις (υπάρχουν ακόμα αναφορές στον προηγούμενο Ν. 4281/2014 περί δημοσίων συμβάσεων).

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., μαζί με την ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. και άλλους ενδιαφερόμενους, θα πρέπει να αναπτύξουν ένα συνεχιζόμενο πρόγραμμα κατάρτισης (εκτός από τα προγράμματα που προέρχονται από την Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης) που θα επικεντρώνεται σε πρωτοβουλίες και εργαλεία για την πρόληψη της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις, σύμφωνα με τις δράσεις 18 (Ανάπτυξη ενός προγράμματος κατάρτισης που θα υποστηρίζει τον μακροπρόθεσμο στρατηγικό σχεδιασμό για την καταπολέμηση της διαφθοράς και την ανάπτυξη ικανοτήτων) και 38 (Εισαγωγή τεστ ακεραιότητας για τους κρατικούς λειτουργούς) του ΕΣΔΚΔ. Το πρόγραμμα κατάρτισης θα πρέπει να περιλαμβάνει ειδικευμένα μαθήματα ακεραιότητας που θα επικεντρώνονται σε τομείς υψηλού κινδύνου όπως είναι η υγεία και η άμυνα. Η εκπαίδευση μπορεί να παρασχεθεί με τη μορφή ενότητας ηλεκτρονικής εκμάθησης, όπως συμβαίνει ήδη σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, και με την υποστήριξη του ΟΟΣΑ. Θα πρέπει να αποτελεί μέρος του προγράμματος πιστοποίησης των Αναθετουσών Αρχών, των ΚΑΑ και των υπαλλήλων που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις.

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., μαζί με τα ενδιαφερόμενα μέρη, θα πρέπει να αναπτύξουν ειδικές εκπαιδευτικές ενότητες με θέμα την ακεραιότητα που θα επικεντρώνονται στις δημόσιες συμβάσεις σε τομείς υψηλού κινδύνου, όπως η υγεία και η άμυνα.

Η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ., σε συνεργασία με τα σχετικά ενδιαφερόμενα μέρη, θα πρέπει να αναπτύξουν μια εκστρατεία ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης με αποδέκτες τους δημόσιους υπαλλήλους που απασχολούνται στις δημόσιες συμβάσεις καθώς και τους ιδιωτικούς οικονομικούς φορείς, και με κύριο μήνυμα ότι η διαφθορά δεν γίνεται πλέον ανεκτή, σύμφωνα με τη δράση 17 του ΕΣΔΚΔ (Ενίσχυση της πληροφόρησης του κοινού και του ιδιωτικού τομέα για την ανάληψη δράσεων καταπολέμησης της διαφθοράς).

Όλα τα υπουργεία, οι φορείς και οι (μεγάλες) Αναθέτουσες Αρχές (π.χ. η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Έργων) θα πρέπει να ορίζουν υπεύθυνους επαφής σε θέματα ακεραιότητας που θα καθοδηγούν τους κρατικούς λειτουργούς, συμπεριλαμβανομένων των υπαλλήλων δημοσίων συμβάσεων, όταν χρειάζονται καθοδήγηση σε θέματα



ακεραιότητας (π.χ. όταν δέχονται ένα δώρο ή όταν έρχονται αντιμέτωποι με καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων).

Η ελληνική κυβέρνηση θα πρέπει να αναπτύξει μια δημόσια πολιτική σχετικά με το τι προσδοκά από τους αναδόχους της όσον αφορά την ακεραιότητα και την πρόληψη της διαφθοράς. Θα πρέπει να απαιτήσει από κάθε ανάδοχο που επιθυμεί να συμμετάσχει σε δημόσιους διαγωνισμούς να πιστοποιήσει ότι έχει θεσπίσει πολιτική δεοντολογίας και καταπολέμησης της διαφθοράς. Επιπλέον, θα μπορούσε να εξετάσει τη θέσπιση συμφωνιών ακεραιότητας ή άλλου είδους συμφωνιών μεταξύ της κρατικής αναθέτουσας αρχής και των εταιρειών που υποβάλλουν προσφορά, όπου θα αναφέρεται ότι θα απέχουν από κάθε πράξη δωροδοκίας, συμπαιγνίας κι άλλες διεφθαρμένες πρακτικές για το διάστημα ισχύος της σύμβασης, ειδικά για μεγάλες υποδομές και σύνθετα έργα.

Η ελληνική κυβέρνηση θα πρέπει να διασφαλίσει ότι οι σχετικοί νόμοι προβλέπουν περιόδους επιβολής περιορισμών στη δυνατότητα άσκησης νέας δραστηριότητας μετά την αποχώρηση από την υπηρεσία (cooling off periods) για τους πρώην υπαλλήλους (στις δημόσιες συμβάσεις) καθώς και την εναλλαγή των υπαλλήλων στους οποίους ανατίθενται καθήκοντα δημοσίων συμβάσεων.

Εξασφάλιση επαρκούς βαθμού διαφάνειας του συστήματος δημοσίων συμβάσεων σε όλα τα στάδια του κύκλου δημοσίων συμβάσεων με την περαιτέρω ανάπτυξη και χρήση των υφιστάμενων ψηφιακών πλατφόρμων και τεχνολογιών (Διαύγεια, Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. και Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ).


Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θα πρέπει να αναπτύξει έναν ενιαίο διαδικτυακό τόπο σχετικά με τη λειτουργία της αγοράς δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα και το εφαρμοστέο νομικό-κανονιστικό πλαίσιο σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο (σύμφωνα με ό,τι έχει προταθεί στη νέα ΕΣΔΣ). Ο διαδικτυακός τόπος θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις του συστήματος δημοσίων συμβάσεων (π.χ. συγκριτική αξιολόγηση, αποτελέσματα από το σύστημα εποπτείας και παρακολούθησης).

Η ελληνική Κυβέρνηση θα πρέπει να διασφαλίσει ότι η Διαδικτυακή Πύλη «Διαύγεια» καθώς και άλλες πλατφόρμες όπως το Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. χρησιμοποιούνται σωστά από όλες τις Αναθέτουσες Αρχές για τη δημοσίευση σχετικών με τις δημόσιες συμβάσεις πληροφοριών και ότι αποφεύγονται τα φαινόμενα επικάλυψης και επανάληψης δραστηριοτήτων, μέσω της απλούστευσης των απαιτήσεων και της μείωσης του διοικητικού φόρτου για τις αναθέτουσες αρχές.

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θα πρέπει να διασφαλίσει την ανάπτυξη και την υλοποίηση της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων συμβάσεων προκειμένου να εξάγει στατιστικά στοιχεία και να παρακολουθεί την πορεία των δεικτών. Η εν λόγω βάση δεδομένων θα πρέπει να διαλειτουργεί με τα Πληροφοριακά Συστήματα Δημοσίων συμβάσεων, σύμφωνα με τις δράσεις 25 και 76 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ.

Το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (συγκεκριμένα, η Γ.Γ.Ε.) θα πρέπει να διασφαλίσουν την εφαρμογή του νέου Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ., όπως περιγράφεται στην



υπουργική απόφαση 57654/2017, ΦΕΚ Β' 1781/23-05-2017, προκειμένου να συμμορφωθεί με τη δράση 22 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ.

Το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.) πρέπει να διασφαλίσει την εφαρμογή του συστήματος e-procurement Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. για ολόκληρο τον κύκλο των δημοσίων συμβάσεων. Το σύστημα θα πρέπει να περιλαμβάνει μια ενότητα e-invoicing ώστε να συμμορφωθεί με τη δράση 24 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ. Θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει τα δημόσια έργα, και όχι μόνο αγαθά και υπηρεσίες.

Το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.) θα πρέπει να διασφαλίζει την πλήρη διαλειτουργικότητα μεταξύ Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ. και Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. και μεταξύ αυτών των συστημάτων και κάθε άλλης πλατφόρμας που λαμβάνει, επεξεργάζεται ή χρησιμοποιεί πληροφορίες για τις δημόσιες συμβάσεις.

Το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.) πρέπει να επικαιροποιήσει το εγχειρίδιο του Προμηθέα καθώς και άλλες σχετικές οδηγίες για τα συστήματα Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. και Κ.Η.Μ.Δ.Η.Σ.

Το Υπουργείο Υγείας, σε συνεργασία με το Υπουργείο Οικονομίας (μέσω της Γ.Γ.Ε.), πρέπει να δημιουργήσουν ένα ενιαίο ηλεκτρονικό σύστημα εποπτείας όλων των αγορών στον τομέα της υγείας που θα συμπεριλαμβάνει στοιχεία για τα αποθέματα, προκειμένου να συμμορφωθούν με τη δράση 97 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ.

Ανάπτυξη και χρήση εργαλείων για τη βελτίωση των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων των κεντρικών δραστηριοτήτων αγορών, συμφωνιών-πλαίσιο, μεταξύ άλλων στο επίπεδο της τοπικής αυτοδιοίκησης και σε συγκεκριμένους τομείς (π.χ. στην υγεία) για την προαγωγή της αποδοτικότητας και την πρόληψη της διαφθοράς στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

Το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.), σε συμμόρφωση με τις δράσεις 7 και 8, θα πρέπει να διασφαλίσει την εφαρμογή του νέου κεντρικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων που ορίζεται στις δύο υπουργικές αποφάσεις που δημοσιεύθηκαν το 2016 («Ρυθμίσεις για την παροχή Κεντρικών και Επικουρικών δραστηριοτήτων αγορών προμηθειών και γενικών υπηρεσιών από την Εθνική Κεντρική Αρχή Αγορών» και «Συμφωνίες πλαίσιο έτους 2017 που συνάπτονται από την Εθνική Κεντρική Αρχή Αγορών»).

Σύμφωνα με τις δράσεις 9 και 10 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ, το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.) θα πρέπει να διασφαλίσει την εφαρμογή των συμφωνιών-πλαίσιο, συμπεριλαμβανομένων των 4 Συμφωνιών-Πλαίσιο που καλύπτουν τις ανάγκες 18 υπουργείων για μια περίοδο δύο ετών συν μίας ακόμα (σε φωτοαντιγραφικό χαρτί, επιτραπέζιους υπολογιστές, κλιματισμό, λαμπτήρες LED).

Το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.) θα πρέπει να αναπτύξει μεθοδολογία για τον εντοπισμό κατηγοριών προϊόντων, αγαθών και υπηρεσιών που θα συμπεριληφθούν στις συμφωνίες-πλαίσιο και να εκπονήσει οδηγίες και πρόγραμμα κατάρτισης για τη διαχείριση αυτού του εργαλείου.



Το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της Γ.Γ.Ε.) θα πρέπει να προωθήσει τις κεντρικές δραστηριότητες αγορών σε περιφερειακό επίπεδο προκειμένου να μειωθούν οι κίνδυνοι διαφθοράς σε επίπεδο δήμων και να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των συμβάσεων που συνάπτονται στο επίπεδο της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η συζήτηση σχετικά με τον τρόπο ενίσχυσης της συγκέντρωσης σε αυτό το επίπεδο θα μπορούσε να διεξαχθεί στο πλαίσιο της ομάδας εργασίας της ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. για την καταπολέμηση της διαφθοράς στο επίπεδο της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., σε στενή συνεργασία με το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης (μέσω της ΓΓΕ), θα πρέπει να εκδώσει πρότυπα τεύχη δημοπράτησης με τη χρήση νέων τεχνικών, καθώς και συμφωνίες-πλαίσιο, σύμφωνα με τη δράση 66 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ. Οι συμφωνίες αυτές θα πρέπει να λειτουργούν συμπληρωματικά με τις οδηγίες της Γ.Γ.Ε.

Το Υπουργείο Υγείας θα πρέπει να διασφαλίσει την υλοποίηση της Εθνικής Κεντρικής Αρχής Προμηθειών Υγείας (Ε.Κ.Α.Π.Υ). Επιπλέον, ορισμένες αγορές του Υπουργείου Υγείας και του Υπουργείου Άμυνας (μη στρατιωτικής φύσης) θα μπορούσαν να ενοποιηθούν (για παράδειγμα, φάρμακα και ιατροτεχνολογικά προϊόντα για τα νοσοκομεία).

Ενίσχυση των μηχανισμών εποπτείας και ελέγχου για την ανίχνευση της διαφθοράς, της απάτης και των συγκρούσεων συμφερόντων, ανάπτυξη και εφαρμογή εργαλείων διαχείρισης κινδύνου για την πρόληψη της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις και εφαρμογή κατάλληλων διαδικασιών διαχείρισης καταγγελιών και επιβολής κυρώσεων.

Η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. θα πρέπει να αναπτύξει πρότυπα ακεραιότητας ή έναν κώδικα συμπεριφοράς για τα ελεγκτικά όργανα και να υλοποιεί πρωτοβουλίες ευαισθητοποίησης και κατάρτισης σε θέματα προτύπων ακεραιότητας και κανόνων δεοντολογίας για τα ελεγκτικά όργανα, σύμφωνα με τις δράσεις 81 και 84 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ.

Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θα πρέπει να αναπτύξει εργαλεία αξιολόγησης κινδύνου για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των απειλών για την εύρυθμη λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων των κινδύνων απάτης, διαφθοράς και κατάχρησης δημόσιων πόρων, σύμφωνα με τη δράση 79 του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ. Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θα πρέπει επίσης να μεριμνά για την εκπαίδευση των υπευθύνων για τις δημόσιες συμβάσεις και των ελεγκτών στη χρήση των εργαλείων αξιολόγησης κινδύνου (δράση 80), αναπτύσσοντας ένα ουσιαστικό σχέδιο κατάρτισης με ενότητες που μπορούν στη συνέχεια να χρησιμοποιηθούν από το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Κ.Δ.Δ.Α).

Η ελληνική κυβέρνηση, και ιδίως η Εθνική Αρχή Συντονισμού (ΕΑΣ) και η Ειδική Υπηρεσία Θεσμικής Υποστήριξης (ΕΥΘΥ), θα πρέπει να διασφαλίσουν τη χρήση του Εργαλείου Αξιολόγησης Κινδύνου Απάτης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των σχετικών οδηγών στο πλαίσιο συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων και να προωθήσουν τη χρήσης τους στο πλαίσιο και άλλων έργων για να ενισχυθεί η αποτροπή της απάτης και της διαφθοράς.



Η ελληνική κυβέρνηση θα πρέπει να μεριμνά ώστε όλοι οι σχετικοί ενδιαφερόμενοι να έχουν τη δυνατότητα να καταγγείλουν πιθανές υποθέσεις διαφθοράς και να υποβάλλουν καταγγελία κατά τη διάρκεια της φάσης πριν από την κατακύρωση, όπως στην πρόσκληση υποβολής προσφορών, την υποβολή προτάσεων και την απόφαση ανάθεσης, όπως συμβαίνει σήμερα στο πλαίσιο των συγχρηματοδοτούμενων έργων.

40 – 2. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΝ ΕΞΕΛΙΞΕΙ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΥΓΕΙΑΣ


2. Αξιολόγηση των εν εξελίξει μεταρρυθμίσεων στον τομέα της Υγείας

Εισαγωγή

Το ελληνικό Εθνικό Σύστημα Υγείας (ΕΣΥ) έχει υποστεί σημαντικές μεταβολές με αρκετές μεταρρυθμίσεις την τελευταία δεκαετία. Κατά την πρόσφατη οικονομική κρίση, η Ελλάδα εφάρμοσε πολιτικές που συνεπάγονταν σοβαρές περικοπές στον οικονομικό προϋπολογισμό των δημόσιων νοσοκομείων, επιβάλλοντας με τον τρόπο αυτό αυξανόμενη πίεση στο σύστημα υγειονομικής περίθαλψης με άμεσες συνέπειες (ποσοτικά και ποιοτικά) στον τρόπο παροχής των δημόσιων υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης.11 Σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ12, στην Ελλάδα από το 2009 έως το 2013, οι δημόσιες δαπάνες για την υγεία μειώθηκαν κατά 5,2 δισ. ευρώ – ποσό που αντιστοιχεί σε πραγματική της τάξης του 32%.

Επιπλέον, η διαφθορά αποτελεί σημαντικό λόγο που η παροχή υγειονομικής περίθαλψης στην Ελλάδα είναι αναποτελεσματική. Η υπεξαίρεση κονδυλίων από τους προϋπολογισμούς για την υγεία, οι παράνομες προμήθειες φαρμάκων, οι απάτες στο χώρο της ασφάλισης ή τα «φακελάκια» για παροχή υπηρεσιών υποσκάπτουν τις προσπάθειες βελτίωσης του συστήματος υγείας του ελληνικού πληθυσμού.

Παρά τις σημαντικές περικοπές του κρατικού προϋπολογισμού στον τομέα της υγείας, η απουσία κυρώσεων για εγκλήματα διαφθοράς, ο ελλιπής σχεδιασμός και η επακόλουθη αποτυχία υλοποίησης επαρκών μέτρων διαφύλαξης της ακεραιότητας είναι τα κύρια επιχειρήματα που αποδεικνύουν την εμφανή έλλειψη πολιτικής βούλησης για την ολοκληρωμένη αντιμετώπιση της διαφθοράς στον τομέα της υγείας. Αντιθέτως, η σημασία που προσδίδεται στο θέμα από τον τωρινό Υπουργό Υγείας, το γεγονός ότι το Υπουργείο Υγείας ξεκίνησε την εισαγωγή μέτρων κατά της διαφθοράς και συνεργάστηκε με τον ΟΟΣΑ για την ενσωμάτωση σε ένα ενιαίο σχέδιο δράσης κατά της διαφθοράς, όλες τις εν εξελίξει δράσεις καθώς και κάποιες καινούργιες πρωτοβουλίες, αποδεικνύουν την αποφασιστικότητα των ελληνικών κρατικών αρχών του χώρου της υγείας να επιλύσουν το πρόβλημα. Καρπός αυτής της δέσμευσης είναι

11. Mladovsky P, Srivastava D, Cylus J, et al. (2012). Health policy responses to the financial crisis in Europe. Geneva: World Health Organization, European Observatory on Health Systems and Policies; (Policy Summary 5). http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0009/170865/e96643.pdf ημερομηνία πρόσβασης: Απρίλιος 2014

12. OEDC Overview. Health policy in Greece (2016)

http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0009/170865/e96643.pdf

2. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΝ ΕΞΕΛΙΞΕΙ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΊΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΥΓΕΙΑΣ – 41


ένα σχέδιο δράσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς με 61 ειδικά μέτρα, το οποίο είναι πλέον διαθέσιμο και έτοιμο προς υλοποίηση.


Στην Ελλάδα, η υγειονομική περίθαλψη παρέχεται από ένα μείγμα δημόσιων και ιδιωτικών φορέων παροχής υπηρεσιών και το σύστημα διαιρείται σε γενικές γραμμές σε πρωτοβάθμια, δευτεροβάθμια και τριτοβάθμια φροντίδα υγείας.

Η πρωτοβάθμια φροντίδα υγείας παρέχεται μέσω του Εθνικού Συστήματος Υγείας (ΕΣΥ). Το ΕΣΥ αποτελείται από αγροτικά ιατρεία και τοπικές μονάδες υγειονομικής περίθαλψης (οι δομές διαφοροποιούνται ανάλογα με τη δυναμικότητα, τη γεωγραφική τοποθεσία και τον πληθυσμό). καθώς και από τα εξωτερικά ιατρεία των δημόσιων νοσοκομείων. Πρωτοβάθμια φροντίδα υγείας παρέχεται επίσης εκτενώς από τον ιδιωτικό τομέα. Ο ιδιωτικός τομέας αποτελείται από ιδιωτικούς ιατρούς που είναι συμβεβλημένοι με τον ΕΟΠΠΥΥ και παρέχουν υπηρεσίες σε δημόσιους υπαλλήλους και συνταξιούχους. Οι πολίτες επίσης αγοράζουν (καλυμμένοι από ιδιωτικά ασφαλιστικά προγράμματα ή από τις οικονομίες τους) υπηρεσίες από ιδιώτες ιατρούς καθώς και διαγνωστικά κέντρα, εργαστήρια και εξωτερικά ιατρεία ιδιωτικών νοσοκομείων που παρέχουν υπηρεσίες εκτός του ΕΣΥ.

Η δευτεροβάθμια και τριτοβάθμια φροντίδα υγείας παρέχεται από τα νοσοκομεία του Εθνικού Συστήματος Υγείας (ΕΣΥ), από άλλα δημόσια νοσοκομεία εκτός ΕΣΥ και από ιδιωτικές κλινικές. Ανάλογα με το είδος των υπηρεσιών που προσφέρουν, τα ελληνικά νοσοκομεία χαρακτηρίζονται ως γενικά ή εξειδικευμένα. Τα γενικά νοσοκομεία περιλαμβάνουν τμήματα πολλαπλών ειδικοτήτων σε όλους τους κλάδους της ιατρικής ενώ τα εξειδικευμένα νοσοκομεία παρέχουν συνήθως υπηρεσίες υγείας σε μία και μόνη ειδικότητα.

Βασικοί φορείς

Το Υπουργείο Υγείας είναι υπεύθυνο για τα εξής: την ανάπτυξη της εθνικής στρατηγικής για την πολιτική στον τομέα της υγείας, τον καθορισμό των προτεραιοτήτων των πολιτικών για τη δημόσια υγεία, τον προσδιορισμό του ρυθμιστικού πλαισίου, τον ορισμό του οργανογράμματος του συστήματος και τη συνολική διαχείριση του συστήματος υγείας. Το Υπουργείο Υγείας μέσω του Εθνικού Συστήματος Υγείας (ΕΣΥ) παρέχει αγαθά και υπηρεσίες σε κατοίκους και πολίτες της Ελλάδας.

Ο Εθνικός Οργανισμός Παροχής Υπηρεσιών Υγείας (ΕΟΠΥΥ) αγοράζει τα αγαθά και τις υπηρεσίες για τους ασφαλισμένους του. Τη στιγμή σύνταξης αυτής της έκθεσης, τα Ταμεία Κοινωνικής Ασφάλισης συνεχίζουν να εισπράττουν εισφορές από τους ασφαλισμένους και να τις υποβάλλουν στον ΕΟΠΠΥ. Στη συνέχεια, ο ΕΟΠΥΥ προσλαμβάνει τους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης, τόσο δημόσιους όσο και ιδιωτικούς.

Ο ΕΟΠΥΥ και το ΕΣΥ χρηματοδοτούνται επίσης και από τον κρατικό προϋπολογισμό. Ο προϋπολογισμός για το ΕΣΥ καθορίζεται στη Βουλή μαζί με την έγκριση του ετήσιου προϋπολογισμού. Τα τελευταία χρόνια, οι αρχές έχουν επιβάλει αυστηρότερους



ελέγχους στην εκτέλεση του προϋπολογισμού τόσο του ΕΣΥ όσο και του ΕΟΠΥΥ. Το πληροφοριακό σύστημα έχει ενισχυθεί και οι χρηματικές ροές παρακολουθούνται τακτικά, τόσο σε δεδουλευμένη όσο και σε ταμειακή βάση. Υπάρχουν επίσης επτά περιφερειακές υγειονομικές αρχές και ο ρόλος τους σε σχέση με τις διοικητικές περιφέρειες είναι υπό αξιολόγηση. Εντούτοις, η λήψη αποφάσεων παραμένει εξαιρετικά συγκεντρωτική (γεγονός που ίσως να βοήθησε στην εφαρμογή των πολιτικών περιορισμού των δαπανών τα τελευταία χρόνια).

Η Εθνική Κεντρική Αρχή Προμηθειών Υγείας (ΕΚΑΠΥ) είναι ο κεντρικός οργανισμός αγορών για το Υπουργείο Υγείας˙ προκηρύσσοντας και αγοράζοντας φάρμακα και ιατροτεχνολογικά προϊόντα σε κεντρικό επίπεδο. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι σύμφωνα με το άρθρο 21 του Νόμου 4472/2017, το ΕΚΑΠΥ αντικατέστησε την Επιτροπή Προμηθειών Υγείας (ΕΠΥ).

Ο Εθνικός Οργανισμός Φαρμάκων (ΕΟΦ) είναι υπεύθυνος για την ανάπτυξη και εφαρμογή πολιτικών τιμολόγησης και αποζημίωσης, κλινικής και οικονομικής αξιολόγησης.

Η Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση Κοινωνικής Ασφάλισης ΑΕ (ΗΔΙΚΑ ΑΕ), ο φορέας παροχής υπηρεσιών πληροφορικής για το Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης τηρεί το σύστημα ηλεκτρονικής συνταγογράφησης και παρακολουθεί τη συνταγογράφηση μαζί με τον ΕΟΠΥΥ που λαμβάνει τα στοιχεία σε καθημερινή βάση.

Ρυθμιστικό πλαίσιο

Το κύριο χαρακτηριστικό του ελληνικού συστήματος υγείας είναι η πολυπλοκότητα και ο κατακερματισμός του. Παρόλο που το 1983 συστάθηκε το εθνικό σύστημα υγείας, ο προκάτοχός του, το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, δεν καταργήθηκε με αποτέλεσμα και τα δύο συστήματα να λειτουργούν παράλληλα. Η παράλληλη αυτή λειτουργία έχει ως αποτέλεσμα διαφορετικά κονδύλια και δομές με διαφορετική πληθυσμιακή κάλυψη, ποσοστά εισφορών και πακέτα παροχών, με συνέπεια την ανεπαρκή λειτουργία και τις ανισότητες.

Μετά την οικονομική ύφεση στην Ελλάδα το 2010, υλοποιήθηκαν κάποιες μεταρρυθμίσεις. Ίσως η πιο σημαντική από αυτές να ήταν ο Ν. 3918/2011 καθώς εισήγαγε μια σημαντική αναδιάρθρωση του συστήματος με τη σύσταση του ενιαίου οργανισμού προμήθειας παροχών υγείας (ΕΟΠΠΥ), στο οποίο συγχωνεύθηκαν τα ανεξάρτητα ταμεία υγείας των ιδιωτών-μισθωτών (IKA), των ελευθέρων επαγγελματιών (OAEE), των αγροτών (ΟΓΑ) και των δημοσίων υπαλλήλων (ΟΠΑΔ). Ο ΕΟΠΥΥ, ο οποίος καλύπτει τη συντριπτική πλειοψηφία του ελληνικού πληθυσμού, έγινε ο μόνος αγοραστής αποκτώντας ισχυρή διαπραγματευτική ισχύ στην αγορά φαρμάκων και ιατρικών υπηρεσιών έναντι των παρόχων και των παραγωγών προϊόντων και υπηρεσιών ιατροφαρμακευτικών υπηρεσιών. Άμεση συνέπεια της συγχώνευσης αυτής ήταν η μείωση του ποσοστού κάλυψης τόσο σε συνάρτηση με το ποσοστό των ατόμων που καλύπτονται από την κοινωνική ασφάλιση (καθώς συνδέεται με την απασχόληση,



η οποία μειώθηκε σημαντικά από το 2009 έως το 2014) όσο και σε συνάρτηση με τα επιδόματα ασθενείας που δικαιούνται βάσει της παρεχόμενης κάλυψης13.

Ο έλεγχος των υπηρεσιών υγείας είναι μάλλον συγκεντρωτικός. Όπως προαναφέρθηκε, το Υπουργείο Υγείας είναι υπεύθυνο για τον έλεγχο και τη διαχείριση του ΕΣΥ και τη ρύθμιση του ιδιωτικού τομέα. Ωστόσο, τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης υπάγονται στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης. Δεν υπάρχουν νομικοί σύνδεσμοι μεταξύ των δύο αυτών τμημάτων του ελληνικού συστήματος υγειονομικής περίθαλψης ούτε θεσμικά όργανα για το συντονισμό κοινών ζητημάτων.14

Όπως αναφέρθηκε ήδη παραπάνω, τον Ιούνιο του 2011, οι υπηρεσίες υγείας των ταμείων κοινωνικής ασφάλισης συγχωνεύθηκαν σε μια ενιαία οντότητα (ΕΟΠΥΥ) ώστε να δημιουργηθεί ένας μόνο αγοραστής υπηρεσιών και προϊόντων υγείας. Ο ΕΟΠΥΥ επίσης επιφορτίστηκε και με τη διαχείριση της παροχής υπηρεσιών πρωτοβάθμιας φροντίδας, τη σύναψη συμβάσεων με τους παρόχους και τη θέσπιση προτύπων ποιότητας και αποδοτικότητας. Είναι υποχρεωμένος να καλύπτει όλους τους πολίτες, ακόμη και ανέργους ή χρεοκοπημένους πολίτες, παρέχοντας δωρεάν πρόσβαση σε ιατρούς και φάρμακα, ανεξαρτήτως ασφαλιστικού καθεστώτος. Όσοι είναι ανασφάλιστοι, για παράδειγμα λόγω της κρίσης, μπορούσαν να καλυφθούν από τον κρατικό προϋπολογισμό ή άλλες πηγές (π.χ. το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο ή το Ευρωπαϊκό Ταμείο Συνοχής) επί τη βάση ενός προκαθορισμένου ετήσιου ορίου. Η εισαγωγή ενός τέλους εισόδου 5 ευρώ στα νοσοκομεία, που αποσκοπούσε τόσο στη ρύθμιση της ζήτησης όσο και στη δημιουργία εσόδων, προκάλεσε εκτεταμένη διαμάχη και εν τέλει καταργήθηκε στις αρχές του 2015. Από την πλευρά της προσφοράς, καταβλήθηκε μια προσπάθεια για την αποκέντρωση των υγειονομικών αρχών και των νοσοκομείων. Ωστόσο, οι νέες περιφερειακές αρχές δεν έχουν ακόμη δείξει δείγματα του έργου τους. Καταβλήθηκαν σημαντικές προσπάθειες για τη συγκράτηση των δαπανών στα νοσοκομεία, ιδίως διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις (συγχωνεύσεις νοσοκομείων), αλλαγές στο σύστημα νοσοκομειακών πληρωμών (έναρξη των ΚΕΝ), μείωση του κόστους των νοσοκομειακών προμηθειών (νέο σύστημα δημοσίων συμβάσεων) και αλλαγές στην τιμολόγηση των φαρμάκων. Τον Φεβρουάριο του 2014, ο νόμος 4238/2014 αναμόρφωσε το σύστημα πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας συστήνοντας το Εθνικό Δίκτυο Πρωτοβάθμιας Φροντίδας Υγείας , που συντονίζεται από τις περιφερειακές υγειονομικές αρχές, και ένα σύστημα διάγνωσης και παραπομπής βασισμένο σε Γενικούς Ιατρούς15. Αυτό το σύστημα αναμορφώθηκε πρόσφατα με το νόμο 4486/2017.

Το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΕΣΔΚΔ) δίνει ιδιαίτερη προσοχή στις ιδιαίτερες ανάγκες του τομέα της υγείας. Εν προκειμένω, ζητά να

13. Economou C, Kaitelidou D, Katsikas D, Siskou O, Zafiropoulou M. Impacts of the economic crisis on access to healthcare services in Greece with a focus on the vulnerable groups of the population. Soc. Cohes. Dev. 2014;9(2):99–115.

14. Study on Corruption in the Health Care Sector, European Commission, 2013.

15. Employment and social developments in Greece. Μελέτη της EMPL Committee (2015). Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/563468/IPOL_STU(2015)563468_EN.pdf



θεσπιστούν τα πρότυπα και αρχές στις οποίες οι επιμέρους οργανισμοί και φορείς υγείας πρέπει να στηρίξουν τις δικές τους προσπάθειες για την ενίσχυση της καταπολέμησης της διαφθοράς όσον αφορά στις δραστηριότητές τους. Για το λόγο αυτό, η Εθνική Στρατηγική για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς προβλέπει την ανάπτυξη μιας στρατηγικής για τον τομέα της υγείας που να βασίζεται σε μια προσέγγιση βάσει διαχείρισης κινδύνου. Σύμφωνα με το ΕΣΔΚΔ, η στρατηγική για την υγεία και το σχετικό σχέδιο δράσης πρέπει να εφαρμόζονται και να παρακολουθούνται σε συνεργασία με το Υπουργείο Υγείας.

Οι μεταρρυθμίσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς στο χώρο της υγείας

Το Υπουργείο Υγείας έχει δεσμευτεί να υλοποιήσει μια δέσμη μεταρρυθμίσεων που στοχεύουν στην ενίσχυση της ακεραιότητας, της διαφάνειας και της λογοδοσίας στον τομέα της υγείας, καθώς και στους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς που δραστηριοποιούνται σε αυτόν τον τομέα. Οι εν λόγω δράσεις περιλαμβάνουν τις κύριες προσεγγίσεις ενός προσχεδίου του 2014 και επίσης συνυπολογίζουν τα συμπεράσματα της μελέτης της Ευρωπαϊκής Ένωσης του Οκτωβρίου 2013 για τη διαφθορά στον τομέα της φροντίδας υγείας16. Αυτή η δέσμη μεταρρυθμίσεων ήταν η απαρχή για την ανάπτυξη ενός νέου σχεδίου το 2017 από το Υπουργείο Υγείας με τη βοήθεια τεχνικών εμπειρογνωμόνων του ΟΟΣΑ. Οι τέσσερις κύριοι τομείς εστίασης θα είναι οι δημόσιες συμβάσεις, η διαφάνεια στη δράση των εποπτευόμενων νομικών προσώπων, το κόστος της ιατρικής και φαρμακευτικής περίθαλψης και η εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς στους επαγγελματίες υγείας.

Κατά τη διάρκεια των συνομιλιών που διεξήχθησαν για το σκοπό της παρούσας μελέτης, το Υπουργείο Υγείας έχει προτεραιοποίησε και δεσμεύτηκε στους εξής στόχους:

Καλύτερη διαθεσιμότητα και διαφάνεια πληροφοριών

Αυστηρότερη διαχείριση προμηθειών και αποθεμάτων

Αυστηρότεροι έλεγχοι της υπερτιμολόγησης φαρμάκων και υλικών

Ενίσχυση των ελέγχων για διαφθορά στις ιατρικές πρακτικές

Περιορισμός των ακατάλληλων νομικών και διοικητικών δομών

Ανάγκη για καλύτερο έλεγχο (διοικητικό και κλινικό) και καλύτερες δικλίδες εσωτερικού ελέγχου

Ενίσχυση και επίσπευση της διαδικασίας αναζήτησης και επιβολής πειθαρχικών ποινών

Ο ακόλουθος πίνακας συνοψίζει τα συγκεκριμένα μέτρα που θα ληφθούν:

16. HOME/2011/ISEC/PR/047-A2.



Συγκεκριμένα μέτρα καταπολέμησης της διαφθοράς στον τομέα της υγείας

Διαχείριση πόρων

Υιοθέτηση μιας εμπεριστατωμένης διαδικασίας σύναψης δημοσίων συμβάσεων

Παροχή υπηρεσιών με άλλα μέσα πλην των δημοσίων συμβάσεων

Δημιουργία Εθνικού Συστήματος Επιχειρησιακών Πληροφοριών για την Υγεία

Εξορθολογισμός των δαπανών ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης:

Αξιολόγηση Τεχνολογίων Υγείας (HTA)

Κλειστά Ενοποιημένα Νοσήλεια - Diagnosis Related Groups (DRGs)

Θεραπευτικά πρωτόκολλα και περιορισμοί στη συνταγογράφηση

Δημοσίευση συσκευασιών και οφελών από τη φαρμακοβιομηχανία

Έλεγχος μη παρεμβατικών μελετών

Πρόσβαση των εποπτευόμενων κρατικών φορέων του ιδιωτικού δικαίου στους δημόσιους κανόνες διαφάνειας και λογοδοσίας

Θεσμικές μεταρρυθμίσεις κατά της διαφθοράς

Συνεργασία μεταξύ των φορέων επιθεώρησης και ελέγχου:

Κοινή μεθοδολογία διεξαγωγής ερευνών και ελέγχων

Κοινό μητρώο ανταλλαγής πληροφοριών

Μόνιμος μηχανισμός συντονισμού

Ενίσχυση των φορέων επιθεώρησης και ελέγχου Αποτελεσματική αντιμετώπιση της διαφθοράς των επαγγελματιών του τομέα της υγείας:

Ολοκλήρωση του Ηλεκτρονικού Συστήματος Συνταγογράφησης

Δημιουργία Ηλεκτρονικού Φακέλου Ασθενή (ΗΦΑ)

Δημιουργία Ηλεκτρονικών Μητρώων Υγείας

Κλινικά πρωτόκολλα

Παρακολούθηση της εφαρμογής της οδηγίας 2005/36/ΕΕ

Μεταρρύθμιση του Κώδικα Συμπεριφοράς και Δεοντολογίας των επαγγελματιών στον τομέα της υγείας

Καθιέρωση νομικού πλαισίου για τους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης

Ενίσχυση της δραστηριότητας του εσωτερικού ελέγχου με σκοπό τη συμβολή στην πρόληψη, την ανίχνευση και την καταγγελία περιστατικών απάτης και διαφθοράς

Ίδρυση γραφείων για την υπεράσπιση των δικαιωμάτων των ασθενών

Δημιουργία λιστών αναμονής για χειρουργείο στα δημόσια νοσοκομεία



Πρωτοβουλίες σε εξέλιξη που θα μπορούσαν να έχουν αντίκτυπο στην περιστολή της διαφθοράς

Παρόλο που η ηγεσία του Υπουργείου Υγείας έχει θέσει σαφείς προτεραιότητες για το μέλλον σχετικά με τις προαναφερθείσες δράσεις κατά της διαφθοράς. η ελληνική Διοίκηση έχει ήδη υλοποιήσει κάποια μέτρα. Παρακάτω αναφέρονται οι κυριότερες εξ αυτών:

Η Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις 2016-2020

Η νέα εθνική στρατηγική για τις δημόσιες συμβάσεις προβλέπει συγκεκριμένες προτάσεις για την ενίσχυση της διαφάνειας, της ακεραιότητας, της αποτελεσματικότητας και της λογοδοσίας των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων στον τομέα της υγείας. Ακολουθεί ένας κατάλογος των ειδικών διατάξεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της υγείας:

Εκπόνηση μελέτης για τις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών στον τομέα της Υγείας

Αναδιοργάνωση του Παρατηρητηρίου Τιμών Υγείας

Κατάρτιση ενιαίων τεχνικών προδιαγραφών και προτύπων ανά υπηρεσία και προϊόν που προμηθεύονται οι δημόσιοι φορείς υγείας

Ενιαίο ηλεκτρονικό σύστημα παρακολούθησης των αναλώσεων όλων των δημοσίων φορέων υγείας (με σύνδεση με το φαρμακείο και την αποθήκη τους)

Ενιαία κωδικοποίηση προϊόντων και υπηρεσιών υγείας

Υλοποίηση εργαλείων αξιολόγησης κινδύνων

Διενέργεια ελέγχων στον τομέα της υγείας βάσει κριτηρίων αξιολόγησης κινδύνων

Δεδομένου ότι η Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις υιοθετήθηκε τον Ιανουάριο του 2017 (και ο νέος νόμος περί δημοσίων συμβάσεων, τον Αύγουστο του 2016), είναι ακόμη πολύ νωρίς για να αποτιμηθούν τα αποτελέσματά τους. Οι συνεντεύξεις, η διαδικτυακή έρευνα και οι απαντήσεις σε γραπτές ερωτήσεις έχουν δείξει αναμφίβολα θετικές τάσεις.

Το Υπουργείο Υγείας, σε συνεργασία με την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και τη ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ., κατέβαλαν μεγάλες προσπάθειες για την καταπολέμηση της διαφθοράς στον τομέα υψηλού κινδύνου των δημοσίων συμβάσεων. Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. έχουν εκπονήσει συγκεκριμένες μελέτες για τον εντοπισμό κενών και προκλήσεων (που αντιστοιχούν σε μία δράση του Σχεδίου Δράσης της νέας ΕΣΔΣ) και το Υπουργείο Υγείας έχει υιοθετήσει παρατηρήσεις των δύο εκθέσεων.

Μια ενέργεια είναι η σύσταση της νέας Εθνικής Κεντρικής Αρχής Προμηθειών Υγείας (Ε.Κ.Α.Π.Υ.) στην οποία έχει ανατεθεί η ανάπτυξη ενός στρατηγικού και επιχειρησιακού



σχεδίου για την εφαρμογή κεντρικών αγορών αγαθών και υπηρεσιών στον τομέα της υγείας (προκειμένου να αυξηθεί η ποιότητά τους, να ενισχυθεί ο ανταγωνισμός και η διαφάνεια στις διαδικασίες δημοσίων συμβάσεων και να επιτευχθεί μείωση των δαπανών) και για τον έλεγχο της χρήσης τους (προκειμένου να μειωθεί η περιττή χρήση πόρων, η κακοδιαχείριση κ.ά). Η νέα Ε.Κ.Α.Π.Υ. βρίσκεται σε ευνοϊκή θέση για να πατάξει τη διαφθορά στις δημόσιες συμβάσεις υγείας στην Ελλάδα, εφόσον λειτουργήσει σωστά.

Για να επιτευχθούν αυτοί οι στόχοι, η νέα Αρχή στοχεύει στην ανάπτυξη μιας ενιαίας ηλεκτρονικής πλατφόρμας ή ενός Κεντρικού Ηλεκτρονικού Μητρώου Δημοσίων Συμβάσεων στον τομέα της Υγείας (μία δράση που περιλαμβάνεται στο Σχέδιο Δράσης), συμπεριλαμβανομένου ενός μητρώου κωδικοποίησης και ονοματολογίας, ενός μητρώου Τεχνικών Προδιαγραφών και ενός Μητρώου Τιμών που πρόκειται να αντικαταστήσει το Παρατηρητήριο Τιμών για την Υγεία (όλες αυτές οι δράσεις περιλαμβάνονται στο Σχέδιο Δράσης). Εκτός από τα προβλεπόμενα στο Σχέδιο Δράσης της νέας στρατηγικής, το Υπουργείο Υγείας σχεδιάζει να δημιουργήσει ένα Μητρώο Κατανάλωσης Υλικών. Η Ε.Κ.Α.Π.Υ. θα είναι επίσης υπεύθυνη για την ανάπτυξη νέων εργαλείων δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων Συμφωνιών-Πλαίσιο καθώς και Δυναμικών Συστημάτων Αγορών και ηλεκτρονικών καταλόγων. Αξίζει να σημειωθεί ότι το προτεινόμενο καθεστώς θα είναι υποχρεωτικό για όλους τους εμπλεκόμενους φορείς και ότι η συμμετοχή θα παρακολουθείται μέσω της νέας ολοκληρωμένης ηλεκτρονικής πλατφόρμας.

Τα μόνα ζητήματα που δεν καλύπτονται στο έγγραφο είναι η ανάπτυξη εργαλείων αξιολόγησης κινδύνων και η ενίσχυση των ελέγχων στον τομέα της υγείας, βάσει των κριτηρίων αξιολόγησης των κινδύνων.

Πρόκειται για βασικές διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Ωστόσο, ίσως χρειαστούν δύο χρόνια για να υπάρξει κάποιος αξιόλογος αντίκτυπος. Μέχρι να συσταθεί η Ε.Κ.Α.Π.Υ. το Υπουργείο Υγείας θα προβεί σε μια σειρά βημάτων στο πλαίσιο ενός «σχεδίου μετάβασης» για να αξιοποιήσει καλύτερα το υφιστάμενο σύστημα δημοσίων συμβάσεων στον τομέα της υγείας. Θα δημιουργηθεί μια ομάδα έγκαιρης υλοποίησης, η οποία θα ελέγχει την τιμολόγηση και την προμήθεια περιορισμένου φάσματος υλικών και προϊόντων (ίσως 50-100 για αρχή) και παράλληλα θα εντείνει τις προσπάθειες για χαμηλότερες τιμές σε όλο το νοσοκομειακό σύστημα υγείας. Βασικό μέρος του σχεδίου της Ε.Κ.Α.Π.Υ. είναι η σύναψη Συμφωνιών-Πλαίσιο ώστε να επιτευχθούν καλύτερες τιμές σε εθνικό επίπεδο για τα προϊόντα. Ιδανικά, η Ε.Κ.Α.Π.Υ., πριν από την υπογραφή οποιασδήποτε συμφωνίας, θα πρέπει να της έχουν υποβληθεί τα απαραίτητα αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με την ικανότητα των παρόχων να καλύψουν τις υπάρχουσες ανάγκες. Ωστόσο, τέτοιες Συμφωνίες-Πλαίσιο μπορεί να είναι δύσκολο να εφαρμοστούν. Για παράδειγμα, οι φορείς παροχής υπηρεσιών ενδέχεται να μην είναι σε θέση να εκπληρώσουν την απαίτηση σε εθνικό επίπεδο, ίσως για λόγους υψηλού όγκου ή γεωγραφικής κάλυψης.

Το Σχέδιο Δράσης της νέας Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις περιλαμβάνει μια δέσμη ενεργειών που αποσκοπούν στην αντιμετώπιση των συγκεκριμένων προκλήσεων και κινδύνων. Για παράδειγμα, δράσεις όπως η αναμόρφωση του Παρατηρητηρίου Τιμών για την Υγεία, η καθιέρωση ενιαίων τεχνικών απαιτήσεων και προτύπων ανά υπηρεσία και προϊόντα που αγοράζονται στον τομέα



της υγείας, η δημιουργία ενός ενιαίου ηλεκτρονικού συστήματος εποπτείας όλων των αγορών στον τομέα της υγείας που θα περιλαμβάνει στοιχεία για τα αποθέματα και η ανάπτυξη ενιαίων κωδικών ταυτοποίησης για όλα τα υγειονομικά υλικά και τις υπηρεσίες μπορούν να θεωρηθούν αποτελεσματική απάντηση στη διαφθορά.

Η ενίσχυση του Εθνικού Οργανισμού Παροχής Υπηρεσιών Υγείας (ΕΟΠΥΥ)

Τα τελευταία χρόνια, οι αρχές έχουν λάβει διάφορα μέτρα για τη βελτίωση της υγειονομικής περίθαλψης στην Ελλάδα. Η σύσταση του ΕΟΠΥΥ αποτελεί σημαντικό βήμα για το «νοικοκύρεμα» των ταμείων και την καλύτερη πρόσβαση στην περίθαλψη. Χάρη στον ΕΟΠΥΥ, έχουν εναρμονιστεί σε σημαντικό βαθμό οι συνεισφορές κοινωνικής ασφάλισης των διαφορετικών επαγγελματιών και πληθυσμιακών ομάδων. Το πρόγραμμα περιλάμβανε επίσης τη διεξαγωγή ενός κεντρικού διαγωνισμού ειδικών προμηθειών για νοσοκομεία, που οδήγησε σε σημαντικές μειώσεις δαπανών, καθώς οι διαφορές στις τιμές που κατέβαλαν τα διάφορα νοσοκομεία έχουν αμβλυνθεί. Ωστόσο, το ποσοστό των αγορών που πραγματοποιείται μέσω κεντρικών διαγωνισμών εξακολουθεί να είναι σχετικά χαμηλό, γεγονός που μαρτυρά ότι εξακολουθεί να υπάρχει περιθώριο για περαιτέρω αύξηση της αποδοτικότητας17.

Η υπαγωγή των εποπτευόμενων δημόσιων φορέων στο δημόσιο δίκαιο

Στο παρελθόν είχαν συσταθεί πολλές νομικές οντότητες, πλήρως ή εν μέρει χρηματοδοτούμενες από το Υπουργείο Υγείας, οι οποίες εξαιρέθηκαν από τους κανόνες που προάγουν τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και την αντικειμενικότητα στο δημόσιο τομέα και αρκετές φέρονται να εμπλέκονται σε φαινόμενα διαφθοράς (π.χ. το ΚΕΕΛΠΝΟ ή ο OKANA). Ορισμένες από αυτές τις οντότητες αυτές είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, αλλά εκείνες στις οποίες έγιναν περισσότερες καταχρήσεις είχαν συσταθεί με βάση το ιδιωτικό δίκαιο. Η ένταξη αυτών των νομικών οντοτήτων στους γενικούς κανόνες διαφάνειας του δημόσιου τομέα είναι ένας μείζων πολιτικός στόχος18. Το Υπουργείο Υγείας υλοποιεί ειδικά προγράμματα μεταρρυθμίσεων για τις πιο σύνθετες οντότητες, όπως το ΚΕΕΛΠΝΟ και ο ΟΚΑΝΑ, που θα περιλαμβάνουν την αναδιοργάνωσή τους και την εισαγωγή νέων κανόνων για όλες τις εσωτερικές λειτουργίες και διαδικασίες.

17. Greece Health Care & Long-Term Care Systems. Απόσπασμα από την Joint Report on Health Care and Long-Term Care Systems & Fiscal Sustainability, που δημοσιεύτηκε τον Οκτώβριο 2016 ως Institutional Paper 37 Volume 2 - Country Documents.

18. α) Ν. 4270/2014 Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της οδηγίας 2011/85/ΕΕ) – δημόσιο λογισμικό και άλλες διατάξεις β) Ν. 4412/2016 – Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ), γ) Αντικειμενικά και προκαθορισμένα κριτήρια για την πρόσληψη προσωπικού υπό τον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής (ΑΣΕΠ, Ν. 2190/1994), βάσει του άρθρου 103 του Συντάγματος.



Το Σύστημα Κλειστών Ενοποιημένων Νοσηλείων (ΚΕΝ) - Diagnosis Related Groups (DRGs)

Το σύστημα DRGs είναι ένα σύστημα τιμολόγησης και ομαδοποίησης των νοσοκομειακών νοσηλειών βάσει των χαρακτηριστικών των ασθενών που λαμβάνουν παρόμοια σύνολα υπηρεσιών. Το σύστημα, που αναπτύχθηκε πρόσφατα, αποτελεί τη μέθοδο με την οποία ο δημόσιος τομέας μπορεί να ταξινομεί κάθε κλινικό περιστατικό με συγκεκριμένο κωδικό χρέωσης βάσει της διάγνωσης του ασθενή και των σχετικών κλινικών επεμβάσεων ή ιατρικών πράξεων. Η μέθοδος πληρωμής DRG έχει υιοθετηθεί για ορισμένες περιπτώσεις όπου οι αμοιβές καθορίζονται περίπου στο πραγματικό κόστος των παρεχόμενων υπηρεσιών. Το μέτρο αυτό εισήχθη ως μέσο ανακούφισης του προβλήματος της συστηματικής καταβολής μικρότερων των οφειλόμενων ποσών. Το Υπουργείο Υγείας σχεδιάζει να αλλάξει στο μέλλον τη μέθοδο πληρωμής των νοσοκομείων. Ωστόσο, δεν έχει ακόμη αποφασιστεί πώς θα εισαχθεί η αλλαγή ή εάν η αλλαγή αυτή θα συνεπάγεται την επέκταση των DRG ή την καθιέρωση καθολικών προϋπολογισμών19. Τον Ιανουάριο του 2012 το Υπουργείο Υγείας εφάρμοσε το Σύστημα ΚΕΝ-DRG. Έκτοτε, τα ελληνικά νοσοκομεία τροποποίησαν τον τρόπο χρέωσης των υπηρεσιών τους. Μέχρι τότε, η κοινωνική ασφάλιση κάλυπτε τα έξοδα νοσηλείας για τους ασφαλισμένους τους, με βάση τα ισχύοντα τιμολόγια για τα υλικά, τα φάρμακα και τις ημέρες νοσηλείας. Με το νέο σύστημα, οι χρεώσεις βασίζονται στον κωδικό αριθμό της κατηγορίας της κατάστασης του ασθενούς, που αντιστοιχεί σε σταθερή χρέωση για όλα τα νοσοκομεία. Ωστόσο, το έργο συνεχίζεται και η πρόοδος δεν έχει φανεί ακόμα.

Η εισαγωγή της ηλεκτρονικής συνταγογράφησης και της ηλεκτρονικής επιστροφής χρημάτων

Έχουν σημειωθεί επίσης εξελίξεις στον τομέα της τεχνολογίας της υγείας με την εισαγωγή δύο διαδικτυακών πλατφόρμων που διευκολύνουν το συντονισμό μεταξύ των παρόχων υγειονομικής περίθαλψης και των ταμείων κοινωνικής ασφάλισης: της ηλεκτρονικής συνταγογράφησης και της ηλεκτρονικής επιστροφής χρημάτων. Και οι δύο πλατφόρμες εγκαινιάστηκαν πρόσφατα και η ανάπτυξή τους επιταχύνθηκε προκειμένου να αντιμετωπιστεί η οικονομική κρίση. Το πρόγραμμα «e-Prescription» είναι μια ψηφιακή κοινωνική υπηρεσία που στοχεύει στην ενοποίηση όλων των εθνικών φορέων κοινωνικής ασφάλισης μέσω μιας ολοκληρωμένης πλατφόρμας ηλεκτρονικής συνταγογράφησης που υποστηρίζει τη διαχείριση και την εποπτεία, ενώ ταυτόχρονα ελέγχει ολόκληρο τον κύκλο ζωής της συνταγογράφησης φαρμάκων. Αυτός ο κύκλος αρχίζει με παραπομπές συνταγογράφησης φαρμάκων ή εργαστηριακών εξετάσεων, από την παρακολούθηση της έκδοσής τους μέχρι την εξόφληση των τελικών δικαιούχων και περιλαμβάνει την εκκαθάριση των συναλλαγών όλων των εθνικών ταμείων κοινωνικής ασφάλισης, ιατρικών επισκέψεων και παραπομπών σε ιατρικές

19. Health Systems in Transition (HiT) profile of Greece. http://www.hspm.org/countries/greece09062014/livinghit.aspx?Section=3.6%20Payment%20me chanisms&Type=Section.

http://www.hspm.org/countries/greece09062014/livinghit.aspx?Section=3.6%20Payment%20me%09chanisms&Type=Section

http://www.hspm.org/countries/greece09062014/livinghit.aspx?Section=3.6%20Payment%20me%09chanisms&Type=Section



πράξεις20. Με την ηλεκτρονική συνταγογράφηση οι ασθενείς συναντούν λιγότερα εμπόδια σε σχέση με τη συνταγογράφηση μέσω του ταμείου και η διαδικασία έχει απλουστευθεί, ειδικά όταν πρόκειται για ανανέωση συνταγών. Παράλληλα, υπάρχει λιγότερη γραφειοκρατία για τις υγειονομικές αρχές και λιγότερος μη παραγωγικός χρόνος που δαπανάται για γραφειοκρατικές διαδικασίες. Η πρωτοβουλία ηλεκτρονικής επιστροφής χρημάτων (με την ονομασία e-DAPY) υποστηρίζει τη διαβίβαση πληροφοριών από ιδιωτικούς παρόχους υγειονομικής περίθαλψης στις αρχές που επιστρέφουν τα χρήματα. Στόχος είναι η συλλογή και διαβίβαση πληροφοριών με έγκυρο και ακριβή τρόπο, η διαχείριση των διαδικασιών αγορών και επιστροφών στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης και η δημιουργία της βάσης γνώσεων που απαιτείται για την υποστήριξη της ανάπτυξης πολιτικής.

Η βελτίωση των συστημάτων πληροφορικής και των σύγχρονων λογιστικών συστημάτων

Πρόσφατα, το Υπουργείο Υγείας βελτίωσε το λογιστικό σύστημα στα δημόσια νοσοκομεία, εγκαθιστώντας συστήματα λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση. Χάρη σε αυτή τη βελτίωση, τα νοσοκομεία έχουν αρχίσει να δημοσιεύουν ηλεκτρονικά τους λογαριασμούς τους. Η χρηματοδότηση των νοσοκομείων και οι χρηματικές ροές από διάφορες πηγές γίνονται πλέον με διαφανή τρόπο και παρακολουθούνται σε τακτική βάση ενώ οι καθυστερήσεις στις πληρωμές έχουν μειωθεί σημαντικά. Περαιτέρω, οι κεντρικές δραστηριότητες αγορών έχουν βελτιωθεί έστω και με αργό ρυθμό με σημαντική μείωση των δαπανών, μερικές φορές άνω του 50% σε σχέση με τις τιμές που καταβάλλονται για ορισμένα φάρμακα και ιατρικά αναλώσιμα. Τέλος, έχουν εισαχθεί δείκτες απόδοσης προκειμένου να εκτιμηθούν οι επιδόσεις των νοσοκομείων και να εντοπιστούν συγκεκριμένες προκλήσεις21.


Όπως προαναφέρθηκε, η Ελλάδα αναπτύσσει επί του παρόντος στρατηγικές και πραγματοποιεί μεταρρυθμίσεις για την αντιμετώπιση της διαφθοράς στον τομέα της υγείας. Ωστόσο, τα απτά αποτελέσματα δεν είναι ακόμη εμφανή και επιπλέον είναι δύσκολο να μετρηθούν.

Η έλλειψη πόρων, οι στρεβλώσεις στην κατανομή των δαπανών, οι παρατυπίες και η διαφθορά στις δαπάνες για την υγειονομική περίθαλψη πλήττουν σε μεγάλο βαθμό την εύρυθμη λειτουργία του τομέα και τη δημόσια εικόνα του. Υπό αυτές τις συνθήκες, η πρόσβαση στη θεραπεία, καθώς και η έγκαιρη και επαρκής παροχή υπηρεσιών, είναι ο λόγος που ανθεί η διαφθορά μικρής έκτασης ή το λεγόμενο «φακελάκι».

20. Η ηλεκτρονική συνταγογράφηση συμβάλλει στον εκσυγχρονισμό του δικτύου ιατρικής περίθαλψης της Ελλάδας. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Περιφερειακή Πολιτική. http://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/greece/e-prescriptions-helps-to-modernise- greece-s-medical-care-network

21. Greece Health Care & Long-Term Care Systems. Απόσπασμα από την Joint Report on Health Care and Long-Term Care Systems & Fiscal Sustainability, που δημοσιεύτηκε τον Οκτώβριο 2016 ως Institutional Paper 37 Volume 2 - Country Documents.

http://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/greece/e-prescriptions-helps-to-modernise-%09greece-s-medical-care-network

http://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/greece/e-prescriptions-helps-to-modernise-%09greece-s-medical-care-network



Επιπλέον, οι ερωτηθέντες επισήμαναν περιπτώσεις διακεκριμένης διαφθοράς, όπου εμπλέκονται η φαρμακευτική βιομηχανία και οι πολιτικές ελίτ, καταδεικνύοντας τις αδυναμίες των δομών και των συστημάτων διακυβέρνησης του τομέα της υγείας και τις επιπτώσεις τους στην παροχή υπηρεσιών.

Βάσει της αξιολόγησης που πραγματοποιήθηκε, σε κάποιο βαθμό υφίστανται οι ακόλουθες μορφές διαφθοράς στον τομέα της υγείας:

Πληρωμές «κάτω από το τραπέζι», μίζες, δώρα

Ευνοιοκρατία, νεποτισμός

Εσφαλμένη επεξεργασία και τιμολόγηση (παροχή πλεοναζουσών υπηρεσιών ή παροχή υπηρεσιών που δεν τεκμηριώνονται ιατρικά)

Ψευδής τιμολόγηση (για υπηρεσίες που δεν παρέχονται ή πλασματικές χρεώσεις για ασθενείς «φάντασμα»)

Απάτη σχετιζόμενη με τον δικαιούχο (μίζες για τη λήψη υπηρεσιών τις οποίες δεν δικαιούται ο ασθενής)

Κατάχρηση δημόσιου εξοπλισμού για ιδιωτικούς σκοπούς

Κλοπή φαρμάκων από δημόσιους οργανισμούς και πώληση για ιδιωτικό κέρδος

Παρατυπίες στις διαδικασίες προσλήψεων, προαγωγών και μετακινήσεων

Με βάση τα παραπάνω, ακολουθούν διαφορετικές καταστάσεις στις οποίες μπορεί να εκδηλωθούν φαινόμενα διαφθοράς εντός του ελληνικού συστήματος υγείας:

Εκ των έσω φαινόμενα –διοικητικό προσωπικό, γιατροί και χειρουργοί– εκμεταλλεύονται τις ευπάθειες του συστήματος υγείας για προσωπικό πλουτισμό.

Οι αξιωματούχοι παρακάμπτουν τις διαδικασίες για να μπορέσει να λειτουργήσει το σύστημα. Συνήθως οι προθέσεις τους είναι καλές, όπως η επίσπευση μιας διαδικασίας για να επιτευχθεί ένα ουσιαστικό αποτέλεσμα, π.χ. η αγορά ενός βασικού ανταλλακτικού για ένα νοσοκομειακό μηχάνημα σάρωσης. Ωστόσο, αυτές οι παρακάμψεις μπορούν εύκολα να λειτουργήσουν και ως μέσα διευκόλυνσης της διαφθοράς.

Οι προμηθεύτριες εταιρείες εκμεταλλεύονται την πολυπλοκότητα, την έλλειψη κεντρικοποιημένων διαδικασιών και τα ανεπαρκή συστήματα των δημόσιων οργανισμών.

Οι ασθενείς δίνουν φακελάκι με την πεποίθηση ότι θα έχουν σίγουρο αποτέλεσμα, όπως για να σιγουρέψουν καλύτερη θέση σε λίστα αναμονής ή την πρόσβαση σε κρεβάτι στη ΜΕΘ. Αυτές οι πληρωμές φαίνονται ως «εθελοντικές» αλλά ταυτόχρονα συνιστούν και μια μορφή εκβιασμού.



Στο πλαίσιο αυτό και βάσει της ανάλυσης του τομέα για την παρούσα μελέτη εντοπίστηκαν 27 ευπάθειες διαφθοράς και ταξινομήθηκαν σε επτά τομείς διαρθρωτικής μεταρρύθμισης:

1. Καλύτερη διαθεσιμότητα πληροφοριών και διαφάνεια

Τα ελλιπή στοιχεία για τη λειτουργία και τη διαχείριση συντείνουν στη συγκάλυψη της διαφθοράς. Το σύστημα υγείας εξακολουθεί να πάσχει από μεγάλες ανεπάρκειες, γεγονός που διευκολύνει την άνθιση της διαφθοράς.

Η ελλιπής πρόβλεψη για φάρμακα μπορεί να οδηγήσει σε κατάχρηση των αποθεμάτων και σε κακοδιαχείριση.

Οι προϋπολογισμοί του νοσοκομείου στερούνται επιστημονικής βάσης με αποτέλεσμα να υπάρχει αναποτελεσματικότητα και να αυξάνεται το περιθώριο για άσκηση διακριτικής ευχέρειας ενισχύοντας τη διαφθορά.

Σε ένα μικτό δημόσιο-ιδιωτικό σύστημα, ο ανταγωνισμός από τον ιδιωτικό τομέα θα έπρεπε να οδηγεί στη βελτίωση του δημόσιου τομέα. Για να λειτουργήσει αυτή η συνθήκη, απαιτείται μεγαλύτερη διαφάνεια στον τομέα της πληροφόρησης από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα ώστε να βγουν στο φως οι αδυναμίες και οι τομείς που βάλλονται από τη διαφθορά.

2. Αυστηρότερη διαχείριση αγορών και αποθεμάτων

Οι διαδικασίες υποβολής προσφορών είναι υπερβολικά πολύπλοκες, γεγονός που τις καθιστά ευάλωτες σε κατάχρηση και διαφθορά.

Το ιδιαίτερα κατακερματισμένο σύστημα προμηθειών, όπου οι αγορές πραγματοποιούνται χωριστά για κάθε νοσοκομείο και οργανισμό, ευνοούν την αναποτελεσματικότητα και τη διαφθορά.

Κακή διαχείριση αποθεμάτων. Δεν υπάρχουν κεντρικοί έλεγχοι ούτε γίνεται τακτική αξιολόγηση της καταλληλότητας χρήσης φαρμάκων και προμηθειών.

3. Αυστηρότεροι έλεγχοι της υπερτιμολόγησης φαρμάκων και υλικών

Οι φαρμακοβιομηχανίες φαίνεται να εκμεταλλεύονται το σύστημα για να διατηρήσουν τις τιμές των φαρμάκων όσο το δυνατόν υψηλότερες.

Η αλυσίδα εφοδιασμού φαρμάκων είναι δομημένη έτσι ώστε να επιτρέπει να διεξάγεται ένα νόμιμο παράλληλο εμπόριο φαρμάκων που εξάγονται σε άλλες χώρες, γεγονός το οποίο θα μπορούσε να συμβάλλει στη διαφθορά του συστήματος.

Υψηλή τιμολόγηση των προϊόντων υγείας. Οι δαπάνες για τα προϊόντα υγειονομικής περίθαλψης είναι μεγαλύτερες από τις δαπάνες για φάρμακα, ωστόσο η διαφορά αυτή δεν έχει προσελκύσει την προσοχή των αρχών οι οποίες ασχολούνται περισσότερο με τον έλεγχο των τιμών των φαρμάκων. Ωστόσο, ενέχει τουλάχιστον εξίσου μεγάλο, αν όχι μεγαλύτερο, κίνδυνο διαφθοράς.



4. Ενίσχυση των ελέγχων της διαφθοράς στις ιατρικές πρακτικές

Επιλογή υπερβολικά ακριβών φαρμάκων από τους γιατρούς.

Ακατάλληλες ιατρικές διαδικασίες. Η έλλειψη κλινικών πρωτοκόλλων σημαίνει ότι δεν υπάρχει κανένας απλός τρόπος –όπως θα έπρεπε– για να καθοριστεί η προτιμώμενη θεραπεία.

Ακατάλληλη συνταγογράφηση και κατάχρηση του ηλεκτρονικού συστήματος συνταγογράφησης.

Αθέμιτα οφέλη που γίνονται δεκτά από επαγγελματίες του τομέα της υγείας, όπως συνέδρια, με χορηγούς φαρμακευτικές εταιρείες.

Ανεπαρκής έλεγχος των μη παρεμβατικών μελετών.

Αποδοχή ιατρικών συσκευών μέσω δωρεών που οδηγούν σε υποχρεώσεις συντήρησης που δεν είναι δυνατόν να εξυπηρετηθούν.

5. Περιορισμός των ακατάλληλων νομικών και διοικητικών δομών

Πολλές νομικές οντότητες στον τομέα της υγείας δεν ελέγχονται σωστά από το Υπουργείο Υγείας. Σε μερικές από αυτές, όπως το ΚΕΕΛΠΝΟ και ο ΟΚΑΝΑ, εμπλέκονται σε υποθέσεις συμπαιγνίας μεγάλης κλίμακας και διαφθοράς.

Περιορισμοί στη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού. Η νομοθεσία επιβάλλει πολλούς περιορισμούς στις αναδιοργανώσεις, στην πρόσληψη συγκεκριμένων δεξιοτήτων, στη μετάθεση προσωπικού σε άλλες τοποθεσίες ή στην επιβολή ποινών στο προσωπικό κ.λπ. Αυτοί οι περιορισμοί συνεπάγονται τη διαιώνιση κακών πρακτικών και πρακτικών διαφθοράς.

Ενδεχομένως οι πολίτες να προτιμούν να πληρώσουν φακελάκι. Υπάρχουν δύο επίπεδα δωροδοκίας: πρώτον, οι πολίτες θεωρούν ότι δίνοντας φακελάκι θα λάβουν καλύτερη ποιότητα ιατρικών υπηρεσιών. Αυτή η πεποίθηση έγινε δεκτή, σε ορισμένες περιπτώσεις, από τους επαγγελματίες υγείας. Δεύτερον, ενώ γνωρίζουν ότι είναι λάθος, οι πολίτες ανακαλύπτουν ότι είναι μερικές φορές αναπόφευκτο να πληρώσουν φακελάκι για να υποβληθούν συντομότερα σε μια χειρουργική επέμβαση ή να έχουν πρόσβαση σε άλλες υπηρεσίες.

6. Καλύτερος έλεγχος (διοικητικός και κλινικός) και καλύτερες δικλίδες ασφαλείας

Οι εσωτερικοί ελεγκτές είναι απαραίτητοι για την εποπτεία των διαδικασιών. Εντούτοις, σχεδόν εκλείπουν στους ελληνικούς υγειονομικούς φορείς με αποτέλεσμα να μη βελτιώνονται οι διαδικασίες και να παραμένει η διαφθορά.

Ο κλινικός έλεγχος είναι ένας αυστηρός έλεγχος που φαίνεται να απουσιάζει από το ελληνικό σύστημα δημόσιας υγείας. Η έλλειψη κλινικών (ή ιατρικών) ελεγκτών συνεπάγεται τη συγκάλυψη ή τη διατήρηση των κακών ή ενδεχομένως διεφθαρμένων κλινικών πρακτικών.

Η καταβολή των τελών συνταγής στους προμηθευτές είναι άκρως αναποτελεσματική. Ο τομέας της υγείας έχει μεγάλο αριθμό καθυστερούμενων



τιμολογίων για φάρμακα και άλλα προϊόντα που χορηγούνται με ιατρική συνταγή. Το γεγονός αυτό θα μπορούσε να συμβάλλει στη διεφθαρμένη τιμολόγηση.

7. Ενίσχυση και επίσπευση της διαδικασίας πειθαρχικής διερεύνησης και επιβολής ποινών

Καταγγέλλονται συχνά μεμονωμένες υποθέσεις παράνομων συμπεριφορών επαγγελματιών υγείας στον τομέα της δημόσιας υγείας, χωρίς όμως να διερευνώνται πλήρως. Αυτές οι υποθέσεις και τα περιστατικά διαφθοράς περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων: προεπιλογή ασθενών, κατευθυνόμενη ή ονομαστική συνταγογράφηση φαρμάκων και διαγνωστικών ελέγχων, έκδοση πλαστών εγγράφων, αθέμιτες πληρωμές και παράνομη κυκλοφορία ή διάθεση φαρμάκων και άλλα.

Οι πειθαρχικές διαδικασίες είναι συνήθως πολύ αργές, με υπερβολικά διαδικαστικό χαρακτήρα και με περιθώριο σφάλματος με αποτέλεσμα να επιτρέπουν στα διεφθαρμένα άτομα να διαφεύγουν της τιμωρίας.

Οι προβλεπόμενες ποινές για την τέλεση μιας αξιόποινης πράξης είναι πολύ ελαφριές (για παράδειγμα: θέση σε διαθεσιμότητα για ένα μήνα με πλήρεις αποδοχές). Αυτό μπορεί να λειτουργήσει ως διεστραμμένο κίνητρο.

Οι γιατροί διαφεύγουν της τιμωρίας επειδή προστατεύονται από τους συναδέλφους και από τις επαγγελματικές ενώσεις τους. Αυτό ισχύει για τις πειθαρχικές διαδικασίες του Ιατρικού Συλλόγου, αλλά όχι πάντα για τη διαδικασία του Υπουργείου Υγείας.

Κουλτούρα αδιαφάνειας. Οι υπάλληλοι των νοσοκομείων δεν θέλουν να δημιουργήσουν προβλήματα καταγγέλλοντας τα κρούσματα διαφθοράς.

Συστάσεις

Ισχυρή ηγεσία υψηλού επιπέδου

Δεδομένου ότι οι τομεακές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς είναι διαδικασίες όπου εμπλέκονται πολλοί ενδιαφερόμενοι, χρειάζονται ισχυρή πολιτική δέσμευση, τόσο σε κεντρικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης. Χωρίς πολιτική στήριξη υψηλού επιπέδου και χωρίς την αίσθηση σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης ότι η ανώτερη ηγεσία στηρίζει τη στρατηγική και τους υπεύθυνους χάραξης αυτής, κάθε τομεακή στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς είναι καταδικασμένη. Μια καλή μέθοδος για την εξασφάλισης της αποδοχής και συμμετοχής είναι να εξασφαλιστεί ότι εκπρόσωποι κάθε κρατικής υπηρεσίας που επηρεάζονται από τη στρατηγική κατά της διαφθοράς με οποιονδήποτε τρόπο λαμβάνουν μέρος στη σύνταξή της. Οι διαβουλεύσεις θα πρέπει να επεκταθούν όχι μόνο στην πολιτική ηγεσία των διαφόρων φορέων υλοποίησης αλλά και στο τεχνικό προσωπικό και στους ανώτερους δημόσιους υπαλλήλους που θα διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην εφαρμογή των συστάσεων της στρατηγικής. Η ανταλλαγή απόψεων κατά τη διαδικασία



της σύνταξης μπορεί επίσης να διευκολύνει τη συνεργασία κατά τη φάση της υλοποίησης, εποπτείας και αποτίμησης της τομεακής στρατηγικής.

Επιπλέον, οι φορείς της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας, συμπεριλαμβανομένων των ανθρώπινων και οικονομικών πόρων, πρέπει να έχουν θεσμική ικανότητα. Η ανάμειξη όλων των σχετικών ενδιαφερομένων σε πρώιμο στάδιο αυξάνει τις πιθανότητες σχεδιασμού μιας κατάλληλης προσέγγισης κατά της διαφθοράς και της εφαρμογής της ώστε να έχει μακροπρόθεσμα διατηρήσιμα αποτελέσματα. Αυτή η προσέγγιση μπορεί να ενισχυθεί μέσω συμπληρωματικών δραστηριοτήτων, π.χ. υποεπιτροπές ανά τομέα, εργαστήρια κι άλλες πρωτοβουλίες για τη ρητή ένταξη και ενημέρωση των ενδιαφερομένων από τον τομέα. Ένα σχέδιο επικοινωνίας για τις διάφορες φάσεις του έργου είναι ένα θεμελιώδες εργαλείο για την προώθηση αυτού του στόχου μέσω της διαχείρισης των προσδοκιών. Η έγκαιρη συνάθροιση όλων των σχετικών παραγόντων γύρω από το ίδιο τραπέζι, δηλαδή των συνδικάτων, των ΜΚΟ, των προμηθευτών ιατρικού εξοπλισμού, της φαρμακοβιομηχανίας, των δημόσιων και ιδιωτικών ασφαλιστικών εταιρειών και των αναπτυξιακών εταίρων είναι επωφελής με δύο τρόπους, αφενός γιατί αυξάνει την τεχνική εμπειρογνωμοσύνη και την πρακτική εμπειρία που απαιτείται για το σχεδιασμό των μέτρων και αφετέρου γιατί κάμπτει τις αντιστάσεις των συμμετεχόντων στην εφαρμογή της.

Οι προσεγγίσεις καταπολέμησης της διαφθοράς πρέπει να είναι σύντομες, περιεκτικές και ρεαλιστικές.

Οι ογκώδεις και περίπλοκες τομεακές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς είναι πιθανό να καταστούν άκαμπτες, δύσκολες στην κατανόηση και να αποτρέψουν την συγκέντρωση πόρων σε τομείς προτεραιότητας. Μια σύντομη, αληθινή και ρεαλιστική στρατηγική ακολουθούμενη από ένα ξεχωριστό σχέδιο δράσης με σαφείς στόχους και δραστηριότητες θα είναι πιο αξιόπιστη και κατανοητή τόσο για τους επιμέρους οργανισμούς όσο και για το ευρύ κοινό. Στο πλαίσιο αυτό, κατά τον σχεδιασμό στρατηγικών προσεγγίσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, μια εναλλακτική λύση είναι να ξεκινήσουμε με ρεαλιστικούς στόχους και μέτρα, όπως η αντιμετώπιση της διαφθοράς που συμβαίνει στην παροχή υπηρεσιών υγείας. Ο λόγος είναι διπλός. Πρώτον, η επικράτηση της διαφθοράς μικρής έκτασης στο ελληνικό σύστημα υγείας πλήττει σοβαρά την πρόσβαση στην περίθαλψη. Οι φτωχοί ασθενείς που δεν μπορούν να αντέξουν οικονομικά να πληρώσουν φακελάκι δέχονται χειρότερη, βραδύτερη, ή καθόλου θεραπεία. Δεύτερον, η έμφαση σε εφικτούς στόχους έχει δυνατότητες επιτυχίας, καθώς η «απαλή» προσέγγιση που έχει επιλεγεί διευκολύνει την αλλαγή διαδικασιών και την πρόληψη μελλοντικών ενεργειών διαφθοράς, αντί για τη διερεύνηση και την επιβολή ποινών σε αξιόποινες πράξεις που έχουν ήδη τελεστεί. Εάν εφαρμοστούν τα κατάλληλα μέτρα, υπολογίζεται ότι θα φέρουν γρήγορα αποτέλεσμα χωρίς να χρειάζεται να παρθούν σημαντικές πολιτικές αποφάσεις ή να υπάρξει συνεργασία με άλλους τομείς, υπουργεία κ.λπ.

Η ανάγκη για ενσωμάτωση

Οι προσπάθειες για την καταπολέμηση της διαφθοράς πρέπει να ενσωματωθούν με συστηματικό τρόπο στις πολιτικές του τομέα της υγείας και αντιστρόφως. Πολύ συχνά,



οι κίνδυνοι διαφθοράς έρχονται σε δεύτερη μοίρα στο πλαίσιο της πολιτικής για την υγεία, ενώ οι εθνικές και περιφερειακές στρατηγικές για την αντιμετώπιση της διαφθοράς τείνουν να αδιαφορούν για συγκεκριμένους τομείς, όπως η υγεία.

Σύνδεση της στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς με άλλες μεταρρυθμίσεις

Για να αποφευχθεί ο κίνδυνος μιας μεμονωμένης προσέγγισης, είναι σημαντικό να ολοκληρωθεί η οριζόντια και κάθετη προσέγγιση κατά της διαφθοράς στον τομέα της υγείας με άλλες υφιστάμενες πολιτικές που διέπουν το σύνολο της δημόσιας διοίκησης και τομεακές πολιτικές. Απομένει να δούμε πώς θα επιτελεστεί η οριζόντια και κάθετη ολοκλήρωση της τομεακής προσέγγισης. Με βάση την αναθεώρηση του τρέχοντος πλαισίου πολιτικής και των προηγούμενων σχεδίων του συγκεκριμένου τομέα από το Υπουργείο Υγείας, η εσωτερική (κάθετη) ολοκλήρωση του τομέα μοιάζει εφικτή. Η μεγαλύτερη πρόκληση μπορεί να είναι η οριζόντια ολοκλήρωση της προσέγγισης με τις εθνικές μεταρρυθμίσεις και διαδικασίες. Ο συντονισμός και η ολοκλήρωση των συγκεκριμένων δραστηριοτήτων (τομέων) έχει χαρακτηριστεί σημαντικό έργο για την καταπολέμηση της διαφθοράς στο ΕΣΔΚΔ και θα είναι ενδιαφέρον να παρατηρήσουμε τον τρόπο με τον οποίο θα εκπληρωθούν οι στόχοι αυτοί κατά την εφαρμογή.

Επικοινωνιακή στρατηγική

Καθιέρωση μιας στρατηγικής επικοινωνίας που θα εξασφαλίζει ότι όλοι οι ενδιαφερόμενοι φορείς (κεντρική διοίκηση, ταμεία κοινωνικής ασφάλισης, κοινωνικοί εταίροι, τοπικές αρχές, ΜΚΟ και ακαδημαϊκοί) δεσμεύονται και κατανοούν τους στόχους της στρατηγικής. Λήψη απόφασης σχετικά με τις διαδικασίες, για παράδειγμα την εκπόνηση μιας λευκής βίβλου και τη χρήση του Internet.

Καλύτερη διαχείριση της πληροφορίας

Η σωστή διαχείριση των δεδομένων αυτών είναι ουσιώδης όχι μόνο για λόγους αποδοτικότητας αλλά και για λόγους μείωσης των κινδύνων διαφθοράς, καθώς επιτρέπουν συγκρίσεις μεταξύ νοσοκομείων, φαρμακείων, ιδιωτικών οικονομικών φορέων κ.λπ. που προσδιορίζουν ποιοι εξ αυτών λειτουργούν καλά ή άσχημα και γιατί. Η διαδικασία αυτή περιλαμβάνει τη συλλογή και επεξεργασία λεπτομερών και συγκεντρωτικών στοιχείων σχετικά με τα επιχειρησιακά και δημοσιονομικά στοιχεία, κατά τρόπον ώστε να είναι δυνατός ο κεντρικός έλεγχος και η αξιολόγηση οποιασδήποτε δομής υγείας. Μέσα από αυτό το σύστημα, το οποίο βρίσκεται ήδη σε προχωρημένο στάδιο (γνωστό ως «Β.Ι.-Health»), εντοπίζονται και υπόκεινται σε έλεγχο οι ακόλουθες γενικές κατηγορίες:

Μηνιαίος προϋπολογισμός

Αγορά αγαθών και υπηρεσιών

Αναλώσεις υλικών και φαρμακευτικών προϊόντων

Λειτουργικές δαπάνες και εισοδήματα



Αποζημιώσεις για παροχή ιατρικής και κλινικής περίθαλψης

Διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού

Διοικητικές δομές (όπως νοσοκομειακές μονάδες και κλινικές) και άλλες κατηγορίες.

Ενισχυμένη διαχείριση αποθεμάτων

Ενώ τα αποθέματα φυλάσσονται τοπικά, δεν διενεργούνται έλεγχοι κεντρικά ή τακτικοί έλεγχοι της καταλληλότητας χρήσης φαρμάκων και αναλωσίμων. Υπάρχει προβληματισμός και υποψία ότι τα φάρμακα μπορεί να λήξουν χωρίς λόγο και ότι ορισμένα από τα πιο ακριβά φάρμακα μπορεί να πωλούνται εκτός νοσοκομείου ή στο εξωτερικό για προσωπικό όφελος. Δεν υπάρχει ένα τυποποιημένο σύστημα πληροφορικής για τη διαχείριση των αποθεμάτων σε όλα τα νοσοκομεία. Αυτό αποτελεί μεγάλο πρόβλημα. Η μακροπρόθεσμη λύση είναι να διαθέτουν όλα τα φάρμακα γραμμοκώδικα κι ένα ενιαίο, εθνικό σύστημα διαχείρισης των αποθεμάτων. Ωστόσο, πρόκειται για ένα σύνθετο έργο που δεν μπορεί να εφαρμοστεί βραχυπρόθεσμα.

Αυξημένη χρήση πειθαρχικών διαδικασιών στα νοσοκομεία

Στην Ελλάδα οι πειθαρχικές διαδικασίες για την επιβολή ποινών στην κακή ή διεφθαρμένη συμπεριφορά δημοσίων υπαλλήλων είναι αναποτελεσματικές και το νομικό πλαίσιο είναι δύσκαμπτο και εξαιρετικά περιοριστικό στον ορισμό της διαφθοράς και της δωροδοκίας. Περαιτέρω, οι Πειθαρχικές Επιτροπές του Υπουργείου Υγείας είναι δύσκαμπτες και δύσκολο να συναντηθούν μεταξύ τους. Το αποτέλεσμα όλων αυτών των παραγόντων είναι ότι η ηγεσία του νοσοκομείου έχει περιορισμένη δυνατότητα να επιβάλει κυρώσεις εναντίον των υπόπτων για διαφθορά. Δεν υπάρχει μεγάλο περιθώριο κινήσεων καθώς το πειθαρχικό σύστημα αφορά όλους τους δημόσιους υπαλλήλους και όχι μόνο το Υπουργείο Υγείας. Σε ευρύτερο επίπεδο, το Υπουργείο Υγείας είναι τυχερό που το ερευνητικό του σώμα, το Σ.Ε.Υ.Υ.Π, είναι ισχυρό και έχει ενεργό ρόλο σε θέματα διαφθοράς.

Καλύτερες διαγωνιστικές διαδικασίες προμηθειών

Η διεξαγωγή διαγωνισμών γίνεται σχεδόν αποκλειστικά τοπικά από τα ίδια τα νοσοκομεία. Η διαδικασία είναι αργή, σύνθετη και στερείται ευελιξίας, συνήθως αποτελούμενη από 15-20 σημαντικά βήματα, καθώς και πλήρη τεύχη δημοπράτησης για τους υποψήφιους. Το προσωπικό δεν είναι καλά καταρτισμένο στο ρόλο του υπεύθυνου δημοσίων συμβάσεων, γεγονός που επιτείνει την αναποτελεσματικότητα. Επιπλέον, η έλλειψη κεντρικοποιημένων διαδικασιών σημαίνει ότι κάθε νοσοκομείο πρέπει να διαθέτει προσωπικό και διαδικασίες για τις δημόσιες συμβάσεις, γεγονός που ενέχει σπατάλη και κινδύνους. Το Υπουργείο Υγείας έχει ήδη αναλάβει δράση στον τομέα αυτό.



Παροχή λογοδοσίας και φωνής προς του πολίτες

Τα νοσοκομεία και το σύστημα υγείας υπάρχουν για να υπηρετούν τους πολίτες. Όλοι θα συμφωνούσαν με αυτή τη δήλωση –επί της αρχής– αλλά στην πράξη δεν ισχύει. Δεν υπάρχουν μηχανισμοί μέσω των οποίων να μπορούν οι πολίτες να κάνουν γνωστές τις απόψεις τους και συνάμα είναι ελάχιστα ενημερωμένοι για το πώς προχωρούν οι δικές τους υποθέσεις. Αυτό σημαίνει ότι απουσιάζει η λογοδοσία από τους εργαζόμενους στο σύστημα υγείας προς τους πολίτες. Χωρίς τη φωνή των πολιτών και χωρίς λογοδοσία, η διαφθορά είναι πιθανότερο να ανθίσει. Το Υπουργείο Υγείας έχει ήδη αρχίσει να αναλαμβάνει δράση για τη βελτίωση αυτής της κατάστασης. Οι δύο βασικές πρωτοβουλίες που έχουν ήδη ξεκινήσει είναι η κατάρτιση καταλόγων αναμονής και τα γραφεία προστασίας των δικαιωμάτων των ασθενών που έχουν συσταθεί στα νοσοκομεία. Οι νέες πρωτοβουλίες ηλεκτρονικής διακυβέρνησης που αναλαμβάνει η ελληνική δημόσια διοίκηση θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ως μέσα για τη βελτίωση της επικοινωνίας με τους πολίτες και την ενθάρρυνση της συμμετοχής τους σε τομεακές πρωτοβουλίες κατά της διαφθοράς. Νέες πλατφόρμες, όπως η ελληνική πρωτοβουλία «Ανοικτή Διακυβέρνηση» (OpenGov), θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για την ηλεκτρονική διαβούλευση της νέας στρατηγικής για την υγεία πριν από την υποβολή της προς έγκριση, δίνοντας την ευκαιρία στους πολίτες και στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών να δημοσιεύουν τα σχόλια και τις προτάσεις τους.

3. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΝ ΕΞΕΛΙΞΕΙ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗΣ ΚΑΙ ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ – 59


3. Αξιολόγηση των εν εξελίξει μεταρρυθμίσεων στον τομέα της Φορολογικής και Τελωνειακής Διοίκησης

Εισαγωγή

Σε αυτό το κεφάλαιο επιχειρείται η μέτρηση της προόδου της πρώην Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων η οποία μετά τον ανασχηματισμό της έγινε η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (Α.Α.Δ.Ε. από 01.01.2017) στην εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς στη Φορολογική και Τελωνειακή Διοίκηση 2013 (Στρατηγικό Σχέδιο 2013), καθώς και η καταγραφή τυχόν κενών που εντοπίζονται επί του παρόντος στο σχέδιο αυτό. Η αξιολόγηση του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 πραγματοποιήθηκε μέσω συνεντεύξεων με τις αρμόδιες διευθύνσεις της Α.Α.Δ.Ε., καθώς και μέσω αξιολόγησης των εγγράφων που μας διέθεσε η Α.Α.Δ.Ε. ή που είναι διαθέσιμα στο κοινό.

Τον Μάιο του 2016 συστάθηκε μια ομάδα εργασίας για την εξέταση του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 και του Κώδικα Δεοντολογίας της Α.Α.Δ.Ε. Η ομάδα εργασίας ολοκλήρωσε το έργο της τον Δεκέμβριο του 2016 και το επικαιροποιημένο στρατηγικό σχέδιο (Στρατηγικό Σχέδιο 2016) απεστάλη στα ανώτερα στελέχη για επίσημη έγκριση. Τα μέλη της ομάδας εργασίας ανέφεραν ότι το Στρατηγικό Σχέδιο 2016 προσδιορίζει ποιες από τις δράσεις του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 έχουν υλοποιηθεί και τι πρέπει να γίνει για να ολοκληρωθεί η εφαρμογή του.

Η παρούσα αξιολόγηση θα επικεντρωθεί αποκλειστικά στο περιεχόμενο, στη διαδικασία επεξεργασίας και στην υλοποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου 2013. Η αξιολόγηση θα παράσχει επίσης συστάσεις για τη βελτίωση του σχεδιασμού του πλαισίου πολιτικής καθώς και για την αποτελεσματική εφαρμογή του. Το Στρατηγικό Σχέδιο για το 2013 εκπονήθηκε αρχικά το 2012 από τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων του Υπουργείου Οικονομικών, η οποία ήταν υπεύθυνη για τη φορολογική και τελωνειακή πολιτική και δραστηριότητα πριν συσταθεί η Ανεξάρτητη Αρχή Δημόσιων Εσόδων τον Ιανουάριο του 2017. Το Στρατηγικό Σχέδιο αναπτύχθηκε με την υποστήριξη της ολλανδικής κυβέρνησης καθώς και με τη συμβολή εξωτερικών εμπειρογνωμόνων από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Αρχικά τέθηκε σε ισχύ στις αρχές του 2013. Ωστόσο, η ανάπτυξη του Στρατηγικού Σχεδίου για το 2013 δεν συνοδευόταν από μια συνολική μεθοδολογία αξιολόγησης των κινδύνων ούτε αποτέλεσε αντικείμενο ανοικτής διαδικασίας διαβούλευσης στο Υπουργείο Οικονομικών. Επιπλέον, δεν τέθηκε επικεφαλής της εφαρμογής του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 κάποιο ανώτερος υπάλληλος ή μονάδα, γεγονός που προκάλεσε σημαντικές καθυστερήσεις στην εφαρμογή λόγω έλλειψης ηγεσίας και συντονισμού.

60 – 3. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΝ ΕΞΕΛΙΞΕΙ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗΣ ΚΑΙ ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ



Η ανάπτυξη του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 βασίζεται κυρίως στον Οδικό Χάρτη για την τεχνική βοήθεια στον τομέα της καταπολέμησης της διαφθοράς που ανέπτυξε η ειδική ομάδα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής τον Οκτώβριο του 2012 σε συνεργασία με τις ελληνικές αρμόδιες αρχές. Αυτός ο οδικός χάρτης περιγράφει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη της ΕΕ θα μπορούσαν να παράσχουν τεχνική βοήθεια στην Ελλάδα σύμφωνα με το Μνημόνιο Συνεννόησης του Φεβρουαρίου 2012, το οποίο αναγνωρίζει και υπογραμμίζει τη σημασία ενός προγράμματος και μιας ολοκληρωμένης συνολικής στρατηγικής κατά της διαφθοράς. Ο οδικός χάρτης προσδιορίζει έξι ροές εργασίας στις οποίες μπορεί να επικεντρωθούν οι προσπάθειες για την καταπολέμηση της διαφθοράς, και συγκεκριμένα: (1) κατάστρωση μιας συνολικής στρατηγικής κατά της διαφθοράς, (2) ενίσχυση του συντονισμού, μεταξύ άλλων μέσω ενός εθνικού συντονιστή και/ή μέσω ενός ανεξάρτητου φορέα καταπολέμησης της διαφθοράς, (3) ενίσχυση της πρόληψης, της ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης και της δημόσιας ακεραιότητας, (4) ενίσχυση της οικονομικής έρευνας και δίωξης της διαφθοράς, ιδίως σε τομείς υψηλού κινδύνου, (5) ενίσχυση της ανταλλαγής πληροφοριών και (6) ενίσχυση του νομικού πλαισίου.

Το Στρατηγικό Σχέδιο βασίζεται επίσης σε μελέτη της Διεύθυνσης Φορολογικής Συμμόρφωσης του Υπουργείου Οικονομικών για τις επιπτώσεις και τις αιτίες της διαφθοράς στην Ελλάδα. Η μελέτη αυτή αναφέρεται στη βιβλιογραφία σχετικά με τον ορισμό διαφόρων εννοιών που συνδέονται στενά με τη διαφθορά, καθώς και με τις κύριες αιτίες και συνέπειές της. Το δεύτερο μέρος αυτής της μελέτης περιγράφει εν τάχει τα είδη της διαφθοράς και τις συνέπειές της στην Ελλάδα, με ιδιαίτερη έμφαση στη φορολογική διοίκηση. Παρέχει επίσης μια σειρά από 15 συστάσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς στη φορολογική διοίκηση, πολλές από τις οποίες έχουν ενσωματωθεί στο στρατηγικό σχέδιο του Υπουργείου Οικονομικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς στη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση.

Αντίστοιχα με τον Οδικό Χάρτη που συζητήθηκε παραπάνω, το Στρατηγικό Σχέδιο 2013 περιλαμβάνει τέσσερις γενικές ροές εργασιών, βάσει των οποίων καθορίστηκαν οι κύριοι στόχοι και οι απαιτούμενες ενέργειες, καθώς και τα χρονοδιαγράμματα υλοποίησης και οι διευθύνσεις που είναι υπεύθυνες για κάθε στόχο (βλέπε παράρτημα 4). Οι ροές εργασιών του Στρατηγικού Σχεδίου, οι οποίες αντλούνται ως επί το πλείστον από τον Οδικό Χάρτη, έχουν ως εξής: (1) ενίσχυση του νομικού και θεσμικού πλαισίου, (2) ενίσχυση των εσωτερικών και εξωτερικών μηχανισμών ελέγχου (φορολογικών και τελωνειακών), (3) ενίσχυση της συνεργασίας (εσωτερικής και εξωτερικής) και της ανταλλαγής πληροφοριών και (4) ενίσχυση της πρόληψης, της ευαισθητοποίησης και της δημόσιας ακεραιότητας.

Τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι, λίγο μετά την έγκριση του Στρατηγικού Σχεδίου 2013, ανατέθηκε σε μια ομάδα εργασίας η παρακολούθηση της εφαρμογής του, παρουσία εκπροσώπου από το Γραφείο του Γενικού Γραμματέα της Γενικής Γραμματείας Δημόσιων Εσόδων. Κάθε διεύθυνση έδινε αναφορά προόδου στην ομάδα εργασίας όσον αφορά την εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου 2013. Στις αρχές του έτους καθιερώθηκαν οι στόχοι ως δείκτες επιτυχίας για την εφαρμογή της στρατηγικής, αν και όχι με συνέπεια σε ολόκληρο τον οργανισμό. Οι δείκτες περιλάμβαναν εκθέσεις σχετικά με τον αριθμό τις δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων που έγιναν, τον αριθμό



των ελέγχων που περατώθηκαν, τον αριθμό αιφνιδιαστικών επισκέψεων που έκαναν οι ελεγκτές, τον αριθμό συγκεκριμένων εντολών που δόθηκαν για τον έλεγχο των περιουσιακών στοιχείων, τον αριθμό των ερευνών που διενεργήθηκαν, τον αριθμό των πειθαρχικών ή ποινικών αδικημάτων που διαπράχθηκαν και το ποσό των παράνομα εισπραχθέντων περιουσιακών στοιχείων που ανακτήθηκαν από το κράτος. Σε συνεργασία με τα περιφερειακά γραφεία της Α.Α.Δ.Ε. αναπτύχθηκαν επίσης δείκτες αποτελεσματικότητας των φορολογικών ελέγχων.

Η Γενική Γραμματεία Φορολογικών Εσόδων του Υπουργείου Οικονομικών μετασχηματίστηκε στην Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (Α.Α.Δ.Ε.) τον Ιανουάριο του 2017. Η εν λόγω αλλαγή ήταν μέρος των δεσμεύσεων που ανέλαβε η Ελλάδα να προβεί σε θεμελιώδεις μεταρρυθμίσεις του δημόσιου τομέα, με κύριο στόχο την απομάκρυνση του κρατικού οργανισμού είσπραξης εσόδων από τη σφαίρα της πολιτικής επιρροής. Τον Μάιο του 2016 συστάθηκε μια ομάδα εργασίας που θα αναλάμβανε την αναθεώρηση του Στρατηγικού Σχεδίου, παράλληλα με τις εργασίες για τη σύσταση της Α.Α.Δ.Ε. Τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι το νέο Στρατηγικό Σχέδιο επικαιροποιεί το προηγούμενο που εγκρίθηκε το 2013, λαμβάνοντας υπόψη το έργο που επιτεύχθηκε την τελευταία τετραετία. Εκπρόσωποι της Διεύθυνσης Στρατηγικού Σχεδιασμού της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι η επικαιροποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου αποτελεί σημαντική προτεραιότητα και ότι, μόλις τεθεί σε ισχύ, θα οριστεί υπεύθυνος έργου για την επίβλεψη της εφαρμογής του.

Ωστόσο, η διαδικασία διαβούλευσης στην οποία βασίστηκε η επικαιροποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου φαίνεται ότι περιορίστηκε στις διευθύνσεις που εκπροσωπούνταν στην ομάδα εργασίας η οποία είχε αναλάβει την επικαιροποίησή του. Πράγματι, ενώ οι εκπρόσωποι της Διεύθυνσης Στρατηγικού Σχεδιασμού, της Γενικής Διεύθυνσης Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού και της Γενικής Διεύθυνσης Τελωνείων αναγνώρισαν ότι ζητήθηκε η γνώμη τους για την επικαιροποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου, δεν φαίνεται να ζητήθηκε από τους εκπροσώπους του Αυτοτελούς Τμήματος Σχεδιασμού και Παρακολούθησης, της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών Υπηρεσιών και της Διεύθυνσης Φορολογικής Συμμόρφωσης, η οποία ήταν υπεύθυνη για την εκπόνηση του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 να εκφέρουν εμπεριστατωμένη άποψη.

Επιπλέον, τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. κατέθεσαν ότι δεν πραγματοποιήθηκε νέα ανάλυση αποκλίσεων (gap analysis) ούτε αξιολόγηση κινδύνων στο πλαίσιο του νέου Στρατηγικού Σχεδίου, και η επικαιροποίηση βασίστηκε στη μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε το 2012 για την ανάπτυξη του προηγούμενου Στρατηγικού Σχεδίου, η οποία ήταν βασισμένη κυρίως σε ξένες ορθές πρακτικές ενώ θα μπορούσε να είχε διεξαχθεί μια ολοκληρωμένη άσκηση διαχείρισης κινδύνου προσαρμοσμένη στο ελληνικό πλαίσιο.

Δεν έχει τεθεί κάποιος ανώτερος λειτουργός σε μόνιμη βάση υπεύθυνος για τη διασφάλιση μιας συνολικής και συνεκτικής προσέγγισης στη διαχείριση του κινδύνου και την παρακολούθηση της εφαρμογής του Στρατηγικού Σχεδίου 2013. Η Διεύθυνση Στρατηγικού Σχεδιασμού ανέφερε ότι το κενό αυτό βρίσκεται επί του παρόντος υπό συζήτηση από τα ανώτερα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. Επιπλέον, εκπρόσωποι της ίδιας Διεύθυνσης ανέφεραν ότι θα χρειαστούν περαιτέρω βοήθεια για την αποτύπωση όλων



των κινδύνων που απορρέουν από τις δραστηριότητες της Α.Α.Δ.Ε. και εξετάζεται επί του παρόντος η ανάθεση τέτοιων αρμοδιοτήτων σε συγκεκριμένη διεύθυνση.

Ωστόσο, η έλλειψη ολοκληρωμένης προσέγγισης για τη διαχείριση κινδύνων διαφθοράς στο Υπουργείο Οικονομικών και στη συνέχεια στην Α.Α.Δ.Ε. δεν εμπόδισε ορισμένες από τις Διευθύνσεις να σημειώσουν πρόοδο στην εφαρμογή της στρατηγικής κατά της διαφθοράς. Για παράδειγμα, η Γενική Διεύθυνση Τελωνείων έχει εφαρμόσει αποτελεσματικούς ελέγχους σύμφωνα με το Στρατηγικό Σχέδιο 2013, μερικές φορές με την αρωγή άλλων ευρωπαϊκών χωρών, προκειμένου να ενισχυθεί η ακεραιότητα των τελωνείων. Ωστόσο, αυτοί οι έλεγχοι προσανατολίζονται κυρίως στην ανίχνευση παράνομων αγαθών που διασχίζουν τα σύνορα και δεν αποσκοπούν στην ανίχνευση της διαφθοράς ή άλλων παραβιάσεων της ακεραιότητας. Η κύρια προσέγγιση του Υπουργείου Οικονομικών –και τώρα της Α.Α.Δ.Ε.– για την πρόληψη της διαφθοράς ήταν η εφαρμογή αυτοματοποιημένων συστημάτων για τον περιορισμό του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας των φορολογικών και τελωνειακών υπαλλήλων και ο περιορισμός της ανάγκης για προσωπική επαφή με τους φορολογούμενους.


Η Γενική Γραμματεία και η Α.Α.Δ.Ε. έχουν σημειώσει κάποια πρόοδο όσον αφορά την εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου 2013, αλλά αυτή η πρόοδος δεν ήταν συνεπής μεταξύ των διαφόρων Διευθύνσεων της Α.Α.Δ.Ε. Στην επόμενη υποενότητα προσδιορίζονται οι τομείς σε καθεμία από τις τέσσερις ροές εργασίας όπου οι ερωτηθέντες εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι έχει συντελεστεί πρόοδος, καθώς και άλλοι τομείς για τους οποίους έχουν παρασχεθεί ελάχιστα ή καθόλου αποδεικτικά στοιχεία προόδου και, επομένως, χρειάζεται να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες για να επιτευχθούν οι στόχοι του Στρατηγικού Σχεδίου.

Ροή εργασίας 1: Ενίσχυση του νομικού και θεσμικού πλαισίου

Η Α.Α.Δ.Ε. προχώρησε σε νομοθετικές αλλαγές και αλλαγές πολιτικής για την ενίσχυση του νομικού- θεσμικού πλαισίου, μεταξύ άλλων την απλούστευση των φορολογικών και τελωνειακών διαδικασιών, την αναμόρφωση του καθεστώτος επιβολής πειθαρχικών κυρώσεων για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητάς του και την ενίσχυση της συνοχής και της συνάφειας των καθηκόντων κάθε Διεύθυνσης ώστε να αποφευχθούν τα φαινόμενα επικάλυψης και να επιτευχθούν καλύτερα οι θεσμικοί στόχοι. Εντούτοις, θα ήταν χρήσιμο για την Α.Α.Δ.Ε., κατά το σχεδιασμό και την εφαρμογή των θεσμικών μεταρρυθμίσεων, να εξετάσει ειδικότερα τους στόχους αντιμετώπισης της διαφθοράς ώστε να αντιμετωπίσει άμεσα τα ζητήματα ακεραιότητας. Πράγματι, τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. δήλωσαν ότι επί του παρόντος τα επιχειρησιακά σχέδια της υπηρεσίας δεν περιλαμβάνουν συγκεκριμένους στόχους περί ακεραιότητας. Επιπλέον, ανέφεραν ότι έχει συντελεστεί μικρή πρόοδος όσον αφορά στην ενίσχυση του νομικού πλαισίου για την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.



Σχεδιασμός και εφαρμογή αποτελεσματικών σχεδίων λειτουργίας για την ενίσχυση της συνοχής και της συνάφειας στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε.

Η Α.Α.Δ.Ε. στο σύνολό της, καθώς και κάθε Γενική Διεύθυνση και Διεύθυνση, υποχρεούνται να σχεδιάζουν και να εφαρμόζουν ένα επιχειρησιακό σχέδιο σε ετήσια βάση ώστε να εγγυώνται τη συνοχή και τη συνάφεια των συνολικών λειτουργιών της Α.Α.Δ.Ε. Αυτά τα επιχειρησιακά σχέδια καταρτίστηκαν με βάση τους θεσμικούς στόχους που καθόρισαν τα ανώτερα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε.

Για παράδειγμα, το Αυτοτελές Τμήμα Σχεδιασμού και Παρακολούθησης της Γενικής Διεύθυνσης Φορολογικής Διοίκησης (Γ.Δ.Φ.Δ.) είναι υπεύθυνο για τη σύνταξη του επιχειρησιακού σχεδίου της Γενικής Διεύθυνσης Φορολογικής Διοίκησης, συμπεριλαμβανομένων των υποδιευθύνσεων φορολογικών ελέγχων, φορολογικής συμμόρφωσης, παροχής φορολογικών υπηρεσιών, πληρωμών καθώς και των διευθύνσεων άμεσης φορολογίας, έμμεσης φορολογίας και εσόδων. Σύμφωνα με το επιχειρησιακό σχέδιο, κάθε Διεύθυνση είναι επιφορτισμένη με την ανάληψη συγκεκριμένων ενεργειών που θα συμβάλουν στην εκπλήρωση των επιχειρησιακών στόχων της Γενικής Διεύθυνσης Φορολογικής Διοίκησης καθώς και του συνόλου της Α.Α.Δ.Ε.

Το επιχειρησιακό σχέδιο που περιγράφει τους κύριους στόχους του φορέα μπορεί να διευκολύνει την υλοποίηση των θεσμικών μεταρρυθμίσεων. Για παράδειγμα, το επιχειρησιακό σχέδιο της Γενικής Διεύθυνσης Τελωνείων παρείχε καθοδήγηση για τον εκσυγχρονισμό της εσωτερικής οργανωτικής διάρθρωσης με στόχο την περαιτέρω αύξηση της παραγωγικότητας και της λογοδοσίας. Πλέον αποτελείται από πέντε διευθύνσεις, μεταξύ άλλων, τη Διεύθυνση Στρατηγικής Τελωνειακών Ελέγχων και Παραβάσεων, τη Διεύθυνση Ηλεκτρονικού Τελωνείου και τη Διεύθυνση Τελωνειακών Διαδικασιών, οι οποίες φέρουν την ειδική ευθύνη να διεξάγουν συγκεκριμένους ελέγχους για την εκπλήρωση των γενικών στόχων της Α.Α.Δ.Ε. Για παράδειγμα, το επιχειρησιακό σχέδιο της Γενικής Διεύθυνσης περιλαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα για την ορθή εφαρμογή των κανόνων περί ειδικών φόρων κατανάλωσης για τα τσιγάρα, το αλκοόλ και τα καύσιμα, καθώς και κανόνες για το λαθρεμπόριο παράνομων και δυνητικά επικίνδυνων εμπορευμάτων, όπως όπλα και εκρηκτικά.

Το επιχειρησιακό σχέδιο περιλαμβάνει επίσης συγκεκριμένες ενέργειες για την αντιμετώπιση της φοροδιαφυγής και του λαθρεμπορίου, την προώθηση της δήλωσης των πραγματικών φορολογητέων εισοδημάτων και την επίτευξη των άλλων γενικών στόχων της Α.Α.Δ.Ε. σε σχέση με την εθνική οικονομία. Ωστόσο, παρόλο που το επιχειρησιακό σχέδιο ενδέχεται να έχει έμμεσες επιπτώσεις στην αντιμετώπιση της διαφθοράς ενισχύοντας τη διαφάνεια μέσω της ενίσχυσης των εσωτερικών συστημάτων και της εφαρμογής αυτοματοποιημένων συστημάτων και διαδικασιών, δεν περιλαμβάνει συγκεκριμένους στόχους για την ενίσχυση της ακεραιότητας και την καταπολέμηση της διαφθοράς στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε. Οι εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. δεν γνώριζαν κανένα επιχειρησιακό σχέδιο που να στοχεύει συγκεκριμένα στην καθιέρωση μιας συνολικής θεσμικής κουλτούρας ακεραιότητας στο σύνολο του οργανισμού. Το ίδιο ισχύει και για τη Γενική Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού, η οποία μέχρι σήμερα δεν έχει συμπεριλάβει στο τμήμα του επιχειρησιακού σχεδίου που την αφορά μέτρα για την ενίσχυση της ακεραιότητας και την καταπολέμηση της διαφθοράς.



Απλούστευση της διαδικασίας

Η απλούστευση του φορολογικού και τελωνειακού δικαίου και των διαδικασιών αποτελεί σημαντικό στοιχείο της ροής εργασίας 1 για την ενίσχυση του νομικού-θεσμικού πλαισίου. Το Στρατηγικό Σχέδιο 2013 προτείνει τη δυνατότητα απλούστευσης πολλών νόμων ώστε να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικότερα η διαφθορά σε φορολογικά και τελωνειακά θέματα, συμπεριλαμβανομένου του Κώδικα Φορολογίας Εισοδήματος, του Κώδικα Φόρου Προστιθέμενης Αξίας (ΦΠΑ), της νομοθεσίας για τις φορολογικές δηλώσεις, των νόμων και των διαδικασιών σχετικά με τα τελωνεία, της νομοθεσία σχετικά με την πειθαρχική αντιμετώπιση υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε., της πρόσβασης στο νόμο περί πληροφόρησης και στο νόμο περί προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος. Η νομοθεσία που ορίζει τις πειθαρχικές διώξεις των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. θα εξεταστεί περαιτέρω παρακάτω σε χωριστή υποενότητα.

Τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. από το Αυτοτελές Τμήμα Σχεδιασμού και Παρακολούθησης της Γενικής Διεύθυνσης Φορολογικής Διοίκησης και της Γενικής Διεύθυνσης Τελωνείων δήλωσαν ότι επεξεργάζονται τρόπους απλούστευσης των εσωτερικών διαδικασιών, εγχειριδίων και κατευθυντήριων γραμμών και τη διευκόλυνση της πρόσβασης σε αυτά από τους φορολογούμενους και τους χρήστες. Οι περισσότερες από αυτές τις αλλαγές βασίζονται στις εκθέσεις των αποκεντρωμένων μονάδων φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης της Α.Α.Δ.Ε., όπου επισημαίνονται ελλείψεις και κενά σε αυτές τις διαδικασίες. Ωστόσο, οι εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. δεν έδωσαν συγκεκριμένα παραδείγματα νόμων από το Στρατηγικό Σχέδιο, που να έχουν τροποποιηθεί πρόσφατα, εκτός από τη νομοθεσία για την πειθαρχική αντιμετώπιση των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. Ενδεικτικό είναι ότι περίπου οι μισοί εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. που έλαβαν μέρος στις συνεντεύξεις δεν είχαν καν γνώση του ίδιου του Στρατηγικού Σχεδίου.

Εκπρόσωποι της Γενικής Διεύθυνσης Τελωνείων ανέφεραν ότι οι προτεραιότητές τους έχουν αλλάξει πολύ από την ανάπτυξη του Στρατηγικού Σχεδίου του 2013 και έδωσαν ορισμένα παραδείγματα τελωνειακών πολιτικών που πρόσφατα απλοποιήθηκαν χάριν της αποτελεσματικότητας. Για παράδειγμα, το σύστημα ICIS Net, που χρησιμοποιείται για τις ηλεκτρονικές τελωνειακές υπηρεσίες, είναι πλέον πλήρως λειτουργικό και στην πραγματικότητα αποτελεί προϋπόθεση για την περαιτέρω απλούστευση των τελωνειακών διαδικασιών. Οι εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι οι τελωνειακές διαδικασίες είναι τώρα πλήρως μηχανογραφημένες και επιτρέπουν την υποβολή όλων των σχετικών εγγράφων από τους συναλλασσόμενους. Η επεξεργασία του 95% των εξαγόμενων εμπορευμάτων γίνεται τώρα μέσω των δηλώσεων συναλλασσομένων που υποβάλλονται ηλεκτρονικά. Το σύστημα παρέχει επίσης τη δυνατότητα επισύναψης δικαιολογητικών, όπως παραστατικά.

Άλλες αλλαγές που αποσκοπούν στην απλούστευση των τελωνειακών διαδικασιών απορρέουν από τον κανονισμό αριθ. 952/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του τελωνειακού κώδικα της Ένωσης. Ο παρών κανονισμός απαιτεί από τις χώρες να χορηγήσουν την ιδιότητα του «εγκεκριμένου οικονομικού φορέα», σύμφωνα με την οποία οι εξαγωγείς και οι εισαγωγείς θα είναι επιλέξιμοι για ταχύτερη τελωνειακή διαδικασία, εφόσον πληρούν συγκεκριμένες απαιτήσεις που καθορίζονται από τον κανονισμό. Μέχρι σήμερα, τα ελληνικά τελωνεία έχουν εκδώσει 35 άδειες και επιδιώκουν να αυξήσουν αυτόν τον αριθμό μέσω αυξημένης επικοινωνίας με ιδιωτικές επιχειρήσεις. Χάρη στο σύστημα του εγκεκριμένου



οικονομικού φορέα μειώθηκαν οι καθυστερήσεις στις τελωνειακές διαδικασίες, ενώ παράλληλα προβλέπεται μια αυτοματοποιημένη ανάλυση αξιολόγησης κινδύνου σε πραγματικό χρόνο, η οποία μπορεί να βασίζεται στην ταυτότητα της επιχείρησης, στην προέλευση και στον προορισμό των εμπορευμάτων καθώς και στη φύση τους.

Αναθεώρηση των κυρώσεων

Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, η ροή εργασίας 1 του Στρατηγικού Σχεδίου επικεντρώθηκε επίσης στην καθιέρωση διαφάνειας στις διαδικασίες που διέπουν την πειθαρχική αντιμετώπιση των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. Μολονότι οριστικοποιήθηκε πρόταση για τροποποίηση του πλαισίου πειθαρχικών κυρώσεων, εκκρεμεί ακόμη η έγκριση από το Συμβούλιο Διοίκησης της Α.Α.Δ.Ε. Η Γενική Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού δέχεται τις καταγγελίες για συμπεριφορά των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. που μπορεί να συνιστά παραβίαση των εσωτερικών κανόνων και πολιτικών της. Η Γενική Διεύθυνση επιλαμβάνεται της εξέτασης των καταγγελιών, της διεξαγωγής πειθαρχικών διαδικασιών και της επιβολής κυρώσεων εάν κριθεί απαραίτητο. Ο Εισαγγελέας αναλαμβάνει σοβαρές υποθέσεις, όπως ποινικά αδικήματα τα οποία στη συνέχεια εξετάζονται από το δικαστήριο, γεγονός που συνεπάγεται σημαντικές καθυστερήσεις πριν από τη λήψη τελικής απόφασης.

Η Γενική Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού διεξάγει επίσης προγράμματα κατάρτισης με θέμα το νέο πειθαρχικό πλαίσιο εντός της Α.Α.Δ.Ε. Ωστόσο, η Διεύθυνση δεν φαίνεται να παρέχει κατάρτιση σχετικά με την ερμηνεία του κώδικα συμπεριφοράς, ή αναφορές σε περιπτωσιολογικές μελέτες για τη διευκόλυνση της εφαρμογής του, που είναι ουσιαστικό κομμάτι κάθε προγράμματος κατάρτισης σε θέματα ακεραιότητας.

Αυτές οι πρόσθετες αρμοδιότητες, συμπεριλαμβανομένης της παροχής κατάρτισης σχετικά με το νέο πειθαρχικό πλαίσιο στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε., που θα διασφαλίσουν ότι δεν υπάρχει κενό στη μετάβαση στο νέο πλαίσιο, προστέθηκαν στις άλλες αρμοδιότητες σχετικά με τη διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού. Μολονότι έτσι έχει επιβαρυνθεί σε κάποιο βαθμό η συνολική ικανότητα της Γενικής Διεύθυνσης Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού από τη σκοπιά του φόρτου εργασίας, οι υπάλληλοι είναι ικανοποιημένοι από τη συνολική ποιότητα και αποτελεσματικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών κατάρτισης και ενημέρωσης. Ωστόσο, η παρούσα γνώμη βασίζεται σε ανεπίσημες ανατροφοδοτήσεις, καθώς δεν χρησιμοποιούνται δείκτες απόδοσης για την παροχή των σχετικών υπηρεσιών.

Τέλος, η Γενική Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού θα επιλαμβάνεται επίσης της αξιολόγησης της απόδοσης των δημοσίων υπαλλήλων. Ωστόσο, επί του παρόντος, δεν υπάρχει καμία πρόθεση να ενταχθούν στις αξιολογήσεις και ζητήματα ακεραιότητας, όπως η ύπαρξη παρατυπιών εκ μέρους δημοσίων υπαλλήλων.

Νομικό πλαίσιο προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος

Το 2014 έγιναν σημαντικά βήματα από την κυβέρνηση για την καλύτερη προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος με τη θέσπιση του Νόμου 4254/2014, ο οποίος ενθαρρύνει τους πολίτες που έχουν πληροφορίες για συγκεκριμένα εγκλήματα



διαφθοράς να τις αναφέρουν στις διωκτικές αρχές. Ωστόσο, ο νόμος από μόνος του είναι ανεπαρκής και απομένουν πολλά να γίνουν ακόμα για την αποτελεσματική προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος και την εδραίωση ενός κλίματος αποδοχής και ειλικρίνειας προς αυτούς στην Ελλάδα, ώστε να πιστέψουν και οι πολίτες ότι οι αρμόδιες αρχές θα πάρουν σοβαρά τις αποκαλύψεις και θα προστατεύσουν αποτελεσματικά όσους ρισκάρουν να καταγγείλουν.

Παρ’ όλα αυτά, το πεδίο εφαρμογής του Ν. 4254/2014 είναι πολύ στενό. Ισχύει μόνο για έναν σύντομο κατάλογο συγκεκριμένων εγκλημάτων και δεν προστατεύει πολλούς δυνητικούς μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος που θα κατήγγειλαν χρήσιμες πληροφορίες έστω κι αν δεν χαρακτηρίζονται επισήμως ως αποδεικτικά στοιχεία στο πλαίσιο ποινικής δίωξης (για περισσότερες πληροφορίες, βλ. την Έκθεση του ΟΟΣΑ για την Προστασία των Εργαζομένων Μαρτύρων Δημοσίου Συμφέροντος στον Ελληνικό Δημόσιο Τομέα και ειδικότερα το παραδοτέο 5.1 του Προγράμματος Ελλάδας–ΟΟΣΑ: Τεχνική υποστήριξη στην καταπολέμηση της διαφθοράς). Επιπλέον, πολλοί ενδιαφερόμενοι που ερωτήθηκαν στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης σκιαγράφησαν μια κουλτούρα ατιμωρησίας στην ελληνική δημόσια υπηρεσία, καθώς και μια γενικευμένη έλλειψη λογοδοσίας, που θα μπορούσε να εξηγήσει γιατί οι ερωτηθέντες δήλωσαν ομόφωνα ότι δεν θα εμπιστεύονταν τα εσωτερικά κανάλια καταγγελιών της δημόσιας διοίκησης, εάν ήταν στη θέση των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.

Ροή εργασίας 2: Ενίσχυση των εξωτερικών και εσωτερικών μηχανισμών ελέγχου

Στο πλαίσιο της ροής εργασίας 2 για την ενίσχυση των εσωτερικών και εξωτερικών μηχανισμών ελέγχου στη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση έχει σημειωθεί κάποια ουσιαστική πρόοδος. Για παράδειγμα, στην υπηρεσία φορολογικού ελέγχου χρησιμοποιούνται πλέον δείκτες αποδοτικότητας που επιτρέπουν την καλύτερη εστίαση στους προληπτικούς ελέγχους. Χάρη στη στενή συνεργασία με άλλους εθνικούς και διεθνείς οργανισμούς κατέστη δυνατή η καλύτερη διασταύρωση των δεδομένων της Α.Α.Δ.Ε. και η ανάπτυξη αποτελεσματικών ελέγχων σε φορολογικούς και τελωνειακούς τομείς υψηλού κινδύνου.

Ωστόσο, εξακολουθεί να λείπει η συστηματική και συνεχής αξιολόγηση κινδύνων, που να διέπει το σχεδιασμό και τη διενέργεια των εσωτερικών ελέγχων στον τομέα της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης. Μέσω της ενίσχυσης των προγραμμάτων κατάρτισης και της ανάπτυξης ικανοτήτων θα μπορούσε να καλυφθεί η αυξανόμενη ανάγκη των επικεφαλής οργανικών μονάδων διοικητών για ανθρώπινο δυναμικό υψηλής εξειδίκευσης και για αύξηση της ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης σχετικά με την ακεραιότητα και την καταπολέμηση της διαφθοράς στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε. Οι περιπτωσιολογικές μελέτες για την καταπολέμηση της διαφθοράς δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί με τρόπο ώστε να εκπαιδευτεί το προσωπικό της Α.Α.Δ.Ε. πώς να αντιδρά σε δύσκολες και ευαίσθητες καταστάσεις. Οι διαδικασίες επιβολής ποινών δεν έχουν ακόμη πλήρως εκσυγχρονισθεί και απουσιάζουν σήμερα ενδελεχείς εξωτερικοί έλεγχοι των δραστηριοτήτων της Α.Α.Δ.Ε. Τέλος, οι ελεγκτικές ενέργειες της Α.Α.Δ.Ε. επικεντρώνονται επί του παρόντος στο κατά πόσον οι φορολογούμενοι και οι χρήστες των τελωνειακών υπηρεσιών συμμορφώνονται με τις υποχρεώσεις τους, αντί να



εντοπίζουν εσωτερικές παρατυπίες, συμπεριλαμβανομένης της απάτης και της διαφθοράς.

Διαχείριση κινδύνων και σύστημα εσωτερικού ελέγχου

Όλα τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. υποστήριξαν ότι απουσιάζει η μεθοδολογία αξιολόγησης των κινδύνων από το Στρατηγικό Σχέδιο του 2013, το οποίο αναπτύχθηκε με την τεχνική υποστήριξη της ολλανδικής κυβέρνησης και είναι εμπνευσμένο κυρίως από το ολλανδικό πλαίσιο για την ενίσχυση της ακεραιότητας στη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση. Παρά την έλλειψη μιας συνολικής προσέγγισης για τη διαχείριση του κινδύνου σε ολόκληρη την Α.Α.Δ.Ε., η Γενική Διεύθυνση Τελωνείων έχει σημειώσει σημαντική πρόοδο όσον αφορά την ανάπτυξη συστημάτων διαχείρισης κινδύνου και εσωτερικού ελέγχου ήδη από το 2013. Εκπρόσωποι της Γενικής Διεύθυνσης ανέφεραν την ανάληψη εμπεριστατωμένων δραστηριοτήτων αποτύπωσης κινδύνων σχετικά με το λαθρεμπόριο και τον έλεγχο των απαγορευμένων εμπορευμάτων και ότι με βάση αυτές αναπτύσσονται και εφαρμόζονται δικλίδες εσωτερικού ελέγχου στα τελωνεία σε συνεχή βάση. Για παράδειγμα, η Γενική Διεύθυνση Τελωνείων συλλέγει δεδομένα σχετικά με την κατάσχεση αγαθών σε κάθε τελωνείο, γεγονός που της επιτρέπει να καθορίζει τις αναδυόμενες ή μεταβαλλόμενες τάσεις της παράνομης δραστηριότητας. Ανταλλάσσει επίσης πληροφορίες με βασικούς εταίρους και γειτονικές χώρες μέσω ενός τοπικού δικτύου χωρών, όπως το SELEC για τις βαλκανικές χώρες. Οι δραστηριότητες διαχείρισης κινδύνου και ανταλλαγής πληροφοριών της Γενικής Διεύθυνσης Τελωνείων, οι οποίες εντάσσονται στις ροές εργασίας 2 και 3 του Στρατηγικού Σχεδίου, ενίσχυσαν το πλαίσιο διαχείρισης του κινδύνου και το σύστημα εσωτερικού ελέγχου της υπηρεσίας. Αυτά τα μέτρα θα μπορούσαν να συμβάλουν στον εντοπισμό κρουσμάτων διαφθοράς και παραβιάσεων της ακεραιότητας στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε.

Η Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης ασκεί επίσης ελέγχους σχετικά με το αν οι φορολογούμενοι έχουν καταθέσει τη φορολογική τους δήλωση όπως είναι υποχρεωμένοι. Η Διεύθυνση λαμβάνει κάθε μήνα αυτοματοποιημένη αναφορά σχετικά με τα άτομα που δεν υπέβαλαν τη φορολογική τους δήλωση και απευθύνεται σε αυτούς για να τους υπενθυμίσει τις υποχρεώσεις τους και να προσφέρει βοήθεια όπως απαιτείται. Το αυτοματοποιημένο σύστημα επιλέγει τυχαία ποιος θα ελεγχθεί από τους ελεγκτές της Α.Α.Δ.Ε. Εκπρόσωποι της Διεύθυνσης Φορολογικής Συμμόρφωσης ανέφεραν τη διενέργεια διασταυρώσεων των φορολογικών δηλώσεων με στοιχεία που ανήκουν σε άλλους δημόσιους οργανισμούς, όπως τις εισφορές στα ταμεία κοινωνικής ασφάλισης. Οι φορολογικές δηλώσεις διασταυρώνονται επίσης με πληροφορίες από το Υπουργείο Τουρισμού για τους ιδιοκτήτες ξενοδοχείων, εστιατορίων και συναφών υπηρεσιών. Αλλά και πάλι, αυτοί οι έλεγχοι προσπαθούν να ανιχνεύσουν τη φορολογική απάτη και όχι την έλλειψη ακεραιότητας στο πλαίσιο της Α.Α.Δ.Ε.

Τέλος, καθότι οι πληρωμές σε μετρητά συνεπάγονται προφανώς υψηλό κίνδυνο απάτης, η Α.Α.Δ.Ε. έχει περιορίσει το ποσό σε μετρητά στα 300 ευρώ και τις πληρωμές με επιταγή στα 1000 ευρώ. Ωστόσο, η Α.Α.Δ.Ε. ανέφερε δυσκολίες στον έλεγχο όσον αφορά την καταβολή προστίμων στις συνοριακές υπηρεσίες, τα οποία πρέπει να καταβάλλονται αμέσως και συχνά εμπλέκουν διεθνείς οδηγούς. Οι εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. έκαναν λόγο για τη δυσκολία τους να διασφαλίσουν ότι οι πληρωμές αυτές



έχουν ενσωματωθεί δεόντως στο σύστημα παρακολούθησης και ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος απάτης και διαφθοράς σε σχέση με αυτές τις συναλλαγές. Ως εκ τούτου, ο κύριος εσωτερικός μηχανισμός ελέγχου για παραβιάσεις ακεραιότητας και τέλεση διαφθοράς εντός της Α.Α.Δ.Ε. είναι η καταγγελία αξιόποινων πράξεων από τους μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος.

Εσωτερικός έλεγχος

Η ροή εργασίας 2 του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 προέβλεπε τη δημιουργία και την ενίσχυση μιας υπηρεσίας ελέγχου στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε. Ενώ έχει συσταθεί Διεύθυνση Εσωτερικού Ελέγχου, δεν είναι δυνατόν να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό η εν λόγω Διεύθυνση έχει προχωρήσει όσον αφορά την υλοποίηση των δράσεων που απαιτούνται από το Στρατηγικό Σχέδιο 2013, δεδομένου ότι η Διεύθυνση αυτή δεν ήταν διαθέσιμη για συνάντηση με την ομάδα του ΟΟΣΑ και δεν συμμορφώθηκε με τα αιτήματα παροχής γραπτών απαντήσεων. Ωστόσο, η σύσταση μιας διεύθυνσης που θα διαχωρίζεται σαφώς από τις υφιστάμενες διευθύνσεις, που είναι επιφορτισμένες με τον σχεδιασμό και την εφαρμογή των δικλίδων εσωτερικού ελέγχου, θεωρείται πρακτική εναρμονισμένη με τις διεθνώς αναγνωρισμένες ορθές πρακτικές. Θα ήταν ενδιαφέρον να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό έχει προχωρήσει η Α.Α.Δ.Ε. όσον αφορά τον καθορισμό προτεραιοτήτων στους τομείς του εσωτερικού ελέγχου, την παροχή κατάρτισης και καθοδήγησης σχετικά με τις λειτουργίες εσωτερικού ελέγχου και τις αποτελεσματικές διαδικασίες, τις δράσεις ευαισθητοποίησης και διάδοσης μιας κουλτούρας ελέγχου και την αύξηση της χρήσης νέων τεχνολογιών για τη διευκόλυνση των ελέγχων. Ως εκ τούτου, θα μπορούσε να διεξαχθεί περαιτέρω αξιολόγηση σχετικά με την πληρότητα και την αποτελεσματικότητα του κύριου στόχου της Διεύθυνσης Εσωτερικού Ελέγχου στο πλαίσιο του Στρατηγικού Σχεδίου 2013.

Ροή εργασίας 3: Ενίσχυση της συνεργασίας (εξωτερικής και εσωτερικής) και της ανταλλαγής πληροφοριών

Η ροή εργασίας 3 για την ενίσχυση της συνεργασίας (εξωτερικής και εσωτερικής) και της ανταλλαγής πληροφοριών προβλέπει στενότερη συνεργασία μεταξύ της Διεύθυνσης Εσωτερικών Υποθέσεων της Α.Α.Δ.Ε., λοιπών αρμόδιων φορέων και των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα μέσω της σύστασης μιας Εθνικής Συντονιστικής Επιτροπής για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, ενώ ενισχύει την ανταλλαγή πληροφοριών και τη διασταύρωση πληροφοριών μεταξύ δημόσιων φορέων και τρίτων, καθώς και την ενίσχυση και ανάπτυξη φορολογικών και τελωνειακών δεδομένων. Τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν άνιση πρόοδο σε σχέση με αυτούς τους στόχους και το μεγαλύτερο μέρος αυτής της προόδου σχετίζεται με τη στενότερη συνεργασία με τις αρχές επιβολής του νόμου εκτός της Α.Α.Δ.Ε. και τον διασταυρούμενο έλεγχο ορισμένων από τις δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων. Με βάση την ετήσια έκθεση, οι εκπρόσωποι της Διεύθυνσης Εσωτερικών Υποθέσεων της Α.Α.Δ.Ε. συμμετέχουν επίσης στην Συντονιστική Επιτροπή για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς και στο Συντονιστικό Όργανο Επιθεώρησης και Ελέγχου (ΣΟΕΕ). Ωστόσο, τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. υποστήριξαν γενικά ότι η εσωτερική συνεργασία θα μπορούσε να βελτιωθεί ακόμη περισσότερο, ιδίως, μέσω σαφέστερων πρωτοκόλλων για συστηματικότερη ανταλλαγή πληροφοριών.



Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων της Α.Α.Δ.Ε. είχε έναν κεντρικό ρόλο στο πλαίσιο του Στρατηγικού Σχεδίου του 2013, αλλά η Ετήσια Έκθεσή της για το 2016 σκιαγραφεί περιορισμένη πρόοδο όσον αφορά στις δραστηριότητες που θα μπορούσαν να υλοποιηθούν στο πλαίσιο του Σχεδίου. Η Ετήσια Έκθεση της Διεύθυνσης Εσωτερικών Υποθέσεων προβλέπει ότι τα στοιχεία που συλλέγονται μέσω των δηλώσεων περιουσιακών στοιχείων των αξιωματούχων της Α.Α.Δ.Ε. διασταυρώνονται με τα στοιχεία που τηρούν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για την ανίχνευση ενδεχόμενων παραλείψεων ή ανακριβειών. Ο εν λόγω διασταυρούμενος έλεγχος των στοιχείων γίνεται μέσω ενός πλήρως αυτοματοποιημένου Συστήματος Μητρώων Τραπεζικών Λογαριασμών και Λογαριασμών Πληρωμών. Επιπλέον, η ετήσια έκθεση της Διεύθυνσης Εσωτερικών Υποθέσεων αναφέρεται σε προηγούμενες συμπράξεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς και της φοροδιαφυγής με άλλα όργανα επιβολής του νόμου, συμπεριλαμβανομένου του Γραφείου του Γενικού Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, του Τμήματος Εσωτερικών Υποθέσεων της Ελληνικής Αστυνομίας, των Εισαγγελέων, του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, της Γενικής Γραμματείας Πληροφοριακών Συστημάτων, καθώς και των υπόλοιπων οργανικών μονάδων της Α.Α.Δ.Ε. Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων της Α.Α.Δ.Ε. συμμετέχει επίσης σε κοινές ομάδες επιθεώρησης που απαρτίζονται από οικονομικούς ελεγκτές, το Τμήμα Εσωτερικών Υποθέσεων της Ελληνικής Αστυνομίας, το Τμήμα Εσωτερικών Υποθέσεων της Ακτοφυλακής και τη Διεύθυνση της Οικονομικής Αστυνομίας. Οι ομάδες αυτές πραγματοποιούν αιφνιδιαστικές επισκέψεις και ελέγχους στις τελωνειακές αρχές με σκοπό την αποτελεσματικότερη καταπολέμηση της διαφθοράς και την προστασία των συμφερόντων της ελληνικής κυβέρνησης.

Ωστόσο, αυτές οι συμπράξεις δεν φαίνεται να έχουν μόνιμο χαρακτήρα ούτε να σχεδιάζονται συστηματικά. Επιπλέον, επικεντρώνονται κατά κύριο λόγο σε ζητήματα επιβολής του νόμου και όχι στο πώς θα γίνει πιο αποτελεσματική η διακυβέρνηση ή θα αντιμετωπιστούν θέματα διαφάνειας και εσωτερικής λογοδοσίας. Για παράδειγμα, η Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης κοινοποίησε στη Διεύθυνση Προγραμματισμού και Αξιολόγησης Ελέγχων και Ερευνών (ΔΙ.Π.Α.Ε.Ε.) στοιχεία από επιλεγμένους δείκτες για περαιτέρω ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ελέγχων τους. Ωστόσο, η Γενική Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού της Α.Α.Δ.Ε., η οποία διαδραματίζει καίριο ρόλο στην οικοδόμηση και την ενίσχυση της ακεραιότητας στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε., ανέφερε ότι η στενότερη συνεργασία με τη Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων δεν εντασσόταν στο πιο πρόσφατο επιχειρησιακό της σχέδιο. Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων και η Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού θα επωφελούνταν από τη στενότερη συνεργασία και την ανταλλαγή πληροφοριών, η οποία θα μπορούσε να βελτιώσει τη διαδικασία αξιολόγησης των κινδύνων ακεραιότητας και τις δράσεις μετριασμού τους καθώς και την αξιολόγηση της απόδοσης των στελεχών της Α.Α.Δ.Ε.

Ένα άλλο παράδειγμα έλλειψης ανταλλαγής πληροφοριών στους κόλπους της Α.Α.Δ.Ε. είναι η έλλειψη ενημέρωσης κάθε Διεύθυνσης για το τι κάνουν οι άλλες Διευθύνσεις σχετικά με την εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου. Στην πραγματικότητα, δεν έχει οριστεί διεύθυνση της Α.Α.Δ.Ε. για το συντονισμό της εφαρμογής του Στρατηγικού Σχεδίου. Όλες οι διευθύνσεις της Α.Α.Δ.Ε. που ερωτήθηκαν κατέθεσαν ότι δεν μοιράζονται πληροφορίες με άλλες Διευθύνσεις σχετικά με τα μέτρα που έχουν λάβει για την εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου. Οι ετήσιες εκθέσεις κάθε διεύθυνσης, οι



οποίες θα μπορούσαν να αναφέρουν σε κάποιο βαθμό τα μέτρα που ελήφθησαν για την εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου, δεν φαίνεται να κοινοποιούνται στις άλλες διευθύνσεις της Α.Α.Δ.Ε.

Επιπλέον, πολλές διευθύνσεις δεν ήταν επίσης σε θέση να εξηγήσουν τις κύριες κατευθύνσεις του επόμενου Στρατηγικού Σχεδίου για το 2016. Οι διαβουλεύσεις εντός του Α.Α.Δ.Ε. περιορίστηκαν στα μέλη της ομάδας εργασίας και δεν υπήρξε καμία επικοινωνία εντός της Α.Α.Δ.Ε. σχετικά με τα αποτελέσματα αυτών των διαβουλεύσεων. Μια τέτοια αδιαφάνεια σχετικά με την εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 και την ανάπτυξη του Στρατηγικού Σχεδίου για το 2016 μπορεί να περιορίσει σοβαρά την ανάληψη ευθύνης από τους αξιωματούχους της Α.Α.Δ.Ε. όσον αφορά στα προτεινόμενα μέτρα. Μπορεί επίσης να επηρεάσει τα εσωτερικά τους κίνητρα για την εφαρμογή του σχεδίου και τη γενικότερη συμμόρφωση με τις θεσμικές αρχές της ακεραιότητας. Αρκετά στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. τάχθηκαν υπέρ σαφέστερων και πιο συστηματικών πρωτοκόλλων ανταλλαγής πληροφοριών για τη δημιουργία συνεργιών που ενισχύουν τη συνολική αποτελεσματικότητα των λειτουργιών τους, καθώς και την ικανότητά τους να εντοπίζουν την απάτη και τη διαφθορά εντός της Α.Α.Δ.Ε. και να ενισχύουν τη θεσμική κουλτούρα ακεραιότητας και επιδόσεων.

Ροή εργασίας 4: Ενίσχυση της πρόληψης, της ευαισθητοποίησης και της δημόσιας ακεραιότητας

Η ροή εργασίας 4 για την ενίσχυση της πρόληψης, της ευαισθητοποίησης και της δημόσιας ακεραιότητας προβλέπει ένα ευρύ φάσμα στόχων που μπορούν να συνοψιστούν στους εξής:

1. Μείωση της γραφειοκρατίας.

2. Αύξηση της διαφάνειας και της λογοδοσίας στο χώρο εργασίας.

3. Μεγαλύτερη διαύγεια και διαφάνεια όσον αφορά στην εφαρμογή των φορολογικών και τελωνειακών κανόνων για τους χρήστες.

4. Παροχή κινήτρων για λύσεις κατά της διαφθοράς.

5. Ανάπτυξη νέου κώδικα δεοντολογίας της Α.Α.Δ.Ε.

6. Υλοποίηση μιας σειράς βελτιωμένων πολιτικών διοίκησης που θα επιτρέψουν στην Α.Α.Δ.Ε. να ανταποκρίνεται καλύτερα στις μεταβαλλόμενες ανάγκες και να διεξάγει αποτελεσματικότερα τις δραστηριότητές της.

Ενώ η Α.Α.Δ.Ε. ανέφερε ότι έχει σημειώσει κάποια πρόοδο όσον αφορά στην αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών προς ενίσχυση της διαφάνειας, της λογοδοσίας και των ορθών πρακτικών διοίκησης, δόθηκαν ελάχιστα συγκεκριμένα παραδείγματα, εκτός από εκείνα της Γενικής Διεύθυνσης Τελωνείων. Το σύστημα για τη διαχείριση των πληροφοριών περί αξιόποινων πράξεων βρίσκεται ακόμη σε πιλοτικό στάδιο και ο υπό επικαιροποίηση Κώδικας Δεοντολογίας δεν είχε ακόμη οριστικοποιηθεί κατά το χρόνο διεξαγωγής των συνεντεύξεων. Καθώς ο Κώδικας συνδέεται με το Στρατηγικό Σχέδιο του 2016, το οποίο αναμένει ακόμα την έγκριση του Συμβουλίου Διοίκησης της Α.Α.Δ.Ε., δεν ήταν δυνατό να αξιολογηθεί το περιεχόμενό του καθώς και ο τρόπος με τον οποίο θα εφαρμοστεί.



Η ροή εργασίας 4 περιλάμβανε επίσης μια δράση για την ένταξη στα σχολικά προγράμματα μαθημάτων σχετικά με την ακεραιότητα ώστε να ευαισθητοποιηθούν περισσότερο οι μαθητές στις αρνητικές επιπτώσεις της διαφθοράς. Παρόλο που πρόκειται για έναν αξιέπαινο στόχο, μπορεί να είναι πιο σημαντικό η συγκεκριμένη δράση να ενταχθεί υπό τους φορείς που είναι αρμόδιοι για τον συντονισμό της καταπολέμησης της διαφθοράς σε εθνικό επίπεδο και όχι σε μεμονωμένο επίπεδο όπου μπορεί να απαιτείται δράση κατά της διαφθοράς.

Τέλος, μολονότι η βελτίωση των πρακτικών διοίκησης της Α.Α.Δ.Ε. μπορεί να ενισχύσει αποτελεσματικά τη θεσμική ακεραιότητα σε κάποιο βαθμό, η Α.Α.Δ.Ε. θα ωφελούνταν σε μεγάλο βαθμό από την περαιτέρω ενίσχυση των πρακτικών αυτών και ιδίως εκείνων που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για την ενθάρρυνση και την επιβράβευση της ακεραιότητας και της ηθικής συμπεριφοράς στο χώρο εργασίας.

Χρήση αυτοματοποιημένων συστημάτων και νέων τεχνολογιών για την ενίσχυση της καλής διακυβέρνησης, της διαφάνειας και της λογοδοσίας

Η χρήση των νέων τεχνολογιών πληροφόρησης αποτελεί βασικό πυλώνα της στρατηγικής της Α.Α.Δ.Ε. για την πρόληψη των παραβιάσεων των αρχών της ακεραιότητας εντός του οργανισμού. Οι περισσότερες υπηρεσίες εξυπηρέτησης πελατών παρέχονται πλέον μέσω αυτοματοποιημένων συστημάτων που αποσκοπούν στη μηδενική επαφή των φορολογουμένων ή των τελωνειακών χρηστών με τους υπαλλήλους της Α.Α.Δ.Ε. Η Α.Α.Δ.Ε. διαθέτει στους χρήστες φορολογικών και τελωνειακών υπηρεσιών διαύλους επικοινωνίας ώστε να εμποδίσει τις άμεσες επαφές με υπαλλήλους της Α.Α.Δ.Ε. Για παράδειγμα, η Α.Α.Δ.Ε. δημοσιεύει «Συχνές Ερωτήσεις» για τους χρήστες των υπηρεσιών Α.Α.Δ.Ε. με σκοπό την αποτελεσματικότερη παροχή γενικών πληροφοριών. Η ίδια υπηρεσία βρίσκεται επίσης στη διαδικασία καταγραφής των διαδικασιών που προϋποθέτουν την άμεση επαφή με τους χρήστες υπηρεσιών της Α.Α.Δ.Ε., μία δράση που θα μπορούσε να εισφέρει πληροφορίες σε μία πιθανή άσκησης χαρτογράφησης κινδύνων. Τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι θα εφαρμοστούν πρόσθετες ηλεκτρονικές διαδικασίες για να ελαχιστοποιηθούν οι άμεσες επαφές των χρηστών με τους υπαλλήλους των φορολογικών και τελωνειακών μονάδων.

Επιπλέον, η Γενική Διεύθυνση Τελωνείων επιτρέπει τώρα την ηλεκτρονική υποβολή δικαιολογητικών (π.χ. παραστατικά) τόσο για τις εισαγωγές όσο και για τις εξαγωγές. Τα τελωνεία επιτρέπουν επίσης πληρωμές με επιταγή μέχρι 1.000€ και με μετρητά έως 300€. Κάθε πληρωμή που υπερβαίνει αυτό το όριο πρέπει να γίνεται ηλεκτρονικά από τους χρήστες τελωνειακών υπηρεσιών. Μόνο ένα πολύ μικρό ποσοστό των πληρωμών πληρούν τα κριτήρια των εξαιρέσεων: κυρίως οι ταχυμεταφορείς και οι υπηρεσίες παράδοσης. Η Γενική Διεύθυνση Φορολογικής Διοίκησης έχει επίσης εφαρμόσει ένα ηλεκτρονικό σύστημα υποβολής φορολογικών δηλώσεων που εκχωρεί σε κάθε φορολογούμενο συγκεκριμένο αριθμό. Τα συστήματα αυτά συμβάλλουν στη μείωση των σφαλμάτων καθώς και της φορολογικής απάτης. Οι καταβολές φόρου μπορούν να γίνονται μέσω ηλεκτρονικής τραπεζικής έτσι ώστε να μειώνεται το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας και το ενδεχόμενο αθέμιτων χειρισμών από τους υπαλλήλους του φορολογικού οργανισμού.

Επιπλέον, η Α.Α.Δ.Ε. άρχισε να χορηγεί την ιδιότητα του «εγκεκριμένου οικονομικού φορέα, ΕΟΦ», σύμφωνα με την οποία οι εξαγωγείς και οι εισαγωγείς θα είναι



επιλέξιμοι για ταχύτερη τελωνειακή διαδικασία και θα έρχονται σε λιγότερη επαφή με τους τελωνειακούς υπαλλήλους, εφόσον πληρούν συγκεκριμένες απαιτήσεις διακυβέρνησης που προσδιορίζονται από τον οικείο Κανονισμό. Εκτός από τη μείωση των καθυστερήσεων στη διαμετακόμιση των εμπορευμάτων μέσω των ελληνικών συνόρων, το σύστημα αυτό προβλέπει την αυτοματοποιημένη ανάλυση αξιολόγησης κινδύνου σε πραγματικό χρόνο, η οποία μπορεί να βασίζεται στην ταυτότητα της επιχείρησης, στην προέλευση και στον προορισμό των εμπορευμάτων καθώς και στη φύση τους. Το σύστημα αυτό συνδυάζεται με το σύστημα ΕΛΥΤ που επιτρέπει τη διευκόλυνση των ελέγχων μετά την παραλαβή των εμπορευμάτων από τα τελωνεία. Ωστόσο, υπάρχει κάποια αντίσταση στην αλλαγή, καθώς πολλοί τελωνειακοί υπάλληλοι δεν αισθάνονται άνετα να βασίζονται σε παρόμοια αυτοματοποιημένα συστήματα. Ο περιορισμένος αριθμός αδειών ΕΟΦ (π.χ. 35) που έχουν χορηγηθεί μέχρι στιγμής οφείλεται στην έλλειψη ενδιαφέροντος από τις ελληνικές επιχειρήσεις. Φαίνεται ότι υπάρχει πραγματικό ενδιαφέρον από μέρους της Α.Α.Δ.Ε. να δηλώσουν συμμετοχή περισσότερες ελληνικές ιδιωτικές επιχειρήσεις λόγω των πιθανών οφελών που θα αποκομίσουν από την απόκτηση της ιδιότητας του ΕΟΦ. Η διεξαγωγή ειδικών εκπαιδευτικών σεμιναρίων συνέβαλε στην αύξηση της υποστήριξης εκ μέρους των τελωνειακών υπαλλήλων στο σύστημα των ΕΟΦ.

Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα καθώς και μεμονωμένες ευρωπαϊκές χώρες, όπως η Γερμανία, έχουν υποστηρίξει την Ελλάδα στην ενίσχυση του τελωνειακού ελέγχου στα σύνορά της, ιδιαίτερα σε περιοχές με υψηλότερο κίνδυνο ή σε σχέση με δυνητικά επιβλαβή προϊόντα. Για παράδειγμα, η ΕΕ βοήθησε την Ελλάδα να εφαρμόσει ένα νέο σύστημα το οποίο θα αναγνωρίζει τις πινακίδες οχημάτων σε πραγματικό χρόνο σε πέντε τελωνεία στα σύνορα της ΕΕ. Η ΕΕ εξόπλισε τελωνεία στα σύνορα με την Τουρκία με ανιχνευτές πυρηνικών συσκευών και πυροβόλων όπλων, με την Α.Α.Δ.Ε. να επωμίζεται το κόστος λειτουργίας και συντήρησής τους. Οι επιχειρήσεις προϊόντων καπνού έχουν εφοδιάσει τα τελωνεία με συσκευές ακτινοσκόπησης για τη βελτίωση της ανίχνευσης του λαθρεμπορίου τσιγάρων ενώ η Γερμανία έχει στείλει ειδικά εκπαιδευμένους σκύλους (και χρήματα για συνέχιση της εκπαίδευσης και διατροφή) για να συμβάλλουν στην καταστολή του λαθρεμπορίου με την ανίχνευση παράνομων εμπορευμάτων. Υπάρχουν επίσης κινητές μονάδες που δραστηριοποιούνται 7 ημέρες την εβδομάδα, 24 ώρες το εικοσιτετράωρο, οι οποίες ασκούν επιπρόσθετους ελέγχους στην κυκλοφορία των εμπορευμάτων σε εθνικές και θαλάσσιες αρτηρίες.

Τέλος, τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι μέρος των επιχειρησιακών σχεδίων των διευθύνσεων του οργανισμού είναι και οι ηλεκτρονικές ανταλλαγές πληροφοριών εντός της Α.Α.Δ.Ε., οι οποίες μπορούν να αποτελέσουν αποτελεσματικό μέσο αποθάρρυνσης της διεφθαρμένης συμπεριφοράς αυξάνοντας έτσι τη διαφάνεια και επιτρέποντας την ακριβή καταγραφή συγκεκριμένων συναλλαγών και διαδικασιών λήψης αποφάσεων εντός της Α.Α.Δ.Ε. Δυστυχώς, δεν ήταν δυνατή η παραχώρηση συνέντευξης από τη Διεύθυνση του οργανισμού που είναι υπεύθυνη για το σχεδιασμό και την εφαρμογή τέτοιων ηλεκτρονικών συστημάτων και συναφών τεχνολογιών.



Καθιέρωση διαύλων επικοινωνίας για αναφορά προβλημάτων και καταγγελία αξιόποινων πράξεων

Δεν φαίνεται να έχει εκπληρώσει ακόμα τη δέσμευσή της η Α.Α.Δ.Ε να λάβει ειδικά μέτρα για την ενθάρρυνση των καταγγελιών περί διαφθοράς και παραβιάσεων των αρχών ακεραιότητας που αφορούν τους υπαλλήλους της. Κατά τη διάρκεια των συνεντεύξεων που πραγματοποιήθηκαν τον Φεβρουάριο του 2017, είχε υλοποιηθεί πιλοτικό σχέδιο για την καθιέρωση διαύλων επικοινωνίας για την καταγγελία αξιόποινων πράξεων εντός της Α.Α.Δ.Ε. Το εν λόγω πιλοτικό πρόγραμμα παρέχει τη δυνατότητα τόσο για εσωτερικές όσο και για εξωτερικές καταγγελίες σχετικά με την ακεραιότητα των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. Η δικτυακή τοποθεσία της Α.Α.Δ.Ε προβλέπει την προστασία της ταυτότητας των καταγγελλόντων, οι οποίοι δεν χρειάζεται απαραίτητα να αποκαλύψουν το όνομά τους. Εφαρμόζονται ειδικές διαδικασίες για την προστασία της ταυτότητάς τους συμπεριλαμβανομένης της κρυπτογράφησης ονομάτων. Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων της Α.Α.Δ.Ε. ανέφερε ότι μόνο το 3% των καταγγελιών είναι τεκμηριωμένες. Το πλήρες σύστημα αναμένεται να είναι λειτουργικό μέσα στο 2017.

Δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων και επικαιροποιημένος κώδικας συμπεριφοράς

Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων της Α.Α.Δ.Ε. ανέφερε ότι ο κύριος μηχανισμός για την καταπολέμηση της διαφθοράς εντός του θεσμικού τους οργάνου είναι οι δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων των στελεχών της Α.Α.Δ.Ε., για τους οποίους η διαδικασία ενισχύθηκε πρόσφατα όπως προβλέπεται στο στρατηγικό σχέδιο. Σύμφωνα με τη μεθοδολογία της Διαδικασίας Ελέγχου για τα περιουσιακά στοιχεία των στελεχών της Α.Α.Δ.Ε., που ψηφίστηκε τον Δεκέμβριο του 2016, τα στελέχη πρέπει να δηλώνουν το σύνολο των περιουσιακών τους στοιχείων, συμπεριλαμβανομένων των φορολογητέων ή μη εσόδων, μεταβολών σε κινητή ή ακίνητη περιουσία οποιουδήποτε είδους, όπως οικόπεδα, κατοικίες, αυτοκίνητα, σκάφη, αεροσκάφη, τραπεζικές καταθέσεις ή οποιαδήποτε μορφή χρηματοπιστωτικού προϊόντος (π.χ. ομόλογα, μετοχές, επενδυτικά κεφάλαια κ.λπ.) συμπεριλαμβανομένων εκείνων που ανήκουν στον/στη σύζυγο και τα εξαρτώμενα μέλη. Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων μπορεί να προβαίνει σε τυχαίους ελέγχους του προσωπικού της Α.Α.Δ.Ε. για να επαληθεύσει την ακρίβεια των δηλώσεων ή αν έχει λόγους να πιστεύει ότι το ποσό των δηλωθέντων περιουσιακών στοιχείων δεν δικαιολογείται από τα έσοδα των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. Τα στελέχη μπορεί να κληθούν να προσκομίσουν τα κατάλληλα έγγραφα για να δικαιολογήσουν την πηγή συγκεκριμένων περιουσιακών στοιχείων ή κεφαλαίων και τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ενδέχεται επίσης να υποχρεωθούν να εισφέρουν έγγραφα ή πληροφορίες στους ελεγκτές της Α.Α.Δ.Ε. Η ετήσια έκθεση της Διεύθυνσης Εσωτερικών Υποθέσεων παρακολουθεί τον αριθμό των ελέγχων των περιουσιακών στοιχείων που διενεργούνται κάθε χρόνο, οι οποίοι ανήλθαν σε 112 για το 2016.

Επιπλέον, η αναθεώρηση του νέου κώδικα συμπεριφοράς της Α.Α.Δ.Ε. ολοκληρώθηκε το 2016. Επισυνάπτεται στο νέο Στρατηγικό Σχέδιο, για το οποίο εξακολουθεί να εκκρεμεί έγκριση από το διοικητικό συμβούλιο της Α.Α.Δ.Ε. και ως εκ τούτου δεν ήταν δυνατή η εξέτασή του από την ομάδα του ΟΟΣΑ.



Εφαρμογή καλύτερων πρακτικών διοίκησης

Οι εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι έχουν αρχίσει να εφαρμόζονται ορθές πρακτικές διοίκησης με σκοπό τη βελτίωση της απόδοσης των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε., αλλά λίγα παραδείγματα παρασχέθηκαν στην ομάδα του ΟΟΣΑ για να καθοριστεί ο βαθμός αυτής της βελτίωσης. Συνολικά, τα οφέλη για την Α.Α.Δ.Ε. από την ενίσχυση των πρακτικών διοίκησης θα διαχέονταν και στην αποτελεσματικότητά της. Δυστυχώς, για την ώρα, η ενίσχυση της ακεραιότητας δεν φαίνεται να αποτελεί το βασικό κίνητρο για την αναμόρφωση των πρακτικών διοίκησης.

Η Α.Α.Δ.Ε. ολοκλήρωσε το οργανόγραμμα των υπηρεσιών και λειτουργιών της με στόχο τον εντοπισμό τυχόν επικαλύψεων αρμοδιοτήτων στις εν λόγω υπηρεσίες ή λειτουργίες. Ωστόσο, οι ερωτηθέντες δεν έδωσαν απτά παραδείγματα ούτε ανέλυσαν περαιτέρω τον τρόπο ορθολογικότερης τοποθέτησης του ανθρώπινου δυναμικού στις διαφορετικές μονάδες και λειτουργίες. Υπάρχει επίσης στενότερη συνεργασία μεταξύ των κεντρικών γραφείων της Α.Α.Δ.Ε. και των περιφερειακών παραρτημάτων, η οποία επιτεύχθηκε μέσω σεμιναρίων κατάρτισης και επικοινωνίας. Η Α.Α.Δ.Ε. και τα περιφερειακά παραρτήματα δεσμεύτηκαν να συντονίσουν το έργο παρακολούθησης των αποτελεσμάτων των ελέγχων που ολοκληρώθηκαν, όταν το δικαιολογούν οι περιστάσεις. Η συνεργασία αυτή οδήγησε στην ανάπτυξη δεικτών αποτελεσματικότητας των ελέγχων που ταξινομούνται ανά τομέα και γεωγραφικές περιοχές. Δεδομένου ότι αυτοί οι δείκτες μπορεί να είναι ενδεικτικοί ενδεχόμενης απάτης και διαφθοράς, χρησιμοποιούνται από τις αρμόδιες διευθύνσεις για την καλύτερη στόχευση των προληπτικών ελέγχων.

Μια ακόμα θετική εξέλιξη είναι η πρόσφατη σύσταση μιας νέας υπηρεσίας που θα είναι υπεύθυνη για την ενημέρωση των πολιτών σχετικά με τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους σε σχέση με τους φόρους και τους δασμούς. Το τμήμα αυτό θα αναλάβει το σημαντικό ρόλο της αποτελεσματικής επικοινωνίας με το κοινό. Οι επικοινωνιακές δραστηριότητες θα πραγματοποιούνται μέσω εργαστηρίων, προγραμμάτων επιμόρφωσης και ειδικών δραστηριοτήτων προβολής και κατάρτισης.

Ωστόσο, μία από τις σημαντικότερες αδυναμίες είναι η έλλειψη αξιολόγησης των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. καθώς και απουσία εποικοδομητικής ανατροφοδότησης για την απόδοση των υπαλλήλων έτσι ώστε να προαχθεί η επαγγελματική τους ανέλιξη εντός της Α.Α.Δ.Ε. Η καθιέρωση επαρκών διαδικασιών αξιολόγησης και παροχής εποικοδομητικής ανατροφοδότησης, αποσκοπεί τόσο στη διασφάλιση ότι τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. εκτελούν τα καθήκοντά τους σύμφωνα με τα πρότυπα που έχουν θεσπιστεί από τον οργανισμό, αλλά και στην ενίσχυση του αισθήματος ότι ανήκουν στον οργανισμό και επομένως επιθυμούν να ανελιχθούν επαγγελματικά μέσα σε αυτόν. Η επιβράβευση όσων συμμορφώνονται και υπερβαίνουν τα πρότυπα απόδοσης και ακεραιότητας θα τονώσει το ηθικό του οργανισμού και πιθανότατα θα προσελκύσει άτομα που θα είναι πρόθυμα να παρέχουν ποιοτικές δημόσιες υπηρεσίες.

Συστάσεις

Στην παρούσα υποενότητα παρέχονται συστάσεις για τη στήριξη της Α.Α.Δ.Ε. να προσαρμόσει το πεδίο εφαρμογής του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 στις ανάγκες της και να ενισχύσει την εφαρμογή του.



Ενίσχυση της παροχής κεντρικής καθοδήγησης και του συντονισμού κατά την εφαρμογή του στρατηγικού σχεδίου για την καταπολέμηση της διαφθοράς στη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση

Αναφέρθηκε από τους εκπροσώπους της Α.Α.Δ.Ε. ότι η εφαρμογή του στρατηγικού σχεδίου 2013 έχασε τη δυναμική της, όταν το έργο της εποπτείας έπρεπε να μεταβιβαστεί στη Διεύθυνση Στρατηγικού Σχεδιασμού μετά από θεσμικές μεταρρυθμίσεις και αλλαγές στο νομικό πλαίσιο. Ωστόσο, ουδέποτε έλαβε ουσιαστικά χώρα αυτή η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων και κανείς δεν τέθηκε επικεφαλής του συντονισμού και της εποπτείας του Στρατηγικού Σχεδίου 2013. Πολλές Διευθύνσεις της Α.Α.Δ.Ε. δεν γνώριζαν καν την ύπαρξη του Στρατηγικού Σχεδίου ούτε θεωρούσαν ότι είχαν ευθύνη για την εφαρμογή του. Οι Διευθύνσεις της Α.Α.Δ.Ε. δεν ενημερώθηκαν για συγκεκριμένες ενέργειες που έλαβαν άλλες Διευθύνσεις. Μια τέτοια έλλειψη συντονισμού και κεντρικής καθοδήγησης για την υλοποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου σε συνδυασμό με τη γενικότερη έλλειψη ενεργειών ευαισθητοποίησης και κατάρτισης αποτελούν μερικούς από τους κύριους λόγους για τους οποίους έχει επιτευχθεί περιορισμένη και άνισομερής πρόοδος στην εφαρμογή του Στρατηγικού Σχεδίου 2013 εντός της Α.Α.Δ.Ε.

Αναφέρθηκε ότι η Διεύθυνση Στρατηγικού Σχεδιασμού έχει αναλάβει την ανάληψη ευθύνης και το συντονισμό της εφαρμογής του Στρατηγικού Σχεδίου για το 2016. Εάν δεν έχει καθοριστεί ακόμη στο Στρατηγικό Σχέδιο του 2016, η Διεύθυνση Στρατηγικού Σχεδιασμού θα μπορούσε να αναλάβει ρητά την ευθύνη της διοργάνωσης τριμηνιαίων συνεδριάσεων όπου οι Διευθύνσεις θα ενημερώνουν τα άλλα μέρη για την πορεία του έργου τους και θα θέτουν νέα ζητήματα σχετικά με την υλοποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου του 2016. Οι συντονιστικές αυτές συνεδριάσεις θα οδηγούσαν στην υιοθέτηση μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης για την ενίσχυση της ακεραιότητας εντός της Α.Α.Δ.Ε., θα ενίσχυαν τις συνέργειες μεταξύ των Διευθύνσεων για την εφαρμογή του Σχεδίου και θα ευαισθητοποιούσαν την Α.Α.Δ.Ε. σχετικά με την πορεία υλοποίησης του Σχεδίου.

Επιπλέον, για να διασφαλιστεί ότι το Στρατηγικό Σχέδιο 2016 μεταφράζεται σε συγκεκριμένες δράσεις, η Διεύθυνση Στρατηγικού Σχεδιασμού θα μπορούσε να αναλάβει την ευθύνη της επανεξέτασης του επιχειρησιακού σχεδίου των οικείων Διευθύνσεων ώστε να ενταχθούν στα επιχειρησιακά σχέδια ενδεδειγμένες, συγκεκριμένες και μετρήσιμες δράσεις κατά της διαφθοράς και διαφύλαξης της ακεραιότητας στο πλαίσιο υλοποίησης του Στρατηγικού Σχεδίου του 2016.

Εφαρμογή ενός ολοκληρωμένου και συστηματικού πλαισίου διαχείρισης κινδύνων και εσωτερικού ελέγχου για όλες τις λειτουργίες της Α.Α.Δ.Ε.

Το Στρατηγικό Σχέδιο του 2013 δεν αναπτύχθηκε βάσει μιας περιεκτικής άσκησης αξιολόγησης κινδύνου προσαρμοσμένης στο πλαίσιο των λειτουργιών του Υπουργείου Οικονομικών ή της Α.Α.Δ.Ε. Μολονότι η τεχνική στήριξη που παρείχε η ολλανδική κυβέρνηση για την προσαρμογή της ολλανδικής στρατηγικής στο ελληνικό πλαίσιο θα μπορούσε να βοηθήσει στον εντοπισμό και τον μετριασμό των κοινών κινδύνων που ενυπάρχουν στη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση, πρέπει να γίνει μια περιεκτική άσκηση αξιολόγησης κινδύνου για να διασφαλιστεί ότι το Στρατηγικό Σχέδιο λαμβάνει υπόψη συγκεκριμένα θέματα όπως θεσμικές ιδιαιτερότητες, οργανωτικές κουλτούρες,



καθώς και συγκεκριμένες απειλές εγγενείς που συνδέονται με τη γεωγραφική περιοχή ή την ύπαρξη οργανωμένου εγκλήματος. Και το Στρατηγικό Σχέδιο του 2016 στερείται μιας τέτοιας περιεκτικής άσκησης αξιολόγησης κινδύνου, καθώς χαρακτηρίστηκε μόνο ως «επικαιροποίηση» του Στρατηγικού Σχεδίου του 2013.

Χωρίς την κατάλληλη μεθοδολογία αξιολόγησης κινδύνων που να λαμβάνει πλήρως υπόψη τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής περίπτωσης, οι δικλίδες εσωτερικού ελέγχου πιθανόν να είναι ελλιπείς. Πράγματι, οι δικλίδες εσωτερικού ελέγχου για την ανίχνευση παραβιάσεων ακεραιότητας φαίνεται να περιορίζονται επί του παρόντος σε δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων, στην αναφορά παρατυπιών και σε προληπτικούς ελέγχους. Εκπρόσωποι της Διεύθυνσης Στρατηγικού Σχεδιασμού ανέφεραν ότι ζήτησαν τη σύσταση μιας συγκεκριμένης μονάδας που θα ήταν υπεύθυνη για τη δημιουργία και την εφαρμογή μιας στρατηγικής διαχείρισης κινδύνων. Η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο να προμηθευτεί τους αναγκαίους τεχνικούς πόρους για τη διεξαγωγή μιας συνολικής χαρτογράφησης των κινδύνων που αφορούν τις λειτουργίες της Α.Α.Δ.Ε. (συμπεριλαμβανομένων των κινδύνων απάτης και διαφθοράς), την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των ήδη υφιστάμενων δικλίδων ελέγχου και τον προσδιορισμό, σε τακτική βάση, δράσεων μετριασμού των κινδύνων.

Μία σημαντική δικλίδα ελέγχου που παρουσιάστηκε κατά τη διάρκεια πολλών από τις συνεντεύξεις με τους εκπροσώπους της Α.Α.Δ.Ε. είναι η ικανότητά της να διασταυρώνει τις πληροφορίες των δικών της στοιχείων με τις πληροφορίες άλλων οργανισμών, ελληνικών και μη. Οι ερωτηθέντες πρότειναν να υπάρξει ένας μεγαλύτερος αριθμός σαφέστερων πρωτοκόλλων ανταλλαγής πληροφοριών για τη διασταύρωση των πληροφοριών με άλλα θεσμικά όργανα και την ανίχνευση πιθανής απάτης ή διαφθοράς. Η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να εξετάσει κατά πόσον κι άλλοι φορείς στην Ελλάδα διαθέτουν πολύτιμες πληροφορίες που θα μπορούσαν να διασταυρωθούν σε σχέση με τις πληροφορίες που διαθέτει η Α.Α.Δ.Ε. και, αν ισχύει κάτι τέτοιο, θα μπορούσε να διερευνήσει τη δυνατότητα σύναψης μνημονίων συνεννόησης για την ανταλλαγή τέτοιων πληροφοριών. Θα μπορούσε επίσης να εξεταστεί η παροχή ειδικής κατάρτισης σχετικά με τον τρόπο διαχείρισης και εφαρμογής πρωτοκόλλων ανταλλαγής πληροφοριών, ιδίως υπό το πρίσμα των πρόσφατων νομικών τροποποιήσεων του κώδικα φορολογικής διαδικασίας που επιτρέπουν την ανταλλαγή προσωπικών δεδομένων με ηλεκτρονικό τρόπο.

Τέλος, με τη χρήση κατάλληλων δεικτών μπορεί να συγκεντρωθούν πολύτιμες πληροφορίες που θα βοηθούσαν στην αναγνώριση των κινδύνων ακεραιότητας και στην εφαρμογή των κατάλληλων δικλίδων εσωτερικού ελέγχου εντός της Α.Α.Δ.Ε. Για παράδειγμα, η Α.Α.Δ.Ε. έχει αναπτύξει πρόσφατα δείκτες αποτελεσματικότητας των ελέγχων ανά τομέα και ανά γεωγραφικές περιοχές. Δεδομένου ότι αυτοί οι δείκτες μπορεί να είναι ενδεικτικοί απάτης και διαφθοράς, χρησιμοποιούνται από τις αρμόδιες διευθύνσεις για να διεξάγουν πιο στοχευμένους προληπτικούς ελέγχους. Η Α.Α.Δ.Ε. μπορεί να εξετάσει πρόσθετους δείκτες απάτης και διαφθοράς που θα τη βοηθήσουν να εντοπίζει και να στοχεύει τους κινδύνους ακεραιότητας που απορρέουν από τις δραστηριότητές της.



Καθιέρωση μιας επίσημης διαδικασίας για το σχεδιασμό και την εφαρμογή των νομοθετικών αλλαγών για την ενίσχυση της ανεξαρτησίας της Α.Α.Δ.Ε. από την κυβέρνηση

Σύμφωνα με τους αξιωματούχους που ερωτήθηκαν, το νέο καθεστώς ανεξαρτησίας της Α.Α.Δ.Ε. περιπλέκει τις διαδικασίες των αλλαγών στο νομοθετικό καθεστώς του οργανισμού με πιθανότητα να καθυστερήσει η λήψη μέτρων που επιδιώκουν να αντιμετωπίσουν πιθανά κενά και την αναποτελεσματικότητα της νομοθετικής εξουσίας της Α.Α.Δ.Ε. Παραδείγματος χάριν, ο Κώδικας Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ. (Ν. 3528/2007) προβλέπει ειδικά συγκεκριμένα κριτήρια βάσει των οποίων πρέπει να γίνονται διορισμοί στη δημόσια διοίκηση και δεδομένου ότι δεν αναφέρεται συγκεκριμένα η ακεραιότητα, τα θέματα ακεραιότητας δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη στις αποφάσεις πρόσληψης. Επιπλέον, αν κι αυτό μπορεί να αλλάξει με τις επερχόμενες τροποποιήσεις, οι εργαζόμενοι που διώκονται για ποινικά αδικήματα δεν μπορούν να τεθούν σε διαθεσιμότητα μέχρι να κριθούν ένοχοι. Η νομικίστικη κουλτούρα που χαρακτηρίζει την ελληνική δημόσια υπηρεσία σε συνδυασμό με τη δυσκαμψία της νομοθετικής εξουσίας της Α.Α.Δ.Ε. μπορεί να οδηγήσει σε παράλογες καταστάσεις που μπορούν να πλήξουν σοβαρά την ικανότητα της υπηρεσίας να δημιουργήσει μια υγιή κουλτούρα ακεραιότητας μέσα στον οργανισμό.

Μολονότι μια κατάλληλη νομοθετική εξουσιοδότηση είναι απαραίτητη για τη νομιμοποίηση των οργανωτικών προτύπων στους δημόσιους οργανισμούς, δεν χρειάζεται να γίνει ρητή μνεία όλων αυτών των προτύπων στη νομοθεσία. Επανερχόμενοι στο παράδειγμα της διαδικασίας διορισμού στο ελληνικό Δημόσιο, η γενική εξουσία για την υιοθέτηση προτύπων διορισμού θα μπορούσε να συμπεριληφθεί στη νομοθεσία, ενώ συγκεκριμένα κριτήρια πρόσληψης θα μπορούσαν να συμπεριληφθούν στον εσωτερικό κανονισμό που εγκρίθηκε από τον Διοικητή της Α.Α.Δ.Ε. Κάτι τέτοιο θα έδινε περισσότερη ευελιξία στην Α.Α.Δ.Ε. να ανταποκρίνεται ταχύτερα στα αναδυόμενα ζητήματα και να προσαρμόζεται αποτελεσματικά στο συνεχώς μεταβαλλόμενο περιβάλλον της. Έτσι η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορεί να εξετάσει ποια πρότυπα μπορούν να ενταχθούν στον εσωτερικό κανονισμό της και όχι στη νομοθεσία, ώστε να επικαιροποιούνται ευκολότερα και να ενισχύονται οι εσωτερικές της διαδικασίες.

Στροφή προς την ακεραιότητα και την απόδοση για να καμφθεί η αντίσταση στις αλλαγές εντός της Α.Α.Δ.Ε.

Το Στρατηγικό Σχέδιο του 2013 επικεντρώνεται υπερβολικά στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών και των ελέγχων και στην επιβολή ποινικών κυρώσεων σε υπαλλήλους που έχουν καταδικαστεί από το δικαστήριο. Ωστόσο, δεν φαίνεται ότι έχουν γίνει προσπάθειες για να ξεκινήσει μια αλλαγή κουλτούρας εντός της Α.Α.Δ.Ε. βασισμένης σε ατομικές αξίες που θα προάγουν το δημόσιο συμφέρον και τη βελτίωση της παροχής ποιοτικών δημόσιων υπηρεσιών στους Έλληνες πολίτες. Πράγματι, πολλοί δημόσιοι υπάλληλοι εντός και εκτός της Α.Α.Δ.Ε. ανέφεραν ότι το ελληνικό Δημόσιο πάσχει από μια αδύναμη θεσμική κουλτούρα σε θέματα απόδοσης και ακεραιότητας. Η καθοδήγηση από ανώτερους δημόσιους υπαλλήλους είναι ελλιπής: δεν επιδιώκουν να καθιερώσουν ισχυρές οργανωτικές αξίες βασισμένες στην ακεραιότητα και στην καλή απόδοση και να επικοινωνήσουν στους εργαζομένους ότι



όσοι ξεχωρίζουν για την απόδοση και για το ήθος τους θα ανταμείβονται. Για την ώρα, οι Έλληνες δημόσιοι υπάλληλοι δεν αξιολογούνται για τον τρόπο με τον οποίο εκτελούν τα καθήκοντά τους και ακόμη λιγότερο για το κατά πόσον εκτελούν τα καθήκοντά τους με ήθος και ακεραιότητα. Δεν υπάρχουν μηχανισμοί για την αξιολόγηση και τη μέτρηση της «ηθικής υγείας» του οργανισμού.

Εκπρόσωποι της Γενικής Διεύθυνσης Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού ανέφεραν ότι ορισμένοι υπάλληλοι διστάζουν να επιδοκιμάσουν την ενίσχυση της διαφάνειας, τη λογοδοσία και τα μέτρα ελέγχου επειδή φοβούνται ότι θα δεχτούν εξωτερικές απειλές. Αυτές οι αντιλήψεις σε συνδυασμό με την απροθυμία για αλλαγή καθιστούν την αλλαγή της κουλτούρας που απαιτείται για την αποτελεσματική εφαρμογή των μέτρων ακεραιότητας ακόμη πιο δύσκολη εντός της Α.Α.Δ.Ε.

Επιπλέον, λόγω της περιπλοκότητας των διαδικασιών επιβολής κυρώσεων θα διαιωνίζεται η κουλτούρα ατιμωρησίας και ασυδοσίας εντός της Α.Α.Δ.Ε. και η διατήρηση αυτής της κακής αντίληψης για τον οργανισμό εκ μέρους των πολιτών. Οι επαχθείς διαδικασίες αποθαρρύνουν την έναρξη πειθαρχικών κυρώσεων όταν αυτό κρίνεται σκόπιμο, γεγονός που τροφοδοτεί μια κουλτούρα ατιμωρησίας και ασυδοσίας. Είναι απαραίτητο να υπάρχει ευελιξία στις πειθαρχικές διαδικασίες, ώστε να διασφαλίζεται, στο μέτρο του δυνατού, ότι κανένας δημόσιος υπάλληλος δεν τίθεται σε διαθεσιμότητα χωρίς βάσιμο λόγο, επιτρέποντας παράλληλα τη διαφύλαξη του δημόσιου συμφέροντος ακόμα και πριν από την ολοκλήρωση της ενδεχόμενης δικαστικής διαδικασίας. Ως εκ τούτου, η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο κατάρτισης ειδικών οδηγιών για τις αρμόδιες αρχές ή να ζητήσει από το νομοθετικό κλάδο να καταρτίσει ειδικές οδηγίες σχετικά με το επίπεδο αποδεικτικών στοιχείων που απαιτούνται για να τεθεί ένας εργαζόμενος σε διαθεσιμότητα πριν από τη λήξη της δικαστικής διαδικασίας.

Τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. έδωσαν πολύ λίγα παραδείγματα εκτός από την επικαιροποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου του 2013 και του Κώδικα Συμπεριφοράς της Α.Α.Δ.Ε. για την ανάληψη ηγετικού ρόλου και τη δέσμευση της διοίκησης της Α.Α.Δ.Ε. στην υιοθέτηση μιας νοοτροπίας ακεραιότητας και λογοδοσίας στην υπηρεσία. Τα καλά παραδείγματα δραστηριοτήτων ευαισθητοποίησης και αποτελεσματικών διαύλων επικοινωνίας προήλθαν από τη Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης, αλλά τα μέτρα αυτά απευθύνονταν στους φορολογούμενους και τους χρήστες των τελωνειακών υπηρεσιών και όχι στους υπαλλήλους της Α.Α.Δ.Ε. Για να υιοθετηθεί μια τέτοια κουλτούρα εντός της Α.Α.Δ.Ε., η ανώτατη διοίκηση πρέπει να διοικεί διά του παραδείγματος και να κοινοποιεί αποτελεσματικά το όραμα και τη στρατηγική του οργανισμού όσον αφορά στην ενίσχυση της ακεραιότητας και της λογοδοσίας στο χώρο εργασίας. Η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο σχεδιασμού και εφαρμογής μιας συγκεκριμένης στρατηγικής για το πώς σχεδιάζει να εφαρμόσει μια κουλτούρα ακεραιότητας, λογοδοσίας και απόδοσης στο χώρο εργασίας. Επιπλέον, η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να σχεδιάσει μια επικοινωνιακή στρατηγική που να αναδεικνύει τον ηγετικό της ρόλο και τη δέσμευσή της για την υιοθέτηση μιας κουλτούρας ακεραιότητας. Η Βουλή θα μπορούσε επίσης να απαιτήσει από την Α.Α.Δ.Ε. να αναφέρει τις ενέργειες που αναλαμβάνει για να εδραιώσει μια κουλτούρα ακεραιότητας, λογοδοσίας και απόδοσης στους κόλπους της.



Όπως προαναφέρθηκε, δεν υπάρχει συγκεκριμένο στέλεχος ή μονάδα υπεύθυνο για το συντονισμό και την παρακολούθηση της εφαρμογής του Στρατηγικού Σχεδίου 2013. Ομοίως, δεν φαίνεται να υπάρχει μονάδα επιφορτισμένη με την επικοινωνία και την ευαισθητοποίηση σχετικά με τη δέσμευση της διοίκησης της Α.Α.Δ.Ε. στην υιοθέτηση μιας νοοτροπίας ανοικτού πνεύματος, ακεραιότητας και απόδοσης στον χώρο εργασίας. Μέρος του ρόλου της διοίκησης θα πρέπει να είναι η ενθάρρυνση των υπαλλήλων της Α.Α.Δ.Ε. να αναφέρουν κάθε ηθικό προβληματισμό ή δύσκολες καταστάσεις που βιώνουν στο χώρο εργασίας και να διασφαλίσουν το χειρισμό κάθε προβληματισμού με διαφάνεια, αποτελεσματικότητα και δικαιοσύνη. Η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να εξετάσει τη δυνατότητα να αναθέσει σε συγκεκριμένη μονάδα το καθήκον συντονισμού και επίβλεψης των προσπαθειών για την υιοθέτηση μιας κουλτούρας ακεραιότητας, λογοδοσίας και απόδοσης εντός της Α.Α.Δ.Ε., να αποτελεί έναν σύμβουλο για τους υπαλλήλους της Α.Α.Δ.Ε. που αντιμετωπίζουν ηθικά προβλήματα στο χώρο εργασίας και να επικοινωνεί τη δέσμευση και τις δράσεις της διοίκησης του οργανισμού να προχωρήσει σε μια αλλαγή νοοτροπίας εντός της Α.Α.Δ.Ε. Η εν λόγω μονάδα θα μπορούσε επίσης να είναι επιφορτισμένη με τη μέτρηση σε συνεχή βάση, μέσω κατάλληλων δεικτών, της «ηθικής υγείας» του οργανισμού.

Ένα επιπλέον σημαντικό εμπόδιο στην αποτελεσματική υιοθέτηση μιας νοοτροπίας ακεραιότητας είναι η προφανής έλλειψη συνεργασίας από ορισμένες διευθύνσεις της Α.Α.Δ.Ε. Εκπρόσωποι από ορισμένες διευθύνσεις που προσκλήθηκαν στις συνεντεύξεις με σκοπό τηνσυγκέντρωση πληροφοριών για την τρέχουσα αξιολόγηση δεν παρέστησαν στη συνέντευξη ή ισχυρίστηκαν ότι δεν ήταν αρμόδιοι να παράσχουν πληροφορίες. Άλλες διευθύνσεις αρνήθηκαν να προσέλθουν στις συνεντεύξεις και δεσμεύτηκαν να παράσχουν γραπτές απαντήσεις σε ερωτήσεις, αλλά μέχρι στιγμής δεν έχουν τηρήσει τη δέσμευσή τους. Ορισμένες διευθύνσεις ήταν απρόθυμες να μοιραστούν πληροφορίες που ήταν ήδη διαθέσιμες διαδικτυακά και ορισμένα από τα έγγραφα που τα στελέχη δεσμεύτηκαν, κατά τη διάρκεια των συνεντεύξεων, να μοιραστούν δεν κοινοποιήθηκαν ποτέ στην ομάδα του ΟΟΣΑ.

Είναι γεγονός ότι έχουν επενδυθεί σημαντικά κεφάλαια των φορολογουμένων σε προγράμματα τεχνικής βοήθειας για την ενίσχυση της δημόσιας διακυβέρνησης στην Ελλάδα και οι φορολογούμενοι δικαιούνται από το Δημόσιο να αξιοποιεί στο έπακρο αυτά τα κεφάλαια επιτρέποντας σε εθνικούς ή διεθνείς εμπειρογνώμονες να έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες που θα κάνουν την αξιολόγησή τους ακριβέστερη και περισσότερο συναφή με τις προτεραιότητες της ελληνικής κυβέρνησης καθώς και με τις ανάγκες όλων των Ελλήνων πολιτών. Άλλοι ελληνικοί φορείς ανέφεραν επίσης ότι έχουν προβλήματα συνεργασίας με την Α.Α.Δ.Ε. Παρόλο που είναι κατανοητό ότι η Α.Α.Δ.Ε. φροντίζει να παραμένει ανεξάρτητη από την κυβέρνηση, τέτοιου είδους σκέψεις δεν πρέπει να εμποδίζουν την αποτελεσματική συνεργασία όταν δεν υπάρχει λογικά κίνδυνος παρέμβασης στις υποθέσεις της Α.Α.Δ.Ε. Η έλλειψη διαφάνειας και συνεργασίας μεταξύ των δημόσιων φορέων δεν στέλνουν το σωστό μήνυμα ούτε δίνουν τα σωστά κίνητρα στους εργαζομένους σχετικά με τους στόχους απόδοσης και την ακεραιότητα. Η Α.Α.Δ.Ε. θα πρέπει να εξετάσει το ενδεχόμενο αναθεώρησης της προσέγγισής της όσον αφορά στη συνεργασία με άλλους ελληνικούς φορείς και διεθνείς οργανισμούς για τη μεγιστοποίηση των οφελών που προκύπτουν από τα προγράμματα διεθνούς τεχνικής βοήθειας για τους Έλληνες φορολογούμενους και τους πολίτες εν γένει.



Ένας άλλος αποτελεσματικός μηχανισμός για την υιοθέτηση μιας κουλτούρας ακεραιότητας στο Δημόσιο είναι η αξιολόγηση της απόδοσης κάθε υπαλλήλου και η παροχή εποικοδομητικής ανατροφοδότησης σε αυτούς με σκοπό την επαγγελματική τους ανέλιξη. Η συμπερίληψη κριτηρίων ακεραιότητας στις αξιολογήσεις απόδοσης των δημοσίων υπαλλήλων μπορεί να αποτελέσει σημαντικό κίνητρο για την τήρηση των κανόνων και πολιτικών που ισχύουν για το Δημόσιο και να στείλει ένα ηχηρό μήνυμα στους υπαλλήλους ότι η τήρηση των προτύπων ακεραιότητας αποτελεί σαφή προτεραιότητα της διοίκησης του οργανισμού. Τα στελέχη της Α.Α.Δ.Ε. δεν λαμβάνουν ακόμη ανατροφοδότηση σχετικά με τις επιδόσεις τους, αλλά η Γενική Διεύθυνση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού αναπτύσσει επί του παρόντος έναν συστηματικό μηχανισμό αξιολόγησης των επιδόσεων που θα είναι συνεπής με τα ισχύοντα στον υπόλοιπο δημόσιο τομέα. Αυτός ο μηχανισμός αξιολόγησης θα περιλαμβάνει ποσοτικούς δείκτες που αναπτύσσονται ειδικά για κάθε θέση στην Α.Α.Δ.Ε., καθώς και ποιοτικούς δείκτες που θα είναι συνεπείς με τις ρυθμίσεις στον υπόλοιπο δημόσιο τομέα.

Ωστόσο, το κατά πόσον οι εργαζόμενοι συμπεριφέρονται με ακεραιότητα, δυστυχώς δεν θα συμπεριλαμβάνεται ως κριτήριο στην αξιολόγηση της απόδοσης. Επί του παρόντος, η διαδικασία διορισμού δημόσιων υπαλλήλων δεν βασίζεται σε κριτήρια ακεραιότητας, οπότε η αξιολόγηση της ακεραιότητας των υποψηφίων που διαγωνίζονται για να μπουν στο Δημόσιο πρέπει να θεσμοθετηθεί επίσημα. Οι εκπρόσωποι της Α.Α.Δ.Ε. είναι της άποψης ότι η ακεραιότητα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνο κατά την πρόσληψη. Ωστόσο, αντίθετα, οι καλές πρακτικές για το ανθρώπινο δυναμικό και τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου απαιτούν την επιτήρηση και αξιολόγηση σε συνεχή βάση της ακεραιότητας των δημόσιων υπαλλήλων, καθώς η συμπεριφορά τους αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του περιβάλλοντος κινδύνου ενός οργανισμού. Ως εκ τούτου, η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να αιτηθεί προς τη νομοθετική εξουσία να αλλάξει τα κριτήρια βάσει των οποίων διορίζονται οι δημόσιοι υπάλληλοι προκειμένου να συμπεριληφθούν συγκεκριμένα κριτήρια ακεραιότητας. Ομοίως, η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να εξετάσει την ένταξη κριτηρίων ακεραιότητας στη διαδικασία συστηματικής αξιολόγησης της απόδοσης που εφαρμόζεται αυτή τη στιγμή, ώστε να διασφαλιστεί η συνεχής παρακολούθηση και αξιολόγηση της ακεραιότητας των εργαζομένων.

Πρόσληψη αποτελεσματικών τεχνικών δεξιοτήτων και αποτελεσματική εκπαίδευση για την προώθηση της αποτελεσματικής εφαρμογής του Στρατηγικού Σχεδίου

Το ζήτημα έλλειψης τεχνικών δεξιοτήτων έχει εγερθεί από πολλούς ερωτηθέντες ως σημαντική πρόκληση για την εφαρμογή αποτελεσματικών πολιτικών ακεραιότητας και ελέγχων εντός της Α.Α.Δ.Ε. Ωστόσο, παρόλο που η παροχή κατάρτισης σε θέματα ακεραιότητας είναι απαραίτητη για την αποτελεσματική εφαρμογή μιας στρατηγικής ακεραιότητας, το Στρατηγικό Σχέδιο του 2013 επικεντρώνεται κυρίως σε δύο συγκεκριμένα προγράμματα κατάρτισης. Πρώτον, η ροή εργασίας 2 περιλαμβάνει ειδική εκπαίδευση και σεμινάρια που οργανώνει η Διεύθυνση Εσωτερικού Ελέγχου σε ανώτερους υπαλλήλους της Α.Α.Δ.Ε. για την πρόληψη και ανίχνευση φαινομένων διαφθοράς. Δεύτερον, η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων καλείται να παρέχει εκπαίδευση σχετικά με τον επικαιροποιημένο κώδικα δεοντολογίας. Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων ανέφερε επίσης ότι ολοκληρώθηκαν ειδικά προγράμματα



κατάρτισης για τους ερευνητές καθώς και για τους τρόπους συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις της δήλωσης περιουσιακών στοιχείων.

Όπως αναφέρθηκε στην προηγούμενη υποενότητα, η προώθηση μιας θεσμικής κουλτούρας βασισμένης στην ακεραιότητα, τη λογοδοσία και την απόδοση μπορεί να συμβάλει σημαντικά στην προσέλκυση εξειδικευμένων τεχνικών εμπειρογνωμόνων οι οποίοι θα έχουν κίνητρο να συμμετάσχουν σε ένα απαιτητικό εργασιακό περιβάλλον όπου η σύνδεση με την απόδοση έχει κομβική σημασία.

Η γενική κατάρτιση σε θέματα καταπολέμησης της διαφθοράς και ακεραιότητας, καθώς και η εστιασμένη κατάρτιση σε πιο συγκεκριμένα θέματα, είναι προϋποθέσεις για την υλοποίηση κάθε στρατηγικής κατά της διαφθοράς. Εκτός από την κατάρτιση σχετικά με τον κώδικα δεοντολογίας, τις δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων, τις έρευνες και τον τρόπο γενικής πρόληψης και ανίχνευσης της διαφθοράς, θα μπορούσε να εξεταστεί και η παροχή συμπληρωματικής κατάρτισης από την Α.Α.Δ.Ε. σε θέματα όπως (1) η διεξαγωγή αξιολογήσεων κινδύνων διαφθοράς, (2) ο σχεδιασμός κατάλληλων δικλίδων εσωτερικού ελέγχου για την ανίχνευση περιστατικών διαφθοράς, (3) η αναφορά παρατυπιών στον χώρο εργασίας, (4) η οικοδόμηση μιας νοοτροπίας ακεραιότητας και προσήλωσης στην απόδοση και η άρση των εμποδίων εφαρμογής της, (5) η ανάληψη δραστηριοτήτων ευαισθητοποίησης σε μόνιμη βάση σχετικά με τις διάφορες πολιτικές ακεραιότητας της Α.Α.Δ.Ε. και (6) η χρήση νέων τεχνολογιών για την ενίσχυση των ελέγχων και της συμμόρφωσης εντός της Α.Α.Δ.Ε. Μολονότι ο πλήρης κατάλογος των προγραμμάτων κατάρτισης σε θέματα ακεραιότητας και καταπολέμησης της διαφθοράς δεν κοινοποιήθηκε στην ομάδα του ΟΟΣΑ, η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο διεύρυνσης του προγράμματος κατάρτισης και κάλυψης πρόσθετων τομέων που θα βελτίωναν την εφαρμογή του στρατηγικού της σχεδίου.

Επιπρόσθετα, καθώς μπορεί να είναι δύσκολο να ζητηθούν περισσότερα κονδύλια σε ένα περιβάλλον οικονομικά ασφυκτικό, η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να προσπαθήσει να αποδείξει ότι μια επένδυση δημόσιου χρήματος για την ενίσχυση των ικανοτήτων της μπορεί να είναι συμφέρουσα επένδυση. Ως εκ τούτου, η Α.Α.Δ.Ε. μπορεί να διερευνήσει την ανάπτυξη συγκεκριμένων δεικτών που θα συνδέουν οποιαδήποτε αύξηση στη συλλογή δημόσιων εσόδων με την πρόσληψη πρόσθετων στρατηγικών τεχνικών δεξιοτήτων, προκειμένου να δικαιολογηθεί η κατανομή επαρκών πόρων προς την Α.Α.Δ.Ε.

Εφαρμογή αποτελεσματικών και διαφανών μηχανισμών για την παρακολούθηση των αποκαλύψεων παράτυπων πράξεων εντός της Α.Α.Δ.Ε.

Η ροή εργασίας 4 παρείχε έναν συγκεκριμένο στόχο για την ενθάρρυνση της αναφοράς περιστατικών διαφθοράς στην Α.Α.Δ.Ε. Όπως προαναφέρθηκε, το 2017 η Α.Α.Δ.Ε. εφάρμοσε ένα πιλοτικό πρόγραμμα για την ενθάρρυνση της αναφοράς περιστατικών διαφθοράς, αλλά το πλήρες πρόγραμμα δεν έχει τεθεί ακόμη σε ισχύ. Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων αναφέρει ότι έχουν συμπεριληφθεί κίνητρα στον νέο κώδικα δεοντολογίας που συνδέονται με το Στρατηγικό Σχέδιο του 2016, αλλά όπως προαναφέρθηκε, η ομάδα του ΟΟΣΑ δεν είχε την ευκαιρία να μελετήσει το Στρατηγικό Σχέδιο του 2016 και τον επικαιροποιημένο κώδικα δεοντολογίας. Ενδεχομένως, ο κώδικας να περιλαμβάνει διατάξεις που ζητούν από τους υπαλλήλους της Α.Α.Δ.Ε. να καταγγέλλουν παραβατικές συμπεριφορές, αλλά δεν περιλαμβάνουν συγκεκριμένα



κίνητρα, όπως τη δυνατότητα απονομής τιμητικών μνείας ή σύνταξης θετικών εκθέσεων απόδοσης για όσους καταγγέλλουν τη διαφθορά. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να εκδοθεί σύσταση σχετικά με το περιεχόμενο και την εφαρμογή του πιλοτικού προγράμματος της Α.Α.Δ.Ε. για την καταγγελία παράτυπων πράξεων.

Επιπλέον, στόχος του Στρατηγικού Σχεδίου του 2013 ήταν να ενθαρρύνει την καταγγελία της διαφθοράς, η οποία φαίνεται να καλύπτει μόνο τις πληροφορίες που σχετίζονται με τη διάπραξη αδικήματος διαφθοράς, όπως ορίζεται από τον ΠΚ και τον ΚΠοινΔικ, δηλαδή περιορισμένο αριθμό συναφών με τη δωροδοκία εγκλημάτων. Το πρόγραμμα θα μπορούσε να ενθαρρύνει την αναφορά ενός πολύ ευρύτερου φάσματος παραβατικών πράξεων, συμπεριλαμβανομένης οποιασδήποτε παραβίασης των ελληνικών νόμων ή του κώδικα δεοντολογίας από το προσωπικό της Α.Α.Δ.Ε. Η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να διασφαλίσει ότι οι πληροφορίες για τυχόν παραβίαση των ελληνικών νόμων ή του κώδικα δεοντολογίας της θα μπορούσαν να καταγγέλλονται στο πλαίσιο του προγράμματος προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.

Επιπλέον, η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων ανέφερε ότι δεν ενημερώνεται για την πορεία των υποθέσεων μετά την υποβολή της διενεργηθείσας έκθεσης έρευνας στην Εισαγγελία. Η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων υποστήριξε επίσης ότι η παρακολούθηση της πορείας των υποθέσεων δεν πρέπει να είναι μέρος των καθηκόντων τους και ότι δεν αποτελεί μέρος της εντολής τους να αξιολογούν την αποτελεσματικότητα των διαύλων υποβολής καταγγελιών. Ωστόσο, σύμφωνα με τις ορθές πρακτικές, η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων, ως ο κύριος αποδέκτης καταγγελιών από μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος στην Α.Α.Δ.Ε., θα μπορούσε να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο όσον αφορά στην κοινοποίηση των αποτελεσμάτων της έρευνάς της στον μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος. Επιπλέον, αν διευρυνθεί το πρόγραμμα προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος ώστε να καλύπτει τυχόν παραβίαση των ελληνικών νόμων και του κώδικα δεοντολογίας όπως προτάθηκε παραπάνω, η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων θα μπορούσε να είναι σε θέση να εξασφαλίσει την προστασία του μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος από αντίποινα συναδέλφων λόγω της αποκάλυψης της διαφθοράς. Ως εκ τούτου, η Α.Α.Δ.Ε. θα μπορούσε να απαιτήσει από τη Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων να γνωστοποιήσει ρητώς στον μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος τα αποτελέσματα της έρευνάς της και να παρακολουθήσει την πορεία της δίωξης, εφόσον είναι εφικτό, για να συγκεντρώσει πληροφορίες που θα επέτρεπαν τελικά τη μέτρηση της αποτελεσματικότητας του προγράμματος προστασίας μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.

ΠΑΡΆΡΤΗΜΑ 1: ΟΙ ΑΡΧΕΣ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑΣ ΤΗΣ ΣΥΣΤΑΣΗΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΟΥ ΟΟΣΑ ΤΟΥ 2015 ΓΙΑ ΤΙΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ – 83


Παράρτημα 1: Οι αρχές ακεραιότητας και διαφάνειας της σύστασης του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις

Η αρχή της ακεραιότητας

ΣΥΝΙΣΤΑ στους Προσχωρούντες να διατηρούν την ακεραιότητα του συστήματος δημοσίων συμβάσεων μέσω γενικών προτύπων και διασφαλίσεων που αφορούν ειδικά τις δημόσιες συμβάσεις.

Για το σκοπό αυτό, προτείνονται τα εξής:

Διαμόρφωση υψηλών προτύπων ακεραιότητας για όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη στον κύκλο των δημόσιων συμβάσεων. Πρότυπα που ενσωματώνονται στα πλαίσια της ακεραιότητας ή κώδικες συμπεριφοράς που ισχύουν για τους υπαλλήλους του δημόσιου τομέα (όπως για τις περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων, τη γνωστοποίηση των πληροφοριών ή άλλα πρότυπα επαγγελματικής συμπεριφοράς) θα μπορούσαν να υιοθετηθούν (π.χ. μέσω συμφώνων ακεραιότητας).

Υλοποίηση εργαλείων ακεραιότητας του δημόσιου τομέα και προσαρμογή στους συγκεκριμένους κινδύνους του κύκλου των δημόσιων συμβάσεων, κατά περίπτωση (π.χ. αυξημένοι κίνδυνοι που συνδέονται με την αλληλεπίδραση δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και τη διαχειριστική ευθύνη στις δημόσιες συμβάσεις).

Ανάπτυξη προγραμμάτων κατάρτισης περί ακεραιότητας για το στελεχιακό δυναμικό που απασχολείται με τις προμήθειες, τόσο από τον δημόσιο όσο και από τον ιδιωτικό τομέα, με στόχο την ενημέρωση σχετικά με τους κινδύνους ακεραιότητας, όπως διαφθορά, απάτη, συμπαιγνία και διακρίσεις, την ανάπτυξη της γνώσης σχετικά με τους τρόπους αντιμετώπισης αυτών των κινδύνων και την ενθάρρυνση μιας κουλτούρας ανάπτυξης της ακεραιότητας για την πρόληψη της διαφθοράς.

Ανάπτυξη δικλίδων εσωτερικού ελέγχου, δεοντολογίας και μέτρων συμμόρφωσης και προγραμμάτων κατά της διαφθοράς για τους οικονομικούς φορείς, συμπεριλαμβανομένης κατάλληλης εποπετείας. Οι δημόσιες συμβάσεις θα πρέπει να περιέχουν εγγυήσεις για απουσία διαφθοράς και να εφαρμόζονται μέτρα για την επαλήθευση της ειλικρίνειας των εγγυήσεων των οικονομικών φορέων ότι δεν έχουν και δεν θα συμμετάσχουν στη διαφθορά σε σχέση με τη σύμβαση. Τα προγράμματα αυτά θα πρέπει επίσης να απαιτούν διαφάνεια της αλυσίδας εφοδιασμού για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις συμβάσεις υπεργολαβίας καθώς και υποχρεώσεις κατάρτισης του προσωπικού του οικονομικού φορέα σε θέματα ακεραιότητας.

Η αρχή της διαφάνειας

ΣΥΝΙΣΤΑ οι Προσχωρούντες να διασφαλίσουν ένα επαρκές επίπεδο διαφάνειας στο σύστημα δημοσίων συμβάσεων σε όλα τα στάδια του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων.


i) Προαγωγή της δίκαιης και ίσης μεταχείρισης των υποψήφιων οικονομικών φορέων, παρέχοντας διαφάνεια σε κάθε φάση του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη τις νόμιμες ανάγκες προστασίας του εμπορικού απορρήτου και των πληροφοριών αποκλειστικής εκμετάλλευσης και άλλων θεμάτων προστασίας της ιδιωτικής ζωής, καθώς και την ανάγκη αποφυγής χρήσης πληροφοριών που μπορούν να χρησιμοποιηθούν από τους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς για τη νόθευση του ανταγωνισμού κατά τη διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης. Επιπλέον, οι υποψήφιοι οικονομικοί φορείς οφείλουν να διασφαλίζουν τη διαφάνεια στις σχέσεις με τους υπεργολάβους.

ii) Ελεύθερη πρόσβαση, μέσω μιας διαδικτυακής πύλης, σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, συμπεριλαμβανομένων των δυνητικών εγχώριων και ξένων οικονομικών φορέων, της κοινωνίας των πολιτών και του κοινού, σε όλες τις πληροφορίες για τις δημόσιες συμβάσεις, ιδίως σε σχέση με το σύστημα δημοσίων συμβάσεων (π.χ. θεσμικό πλαίσιο, νόμους και κανονισμούς), τις ειδικές συμβάσεις (π.χ. προγραμματισμός προμηθειών, προκηρύξεις διαγωνισμών, αναγγελίες ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων) και τις επιδόσεις του συστήματος δημοσίων συμβάσεων (π.χ. συγκριτική αξιολόγηση, αποτελέσματα παρακολούθησης). Τα δημοσιευμένα δεδομένα πρέπει να έχουν νόημα για τα ενδιαφερόμενα μέρη.

iii) Παρακολούθηση της ροής δημόσιων πόρων, από την αρχή της διαδικασίας κατάρτισης του προϋπολογισμού σε ολόκληρο τον κύκλο των δημοσίων συμβάσεων ώστε να καταστεί δυνατή (i) η κατανόηση των κυβερνητικών

84 – ΠΑΡΆΡΤΗΜΑ 1: ΟΙ ΑΡΧΕΣ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑΣ ΤΗΣ ΣΥΣΤΑΣΗΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΟΥ ΟΟΣΑ ΤΟΥ 2015 ΓΙΑ ΤΙΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ


προτεραιοτήτων και δαπανών από τα ενδιαφερόμενα μέρη και ii) η οργάνωση των δημοσίων συμβάσεων από τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής με στρατηγικό τρόπο.

Η αρχή της διαχείρισης του κινδύνου

ΣΥΝΙΣΤΑ στους Προσχωρούντες να αναπτύξουν στρατηγικές διαχείρισης κινδύνου για τη χαρτογράφηση, την ανίχνευση και τον μετριασμό αυτών, καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων.


i) Ανάπτυξη εργαλείων εκτίμησης κινδύνου για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση απειλών για την εύρυθμη λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων. Όπου κρίνεται σκόπιμο, θα πρέπει να αναπτυχθούν εργαλεία για τον εντοπισμό όλων των κινδύνων –συμπεριλαμβανομένων των σφαλμάτων/παρατυπιών κατά την άσκηση των διοικητικών καθηκόντων– και την αναφορά τους στο αρμόδιο προσωπικό, παρέχοντας ένα σημείο επικοινωνίας όπου είναι εφικτή η πρόληψη ή ο μετριασμός.

ii) Δημοσιοποίηση των στρατηγικών διαχείρισης κινδύνου, για παράδειγμα, τα συστήματα των κόκκινων σημαιών ή προγράμματα που καταγγέλλουν παρατυπίες και αύξηση της ευαισθητοποίησης και των γνώσεων του εργατικού δυναμικού και άλλων ενδιαφερομένων μερών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων σχετικά με τις στρατηγικές διαχείρισης κινδύνου, τα σχέδια υλοποίησής τους και τα μέτρα που έχουν θεσπιστεί για την αντιμετώπιση των κινδύνων.

Η αρχή της λογοδοσίας

ΣΥΝΙΣΤΑ την εφαρμογή από τους Προσχωρούντες μηχανισμών επίβλεψης και ελέγχου για τη στήριξη της λογοδοσίας σε όλη τη διάρκεια του κύκλου δημοσίων συμβάσεων, περιλαμβανομένων των διαδικασιών καταγγελιών και επιβολής ποινών.

Για το σκοπό αυτό, απαιτείται:

i) Θέσπιση σαφών γραμμών για την εποπτεία του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων, προκειμένου να διασφαλιστεί η σαφήνεια των αλυσίδων ευθύνης, η ύπαρξη μηχανισμών εποπτείας και ο σαφής καθορισμός των εντεταλμένων προσώπων για την έγκριση των δαπανών και βασικών ορόσημων για τις συμβάσεις. Οι διατάξεις αναφορικά με τις εξαιρέσεις από τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων πρέπει να είναι πλήρεις και σαφείς, όπως σε περιπτώσεις περιορισμού του ανταγωνισμού.

ii) Ανάπτυξη ενός συστήματος αποτελεσματικών και εφαρμόσιμων κυρώσεων για τους συμμετέχοντες σε δημόσιες συμβάσεις της κυβέρνησης και του ιδιωτικού τομέα, ανάλογα με το βαθμό του αδικήματος, ώστε να παρέχεται επαρκής αποτρεπτικότητα, χωρίς να δημιουργείται αδικαιολόγητος φόβος για συνέπειες ή η απροθυμία ανάληψης κινδύνου στο εργατικό δυναμικό ή την κοινότητα του οικονομικού φορέα.

iii) Διαχείριση των καταγγελιών με δίκαιο, έγκυρο και διαφανή τρόπο, μέσω της καθιέρωσης αποτελεσματικών διαδικασιών για την αμφισβήτηση των αποφάσεων σύναψης συμβάσεων για τη διόρθωση των ελαττωμάτων, την αποτροπή λανθασμένων πράξεων και την οικοδόμηση εμπιστοσύνης των διαγωνιζομένων, ιδίως δε των ξένων ανταγωνιστών, στην ακεραιότητα και τη δικαιοσύνη του συστήματος δημοσίων συμβάσεων. Οι πρόσθετες βασικές πτυχές ενός αποτελεσματικού συστήματος καταγγελιών είναι ο αφοσιωμένος και ο ανεξάρτητος έλεγχος και η κατάλληλη αντιμετώπιση.

iv) Διασφάλιση ότι οι δικλίδες εσωτερικού ελέγχου (όπως οι έλεγχοι του προϋπολογισμού, ο εσωτερικός έλεγχος και οι έλεγχοι από τη διοίκηση) και οι εξωτερικοί μηχανισμοί ελέγχου λειτουργούν συντονισμένα, διαθέτουν επαρκείς πόρους και ενσωματώνονται, ώστε να διασφαλίσουν:

1. Την εποπτεία της εκτέλεσης του συστήματος δημοσίων συμβάσεων.

2. Την αξιόπιστη υποβολή εκθέσεων και τη συμμόρφωση με τους νόμους και τους κανονισμούς, καθώς και την ύπαρξη σαφών διαύλων καταγγελίας στις αρμόδιες αρχές βάσιμων υπονοιών παραβίασης των οικείων νόμων και κανονισμών, χωρίς το φόβο των αντιποίνων.

3. Τη συμβατότητα του συστήματος με το θεσμικό πλαίσιο.

4. Τη μείωση αλληλοεπικαλύψεων και την επαρκή εποπτεία σύμφωνα με τις εθνικές επιταγές και

5. Την ανεξάρτητη εκ των υστέρων αξιολόγηση και, ενδεχομένως, την υποβολή εκθέσεων σε αρμόδιους εποπτικούς φορείς.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2: Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ 12 ΑΡΧΩΝ ΤΗΣ ΣΥΣΤΑΣΗΣ ΤΟΥ ΟΟΣΑ ΣΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ – 85


Παράρτημα 2: Η συμβολή των 12 αρχών της σύστασης του ΟΟΣΑ στην καταπολέμηση της διαφθοράς

Διαφάνεια: Η δημοσιοποίηση στοιχείων σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων συντείνει στον εντοπισμό και τη μείωση των περιπτώσεων κακοδιαχείρισης, απάτης και διαφθοράς.

Ακεραιότητα: Η πρόληψη της απάτης και της κλοπής είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την αποτελεσματική διαχείριση των καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων στη δημόσια διοίκηση και τον περιορισμό των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων αθέμιτης επιρροής και πρακτικών «αιχμαλωσίας πολιτικών» (policy capture).

Πρόσβαση: Η πρόσβαση δυνητικών ανταγωνιστών όλων των μεγεθών σε επιχειρηματικές ευκαιρίες καθώς και η περιορισμένη χρήση εξαιρέσεων στην ανταγωνιστική διαδικασία (άμεσες αναθέσεις, κατάχρηση των διαδικασιών διαπραγμάτευσης κλπ.), αυξάνει τον ανταγωνισμό και μειώνει τους κινδύνους διαφθοράς.

Ισορροπία: Οι δημόσιες συμβάσεις μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την επίτευξη στόχων δευτερογενούς πολιτικής, όπως η ανάπτυξη μικρoμεσαίων επιχειρήσεων και προτύπων υπεύθυνης επιχειρηματικής συμπεριφοράς, τα οποία έχουν τη δυνατότητα να ενισχύσουν την ακεραιότητα για την καταπολέμηση της διαφθοράς στο πλαίσιο των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων και πέραν αυτών.

Συμμετοχή: Η συμμετοχή, καθώς και η παροχή ευκαιριών για άμεση συμμετοχή των εξωτερικών ενδιαφερόμενων μερών στο σύστημα δημοσίων συμβάσεων, αυξάνει τη διαφάνεια και την ακεραιότητα και μειώνει τους κινδύνους διαφθοράς στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

Αποδοτικότητα: Η αποδοτικότητα, μέσω της μείωσης των περιττής χρήσης πόρων, μειώνει την ευπάθεια στη διαφθορά, καθώς γίνεται καλύτερη χρήση των κονδυλίων για τους επιδιωκόμενους σκοπούς.

Σύστημα ηλεκτρονικών προμηθειών (e-procurement): Τα εργαλεία του συστήματος e-procurement διευκολύνουν την πρόσβαση σε δημόσιους διαγωνισμούς και βελτιώνουν τη διαφάνεια των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων και τη λογοδοσία των υπαλλήλων που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις, γεγονός που με τη σειρά του συμβάλλει στην άμβλυνση των κινδύνων διαφθοράς.

Ικανότητα: Τα ικανότερα στελέχη που διαχειρίζονται δημόσιες συμβάσεις είναι σε καλύτερη θέση να συμμορφώνονται με τις διαδικασίες και να διασφαλίζουν την εφαρμογή τους με δίκαιο και αποτελεσματικό τρόπο για την αποτροπή της διαφθοράς.

Αξιολόγηση: Ο εντοπισμός περιπτώσεων διαφθοράς, καθώς και συμπαιγνίας, καθίσταται ευκολότερος όταν συλλέγονται ολοκληρωμένες, έγκυρες και αξιόπιστες πληροφορίες και αξιοποιούνται οι πληροφορίες σε σχέση με προγενέστερες δημόσιες συμβάσεις.

Διαχείριση κινδύνου: Τα συστήματα διαχείρισης κινδύνων συμβάλλουν στον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των απειλών για την ορθή λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων των κινδύνων απάτης, κατάχρησης δημόσιων πόρων ή διαφθοράς.

86 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2: Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ 12 ΑΡΧΩΝ ΤΗΣ ΣΥΣΤΑΣΗΣ ΤΟΥ ΟΟΣΑ ΣΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ


Λογοδοσία: Οι μηχανισμοί εποπτείας και ελέγχου συμβάλλουν στην ενίσχυση της λογοδοσίας καθ’όλη τη διάρκεια του κύκλου δημοσίων συμβάσεων. Ένα αποτελεσματικό σύστημα καταγγελιών συμβάλλει στον εντοπισμό και την επιβολή κυρώσεων σε περιπτώσεις διαφθοράς που σχετίζονται με την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων. Εάν χρησιμοποιηθούν κατάλληλα, τα συστήματα υποβολής καταγγελιών μπορούν επίσης να ενισχύσουν τις στρατηγικές διαχείρισης κινδύνων και να συμβάλουν στην οικοδόμηση μιας κουλτούρας ενίσχυσης της ακεραιότητας μεταξύ των υπαλλήλων που διαχειρίζονται τις δημόσιες συμβάσεις.

Ενσωμάτωση: Η διαφάνεια της ροής δημόσιων πόρων από την αρχή της δημοσιονομικής διαδικασίας καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων ενισχύει τη διαφάνεια του συστήματος δημοσίων συμβάσεων και μπορεί να μειώσει τον κίνδυνο διαφθοράς.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3: ΜΕΤΡΑ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΩΝ ΝΕΩΝ ΟΔΗΓΙΩΝ ΓΙΑ ΤΙΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ – 87


Παράρτημα 3: Μέτρα κατά της διαφθοράς στο πλαίσιο των νέων οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις

Πρόληψη της διαφθοράς. Διατάξεις των νέων οδηγιών όσον αφορά τη διαφάνεια:

Προηγούμενη δημοσίευση των προσφορών

Σαφείς και αμερόληπτες τεχνικές προδιαγραφές

Ισότιμη μεταχείριση των υποψηφίων σε όλα τα στάδια της διαδικασίας

Αντικειμενική αξιολόγηση των προσφορών: σύμφωνα με κατάλληλη μεθοδολογία, αντικειμενικά κριτήρια ανάθεσης, αποφυγή καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων

Σύναψη της σύμβασης με βάση την προκήρυξη

Εκτέλεση της σύμβασης όπως έχει συνομολογηθεί

Πρόληψη της διαφθοράς. Εκτός από την ενίσχυση της διαφάνειας, η μεταρρύθμιση των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις και η νέα οδηγία περί συμβάσεων παραχώρησης αποτελούν σημαντικό βήμα προόδου χάρη στα εξής:

Στη δημιουργία ενός πλαισίου αποτελεσματικών διαδικασιών για αγορές με την καλύτερη δυνατή σχέση ποιότητας-τιμής

Στην προσαρμογή στις πιθανές ανάγκες των αναθετουσών αρχών

Στην προώθηση απλουστευμένων κανόνων ώστε να αποφεύγονται οι πολύπλοκες, γραφειοκρατικές διαδικασίες οι οποίες συνήθως αυξάνουν τις ευκαιρίες διαφθοράς.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να χρησιμοποιήσουν την περίοδο ενσωμάτωσης των νέων οδηγιών (18 Απριλίου 2016, 2018 για τις ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις) ως ευκαιρία:

Για να αυξηθεί η ευαισθητοποίηση σχετικά με τους κανόνες μεταξύ όλων των εμπλεκομένων φορέων στις δημόσιες συμβάσεις, συμπεριλαμβανομένης της δικαστικής εξουσίας

Για αναθεώρηση της οργάνωσης του δημόσιου τομέα τους και προσαρμογής των θεσμικών δομών και εσωτερικών μηχανισμών στις απαιτήσεις των νέων οδηγιών

88 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3: ΜΕΤΡΑ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΩΝ ΝΕΩΝ ΟΔΗΓΙΩΝ ΓΙΑ ΤΙΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ


Για μια εις βάθος επανεξέταση της αποτελεσματικότητας των δημοσίων συμβάσεων και των πολιτικών τους κατά της διαφθοράς.

Πρόληψη της διαφθοράς. Οι κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων αποτρέπουν τη διαφθορά ενισχύοντας τη διαφάνεια. Νέες καινοτομίες στις νέες οδηγίες, που ενισχύουν άμεσα τη διαφάνεια:

Το σύστημα e-procurement γενικεύεται και καθίσταται υποχρεωτικό.

Το ξεχωριστό νομικό πλαίσιο για τις συμβάσεις παραχώρησης ενισχύει τη διαφάνεια σε αυτόν τον τομέα.

Εισαγωγή μιας τυποποιημένης δήλωσης για τους υποψηφίους, το «Ευρωπαϊκό Ενιαίο Έγγραφο Σύμβασης» με το οποίο καθίσταται πιο δύσκολο να αποκλειστούν προσφορές στη διαδικασία επιλογής.

Τα αντίγραφα συμβάσεων προμηθειών ύψους 10 εκατ. ευρώ και υπηρεσιών ύψους 1 εκατ. ευρώ πρέπει να είναι διαθέσιμα κατόπιν αιτήματος. Εξαιρέσεις επιτρέπονται μόνο στην περίπτωση εμπορικά ευαίσθητων πληροφοριών.

Το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις επεκτείνεται στη φάση μετά την ανάθεση (ιδιαίτερα ευάλωτη στη διαφθορά. Πλέον ελέγχεται η εκ των υστέρων τροποποίηση των συμβάσεων κατά τη διάρκεια της ισχύος τους χωρίς νέα διαδικασία υποβολής προσφορών).

Υποχρεωτική η καθοδήγηση για τις αναθέτουσες αρχές από τα κράτη μέλη και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ διοικητικών υπηρεσιών π.χ. για λόγους αποκλεισμού.

Οι νέες οδηγίες ενισχύουν τον σκοπό της καταπολέμησης της διαφθοράς εισαγάγοντας:

Ισχυρότερους λόγους αποκλεισμού, που επεκτείνονται σε καταστάσεις όπου οι υποψήφιοι έχουν συνάψει συμφωνίες, έχουν επιχειρήσει να επηρεάσουν ή να παραπλανήσουν την αναθέτουσα αρχή, έχουν προσπαθήσει να αποκτήσουν εμπιστευτικές πληροφορίες.

Την έννοια της σύγκρουσης συμφερόντων ορίζεται για πρώτη φορά σε επίπεδο ΕΕ.

Την υποχρέωση στα κράτη μέλη και την Αναθέτουσα Αρχή να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα για την αποτελεσματική πρόληψη, τον εντοπισμό και την επίλυση καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων.

Την υποχρέωση στα κράτη μέλη να παρακολουθούν και να υποβάλλουν έκθεση σχετικά με τα μέτρα πρόληψης και ανίχνευσης της απάτης, της διαφθοράς και των συγκρούσεων συμφερόντων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3: ΜΕΤΡΑ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΩΝ ΝΕΩΝ ΟΔΗΓΙΩΝ ΓΙΑ ΤΙΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ – 89


Ανίχνευση της διαφθοράς. Οι νέες οδηγίες προβλέπουν την υποχρέωση των κρατών μελών να παρακολουθούν την εφαρμογή των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων. Για να ανταποκριθεί στην υποχρέωση αυτή, η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να αναπτύξουν ένα αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης βασισμένο σε σχετικούς δείκτες (κόκκινες σημαίες, εργαλεία ανίχνευσης ανωμαλιών) και μια σταθερή εθνική βάση δεδομένων σχετικά με τις παρατυπίες στις δημόσιες συμβάσεις, στα βήματα παρόμοιων βάσεων δεδομένων όπως τα ARACHNE, το TED ή τα μητρώα συμβάσεων που χρησιμοποιούνται σε διάφορα κράτη μέλη. Μια ισχυρή βάση δεδομένων και τα συναφή εργαλεία ανίχνευσης κόκκινων σημαιών/ανωμαλιών θα διευκόλυναν επίσης το καθήκον των κρατών μελών να ανταποκρίνονται στην υποχρέωση δήλωσης περιστατικών απάτης, διαφθοράς και συγκρούσεων συμφερόντων και άλλων σοβαρών παρατυπιών που συνδέονται με τις δημόσιες συμβάσεις.

Αντιμετώπιση της διαφθοράς. Σύμφωνα με τις οδηγίες για τα μέσα προσφυγής, τα κράτη μέλη χρειάζονται ανεξάρτητα, επαγγελματικά ελεγκτικά όργανα και πρέπει να εξετάσουν τη δυνατότητα χορήγησης σε ΜΚΟ ή σε πολίτες τη δυνατότητα να αναλάβουν ενεργό ρόλο. Η διαφθορά στις δημόσιες συμβάσεις πρέπει να τιμωρείται αποτελεσματικά, με κατάλληλη διαδικασία, από ανεξάρτητο δικαστικό σώμα, το οποίο θα ελέγχει τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων και θα βρίσκεται σε εγρήγορση για τον εντοπισμό περιστατικών διαφθοράς.

Πρόσθετοι τρόποι αντιμετώπισης της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις είναι τα προγράμματα συμμόρφωσης από τις επιχειρήσεις, η προστασία μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, τα σύμφωνα ακεραιότητας, η κουλτούρα ακεραιότητας στο πλαίσιο της δημόσιας υπηρεσίας κ.λπ.

Πηγή: Μέτρα κατά της διαφθοράς στο πλαίσιο των νέων οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις (παρουσίαση από τον κ. Bogdan Stefan, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Γενική Διεύθυνση Εσωτερικής Αγοράς, Βιομηχανίας, Επιχειρηματικότητας και ΜΜΕ (Αθήνα, 25.02.2016)

90 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 4: ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΚΑΙ ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ


Παράρτημα 4: Σχέδιο Δράσης για τη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση

Ροή εργασίας 1: Ενίσχυση του νομικού και θεσμικού πλαισίου

Κύριος στόχος Ενέργειες Ημερομηνία υλοποίησης

Αρμόδιες αρχές Εμπλεκόμενες υπηρεσίες

Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στη βελτίωση του Κώδικα Φορολογίας Εισοδήματος (απλοποίηση, ισονομία, διαφάνεια)

Έλεγχος και βελτίωση σε περιοδική βάση:

1. των νομοθετικών κενών

2. των συντελεστών φορολόγησης (εξορθολογισμός των συντελεστών)

3. της φορολογικής βάσης

4. των ειδικών εξαιρέσεων

5. της ίσης φορολογικής μεταχείρισης

6. των έντυπων φορολογικών δηλώσεων και….(συγχώνευση με …)

Δράση σε εξέλιξη (ο σχετικός νόμος ψηφίστηκε στις 17/7/2013)

(Επιτροπή Φορολογικής Μεταρρύθμισης)

Διεύθυνση Εσόδων

-(Επιτροπή Φορολογικής Μεταρρύθμισης και ΔΝΤ)

-Διεύθυνση Εσόδων

-Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης

-Γ.Γ.Π.Σ.

Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στη βελτίωση του Κώδικα Φόρου Προστιθέμενης Αξίας (ΦΠΑ)

Έλεγχος και βελτίωση:

1. της δήλωσης ΦΠΑ με την καταβολή του φόρου

2. του εξορθολογισμού των συντελεστών

Δράση σε εξέλιξη (Ν. 4152/2013 και ….1129 και 1170/2013)

Διεύθυνση ΦΠΑ -Ομάδα εργασίας για το ΦΠΑ

-Διεύθυνση ΦΠΑ -Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης

-Γ.Γ.Π.Σ.

Συμβολή από την άποψη της καταπολέμησης της διαφθοράς στη βελτίωση (απλοποίηση, αποτελεσματικότητα) της νομοθεσίας και της διαδικασίας επιστροφών (π.χ. ΦΠΑ, φόρου εισοδήματος, άλλοι φόροι κ.λπ.)


1. των έντυπων φορολογικών δηλώσεων και επιστροφών

2. της υποστήριξης πληροφοριακών συστημάτων

3. της δίκαιης και ίσης μεταχείρισης

4. της διαδικασίας των πολιτών που αποφεύγουν την

Δράση σε εξέλιξη (Αλλαγή στη διαδικασία επιστροφής...1058,1066 και 1067/2013)

-Γενική Διεύθυνση Φορολογίας

- Γενική Διεύθυνση Φορολογικών Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων

-Ομάδα δράσης για το ΦΠΑ

-Διεύθυνση ΦΠΑ


-Γ.Γ.Π.Σ.


ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 4: ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΚΑΙ ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ – 91




επαφή με τους εργαζομένους κ.ά.

Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στη ρύθμιση του καθεστώτος των ποινών και προστίμων που επιβάλλονται για τις φορολογικές και τελωνειακές παραβάσεις

Εξορθολογισμός των ποινών και των προστίμων (ενοποίηση, ταξινόμηση, συγχώνευση) με βάση:

1. την αρχή της αναλογικότητας

2.τη μέγιστη δυνατή αντικειμενικότητα

των προστίμων/ποινών (ιστορικό συμμόρφωσης)

Δράση σε εξέλιξη από

1. η ομάδα εργασίας που ρυθμίζει τον Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας

2. για τελωνειακές παραβιάσεις, που πραγματοποιούνται από τη Διεύθυνση Τελωνειακού Ελέγχου, που εξαιρούνται από τη σύναψη από το Δεκέμβριο του 2013

-Γενική Φορολογική Διεύθυνση


-Γενική Τελωνειακή Διεύθυνση

-Διευθύνσεις της Γενικής Τελωνειακής Διεύθυνσης

- Διεύθυνση Επιχειρησιακής Στρατηγικής

-Διεύθυνση ΦΠΑ


-Διεύθυνση Κεφαλαίου

Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στη ρύθμιση του καθεστώτος των εγγυήσεων που διασφαλίζουν τις απαιτήσεις του δημοσίου κατά την εκπλήρωση των τελωνειακών διαδικασιών


1.Επιλογή τόπου εγγραφής (προσωπικό, τραπεζικό, συμβόλαιο ασφαλείας κ.ά.)

2.Επιλογή εξέτασης της πιστοληπτικής ικανότητας του εγγυητή

Δράση σε εξέλιξη (σημείο αφετηρίας το Σεπτέμβριο του 2013-σύναψη έως τον Δεκέμβριο 2013)

-Γενική Διεύθυνση Τελωνείων

-Διεύθυνση Τελωνειακών Διαδικασιών


Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στην απλοποίηση των τελωνειακών νόμων και διαδικασιών

1. Απλοποίηση των διαδικασιών εισαγωγής και εξαγωγής, της εφαρμογής του πλαισίου, του Εθνικού Στρατηγικού Σχεδίου και του Οδικού Χάρτη για τη διευκόλυνση του Εξωτερικού Εμπορίου

2 ... από το πλαίσιο εφαρμογής της Ενιαίας Θυρίδας, η οποία αποτελεί μέρος του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα και το Μνημόνιο Συνεννόησης.

3. Απλοποίηση των διαδικασιών των τελωνείων που σχετίζονται με τα εμπορεύματα

Δράση σε εξέλιξη (Οι δράσεις αναμένεται να έχουν ολοκληρωθεί έως το Νοέμβριο του 2013, με τη θέση σε λειτουργία του πληροφοριακού συστήματος για τα τελωνεία (ICIS Net)).








Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στη βελτίωση του νομικού πλαισίου και θεσμοθέτηση διαφανών διαδικασιών πειθαρχικής αντιμετώπισης υπαλλήλων του Υπ. Οικονομικών


1. της ποινικής νομοθεσίας και των ποινικών διαδικασιών σε υποθέσεις πειθαρχικών παραβιάσεων

2.Εξέταση των ιδιαιτεροτήτων κάθε κλάδου

3.Αντικειμενική αξιολόγηση των εκθέσεων από τους εργαζομένους

4.Υπηρεσία στελέχωσης και πειθαρχικά συμβούλια με ικανούς και εκπαιδευμένους υπαλλήλους για πιο αντικειμενικές ετυμηγορίες και ουσιαστική απόδοση πειθαρχικής δικαιοσύνης

Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Επιθεώρησης

-Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Επιθεώρησης

-Διεύθυνση Ανθρώπινων Πόρων

-Διεύθυνση Εξωτερικών Υποθέσεων

-Διεύθυνση Ελέγχων

Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στη θεσμοθέτηση στη φορολογική και τελωνειακή νομοθεσία του δικαιώματος πρόσβασης στην πληροφορία, ως βασικής αρχής διαφάνειας της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης


1.υποθέσεων όπου αίρεται το φορολογικό απόρρητο

2.των δεδομένων που καλύπτονται από το φορολογικό απόρρητο

Διεύθυνση Οργάνωσης (διάλογος σε εθνικό επίπεδο)

-Διεύθυνση Οργάνωσης

-Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων

-Νομικό Συμβούλιο του Κράτους


Βελτίωση των νόμων και θεσμοθέτηση ελεγχόμενων διαδικασιών προστασίας τόσο των πληροφοριοδοτών όσο και των υπαλλήλων από κακόβουλες ενέργειες


1. της νομοθεσίας που αφορούν την προστασία των πληροφοριοδοτών

2. 1.της νομοθεσίας που αφορά την προστασία των εργαζομένων από κακόβουλες ενέργειες π.χ. νομικής φύσης

3.των κινήτρων π.χ. ποινών στους κακόπιστους πληροφοριοδότες

Η δράση βρίσκεται υπό ανάλυση από την Επιτροπή του Υπουργείου Δικαιοσύνης για τη μεταρρύθμιση του Ποινικού Κώδικα, ιδίως των συναφών με τη διαφθορά διατάξεων.

Έχει υποβληθεί πρόταση στο Υπουργείο Δικαιοσύνης για την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος (πληροφοριοδοτών),

Διεύθυνση Εξωτερικών Υποθέσεων (διάλογος σε εθνικό επίπεδο)

-Διεύθυνση Εξωτερικών Υποθέσεων

-Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Επιθεώρησης


-Μονάδα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος





την προστασία των εργαζομένων και τα κίνητρα της Ομάδας Εργασίας για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς.

Συμβολή από τη σκοπιά της καταπολέμησης της διαφθοράς στη βελτίωση των νόμων του Κεφαλαίου (Περιουσίας) που πρέπει να γίνουν απλούστεροι, δικαιότεροι, βασισμένοι στις καλές διεθνείς πρακτικές


1.της αντικειμενικής αξίας

2. της νομοθεσίας και των διαδικασιών αυτοψίας

3.της υποστήριξης πληροφοριακών συστημάτων του κεφαλαίου

Διεύθυνση Κεφαλαίου

-Διεύθυνση Κεφαλαίου

-Γ.Γ.Π.Σ.

Ροή εργασίας 2: Ενίσχυση των εξωτερικών και εσωτερικών ελέγχων (φορολογικοί και τελωνειακοί έλεγχοι)

Κύριος στόχος Απαιτούμενη(-ες) δράση(-εις)

Πότε Αρμόδιες υπηρεσίες

Εμπλεκόμενες υπηρεσίες

Ενίσχυση εσωτερικών ελέγχων:

Δημιουργία και ενίσχυση λειτουργίας Υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου

Οργάνωση μιας ενημερωτικής ημερίδας για τους επικεφαλής οργανικών μονάδων φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης και άλλους τομείς του Υπουργείου Οικονομικών για την αναγκαιότητα οργάνωσης και λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου και εξωτερικού ελέγχου

Δράση σε εξέλιξη

Διεύθυνση Εποπτείας & Ελέγχου

-Διεύθυνση Εποπτείας Εσωτερικού Ελέγχου

Διάρθρωση των αρμοδιοτήτων μεταξύ των υπηρεσιών και υλοποίηση των ακόλουθων:

(Η ημερίδα έλαβε χώρα στις 10-11 Απριλίου 2013 με τίτλο «Διαχείριση κινδύνου στην τελωνειακή διοίκηση»). Οι υπόλοιπες δράσεις είναι συνεχείς

-Ομάδες εργασίας για την ανάλυση του κινδύνου στις διαδικασίες της φορολογικής διοίκησης και των αντίστοιχων για την τελωνειακή διοίκηση






1.Αποτύπωση τομέων που είναι ιδιαίτερα ευάλωτοι στη διαφθορά

-Διεύθυνση Ανθρώπινου Δυναμικού -Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων -Γ.Γ.Π.Σ.

2. Κατάρτιση ετήσιου προγραμματισμού, παροχή καθοδήγησης, εστίαση σε λειτουργίες υποχρεωτικού ελέγχου και παρακολούθηση της προόδου υλοποίησης από τους διάφορους Προϊσταμένους, προκειμένου να διασφαλιστούν αποτελεσματικές διαδικασίες

3.Ενημέρωση για την επέκταση της κουλτούρας ελέγχου

4.Επέκταση της χρήσης των ηλεκτρονικών ιχνών ως πηγής ελέγχου

Ενδυνάμωση και ενίσχυση της Διεύθυνσης Εσωτερικών Υποθέσεων

1. Μεταφορά των συνολικών και ατομικών ευθυνών στο πλαίσιο του δικτύου για την καταπολέμηση της διαφθοράς, προκειμένου να αποφεύγονται φαινόμενα επικάλυψης

31-12-2013



2. Μεταφορά αρμοδιοτήτων από τη Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Επιθεώρησης στη Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων

(συζήτηση σε εθνικό επίπεδο)

-Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων

3. Ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου των περιουσιακών στοιχείων για όλες τις κατηγορίες υπαλλήλων του Υπουργείου Οικονομικών, συμπεριλαμβανομένων των εκλεγμένων/εντεταλμένων υπαλλήλων

-Μονάδα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος -Γ.Γ.Π.Σ. -Γενική Διεύθυνση Φορολογικών Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων -Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Υποστήριξης






Αντικειμενική επιλογή υποθέσεων για υποθέσεις διαφθοράς υπαλλήλων σε περιοχές υψηλού κινδύνου


30-09-2013 -Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων

-Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων -Γ.Γ.Π.Σ. -Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων -Διεύθυνση Ανθρώπινου Δυναμικού

1.των κριτηρίων (ανάλυση κινδύνου)

2.της υποστήριξης πληροφοριακού συστήματος

3. των αναγκών από υποθέσεις για τους ελεγκτές που πρέπει να βασίζονται σε κανόνες και να ευθυγραμμίζονται με την ατομική ταξινόμηση των υποθέσεων

4. Παροχή εργαλείων και διαδικασιών παρακολούθησης που αφορούν τα μέτρα καταπολέμησης της διαφθοράς

5. Σύνταξη προτύπων σχετικά με τη σχέση μεταξύ διαφθοράς και νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, χρησιμοποιώντας αναφορές και οικονομικές δράσεις που σχετίζονται με τη νομιμοποίηση εσόδων από τη διαφθορά

Σύνταξη και καταγραφή ελεγκτικών και ποιοτικών προτύπων για τους εσωτερικούς ελέγχους

Χαρτογράφηση βασικών αρχών που αντιπροσωπεύουν τις τυπικές διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου:

Σε εξέλιξη (μόνο το 1. έχει ολοκληρωθεί)

Δημοσιονομικές Υπηρεσίες Εποπτείας και Ελέγχου της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων

-Δημοσιονομικές Υπηρεσίες Εποπτείας και Ελέγχου -Ομάδα ανάλυσης κινδύνων στο πλαίσιο της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης -Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων

1.Σύνταξη ενός εγχειριδίου εσωτερικού ελέγχου

2.Συμβολή στη δημιουργία ποιοτικού εσωτερικού ελέγχου

3.Δημιουργία προτύπων αξιολόγησης για την αποτελεσματικότητα του εσωτερικού ελέγχου






4.Αξιολόγηση των πρόσφατων νομοθετικών παρεμβάσεων και κανονισμών σχετικά με τον αποπροσανατολισμό των υποθέσεων που σχετίζονται με τον εσωτερικό έλεγχο

Δημιουργία δεικτών αποδοτικότητας-αποτελεσματικότητας στην ανίχνευση και τη δίωξη εγκληματικών πράξεων διαφθοράς

1. Δημιουργία ενός δείκτη που μετρά τον έλεγχο των περιπτώσεων διαφθοράς που αναφέρονται από τους πολίτες και τους εργαζόμενους

1ο τρίμηνο του 2014



2. Δημιουργία δείκτη που μετρά την προέλευση των καταγγελιών

-Γ.Γ.Π.Σ.

3. Δημιουργία ενός γενικού δείκτη αξιολόγησης που μετράει τις διαδικασίες και την παραγωγικότητα

-Διεύθυνση Ανθρώπινου Δυναμικού

Δημιουργία ικανοτήτων και δεξιοτήτων των μονάδων εσωτερικού ελέγχου και ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των πειθαρχικών διαδικασιών και της τελικής έκβασής τους

1. Εκπαίδευση του προσωπικού των Μονάδων Ελέγχου

Διεύθυνση Εποπτείας Εσωτερικού Ελέγχου της ΓΔΟΕ

-Διεύθυνση Εποπτείας Εσωτερικού Ελέγχου

2. Βελτίωση και επιτάχυνση των διαδικασιών που σχετίζονται με πειθαρχικές ενέργειες

-Υπηρεσία Εσωτ. Ελέγχου

3. Συγκέντρωση των αποτελεσμάτων των πειθαρχικών λαθών

-Διεύθυνση Προσωπικού

Αξιολόγηση πώς να αντιμετωπιστεί η διαφθορά για θέματα που σχετίζεται με την απάτη και συνδέονται ειδικά με τη χρήση κονδυλίων της ΕΕ

Δημιουργία και βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου σχετικά με τη χρήση κονδυλίων της ΕΕ

Σε εξέλιξη (σε εθνικό επίπεδο)

Δημοσιονομικές Υπηρεσίες Εποπτείας και Ελέγχου της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων

-Δημοσιονομικές Υπηρεσίες Εποπτείας και Ελέγχου






Ειδική εκπαίδευση και σεμινάρια που παρέχονται από τη Δ/νση Εσωτερικού Ελέγχου προς τους ανώτερους υπαλλήλους του Υπ. Οικονομικών σε σχέση με την πρόληψη και τον εντοπισμό φαινομένων διαφθοράς

Ανάλυση και υλοποίηση. σχετικά με τα καθήκοντα ανώτερων υπαλλήλων.

Συνεχής δράση που θα ξεκινήσει μετά την έγκριση του Στρατηγικού Σχεδίου και την κοινοποίηση του Κώδικα Συμπεριφοράς και Δεοντολογίας


-Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων -Διεύθυνση Ανθρώπινου Δυναμικού

Οι ανώτεροι υπάλληλοι υποχρεούνται να ευαισθητοποιήσουν το προσωπικό τους και να τους παράσχουν τις απαραίτητες συμβουλές και σε περίπτωση υποψίας διαφθοράς πρέπει να ανταποκριθούν αμέσως λαμβάνοντας τα απαραίτητα μέτρα.

Ενίσχυση εξωτερικών ελέγχων:

Βελτίωση/ανάπτυξη συστημάτων αξιολόγησης και διαχείρισης κινδύνων στη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση

1.Καταχώριση των λειτουργιών και των διαδικασιών της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης (κανονιστικές, επιχειρησιακές, υποστηρικτικές)

Σε εξέλιξη:

-Γενική Διεύθυνση Φορολογικών Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων


2. Προσδιορισμός των πιθανών κινδύνων εντός των τμημάτων και των παραπάνω διαδικασιών, καθώς και αξιολόγησή τους

1. Ημερίδα με τίτλο «Διαχείριση κινδύνου στην τελωνειακή διοίκηση» στις 10-11 Απριλίου 2013


-Διεύθυνση Επιχειρησιακού Σχεδιασμού

3. Συνεχής ανάλυση του κινδύνου, καθώς οι διαδικασίες τροποποιούνται συχνά και προκύπτουν νέοι κίνδυνοι

2. Έχουν συσταθεί ομάδες εργασίας για την καταγραφή των τμημάτων και των διαδικασιών και την αξιολόγησή τους με βάση τον δυνητικό κίνδυνο


-Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης -Διεύθυνση Φορολογικών Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων -Διεύθυνση Ελέγχων -Διεύθυνση Οργάνωσης -Γ.Γ.Π.Σ. -Ομάδες ανάλυσης κινδύνων στο πλαίσιο της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης -Διεύθυνση Τελωνείων

Επιλογή υποθέσεων για τον έλεγχο των φορολογούμενων με βάση τον κίνδυνο και αντικειμενικά κριτήρια

Έλεγχος και βελτίωση: 1.των κριτηρίων (ανάλυση κινδύνου) 2.της υποστήριξης πληροφοριακού συστήματος 3….στους επιθεωρητές που πρέπει να βασίζονται σε κανόνες και να ευθυγραμμίζονται με τις ειδικότητες και την ιδιαίτερη ταξινόμηση των φορολογουμένων

Σε εξέλιξη


-Διεύθυνση Επιχειρησιακού Σχεδιασμού -Διεύθυνση Ελέγχων -Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης -Διεύθυνση Πολιτικής Είσπραξης -Γ.Γ.Π.Σ.






Δημιουργία και σύνταξη προτύπων ελέγχου για τους φορολογικούς και τελωνειακούς ελέγχους

Δημιουργία ενός πλαισίου που καθορίζει τις αρχές και τις διαδικασίες του έργου ελέγχου: 1. Κωδικός δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των ελεγκτών και των ελεγχόμενων 2. Τεκμηρίωση ελέγχου 3. Συμπεράσματα και εκθέσεις ελέγχου


-Διεύθυνση Επιχειρησιακού Σχεδιασμού -Διεύθυνση Ελέγχων -Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης -Διεύθυνση Τελωνειακών Ελέγχων -Μονάδα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος

Επαναπροσδιορισμός και ενίσχυση της ποιότητας των εξωτερικών ελέγχων (φορολογικοί και τελωνειακοί έλεγχοι)

Έλεγχος και βελτίωση: 1. Διαδικασία επιλογής τυχαίων περιπτώσεων για έλεγχο 2 ... της διαδικασίας ελέγχου (ανωνυμία του επιθεωρητή)


-Διεύθυνση Επιχειρησιακού Σχεδιασμού -Διεύθυνση Ελέγχων -Διεύθυνση Πολιτικής Είσπραξης -Διεύθυνση Τελωνειακών Ελέγχων -Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης -Μονάδα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος

Ροή εργασίας 3: Ενίσχυση της συνεργασίας (εξωτερικής και εσωτερικής) και της ανταλλαγής πληροφοριών


Πότε Αρμόδιες υπηρεσίες Εμπλεκόμενες υπηρεσίες

Ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ της Διεύθυνσης Εσωτερικών Υποθέσεων και όλων των εμπλεκομένων φορέων, όπως το Γενικό Επιθεωρητή, τον Εισαγγελέα και την Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες και της Χρηματοδότησης της Τρομοκρατίας και Ελέγχου των Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης

1.Καθορισμός αρμοδιοτήτων και ευθυνών

2 ... διαδικασιών

3.Καθορισμός τακτικών συναντήσεων με τους ενδιαφερόμενους φορείς σχετικά με την εξέλιξη των υποθέσεων

4.Αξιολόγηση του αριθμού των υποθέσεων που διαβιβάζονται κάθε χρόνο στην Εισαγγελία

Συνεχής δράση



-Διεύθυνση Εποπτείας Ελέγχου

-Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες και της Χρηματοδότησης της Τρομοκρατίας και Ελέγχου των ΔΠΚ

- Εισαγγελία

-Μονάδα Οικονομικού Εγκλήματος

-Διεύθυνση Τελωνειακού Ελέγχου


Ενίσχυση της συνεργασίας σε εθνικό επίπεδο μέσω τακτικών συναντήσεων με τη Συντονιστική Επιτροπή

Συχνή συμμετοχή στη συνεδρίαση της συντονιστικής επιτροπής και ανταλλαγή πληροφοριών

Επιτροπή Συντονισμού για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς

Εθνική Επιτροπή Συντονισμού





Συμβολή στην ενίσχυση της ανταλλαγής πληροφοριών και της άντλησης στοιχείων από τρίτους

Έλεγχος και βελτίωση, ιδίως:

1.των μηχανισμών ανάκτησης πληροφοριών (ταυτοποίηση και άντληση) που σχετίζονται με τα περιουσιακά στοιχεία

2.χρήση της πλατφόρμας πληροφορικής για την αποτελεσματική κυκλοφορία των πληροφοριών μεταξύ των υπηρεσιών επιβολής του νόμου

Δράση σε εξέλιξη


-Γενική Διεύθυνση Τελωνείων (Διεύθυνση Ελέγχου Τελωνείων)

- Διεύθυνση Επιχειρησιακής Στρατηγικής



-Διεύθυνση Πολιτικής Εισπράξεων

-Διεύθυνση Τελωνείων

- Γενική Γραμματεία



Ενίσχυση και επέκταση της δυνατότητας διασταύρωσης στοιχείων από τρίτες πηγές και άρση των εμποδίων που αντιμετωπίζει η Γ.Γ.Π.Σ. αναφορικά με την ηλεκτρονική (online) λήψη στοιχείων από τρίτους, μέσω συμφωνίας που θα καλύπτει ολόκληρο τον κρατικό τομέα

1.Αναθεώρηση και βελτίωση των διαδικασιών και των νόμων

2.Έρευνα για τον εντοπισμό πληροφοριών που προέρχονται από τρίτους



-General Secretariat of RS

-General Secretariat of RS





Ενίσχυση και ανάπτυξη των πληροφοριακών δεδομένων του Υπουργείου Οικονομικών

1. Αναδιοργάνωση της δομής και των διαδικασιών παροχής πληροφοριών στις αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών.

2. Αναθεώρηση και βελτίωση των διαδικασιών αξιολόγησης με χρήση δεδομένων από τα συστήματα πληροφορικής του Υπουργείου Οικονομικών και εκείνων που προέρχονται από πηγές τρίτων.



- Διεύθυνση Οργάνωσης της Γενικής Γραμματείας GSRS


-Διευθύνσεις της Γενικής Διεύθυνσης Τελωνείων




Ροή εργασίας 4: Ενίσχυση της πρόληψης, της ευαισθητοποίησης και της δημόσιας ακεραιότητας



Μείωση της γραφειοκρατίας και βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών

1.Δημιουργία ηλεκτρονικών εντύπων για την καταβολή φόρων που σχετίζονται με τραπεζικές συναλλαγές και με δυνατότητες ακρίβειας των ποσών

2.Έρευνα και προτάσεις σχετικά με το ποιο μέρος των διαδικασιών και των υποχρεώσεων των πολιτών μπορεί να γίνει ηλεκτρονικά έτσι ώστε να μειωθούν οι συναλλαγές εντός του Υπουργείου Οικονομικών

Σε εξέλιξη

1.Είναι δυνατή η καταβολή μέσω τραπεζών των ρυθμιζόμενων χρεών

2. Οι ηλεκτρονικές πληρωμές στα τελωνεία θα αρχίσουν μετά την εφαρμογή του πληροφοριακού συστήματος των τελωνείων, ICISnet (Ιανουάριος 2014)




-Γ.Γ.Π.Σ.

-Διεύθυνση Εισπράξεων Φόρων





Ενίσχυση της αντίληψης της υπευθυνότητας και της διαφάνειας στην εργασία που παρέχουν τα φορολογικά και τελωνειακά συστήματα, τόσο για τους εργαζόμενους όσο και για τους πολίτες

1.Αναλυτική καταγραφή επιχειρησιακών διαδικασιών που καθορίζει τον τρόπο εκτέλεσης κάθε αρμοδιότητας από το Υπουργείο Οικονομικών

2.Ενημέρωση των πολιτών σχετικά με τις προαναφερόμενες καταχωρισμένες διαδικασίες

-Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Υποστήριξης

-Γενική Διεύθυνση Διοικητικής Υποστήριξης



-Ομάδες ανάλυσης κινδύνων στο πλαίσιο της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης

Ενθάρρυνση της καταγγελίας της διαφθοράς στο Υπουργείο Οικονομικών

1. Δημιουργία ενός ενιαίου κέντρου καταγγελιών και διαχείρισης καταγγελιών διαφθοράς στο Υπουργείο Οικονομικών

2. Δημιουργία ενός ενιαίου κέντρου καταγγελιών και διαχείρισης καταγγελιών για φοροδιαφυγή και νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες στο Υπουργείο Οικονομικών

31/12/2013 -Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων


-Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων



-Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος





3.Δημοσίευση και ανακοίνωση της επιτυχούς ανίχνευσης της διαφθοράς που αποκαλύπτει τα θετικά αποτελέσματα της συμμετοχής του κοινού στην καταπολέμηση της διαφθοράς στο πλαίσιο της φορολογικής διοίκησης

4.Ενίσχυση της ευαισθητοποίησης των πολιτών με τη βοήθεια των μέσων μαζικής ενημέρωσης με ένα κείμενο που έχει εγκριθεί από το Υπουργείο Οικονομικών/μια τηλεοπτική διαφήμιση προκειμένου να κατανοήσει η κοινωνία τις αρνητικές επιπτώσεις της διαφθοράς στην κοινωνία, το κράτος και τη δημοκρατία. Κάθε πολίτης θα συνειδητοποιήσει την προσωπική του ευθύνη στη διαφθορά όταν δεν καταγγέλλει τέτοιες περιπτώσεις.

Συμβολή από την άποψη της καταπολέμησης της διαφθοράς στη δημοσίευση των φορολογικών και τελωνειακών νόμων, κανόνων, διαδικασιών και ερμηνείας τους σε απλουστευμένη μορφή

1.Δημοσίευση και δωρεάν καθοδήγηση σχετικά με τις φορολογικές και τελωνειακές διαδικασίες

2. Δημοσίευση βιβλίων με ερμηνείες νόμων και πρακτικά παραδείγματα

Διεύθυνση Οργάνωσης - Διεύθυνση Οργάνωσης




-Γ.Γ.Π.Σ.

Δυνατότητα χρήσης βραβείων και κινήτρων για καινοτόμες λύσεις που μειώνουν τη διαφθορά

1.Επιβράβευση μέσω της ανέλιξης

2. Καθορισμός χρηματικών βραβείων και τιμητικών μεταλλίων

Διεύθυνση Ανθρώπινου Δυναμικού


- Διεύθυνση Οργάνωσης


-Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών





Ελέγχων

Εισαγωγή στο σχολικό πρόγραμμα θεμάτων που σχετίζονται με την ακεραιότητα, προκειμένου να αυξηθεί η ευαισθητοποίηση των μαθητών σχετικά με τις βλαβερές συνέπειες της διαφθοράς

Εκπαίδευση με στόχο την πραγματοποίηση της κοινωνικής διάβρωσης που προκαλείται από τη διαφθορά

(συζήτηση σε εθνικό επίπεδο)


Διεύθυνση Φορολογικής Συμμόρφωσης

Κατάρτιση ενός Κώδικα Επαγγελματικής Ηθικής και Δεοντολογίας που καθορίζει τις υποχρεώσεις και τα δικαιώματα των εργαζομένων που υπηρετούν τη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση

1. Φυλλάδιο με σχετικά παραδείγματα από την καθημερινή εργασία, δηλ.

-ορισμός της διαφθοράς

- τομείς κινδύνου (ευπαθείς περιοχές και δείκτες)

-τρόπος αντίδρασης σε εικαζόμενα περιστατικά διαφθοράς

-η συμβολή του καθενός στην πρόληψη της διαφθοράς

2. Ειδική εκπαίδευση για τους νεοπροσληφθέντες και τους λοιπούς υπαλλήλους σχετικά με τον Κώδικα Επαγγελματικής Ηθικής και Δεοντολογίας

3.Προσδιορισμός των μέτρων που θα διασφαλίσουν την παρακολούθηση της υλοποίησης του Κώδικα

4. Δημιουργία εσωτερικών καναλιών επικοινωνίας που θα διευκολύνουν την ανταλλαγή σχετικών πληροφοριών και δεδομένων για την ευαισθητοποίηση, την πρόληψη και την πάταξη της διαφθοράς

Σε εξέλιξη (το 1. έχει ολοκληρωθεί)


-Ομάδα εργασίας για την καταπολέμηση της διαφθοράς


-Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών

Ελέγχων



Βελτίωση της παροχής 1.Αναγκαιότητα Γ.Γ.Π.Σ. -Γενική Διεύθυνση





υπηρεσιών στους πολίτες με την ενίσχυση των ηλεκτρονικά προσβάσιμων πληροφοριών, παροχή νομοθεσίας, ερμηνεία των νόμων, διαδικασιών και παροχή συμβουλών και απαντήσεων σε μορφή ερωτήσεων

διεξαγωγής έρευνας

2. Υποστήριξη εγγύησης και διατήρηση πόρων του Διαδικτύου...

Φορολογικών Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων

-Διεύθυνση Φορολογίας

-Διευθύνσεις Φορολογίας

-Διευθύνσεις Τελωνείων

-Γ.Γ.Π.Σ.

Συμβολή στην καταπολέμηση της διαφθοράς από την πλευρά της οργανωτικής διαχείρισης:

α) Ενίσχυση και λήψη μέτρων για την αποφυγή φαινομένων επικαλύψεων μεταξύ των αρμοδιοτήτων των Διευθύνσεων του Οργανισμού

1. Η χαρτογράφηση και ο προσδιορισμός των αρμοδιοτήτων αλληλεπικαλύπτονται μεταξύ των διευθύνσεων και των υπηρεσιών του οργανισμού

2.Επαναπροσδιορισμός των αρμοδιοτήτων με σκοπό την εξάλειψη των επικαλυπτόμενων αρμοδιοτήτων

Σε εξέλιξη Διεύθυνση Οργάνωσης Ομάδα Διοικητικής Μεταρρύθμισης

β) Ενίσχυση του ρόλου και του συντονισμού μεταξύ Κεντρικών και Περιφερειακών Υπηρεσιών του Υπουργείου (ισχυρές κεντρικές υπηρεσίες)

Αναβάθμιση του κεντρικού ελέγχου και παρακολούθηση των τοπικών και περιφερειακών υπηρεσιών και των υπαλλήλων τους:

1. Θέσπιση αντικειμενικών στόχων απόδοσης για όλους τους επικεφαλής των υπηρεσιών σε όλες τις φορολογικές και τελωνειακές υπηρεσίες, τμήματα και υποχρέωση αναφοράς σε ετήσια βάση όσον αφορά την αποτελεσματικότητα της αξιολόγησης

2.Επιλογή δεικτών που μπορούν να εντοπίσουν περιπτώσεις ελαττωματικών φορολογικών δηλώσεων κ.λπ., όπως υψηλή συχνότητα χαμηλού φόρου, υψηλή συχνότητα ελέγχων χωρίς επιβολή


-Γενική Διεύθυνση Οργάνωσης



-Διεύθυνση Ελέγχου

-Διευθύνσεις Τελωνείων


-Τμήμα Μέτρησης Απόδοσης





ποινών κ.λπ.

3. Ανάλυση της απόκλισης μεταξύ των αναμενόμενων και πραγματικών αποτελεσμάτων των ενεργειών των εργαζομένων προκειμένου να εντοπιστούν οι ανωμαλίες που σχετίζονται με τη διαφθορά

γ) Κατανομή ανθρωπίνων πόρων με υπηρεσίες που βασίζονται σε πραγματικές ανάγκες και ορθολογικά κριτήρια

1. Δημιουργία νέων οργανογραμμάτων με οργανωτική ανάπτυξη

2. Καθορισμός εργασιών με βάση τις πραγματικές ανάγκες του Οργανισμού





- Διευθύνσεις Φορολογικών Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων

δ) Βελτίωση των υπηρεσιών που παρέχονται στους πολίτες με τη δημιουργία και τη στελέχωση ενός τμήματος που είναι επιφορτισμένο με την ενημέρωση των πολιτών σε κάθε φορολογική υπηρεσία (η άγνοια είναι μια σημαντική αιτία διαφθοράς)

1….αναγκαιότητα λειτουργίας

2.Περιγραφή καθηκόντων εργασίας

3.Στελέχωση, εκπαίδευση, επιλογή επαρκούς προσωπικού με βάση ειδικό προφίλ


- Διευθύνσεις Φορολογικών Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων


- Διεύθυνση Οργάνωσης


ε) Δημιουργία ενημερωμένων και αντικειμενικών ανατροφοδοτήσεων για τους υπαλλήλους και διαχείριση της εξέλιξης της σταδιοδρομίας τους βάσει των πρώτων

1. Δημιουργία ενός αντικειμενικού συστήματος αξιολόγησης υπαλλήλων

2.Εδραίωση εσωτερικής κινητικότητας του ανθρώπινου δυναμικού με αλλαγές βασισμένες στην αξιολόγηση

3.Αξιολόγηση επικεφαλής τμημάτων λαμβάνοντας υπόψη την πρόληψη και πάταξη της διαφθοράς





- Διεύθυνση Επιχειρησιακού Σχεδιασμού

Προστασία της αποτελεσματικότητας,

Καθορισμός δεικτών για τη μέτρηση της


- Διευθύνσεις Φορολογικών





της ποιότητας και της αποδοτικότητας των δραστηριοτήτων – περιλαμβανομένης ανάληψης αποδοτικότητας και παραγωγικότητας

αποτελεσματικότητας, ποιότητας και αποδοτικότητας

Ελέγχων και Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων




oecd.org/corruption

ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΗΡΙΕΣ ΓΡΑΜΜΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΤΟΜΕΑΚΩΝ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΩΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ




Κατευθυντήριες Γραμμές για την Κατάρτιση Τομεακών Στρατηγικών Καταπολέμησης

της Διαφθοράς στην Ελλάδα










Επιτελική Σλυνοψη ....................................................................................................................... 3

I. Εισαγωγή ................................................................................................................................. 15

Σκοπός ................................................................................................................................................ 15 Ιστορικά στοιχεία ............................................................................................................................... 15

II. Πώς να αναπτύξετε μια τομεακή στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς βάσει αξιολόγησης κινδύνων ................................................................................................................ 17

Εισαγωγή ........................................................................................................................................... 17 Αξιολόγηση των κινδύνων ................................................................................................................. 18 Σχεδιασμός της τομεακής στρατηγικής ............................................................................................. 36 Κατάρτιση του σχεδίου δράσης ........................................................................................................ 42

III. Υλοποίηση ............................................................................................................................. 46

IV. Παρακολούθηση, Αξιολόγηση και Υποβολή Αναφορών .......................................................... 49

Εννοιολογικές διαφορές μεταξύ των όρων «παρακολούθηση», «αξιολόγηση» και «υποβολή αναφορών» ........................................................................................................................................ 49 Παρακολούθηση και αξιολόγησης της υλοποίησης σε σχέση με το αντίκτυπο .............................. 50 Συναφείς με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση κίνδυνοι ..................................................... 53 Παρακολούθηση της υλοποίησης: Καλές πρακτικές ........................................................................ 55

V. Δράσεις επικοινωνίας και ευαισθητοποίοισης της κοινής γνώμης............................................ 59

Δράσεις επικοινωνίας ........................................................................................................................ 59 Δράσεις ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης................................................................................ 61

VI. Επικαιροποίηση της της Στρατηγικής ...................................................................................... 63

Βιβλιογραφικές αναφορές................................................................................................................. 64

Παράρτημα A Υπόδειγμα ερωτηματολογίου για την αξιολόγηση των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς ............................................................................................................. 66

Παράρτημα B Οι πιο συνήθεις κίνδυνοι εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς και παραβίασης της ακεραιότητας ....................................................................................................................... 73

Παράρτημα Γ Διαφορετικά είδη στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς ........................... 82

Παράρτημα Δ Υπόδειγμα σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς ...................... 84

Παράρτημα E Δέκα αρχές για την αποτελεσματική παρακολούθηση και αξιολόγηση ................. 85

Παράρτημα ΣΤ Μοντέλο παρακολούθησης του εκάστοτε προγράμματος της τοπικής αυτοδιοίκησης για την καταπολέμηση της διαφθοράς .................................................... 88

ΕΠΙΤΕΛΙΚΗ ΣΥΝΟΨΗ – 5


Επιτελική σύνοψη

Εισαγωγή

Οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές έχουν ως στόχο να αποτελέσουν ένα πρακτικό εργαλείο που θα συνδράμει την ελληνική κυβέρνηση στο έργο σύνταξης, υλοποίησης και παρακολούθησης της προόδου των τομεακών στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς και των σχεδίων δράσης που καταρτίζονται με βάση την αξιολόγηση των κινδύνων. Ακολουθώντας μια τομεακή προσέγγιση ενάντια στη διαφθορά, εξετάζουν κατά προτεραιότητα τα παρακάτω ζητήματα:

Τους βασικούς προβληματισμούς που εγείρονται κατά τη διαμόρφωση μιας τομεακής στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Τον τρόπο διεξαγωγής μιας τομεακής αξιολόγησης κινδύνων διαφθοράς

Τον τρόπο χάραξης μιας τομεακής στρατηγικής και ενός σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Τον τρόπο υλοποίησης και παρακολούθησης της προόδου ενός τομεακού σχεδίου δράσης καταπολέμησης της διαφθοράς

Τον τρόπο ενίσχυσης της ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης σχετικά με μία τομεακή στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς

Ο γενικότερος στόχος των κατευθυντήριων γραμμών είναι να προάγουν μια κουλτούρα διαφάνειας, λογοδοσίας και ακεραιότητας και να ενθαρρύνουν τους φορείς του ελληνικού δημόσιου τομέα και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη να κινητοποιήσουν τις δυνάμεις τους για την πρόληψη της διαφθοράς.

Πληροφοριακό υπόβαθρο

Στο πλαίσιο της προσπάθειάς τους να βελτιώσουν τη δημόσια διακυβέρνηση και να αντιμετωπίσουν τα φαινόμενα διαφθοράς, πολλές χώρες, έχουν προβεί σε θεσμικές και νομοθετικές μεταρρυθμίσεις, όπως είναι η θέσπιση νόμων ο σχεδιασμός εθνικών στρατηγικών και η σύσταση οργανισμών για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Παρόλο που οι εν λόγω εθνικές προσπάθειες ενισχύουν το υπάρχον θεσμικό-νομοθετικό πλαίσιο, ενδεχομένως να μην επαρκούν. Όσοι ασχολούνται ενεργά με την καταπολέμηση της διαφθοράς σήμερα συνειδητοποιούν όλο και περισσότερο ότι προϋπόθεση για μια καλύτερη δημόσια διακυβέρνηση είναι η προσαρμογή των πιο γενικών προσεγγίσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις ιδιαίτερες ανάγκες και προκλήσεις που αντιμετωπίζει κάθε τομέας πολιτικής.

Πρόκειται για ένα δύσκολο εγχείρημα καθώς δεν υπάρχει μία και μόνη λύση όσον αφορά στο σχεδιασμό και την υλοποίηση τομεακών στρατηγικών για την

6 – ΕΠΙΤΕΛΙΚΗ ΣΥΝΟΨΗ


καταπολέμηση της διαφθοράς. Η εμπειρία έχει δείξει ότι η αποτελεσματικότητα μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το κατά πόσον έχει σχεδιαστεί με γνώμονα το πλαίσιο λειτουργίας και το αντικείμενο του τομέα και τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει στο πεδίο της διαφθοράς. Εξάλλου, η ισχυρή πολιτική βούληση και ο συντονισμός με τις υπόλοιπες δράσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη βελτίωση της δομής διακυβέρνησης στη χώρα είναι απαραίτητα συστατικά της επιτυχίας. Επιπλέον, για να είναι πραγματικά αποτελεσματικές, οι τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς πρέπει να εξασφαλίσουν ένα ισχυρό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης της προόδου.

Στο πλαίσιο αυτό, το Εθνικό Στρατηγικό Σχέδιο για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς έχουν αποτυπωθεί ως τομείς υψηλού κινδύνου η Φορολογική και Τελωνειακή Διοίκηση, η Υγεία, οι Δημόσιες Συμβάσεις, η Άμυνα, η Τοπική Αυτοδιοίκηση και οι Δημόσιες και Ιδιωτικές Επενδύσεις. Το πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας του ΟΟΣΑ στηρίζει την Ελλάδα στο έργο αξιολόγησης της προόδου που έχει επιτελέσει στις ήδη υφιστάμενες τομεακές στρατηγικές και τα σχέδια δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς (στους τομείς της Φορολογικής και Τελωνειακής Διοίκησης, των Δημόσιων Συμβάσεων και της Υγείας). Επιπλέον, ο ΟΟΣΑ στηρίζει την Ελλάδα στη διαμόρφωση ολοκληρωμένων στρατηγικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς σε τομείς υψηλού κινδύνου όπως οι Αμυντικές Συμβάσεις, η Τοπική Αυτοδιοίκηση και οι Δημόσιες και Ιδιωτικές Επενδύσεις μεριμνώντας παράλληλα ώστε οι στρατηγικές αυτές να λαμβάνουν υπόψη τις μοναδικές προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι συγκεκριμένοι τομείς υψηλού κινδύνου.

Βασικοί προβληματισμοί

Σύμφωνα με τις έρευνες στις οποίες βασίστηκε η κατάρτιση των παρόντων κατευθυντήριων γραμμών, καθώς και με βάση τον έλεγχο και την αξιολόγηση της προόδου που έχει συντελεστεί σε υφιστάμενες τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς στην Ελλάδα, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ακόλουθοι προβληματισμοί ως βασικοί παράγοντες για τη διαμόρφωση των μελλοντικών τομεακών στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά στην Ελλάδα.

Είναι σημαντικό να αναφέρουμε ότι πρόκειται για γενικού χαρακτήρα προβληματισμούς και ότι οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης μελλοντικών τομεακών στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς στην Ελλάδα θα χρειαστεί να λάβουν τις αποφάσεις τους κατόπιν εμπεριστατωμένης ανάλυσης κάθε επιμέρους τομέα και των διαθέσιμων πόρων για την υλοποίηση της εκάστοτε τομεακής στρατηγικής.

Βασικοί προβληματισμοί σχετικά με επιμέρους τομείς πολιτικής

Δεν υπάρχει μόνο μία λύση που να ταιριάζει σε όλους. Το πρώτο δίδαγμα από το σχεδιασμό και την υλοποίηση των τομεακών στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς είναι ότι δεν υπάρχει μία και μόνη λύση που να καλύπτει τις απαιτήσεις όλων των επιμέρους τομέων. Για αυτό το λόγο θα πρέπει οι τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς να προσαρμοστούν στις ιδιαίτερες συνθήκες κάθε τομέα, αφού γίνει πρώτα μια εκτίμηση της φύσης, της έκτασης και των επιπτώσεων του



φαινομένου στον συγκεκριμένο τομέα, οι οποίες ενδέχεται να παρεμποδίζουν την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

Η προσέγγιση της «αλυσίδας αξίας». Ένα αναλυτικό εργαλείο που αποδείχθηκε χρήσιμο στην ανάλυση των κινδύνων διαφθοράς σε επίπεδο τομέα είναι η προσέγγιση της «αλυσίδας αξίας». Παρακολουθώντας τον τρόπο με τον οποίο οι πολιτικές και οι πόροι φτάνουν από το επίπεδο της πολιτικής απόφασης, στο επίπεδο όπου παρέχονται οι υπηρεσίες στους τελικούς χρήστες, οι υπεύθυνοι για τον σχεδιασμό της στρατηγικής μπορούν να εντοπίσουν τα «ευαίσθητα σημεία για εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς» στη διαδικασία λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο μίας συγκεκριμένης τομεακής πολιτικής. Αξίζει να επισημανθεί το γεγονός ότι, για να ακολουθήσουν αυτήν την προσέγγιση, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής πρέπει να ορίζουν εναργώς τους ρόλους, τις λειτουργίες και τις απαιτήσεις αναφοράς από τους ρυθμιστικούς φορείς του εκάστοτε τομέα, τις αρχές, τους φορείς παροχής υπηρεσιών, το προσωπικό του τομέα κ.ά. Οι σύνθετες και γραφειοκρατικής φύσεως αλυσίδες αξίας ενδεχομένως να αποτελούν εκκολαπτήρια διαφθοράς. Τα τελευταία χρόνια, παρά τα μέτρα που έχει λάβει η Ελλάδα για την εξάλειψη των διαρθρωτικών προβλημάτων και του διοικητικού φόρτου στην αλυσίδα αξίας του δημόσιου τομέα, εξακολουθεί να καθίσταται αδήριτη η ανάγκη για περισσότερες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που θα απλουστεύσουν αυτές τις διαδικασίες.

Η ανάγκη ενσωμάτωσης των δράσεων για την καταπολέμηση της διαφθοράς σε επίπεδο τομέα. Οι τομεακές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς δεν μπορούν να λειτουργήσουν μεμονωμένα και σε στεγανά. Πρέπει να ενσωματωθούν στις διαδικασίες και στα συστήματα διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, κανονιστικής συμμόρφωσης και διαχείρισης της απόδοσης. Θα πρέπει ακόμα να ενσωματωθούν στις προσπάθειες καταπολέμησης της διαφθοράς της ευρύτερης δημόσιας διοίκησης και να ευθυγραμμιστούν με την εθνική στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Επιπλέον, οι δράσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς πρέπει να υλοποιηθούν με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερόμενων μερών, τόσο στον επίμαχο τομέα όσο και σε άλλους τομείς, κάτι που προϋποθέτει πολιτική στήριξη και δέσμευση υψηλού επιπέδου. Στην πράξη, τέτοιες προσπάθειες έχουν αποτύχει πολλάκις στην Ελλάδα εξαιτίας της διασποράς των εμπλεκόμενων συντελεστών και των επιμέρους συμφερόντων, της ανίσχυρης πολιτικής βούλησης καθώς και της έλλειψης ευαισθητοποίησης, των ελλιπών δεξιοτήτων, της απουσίας κινήτρων και του αναποτελεσματικού συντονισμού και παρακολούθησης των σχετικών διαδικασιών. Μία λύση θα μπορούσε να είναι η σύσταση μιας αυτόνομης διεπιστημονικής ομάδας εργασίας που θα εκπροσωπεί τα κυριότερα ενδιαφερόμενα μέρη στον τομέα, η οποία θα έχει την εντολή και την στήριξη εκ μέρους της πολιτικής ηγεσίας της ενσωμάτωσης των μέτρων για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις διαδικασίες του τομέα. Ιδανικά, τα μέλη της ομάδας θα πρέπει να είναι άτομα τεχνικά καταρτισμένα και ειδήμονες στην τεχνογνωσία που απαιτείται για την αξιολόγηση του σχεδιασμού του προγράμματος, την εκτίμηση των κινδύνων, των σχεδίων δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς και των εκθέσεων που έχουν εκπονηθεί στη διάρκεια υλοποίησης της στρατηγικής. Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι η ύπαρξη εποπτευόμενων νομικών προσώπων υπό τα θεματικά υπουργεία (π.χ. στον τομέα της υγείας) αποτελεί κατά πάσα πιθανότητα ένα προβληματικό σημείο στην ανάληψη ευρύτερων δράσεων κατά της διαφθοράς που να αφορούν το σύνολο των τομέων πολιτικής. Ορισμένα από αυτά τα νομικά πρόσωπα



ενδέχεται να μην χρηματοδοτούνται πλήρως από το δημόσιο τομέα και η λειτουργία τους να είναι βασισμένη σε κανόνες ιδιωτικού δικαίου με αποτέλεσμα να απαλλάσσονται από την υποχρέωση τήρησης κανόνων διαφάνειας, λογοδοσίας και αντικειμενικότητας στον δημόσιο τομέα αφήνοντας έτσι το πεδίο ανοιχτό για την εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς. Για να αποσοβηθεί αυτός ο κίνδυνος, οι τομεακές στρατηγικές πρέπει να προβλέπουν την υπαγωγή αυτών των προσώπων στο γενικό δημόσιο δίκαιο και τον επαναπροσδιορισμό των εσωτερικών κανόνων και των διαδικασιών τους.

Κατά τον σχεδιασμό μιας τομεακής στρατηγικής είναι σημαντικό τα εμπλεκόμενα μέρη να συμφωνήσουν ξεκάθαρα στο ποιες συμπεριφορές συνιστούν διαφθορά σε ένα δεδομένο τομέα. Στο πλαίσιο αυτό, είναι σημαντικό να προσδιορίζονται όχι μόνο τα αυταπόδεικτα παραδείγματα διαφθοράς από το νόμο (π.χ. δωροδοκία ή εμπορία επιρροής) αλλά και άλλες πρακτικές που, ακόμη και αν είναι σύννομες, υπονομεύουν την ικανότητα του τομέα να επιτελεί το καθήκον της εξυπηρέτησης των πολιτών κατά τρόπο αμερόληπτο, διαφανή και υπεύθυνο. Πρόκειται για ένα σημαντικό ζήτημα που χρήζει της προσοχής των υπευθύνων διαμόρφωσης των τομεακών στρατηγικών στην Ελλάδα, δεδομένου ότι η ελληνική νομοθεσία δεν παρέχει σαφή ορισμό της διαφθοράς, αλλά περιορίζει το εύρος του όρου στην ποινικοποίηση συγκεκριμένων μορφών δωροδοκίας, συμπεριλαμβανομένης της παθητικής και ενεργού δωροδοκίας, της κατάχρησης εξουσίας και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Το πεδίο των νέων τομεακών στρατηγικών δεν θα πρέπει να καταλαμβάνει μόνο αυτή τη στενή διάσταση της διαφθοράς αλλά να λαμβάνει επίσης υπόψη κι άλλους τύπους συμπεριφορών εντός ενός συγκεκριμένου τομέα, οι οποίοι ενδέχεται να παραβιάζουν το δημόσιο συμφέρον, όπως η άδικη μεταχείριση, η κωλυσιεργία και η κατάχρηση εξουσίας.

Οι περισσότερες τομεακές στρατηγικές ακολούθησαν μια τρισκελή προσέγγιση βασισμένη στην αποτροπή (διερεύνηση της διαφθοράς και δίωξη των παραβατών), την πρόληψη (εξέταση των συστημάτων και των διαδικασιών σε έναν συγκεκριμένο τομέα για τον εντοπισμό των ευκαιριών για εκδήλωση του φαινομένου της διαφθοράς και διατύπωση συστάσεων για την αποφυγή τους) και την εκπαίδευση (εκπαίδευση των δημοσίων υπαλλήλων και των πολιτών σχετικά με τις βλαβερές συνέπειες της διαφθοράς). Και τα τρία σκέλη είναι εξίσου σημαντικά. Ωστόσο, ανάλογα με το πλαίσιο του εξεταζόμενου τομέα, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της τομεακής στρατηγικής ενδέχεται να δώσουν προτεραιότητα στο ένα σκέλος έναντι των άλλων. Για παράδειγμα, αν θεωρούν ότι ο τομέας είναι ευεπίφορος στη διαφθορά και οι διεφθαρμένοι λειτουργοί είναι ισχυροί, μια στρατηγική που θα έδινε προτεραιότητα στην πρόληψη και την εκπαίδευση μπορεί να μην έφερνε τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα. Σε αυτό το σενάριο, μια επιτυχημένη στρατηγική πρέπει να είναι αρκετά δυναμική ώστε να απαλλαγεί από τα εμπόδια και να δείξει στην κοινή γνώμη ότι υπάρχει πολιτική βούληση για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Σε ένα άλλο σενάριο που στοχεύει στη διατήρηση της δυναμικής ενάντια στη διαφθορά προτιμώνται οι στρατηγικές που επικεντρώνονται στην πρόληψη και στην εκπαίδευση. Οι τρέχουσες τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς στην Ελλάδα (π.χ. στον τομέα της Φορολογικής και Τελωνειακής Διοίκησης) υιοθέτησαν μια ολιστική προσέγγιση ενάντια στη διαφθορά δημιουργώντας διαφορετικές ροές εργασίας που συναρτώνται με την πρόληψη, την αποτροπή ή την εκπαίδευση. Η απόφαση της



ελληνικής κυβέρνησης το 2015 να υιοθετήσει τα Διεθνή Λογιστικά Πρότυπα για το Δημόσιο Τομέα (IPSAS) αποτελεί άλλο ένα σημαντικό βήμα για την πρόληψη της διαφθοράς στις διαδικασίες του δημόσιου τομέα. Ωστόσο, απαιτούνται πρόσθετες προσπάθειες από τους οργανισμούς κάθε τομέα για την ανάπτυξη λεπτομερέστερων σχεδίων δράσης και μηχανισμών συντονισμού και παρακολούθησης για την αποτελεσματική υλοποίηση αυτών των μεταρρυθμίσεων ενάντια στη διαφθορά.

Οι καταθέσεις των μαρτύρων προσφέρουν ανεκτίμητες γνώσεις σχετικά με τη διαφθορά και την ενδεχόμενη κακοδιοίκηση στην αλυσίδα αξίας ενός συγκεκριμένου τομέα. Εντούτοις, σε ορισμένες περιπτώσεις, η καταγγελία δυσλειτουργιών μπορεί να έχει υψηλό προσωπικό τίμημα για τον καταγγέλλοντα, ιδίως όταν η νομική προστασία είναι σχεδόν ανύπαρκτη ή η διαδικασία των εσωτερικών καναλιών καταγγελίας δεν είναι αρκετά σαφής. Επιπλέον, σε ορισμένες περιπτώσεις, η καταγγελία δυσλειτουργιών έχει ταυτιστεί συνειρμικά με την προδοσία αντί να θεωρείται ωφέλιμη για το δημόσιο καλό. Είναι σημαντικό κατά τη διαμόρφωση μιας τομεακής στρατηγικής ενάντια στη διαφθορά να παρέχονται εργαλεία για την προστασία και την ενθάρρυνση τόσο των δημοσίων υπαλλήλων όσο και των πολιτών να καταγγείλουν τα κακώς κείμενα. Ακόμη κι αν η Ελλάδα έχει λάβει μέτρα για την προστασία των μαρτύρων δημοσίου τομέα, η νομοθεσία δεν περιέχει ακόμη ένα διακριτό νομικό πλαίσιο, παρά μόνο διάσπαρτες νομοθετικές διατάξεις σε διάφορες νομοθετικές πράξεις. Στα επόμενα βήματα, θα πρέπει να εξεταστεί η θέσπιση μιας πιο εμπεριστατωμένης νομοθεσίας για τους μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος σε εθνικό επίπεδο, η καθιέρωση εσωτερικών καναλιών καταγγελιών στο επίπεδο του τομέα, καθώς και η ανάληψη πρωτοβουλιών για την εκπαίδευση των πολιτών με στόχο τον αποστιγματισμό των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος. Θα πρέπει επίσης να θεσπιστούν φιλικοί προς τον χρήστη μηχανισμοί για την υποβολή αναφορών και καταγγελιών, όπως τηλεφωνικές γραμμές άμεσης επέμβασης, να συσταθούν επιτροπές ακεραιότητας, συμβούλια δεοντολογίας στα υπουργεία, να κοινοποιούνται οι κατάλογοι με τα ονόματα των εργαζομένων που έχουν αποδεδειγμένα εμπλακεί σε πράξεις διαφθοράς και να αξιοποιηθούν τα εργαλεία που διαθέτει η πληροφορική σήμερα για την προστασία της ανωνυμίας των πληροφοριοδοτών σε υποθέσεις διαφθοράς.

Οι συγκεκριμένες τομεακές προσεγγίσεις ενάντια στη διαφθορά συμπληρώνουν ιδανικά τις γενικές εθνικές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Οι ορθά σχεδιασμένες τομεακές προσεγγίσεις μπορούν να ωφελήσουν τόσο συγκεκριμένους τομείς παροχής υπηρεσιών όσο και τα αντίστοιχα υπουργεία.

Ίσως να είναι χρήσιμο να υπάρξει συντονισμός των τομεακών προσπαθειών σε εθνικό επίπεδο ώστε να διασφαλιστεί ότι συνδέονται με το εθνικό σχέδιο ενάντια στη διαφθορά. Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως με διαφορετική διατύπωση, οι τομείς, ακόμη κι αν λειτουργούν σε συγκεκριμένο πλαίσιο, δεν λειτουργούν εντός συγκεκριμένων στεγανών. Προϋπόθεση για την υλοποίηση μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς είναι η συνεργασία σε κάποιο βαθμό με διαφορετικούς οργανισμούς και διαδικασίες. Μια επιλογή είναι να συσταθεί ένας κεντρικός φορέας στον οποίο θα ανατίθεται η συνολική ευθύνη για τη διασφάλιση του συντονισμού των προσπαθειών στο μέτωπο της καταπολέμησης της διαφθοράς σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο τομέα. Ο ρόλος αυτός θα μπορούσε να ανατεθεί στην εθνική υπηρεσία καταπολέμησης της διαφθοράς ή σε ένα διϋπηρεσιακό συντονιστικό όργανο.



Λόγω του γεγονότος ότι οι τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς είναι διαδικασίες που εμπλέκουν πολλούς ενδιαφερόμενους, χρειάζονται ισχυρή πολιτική δέσμευση τόσο σε τομεακό επίπεδο όσο και σε επίπεδο κεντρικής διοίκησης. Χωρίς σθεναρή πολιτική στήριξη και χωρίς την αίσθηση σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης ότι η ανώτερη πολιτική ηγεσία στηρίζει τη στρατηγική και τους υπεύθυνους διαμόρφωσης αυτής, κάθε τομεακή στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς είναι πολύ δύσκολο να είναι αποτελεσματική. Ένας καλός τρόπος για την ευρύτερη δυνατή αποδοχή και υιοθέτηση της στρατηγικής είναι να εξασφαλιστεί η εμπλοκή στη σύνταξή της των κατάλληλων εκπροσώπων οποιασδήποτε κρατικής υπηρεσίας επηρεάζεται με οποιονδήποτε τρόπο από την εν λόγω στρατηγική. Οι διαβουλεύσεις θα πρέπει να επεκταθούν όχι μόνο στην πολιτική ηγεσία των διαφόρων φορέων υλοποίησης αλλά και στο τεχνικό προσωπικό ή τους υψηλόβαθμους δημόσιους υπαλλήλους που θα διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην εφαρμογή των συστάσεων της στρατηγικής. Αυτή η αλληλεπίδραση κατά τη διαδικασία σύνταξης μπορεί επίσης να διευκολύνει τη συνεργασία κατά τη φάση της υλοποίησης, παρακολούθησης και αξιολόγησης της τομεακής στρατηγικής.

Να μην δίνεται υπερβολική βαρύτητα στις αυτοαξιολογήσεις μιας τομεακής στρατηγικής ενάντια στη διαφθορά. Η εμπειρία έχει δείξει ότι συχνά οι τομεακοί οργανισμοί που δραστηριοποιούνται σ’ έναν τομέα πολιτικής έχουν συμφέρον να κάνουν θετικές αναφορές σχετικά με την πρόοδο της εφαρμογής της στρατηγικής που τους αφορά και επομένως να εμφανίζονται ιδιαίτερα αισιόδοξοι σχετικά με τη συντελεσθείσα πρόοδο. Ωστόσο, πολλές φορές, λόγω περιορισμού πόρων και τεχνικών γνώσεων, δεν υπάρχει άλλη εναλλακτική παρά να ανατεθεί σε κάθε τομέα υλοποίησης η κύρια ευθύνη για την παρακολούθηση των επιδόσεων του κάθε οργανισμού σε σχέση με την υλοποίηση. Οι υφιστάμενες τομεακές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Ελλάδα φαίνεται να τάσσονται υπέρ της αυτοαξιολόγησης. Για παράδειγμα, η στρατηγική για τη Φορολογική και Τελωνειακή Διοίκηση ορίζει ότι «η αρχή της αυτοαξιολόγησης υποχρεώνει όλες τις αρμόδιες αρχές της φορολογικής και τελωνειακής διοίκησης να παρακολουθούν τακτικά την υλοποίηση του σχεδίου δράσης». Στην περίπτωση αυτή, είναι σκόπιμο, στο μέτρο του δυνατού, να υπάρξει κάποια ανεξάρτητη αξιολόγηση της προόδου που έχει συντελεστεί στην υλοποίηση της στρατηγικής, ίσως από μια μονάδα επιφορτισμένη με τον συντονισμό, από μια άλλη κρατική υπηρεσία ή από έναν εξωτερικό παρατηρητή, όπως μια ομάδα της κοινωνίας των πολιτών ή έναν εξωτερικό σύμβουλο. Ένα από τα πλεονεκτήματα αυτής της προσέγγισης είναι ότι μπορεί να βοηθήσει τους φορείς υλοποίησης να κατανοήσουν πώς μπορούν να αξιολογήσουν καλύτερα τις επιδόσεις τους.

Οι καμπάνιες ευαισθητοποίησης πρέπει να είναι προσαρμοσμένες στο αντικείμενο και το κοινό κάθε τομέα. Η ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης είναι απαραίτητη για να αυξήσει τον ενθουσιασμό και τη στήριξη μιας τομεακής πολιτικής καταπολέμησης της διαφθοράς. Ενώ ο στόχος μιας καμπάνιας ευαισθητοποίησης σχετικά με την εθνική στρατηγική είναι να ενημερωθούν όλοι σχετικά με το κόστος της διαφθοράς που επωμίζεται η χώρα και ο πληθυσμός της, η καμπάνια ευαισθητοποίησης σε επίπεδο τομεακής στρατηγικής πρέπει να επικεντρώνεται περισσότερο στο πλαίσιο του επιμέρους τομέα (π.χ. τελωνεία, υγεία, παιδεία κ.ο.κ.) και να στοχεύει στο συγκεκριμένο ακροατήριο, τόσο το εσωτερικό (στους δημόσιους υπάλληλους που εργάζονται στον τομέα) όσο και το εξωτερικό (π.χ. στους οικονομικούς φορείς και



στους πολίτες που επωφελούνται από τις συγκεκριμένες υπηρεσίες που παρέχει ο συγκεκριμένος τομέας). Οι νέες πρωτοβουλίες ηλεκτρονικής διακυβέρνησης που αναλαμβάνει η ελληνική δημόσια διοίκηση θα μπορούσαν να αποτελέσουν μέσο βελτίωσης της επικοινωνίας με τους πολίτες και ενθάρρυνσης της συμμετοχής τους σε πρωτοβουλίες ενάντια στη διαφθορά. Νέες πλατφόρμες, όπως η ελληνική πρωτοβουλία «Ανοικτή Διακυβέρνηση» (OpenGov), θα μπορούσαν να επιστρατευθούν για την ηλεκτρονική διαβούλευση των τομεακών στρατηγικών πριν από την υποβολή τους προς έγκριση, όπου οι πολίτες και οι κοινωνίες των πολιτών θα μπορούν να δημοσιεύουν τις παρατηρήσεις και τις προτάσεις τους.

Η δημοσίευση στοιχείων σχετικά με τους στόχους, τα προγράμματα, τους προϋπολογισμούς, τις συμβάσεις, τις λειτουργίες και τις επιδόσεις κάθε επιμέρους τομέα προάγει τη διαφάνεια και την κοινωνική λογοδοσία. Οι τεχνολογίες πληροφορίας και επικοινωνίας (ΤΠΕ) είναι μηχανισμοί που διευκολύνουν την πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες του τομέα και συμβάλλουν καθοριστικά στην ενδυνάμωση της κοινωνικής λογοδοσίας. Οι πρωτοβουλίες διαφάνειας μέσω της τεχνολογίας ΤΠΕ που αναλαμβάνει η ελληνική κυβέρνηση είναι το πρόγραμμα «Διαύγεια», το οποίο υποχρεώνει τους κρατικούς φορείς να δημοσιεύουν τις πράξεις και τις αποφάσεις τους στο Διαδίκτυο, η πύλη «Opengov», στην οποία υποβάλλονται προς δημόσια διαβούλευση νομοσχέδια ή πολιτικές πρωτοβουλίες χάραξης πολιτικής, και η Εθνική Πύλη «Ερμής» που ενημερώνει τους πολίτες και τις επιχειρήσεις σχετικά με την πορεία των συναλλαγών τους με τη Δημόσια Διοίκηση. Αυτά τα σημαντικά βήματα, σε συνδυασμό με τις πολιτικές ανοικτών δεδομένων όσον αφορά στις δράσεις των κρατικών οργανισμών, θα πρέπει να υποστηριχθούν και να ενισχυθούν περαιτέρω, προκειμένου να επιτευχθούν καλύτερα αποτελέσματα στις τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς.

Σε κάποιους τομείς, όπως η τοπική αυτοδιοίκηση, η διαφθορά μπορεί να οφείλεται σε μια κουλτούρα πελατειακών σχέσεων και πατρωνείας, καθώς και σε άτυπα τοπικά δίκτυα δημόσιων λειτουργών, δημοσίων υπαλλήλων, των ηγετών της κοινότητας και της τοπικής επιχειρηματικής ελίτ. Φαινόμενα διαφθορά μπορεί επίσης να εκδηλωθούν λόγω μιας βεβιασμένης διαδικασίας αποκέντρωσης όπου δεν έχει αξιολογηθεί πρώτα η ικανότητα της τοπικής οικονομίας και των ανθρώπινων, τεχνικών και διοικητικών δυνατοτήτων των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης να αναλάβουν νέες ευθύνες και να απορροφήσουν μεγάλες εισροές εσόδων. Κάτι τέτοιο μπορεί να συνέβη και στην Ελλάδα, όπου το φαινόμενο της αποκέντρωσης, που εξελίχθηκε τις τελευταίες δύο δεκαετίες εν μέσω δύο μεταρρυθμίσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης, άλλαξε τη λειτουργία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και καθιέρωσε νέες συνθήκες για το ρόλο των τοπικών φορέων στον περιφερειακό σχεδιασμό.

Τέλος, οι τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς δεν φιλοδοξούν να αποτελέσουν έγγραφα διαμόρφωσης πολιτικής. Πρέπει να προσφέρουν ρεαλιστικές και υλοποιήσιμες συστάσεις και δράσεις. Για το λόγο αυτό πρέπει να αναλύονται σε σχέδια δράσης που περιέχουν διακριτά βήματα για την επίτευξη των στόχων τους. Ακόμη και στη φαινομενικά απλή περίπτωση της απόφασης για τη θέσπιση ενός νέου κώδικα δεοντολογίας, θα μπορούσε να είναι χρήσιμη η ανάλυση της διαδικασίας σε μια σειρά βημάτων (π.χ. σύνταξη του κώδικα, υποβολή προς έγκριση, έγκριση και κοινοποίηση). Έτσι διευκολύνεται η παρακολούθηση της υλοποίησης της στρατηγικής, η οποία στη συνέχεια θα συνίσταται σε τακτικές ενημερώσεις σχετικά με τα βήματα



που έχουν πραγματοποιηθεί, το διάστημα που χρειάστηκε να ολοκληρωθεί κάθε βήμα της διαδικασίας και το διάστημα που παραμένει σε εκκρεμότητα ένα συγκεκριμένο μέτρο. Εν προκειμένω, δεν πρέπει να ενθαρρύνεται η χρήση δεικτών που δεν έχουν άμεσο αντίκτυπο, διότι είναι δύσκολο να μετρηθεί ο μη άμεσος αντίκτυπος μιας δράσης. Ενδιαφέρον θα πρέπει να δίδεται περισσότερο στην πορεία και στον άμεσο αντίκτυπο από την υλοποίηση μιας δράσης (π.χ. αύξηση της ευαισθητοποίησης των δημοσίων υπαλλήλων σε ζητήματα ηθικής μέσω της εκπαίδευσης) και όχι στον αμφιλεγόμενο μη άμεσο αντίκτυπο του μέτρου (π.χ. καταστολή του φαινομένου της διαφθοράς). Οι σημερινές τομεακές στρατηγικές στην Ελλάδα (π.χ. για τη Φορολογική και Τελωνειακή Διοίκηση) είναι μάλλον ασαφείς και ευρείες όσον αφορά τον καθορισμό στόχων χωρίς σαφή κατανομή των βημάτων και/ή των δεικτών που χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση της επιτυχίας. Πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός αυτό στις νέες τομεακές στρατηγικές της Ελλάδας και στις επικαιροποιήσεις των υφιστάμενων στρατηγικών μέσω της ανάλυσης των στόχων σε πιο απτά και συνάμα εύληπτα σχέδια δράσης.

Βασικοί προβληματισμοί που αφορούν τόσο τις εθνικές όσο και τις τομεακές στρατηγικές ενάντια στη διαφθορά:

Η κυβέρνηση πρέπει να δείξει έμπρακτα τις προθέσεις της μέσα από συνεχείς δράσεις όπως είναι η αποτελεσματική επικοινωνιακή εκστρατεία με την εμπλοκή της ανώτατης πολιτικής ηγεσίας, εξασφαλίζοντας έτσι στις μεταρρυθμίσεις καθαρή πολιτική στήριξη. Η πολιτική ηγεσία πρέπει επίσης να είναι διατεθειμένη να θεσπίσει το κατάλληλο νομικό και κανονιστικό πλαίσιο για την υλοποίηση της μεταρρύθμισης και να διορίσει πρόσωπα εγνωσμένης ακεραιότητας και ικανότητας σε νευραλγικές θέσεις, να διαθέσει επαρκή κεφάλαια για την κάλυψη του προβλεπόμενου κόστους καθ’ όλο το διάστημα της μεταρρύθμισης, να θεσπίσει μηχανισμούς τακτικής παρακολούθησης για την εξάλειψη των προβληματικών σημείων που εμποδίζουν την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων και να μεριμνήσει για την απρόσκοπτη συνέχισή τους, να στηρίξει τα θεσμικά όργανα στην ανάληψη περαιτέρω μεταρρυθμιστικών πρωτοβουλιών, και να διευκολύνει το έργο των διωκτικών αρχών, ακόμη και όταν οι παραβάτες έχουν πολιτική επιρροή. Αιχμή του δόρατος για την επιτυχία όλου του εγχειρήματος είναι η δέσμευση των ανώτερων πολιτικών ηγετών και των τομεακών επικεφαλής στην εξάλειψη του φαινομένου της διαφθοράς.

Οι στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς πρέπει να είναι σύντομες και περιεκτικές. Οι ογκώδεις και περίπλοκες τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς είναι πιθανό να αποδειχθούν άκαμπτες, δύσκολες στην κατανόηση και να αποτρέψουν την συγκέντρωση πόρων σε τομείς προτεραιότητας. Αντιθέτως, μια ευσύνοπτη, αληθινή και ρεαλιστική στρατηγική σε συνδυασμό με ένα ξεχωριστό σχέδιο δράσης με σαφείς στόχους και δραστηριότητες θα είναι πιο αξιόπιστη και κατανοητή τόσο για τα στελέχη κάθε τομέα όσο και για το ευρύ κοινό.

Στο πλαίσιο των στρατηγικών, πρέπει να αναγνωριστεί η σπουδαιότητα του ήθους στις δημόσιες υπηρεσίες όπου οι υπάλληλοι δεν θα εμπλέκονται σε φαινόμενα διαφθοράς όχι λόγω του κινδύνου να ανακαλυφθούν και της αυστηρότητας της ποινής αλλά επειδή αντιβαίνει στα πιστεύω τους όσον αφορά στο ρόλο τους ως δημόσιων υπαλλήλων. Τέτοιου είδους μέτρα αναμένεται να έχουν ισχυρό αντίκτυπο στην



καταπολέμηση της διαφθοράς και είναι εξίσου σημαντικά με πιο συμβατικά μέτρα που αποσκοπούν στον εντοπισμό και στην αντιμετώπιση περιστατικών διεφθαρμένης συμπεριφοράς. Ο πρόσφατα επικαιροποιημένος Κώδικας Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ., ο οποίος θεσπίζει κανόνες που διέπουν την πρόσληψη και το καθεστώς των διοικητικών υπαλλήλων με γνώμονα τις αρχές της αξιοκρατίας και της κοινωνικής αλληλεγγύης, συνιστά ένα από αυτά τα μέτρα. Ο νέος Κώδικας ενσωματώνει επίσης τον Ν. 4254/2014 για τους μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος προχωρώντας ένα βήμα παραπέρα με την απαγόρευση της άσκησης αντιποίνων εναντίον τους. Πρόκειται για ένα καλό μέσο για την προώθηση του ήθους στις δημόσιες υπηρεσίες, εφόσον εφαρμοστεί σωστά και λάβει την ανάλογη δημοσιοποίηση και δοθεί η αντίστοιχη κατάρτιση και εκπαίδευση στους δημοσίους υπαλλήλους. Το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΚΔΔΑ), μέσω της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΣΔΔA) και του Ινστιτούτου Επιμόρφωσης (ΙΝΕΠ), θα μπορούσε να αναλάβει καίριο ρόλο στην πιστοποίηση εξατομικευμένων εκπαιδευτικών προγραμμάτων για την καταπολέμηση της διαφθοράς και την ακεραιότητα στους κόλπους των δημόσιων φορέων του συγκεκριμένου υπό μελέτη τομέα.

Η δημιουργία ενός συστήματος διαχείρισης της γνώσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς συμβάλλει στη συγκέντρωση και διάδοση των εγγράφων περί ορθών πρακτικών ενάντια στη διαφθορά στον τομέα. Για να έχουν οι προσπάθειές τους ουσιώδες αντίκρισμα και το μέγιστο δυνατό αποτέλεσμα, οι άμεσα ενδιαφερόμενοι και οι κρατικοί φορείς πρέπει να αναπτύξουν τις δεξιότητες και τις γνώσεις τους σε θέματα καταπολέμησης της διαφθοράς. Επίσης, είναι σημαντικό να είναι σε θέση να αποδείξουν ποιες παρεμβάσεις είναι πιο πιθανό να στεφθούν από επιτυχία. Ωστόσο, στον ελληνικό δημόσιο τομέα δεν υπάρχει επί του παρόντος ειδική υποδομή διαχείρισης της γνώσης σε επίπεδο διακυβέρνησης. Η ελληνική δημόσια διοίκηση έχει λάβει σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση της οικοδόμησης μιας ολοκληρωμένης υποδομής ηλεκτρονικής διακυβέρνησης που θα συμβάλει στη σύνδεση των διαφόρων οργανισμών μεταξύ τους. Παραδείγματα όπως το Εθνικό Δίκτυο Δημόσιας Διοίκησης «ΣΥΖΕΥΞΙΣ», που αποβλέπει στην ανάπτυξη και στην επικαιροποίηση της τηλεπικοινωνιακής υποδομής του δημόσιου τομέα, αποτελούν σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση αυτή και θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν ως πλατφόρμες όπου οι διάφοροι τομείς θα ανταλλάσσουν πληροφορίες για τις δράσεις που έχουν αναλάβει για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

Οι στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς πρέπει να ακολουθούν μια ολιστική προσέγγιση που να αφορά στο σύνολο της κοινωνίας. Η εμπειρία έχει δείξει ότι οι στρατηγικές οι οποίες υιοθετούν μια προσέγγιση που αφορά στο σύνολο της κοινωνίας για την κινητοποίηση όλων των τομέων στην καταπολέμηση της διαφθοράς έχουν μεγαλύτερες πιθανότητες να στεφθούν από επιτυχία. Η πρόσφατη σύσταση του ΟΟΣΑ για τη Δημόσια Ακεραιότητα αναγνώρισε αυτή την προσέγγιση παρέχοντας συστάσεις για την προώθηση ενός συστήματος δημόσιας ακεραιότητας σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα, την κοινωνία των πολιτών και τους πολίτες.

Σε σχέση με τα παραπάνω, οι στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς δεν πρέπει να υποτιμήσουν τη σημασία της προώθησης της ακεραιότητας στον ιδιωτικό τομέα στο πλαίσιο της συνολικής στρατηγικής τους ενάντια στη διαφθορά. Το στοιχείο αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό μετά την πρόσφατη χρηματοπιστωτική και οικονομική



κρίση η οποία κλόνισε την εμπιστοσύνη στις αγορές. Οι κυβερνήσεις θα μπορούσαν να ενισχύσουν την ακεραιότητα στον ιδιωτικό τομέα, παρέχοντας κίνητρα στις εταιρείες να υιοθετήσουν ισχυρότερες δικλίδες εσωτερικού ελέγχου, να συμμορφώνονται με τις ηθικές επιταγές και τις απαιτήσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς, να θέσουν σε εφαρμογή ισχυρούς μηχανισμούς εταιρικής διακυβέρνησης, να μεριμνήσουν ώστε οι πολυεθνικές επιχειρήσεις να διεξάγουν τις συναλλαγές τους με υπευθυνότητα και διαφάνεια, να εξασφαλίσουν την άσκηση δέουσας επιμέλειας, να είναι ενήμεροι για τους κινδύνους και να ανταγωνίζονται δίκαια και ανοιχτά όσον αφορά στις συναλλαγές τους με τους κυβερνητικούς και δημόσιους φορείς και όργανα.

Οι στρατηγικές δεν εφαρμόζονται μόνο και μόνο επειδή υπάρχει επίσημη απόφαση. Απαραίτητα στοιχεία μιας επιτυχημένης στρατηγικής είναι η στήριξη και η δέσμευση των σχετικών τομεακών και κρατικών οργανισμών στο σχεδιασμό και στην υλοποίησή της, η διασφάλιση της ευαισθητοποίησης των πολιτών και η ικανότητα προσδιορισμού των αναγκών και μέτρησης της προόδου, καθώς και ο τακτικός συντονισμός και η παρακολούθηση από τα ενδιαφερόμενα μέρη. Οι μέχρι τώρα ελληνικές τομεακές στρατηγικές ελάχιστα ασχολούνται με τη συζήτηση ή την ανάλυση του τρόπου συντονισμού και της υλοποίησης των στρατηγικών. Δεν αρκεί απλά η εκπόνηση μιας στρατηγικής που καλεί τις τομεακές υπηρεσίες να υιοθετήσουν νέους κανόνες και πολιτικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Μια επιτυχημένη στρατηγική πρέπει επίσης να παρέχει τα μέσα για την εξασφάλιση συντονισμένης υλοποίησης των συγκεκριμένων δράσεων στο πλαίσιο της στρατηγικής. Επιπλέον, η υπόθεση ότι η υποστήριξη υψηλού επιπέδου από την κυβέρνηση θα αρκούσε για να διασφαλιστεί η αποτελεσματική και συντονισμένη εφαρμογή της στρατηγικής είναι εσφαλμένη. Παρόλο που η υποστήριξη υψηλού επιπέδου είναι απαραίτητη, μακροπρόθεσμα, δεν είναι αρκετή.

Τα αποτελέσματα από την παρακολούθηση της προόδου πρέπει να δημοσιοποιούνται. Η παρακολούθηση της προόδου πρέπει να είναι συστηματική και να καταρτίζονται έγκυρες εκθέσεις που θα γίνονται διαθέσιμες στο κοινό. Με αυτόν τον τρόπο ενθαρρύνεται η λογοδοσία και ο γόνιμος ανταγωνισμός μεταξύ των οργανισμών. Η δημοσιοποίηση της στρατηγικής ανά τακτά χρονικά διαστήματα, τα εφαρμοζόμενα μέτρα, οι συνέπειες της διαφθοράς και τα επιτεύγματα της μεταρρύθμισης αποτελούν βασικό στοιχείο κάθε διαδικασίας διαχείρισης αλλαγής και μπορούν να συμβάλουν στην υπέρβαση των κενών στην ευαισθητοποίηση, στις γνώσεις και στις ικανότητες και να επηρεάσουν τη στάση των ανθρώπων απέναντι στη διαφθορά.

Τέλος, οι στρατηγικές ενάντια στη διαφθορά πρέπει να αναθεωρούνται, να ενημερώνονται και να ενισχύονται συστηματικά. Οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής πρέπει να λάβουν υπόψη τους ότι είναι ελάχιστες οι πιθανότητες τα μέτρα της στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς να εφαρμοστούν ακριβώς όπως προβλέφθηκαν. Η στρατηγική αποτελεί μέρος μιας διαδικασίας η οποία αφορά την οικοδόμηση και τη διατήρηση της πολιτικής δυναμικής για την αντιμετώπιση της διαφθοράς, καθώς και τη χαρτογράφηση ενός αρχικού τρόπου δράσης. Αυτό σημαίνει ότι οι στρατηγικές πρέπει να αναθεωρούνται και να ενημερώνονται συστηματικά, καθώς αλλάζουν οι περιστάσεις και προκύπτουν νέες πληροφορίες.

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ – 15


I. Εισαγωγή

Σκοπός

Οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές έχουν ως στόχο να αποτελέσουν ένα πρακτικό εργαλείο που θα συνδράμει την ελληνική κυβέρνηση στο έργο σύνταξης, υλοποίησης και παρακολούθησης της προόδου των τομεακών στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς και των σχεδίων δράσης που καταρτίζονται με βάση την αξιολόγηση των κινδύνων. Ακολουθώντας μια τομεακή προσέγγιση ενάντια στη διαφθορά, εξετάζουν κατά προτεραιότητα τα παρακάτω ζητήματα:

Τους βασικούς προβληματισμούς που εγείρονται κατά τη διαμόρφωση μιας τομεακής στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Τον τρόπο διεξαγωγής μιας τομεακής αξιολόγησης κινδύνων διαφθοράς

Τον τρόπο χάραξης μιας τομεακής στρατηγικής και ενός σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Τον τρόπο υλοποίησης και παρακολούθησης της προόδου ενός τομεακού σχεδίου δράσης καταπολέμησης της διαφθοράς

Τον τρόπο ενίσχυσης της ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης σχετικά με μία τομεακή στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς

Ιστορικά στοιχεία

Η ελληνική κυβέρνηση δίνει προτεραιότητα στο αγώνα για την καταπολέμηση της διαφθοράς και, με τη συνδρομή των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, δεσμεύεται να αναλάβει άμεσα δράση. Υπό την ευθύνη της Γενικής Γραμματείας Καταπολέμησης της Διαφθοράς (ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ.), το Εθνικό Στρατηγικό Σχέδιο για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΕΣΣΚΔ) έχει προσδιορίσει βασικούς τομείς μεταρρύθμισης και προβλέπει ένα λεπτομερές σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της ακεραιότητας και την καταπολέμηση των φαινομένων διαφθοράς και δωροδοκίας.

Άρρηκτα δεμένο με αυτές τις προσπάθειες, το πρόγραμμα Ελλάδας-ΟΟΣΑ για την τεχνική υποστήριξη στην καταπολέμηση της διαφθοράς συνδράμει τις ελληνικές αρχές κατά της διαφθοράς και την κυβέρνηση ως σύνολο, με τεχνικές γνώσεις για την εφαρμογή του Εθνικού Στρατηγικού Σχεδίου για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς. Το Εθνικό Στρατηγικό Σχέδιο για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς προσδιορίζει τους βασικούς τομείς μεταρρύθμισης και προβλέπει ένα λεπτομερές σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της ακεραιότητας και την καταπολέμηση των φαινομένων διαφθοράς και

16 – 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ


δωροδοκίας. Αυτό το σχέδιο δράσης συνεπάγεται την καλύτερη ενσωμάτωση των δράσεων για την καταπολέμησης της διαφθοράς και την ενίσχυση της ακεραιότητας στην κυβερνητική μεταρρυθμιστική ατζέντα και στα επιχειρηματικά μοντέλα του ιδιωτικού τομέα καθώς και στην ευαισθητοποίηση του κοινού σχετικά με τις προσπάθειες καταπολέμησης της διαφθοράς. Επικεντρώνεται επίσης στην ανάπτυξη τεχνογνωσίας για την αποτελεσματική υλοποίηση των δράσεων που έχουν προγραμματιστεί καθώς και στην προώθηση μιας βάσης δεδομένων όπου τεκμηριώνεται ποιες δράσεις έχουν αποτέλεσμα και γιατί. Ως εκ τούτου, δεν υπάρχει μία και μόνη λύση που να είναι κατάλληλη για όλους τους τομείς πολιτικής και για αυτό πρέπει να αναπτυχθεί μια προσέγγιση που να βασίζεται στην αξιολόγηση των κινδύνων διαφθοράς, ειδικά για συγκεκριμένους τομείς υψηλού κινδύνου. Αυτοί οι βασικοί τομείς συνιστούν κεντρικές παρεμβάσεις στον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα, οι οποίες, εάν εφαρμοστούν σωστά, θα μπορούν να οδηγήσουν σε μειωμένα επίπεδα διαφθοράς και υψηλότερα επίπεδα εμπιστοσύνης. Για το σκοπό αυτό, στο πλαίσιο του έργου αυτού μεταξύ ΟΟΣΑ και Ελλάδας εκπονήθηκαν αυτές οι κατευθυντήριες οδηγίες για να συμβάλλουν στην ανάπτυξη τομεακών στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς σε τομείς υψηλού κινδύνου.

17 – II. ΠΩΣ ΝΑ ΑΝΑΠΤΥΞΕΤΕ ΜΙΑ ΤΟΜΕΑΚΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΒΑΣΕΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΚΙΝΔΥΝΩΝ


II. Πώς να αναπτύξετε μια τομεακή στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς βάσει αξιολόγησης κινδύνων

Εισαγωγή

Εκτός από το ρόλο τους ως έγγραφα διαμόρφωσης πολιτικής, οι τομεακές στρατηγικές καταπολέμηση της διαφθοράς και τα σχέδια δράσης είναι κυρίως εργαλεία άσκησης διοίκησης υπό την έννοια ότι πρέπει να καθορίσουν στόχους, μέτρα, χρονοδιαγράμματα, αρμοδιότητες και δείκτες επιτυχίας. Μια αποτελεσματική τομεακή στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς κι ένα αποτελεσματικό σχέδιο δράσης θα πρέπει να βασίζονται στην ακριβή διάγνωση των προκλήσεων που αντιμετωπίζει ο συγκεκριμένος τομέας στο μέτωπο κατά της διαφθοράς.

Για να επιτευχθούν τα παραπάνω, οι περισσότερες τομεακές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς αποτελούνται, σε κάποιο βαθμό, από τα παρακάτω βήματα:

Αξιολόγηση των κινδύνων

Διαμόρφωση στρατηγικής

Κατάρτιση σχεδίου δράσης

Διαμόρφωση στρατηγικής για την υλοποίηση και την παρακολούθηση της προόδου

Ανάληψη δράσεων ευαισθητοποίησης



Γράφημα 2.1. Διαμόρφωση μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς


Προαπαιτούμενο για την αποτελεσματική καταπολέμηση της διαφθοράς σε ένα συγκεκριμένο τομέα είναι η κατανόηση των μορφών διαφθοράς που αντιμετωπίζει ο συγκεκριμένος τομέας, το πόσο βαθιά έχει εισχωρήσει η διαφθορά, ποια είναι τα τμήματα του τομέα που πλήττονται περισσότερο, σε ποιες υπηρεσίες ή σε ποια τμήματα εκδηλώνονται περισσότερα κρούσματα διαφθοράς, καθώς και πόσο αποτελεσματικά είναι τα υφιστάμενα μέτρα (εάν υπάρχουν). Δύο άλλοι σημαντικοί στόχοι της αξιολόγησης των κινδύνων ενός τομέα είναι η απόκτηση αποδοχής και στήριξης στο πρόγραμμα καταπολέμησης της διαφθοράς και η ενημέρωση των αρμοδίων για τη λήψη των αποφάσεων στον τομέα σχετικά με το κόστος αυτής.

Όσο πιο ενήμεροι είναι οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής για τις απαντήσεις στα ερωτήματα αυτά, τόσο μεγαλύτερη είναι η ικανότητά τους να θέτουν προτεραιότητες, να κατανέμουν πόρους και να ευθυγραμμίζουν τη στρατηγική με τα προβλήματα που επηρεάζουν αρνητικά την ικανότητα του τομέα να επιτύχει τους στόχους του προσδιορίζοντας παράλληλα τι μπορεί να γίνει για να αμβλυνθούν ή να περιοριστούν αυτά τα προβλήματα σε ένα αποδεκτό επίπεδο.

Είναι σημαντικό να γίνει κατανοητό ότι οι αποτελεσματικές αξιολογήσεις των κινδύνων καταπολέμησης της διαφθοράς δεν πρέπει να είναι μεμονωμένες και σποραδικές, αλλά να επικαιροποιούνται συστηματικά με τις αλληλεπιδράσεις που μπορεί να αυξήσουν τους κινδύνους ή να δημιουργήσουν νέους κινδύνους εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς.

Ακολουθεί αναλυτικά μια δομημένη προσέγγιση για την αξιολόγηση των κινδύνων διαφθοράς. Δεδομένου ότι κάθε τομέας εκτίθεται σε διαφορετικό βαθμό σε κινδύνους εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής πρέπει να κατανοήσουν ότι η αξιολόγηση των κινδύνων θα είναι μοναδική, ανάλογα με το αντικείμενο του τομέα και τα εγγενή χαρακτηριστικά του.


Διαμόρφωση στρατηγικής

Κατάρτιση σχεδίου δράσης

Υλοποίηση και παρακολούθηση

Ανάληψη δράσεων ευαισθητοποίησης

II. ΠΩΣ ΝΑ ΑΝΑΠΤΥΞΕΤΕ ΜΙΑ ΤΟΜΕΑΚΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΒΑΣΕΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΚΙΝΔΥΝΩΝ – 19


Πίνακας 2.1. Βήματα αξιολόγησης των κινδύνων

Αξιολόγηση των κινδύνων καταπολέμησης της διαφθοράς

Βήμα 1 Βήμα 2 Βήμα 3 Βήμα 4 Βήμα 5 Βήμα 6

Ορισμός της διαδικασίας

Διατύπωση ενός ορισμού της διαφθοράς

Συγκέντρωση στοιχείων

Ανάλυση των στοιχείων

Προσδιορισμός των κινδύνων και των παραγόντων κινδύνου

Προσδιορισμός και αξιολόγηση των ελέγχων για το μετριασμό των κινδύνων

Ανεξαρτήτως της προσέγγισης που θα ακολουθηθεί, στο πέρας της αξιολόγησης, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης στρατηγικής θα πρέπει να έχουν εμπεδώσει τις ακόλουθες μεταβλητές:

Τις μορφές της διαφθοράς, συμπεριλαμβανομένων των θεσμικών ρυθμίσεων ή της μορφής των συναλλαγών που είναι επιρρεπείς σε διαφθορά.

Τα χαρακτηριστικά των νομικών ρυθμίσεων για την αντιμετώπιση της διαφθοράς και τη συναφή νομοθεσία, τα βασικά νομικά κενά και τις πληροφορίες σχετικά με την επιβολή/εφαρμογή τους.

Τα δημογραφικά χαρακτηριστικά των πολιτών που είναι πιο πιθανόν να πέσουν θύματα διαφθοράς.

Την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων θεσμών στην πρόληψη ή στη νομική δίωξη κρουσμάτων διαφθοράς ή στον έλεγχο και στη λογοδοσία.

Τη δύναμη και τη δέσμευση των μη δημόσιων φορέων, όπως οι επιχειρήσεις, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και άλλοι παράγοντες της κοινωνίας των πολιτών, καθώς και την κατάσταση στην οποία βρίσκονται κρίσιμοι παράγοντες όπως η διαφάνεια, το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο για τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και ο βαθμός προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.

Η ύπαρξη ή η απουσία προηγούμενων προσπαθειών αντιμετώπισης της διαφθοράς και τα αποτελέσματα αυτών.

Το έμπρακτο ενδιαφέρον των επικεφαλής του τομέα να καταπολεμήσουν τη διαφθορά.

Βήμα 1: Ορισμός της διαδικασίας

Στόχος αυτού του σταδίου προγραμματισμού είναι η ευαισθητοποίηση και η εμπέδωση από τους ενδιαφερόμενους των διαφόρων κινδύνων και των πρακτικών διαφθοράς που μπορεί να αντιμετωπίζει ένας τομέας. Στο πλαίσιο αυτό, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής θα προσπαθήσουν να απαντήσουν στα ακόλουθα ερωτήματα:

Ποιος θα έχει την ευθύνη της όλης διαδικασίας και ποιοι θα είναι οι κύριοι ενδιαφερόμενοι;

Πόσος χρόνος θα αφιερωθεί στη διαδικασία;

Τι είδους στοιχεία θα πρέπει να συλλέγονται και πώς θα γίνεται η συλλογή τους;



Τι είδους εσωτερικοί και εξωτερικοί πόροι είναι απαραίτητοι;

Ποιο πλαίσιο θα χρησιμοποιηθεί για την τεκμηρίωση, τη μέτρηση και τη διαχείριση των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς;

Η εμπειρία έχει δείξει ότι είναι επιθυμητό να συμμετέχουν στη διαδικασία αξιολόγησης άτομα με διαφορετικές γνώσεις, καθώς και όσοι έχουν διαφορετική θεώρηση του φαινομένου βάσει των γνώσεών τους και άλλη άποψη περί του τρόπου με τον οποίο λειτουργεί ο κλάδος (π.χ. ελεγκτές, νομικοί και ειδικοί σε θέματα συμμόρφωσης, διευθυντικά στελέχη, λογιστές, ελεγκτές κ.ά.).

Βήμα 2: Διατύπωση ενός ορισμού της διαφθοράς

Το δεύτερο βήμα για την εκτίμηση του κινδύνου εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς είναι να καθοριστεί τι πρέπει να θεωρείται δωροδοκία ή παραβατική συμπεριφορά σε ένα συγκεκριμένο τομέα. Αυτό είναι σημαντικό, καθώς η διαφθορά δεν είναι εύκολο να οριστεί.

Ο ορισμός που δίνει ο ΟΟΣΑ για τη διαφθορά είναι «η κατάχρηση του δημόσιου ή ιδιωτικού αξιώματος προς ίδιον όφελος. Η ενεργητική ή παθητική κατάχρηση των εξουσιών των δημόσιων λειτουργών (διορισμένων ή αιρετών) για τον προσπορισμό οικονομικού ή άλλου οφέλους».

Στην ελληνική νομοθεσία απουσιάζει ένας σαφής ορισμός της διαφθοράς και/ή της παραβατικής συμπεριφοράς. Ωστόσο, υπάρχουν ορισμένες νομικές διατάξεις που εξυπηρετούν τον ίδιο σκοπό και είναι διάσπαρτες σε διαφορετικές νομοθετικές πράξεις. Σύμφωνα με τη νομοθεσία αυτή, η διαφθορά μπορεί να περιλαμβάνει ενεργητική και παθητική δωροδοκία, εμπορία επιρροής, υπεξαίρεση, κατάχρηση εξουσίας και παράνομο πλουτισμό.

Είναι σημαντικό οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης στρατηγικών να μην ακολουθούν μια καθαρά περιγραφική προσέγγιση κατά την αξιολόγηση των κινδύνων διαφθοράς σε έναν συγκεκριμένο τομέα – για παράδειγμα, να ορίζουν ότι η διαφθορά αποτελεί απλώς παραβίαση των κανόνων κατά της δωροδοκίας και παρόμοιων αδικημάτων. Η προσέγγιση αυτή θα αποδειχθεί αναποτελεσματική σε περιπτώσεις όπου οι ίδιοι οι κανόνες ενδέχεται να ευνοούν ορισμένες μορφές διεφθαρμένης συμπεριφοράς. Η εν λόγω προσέγγιση δεν θα είναι αποτελεσματική στις περιπτώσεις όπου οι ίδιοι οι κανόνες ενδεχομένως να διευκολύνουν ορισμένες διεφθαρμένες πρακτικές.

Ως εκ τούτου, στο πλαίσιο της αξιολόγησης των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς, είναι σκόπιμο να προσδιοριστούν όχι μόνο τα άμεσα παραδείγματα διαφθοράς (βλέπε το ακόλουθο πλαίσιο) αλλά και συγκεκριμένες πρακτικές οι οποίες, καίτοι νομότυπες, αποτελούν τροχοπέδη στην εκτέλεση της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας με αμεροληψία, διαφάνεια και υπευθυνότητα.



Πίνακας 2.2. Παραδείγματα διαφθοράς

Άμεσα παραδείγματα διαφθοράς

Ενεργή δωροδοκία: Η υπόσχεση, προσφορά ή παροχή σε οποιοδήποτε πρόσωπο, απευθείας ή με τη μεσολάβηση τρίτου, ωφελημάτων οποιασδήποτε φύσης για τον εαυτό του ή τρίτο, προκειμένου το εν λόγω πρόσωπο να προβεί σε ενέργεια ή παράλειψη που ανάγεται στα καθήκοντά του ή αντίκειται σε αυτά». Παθητική δωροδοκία: η διεκδίκηση ή λήψη από οποιοδήποτε πρόσωπο, απευθείας ή με τη μεσολάβηση τρίτου, ωφελημάτων οποιασδήποτε φύσης για τον εαυτό του ή τρίτο, ή η αποδοχή της προσφοράς ή της υπόσχεσης για αυτά, προκειμένου το εν λόγω πρόσωπο να προβεί σε ενέργεια ή παράλειψη που ανάγεται στα καθήκοντά του ή αντίκειται σε αυτά». Είναι σκόπιμο να επισημανθεί ότι η «ενεργή δωροδοκία» δεν σημαίνει πάντα ότι την ευθύνη της πρωτοβουλίας είχε ο δωροδόκος. Στην πραγματικότητα, ισχύει ακριβώς το αντίθετο. Το άτομο που δέχεται τη δωροδοκία συχνά είναι εκείνο που τη ζήτησε. Συμπαιγνία: Κρυφή συμφωνία ή συνεργασία με παράνομο ή δόλιο σκοπό Οικογενειοκρατία: Η πρόσληψη ατόμων σε καίριες θέσεις της δημόσιας ζωής, όχι χάρη στις ικανότητές τους αλλά με βάση την οικογενειακή σχέση. Εκβιασμός: Η απόσπαση χρηματικών ποσών με την απειλή χρήσης δημόσιας δύναμης, εξουσίας ή άλλου εκφοβιστικού μέσου. Παράνομος πλουτισμός: Η αδικαιολόγητη αύξηση του πλούτου χωρίς νόμιμη αιτία. Μπορεί να συνδέεται με ψευδή δήλωση εισοδήματος ή περιουσιακών στοιχείων

Παράνομη ροή κεφαλαίων: Μια σχετικά πρόσφατη έννοια που αφορά τη μεταβίβαση κεφαλαίων εκτός χώρας κατά παράβαση του εθνικού ή διεθνούς νομικού πλαισίου. Ως παράνομη ροή κεφαλαίων θεωρούνται, κατά κανόνα, οι ακόλουθες πρακτικές: νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, δωροδοκία και φοροδιαφυγή από πολυεθνικές ή υπερκοστολόγηση εμπορευμάτων Παράνομη ιδιοποίηση ή υπεξαίρεση: Κατάχρηση δημόσιου χρήματος (κεφαλαίων, προσωπικού ή εξοπλισμού) προς ίδιον όφελος Νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες: Απόκρυψη της πηγής παρανόμως αποκτηθέντων χρημάτων. Η νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες δεν συνιστά αφ’ εαυτής πράξη διαφθοράς αλλά συνήθως απαντάται σε σχέση με τη διαφθορά και καταλαμβάνει τις συμβάσεις καταπολέμησης της διαφθοράς. Πατρωνεία ή νεποτισμός: Διορισμός φίλων και συνεργατών σε θέσεις εξουσίας όχι χάρη στις ικανότητές τους. Πράξεις που εξυπηρετούν ίδια συμφέροντα (self-dealing): Η πρόσληψη της ιδιωτικής εταιρείας κάποιου ή κάποιας εταιρείας που συνδέεται στενά με τα συμφέροντα κάποιου. Πρόκειται για μια μορφή σύγκρουσης συμφέροντος. Εμπορία επιρροής: Η αθέμιτη υπόσχεση ή πώληση της πραγματικής ή φερόμενης επιρροής σε ένα δημόσιο λειτουργό.

Άλλες πρακτικές που συσχετίζονται με τη διαφθορά Άδικη ή άνιση μεταχείριση Κωλυσιεργία Μη τήρηση συγκεκριμένων απαιτήσεων του νόμου ή άλλων κανόνων ή διαδικασιών δικαίου κ.ά.

Ανεύθυνη, αμελής, απρόσεκτη ή ανήθικη εκτέλεση καθηκόντων Φαινόμενο «περιστρεφόμενων θυρών»

Πηγή: Από τη Σύμβαση Ποινικού Δικαίου του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη διαφθορά και τον Οδηγό για την Πολιτική και τον Προγραμματισμό Καταπολέμησης της Διαφθοράς (Guide to Anti-corruption Policy and Programming). Ηνωμένες Πολιτείες, Υπουργείο Εξωτερικών.

Βήμα 3: Συγκέντρωση στοιχείων

Το τρίτο βήμα για την αξιολόγηση των κινδύνων διαφθοράς είναι η συγκέντρωση των σχετικών πληροφοριών. Δεν χρειάζεται να δεσμευτούν πολλοί πόροι για τη διενέργεια



αξιολόγησης των κινδύνων. Πολλά από τα στοιχεία που απαιτούνται για την αξιολόγηση των κινδύνων διαφθοράς μπορούν να συλλεχθούν από υπάρχουσες πηγές, αν και ενδέχεται να χρειαστούν πρόσθετες πηγές για το συγκεκριμένο υπό εξέταση σύστημα ή διαδικασία.

Δύο είναι οι μορφές πληροφόρησης όπου μπορούν να βασιστούν οι εκτιμήσεις των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς:

Στατιστικά στοιχεία: Στατιστικά στοιχεία σχετικά με τη διαφθορά, την παραβατική συμπεριφορά ή τη διάρκεια των διοικητικών διαδικασιών υποθέσεις διαφθοράς που έχουν αναφερθεί στα μέσα μαζικής ενημέρωσης, το Συνήγορο του Πολίτη, τους πολίτες, τους αξιωματούχους, τις ΜΚΟ κ.ά.

Αναλυτικά στοιχεία: Αντιλήψεις, τάσεις, εμπειρίες και γνώμες σχετικά με κρούσματα διαφθοράς από πολίτες, εμπειρογνώμονες, τον ιδιωτικό τομέα, την κοινωνία των πολιτών κ.ά.

Κατά την επιλογή της μεθόδου που θα ακολουθηθεί είναι σημαντικό να αναγνωριστεί το δύσκολο εγχείρημα της συλλογής πληροφοριών σχετικά με τη φύση και την έκταση του προβλήματος της διαφθοράς ενός τομέα. Πολλές από τις διαθέσιμες τεχνικές απαιτούν πολύ χρόνο και πολλούς πόρους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο είναι σκόπιμο οι υπεύθυνοι σύνταξης της στρατηγικής να διαμορφώσουν ένα ρεαλιστικό σχέδιο για τη συγκέντρωση στοιχείων με βάση τους διαθέσιμους πόρους, το χρόνο και το πλαίσιο.

Επιπλέον, οι πηγές πληροφόρησης έχουν τα υπέρ και τα κατά τους. Οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής πρέπει να το λάβουν αυτό υπόψη και να χρησιμοποιήσουν μια μεγάλη ποικιλία μέσων για να αξιολογήσουν –τουλάχιστον προκαταρκτικά– τα κυριότερα προβλήματα διαφθοράς του τομέα. Οι πηγές πληροφόρησης που αναφέρονται παρακάτω μπορεί να αποδειχθούν χρήσιμες για τη διεξαγωγή αυτής της προκαταρκτικής αξιολόγησης, αν και, όπως σημειώνεται, καθεμία έχει τους δικούς της περιορισμούς.

Αξιολόγηση και έρευνα βάσει εγγράφων και βιβλιογραφίας:

Πρόκειται για μια ανάλυση που βασίζεται στο νομικό πλαίσιο του τομέα, καθώς και σε προηγούμενες εκθέσεις ή εκτιμήσεις από ακαδημαϊκούς, την κοινωνία των πολιτών, τους διεθνείς οργανισμούς, τα μέσα ενημέρωσης κ.ά. σχετικά με τη συχνότητα εκδήλωσης της διαφθοράς. Ωστόσο, η ποιότητα και η κάλυψη των πληροφοριών είναι κάπως τυχαία, ανάλογα με το ποια πληροφορία είναι διαθέσιμη. Ακολουθούν ενδεικτικά παραδείγματα εσωτερικών πηγών πληροφόρησης:

Εσωτερικές εκθέσεις από το τμήμα εσωτερικού ελέγχου σχετικά με τους κινδύνους συμμόρφωσης, περιπτώσεις μη συμμόρφωσης και συνήθεις κινδύνους διαφθοράς.

Παλιότερες υποθέσεις διαφθοράς και μαρτυρίες μέσω της γραμμής καταγγελιών και αναφορών (εάν υπάρχει) από όπου θα μπορούσαν να αντληθούν στοιχεία για τους τύπους των κινδύνων.

Έρευνα ιστορικού τρίτων, όπως προμηθευτών και αντιπροσώπων.



Εκθέσεις δέουσας επιμέλειας σχετικά με εξαγορές, και αξιολογήσεις προσφορών σε διαγωνισμούς.

Ακολουθούν ενδεικτικά παραδείγματα εξωτερικών πηγών πληροφόρησης:

Στοιχεία που συλλέγονται και μελέτες που πραγματοποιούνται από την κοινωνία των πολιτών, επαγγελματικές ενώσεις και ακαδημαϊκούς με έντονο ενδιαφέρον για τον υπό μελέτη τομέα.

Συνεντεύξεις:

Η διεξαγωγή συνεντεύξεων με ένα ευρύ φάσμα ενδιαφερομένων του τομέα είναι ένας καλός τρόπος για να αντιληφθεί κάποιος τον τρόπο λειτουργίας του τομέα και των φορέων του και να ανακαλύψει τις όποιες προβληματικές ζώνες. Οι συνεντεύξεις μπορούν να διεξάγονται είτε κατ’ ιδίαν είτε σε μικρές ομάδες, εφόσον δεν παραβλέπονται οι μεμονωμένες απόψεις λόγω της υπεροχής κάποιων ή της δυναμικής της ομάδας.

Χρόνου και πόρων επιτρεπόντων, συνιστάται να διεξάγονται συνεντεύξεις με το προσωπικό διαφορετικών τμημάτων (όπως το νομικό τμήμα ή τα τμήματα συμμόρφωσης, διαχείρισης κινδύνων, εσωτερικού ελέγχου, διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, προμηθειών, ασφαλείας και οποιαδήποτε μονάδας ερευνών και επιθεωρήσεων) με σκοπό την απόκτηση υψηλού επιπέδου γνώσεων.

Οι υπάλληλοι που αντιμετωπίζουν επιχειρησιακούς κινδύνους σε καθημερινή βάση μπορούν επίσης να προσφέρουν πρόσθετες γνώσεις λόγω της γεωγραφικής και επιχειρησιακής εμπειρίας τους. Όσοι αναλαμβάνουν την ευθύνη διεξαγωγής ορισμένων διαδικασιών μπορεί να είναι σε θέση να προσδιορίσουν συγκεκριμένα ζητήματα που αφορούν τη διαδικασία. Για παράδειγμα, ο προϊστάμενος προμηθειών είναι σε θέση να παρουσιάσει συνοπτικά τη διαδικασία υποβολής προσφορών.

Τέλος, θα πρέπει επίσης να εξεταστούν οι απόψεις των εξωτερικών ενδιαφερομένων (όπως οι επιχειρηματίες, η κοινωνία των πολιτών, οι αξιωματούχοι, οι πολιτικοί, οι εμπειρογνώμονες του τομέα, τα στελέχη των διωκτικών αρχών, οι δικαστές ακόμη και οι δημοσιογράφοι).

Βασικοί παράγοντες που συμβάλλουν στην απόκτηση χρήσιμων στοιχείων από συνεντεύξεις είναι:

Η επιλογή ατόμων που είναι αμερόληπτα

Η αποφυγή υποβολής ερωτήσεων που προδιαθέτουν τον ερωτηθέντα να απαντήσει με συγκεκριμένο τρόπο

Η συνδυασμένη χρήση δομημένων συνεντεύξεων ή ερωτηματολογίων με την ελεύθερη συζήτηση

Η εμπειρία έχει δείξει ότι, όπου είναι δυνατόν, είναι καλύτερο να αποφεύγεται η χρήση ηθικοπλαστικής ορολογίας και η λέξη «διαφθορά». Για παράδειγμα, οι ερωτήσεις που θα τεθούν με σκοπό τη συγκέντρωση πληροφοριών σχετικά με τη δωροδοκία θα μπορούσαν να διατυπωθούν καλύτερα ως ερωτήματα σχετικά με «ανταλλάγματα» ή «δώρα» που παρέχονται στους δημόσιους υπαλλήλους και όχι ως «μίζες».



Οι συνεντεύξεις με βασικά εμπλεκόμενα μέρη συνιστώνται όχι μόνο ως μέθοδος απόκτησης πληροφοριών αλλά και ως τρόπος για να ενισχυθεί η ευαισθητοποίηση στην ανάρμοστη συμπεριφορά που δεν εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον. Με άλλα λόγια, ο στόχος δεν πρέπει να είναι μόνο η απόκτηση πληροφοριών, αλλά και η ανάπτυξη ενός ήθους που θα ενστερνιστούν οι εργαζόμενοι στις δημόσιες υπηρεσίες και θα το χρησιμοποιήσουν ως γνώμονα για το πώς πρέπει να ενεργούν, ποιες είναι οι επαγγελματικές τους ευθύνες και τι αναμένεται από αυτούς.

Στο Παράρτημα A παρατίθεται ένα υπόδειγμα ερωτηματολογίου συνέντευξης.

Συζητήσεις με ομάδες προβληματισμού:

Αυτή η μέθοδος λήψης πληροφοριών συνίσταται στη διεξαγωγή διεξοδικών συζητήσεων με στοχευμένες ομάδες συμφερόντων που σχετίζονται με τον τομέα, προκειμένου να γίνουν εκτιμήσεις σχετικά με τις μορφές που λαμβάνει η διαφθορά και τους τρόπους εκδήλωσής της.

Ένα σεμινάριο θα μπορούσε να καλύψει πολλαπλά βήματα στη διαδικασία αξιολόγησης των κινδύνων καταπολέμησης της διαφθοράς. Θα μπορούσε να ξεκινά, για παράδειγμα με μία μορφή «risk room», μυώντας τους συμμετέχοντες στο στάδιο του προσδιορισμού και της ανάλυσης των κινδύνων, της εκτίμησης της πιθανότητας και του δυνητικού αντίκτυπού τους, και καταλήγοντας σε ένα συμφωνημένο προφίλ κινδύνου ειδικά σχεδιασμένο για τον υπό εξέταση τομέα. Ένας τρόπος προσδιορισμού των πιθανών κινδύνων για εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς θα μπορούσε να είναι να τεθεί στον κάθε συμμετέχοντα το εξής ερώτημα: "Αν θέλατε να υιοθετήσετε μια διεφθαρμένη συμπεριφορά, ποια μέθοδο θα χρησιμοποιούσατε και πώς θα την υλοποιούσατε;

Πρέπει όμως να έχουμε κατά νου ότι οι συζητήσεις ομάδων προβληματισμού αποτελούν περισσότερο μέσο μιας αμοιβαίας ανταλλαγής απόψεων, ενώ το πιο εμπιστευτικό πλαίσιο των κατ’ ιδίαν συνεντεύξεων μπορεί να ενθαρρύνει τη διατύπωση αντιφατικών απόψεων από τα μέλη της ομάδας.

Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, ένας άλλος τρόπος για να εξεταστεί η έκθεση του τομέα στον κίνδυνο εκδήλωσης διαφθοράς στο επίπεδο μιας μεμονωμένης διαδικασίας είναι να χαρτογραφηθούν αναλυτικά οι εσωτερικές διαδικασίες της αλυσίδας αξίας (π.χ. προμήθειες, παροχή υπηρεσιών) και στη συνέχεια να αναλυθούν μία προς μία με τη βοήθεια μιας ομάδας εμπειρογνωμόνων και να αναζητηθούν ευκαιρίες για την παράκαμψη της διαδικασίας. Με τον τρόπο αυτό, οι συμμετέχοντες θα είναι σε θέση να προσδιορίσουν προειδοποιητικά σήματα, πιθανούς κινδύνους ή πρακτικές διαφθοράς και τους τρόπους καταστολής τους.

Έρευνες και αυτοαξιολογήσεις:

Μια ευρέως χρησιμοποιούμενη μέθοδος αναζήτησης πληροφοριών σχετικά με τη διαφθορά είναι η διεξαγωγή ερευνών για τους χρήστες των δημόσιων υπηρεσιών, τους υπαλλήλους που τις παρέχουν ή για το κοινό γενικότερα. Βασικοί παράγοντες που συμβάλλουν στην απόκτηση χρήσιμων στοιχείων είναι:



Ο σαφής ορισμός του στόχου της έρευνας – τι επιζητούμε να μάθουμε;

Οι στάσεις (π.χ. ανοχή σε διεφθαρμένες πρακτικές, προθυμία να ζητηθεί αντάλλαγμα, να υπάρξει συμμετοχή σε μεταρρυθμίσεις ή σε καταγγελία της διαφθοράς)

Οι αντιλήψεις (π.χ. πώς αντιλαμβάνεται το κοινό την πραγματική συμπεριφορά των δημόσιων λειτουργών και/ή πώς οι δημόσιοι λειτουργοί σε έναν συγκεκριμένο τομέα αντιλαμβάνονται τη δική τους συμπεριφορά)

Η εμπειρία (π.χ. η συγκεκριμένη γνώση πράξεων διαφθοράς όπως η δωροδοκία)

Η γνώση (π.χ. που και πώς να υποβληθούν καταγγελίες περί διαφθοράς)

Το σωστό δείγμα του πληθυσμού (ομάδα-στόχος)

Ο γενικός πληθυσμός ή το μερίδιο του πληθυσμού που επηρεάζεται άμεσα από την υπηρεσία του τομέα

Οι δημόσιοι λειτουργοί ενός τομέα (π.χ. τμήμα, βαθμός κ.λπ.)

Η επιλογή ατόμων με συγκεκριμένη εμπειρία στον υπό εξέταση τομέα

Η δειγματοληψία που παρακάμπτει την υπερεκπροσώπηση ορισμένων ομάδων

Η τήρηση της ανωνυμίας και η εχεμύθεια

Οι διεφθαρμένοι αξιωματούχοι και δωροδόκοι μπορεί να φοβηθούν τις κυρώσεις

Τα θύματα της διαφθοράς και όσοι είναι περισσότερο ευάλωτοι στη διαφθορά ενδέχεται να φοβηθούν την άσκηση αντιποίνων εναντίον τους

Οι έρευνες προσφέρουν πληροφορίες μεγαλύτερης «στατιστικής ακρίβειας» με χαμηλό κόστος διεξαγωγής. Ανάλογα με τη μέθοδο που χρησιμοποιείται, το κόστος διανομής των ερωτηματολογίων μπορεί να είναι σχετικά μικρό. Επιπλέον, οι ερωτήσεις μπορεί να τυποποιηθούν χάριν της ομοιομορφίας, η οποία συμβάλλει στην καλύτερη μέτρηση και ερμηνεία των αποτελεσμάτων. Η μεθοδολογία της έρευνας βοηθά επίσης στην ενίσχυση της ευαισθητοποίησης στο πεδίο της διαφθοράς. Ωστόσο, οι έρευνες, σε αντίθεση με τις συνεντεύξεις με ομάδες προβληματισμού, δεν επιτρέπουν την απόκτηση πιο αναλυτικών πληροφοριών σχετικά με τη λειτουργία των οργάνων και των διαδικασιών του υπό μελέτη τομέα.

Άμεση παρατήρηση:

Σε γενικές γραμμές, η ίδια η φύση της διαφθοράς σημαίνει ότι σπανίως μπορεί να παρατηρηθεί άμεσα για ερευνητικούς σκοπούς. Ωστόσο, σε τουλάχιστον τρεις περιπτώσεις, η διαφθορά μπορεί να παρατηρηθεί άμεσα:

Κατά τη διαδικασία εξέτασης υποθέσεων διαφθοράς (διώξεις και καταδίκες) που σχετίζονται με τον υπό εξέταση τομέα.

Άμεση εμπειρία διαφθοράς, για παράδειγμα κάποιο μέλος της ομάδας αξιολόγησης των κινδύνων εκδήλωσης της διαφθοράς μπορεί παραστήσει τον αιτούντα π.χ. για την παροχή μιας υπηρεσίας ή για τη σύσταση μιας



επιχείρησης κ.λπ. Παρόλο που η μέθοδος αυτή μπορεί να αποφέρει χρήσιμες πληροφορίες, τέτοιες πράξεις είναι οπωσδήποτε αμφισβητήσιμες (καθώς περικλείουν το στοιχείο της «παγίδευσης»).

Υπάρχουν περιπτώσεις όπου οι πρακτικές που υπονομεύουν την ικανότητα ενός οργανισμού να εκπληρώνει τις ευθύνες του για παροχή υπηρεσιών στο κοινό είναι νόμιμες, για παράδειγμα όταν η δωροδοκία δεν είναι επαρκώς ποινικοποιημένη, όταν οι διαδικασίες διορισμού δεν περιέχουν περιορισμούς για την πρόληψη του νεποτισμού ή παρόμοιων πρακτικών κ.ά. Τούτο μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα η πράξη της διαφθοράς να τελείται ανοικτά. Επιπλέον, οποιοδήποτε επίσημο σύνολο κριτηρίων για τη διαφθορά (π.χ. διατάξεις του ποινικού νόμου ή άλλες απαγορεύσεις) δεν επαρκεί για να προσδιορίσει πλήρως την προσδοκία της δημιουργίας μιας κουλτούρας ακεραιότητας. Υπάρχει διαφορά μεταξύ του τι λένε οι κανόνες και του τι απαιτεί το πνεύμα των κανόνων και, στο μέτρο που μας απασχολεί η μετάβαση από μια κουλτούρα διαφθοράς σε μια κουλτούρα ακεραιότητας, το πνεύμα των κανόνων είναι ένα κρίσιμο στοιχείο.

Χρήση εναλλακτικών κριτηρίων/ενδείξεων (proxies):

Ένας άλλος τρόπος απόκτησης ενδείξεων για την εκδήλωση κρουσμάτων διαφθοράς είναι η παρατήρηση φαινομένων που θεωρούνται ως ενδείξεις διαφθοράς – για παράδειγμα, η σύγκριση της διαφοράς μεταξύ των τελωνειακών εσόδων για τα εισαγόμενα εμπορεύματα και των εγχώριων πωλήσεων για τα ίδια εμπορεύματα ή η παρατήρηση του χρονικού διαστήματος που απαιτείται για την ικανοποίηση ενός δικαιώματος ή τη λήψη μιας διοικητικής απόφασης (όπως μια επαγγελματική άδεια ή μια αδειοδότηση).

Επίσης, η χρήση των απόψεων όσων συμμετέχουν στενά στην υπό εξέταση διαδικασία μπορεί να εισφέρει χρήσιμη πληροφορία. Είναι σημαντικό να αναγνωριστεί ότι η επιλογή των ενδιαφερομένων από τους οποίους ζητείται η γνώμη στο πλαίσιο της αξιολόγησης θα έχει σημαντικό αντίκτυπο στον εντοπισμό και την ιεράρχηση των κινδύνων. Για παράδειγμα, ένας ερωτώμενος που εργάζεται για μια κρατική υπηρεσία μπορεί να έχει πολύ διαφορετική προοπτική για το ποιοι κίνδυνοι είναι πιο διαδεδομένοι σε σύγκριση με έναν εκπρόσωπο της κοινωνίας των πολιτών ή της σχετικής κοινότητας.

Βήμα 4: Ανάλυση των στοιχείων

Μόλις συγκεντρωθούν τα στοιχεία, το επόμενο βήμα είναι να αναλυθούν. Η ανάλυση των στοιχείων περιλαμβάνει την απάντηση σε ερωτήσεις π.χ. (α) ποιος παρείχε τα δεδομένα, β) σε ποιο ερώτημα απαντούσαν τα δεδομένα που παρασχέθηκαν και (γ) ποια δεδομένα δεν έχουν παρασχεθεί ακόμα.

Όσον αφορά στα άτομα που παρείχαν τα δεδομένα, κατά την αξιολόγηση της εγκυρότητας και της αξιοπιστίας των απαντήσεών τους, πρέπει να ληφθούν υπόψη:

Το πραγματικό επίπεδο γνώσης που έχουν οι ερωτηθέντες σχετικά με τις συγκεκριμένες μορφές διαφθοράς στον υπό μελέτη τομέα.



Οι ερωτηθέντες μπορεί να έχουν υπερεκτιμήσει ή υποτιμήσει το πρόβλημα (οι δημόσιοι λειτουργοί μπορεί να ενδιαφέρονται να υποτιμήσουν το πρόβλημα, ενώ οι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών ενδέχεται να έχουν συμφέρον να το υπερεκτιμήσουν).

Κατά πόσον ο φόβος της δίωξης, των αντιποίνων ή της ντροπής αλλοιώνει τις απαντήσεις των ερωτηθέντων.

Κατά πόσον οι ερωτηθέντες, με τη στενή έννοια, έχουν να χάσουν ή να κερδίσουν από την πράξη της διαφθοράς.

Είναι σημαντικό να αξιολογήσουν οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής σε ποιο βαθμό τα συγκεντρωθέντα δεδομένα καλύπτουν τις περισσότερες μορφές δυνητικών προβλημάτων διαφθοράς στον συγκεκριμένο τομέα. Αυτό μπορεί να γίνει εξετάζοντας, για παράδειγμα, ποιες σχετικές υπηρεσίες, μονάδες ή τμήματα δεν παρείχαν πληροφορίες.

Βήμα 5: Προσδιορισμός των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς και των παραγόντων κινδύνου

Όπως έχει ήδη αναφερθεί, η εμπειρία έχει δείξει ότι η ανάπτυξη τομεακών στρατηγικών πρέπει να επικεντρωθεί στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε τομέα. Προς τούτο, πρέπει να προσδιορίσουν οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής τις μορφές κινδύνων εκδήλωσης διαφθοράς που μπορεί να αντιμετωπίσει ο τομέας, τους παράγοντες κινδύνου που ευνοούν τη διαφθορά, καθώς και τη συχνότητα και τη σοβαρότητα των περιστατικών. Πρέπει να αξιολογήσουν επίσης τη συχνότητα, το μέγεθος και τη σημασία των διαδικασιών που επηρεάζονται από τη διαφθορά.

Η προσέγγιση της αλυσίδας αξίας

Μια αναλυτική προσέγγιση, που έχει αποδειχθεί χρήσιμη για την ανάλυση των κινδύνων διαφθοράς σε τομεακό επίπεδο, είναι η λεπτομερής εξέταση της «αλυσίδας αξίας» του τομέα. Σε κάποια πράγματα, οι τομείς δημόσιας δράσης και πολιτικής προσομοιάζουν στις εταιρείες ή στις επιχειρήσεις, δεδομένου ότι παρέχουν αγαθά και υπηρεσίες, προς εξυπηρέτηση συνήθως του δημοσίου συμφέροντος. Για παράδειγμα, ο τομέας της υγείας είναι επιφορτισμένος με την παροχή πρωτοβάθμιας κλινικής περίθαλψης και τον έλεγχο της φαρμακοβιομηχανίας. Ο τομέας της ενέργειας είναι υπεύθυνος για την παροχή ηλεκτρικής ενέργειας σε επιχειρήσεις και νοικοκυριά και για τη ρύθμιση της παραγωγής, της μεταφοράς και της διανομής του ρεύματος. Ο αμυντικός τομέας έχει αναλάβει την ασφάλεια των πολιτών. Ο τομέας της τοπικής αυτοδιοίκηση είναι υπεύθυνος για την παροχή βασικών υπηρεσιών στους κατοίκους μιας πόλης κ.ο.κ.

Η αλυσίδα αξίας συνίσταται στη σχεδίαση μιας σειράς ενεργειών, τα λεγόμενα στάδια ή φάσεις, που απαιτούνται για την παροχή υπηρεσιών στο κοινό. Η αλυσίδα αξίας περικλείει ενέργειες όπως η χάραξη πολιτικής και η ρύθμιση, ο προγραμματισμός και ο προϋπολογισμός, τα συστήματα διοίκησης, ο σχεδιασμός του προγράμματος, η υποβολή προσφορών και οι προμήθειες, η κατασκευή, η συντήρηση και η εξόφληση των υπηρεσιών κ.ά.



Παρακολουθώντας τον τρόπο με τον οποίο οι πολιτικές και οι πόροι φτάνουν από το επίπεδο της πολιτικής απόφασης, στο επίπεδο όπου παρέχονται οι υπηρεσίες στους τελικούς χρήστες, οι υπεύθυνοι για το σχεδιασμό της στρατηγικής μπορούν να εντοπίσουν τα «ευαίσθητα σημεία για εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς» στη διαδικασία λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο ενός συγκεκριμένου τομέα πολιτικής. Αυτά τα ευαίσθητα σημεία χρησιμεύουν ως γνώμονας για τον προσδιορισμό των περιπτώσεων όπου είναι πιθανότερο να ληφθούν διεφθαρμένες αποφάσεις και ενέργειες και μεταξύ ποίων είναι δυνατό να πραγματοποιηθούν αυτές οι συναλλαγές (π.χ. μεταξύ δημόσιων λειτουργών, φορέων του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα ή καταναλωτών/νοικοκυριών).

Ακόμη κι αν κάθε τομέας είναι διαφορετικός, έχουν κάποιες κοινές δραστηριότητες εντός της αλυσίδας αξίας. Αυτές οι δραστηριότητες περιλαμβάνουν κύριες δραστηριότητες και δραστηριότητες υποστήριξης. Όπως φαίνεται στο παρακάτω διάγραμμα, οι κύριες δραστηριότητες περιλαμβάνουν:

Σχεδιασμό των υπηρεσιών

Προμήθεια φυσικών πόρων

Διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού και διακυβέρνηση

Δημιουργία και παροχή υπηρεσιών

Εξυπηρέτηση πελατών

Οι δραστηριότητες υποστήριξης περιλαμβάνουν:

Στρατηγικό σχεδιασμό

Χρηματοοικονομική διαχείριση

Διαχείριση επωνυμίας/σήματος

Ανάπτυξη τεχνολογίας πληροφορικής

Λογιστικό και διοικητικό έλεγχο



Γράφημα 2.2. Μοντέλο αλυσίδας αξίας των υπηρεσιών του δημόσιου τομέα

Πηγή: Heintzman and Marson, 2003. People, Service and Trust – is there a Pubic Sector Service Value Chain? Treasury Board of Canada Secretariat EGPA Conference

Ο κύριος στόχος της ανάλυσης κινδύνου είναι να επισημανθούν οι τομείς που εμπίπτουν στις κύριες και υποστηρικτικές δραστηριότητες της προαναφερθείσας αλυσίδας αξίας, όπου ενδέχεται να προκύψει διαφθορά. Οι ιθύνοντες θα πρέπει να προσδιορίσουν, κάτω από κάθε μία από αυτές τις δραστηριότητες, τις βασικές αποφάσεις και κατά πόσον οι αντίστοιχες διαδικασίες λήψης αποφάσεων είναι εκτεθειμένες στο μονοπώλιο, στη διακριτική μεταχείριση, στην αδιαφάνεια και/ή στην έλλειψη λογοδοσίας.

Κάθε στάδιο της αλυσίδας είναι ενδεχομένως ευάλωτο σε κάποια μορφή διαφθοράς, ωστόσο, η εμπειρία έχει δείξει ότι οι ακόλουθες κύριες δραστηριότητες πρέπει να εξεταστούν περαιτέρω κατά τον σχεδιασμό της εκάστοτε στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς:

Φυσικοί πόροι και συμβάσεις. Οι δημόσιες συμβάσεις αφορούν στην αγορά αγαθών, υπηρεσιών και έργου από τις κυβερνήσεις και τις κρατικές επιχειρήσεις. Στην ουσία είναι μια ακολουθία δραστηριοτήτων που ξεκινά από την εκτίμηση των αναγκών, τη σύναψη των συμβάσεων, τη διαχείριση των συμβάσεων και ολοκληρώνεται με την τελική πληρωμή. Λόγω του μεγέθους των σχετικών χρηματοοικονομικών ροών, οι δημόσιες συμβάσεις παραμένουν οι πιο επιρρεπείς σε σπατάλη, απάτες και διαφθορά κρατικές δραστηριότητες. Οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής πρέπει να εξετάζουν τις παρακάτω ενδεικτικές λειτουργίες:

‒ Διαχείριση αποθεμάτων

‒ Αγορές

‒ Δημόσιους διαγωνισμούς υποβολής προσφορών



‒ Τεχνική ανάλυση των προσφορών

‒ Σωστή κατανομή των πόρων

‒ Πληρωμές

‒ Παραλαβή εμπορευμάτων που αγοράστηκαν

‒ Ποιοτικοί έλεγχοι

Εάν οι ιθύνοντες διαμόρφωσης της στρατηγικής διαπιστώσουν ότι η τεκμηρίωση και η επεξεργασία των προμηθειών στο συγκεκριμένο τομέα δεν είναι επαρκής, οφείλουν να το επισημάνουν ως κίνδυνο εκδήλωσης της διαφθοράς. Η καλύτερη προστασία έναντι αυτού του κινδύνου είναι οι ανταγωνιστικές συμβάσεις προμηθειών, καθώς μεγιστοποιείται ο ανταγωνισμός και ελαχιστοποιούνται οι δυνατότητες για διακριτική μεταχείριση των προμηθευτών. Οι ανταγωνιστικές συμβάσεις προμηθειών απαιτούν τουλάχιστον μια ανοικτή διαδικασία υποβολής προσφορών και σαφή κριτήρια για την επιλογή και την επεξεργασία των επιλεγεισών προσφορών. Οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων πρέπει να είναι διαφανείς, να ακολουθούν επίσημες γραπτές διαδικασίες καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας και να χρησιμοποιούν σαφή κριτήρια για την ανάθεση συμβάσεων ώστε να ελαχιστοποιείται ο κίνδυνος εκδήλωσης της διαφθοράς.

Η σύσταση του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ του 2015 για τις δημόσιες συμβάσεις, η

οποία αποτελείται από δώδεκα ολοκληρωμένες αρχές (συμπεριλαμβανομένης

της διαφάνειας και της ακεραιότητας), αποτελεί ένα χρήσιμο εργαλείο για να

αντιμετωπίσουν οι ιθύνοντες διαμόρφωσης της στρατηγικής τους κινδύνους

εκδήλωσης διαφθοράς στις τομεακές συμβάσεις προμηθειών προσφέροντας

σε αυτούς μια δέσμη συγκεκριμένων μέτρων που μπορούν να εφαρμοστούν

για την εξασφάλιση της ακεραιότητας στα συστήματα των δημόσιων

συμβάσεων και την καταπολέμηση της διαφθοράς που σχετίζεται με τις

διαδικασίες προμηθειών.

Διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού. Οι ανεπαρκείς διαδικασίες διοίκησης του ανθρώπινου δυναμικού οδηγούν σε δημόσιες υπηρεσίες με υπεράριθμο και χαμηλών δεξιοτήτων προσωπικό, με αλλοιωμένα κίνητρα και κακή εργασιακή δεοντολογία που τελικά υπονομεύουν το σκοπό ενός αποτελεσματικού και υπεύθυνου δημόσιου τομέα. Η διαφθορά, ιδίως με τη μορφή της ευνοιοκρατίας, του νεποτισμού και της κατάχρησης εξουσίας, μπορεί να επηρεάσει όλες τις διαδικασίες διοίκησης του ανθρώπινου δυναμικού, καθώς και αυτής της διαχείρισης των προσλήψεων και των προαγωγών, των αποδοχών, των συνθηκών παροχής υπηρεσιών και των προσωπικών αρχείων.



Η πρόληψη της διαφθοράς στη διοίκηση του ανθρώπινου δυναμικού

προϋποθέτει πολιτικές διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού και προσλήψεων με

αξιοκρατικά κριτήρια, διαφάνεια στην πολιτική αμοιβών και στις δικλίδες

εσωτερικού ελέγχου, καθώς και συστήματα διαχείρισης της ακεραιότητας,

συμπεριλαμβανομένης της εφαρμογής του κώδικα δεοντολογίας, της

εκπαίδευσης σε θέματα δεοντολογίας και της θέσπισης μηχανισμών

καταγγελίας δυσλειτουργιών και παραβατικών συμπεριφορών.

Χρηματοοικονομική διαχείριση. Η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών ασχολείται με πτυχές της αξιοποίησης των πόρων και της διαχείρισης των δαπανών στον τομέα. Ο προϋπολογισμός είναι το βασικό μέσο που έχει ο εκάστοτε τομέας για τον προγραμματισμό του εύρους και της δομής της παροχής υπηρεσιών. Στο πλαίσιο της διαχείρισης του προϋπολογισμού και των δαπανών, η διαφθορά μπορεί να εκδηλωθεί στην κατάρτιση του προϋπολογισμού, στη χρήση των κεφαλαίων και στον οικονομικό έλεγχο.

Οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης μιας τομεακής στρατηγικής κατά της διαφθοράς

πρέπει να ελέγξουν κατά πόσον οι τομεακοί εσωτερικοί και εξωτερικοί φορείς

παρακολούθησης και ελέγχου λειτουργούν αποτελεσματικά. Ειδικότερα,

πρέπει να εξετάσουν:

Κατά πόσον ο τομέας έχει θεσπίσει ένα σαφές νομικό πλαίσιο που διευκρινίζει σαφώς πώς πρέπει να λαμβάνονται οι αποφάσεις σε κάθε διαδικασία που αφορά στον προϋπολογισμό και κατά πόσον καθορίζει σαφείς ρόλους και ευθύνες για τα διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη.

Κατά πόσον οι αποφάσεις αυτές –από το σχεδιασμό μέχρι την υιοθέτηση του προϋπολογισμού– λαμβάνονται με ανοικτό και διαφανή τρόπο και κατά πόσο ενθαρρύνεται η συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών.

Οικονομικός και διοικητικός έλεγχος. Αυτή η δραστηριότητα της δημόσιας αλυσίδας αξίας σχετίζεται με την προσεκτική καταγραφή και επαλήθευση όλων των συναλλαγών που πραγματοποιούνται από τα τμήματα και τους οργανισμούς του τομέα. Όποτε είναι δυνατόν, είναι σκόπιμο οι υπεύθυνοι σχεδιασμού της στρατηγικής να εξετάσουν τους μηχανισμούς οικονομικού και διοικητικού ελέγχου του εξεταζόμενου τομέα.



Οι υπεύθυνοι σχεδιασμού της στρατηγικής πρέπει να καθορίσουν εάν οι

οικονομικοί και διοικητικοί έλεγχοι του συγκεκριμένου τομέα παρέχουν

εύλογη διασφάλιση όσον αφορά:

Στην αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των λειτουργιών

Στην αξιοπιστία της χρηματοοικονομικής πληροφόρησης

Στη συμμόρφωση με τις ισχύουσες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις

Η εμπειρία έχει δείξει ότι η επιτυχία ενός συστήματος εσωτερικού ελέγχου επηρεάζεται βαθιά όχι μόνο από τη στάση των αιρετών αξιωματούχων, της διοίκησης και των υπαλλήλων, αλλά και από τη θέσπιση δικλίδων ασφαλείας. Για το σκοπό αυτό, η καθιέρωση μιας ισχυρής, ανεξάρτητης υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου σε κάθε υπουργείο σε όλη την ελληνική κυβέρνηση είναι ένα κρίσιμο στοιχείο για τη στήριξη ενός αποκεντρωμένου συστήματος εσωτερικού ελέγχου. Η απόφαση της ελληνικής κυβέρνησης να υιοθετήσει τα Διεθνή Λογιστικά Πρότυπα για το Δημόσιο Τομέα (IPSAS) αποτελεί σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή.

Στο πλαίσιο του προγράμματος τεχνικής υποστήριξης Ελλάδας-ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση της διαφθοράς, ο ΟΟΣΑ έχει εκδώσει ένα εγχειρίδιο ελέγχου για την τυποποίηση και τον εκσυγχρονισμό των ελεγκτικών πρακτικών σε όλα τα υπουργεία της ελληνικής δημόσιας διοίκησης που έχουν μονάδες εσωτερικού ελέγχου. Επιπλέον, το Εγχειρίδιο αυτό παρέχει πρακτικά εργαλεία στις μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου για την αποτελεσματική λειτουργία τους, την κατάρτιση σχεδίων ελεγκτικής δράσης βάσει αξιολόγησης κινδύνων και για να συνδράμουν σ τις υπηρεσίες του Υπουργείου, ώστε να είναι σε θέση να ανταποκριθούν σε οποιονδήποτε έλεγχο. Οι ιθύνοντες διαμόρφωσης τομεακών στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά θα μπορούσαν να αξιοποιήσουν αυτό το εγχειρίδιο στο σχεδιασμό μελλοντικών στρατηγικών.

Παράγοντες κινδύνου εκδήλωσης διαφθοράς και κίνδυνοι διαφθοράς

Είναι σημαντικό ότι, όταν αναλύεται η αλυσίδα αξίας ενός συγκεκριμένου τομέα, οι ιθύνοντες διαμόρφωσης στρατηγικής κάνουν έναν διαχωρισμό μεταξύ των «παραγόντων κινδύνου εκδήλωσης διαφθοράς» και των «κινδύνων εκδήλωσης διαφθοράς».

Ένας παράγοντας κινδύνου διαφθοράς είναι οποιαδήποτε ιδιότητα, χαρακτηριστικό ή αδυναμία ενός ατόμου, οργανισμού ή μιας διαδικασίας που αυξάνει την πιθανότητα διεφθαρμένης συμπεριφοράς, παραβίασης της ακεραιότητας, ανήθικης συμπεριφοράς ή άλλης συμπεριφοράς που μπορεί να έχει αρνητικές επιπτώσεις στους σκοπούς και τους στόχους ενός οργανισμού του δημόσιου τομέα (στην εντολή που έχει αναλάβει, στα καθήκοντα ή στις διαδικασίες του).

Ο παράγοντας κινδύνου εκδήλωσης διαφθοράς μπορεί να είναι «εξωτερικός» (π.χ. ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων δεν είναι σαφής), «οργανωτικός» (π.χ. δεν υπάρχουν εσωτερικοί κανονισμοί/οδηγίες σε περίπτωση σύγκρουσης συμφερόντων), «ατομικός» (π.χ. οι εργαζόμενοι παραπονιούνται για χαμηλό μισθό) και/ή «διαδικαστικός» (π.χ. οι



επιτροπές προμηθειών δεν είναι υποχρεωμένες να τηρούν πρακτικά όταν λαμβάνουν αποφάσεις).

Αφού αναγνωριστούν οι παράγοντες κινδύνου σε κάθε διαδικασία, λειτουργία ή άλλον υπό αξιολόγηση τομέα, συνιστάται να προβλεφθούν οι ενδεχόμενες παραβατικές συμπεριφορές (π.χ. η διεφθαρμένη συμπεριφορά, η παραβιάσεις της ακεραιότητας, άλλες ανήθικες παραβιάσεις κ.λπ.) που απορρέουν από τους παράγοντες κινδύνου. Ένα παράδειγμα ενδεχόμενης παραβατικής συμπεριφοράς που απορρέει από τους προαναφερθέντες εξωτερικούς παράγοντες κινδύνου είναι «το ‘λάδωμα’ των μελών της επιτροπής προμηθειών για να ευνοήσουν έναν συγκεκριμένο πλειοδότη». Με βάση τις πιθανές παραβατικές συμπεριφορές που εντοπίστηκαν, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης στρατηγικής μπορούν στη συνέχεια να ορίσουν συγκεκριμένους κινδύνους διαφθοράς και ακεραιότητας που μπορεί να κληθεί να αντιμετωπίσει ο συγκεκριμένος τομέας.

Οι κίνδυνοι διαφθοράς και ακεραιότητας θεωρούνται «οι κίνδυνοι για την υλοποίηση των στόχων, της αποστολής και των καθηκόντων ενός δημόσιου οργανισμού, που απορρέουν από εξωτερικούς, εσωτερικούς, ατομικούς ή διαδικαστικούς παράγοντες». Συχνά, ο συνδυασμός παραγόντων κινδύνου διαφθοράς πυροδοτεί κινδύνους διαφθοράς ή ακεραιότητας. Οι σοβαρότεροι (και συνηθέστεροι) κίνδυνοι διαφθοράς και ακεραιότητας που μπορεί να προκύψουν σε κάθε δημόσιο οργανισμό, διαδικασία ή έργο του δημόσιου τομέα είναι ενδεικτικά:

Δημόσιος λειτουργός που παίρνει ή ζητά μίζα

Κατάχρηση εξουσίας ή θέσεως για ίδιον συμφέρον

Κατάχρηση δημόσιου χρήματος για ίδιον συμφέρον

Άσκηση αθέμιτης ή ανήθικης εξωτερικής επιρροής ή πίεσης σε δημόσιο λειτουργό

Σύγκρουση συμφερόντων

Η διαφθορά μπορεί να λάβει την απλή μορφή της δωροδοκίας με μετρητά, αλλά μπορεί επίσης να περικλείει ένα ευρύ φάσμα άλλων άμεσων και έμμεσων πλεονεκτημάτων, που αφορούν στα δίκτυα των σχέσεων και των συναλλαγών που έχουν εδραιωθεί. Είναι επίσης σημαντικό να καθοριστεί εάν η διαφθορά είναι εθελοντική ή είναι συνυφασμένη με ένα ευρύτερο πλαίσιο εκφοβισμού ή εξαναγκασμού. Ένα σχετικό παράδειγμα είναι το γεγονός ότι οι υπάλληλοι έχουν άνωθεν εντολή να συγκεντρώνουν τα χρήματα από τις μίζες και να διακινδυνεύουν τη θέση ή την πιθανότητα προαγωγής τους εάν αρνηθούν ή δεν το κάνουν. Ακόμη πιο σοβαρή είναι η επικράτηση μιας κουλτούρας εκφοβισμού όπου οι υπάλληλοι συμπεριφέρονται διεφθαρμένα «προληπτικά», προκειμένου να αποφύγουν τις κυρώσεις εναντίον τους, χωρίς να υπάρχει καμία ρητή εντολή να δωροδοκούνται. Τέτοιες πρακτικές διαβρώνουν το δημόσιο χώρο σε πολύ μεγάλο βαθμό και είναι δυστυχώς πολύ δύσκολο να εντοπιστούν.



Γράφημα 2.3. Αναγνώριση των κινδύνων της διαφθοράς

Στον παρακάτω πίνακα παρατίθεται ένα παράδειγμα της διαδικασίας αναγνώρισης των κινδύνων εκδήλωσης διαφθοράς στην περιοχή των δημόσιων συμβάσειων.

Πίνακα 2.3. Παράδειγμα αναγνώρισης των κινδύνων εκδήλωσης διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις

Προσδιορισμός των παραγόντων κινδύνου

Πιθανές παραβατικές συμπεριφορές

Κίνδυνος

Εξωτερικοί και συστημικοί παράγοντες κινδύνου: Η νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις δεν είναι σαφής ως προς το αν οι δημόσιες προσφορές μικρής αξίας πρέπει να διέπονται από καθεστώς διαφάνειας.

Η νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις δεν περιλαμβάνει κυρώσεις για την κατάτμηση των προμηθειών.

Οργανωτικοί παράγοντες κινδύνου: Απουσία εσωτερικού κανονισμού που να προβλέπει τον δέοντα χειρισμό των διαγωνισμών πριν από την δημόσια ή επίσημη προκήρυξή τους

Απουσία διαδικασίας για τον τρόπο διορισμού των μελών των επιτροπών προμηθειών

Απουσία εσωτερικών κανονισμών/οδηγιών σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης της σύγκρουσης συμφερόντων

Εσωτερικός κανονισμός επιτρέπει στο ανώτερο στέλεχος να επιλέξει ανάδοχο εκτός εκείνου που προτείνεται από την επιτροπή προμηθειών Μεμονωμένοι παράγοντες κινδύνου: Οι εργαζόμενοι διαμαρτύρονται για τους χαμηλούς μισθούς Παράγοντες κινδύνου των λειτουργικών διεργασιών: Η επιτροπή προμηθειών δεν υποχρεούται να τηρεί πρακτικά σχετικά με τη λήψη αποφάσεων Ο προϊστάμενος δεν υποχρεούται να τεκμηριώνει την τελική του απόφαση σχετικά με τον ανάδοχο

Μέλος(η) της επιτροπής προμηθειών ή ο προϊστάμενος μπορούν να λάβουν, να ζητήσουν ή να γίνουν αποδέκτες δωροδοκίας για να ευνοήσουν υποψηφίους Μέλος(η) της επιτροπής προμηθειών ή ο προϊστάμενος μπορούν να ευνοούν υποψήφιους βασιζόμενοι σε προσωπικές ή επιχειρηματικές διασυνδέσεις Μέλος(η) της επιτροπής προμηθειών ή ο προϊστάμενος μπορούν να ελέγχουν τη διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης ή την απόφαση υπέρ ενός υποψηφίου βάσει της γενναιόδωρης συμπεριφοράς του κατά τη διάρκεια της διαδικασίας επιλογής (δώρα, φιλοξενία κ.ο.κ.) Μέλος(η) της επιτροπής προμηθειών ή προϊστάμενος μπορούν να ελέγχουν τη διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης ή την απόφαση με βάση την προσωπική τους προτίμηση σε συγκεκριμένο προϊόν (π.χ. συγκεκριμένη μάρκα προϊόντος)

Δωροδοκία (σε επίπεδο προϊσταμένου και μελών της επιτροπής προμηθειών) Κατάχρηση εξουσίας ή θέσεως για ίδιον όφελος (ειδικά σε επίπεδο προϊσταμένου) Αθέμιτη άσκηση πίεσης ή εμπορία επιρροής (στο επίπεδο προϊσταμένου και μελών της επιτροπής προμηθειών) Σύγκρουση συμφερόντων (σε επίπεδο προϊσταμένου και μελών της επιτροπής προμηθειών)

Αναγνώριση των

παραγόντων κινδύνου

Ενδεχόμενες παραβατικές

συμπεριφορές

Αναγνώριση των κινδύνων



Πηγή: Από το Συμβούλιο Περιφερειακής Συνεργασίας (GCC), Συγκριτική έρευνα και μεθοδολογία για την Εκτίμηση του Κινδύνου Διαφθοράς στους Δημόσιους Οργανισμούς στη Νοτιοανατολική Ευρώπη (Corruption Risk Assessment in Public Institutions in South East Europe Comparative Research and Methodology).

Στο Παράρτημα Β παρατίθενται παραδείγματα των πιο συνηθισμένων κινδύνων διαφθοράς και ακεραιότητας που μπορεί να εντοπιστούν στην αλυσίδα αξίας ενός δημόσιου τομέα, των συναφών παραγόντων κινδύνου και ορισμένων ενδεχόμενων μέτρων για την καταπολέμησή τους.

Βήμα 6: Καταγραφή και αξιολόγηση των δικλίδων ελέγχου για τον περιορισμό των κινδύνων

Μόλις προσδιοριστούν οι κίνδυνοι εκδήλωσης διαφθοράς, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης στρατηγικής πρέπει να αντιστοιχίσουν κάθε κίνδυνο με τις υφιστάμενες δικλίδες ελέγχου και τις ενέργειες μετριασμού των κινδύνων αυτών. Τούτο είναι σημαντικό διότι οι έλεγχοι θα πρέπει να ταιριάζουν με την πιθανότητα εκδήλωσης και τα πιθανά αποτελέσματα της παραβατικής συμπεριφοράς. Το προαναφερθέν Παράρτημα Β περιγράφει ενδεχόμενα μέτρα για τον μετριασμό των κινδύνων εκδήλωσης διαφθοράς.

Είναι σκόπιμο να επισημανθεί ότι δεν είναι όλα τα διάφορα σενάρια διαφθοράς που αναγνώρισαν οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης στρατηγικής εξίσου επικίνδυνα. Επομένως, είναι σημαντικό να καθοριστούν οι σχετικές τιμές κινδύνου σε κάθε σενάριο και να εξεταστεί ποιο σενάριο συνεπάγεται τον μεγαλύτερο βαθμό επικινδυνότητας σε σχέση με τα υπόλοιπα. Έτσι καθίσταται σαφές ποιες περιοχές κινδύνου θα πρέπει να εξεταστούν εξονυχιστικά. Αυτό είναι επίσης χρήσιμο στην περίπτωση που οι ιθύνοντες διαμόρφωσης της στρατηγικής έχουν ελάχιστους πόρους για την υλοποίηση της στρατηγικής.

Εάν οι ιθύνοντες διαμόρφωσης πολιτικής διαθέτουν χρόνο και πόρους, μια καλή πρακτική είναι να καταγραφούν τα αποτελέσματα από την αξιολόγηση των κινδύνων χρησιμοποιώντας λεπτομερή υπολογιστικά φύλλα ή πρότυπα βάσεων δεδομένων, για να αναπτύξουν ένα μητρώο κινδύνων. Κάθε παράγοντας κινδύνου και κάθε κίνδυνος μπορεί να καταγραφεί ξεχωριστά σε ένα μητρώο κινδύνων. Μετά την κατάταξη και την αξιολόγηση των περιοχών κινδύνου και την περιγραφή όλων των πιθανών σεναρίων, συνιστάται να προτείνονται διορθωτικά μέτρα για την πρόληψη ή έστω τον περιορισμό του κινδύνου εκδήλωσης διαφθοράς. Αυτό το μητρώο μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί για την καταγραφή των τιμών που προέκυψαν από την αξιολόγηση για κάθε κίνδυνο, καθώς και για τις πολιτικές και τις δικλίδες ελέγχου που μετριάζουν κάθε κίνδυνο. Στον παρακάτω πίνακα παρατίθεται ένα πρότυπο μητρώο καταγραφής κινδύνων:



Πίνακας 2.4. Δείγμα πρότυπου αρχείου καταγραφής κινδύνων

Παράγοντας κινδύνου εκδήλωσης διαφθοράς

Κίνδυνος διαφθοράς

Σχήμα διαφθοράς

Πιθανότητα Πιθανός αντίκτυπος

Δικλίδες ελέγχου για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Αξιολόγηση της δικλίδας ελέγχου

Τοπικό επιχειρηματικό κλίμα

Δωροδοκία κρατικών αξιωματούχων

Πιθανή καταβολή ανάρμοστων ποσών σε κρατικούς αξιωματούχους με σκοπό την αδειοδότηση

Μεσαία Υψηλός Διαδικασίες και κανονισμοί καταπολέμησης της διαφθοράς, περιλαμβανομένου συγκεκριμένων προβλέψεων για τις πληρωμές προς κρατικούς αξιωματούχους Εκπαίδευση των δημοσίων υπαλλήλων σε θέματα καταπολέμησης της διαφθοράς με προγράμματα που είναι ειδικά σχεδιασμένα για επιλεγμένες περιοχές και για νευραλγικά τμήματα Διεξαγωγή ετήσιων ελέγχων στα ποσά που καταβάλλονται σε κρατικούς αξιωματούχους

Αποτελεσματική

Σχεδιασμός της τομεακής στρατηγικής

Αφού αναγνωριστούν οι μείζονες κίνδυνοι για την εκδήλωση διαφθοράς σε έναν συγκεκριμένο τομέα, το επόμενο βήμα είναι να καθοριστεί μια στρατηγική με τις κατευθυντήριες αρχές για την καταπολέμησή τους. Η στρατηγική θα κωδικοποιηθεί αργότερα σε ένα σχέδιο δράσης που θα καθοδηγήσει τα ανώτερα στελέχη να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα για την ορθή υλοποίησή της.

Είναι σημαντικό να γίνει κατανοητό ότι, όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, εκτός από τα έγγραφα διαμόρφωσης πολιτικής, οι στρατηγικές ενάντια στη διαφθορά είναι κυρίως επιχειρησιακά εργαλεία διοίκησης, δηλαδή μεθοδολογίες που χρησιμοποιούνται από τους οργανισμούς του τομέα για την αντιμετώπιση των προβλημάτων διαφθοράς. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο πρέπει να είναι σύντομα και συνοπτικά έγγραφα και να απαντούν στα ακόλουθα βασικά ερωτήματα:

Ποιες είναι οι ευπάθειες του τομέα;

Ποιες είναι οι προτεραιότητες/οι επιδιώξεις;

Ποιες είναι οι συστάσεις για την αντιμετώπιση των προτεραιοτήτων;

Ποιος θα τεθεί επικεφαλής της υλοποίησης της στρατηγικής;

Είναι πολύ πιθανό τα αποτελέσματα της εκτίμησης κινδύνων να δείξουν ότι η πίεση για διαφθορά στον υπό εξέταση τομέα προέρχεται από διαφορετικές πηγές και, συνεπώς, είναι απίθανο να υπάρχουν απλές λύσεις για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Στην περίπτωση αυτή, μόνο μία πολυδιάστατη στρατηγική θα είχε αποτέλεσμα.



Οι περισσότερες τομεακές στρατηγικές ακολούθησαν μια τρισκελή προσέγγιση βασισμένη στην αποτροπή (διερεύνηση της διαφθοράς και δίωξη των παραβατών), την πρόληψη (εξέταση των συστημάτων και των διαδικασιών σε έναν συγκεκριμένο τομέα για τον εντοπισμό των ευκαιριών για εκδήλωση του φαινομένου της διαφθοράς και διατύπωση συστάσεων για την αποφυγή τους) και την εκπαίδευση (εκπαίδευση των δημοσίων υπαλλήλων και των πολιτών σχετικά με τις βλαβερές συνέπειες της διαφθοράς).

Και τα τρία σκέλη είναι εξίσου σημαντικά. Ωστόσο, ανάλογα με το πλαίσιο του εξεταζόμενου τομέα, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της τομεακής στρατηγικής ενδέχεται να δώσουν προτεραιότητα στο ένα σκέλος έναντι των άλλων. Για παράδειγμα, αν θεωρούν ότι ο τομέας είναι ευεπίφορος στη διαφθορά και οι διεφθαρμένοι λειτουργοί είναι ισχυροί, μια στρατηγική που θα έδινε προτεραιότητα στην πρόληψη και την εκπαίδευση μπορεί να μην έφερνε τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα. Σε αυτό το σενάριο, μια επιτυχημένη στρατηγική πρέπει να είναι αρκετά δυναμική ώστε να απαλλαγεί από τα εμπόδια και να δείξει στην κοινή γνώμη ότι υπάρχει πολιτική βούληση για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Σε ένα άλλο σενάριο που στοχεύει στη διατήρηση της δυναμικής ενάντια στη διαφθορά προτιμώνται οι στρατηγικές που επικεντρώνονται στην πρόληψη και στην εκπαίδευση. Οι υφιστάμενες τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς στην Ελλάδα (π.χ. στον τομέα της Φορολογικής και Τελωνειακής Διοίκησης) υιοθέτησαν μια ολιστική προσέγγιση ενάντια στη διαφθορά δημιουργώντας διαφορετικές ροές εργασίας που κατηγοριοποιούνται βάσει της προσέγγισης: πρόληψη, αποτροπή ή εκπαίδευση. Αυτή την προσέγγιση θα πρέπει να ακολουθήσουν οι μελλοντικές τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς.

Στον πίνακα που ακολουθεί παρουσιάζεται ένα παράδειγμα του οράματος, του σκοπού και των στόχων μιας στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

Πίνακας 2.5. Όραμα, σκοπός και στόχοι μιας στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Όραμα Η παροχή υπηρεσιών σε κάθε τομέα με αποτελεσματικό, αποδοτικό και διαφανή τρόπο

Σκοπός Καταστολή του φαινομένου της διαφθοράς στον τομέα

Στόχος 1 Στόχος 2 Στόχος 3 Στόχος 4 Στόχος 5 Στόχος 6 Διασφάλιση της διαφάνειας και της λογοδοσίας μέσω της πολιτικής, της νομοθεσίας, των κανονισμών και άλλων κανονιστικών πράξεων

Βελτίωση του προγραμματισμού και του προϋπολογισμού με σκοπό τον περιορισμό των κινδύνων εκδήλωσης διαφθοράς

Εξάλειψη των κρουσμάτων διαφθοράς στους μηχανισμούς χρηματοδότησης και κατανομής και χρήσης των πόρων

Ελαχιστοποίηση των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς μέσω της διαφάνειας των μηχανισμών διοίκησης και προμηθειών (ανθρώπινο δυναμικό, περιουσιακά στοιχεία, υποδομή και υπηρεσίες)

Ανάπτυξη αποτελεσματικών και αποδοτικών συστημάτων επιτήρησης και διαδικασιών που εντοπίζουν εγκαίρως τους κινδύνους εκδήλωσης διαφθοράς

Δημιουργία ολοκληρωμένων, αποδοτικών και διαφανών συστημάτων αναφοράς που παρέχουν πρόσβαση σε πληροφορίες και επιτρέπουν την ανάληψη διορθωτικών μέτρων

Πηγή: Από το U4 PRACTICE INSIGHT Δεκέμβριος 2014 αρ. 2



Στο Παράρτημα Γ παρέχεται μια συνοπτική παρουσίαση των διαφορετικών τύπων στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά.

Διατύπωση στόχων

Μια στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς έχει συνήθως έναν βασικό σκοπό και περισσότερους στόχους. Ο σκοπός και οι στόχοι αντικατοπτρίζουν την αλλαγή που επιδιώκει να επιφέρει η στρατηγική. Μια στρατηγική θα μπορούσε, για παράδειγμα, να έχει ως σκοπό τη μείωση της διαφθοράς στον εν λόγω τομέα και ως στόχο τη διενέργεια των προσλήψεων σε έναν δημόσιο οργανισμό με αξιοκρατικά κριτήρια. Το πρώτο βήμα στη διαδικασία σύνταξης της στρατηγικής είναι να προσδιοριστεί ο σκοπός και να μετατραπεί σε στόχους. Οι στόχοι ιδανικά προσδιορίζουν το ποιος, το πότε, το τι και το πού ενός σκοπού. Για την επίτευξη των προσδιορισθέντων στόχων, οι επιμέρους δράσεις πρέπει να αποσκοπούν σε συγκεκριμένες εκροές (π.χ. αγαθά ή υπηρεσίες0 που οδηγούν σε μετρήσιμα αποτελέσματα, σε συνάρτηση με τα επιθυμητά μακροπρόθεσμα αποτελέσματα ή σκοπούς.

Η εμπειρία έχει δείξει ότι, κατά τον καθορισμό των στόχων μιας στρατηγικής ενάντια στη διαφθορά, συνιστάται να λαμβάνονται υπόψη οι ακόλουθες ορθές πρακτικές:

Να αποφεύγονται οι ασαφείς στόχοι. Οι στόχοι πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο σαφείς και εστιασμένοι. Για παράδειγμα, η «καταστολή της διαφθοράς» θα μπορούσε να έχει πολλές σημασίες. Θα πρέπει να διαχωριστεί σε συγκεκριμένους μετρήσιμους στόχους, όπως για παράδειγμα, «να ενισχυθεί η ευαισθητοποίηση των δημόσιων λειτουργών σε ζητήματα ηθικής» ή «να βελτιωθούν οι εσωτερικοί έλεγχοι» ή «να αυξηθεί ο αριθμός των υποθέσεων που οδηγούνται στη δικαιοσύνη» ή «η ικανοποίηση των πολιτών».

Να δημιουργηθεί ένα «μενού» από πιθανές επιλογές μεταρρύθμισης, σε αντιστοίχηση με συγκεκριμένες προτεραιότητες. Ο σκοπός είναι να καθοριστεί τι είναι εφικτό. Κατά τον καθορισμό προτεραιοτήτων, είναι σημαντικό να ληφθούν υπόψη οι ακόλουθοι τρεις παράγοντες:

‒ Η σημασία του προβλήματος (δηλ. το μέγεθος της ζημιάς που προκαλεί στον τομέα ειδικότερα και στην κοινωνία εν γένει)

‒ Η πιθανή αποτελεσματικότητα των προτεινόμενων πολιτικών μεταρρύθμισης για τη μείωση του προβλήματος

‒ Το αναμενόμενο κόστος της προτεινόμενης μεταρρύθμισης, συμπεριλαμβανομένου όχι μόνο του δημοσιονομικού ή οικονομικού κόστους αλλά και του «πολιτικού κεφαλαίου» ή της τεχνικής ικανότητας ή της προσοχής που πρέπει να δαπανηθούν για την αποτελεσματική εφαρμογή της μεταρρύθμισης.

Να δοθεί προσοχή σε τυχόν αναντιστοιχία μεταξύ προσδοκιών και πραγματικής κατάστασης. Ένα κοινό λάθος των στρατηγικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς είναι να τεκμαίρεται ότι θα υπάρχουν καλές δομές διοίκησης, τεχνολογίες πληροφορικής, λειτουργούσες διαδικασίες, επαρκής στελέχωση, χρόνος και χρήμα, ενώ στην πραγματικότητα οι πόροι



αυτοί συνήθως λείπουν. Η εμπειρία έχει αναδείξει τη σημασία της αποφυγής αυτής της έλλειψης ρεαλισμού κατά τη φάση του σχεδιασμού. Για το λόγο αυτό, είναι σημαντικό οι σχεδιαστές της τομεακής στρατηγικής κατά τον καθορισμό των στόχων να αντιστοιχίσουν τις προσδοκίες με την ικανότητα υλοποίησης, τον απαιτούμενο χρόνο και τους διαθέσιμους πόρους του συγκεκριμένου τομέα. Είναι καλύτερα να προσδιοριστούν λιγότερο φιλόδοξοι στόχοι που είναι όμως δυνατόν να επιτευχθούν σε βραχυπρόθεσμο και μεσοπρόθεσμο ορίζοντα με σαφέστερα και απλά σχέδια δράσης και δείκτες που είναι εύκολο να μετρηθούν. Πιθανά κριτήρια κατά τον καθορισμό προτεραιοτήτων είναι: ο προϋπολογισμός, η διαθεσιμότητα ανθρώπινου δυναμικού, η πιθανότητα επίτευξης γρήγορων αποτελεσμάτων, η πιθανότητα αντιμετώπισης των πιο επιβλαβών μορφών διαφθοράς, οι πιθανές συνέργειες με άλλους πολιτικούς στόχους και προσπάθειες (π.χ. διοικητικές μεταρρυθμίσεις).

Εκπόνηση και υιοθέτηση

Η θέσπιση μιας διαδικασίας για τη διαμόρφωση μιας τομεακής στρατηγικής ενάντια στη διαφθορά διέπεται από ορισμένες γενικές αρχές που αξίζει να τηρηθούν. Το Γραφείο των Ηνωμένων Εθνών για τον Έλεγχο των Ναρκωτικών και την Πρόληψη του Εγκλήματος (UNODC) έχει εκδώσει κάποιες αρχές που αξίζει να ληφθούν υπόψη σε αυτό το στάδιο της διαδικασίας. Ενδεικτικά, είναι οι εξής:

Να ανατεθεί η ευθύνη για τη σύνταξη της στρατηγικής σε μια μικρή, ημιαυτόνομη ομάδα. Η εμπειρία έχει δείξει ότι μια σχετικά μικρή επιτροπή ή οργάνωση θα πρέπει να έχει την κύρια ευθύνη για τη σύνταξη του εγγράφου της στρατηγικής και έναν εύλογο βαθμό αυτονομίας στην εκπόνηση του σχεδίου της στρατηγικής. Στην ιδανική περίπτωση, πρόεδρος του οργάνου σύνταξης θα πρέπει να είναι ένα άτομο εγνωσμένου κύρους, ακέραιου χαρακτήρα και με πολιτική επιρροή ώστε να αναλάβει εξολοκλήρου το έργο για λογαριασμό του οργάνου σύνταξης και κατ’ επέκταση την ίδια τη στρατηγική.

Να εξασφαλιστεί η αμέριστη υποστήριξη και συμμετοχή ανώτερων πολιτικών. Κάθε τομεακή στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς είναι, από τη φύση της, ένας μηχανισμός «από την κορυφή προς τα κάτω» που εξαρτά την επιτυχία της από τις προσπάθειες των υπουργείων, των φορέων και των θεσμών. Χωρίς πολιτική στήριξη υψηλού επιπέδου και χωρίς την αίσθηση σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης ότι η ανώτερη ηγεσία στηρίζει τη στρατηγική και τους υπεύθυνους διαμόρφωσής της, η στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς είναι καταδικασμένη. Η στήριξη αυτή μπορεί να αποδειχθεί με ποικίλους τρόπους, όπως με ομιλίες με θέμα τη σημασία της ύπαρξης μίας στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς σε ένα συγκεκριμένο τομέα υψηλού κινδύνου.

Επιπλέον, η ενημέρωση και η συμμετοχή των ανώτερων πολιτικών ηγετών καθ’ όλη τη διάρκεια της διαμόρφωσης της στρατηγικής θα μπορούσε να αποβεί χρήσιμη. Λόγου χάριν, θα μπορούσαν μερικές φορές να παρίστανται σε συνεδριάσεις της συντακτικής ομάδας.

Τέλος, μόλις ολοκληρωθεί η διαδικασία σύνταξης, το τελικό έγγραφο της στρατηγικής πρέπει να εγκριθεί επίσημα. Η μορφή που θα λάβει η εν λόγω



έγκριση θα εξαρτηθεί από το νομικοπολιτικό πλαίσιο του κράτους. Ακόμη και όταν δεν είναι απαραίτητη η επίσημη έγκριση, δεν παύει να είναι ένας χρήσιμος τρόπος ισχυροποίησης της στρατηγικής.

Να διεξάγεται τακτική διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη, συμπεριλαμβανομένων των κρατικών φορέων και των υπουργείων τα οποία θα επηρεαστούν από τη στρατηγική. Η διαδικασία διαμόρφωσης της στρατηγικής θα πρέπει να διασφαλίζει την κατάλληλη συμμετοχή των εκπροσώπων από κάθε κρατικό φορέα που είναι αρμόδιος για την υλοποίηση οποιουδήποτε μέρους της στρατηγικής. Αυτό είναι σημαντικό για διάφορους λόγους. Προφανώς, ο τομέας εξειδίκευσης των εκπροσώπων διαφορετικών οργανισμών είναι διαφορετικός και η ποικιλία αυτή μπορεί να λειτουργήσει υπέρ της ποιότητας της στρατηγικής, για παράδειγμα εντοπίζοντας τα προβλήματα και τις προκλήσεις που ενδεχομένως έχουν παραβλέψει (ή παρανοήσει) οι βασικοί συντάκτες και προτείνοντας δημιουργικές λύσεις. Είναι επίσης πολύ σημαντικό τουλάχιστον κάποιοι συμμετέχοντες στη διαδικασία σύνταξης να μπορούν να παρέχουν ακριβή οικονομικά και δημοσιονομικά στοιχεία τα οποία θα είναι κρίσιμα για την αποτελεσματική υλοποίηση της στρατηγικής. Αλλά ίσως ακόμη πιο σημαντικό, δεδομένου ότι οι διάφορες υπηρεσίες θα αναλάβουν ευθύνες όσον αφορά στην υλοποίηση της στρατηγικής, η αποδοχή και η ενεργός υποστήριξή τους είναι καταλυτικό στοιχείο για την επιτυχημένη έκβαση της στρατηγικής. Είναι βέβαιο ότι η συμμετοχή στη διαδικασία σύνταξης θα τους δώσει μεγαλύτερη αίσθηση ότι η στρατηγική είναι και δικό τους κτήμα.

Ωστόσο, υπάρχει πάντοτε ο κίνδυνος υπερβολικής αντίστασης στις μεταρρυθμίσεις εκ μέρους των εκπροσώπων κρατικών φορέων. Οι απόψεις τους πρέπει να γίνονται σεβαστές, αλλά να μην θεωρούνται δεσμευτικές. Η εμπειρία έχει δείξει ότι είναι προτιμότερο να συμμετέχουν έγκαιρα εκπρόσωποι όλων των αρμόδιων κρατικών φορέων και να έχουν την ευκαιρία να εκθέσουν τους προβληματισμούς τους κατά τη σύνταξή της, παρέχοντας στη συντακτική ομάδα την ευκαιρία για απάντηση της κριτικής, παρά να έρθουν αντιμέτωποι με μια στρατηγική στην ανάπτυξη της οποίας δεν θα έχουν καμία ανάμειξη και στην οποία μπορεί να αντιτίθενται σθεναρά. Αυτός είναι ένας από τους λόγους που οι διαβουλεύσεις θα πρέπει να επεκταθούν όχι μόνο στην πολιτική ηγεσία των διαφόρων φορέων υλοποίησης αλλά και στο τεχνικό προσωπικό ή στους υψηλόβαθμους υπαλλήλους που θα διαδραματίσουν καταλυτικό ρόλο στην εφαρμογή των συστάσεων της στρατηγικής. Ένα άλλο πλεονέκτημα της συμμετοχής διαφόρων φορέων στη διαδικασία σύνταξης της στρατηγικής είναι ότι η συμμετοχή μπορεί να βελτιώσει την ικανότητα συντονισμού και συνεργασίας αυτών των οργανισμών σε θέματα καταπολέμησης της διαφθοράς. Η αλληλεπίδρασή τους στη διαδικασία της σύνταξης μπορεί να διευκολύνει τη συνεργασία στην υλοποίηση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση – όλα κρίσιμα συστατικά για την επιτυχία της στρατηγικής.

Να επιστρατευτούν κι άλλοι τομείς της κοινωνίας στη διαδικασία της σύνταξης. Οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης στρατηγικής θα πρέπει να βρουν τους κατάλληλους τρόπους για να επιστρατεύσουν στο εγχείρημα αυτό τις κοινωνίες των πολιτών, την επιχειρηματική κοινότητα, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης, την



ακαδημαϊκή κοινότητα, το ευρύ κοινό και άλλους τυχόν ενδιαφερόμενους. Οι λόγοι είναι απλοί: πρώτον, οι ενδιαφερόμενοι μπορεί να έχουν πολύτιμες πληροφορίες και χρήσιμες συστάσεις για τη διαμόρφωση μιας αποτελεσματικότερης στρατηγικής καλύτερα προσαρμοσμένης στις ιδιαίτερες ανάγκες και τις περιστάσεις του τομέα. Δεύτερον, η πολυφωνία στη διαδικασία σύνταξης μπορεί να συμβάλει στην οικοδόμηση ενός κοινού οράματος και στην αύξηση της νομιμοποίησης της από το κοινωνικό σύνολο και, ως εκ τούτου, στην ενίσχυση της πολιτικής στήριξής της.

Ωστόσο, η υπερβολική έμφαση στην επίτευξη συναίνεσης ή στην προσπάθεια εκτίμησης της συμβολής όλων των ενδιαφερόμενων μερών μπορεί να οδηγήσει σε μια αποδυναμωμένη στρατηγική, μία στρατηγική έμπλεα γενικοτήτων και φιλοδοξιών και φτωχή σε συγκεκριμένες επιλογές μεταξύ αντικρουόμενων προτεραιοτήτων και προσεγγίσεων.

Η κοινή γνώμη μπορεί να συμμετέχει στον σχεδιασμό πολιτικών κατά της διαφθοράς με διάφορους τρόπους:

‒ Οι εκπρόσωποι της μπορεί να είναι μέλη συμβουλίων για την καταπολέμηση της διαφθοράς που είναι επιφορτισμένα με τη σύνταξη ή τη γνωμοδότηση επί των πολιτικών.

‒ Οι κυβερνήσεις προωθούν προς σχολιασμό τα σχέδια στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών.

‒ Οι κυβερνήσεις προωθούν προς σχολιασμό τα σχέδια στην κοινή γνώμη.

‒ Τα σχέδια πολιτικών μπορούν να δημοσιεύονται σε ιστοσελίδες με τη δυνατότητα υποβολής παρατηρήσεων.

‒ Οι πολιτικές μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο δημόσιων ακροάσεων ή σχολίων.

Ανεξαρτήτως των μηχανισμών που θα επιλεγούν για τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών, είναι απαραίτητο να εξασφαλιστεί ο ουσιαστικός και όχι ο τυπικός διάλογος μεταξύ του δημόσιου τομέα και της κοινωνίας των πολιτών. Επιπλέον, τόσο οι οργανωμένοι όσο και οι μη οργανωμένοι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών θα πρέπει να έχουν την ευκαιρία να συμμετέχουν με τρόπο ουσιαστικό. Οι κοινωνίες των πολιτών έχουν επισημάνει την ανάγκη για ύπαρξη μακρών περιόδων διαβουλεύσεων που θα τους επιτρέπουν να τεκμηριώνουν τα σχόλιά τους.

Οι νέες πρωτοβουλίες που αναλαμβάνει η ελληνική δημόσια διοίκηση θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ως μέσο βελτίωσης της επικοινωνίας με τους πολίτες και ενθάρρυνσης της συμμετοχής τους. Για παράδειγμα, η ελληνική πρωτοβουλία «Ανοικτή Διακυβέρνηση» (OpenGov) θα μπορούσε να θεωρηθεί ως μια καλή πλατφόρμα για την ηλεκτρονική διαβούλευση των στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά. Η διαβούλευση θα μπορούσε να αναρτηθεί σε πλατφόρμα τύπου ιστολογίου (blog) πριν από την υποβολή της για έγκριση. Στην πλατφόρμα αυτή θα μπορούν οι πολίτες και οι οργανισμοί να δημοσιεύουν τις παρατηρήσεις, τις προτάσεις και τις κριτικές τους.



Καθ’ όλη τη διαδικασία της σύνταξης να δίνεται έμφαση στην επικοινωνία, στη διαφάνεια και στην απήχηση. Εκτός από τις διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη, οι συντάκτες της στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς θα πρέπει να καταβάλλουν κάθε προσπάθεια να ενεργούν με διαφάνεια όσον αφορά τη διαδικασία – στο μέτρο του εφικτού πάντα (στην περίπτωση διαβουλεύσεων με άλλα κρατικά τμήματα σε ευαίσθητα εσωτερικά θέματα, μπορεί να απαιτείται εχεμύθεια).

Να γίνεται σωστή κατανομή του χρόνου και των πόρων για τη σύνταξη της στρατηγικής. Το πόσος χρόνος θα χρειαστεί για τη σύνταξη της στρατηγικής θα εξαρτηθεί από διάφορους παράγοντες: μήπως αυτή η στρατηγική είναι συνέχεια μιας άλλης; Πόσες έρευνες έχουν ήδη ολοκληρωθεί σε προγενέστερο χρόνο; Πόσο εύκολη θα είναι η απόκτηση στοιχείων από διάφορες υπηρεσίες σχετικά με τις δράσεις τους; Μια άλλη σημαντική πτυχή θα είναι ο χρόνος που απαιτείται για τη διαβούλευση με διάφορους ενδιαφερόμενους. Πόσο δύσκολο θα είναι να διεξάγονται συνεδριάσεις σε όλους τους φορείς του τομέα; Πόσο χρόνο θα χρειαστεί ο προγραμματισμός τους;

Τέλος, συνιστάται να επιδιώκεται ο συντονισμός σε εθνικό επίπεδο των τομεακών προσπαθειών. Ένας κεντρικός φορέας πρέπει να εξηγήσει στα υπουργεία τους ιδιαίτερους στρατηγικούς τους ρόλους και τις ευθύνες τους. Δεν αρκεί να αποσταλούν φυλλάδια με τις πολιτικές και η εφαρμογή στην πράξη να εγκαταλείπεται στην αυτενέργεια και στην κρίση του καθένα.

Κατάρτιση του σχεδίου δράσης

Ένα σχέδιο δράσης αναλύει τους στόχους της στρατηγικής σε συγκεκριμένες δράσεις που ανατίθενται στους αρμόδιους οργανισμούς σε συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Με άλλα λόγια, τα σχέδια δράσης είναι πιο λεπτομερή έγγραφα από τις στρατηγικές. Αναλύουν τους σκοπούς της στρατηγικής σε συγκεκριμένες στόχους με εκροές και αποτελέσματα, και ένα σύνολο ουσιαστικών δεικτών που πρέπει να ενημερώνονται σε τακτική βάση για την παρακολούθηση της προόδου, την υιοθέτηση των απαραίτητων διορθωτικών μέτρων και τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων. Οι ρόλοι και οι αρμοδιότητες καθώς και τα χρονικά πλαίσια για την υλοποίηση, το συντονισμό και την παρακολούθηση της στρατηγικής πρέπει επίσης να προσδιορίζονται σαφώς στο σχέδιο δράσης.

Δεδομένου ότι τα σχέδια δράσης είναι έγγραφα υλοποίησης, η διατύπωσή τους πρέπει, κατά κανόνα, να είναι πολύ συγκεκριμένη και απλή, αφήνοντας όσο το δυνατόν λιγότερο χώρο για ερμηνεία. Κάθε γραμμή ενός σχεδίου δράσης πρέπει να ακολουθεί μια συγκεκριμένη δομή ώστε όλοι οι αναγνώστες να είναι σε θέση να εντοπίζουν με την πρώτη ματιά απαντήσεις σε βασικά ερωτήματα όπως το «τι», το «ποιος», το «πότε», το «εάν» και το «πώς»:



Τι: Ποια είναι τα επιλεγμένα μέτρα και με ποιο στόχο της στρατηγικής συναρτώνται;

Ποιος: Ποιος οργανισμός είναι αρμόδιο;

Πότε: Ποιο είναι το χρονοδιάγραμμα;

Εάν: Ποιους κινδύνους διατρέχει η υλοποίηση;

Πώς: Ποιοι είναι οι δείκτες για μια επιτυχή υλοποίηση;

Συνιστάται ο συσχετισμός των ενεργειών που περιλαμβάνονται στο σχέδιο δράσης με τις προβλεπόμενες ενέργειες σε άλλα έγγραφα διαμόρφωσης πολιτικής όπως στην εθνική στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς ή σε άλλες στρατηγικές διοικητικής μεταρρύθμισης.

Ένας γενικός οδηγός όπως αυτός δεν μπορεί να καθορίσει ποια συγκεκριμένα μέτρα θα πρέπει να περιλαμβάνει μια συγκεκριμένη στρατηγική ενός τομέα. Ωστόσο, το Παράρτημα Δ παρέχει ένα χρήσιμο σημείο εκκίνησης για τους υπεύθυνους διαμόρφωσης της τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς, που βρίσκονται στη διαδικασία ανάπτυξης του περιεχομένου ενός σχεδίου δράσης.

Στο Παράρτημα Δ παρατίθεται ένα πρότυπο σχεδίου δράσης.

Οι δείκτες για τη μέτρηση της επιτυχίας

Κάθε σχέδιο δράσης χρειάζεται δείκτες για την παρακολούθηση, την αξιολόγηση, και την αναφορά της προόδου υλοποίησης και των αποτελεσμάτων συγκεκριμένων δράσεων Οι δείκτες εκροών (διαδικασία) δείχνουν ότι οι προγραμματισθείσες δράσεις όπως η κατάρτιση νόμων, η εκπαίδευση του προσωπικού κ.α. υλοποιούνται αποδοτικά. Οι ενδιάμεσοι δείκτες (αποτελέσματα) επιτρέπουν την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητα του σχεδίου σε βραχυπρόθεσμο και μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, σε συνάρτηση με τα επιδιωκόμενα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα (σκοπός) της δράσης. Χωρίς δείκτες, τα σχέδια δράσης παραμένουν μόνο δηλώσεις προθέσεων.

Κατά τη διαμόρφωση των δεικτών, οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής πρέπει να απαντήσουν στο εξής ερώτημα:

Πώς θα επιβεβαιώσουμε ότι αυτό που έχει σχεδιαστεί σύμφωνα με το σχέδιο

δράσης είναι αυτό που υλοποιείται;

Υπάρχουν τρεις τύποι δεικτών ή τρόποι απάντησης σε αυτό το ερώτημα:

Δείκτες εκροών (διαδικασία): Μετρούν την πρόοδο που σημειώθηκε κατά την ολοκλήρωση μιας συγκεκριμένης δραστηριότητας στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης. Τα αποτελέσματα είναι μετρήσιμα και προσδιορίζονται εύκολα. Για παράδειγμα: ένα νέο πρόγραμμα εκπαίδευσης σε ζητήματα δεοντολογίας σχεδιάστηκε και παρουσιάστηκε σε 100 οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.

Ενδιάμεσοι δείκτες (αποτελέσματα): Μετρούν τις βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες επιπτώσεις (εάν υπάρχουν) μιας δραστηριότητας σε



συνάρτηση με τον μακροπρόθεσμο σκοπό. Για παράδειγμα: αφού παρακολούθησε το πρόγραμμα δεοντολογίας, το προσωπικό των 100 οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης είναι πλέον περισσότερο ενημερωμένο σχετικά με τη συμπεριφορά που αναμένεται από αυτούς ως δημόσιοι λειτουργοί και πάνω από 80% εφάρμοσε τις γνώσεις αυτές.

Δείκτες επιπτώσεων (αντίκτυπο): Μετρούν τις μακροπρόθεσμες αλλαγές που επήλθαν μετά την εφαρμογή του σχεδίου. Για παράδειγμα: μετά την υλοποίηση του σχεδίου δράσης κατά της διαφθοράς, το ποσοστό της διαφθοράς μειώθηκε στους 100 οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης που συμπεριελήφθησαν στο πρόγραμμα. Οι δείκτες επιπτώσεων αφορούν τους τελικούς στόχους της στρατηγικής οι οποίοι συχνά αναφέρονται ως «γενικές δηλώσεις επιθυμητών αλλαγών».

Η εμπειρία έχει δείξει ότι είναι προτιμότερο για τους υπεύθυνους διαμόρφωσης στρατηγικής να μην προσπαθούν να μετρήσουν τον μακροπρόθεσμος αντίκτυπο μιας στρατηγικής και να επικεντρώνονται περισσότερο στις εκροές και στα άμεσα αποτελέσματα. Οι λόγοι είναι τρεις: (α) η κύρια λειτουργία ενός σχεδίου δράσης κατά της διαφθοράς είναι να αποτελέσει ένα εργαλείο για την υλοποίηση των δραστηριοτήτων που περιλαμβάνονται στο σχέδιο (π.χ. παροχή εκπαίδευσης που θα ενισχύσει την ευαισθητοποίηση των δημοσίων υπαλλήλων σε ζητήματα δεοντολογίας) και όχι η λεπτομερής εκ των προτέρων περιγραφή των αποτελεσμάτων που μπορεί να επιφέρει μακροπρόθεσμα μία δράση (π.χ. μείωση του ποσοστού διαφθοράς) β) είναι δύσκολο να σχεδιαστούν δείκτες μακροπρόθεσμου αντίκτυπου και γ) η μέτρηση του μακροπρόθεσμου αντίκτυπου μιας στρατηγικής είναι όχι μόνο δύσκολη αλά και δαπανηρή και χρονοβόρα. Οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης στρατηγικής πρέπει να είναι ρεαλιστές και να αποφεύγουν τη χρήση μεγαλεπήβολων μεθόδων μέτρησης της προόδου που πιθανόν θα αποτύχουν κατά την προσπάθεια υλοποίησής τους.

Αλληλουχία ενεργειών

Δεδομένου ότι οι μεταρρυθμίσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς χρειάζονται χρόνο για να υλοποιηθούν και να φανούν τα αποτελέσματά τους, οι στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς και τα σχέδια δράσης τους θα πρέπει να καλύπτουν ένα εύλογο διάστημα των 4-5 ετών. Μέσα στο διάστημα αυτό καλύπτονται τόσοι οι βραχυπρόθεσμοι στόχοι (1 έτους) όσο και οι μεσοπρόθεσμοι στόχοι (2-5 ετών). Επιπλέον, δεδομένου του διαφορετικού χρόνου που απαιτείται για την εφαρμογή των διαφόρων μέτρων κατά της διαφθοράς, οι προτεινόμενες πολιτικές μεταρρυθμίσεις και οι στόχοι θα μπορούσαν να ταξινομηθούν ανά χρονικό διάστημα υλοποίησης στο έγγραφο της στρατηγικής, με τους στόχους της μεταρρύθμισης να ταξινομούνται σε βραχυπρόθεσμες (π.χ. που υλοποιούνται εντός των επόμενων 6 έως 18 μηνών) και σε μεσοπρόθεσμες (εντός δύο έως πέντε ετών).

Οικονομικός αντίκτυπος

Αφού αποφασίσει να εφαρμόσει ένα συγκεκριμένο μέτρο, ο οργανισμός μπορεί να ανακαλύψει ότι χρειάζονται πόροι για την υλοποίηση δραστηριοτήτων όπως η εκπαίδευση, ο εξοπλισμός των γραφείων ή ακόμη και η απόκτηση πρόσθετων



ανθρώπινων πόρων ή ατόμων με ειδική εμπειρία. Η έλλειψη πόρων είναι συχνά ένας βασικός λόγος για την αργή υλοποίηση ή τη μη υλοποίηση συγκεκριμένων μέτρων.

Τίθεται λοιπόν το ερώτημα κατά πόσον τα σχέδια δράσης θα πρέπει να κάνουν μια εκτίμηση των πόρων που χρειάζονται (είτε από τον κρατικό προϋπολογισμό είτε από εξωτερικές πηγές, όπως οι χορηγοί). Μέχρι στιγμής, η εκτίμηση του κόστους στα έγγραφα διαμόρφωσης πολιτικής δεν ήταν συχνή και αναλυτική, πιθανώς κυρίως λόγω της πρόσθετης προσπάθειας που απαιτείται και των απαιτούμενων στοιχείων που πρέπει να συγκεντρωθούν. Ωστόσο, κάποιοι εμπειρογνώμονες συνιστούν την εκτίμηση του κόστους ανάληψης συγκεκριμένων μέτρων, εάν όχι στο αρχικό στάδιο του σχεδίου δράσης, τότε στις μεταγενέστερες εκδόσεις, στο πλαίσιο τακτικών ενημερώσεων του σχεδίου δράσης.

Ακόμη κι αν δεν γίνει λεπτομερής εκτίμηση, η ένδειξη για το κατά πόσον τα μέτρα θα χρειαστούν πρόσθετη χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό θα είναι χρήσιμη για τον αρμόδιο για την έγκριση του σχεδίου δράσης φορέα σχετικά με τα αναγκαία κονδύλια για την εφαρμογή του.

46 – III. ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ


III. Υλοποίηση

Δεν αρκεί η απλή διατύπωση μιας στρατηγικής κι ενός σχεδίου δράσης που καλεί τους φορείς και τους οργανισμούς του τομέα να υιοθετήσουν νέους κανόνες και πολιτικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Μια επιτυχημένη τομεακή στρατηγική για την καταπολέμηση της διαφθοράς και ένα σχέδιο δράσης δεν πρέπει μόνο να προβλέπουν ένα ολοκληρωμένο σύνολο ουσιαστικών μεταρρυθμίσεων, αλλά και να παρέχουν τα μέσα για την εξασφάλιση συντονισμένης υλοποίησης.

Ο καλύτερος τρόπος συντονισμού της υλοποίησης μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς και ενός σχεδίου δράσης εξαρτάται από διάφορους παράγοντες, αλλά η εμπειρία, καθώς και οι μελέτες για τη διαχείριση του δημόσιου τομέα, προσφέρουν διδάγματα που πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους οι διαμορφωτές της στρατηγικής. Εν προκειμένω, στον «Πρακτικό Οδηγό για την Ανάπτυξη και την Εφαρμογή των Εθνικών Στρατηγικών κατά της Διαφθοράς», το Γραφείο των Ηνωμένων Εθνών για τον Έλεγχο των Ναρκωτικών και την Πρόληψη του Εγκλήματος (UNODC) περιέγραψε ορισμένες αρχές ορθής υλοποίησης. Οι πιο σχετικές με τις στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς σε επίπεδο τομέα επεξηγούνται παρακάτω:

Να ανατεθεί σε έναν φορέα υψηλού επιπέδου η ευθύνη συντονισμού και υλοποίησης:

Ένα συγκεκριμένο όργανο ή ένας οργανισμός θα μπορούσε να αναλάβει την ευθύνη του συντονισμού της υλοποίησης και της παρακολούθησης της συμμόρφωσης με τις πολιτικές και τις επιδιώξεις της στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Υπάρχουν πολλές επιλογές:

‒ Μια εξειδικευμένη υπηρεσία καταπολέμησης της διαφθοράς (όπως η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. στην περίπτωση της Ελλάδας), θα μπορούσε να θεωρηθεί ως ο ιδανικός υποψήφιος για αυτόν τον ρόλο. Μπορεί όμως ένας φορέα όπως η ΓΕΓΚΑΔ να μην διαθέτει ούτε επαρκείς πόρους ούτε επαρκή εξουσία για να πιέσει άλλους φορείς και οργανισμούς να ακολουθήσουν τις υποδείξεις τους.

‒ Μια εναλλακτική είναι η ανάθεση αυτής της ευθύνης σε μια κεντρικά στελεχωμένη μονάδα ή σε ένα υπουργείο που υπάγεται σε ανώτερο στέλεχος της κυβέρνησης.

‒ Μια άλλη εναλλακτική θα ήταν η σύσταση μιας επιτροπής υπό την προεδρία υψηλόβαθμου αξιωματούχου, η οποία θα συγκροτείται από εκπροσώπους των κυριότερων υπουργείων για το συντονισμό της υλοποίησης.

Να εκχωρηθούν κατάλληλες εξουσίες στο όργανο συντονισμού και υλοποίησης:

III. ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ – 47


Το συντονιστικό όργανο θα πρέπει να έχει σαφή εντολή υπό τη μορφή κανονισμού ή διατάγματος που θα καθορίζει τις ευθύνες και τις εξουσίες του, και οι ανώτεροι αξιωματούχοι θα πρέπει να καταστήσουν σαφές ότι στηρίζουν πλήρως αυτή την εντολή και αναμένουν από όλους τους άλλους κρατικούς φορείς και οργανισμούς να συνεργαστούν με αυτήν.

Να ενισχυθεί η συνεργασία μεταξύ του συντονιστικού οργάνου και των φορέων υλοποίησης:

Η συντονιστική μονάδα πρέπει επίσης να καλλιεργεί το σεβασμό των φορέων ή των φορέων υλοποίησης στον συγκεκριμένο τομέα για να προάγει την εθελοντική συμμόρφωση. Για παράδειγμα, είναι σημαντικό να τονίσουμε την ανάγκη να διατηρήσει η συντονιστική μονάδα τη στήριξη και το σεβασμό όχι μόνο των υψηλόβαθμων αξιωματούχων των φορέων υλοποίησης, αλλά και του προσωπικού μεσαίου επιπέδου, οι οποίοι έχουν ζωτικό ρόλο στην επιτυχία της υλοποίησης της στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς σε επίπεδο τομέα. Από αυτή την άποψη, είναι επίσης σημαντικό η συντονιστική μονάδα να έχει την ικανότητα να αξιολογεί τις εκθέσεις του φορέα. Όσο μεγαλύτερη δεξιότητα έχει στην αξιολόγηση των εκθέσεων του φορέα τόσο μεγαλύτερο σεβασμό θα απολαμβάνει από τους εργαζομένους στο φορέα, θα ενισχύει την εξουσία της και θα μειώνει την πιθανότητα οι άλλοι φορείς να αγνοούν τις υποδείξεις της. Υπάρχουν διάφοροι άλλοι τρόποι προώθησης της συνεργασίας μεταξύ των φορέων, για παράδειγμα:

‒ Απόσπαση υπαλλήλων ενός φορέα σε έναν άλλο

‒ Διεξαγωγή κοινών εκπαιδευτικών προγραμμάτων

‒ Συμμετοχή σε συνεχή διάλογο σχετικά με την υλοποίηση της στρατηγικής

Να καταλήξει κάθε υπηρεσία του τομέα σε ένα χρονοδιάγραμμα υλοποίησης, παρακολούθησης και αξιολόγησης:

Εάν κληθούν να συμμετάσχουν στη διαδικασία σύνταξης οι ανώτεροι εκπρόσωποι από κάθε υπηρεσία και φορέα του τομέα, που θα είναι υπεύθυνοι για την εφαρμογή της στρατηγικής κατά της διαφθοράς, αυξάνονται οι πιθανότητες οι οργανισμοί και οι υπηρεσίες να στηρίξουν και να εργαστούν για την υλοποίηση της στρατηγικής.

Επιπλέον, η συμμετοχή των φορέων αυτών στις διαβουλεύσεις είναι συχνά χρήσιμη για να καταλήξουν σε σαφείς συμφωνίες με κάθε φορέα σχετικά με τα μέτρα που θα λάβει η υπηρεσία για την υλοποίηση της στρατηγικής και τον τρόπο και το χρονοδιάγραμμα αξιολόγησης της απόδοσης κάθε υπηρεσίας. Έτσι διασφαλίζεται η συνεχής ανατροφοδότηση των υπευθύνων για την εποπτεία της συντονισμένης υλοποίησης της στρατηγικής σχετικά με την πρόοδο της στρατηγικής, συμπεριλαμβανομένων τυχόν καθυστερήσεων ή κωλυσιεργιών.

Περαιτέρω, είναι σκόπιμο να γίνει κατανοητό ότι μια τομεακή στρατηγική ενάντια στη διαφθορά δεν υλοποιείται εντός των στεγανών ενός συγκεκριμένου τομέα. Πρέπει να ενσωματωθεί στις διαδικασίες και στα συστήματα διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, κανονιστικής συμμόρφωσης και διαχείρισης της απόδοσης. Θα πρέπει επίσης να ενσωματωθεί στις προσπάθειες

48 – III. ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ


καταπολέμησης της διαφθοράς της ευρύτερης δημόσιας διοίκησης και να ευθυγραμμιστεί (όπου είναι δυνατόν) με την εθνική στρατηγική κατά της διαφθοράς, όπου υπάρχει. Επιπλέον, οι δράσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς πρέπει να υλοποιηθούν με την πολυμερή συμμετοχή των εμπλεκόμενων μερών, τόσο στον επίμαχο τομέα όσο και σε άλλους τομείς, κάτι που προϋποθέτει πολιτική στήριξη και δέσμευση υψηλού επιπέδου.

Σε σχέση με αυτό, μια ευπάθεια που συναντάται κατά κόρον σε όλους τους ελληνικούς τομείς είναι η ύπαρξη διαφορετικών νομικών προσώπων που συστήνονται υπό την εποπτεία των θεματικών υπουργείων (π.χ. της υγείας). Ορισμένα από αυτά τα νομικά πρόσωπα ενδέχεται να μην χρηματοδοτούνται πλήρως από το δημόσιο τομέα και να είναι οργανωμένα βάσει των κανόνων του ιδιωτικού δικαίου, γεγονός που τα απαλλάσσει από κανόνες που προβλέπουν τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και την αντικειμενικότητα στο δημόσιο τομέα, καθιστώντας τα παράλληλα πιθανά μέσα προώθησης της διαφθοράς. Σε αυτή την περίπτωση, για να αποφευχθούν αυτοί οι κίνδυνοι, οι μελλοντικές τομεακές στρατηγικές στην Ελλάδα θα πρέπει να προβλέψουν την υπαγωγή αυτών των νομικών προσώπων στο γενικούς κανόνες που διέπουν τη λειτουργία των δημόσιων φορέων και να επαναπροσδιορίσουν τους εσωτερικούς τους κανόνες και διαδικασίες.

IV. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ, ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΚΑΙ ΥΠΟΒΟΛΗ ΑΝΑΦΟΡΩΝ – 49


IV. Παρακολούθηση, Αξιολόγηση και Υποβολή Αναφορών

Η τακτική παρακολούθηση, αξιολόγηση και υποβολή αναφορών είναι κρίσιμα συστατικά στοιχεία για την επιτυχημένη υλοποίηση μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς. Ένα σύστημα παρακολούθησης, αξιολόγησης και υποβολής αναφορών διασφαλίζει ότι οι στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς ακολουθούν μια βασισμένη σε συγκεκριμένα τεκμήρια και στοιχεία στρατηγική προσέγγιση, η οποία επιτρέπει τη συνεχή εκμάθηση. Το εν λόγω σύστημα έχει τρεις βασικούς στόχους:

Την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των ενεργειών ως προς τον έλεγχο της συμμόρφωσής τους με το σύνολο των στόχων που ορίζονται στη στρατηγική.

Τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των παρεμβάσεων μέσω της εκμάθησης του τι ήταν αποτελεσματικό και υπό ποίες συνθήκες

Την ενίσχυση της λογοδοσίας προς τους συμμετέχοντες στο πρόγραμμα και τους φορολογούμενους σχετικά με τη χρήση του δημόσιου χρήματος.

Εννοιολογικές διαφορές μεταξύ των όρων «παρακολούθηση», «αξιολόγηση» και «υποβολή αναφορών»

Η παρακολούθηση αναφέρεται στη διαδικασία συλλογής και ανάλυσης πληροφοριών σχετικά με την υλοποίηση των παραδοτέων (εκροών) και των ενδιάμεσων δεικτών (αποτελέσματα) μιας στρατηγικής για να διασφαλιστεί ότι βρίσκονται στη σωστή πορεία και εντός προγράμματος:

Οι άμεσες εκροές είναι συγκεκριμένα παραδοτέα του πεδίου που αφορούν άμεσα την τομεακή στρατηγική (π.χ. οι δημόσιοι λειτουργοί εκπαιδεύτηκαν στο νέο κώδικα δεοντολογίας). Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι εκροές μιας τομεακής στρατηγικής είναι αυτονόητες σε βαθμό που η παρακολούθησή τους καθίσταται περιττή. Τα ενδιάμεσα αποτελέσματα προσφέρουν επιπλέον πληροφορίες.

Τα ενδιάμεσα αποτελέσματα μιας τομεακής στρατηγικής δεν απορρέουν αυτόματα από τη στρατηγική αλλά είναι πιθανό να επέλθουν, εάν οι δράσεις υλοποιηθούν σύμφωνα με τα προβλεπόμενα.

Μέσω της παρακολούθησης εξασφαλίζεται η ακλόνητη προσήλωση στην επίτευξη του στρατηγικού σκοπού και των στόχων σε κάθε βήμα της υλοποίησης. Επίσης, τροφοδοτεί τους υπεύθυνους διαμόρφωσης στρατηγικής και τις μονάδες σχεδιασμού και εποπτείας με πληροφορίες σχετικά με την υλοποίηση, επιτρέποντας έτσι την αποτελεσματική καθοδήγηση, την ενημερωμένη λήψη αποφάσεων και τον καλύτερο σχεδιασμό της στρατηγικής.

50 – IV. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ, ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΚΑΙ ΥΠΟΒΟΛΗ ΑΝΑΦΟΡΩΝ


Κατά την παρακολούθηση των στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς και των σχεδίων δράσης, είναι ζωτικής σημασίας να χρησιμοποιούνται οι κατάλληλοι δείκτες, δεδομένου ότι αποτελούν το σημείο αναφοράς για την παρακολούθηση της προόδου. Όπως εξηγήθηκε προηγουμένως, ο καθορισμός δεικτών αποτελεί μέρος της σύνταξης της στρατηγικής.

Η αξιολόγηση αναφέρεται στην ανάλυση της εφαρμογής σε σχέση με τα άμεσα παραδοτέα (εκροές) και βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα αποτελέσματα ή εάν πρόκειται για μία αξιολόγηση του αντίκτυπου, αναφέρεται στα πιο μακροπρόθεσμα αποτελέσματα (αντίκτυπο) μιας στρατηγικής. Τα αποτελέσματα είναι οι έμμεσες εκβάσεις μιας στρατηγικής σε σχέση με τον τελικό επιδιωκόμενο αντίκτυπο. Είναι έμμεσα, καθώς τα τελικά αποτελέσματα επηρεάζονται όχι μόνο από την τομεακή στρατηγική αλλά και από πλείστες άλλες μεταβλητές που βρίσκονται εκτός του ελέγχου της διαδικασίας υλοποίησης. Τείνουν να αποτυπώνουν την επίδραση μιας στρατηγικής με βάση κοινωνικές, οικονομικές ή οργανωτικές μεταβλητές. Λόγω των πολλαπλών παραγόντων που επηρεάζουν τη μεταβλητή του επιθυμητού αντίκτυπου, η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της συγκεκριμένης στρατηγικής και του αντίκτυπου δεν είναι συνήθως ξεκάθαρη. Έτσι, ενώ η παρακολούθηση είναι συχνά μια συνεχής λειτουργία, η αξιολόγηση του αντίκτυπου είναι μια προσπάθεια μέτρησης ειδικά σχεδιασμένη για να ερευνήσει την επίδραση μιας συγκεκριμένης στρατηγικής με αιτιώδη προσδιορισμό.

Η υποβολή αναφορών αναφέρεται στις ανακοινώσεις των ευρημάτων που προκύπτουν από την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της προόδου εφαρμογής. Η υποβολή αναφορών συμβάλλει στη συνέχιση της στήριξης στη στρατηγική, όχι μόνο κρατώντας τα ενδιαφερόμενα μέρη και τους πολίτες ενήμερους για την πρόοδο, αλλά και αποκαλύπτοντας εμπόδια και εξηγώντας τα μέτρα που λαμβάνονται για να αντιμετωπιστούν. Χάρη στην περιοδική υποβολή αναφορών, οι πολίτες φέρουν την κυβέρνηση προ των ευθυνών της για τα αποτελέσματα της στρατηγικής και παρέχονται ευκαιρίες για την παροχή πληροφορίας εκ μέρους των πολιτών σχετικά με την υλοποίησή της.

Παρακολούθηση και αξιολόγησης της υλοποίησης σε σχέση με το αντίκτυπο

Για τις τομεακές στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς, η καλύτερη προσέγγιση συνδυάζει συνήθως δύο αξιολογήσεις: μία που παρακολουθεί/αξιολογεί την υλοποίηση των δραστηριοτήτων στο πλαίσιο της στρατηγικής και μία δεύτερη που αξιολογεί τον πραγματικό αντίκτυπο της στρατηγικής. Για να αναδειχθεί η διάκριση μεταξύ αυτών των δύο αξιολογήσεων, ας θεωρήσουμε ένα παράδειγμα στρατηγικής με τους ακόλουθους τρεις στόχους:

Πρέπει να μειωθούν οι καθυστερήσεις στη δίωξη των καταγγελιών περί διαφθοράς.

Πρέπει να βελτιωθούν οι διαδικασίες απόκτησης επαγγελματικής άδειας.

Πρέπει να ενισχυθεί η πρόσβαση στις δημόσιες πληροφορίες σχετικά με τις δραστηριότητες των δημόσιων φορέων.



Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση της υλοποίησης θα επικεντρωθεί στο εάν και πόσο αποτελεσματικά υλοποιήθηκαν οι απαιτούμενες δράσεις για την επίτευξη αυτών των στόχων, ενώ η αξιολόγηση του αντίκτυπου υα επικεντρωθεί στην πραγματική επίδραση που είχαν οι μεταρρυθμίσεις αυτές (δηλαδή εάν τα μέτρα αυτά συνέβαλαν στην καταστολή του φαινομένου της διαφθοράς).

Ο παρακάτω πίνακας περιλαμβάνει μερικά παραδείγματα καθοριστικών ερωτήσεων που θα μπορούσαν να λάβουν υπόψη οι ομάδες παρακολούθησης και αξιολόγησης ανάλογα με το εάν εστιάζουν στην υλοποίηση της στρατηγικής, στον αντίκτυπό της ή και στα δύο.

Πίνακας 4.1. Παραδείγματα καθοριστικών ερωτήσεων

Συγκεκριμένος στόχος Υλοποίηση Αντίκτυπος

Μείωση του χρόνου

απάντησης στις

καταγγελίες περί

διαφθοράς

Έχουν παρθεί μέτρα για τη

μείωση του χρόνου

απάντησης;

Έχει μειωθεί ο χρόνος επίλυσης

των υποθέσεων διαφθοράς;

Βελτίωση των

διαδικασιών απόκτησης

επαγγελματικής άδειας

Έχουν συνταχθεί και

θεσπιστεί κανόνες

εκσυγχρονισμού της

διαδικασίας χορήγησης

επαγγελματικών αδειών;

Χορηγούνται πλέον

επαγγελματικές άδειες με

λιγότερη γραφειοκρατία;

Βελτίωση της

παρεχόμενης από τους

φορείς πρόσβασης σε

πληροφορίες σχετικά με

τις δράσεις τους

Έχουν θεσπιστεί μέτρα για

την ενίσχυση της

διαφάνειας;

Έχουν οι πολίτες στη διάθεσή

τους περισσότερη

πληροφόρηση σχετικά με τον

τρόπο λειτουργίας του

κρατικού μηχανισμού;

Στο παρακάτω πλαίσιο παρουσιάζεται ένα άλλο παράδειγμα δυνητικών στόχων, συγκεκριμένων επιδιώξεων και δεικτών μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς που περιλαμβάνει τη σύνταξη ενός Κώδικα Ακεραιότητας. Ο πίνακας παρουσιάζει τους στόχους, τις επιδιώξεις και τους δείκτες τόσο για το επίπεδο των εκροών (υλοποίηση) όσο και αντίκτυπου (αποτελέσματα).



Πλαίσιο 4.1. Παράδειγμα για την μέτρηση εκροών, σκοπού και αντίκτυπου για την εκπόνηση Κώδικα Ακεραιότητας

Ας εξετάσουμε το παράδειγμα μιας τομεακής στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς που απαιτεί τη θέσπιση «υψηλών προτύπων συμπεριφοράς για τους δημόσιους λειτουργούς ενός συγκεκριμένου τομέα», δηλαδή μέσω της ένταξης των προτύπων ακεραιότητας στις οργανωτικές πολιτικές (όπως κώδικες δεοντολογίας ή κώδικες ηθικής συμπεριφοράς) με σκοπό την αποσαφήνιση των προσδοκιών και τη χρήση της ως βάση για τη διεξαγωγή πειθαρχικής, διοικητικής, αστικής και/ή ποινικής έρευνας και κυρώσεων, κατά περίπτωση».

Στο πλαίσιο της στρατηγικής, μια δράση προς αυτή την αρχή είναι η «θέσπιση ενός κώδικα ακεραιότητας για τους δημόσιους λειτουργούς». Αυτός ο πίνακας παρουσιάζει ορισμένες δυνητικές δράσεις στο επίπεδο των εκροών και των αποτελεσμάτων:

Εκροές Ενδιάμεσα αποτελέσματα

Αντίκτυπος

Στόχοι Ύπαρξη ενός χρήσιμου Κώδικα Ακεραιότητας

Θέσπιση Κώδικα Ακεραιότητας

Καθιέρωση της ακεραιότητας ως οργανωτικής αξίας

Υπο-στόχοι Κώδικας Ακεραιότητας:

υπάρχει

καλύπτει όλα τα

σχετικά θέματα

είναι ρεαλιστικός

Δημόσιοι λειτουργοί:

Γνωρίζουν τον

Κώδικα

Ακεραιότητας και

έχουν εκπαιδευτεί

στη χρήση του

δρομολογούν

συζητήσεις για θολά

σημεία και ηθικά

διλήμματα

προτείνουν λύσεις

Τα διευθυντικά στελέχη χρησιμοποιούν τον Κώδικα ως εργαλείο διοίκησης π.χ. σε συνεντεύξεις υποψηφίων για να αναλάβουν μια θέση στην ομάδα τους, ή σε συνεντεύξεις σχετικά με την αξιολόγηση της απόδοσης

Το προσωπικό της δημόσιας διοίκησης αλλάζει τη συμπεριφορά του και λαμβάνει αποφάσεις σύμφωνα με τους κανόνες και τις αρχές του Κώδικα Ακεραιότητας

Παράδειγμα δείκτη Οι τομείς κινδύνου

καλύπτονται από

τον κώδικα

Το προσωπικό όλων

των διοικητικών

βαθμίδων έχει

Αριθμός

προτεινόμενων

βελτιώσεων σε

σχέση με την

ακεραιότητα

Ποσοστό του

Γίνεται μέτρηση της

ακεραιότητας στο

πλαίσιο μιας

έρευνας του

προσωπικού

…



συμμετάσχει σε

ομάδες

προβληματισμού

για την ανάπτυξη

του Κώδικα

Ακεραιότητας

…

προσωπικού που

εργάζεται σε τομείς

κινδύνου και έχει

παρακολουθήσει

σεμινάρια για τον

κίνδυνο

παραβίασης της

ακεραιότητας

Όλοι οι υποψήφιοι

μιας κενής θέσης

λαμβάνουν στα

χέρια τους τον

Κώδικα

Ακεραιότητας για να

τον συμβουλευτούν

πριν προχωρήσουν

στη διαδικασία

επιλογής

…

Όπως καταδείχθηκε προηγουμένως (δες την παράγραφο σχετικά με τη χρήση δεικτών για τη μέτρηση της επιτυχίας στο κεφάλαιο 2), η εμπειρία έχει δείξει ότι είναι δύσκολο και δαπανηρό να αξιολογηθεί ο τελικός αντίκτυπος των στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά. Για το λόγο αυτό, είναι σκόπιμο οι υπεύθυνοι διαμόρφωσης της στρατηγικής να είναι ρεαλιστές ως προς την ικανότητά τους να παρακολουθούν και να αξιολογούν την αποτελεσματικότητα της στρατηγικής σε συνάρτηση με την επίτευξη των τελικών στόχων της.

Στο Παράρτημα Ε περιλαμβάνεται κατάλογος των δέκα αρχών για την

αποτελεσματική παρακολούθηση και αξιολόγηση της εφαρμογής των στρατηγικών

και των σχεδίων δράσης κατά της διαφθοράς.

Συναφείς με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση κίνδυνοι

Μολονότι, τα οφέλη από την παρακολούθηση και την αξιολόγηση είναι προφανή, συνεπάγονται και κάποιους κινδύνους. Πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι πληροφορίες που συγκεντρώνονται δεν θα αποτυπώσουν ποτέ όλες τις πτυχές μιας στρατηγικής κατά της διαφθοράς. Εάν δεν αναγνωριστεί η αδυναμία αυτή, θα μπορούσε να οδηγήσει σε λαθεμένες προσπάθειες για συγκεκριμένες δράσεις παραβλέποντας παράλληλα άλλες και έτσι να συνακόλουθα να μην δοθεί ορθή πληροφόρηση για το σχεδιασμό μιας στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς με βάση εσφαλμένα στοιχεία. Το παρακάτω πλαίσιο παρέχει συνοπτικά αυτούς τους κινδύνους και κάποιες ιδέες για την αντιμετώπισή τους.



Πλαίσιο 4.2. Συναφείς με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση κίνδυνοι

Εάν δημιουργηθεί μια εικόνα μόνο με βάση τις εύκολα προσβάσιμες και μετρήσιμες πληροφορίες, οι διαδικασίες της παρακολούθησης και αξιολόγησης θα μπορούσαν να επηρεάσουν τις αποφάσεις με δυνητικά δυσμενή τρόπο. Για να αποφευχθεί αυτό το ενδεχόμενο, η πηγή κάθε αξιολόγησης και η ποιότητα των δεικτών της αντίστοιχης στρατηγικής πρέπει να είναι όσο πιο διαφανείς γίνεται. Ειδικότερα, οσάκις τα δεδομένα έχουν υλοποιηθεί έμμεσα ή είναι ευάλωτα στην παραποίηση, οι αποφάσεις δεν πρέπει να συνδέονται στενά με τα αποτελέσματα της παρακολούθησης και να λαμβάνουν υπόψη τους και ποιοτικές αξιολογήσεις από άλλες πηγές.

Παρά την εκπλήρωση όλων των δεικτών και επιδιώξεων, ο στόχος μιας πολιτικής μπορεί να αποτύχει αν δεν υπάρχει δέσμευση και αφοσίωση στην επιτυχία της πολιτικής. Έτσι, η ανακοίνωση σχετικά με την πολιτική και την υλοποίησή της σε όλα τα επίπεδα θα πρέπει να εστιάζει στον σκοπό και στους στόχους, αντί των δεικτών.

Η παρακολούθηση μπορεί να δημιουργήσει την εντύπωση της επιτήρησης των υποκειμένων σε αυτήν, με πιθανό αποτέλεσμα να δημιουργηθεί μια κουλτούρα δυσπιστίας και άδικης κρίσης, η οποία με τη σειρά της να δικαιολογεί ηθικά την εξαπάτηση. Για να αποφευχθεί αυτό, είναι εξαιρετικά σημαντικό να γνωστοποιηθεί η στρατηγική παρακολούθησης, να εξηγηθεί το σκεπτικό της και να εξασφαλισθεί αποδοχή της διαδικασίας. Ο κίνδυνος της συνειδητής ή υποσυνείδητης υπονόμευσης των προσπαθειών και της προσοχής από μη αξιολογούμενες πτυχές των δράσεων σε πτυχές που αντικατοπτρίζονται στις μετρήσεις μπορεί να αντιμετωπιστεί με την τακτική αναγνώριση και επιβράβευση της καλής απόδοσης εκτός του σφικτού πλαισίου της μέτρησης, αλλά και εντός αυτού.

Ειδικότερα, η παραποίηση των αποτελεσμάτων της παρακολούθησης θα πρέπει να γίνεται όσο το δυνατόν λιγότερο ελκυστική:

Περιορίζοντας τις ευκαιρίες (με την επιλογή άμεσων και αντικειμενικών δεικτών)

Αυξάνοντας το εξωτερικό κόστος (για παράδειγμα, καθιστώντας την ακατάλληλη)

Αυξάνοντας το εσωτερικό κόστος (καθιστώντας την εξαπάτησή της ηθικά κολάσιμη)

Μειώνοντας το κίνητρο (με τον αυστηρό διαχωρισμό της παρακολούθησης και της αξιολόγησης της απόδοσης)

Επιπλέον, η μέτρηση μπορεί σε ορισμένες περιπτώσεις να προκαλέσει μια καταλυτική αντίδραση στα άτομα ή τις μονάδες. Τα «παιχνίδια» με το σύστημα αξιολόγησης κάνουν την εμφάνισή τους όταν οι δείκτες παραποιούνται εσκεμμένα, ή οι προσπάθειες επικεντρώνονται στην επιδίωξη δεικτών και όχι στην επιδίωξη του σκοπούν. Αυτό αποτελεί σημαντική απειλή για την ποιότητα και την εγκυρότητα των δεδομένων. Οι στρατηγικές για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών περιλαμβάνουν:

Τον «τριγωνισμό» – τη συλλογή δεδομένων από διάφορες ανεξάρτητες πηγές

Την ενίσχυση της αποδοχής της διαδικασίας και της εμπιστοσύνης στην εγκυρότητα του συστήματος μέτρησης, μεταξύ των αξιολογούμενων.

Τη χρήση των πληροφοριών που παρέχουν οι δείκτες με τρόπο αντανακλαστικό και συνδυαστικά με άλλους τύπους πληροφοριών.

Την επαλήθευση της ποιότητας των δεδομένων των δεικτών.

Τη χρήση προσεκτικά σχεδιασμένων σύνθετων δεικτών.

Πηγή: Παρακολούθηση και Αξιολόγηση των Πολιτικών Ακεραιότητας του ΟΟΣΑ (OECD Monitoring and Evaluating Integrity Policies), Working Party of Senior Public Integrity Officials (2017).



Παρακολούθηση της υλοποίησης: Καλές πρακτικές

Οι παρακάτω καλές πρακτικές για την παρακολούθηση και την υλοποίηση στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά προτείνονται για τη διαδικασία παρακολούθησης της υλοποίησης ενός τομεακού σχεδίου δράσης για την καταπολέμησης της διαφθοράς. Οι πρακτικές αυτές προέρχονται από τον «Πρακτικό Οδηγό για την Ανάπτυξη και την Εφαρμογή των Εθνικών Στρατηγικών κατά της Διαφθοράς», του Γραφείο των Ηνωμένων Εθνών για τον Έλεγχο των Ναρκωτικών και την Πρόληψη του Εγκλήματος (UNODC).

Να αναλυθούν οι μεταρρυθμίσεις πολιτικής σε διακριτά βήματα. Συχνά ενδείκνυται να αναλυθεί η υλοποίηση κάθε δραστηριότητας σε μια σειρά βημάτων και να αξιολογηθεί η πρόοδος βήμα προς βήμα. Ακόμη και στη φαινομενικά απλή υπόθεση που αφορά στην απόφαση για τη θέσπιση ενός νέου κώδικα δεοντολογίας, μπορεί να είναι χρήσιμη η ανάλυση της διαδικασίας σε μια σειρά βημάτων (π.χ. σύνταξη του κώδικα, υποβολή προς έγκριση, έγκριση και κοινοποίηση). Στη συνέχεια, η παρακολούθηση της υλοποίησης της στρατηγικής θα συνίσταται σε τακτικές ενημερώσεις σχετικά με τα βήματα που έχουν πραγματοποιηθεί, το διάστημα που χρειάστηκε να ολοκληρωθεί κάθε βήμα της διαδικασίας και το διάστημα που παραμένει σε εκκρεμότητα ένα συγκεκριμένο μέτρο.

Η αξιολόγηση θα συνίσταται στον προσδιορισμό της όποιας υπερβολικής καθυστέρησης σε οποιοδήποτε στάδιο και, αν όντως υπήρξε καθυστέρηση, στον προσδιορισμό του λόγου αυτής. Αυτή η προσέγγιση μπορεί να συμβάλλει στην επιτάχυνση της υλοποίησης επειδή οι υπεύθυνοι για κάθε βήμα της διαδικασίας θα γνωρίζουν ότι θα αποκαλυφθεί τυχόν καθυστέρηση στην εκπλήρωση του καθήκοντός τους.

Το Παράρτημα ΣΤ αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα ανάλυσης σε διακριτά

βήματα της υλοποίησης μιας στρατηγικής καταπολέμησης της διαφθοράς για τους

οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.

Να επιλεγούν ένας ή περισσότεροι δείκτες προόδου. Το δεύτερο βήμα είναι να επιλεγεί ένας δείκτης ή δείκτες που να μετρούν την πρόοδο στην υλοποίηση κάθε ξεχωριστής ενέργειας ή στοιχείου. Οι ορθοί δείκτες πρέπει να είναι «SMART» (Specific – Συγκεκριμένοι, Measurable– Μετρήσιμοι, Achievable – Εφικτοί, Relevant– Σχετικοί και Time-bound –Χρονικά προσδιορισμένοι).

Να επιλεγεί ένα επίπεδο αναφοράς για κάθε δείκτη. Το επίπεδο αναφοράς είναι η πληροφόρηση σχετικά με την αξία του δείκτη πριν από την περίοδο παρακολούθησης σε σχέση με το οποίο μετριέται η αλλαγή κατά την υλοποίηση της στρατηγικής. Για τη θέσπιση ενός νέου κώδικα δεοντολογίας, η γραμμή βάσης θα είναι μηδενική. Οι γραμμές βάσης για ποσοτικούς δείκτες μερικές φορές δεν είναι τόσο ξεκάθαρες. Η γραμμή βάσης για τον δείκτη του συνολικού αριθμού δημοσίων υπαλλήλων που ολοκληρώνει την εκπαίδευση δεοντολογίας μπορεί να είναι μηδέν, αλλά αν ορισμένοι δημόσιοι υπάλληλοι είχαν εκπαιδευτεί πριν από την έναρξη της στρατηγικής, δεν θα ήταν μηδέν. Εάν είχαν



ήδη εκπαιδευτεί 3.000, τότε η γραμμή βάσης θα ήταν ο αριθμός 3.000. Η γραμμή βάσης για τον αριθμό των ερευνών που έχουν ξεκινήσει θα είναι ο αριθμός των ερευνών που ξεκίνησαν πριν από την έναρξη της στρατηγικής. Αυτό θα μπορούσε να είναι εύκολο ή δύσκολο να προσδιοριστεί, ανάλογα με την κατάσταση της τήρησης της σχετικής πληροφορίας στον οικείο ή στους οικείους φορείς. Όταν δεν μπορεί να καθοριστεί γραμμή βάσης για έναν συγκεκριμένο δείκτη, ο δείκτης πρέπει να αντικατασταθεί από έναν δείκτη για τον οποίο μπορεί να βρεθεί η γραμμή βάσης.

Να τεθούν ρεαλιστικοί στόχοι για κάθε δείκτη υλοποίησης. Μόλις επιλεγεί ένας δείκτης και καθοριστεί μια γραμμή βάσης, μπορεί να οριστεί ένας στόχος υλοποίησης. Για τη θέσπιση ενός νέου κανονισμού, ο στόχος υλοποίησης θα είναι ο χρόνος που απαιτείται για τη θέσπιση. Για έναν δείκτη σχετικά με τον αριθμό των ερευνών που έχουν δρομολογηθεί, ο στόχος μπορεί να είναι ένα ορισμένο ποσοστό αύξησης κάθε χρόνο. Οι στόχοι πρέπει να είναι φιλόδοξοι αλλά και ρεαλιστικοί, γεγονός που απαιτεί προσοχή στις προηγούμενες επιδόσεις και στη διαθεσιμότητα των πόρων. Εάν η στρατηγική απαιτεί την επέκταση της χρήσης των υπαρχουσών μεθόδων ηλεκτρονικών προμηθειών σε όλες τις υπηρεσίες του εν λόγω τομέα και στο παρελθόν χρειάστηκαν δύο χρόνια και σημαντικοί πόροι για τη μετατροπή ενός συστήματος βασισμένου στο χαρτί σε ηλεκτρονικό σύστημα δημοσίων συμβάσεων μόνο σε μία υπηρεσία, εξυπακούεται ότι ο στόχος μετατροπής του συστήματος σε τρεις υπηρεσίες μέσα στους πρώτους 18 μήνες υλοποίησης της στρατηγικής δεν είναι ρεαλιστικός. Ομοίως, αν ο κρατικός προϋπολογισμός βρίσκεται υπό πίεση εξαιτίας οικονομικής ύφεσης ή για κάποιο άλλο λόγο, ίσως δεν είναι ρεαλιστικό να αναμένουμε ότι θα διατεθεί αμέσως η χρηματοδότηση που απαιτείται για την ταχεία μετάπτωση στο ηλεκτρονικό σύστημα προμηθειών ενός μεγάλου αριθμού υπηρεσιών.

Να δίνεται προσοχή στην παραποίηση των δεικτών. Κατά την επιλογή των δεικτών και την αξιολόγηση της προόδου χρησιμοποιώντας αυτούς τους δείκτες, η συντονιστική μονάδα πρέπει να έχει επίγνωση ενός συνηθισμένου προβλήματος: όταν οι τομεακοί οργανισμοί ή τα άτομα γνωρίζουν ότι θα αξιολογηθούν ως προς ορισμένες μετρήσεις, έχουν κίνητρα να συμπεριφέρονται με τρόπους που βελτιώνουν τις επιδόσεις τους χωρίς τούτο να υποδηλώνει κατ’ ανάγκη ουσιαστική βελτίωση στη διάσταση των επιδόσεων που υποτίθεται ότι πρέπει να μετρηθούν.

Η αρμόδια για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση μονάδα πρέπει να γνωρίζει το πρόβλημα των φορέων υλοποίησης που μεταβάλλουν τη συμπεριφορά τους έτσι ώστε να βελτιώνουν τη βαθμολογία τους στους δείκτες χωρίς να βελτιώνουν ουσιαστικά την υλοποίηση της στρατηγικής.

Να δίνεται προσοχή κατά τη χρήση αυτοαξιολογήσεων. Η αναφορά ενός τομέα σχετικά με την πρόοδό του στην υλοποίηση ενός άξονα της στρατηγικής μπορεί να αποτελέσει χρήσιμο δείκτη. Δεν κοστίζει, βασίζεται στην άμεση παρατήρηση και μπορεί να μειώσει τις πιθανότητες τριβής ή ανταγωνισμού μεταξύ του συντονιστικού φορέα και των φορέων υλοποίησης. Πράγματι, σε πολλές περιπτώσεις, λόγω περιορισμού των πόρων και των τεχνικών γνώσεων,



δεν υπάρχει άλλη εναλλακτική παρά να ανατεθεί σε κάθε φορέα υλοποίησης η κύρια ευθύνη για την παρακολούθηση των επιδόσεων του σε σχέση με την υλοποίηση. Η εμπειρία έχει δείξει, ωστόσο, ότι οι φορείς είναι συχνά υπερβολικά αισιόδοξοι όταν αξιολογούν την πρόοδό τους κατά την εφαρμογή ενός προγράμματος και πολλές στρατηγικές αποτυγχάνουν λόγω της υπερβολικής εξάρτησης από τους φορείς υλοποίησης για την παρακολούθηση της δικής τους προόδου. Επομένως, ο αρμόδιος για τον συντονισμό της υλοποίησης της στρατηγικής φορέας θα πρέπει να διασφαλίσει, στο μέτρο του δυνατού, την ύπαρξη κάποιας ανεξάρτητης αξιολόγησης της προόδου ως προς την εφαρμογή της στρατηγικής. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να είναι σκόπιμο να ζητηθεί από έναν φορέα να προβεί σε προκαταρκτική αυτοαξιολόγηση και, στη συνέχεια, να συγκρίνει τα αποτελέσματα με μια ανεξάρτητη αξιολόγηση ή έλεγχο (ίσως από μια συντονιστική μονάδα, από μια άλλη κρατική υπηρεσία ή από έναν εξωτερικό παρατηρητή, όπως μια ομάδα της κοινωνίας των πολιτών ή έναν εξωτερικό σύμβουλο). Ένα από τα πλεονεκτήματα αυτής της προσέγγισης είναι ότι μπορεί να βοηθήσει τους φορείς υλοποίησης να κατανοήσουν πώς μπορούν να αξιολογήσουν καλύτερα τις επιδόσεις τους.

Να χρησιμοποιούνται αξιολογήσεις για την ευθυγράμμιση των στόχων υλοποίησης με τους στόχους της στρατηγικής. Από μόνα τους, τα δεδομένα παρακολούθησης δείχνουν μόνο εάν υλοποιούνται εγκαίρως τα διάφορα συστατικά στοιχεία της στρατηγικής. Στην ανάλυση των δεδομένων («αξιολόγηση») βασίζεται ο προσδιορισμός των λόγων για τους οποίους η εφαρμογή μιας συγκεκριμένης δράσης βρίσκεται πίσω σε σχέση με το αρχικό χρονοδιάγραμμα ή το κόστος εφαρμογής του έχει υπερβεί τον προϋπολογισμό καθώς και η εισήγηση τρόπων αντιμετώπισης των καθυστερήσεων και της υπέρβασης του κόστους. Οι αξιολογήσεις εξυπηρετούν και άλλους σκοπούς. Όπου η υλοποίηση προχωρά ομαλά ή ένας οργανισμός έχει επινοήσει μια καινοτόμο λύση σε ένα πρόβλημα, από την αξιολόγηση μπορεί να αντληθούν διδάγματα που θα εφαρμοστούν σε αντίστοιχα πλαίσια. Το σημαντικό είναι να αξιοποιούνται οι αξιολογήσεις ως μέσα τροποποίησης της διαδικασίας εφαρμογής, ακόμη και του σχεδιασμού της στρατηγικής. Απλώς δεν είναι δυνατό για τους υπεύθυνους διαμόρφωσης της στρατηγικής να αντιληφθούν από την αρχή και με πάσα ακρίβεια τις λεπτομέρειες της υλοποίησης και του σχεδιασμού. Αυτός είναι ένας λόγος για τον οποίο είναι σημαντικό να έχουν στη διάθεσή τους σαφείς και εύληπτες αναφορές σχετικά με τις αξιολογήσεις. Δεν μπορούν να αναλαμβάνουν διορθωτικές ενέργειες ή να πιέζουν για την ανάληψη δράσης βάσει των αξιολογήσεων όταν δεν γνωρίζουν την ύπαρξή τους ή δεν τις καταλαβαίνουν.

Να δοθεί επαρκής χρόνος και επαρκείς πόροι για την αξιολόγηση. Ο χρόνος, το κόστος και οι τεχνικές δεξιότητες που απαιτούνται για τη διενέργεια αξιολόγησης ποικίλλουν ανάλογα με το τι αξιολογείται και τι αποκάλυψε η παρακολούθηση. Ένας δείκτης για την ενίσχυση της πρόληψης της διαφθοράς μπορεί να είναι ο αριθμός των αξιολογήσεων κινδύνων διαφθοράς που διενεργούνται κάθε έξι μήνες. Εάν τα δεδομένα παρακολούθησης αποκαλύπτουν απότομη πτώση του αριθμού των αξιολογήσεων κατά την



προηγούμενη περίοδο αναφοράς, ενδέχεται να απαιτούνται μόνο κάποια τηλεφωνήματα στο φορέα που είναι υπεύθυνος για τις αξιολογήσεις κινδύνων διαφθοράς, προκειμένου να προσδιοριστεί ο λόγος της πτώσης. Εάν, από την άλλη πλευρά, πραγματοποιηθεί αξιολόγηση για να καθοριστεί γιατί υποβλήθηκαν λιγότερες καταγγελίες για διαφθορά κατά το τρέχον έτος απ΄ότι το προηγούμενο, θα χρειαστεί περισσότερη έρευνα σε βάθος. Η έρευνα αυτή θα μπορούσε να περιλαμβάνει την εξέταση της γενικής τάσης της διαφθοράς στη χώρα, των αλλαγών στα κίνητρα υποβολής καταγγελιών και άλλων θεμάτων που ενδέχεται να έχουν επηρεάσει τα επίπεδα των υποβαλλόμενων αναφορών.

V. ΔΡΑΣΕΙΣ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΚΑΙ ΕΥΑΙΣΘΗΤΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΗΣ ΓΝΩΜΗΣ – 59


V. Δράσεις επικοινωνίας και ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης

Δράσεις επικοινωνίας

Όταν ο δείκτης εμπιστοσύνης στην κυβέρνηση είναι χαμηλός, όπως είναι στην Ελλάδα λόγω της οικονομικής κρίσης, ο ρόλος της επικοινωνίας για την υπέρβαση της αντίστασης στις μεταρρυθμίσεις είναι κρίσιμος. Εκτός από την αξιολόγηση των οφελών της τομεακής στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς, είναι σημαντικό να επικοινωνηθεί η μεταρρύθμιση και στο ευρύτερο κοινό και, ιδιαίτερα, στους κύριους ενδιαφερόμενους.

Η κοινοποίηση της τομεακής στρατηγικής και του σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς σε εσωτερικούς και εξωτερικούς ενδιαφερόμενους ενισχύει τη λογοδοσία, αυξάνει την αξιοπιστία στις προσπάθειες διαφύλαξης της ακεραιότητας και ενθαρρύνει τη μελλοντική δράση στο μέτωπο της διαφθοράς.

Ωστόσο, ο ρόλος της ενημέρωσης του κοινού, αν και σπουδαίος, συχνά παραβλέπεται. Η δημοσιοποίηση των αποτελεσμάτων μπορεί να έχει εκπαιδευτικό αποτέλεσμα όσον αφορά στη στρατηγική και στις προκλήσεις που συναντώνται κατά την υλοποίησή της. Η δημοσιοποίηση θα διατηρήσει σθεναρή την πίεση της κοινής γνώμης για πλήρη υλοποίηση και θα ενισχύσει την υποστήριξή της στη στρατηγική όταν θα ορθωθούν εμπρός της πολιτικά εμπόδια.

Ένας σημαντικός παράγοντας όσον αφορά την κοινοποίηση των τομεακών στρατηγικών κατά της διαφθοράς είναι η παροχή των σχετικών πληροφοριών μαζί με ένα επεξηγηματικό πλαίσιο. Ας εξετάσουμε ένα παράδειγμα όπου ο αριθμός των αναφερόμενων περιπτώσεων απάτης αυξάνεται δραστικά από το ένα έτος στο άλλο. Εάν ιδωθεί μεμονωμένα, ο αριθμός μπορεί να δώσει την εντύπωση ότι η διαφθορά βρίσκεται σε άνοδο. Εάν παρασχεθούν περισσότερες πληροφορίες, θα διευκρινιζόταν ότι η αυξημένη ευαισθητοποίηση λόγω της εκπαίδευσης στην καταπολέμηση της απάτης μπορεί να προκαλέσει άνοδο των καταγγελιών για διαφθορά. Εάν παρουσιαστούν σε συνδυασμό, τα αποτελέσματα των μετρήσεων και το τι τα προκάλεσε επιτρέπει στις μονάδες υλοποίησης καθώς και στους εξωτερικούς ενδιαφερόμενους να εκτιμήσουν εύλογα τις συνέπειες των αποτελεσμάτων της διαδικασίας παρακολούθησης και αξιολόγησης.

Για να είναι αντικειμενική, κάθε σχετική με τη στρατηγική επικοινωνία πρέπει να κάνει διάκριση μεταξύ των γεγονότων και της ερμηνείας αυτών. Για παράδειγμα, ένας δείκτης εκροών (π.χ. ο αριθμός του προσωπικού που εκπαιδεύτηκε σε θέματα ακεραιότητας) δεν ενημερώνει για το αποτέλεσμα (π.χ. το βαθμό ακεραιότητας της μονάδας). Η αποφυγή μιας τέτοιας παρερμηνείας αποτελεί βασικό στόχο της διαφανούς επικοινωνίας.

60 – V. ΔΡΑΣΕΙΣ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΚΑΙ ΕΥΑΙΣΘΗΤΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΗΣ ΓΝΩΜΗΣ


Η εμπειρία έχει δείξει ότι η επικοινωνία ενέχει και κινδύνους. Φερ’ ειπείν, η κοινοποίηση της ευρείας παραβίασης ενός κοινωνικού κανόνα μπορεί να επιφέρει παραβιάσεις κι άλλων κανόνων. Η προσανατολισμένη στη λύση επικοινωνία εμποδίζει τα φαινόμενα αποθάρρυνσης ή παραπλάνησης. Οι δείκτες θα πρέπει να σχεδιάζονται και να επικοινωνούνται με έμφαση στην πρόοδο που έχει συντελεστεί και στον εντοπισμό της αποτυχίας με ακρίβεια και δικαιοσύνη. Τα αρνητικά αποτελέσματα είναι ένα κάλεσμα σε δράση που δεν πρέπει να είναι προσωρινό. Δεν πρέπει όμως να οδηγήσει στη δημιουργία ενοχών και ντροπής. Η συγκριτική αξιολόγηση παρέχει κίνητρα εφόσον γίνονται δίκαιες συγκρίσεις. Η έμφαση στους σκοπούς και όχι στους στόχους ή στους δείκτες θα μπορούσε να μειώσει αυτόν τον κίνδυνο.

Μια άρτια διατυπωμένη επικοινωνιακή στρατηγική ενημερώνει τους ενδιαφερόμενους για την πρόοδο συγκεντρώνοντας την απαραίτητη υποστήριξη για να διατηρήσει την προσπάθεια με την πάροδο του χρόνου και να αποφύγει τη μεταρρυθμιστική κόπωση. Είναι επίσης σημαντικό να δημιουργηθούν μηχανισμοί επικοινωνίας των αποτελεσμάτων της μεταρρύθμισης στους κόλπους της κυβέρνησης. Έτσι θα ευαισθητοποιηθούν οι δημόσιοι λειτουργοί σχετικά με τη σημασία της μεταρρύθμισης και θα δουν τα αποτελέσματα των προσπαθειών τους.

Οι κατευθυντήριες αρχές του ΟΟΣΑ για την ανοικτή και χωρίς αποκλεισμούς χάραξη πολιτικής συνιστούν στις κυβερνήσεις να ενημερώνουν και να παροτρύνουν την ενεργό συμμετοχή των πολιτών όχι μόνο ως υποκείμενα αλλά ως συμμέτοχους. Οι σχέσεις αυτές ορίζονται από τον ΟΟΣΑ ως εξής:

Η πληροφόρηση είναι μια μονόδρομη σχέση όπου η κυβέρνηση παράγει και παρέχει πληροφορίες που προορίζονται για τους πολίτες. Καλύπτει τόσο την «παθητική» πρόσβαση στις πληροφορίες κατόπιν απαίτησης των πολιτών όσο και τα «ενεργά» μέτρα της κυβέρνησης για τη διαβίβαση των πληροφοριών προς αυτούς. Παραδείγματα είναι η πρόσβαση σε δημόσια αρχεία, επίσημες εφημερίδες και κρατικές ιστοσελίδες.

Η διαβούλευση είναι μια αμφίδρομη σχέση όπου η κυβέρνηση ζητά και δέχεται τις απόψεις των πολιτών για τη χάραξη πολιτικής. Προκειμένου να λάβει ανατροφοδότηση, η κυβέρνηση καθορίζει ποιες απόψεις επιδιώκονται σχετικά με ποιο θέμα κατά τη διαδικασία χάραξης της πολιτικής. Για να λάβει τα σχόλια των πολιτών, η κυβέρνηση οφείλει να τους παρέχει εκ των προτέρων πληροφορίες. Συνεπώς, η διαβούλευση δημιουργεί μια περιορισμένη αμφίδρομη σχέση μεταξύ κυβέρνησης και πολιτών. Παραδείγματα είναι ο σχολιασμός των σχεδίων νόμου και οι έρευνες της κοινής γνώμης.

Η ενεργός συμμετοχή είναι μια σχέση που βασίζεται στη σύμπραξη με την κυβέρνηση, όπου οι πολίτες συμμετέχουν ενεργά στη λήψη αποφάσεων και τη χάραξη πολιτικής. Ενεργός συμμετοχή σημαίνει ότι οι ίδιοι οι πολίτες αναλαμβάνουν ένα ρόλο στο διάλογο σχετικά με τη χάραξη πολιτικής, για παράδειγμα προτείνοντας διάφορες πολιτικές. Την ίδια στιγμή, η ευθύνη για τη διαμόρφωση της πολιτικής και την τελική απόφαση εναπόκειται στην κυβέρνηση. Η συμμετοχή των πολιτών στη διαμόρφωση πολιτικής είναι μια προηγμένη αμφίδρομη σχέση μεταξύ κυβέρνησης και πολιτών βάσει της αρχής της σύμπραξης. Παραδείγματα είναι οι ανοικτές ομάδες εργασίας, οι επιτροπές των πολιτών και οι διαλογικές διαδικασίες.

V. ΔΡΑΣΕΙΣ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΚΑΙ ΕΥΑΙΣΘΗΤΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΗΣ ΓΝΩΜΗΣ – 61


Δράσεις ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης

Η ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης είναι σημαντική για την καλλιέργεια ενός κλίματος ενθουσιασμού και την τόνωση της υποστήριξης, της αυτενέργειας και της δράσης. Αν ο στόχος μιας εκστρατείας ευαισθητοποίησης στην εθνική στρατηγική είναι να μυήσει το σύνολο του πληθυσμού στο κόστος της διαφθοράς για τη χώρα και τον πληθυσμό της, ο στόχος μιας εκστρατείας ευαισθητοποίησης στην τομεακή στρατηγική πρέπει να επικεντρώνεται στο πλαίσιο του τομέα (π.χ. τελωνεία, υγεία, εκπαίδευση κ.ά.) και να στοχεύει στο συγκεκριμένο ακροατήριο, τόσο εσωτερικά (δηλ. στους δημόσιους υπαλλήλους που εργάζονται στον συγκεκριμένο τομέα) όσο και εξωτερικά (δηλ. στους οικονομικούς φορείς και στο μερίδιο του πληθυσμού που επωφελείται από τις ειδικές υπηρεσίες που παρέχει ο συγκεκριμένος τομέας).

Η δημοσιοποίηση της στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς λειτουργεί ως μέσο ενημέρωσης του προσωπικού του τομέα και του πληθυσμού για το τι μπορούν να αναμένουν από την υλοποίησή του. Επιπλέον, η δημοσιοποίηση ενισχύει την ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης σχετικά με την ανάγκη ανάληψης δράσης και μπορεί να εδραιώσει τη συμμετοχή και τη δέσμευση της κοινωνίας. Τα βασικά εργαλεία για την ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης είναι το διαδίκτυο και οι νέες τεχνολογίες επικοινωνία, τα εσωτερικά δελτία, τα συνέδρια, τα δελτία τύπου κ.λπ. Επίσης, θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη τα ακόλουθα μέσα:

Σχολεία, πανεπιστήμια, βιβλιοθήκες: Οι στρατηγικές καταπολέμησης της διαφθοράς αποτελούν αντικείμενο συζήτησης σε σχολεία, πανεπιστήμια ή ακόμη και αντικείμενο εκδηλώσεων ευαισθητοποίησης σε άλλα κρατικά κτίρια, όπως οι βιβλιοθήκες.

Διαφήμιση: Οι διαφημιστικές εκστρατείες μπορούν να αποτελέσουν ένα σημαντικό εργαλείο για την ενίσχυση της γνώσης της κοινής γνώμης όσον αφορά στη διαφθορά και στη μη ανοχή της.

Εκθέσεις σχετικά με την υλοποίηση: Οι περισσότερες στρατηγικές προβλέπουν τη δημοσιοποίηση μιας έκθεσης σχετικά με την υλοποίησή τους. Μερικές φορές, οι εκθέσεις είναι μέρος της νομοθεσίας για την καταπολέμησης της διαφθοράς.

Η διαδικασία υποβολής αναφορών θα πρέπει να περιλαμβάνει τρόπους με τους οποίους μπορεί να συμβάλει η κοινή γνώμη στην υλοποίηση της στρατηγικής, εννοώντας με αυτό ότι οι πολίτες θα έχουν συχνά διαφορετικές προοπτικές ή ιδέες από εκείνους που διαχειρίζονται τη στρατηγική.

Προκειμένου να οξυνθεί η αντίληψη των πολιτών για τη διαδικασία υλοποίησης, παρακολούθησης και αξιολόγησης και η δέσμευσή τους σε αυτήν, οι αναφορές θα πρέπει να δημοσιοποιούνται με σαφή, απλό και κατανοητό τρόπο, να περιέχουν όσο το δυνατό πιο απλή γλώσσα χωρίς τεχνικούς όρους, να αποφεύγεται η υπερφόρτωσή τους με δεδομένα και να γίνεται χρήση διαγραμμάτων, γραφημάτων και άλλων οπτικών βοηθημάτων, όταν χρειάζεται.

Όπως αναλύθηκε προηγουμένως, οι νέες πρωτοβουλίες που αναλαμβάνει η ελληνική δημόσια διοίκηση θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν ως μέσο βελτίωσης της

62 – V. ΔΡΑΣΕΙΣ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΚΑΙ ΕΥΑΙΣΘΗΤΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΗΣ ΚΟΙΝΗΣ ΓΝΩΜΗΣ


επικοινωνίας με τους πολίτες και ενθάρρυνσης της συμμετοχής τους. Για παράδειγμα, η ελληνική πρωτοβουλία «Ανοικτή Διακυβέρνηση» (OpenGov) θα μπορούσε να θεωρηθεί ως μια καλή πλατφόρμα για την ηλεκτρονική διαβούλευση των στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά. Στην πλατφόρμα αυτή θα μπορούν οι πολίτες και οι οργανισμοί να δημοσιεύουν τις παρατηρήσεις, τις προτάσεις και τις κριτικές τους. Επίσης, ως τρόπος ενίσχυσης της προβολής της προόδου των στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς, οι εκθέσεις υλοποίησης θα μπορούσαν να παρουσιάζονται είτε στην παραπάνω πλατφόρμα είτε σε παρόμοια δημόσια φόρουμ.

Τέλος, με την υποστήριξη του ΟΟΣΑ, η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. ανέπτυξε μια επικοινωνιακή στρατηγική. Είναι σημαντικό για τη ΓΕΓΚΑΔ να την επικαιροποιήσει το 2018 και να εξασφαλίσει τους απαραίτητους πόρους, συμπεριλαμβανομένου του προσωπικού, για να την εφαρμόσει.

VI. ΕΠΙΚΑΙΡΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ – 63


VI. Επικαιροποίηση της Στρατηγικής

Οι περισσότερες στρατηγικές έχουν έναν μακροπρόθεσμο προσανατολισμό που καλύπτει κανονικά ένα χρονικό διάστημα 4-5 ετών. Ωστόσο, οι συντάκτες των στρατηγικών θα πρέπει να λάβουν υπόψη τους ότι είναι απίθανο τα μέτρα που περιλαμβάνονται σε μια στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς να εφαρμοστούν ακριβώς όπως σχεδιάστηκαν. Ως εκ τούτου, πρέπει να αναγνωρίσουν το γεγονός ότι οι στρατηγικές ενάντια στη διαφθορά θα πρέπει να αναθεωρούνται, να επικαιροποιούνται και να ενισχύονται τουλάχιστον σε ετήσια βάση. Μία στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς αποτελεί μέρος μιας διαδικασίας οικοδόμησης και διατήρησης της πολιτικής δυναμικής για την αντιμετώπιση της διαφθοράς, καθώς και διαμόρφωσης ενός αρχικού σχεδίου δράσης. Αυτό σημαίνει ότι οι στρατηγικές πρέπει να αναθεωρούνται και να επικαιροποιούνται συστηματικά, καθώς αλλάζουν οι περιστάσεις και έρχονται στο φως νέες πληροφορίες.

Κατ’ αρχήν, θα πρέπει να υπάρξει δέσμευση από τους ενδιαφερόμενους του τομέα να επανεξετάσουν την πολιτική, και να συμπεριλάβουν –κατά προτίμηση– αυτή τη δέσμευση στο κείμενό της ή να συμφωνήσουν σε αυτήν στο στάδιο έγκρισης της στρατηγικής. Δύο είναι οι κύριες επιλογές για την επικαιροποίηση μιας τομεακής στρατηγικής ενάντια στη διαφθορά:

Η πρώτη επιλογή είναι ότι το σχέδιο δράσης να καλύπτει μόνο ένα μικρό μέρος της διάρκειας της στρατηγικής και η υλοποίησή της να επικαιροποιείται τακτικά μέσω νέων σχεδίων δράσης.

Η δεύτερη εναλλακτική επιλογή είναι η στρατηγική και το σχέδιο δράσης της να καλύπτουν μεγαλύτερο χρονικό διάστημα και να αναθεωρούνται σε τακτική βάση από ένα συμβούλιο καταπολέμησης της διαφθοράς ή κατόπιν δημόσιας διάσκεψης.

64 – ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΚΕΣ ΑΝΑΦΟΡΕΣ


Βιβλιογραφικές αναφορές

Οι ανά χείρας κατευθυντήριες οδηγίες περιέχουν αποσπάσματα από διαφορετικές στρατηγικές κατά της διαφθοράς, εγχειρίδια, οδηγίες και άλλα σχετικά έγγραφα που επισκοπήθηκαν, συμπεριλαμβανομένων και όσων παρατίθενται παρακάτω, στο πλαίσιο του εν λόγω έργου.

Australian Government (2006), Review of anti-corruption strategies, Technical and Background Paper.

Campos, J. Edgardo and Sanjay Pradhan (2007), The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level, World Bank, Washington, DC.

Council of Europe (2013), Designing and Implementing Anti-Corruption Policies: Handbook, Council of Europe.

European Commission (2016), “eGovernment in Greece”, European Commission, Brussels.

Hoppe, Tilman (2015), “Regional Anti-corruption Initiative (RAI), Monitoring and Evaluation of the Implementation of National Anti-corruption Strategies and Action Plans: Methodology”.

Ioannidis, Panos (2015), “Decentralization, Local Government Reforms and Perceptions of Local Actors: The Greek Case”, MPRA Paper No. 66420.

Gill, Jit B. S. (2001), “Customs: Developing an Integrated Anti-Corruption Strategy”, World Bank, Washington, DC.

Heintzman, R., & Marson, B. (2003). People, Service and Trust – is there a Pubic Sector Service Value Chain? Treasury Board of Canada Secretariat EGPA Conference.

McKinsey & Company (2013), Greece 10 Years Ahead: Defining Greece’s New Growth Model and Strategy, McKinsey, www.mckinsey.com/global-themes/europe/greece-10-years-ahead.

Mills May, Alexandra (2012), “Causes of Corruption in Public Sector Institutions and its Impact to Development: Turning What We Know into What We Do”, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan049589.pdf.

Norwegian Agency for Development Cooperation (2009), “Anti-Corruption Approaches: A Literature Review”.

OECD (2017), “OECD Recommendation on Public Integrity”, OECD, www.oecd.org/gov/ethics/recommendation-public-integrity.htm.

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΚΕΣ ΑΝΑΦΟΡΕΣ – 65


OECD (2016a), “Investing in Integrity for Productivity”, OECD Working Party of Senior Public Integrity Officials, November 2016.

OECD (2016), OECD Public Governance Reviews: Spain 2016: Linking Reform to Results for the Country and its Regions, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/ 10.1787/9789264263024-en.

Regional Cooperation Council (2016), Corruption Risk Assessment in Public Institutions in South East Europe: Comparative Research and Methodology, Regional Cooperation Council.

Transparency International (2016), Corruption in the Pharmaceutical Sector: Diagnosing the challenges, TI, www.transparency.org.uk/publications/corruption-in-the-pharmaceutical-sector/#.Wok-QW8rLIU.

U4 Anti-Corruption Resource Centre (2015), “Corruption and Anti-Corruption Practices in Human Resource Management in the Public Sector”.

U4 Anti-Corruption Resource Centre (2014), “Practice Insight Mainstreaming Anti-Corruption Initiatives: Development of a Water Sector Strategy”.

U4 Anti-Corruption Resource Centre (2010), “Mainstreaming Anti-Corruption within Donor Agencies”.

United Nations Office on Drugs and Crime (2015), “National Anti-Corruption Strategies: A Practical Guide for Development and Implementation”, UNODC.

United States Department of State (2015), “Guide to Anti-Corruption Policy and Programming”, Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs.

World Customs Organization (2015), Guide to Corruption Risk Mapping, WCO, Brussels.

66 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ A. ΥΠΟΔΕΙΓΜΑ ΕΡΩΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΕΚΔΗΛΩΣΗΣ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ


Παράρτημα A

Υπόδειγμα ερωτηματολογίου για την αξιολόγηση των κινδύνων εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς

Εισαγωγή

Το παρακάτω ερωτηματολόγιο είναι ένα μέσο για τη διεξαγωγή μιας πρώτης αξιολόγησης του κινδύνου εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς. Το ερωτηματολόγιο πρέπει να προσαρμοστεί στον εκάστοτε τομέα ή οργανισμό του τομέα. Είναι σημαντική η τήρηση ορισμένων κανόνων κατά τη χρήση αυτού του ερωτηματολογίου:

Γενικά, θα πρέπει να αποφεύγεται η μεροληψία κατά την επιλογή των ερωτηθέντων. Ωστόσο, είναι αναπόφευκτο μερικές φορές η επιλογή να είναι «μεροληπτική», για παράδειγμα με τη στόχευση καταγγελλόντων σε συγκεκριμένους οργανισμούς. Αυτό μπορεί να σημαίνει ότι οι πληροφορίες που συλλέγονται θα δείξουν μεγαλύτερης έκτασης προβλήματα απ΄ότι απαντώνται στην πραγματικότητα. Υπό αυτές τις συνθήκες, είναι σημαντικό για την ερμηνεία των συλλεχθεισών πληροφοριών να λαμβάνεται υπόψη η εν λόγω προκατάληψη, να αποφεύγεται η αδικαιολόγητη γενίκευση και να επιδιώκεται η συμπλήρωση του ερωτηματολογίου από εκείνους που δεν αντιμετωπίζουν δυσκολίες με τον οργανισμό.

Ομοίως, τα ερωτηματολόγια των συνεντεύξεων θα πρέπει να σχεδιάζονται με τέτοιο τρόπο ώστε να μην εκμαιεύουν συστηματικά προκατειλημμένες απαντήσεις, για παράδειγμα μέσω ερωτήσεων που υποδηλώνουν σιωπηρά ότι υπάρχει διαφθορά, είτε αυτό συμβαίνει είτε όχι («να βάζουν λέξεις στο στόμα των ερωτηθέντων»). Επιπλέον, πρέπει να υπάρχει συμμετρία στα πρότυπα συγκέντρωσης αποδείξεων μεταξύ των καταγγελλόντων και των κατηγορουμένων, αντί να υποθέτουμε απλώς ότι δεν υπάρχει «καπνός χωρίς φωτιά».

Ο τρόπος διάρθρωσης των ερωτηματολογίων πρέπει να είναι ισορροπημένος, δηλ. να δίνεται ισότιμη έμφαση στα ζητήματα που εντοπίστηκαν από την ομάδα αξιολόγησης κινδύνου και στη δυνατότητα στους ερωτηθέντες να μιλήσουν απερίφραστα. Τούτου λεχθέντος, τα παράπονα και οι προβληματισμοί που εγείρονται στα τμήματα της συνέντευξης με τις ανοικτού τύπου ερωτήσεις πρέπει ύστερα να διερευνηθούν με παρόμοιο βαθμό αυστηρότητας όπως εκείνες που εντοπίστηκαν από την ομάδα αξιολόγησης κινδύνου, για να μην δοθεί δυσανάλογη βαρύτητα στις περιστασιακές παρατηρήσεις.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ A. ΥΠΟΔΕΙΓΜΑ ΕΡΩΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΕΚΔΗΛΩΣΗΣ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ – 67


Κατά τη συμπλήρωση του ερωτηματολογίου, όπου είναι δυνατόν, συνιστάται να αποφεύγεται η ηθικολογία και η λέξη «διαφθορά».

A. Οργανωτικός ρόλος

1. Ποιες είναι οι κύριες λειτουργίες του οργανισμού (π.χ. υπουργείου, υπομονάδας υπουργείου, φορέα τομέα, τμήματος κ.ά.);

2. Διαθέτει ο οργανισμός κάποια αποστολή ή παρόμοιο σκοπό που περιγράφει τα καθήκοντα ή το ρόλο του; Είναι το προσωπικό ενήμερο σχετικά; Θεωρεί το προσωπικό ότι αποδίδουν με ακρίβεια την αποστολή του οργανισμού και είναι κατάλληλα;

3. Έχουν οι κυριότερες υπομονάδες του οργανισμού κάποια αποστολή ή παρόμοιο σκοπό που να περιγράφει τα καθήκοντα ή το ρόλο τους; Είναι το προσωπικό ενήμερο σχετικά; Θεωρεί το προσωπικό ότι αποδίδουν με ακρίβεια την αποστολή του οργανισμού και ότι είναι κατάλληλα;

4. Έχουν όλα τα μέλη του προσωπικού του οργανισμού ξεκάθαρη εικόνα για τα καθήκοντά τους/τους όρους της εντολής τους και τους γνωρίζουν;

B. Προϋπολογισμός

5. Ποιο είναι το ύψος του προϋπολογισμού του οργανισμού;

6. Ποια είναι κατά προσέγγιση η κατανομή της δαπάνης σε μισθούς, επενδύσεις, αγορές αγαθών και υπηρεσιών κι άλλου είδους δαπανών;

7. Ποιο είναι κατά μέσο όρο το ύψος μιας αγοράς/επένδυσης που έχει γίνει στον οργανισμό σας; Έχει γίνει σημαντικός αριθμός πολύ μεγάλων αγορών/επενδύσεων σε ένα μέσο έτος (ή πέρυσι);

8. Τι ποσοστό των αγορών/επενδύσεων που έγιναν από τον οργανισμό πραγματοποιήθηκαν μέσω ανοικτού διαγωνισμού;

9. Τι βαθμό τεχνικής περιπλοκότητας έχουν οι αποφάσεις δαπανών που λαμβάνει ο οργανισμός; Ποιος αναλαμβάνει τις πιο περίπλοκες αποφάσεις και πού βασίζεται για τη λήψη τους;

10. Οι αποφάσεις περί δαπανών σε σημαντικά αγαθά ή υπηρεσίες έχουν ιδιαιτέρως συγκεντρωτικό χαρακτήρα (π.χ. απαιτούν την υπογραφή ενός και μόνο υψηλόβαθμου υπαλλήλου) ή συμβαίνει το εντελώς αντίθετο;

11. Οι αποφάσεις περί δαπανών σε ήσσονος σημασίας αγαθά ή υπηρεσίες έχουν ιδιαιτέρως συγκεντρωτικό χαρακτήρα (π.χ. απαιτούν την υπογραφή ενός και μόνο υψηλόβαθμου υπαλλήλου) ή συμβαίνει το εντελώς αντίθετο;

12. Έχει ο οργανισμός έσοδα από τους πολίτες ή από συγκεκριμένους πελάτες (φόρους, τελωνειακά τέλη, ποσά για υπηρεσίες ή μισθώσεις κ.ά.); Με ποια διαδικασία γίνεται η καταγραφή, η είσπραξη και ο έλεγχος αυτών των ποσών; Πώς γίνεται η καταβολή των ποσών;



Γ. Διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού

13. Ποιος είναι ο αριθμός των υπαλλήλων που απασχολεί ο οργανισμός;

14. Πόσοι εξ αυτών υπηρετούν κεντρικά (π.χ. σε κάποιο υπουργείο) και πόσοι στις αποκεντρωμένες μονάδες (π.χ. δημόσιοι υπάλληλοι όπως δάσκαλοι);

15. Τι ποσοστό των παρακάτω κατηγοριών υπαλλήλων (ή ισοδύναμων κατηγοριών) υπηρετούν ως δημόσιοι υπάλληλοι, τι ποσοστό βρίσκεται σε δοκιμαστική περίοδο ενός έτους και τι ποσοστό απασχολείται με συμβάσεις ορισμένης διάρκειας;

α. Γενικός Γραμματέας

β. Διευθυντές τμημάτων ή γενικός διευθυντής

γ. Διευθυντές διευθύνσεων ή επικεφαλής τομέων/γραφείων

δ. Εμπειρογνώμονες

16. Υπάρχει κάποιος δείκτης παρακολούθησης και στατιστικά στοιχεία που να δείχνουν το ποσοστό ανανέωσης υπαλληλικού προσωπικού εντός του οργανισμού; Εάν ναι, το ποσοστό αυτό θεωρείται υψηλό, χαμηλό ή σωστό;

17. Εκτός από τις διατάξεις του Νόμου για το καθεστώς του δημοσίου υπαλλήλου, υπάρχουν άλλες εσωτερικές οδηγίες περί πρόσληψης;

18. Σε ποιο ποσοστό των προσλήψεων η απόφαση του αρμόδιου προϊσταμένου αντιτίθεται στη σύσταση της προσωρινής επιτροπής πρόσληψης, με άλλα λόγια, επιλέγει έναν υποψήφιο που δεν βρισκόταν ανάμεσα στους προτεινόμενους;

19. Οι διαδικασίες πρόσληψης υπαλλήλων σε θέσεις που μπορεί να εκληφθούν ως υψηλού κινδύνου όσον αφορά τη διαφθορά περιλαμβάνουν κριτήρια που επιχειρούν να διασφαλίσουν την ακεραιότητα εκείνων που διορίστηκαν;

20. Ερωτούνται ή διεξάγεται έρευνα των υποψηφίων πριν από την πρόσληψή τους για να διασφαλιστεί ότι δεν εμπλέκονται σε εξωτερικές δραστηριότητες ή έχουν αντικρουόμενα συμφέροντα ή συμφέροντα που μπορεί να επηρεάζουν την προσήκουσα εκπλήρωση των επίσημων καθηκόντων τους;

21. Έχουν οι υπάλληλοι ξεκάθαρη εικόνα για το ποιες περιστάσεις δημιουργούν σύγκρουση συμφερόντων;

22. Οι νεοπροσληφθέντες περνούν κάποιο διάστημα π.χ. εκπαίδευσης, για να εξοικειωθούν με τα καθήκοντά τους;

23. Εάν ναι, η εν λόγω εκπαίδευση καλύπτει ζητήματα ακεραιότητας; Η εκπαίδευση αυτή επαναλαμβάνεται ίσως με πιο συγκεκριμένο τρόπο σε περιπτώσεις προαγωγής ή μετάταξης;

24. Θεωρούν οι υπάλληλοι ότι η εκπαίδευση που λαμβάνουν είναι επαρκής για τη διαχείριση των καταστάσεων που αντιμετωπίζουν;

25. Ποιος έχει οριστεί ως το πρόσωπο στο οποίο θα στρέφονται οι υπάλληλοι για συμβουλή; Σε περιπτώσεις αβεβαιότητας θα ζητούσαν τη συμβουλή των άλλων συναδέλφων σε ανεπίσημο τόνο πριν αποταθούν στον άμεσο προϊστάμενό τους, ή θα αναζητούσαν συμβουλή αλλού;



26. Θεωρούν οι υπάλληλοι ότι οι μισθοί τους είναι επαρκείς, μόλις και μετά βίας επαρκείς ή ότι δεν επαρκούν για να τους εξασφαλίσουν ένα εύλογο βιοτικό επίπεδο;

27. Σε ποιο βαθμό αισθάνονται ότι αναγνωρίζεται η αξία τους από α) τον οργανισμό, β) τον άμεσο προϊστάμενό τους;

Δ. Διαδικασίες και διεργασίες λήψης αποφάσεων

28. Κάνει ο οργανισμός οποιοδήποτε από τα εξής:

α. Εκδίδει ή παρέχει επίσημα έγγραφα όπως επαγγελματικές άδειες, αδειοδοτήσεις, εγκρίσεις, πιστοποιητικά, διαβατήρια ή άλλα έγγραφα σε πολίτες ή νομικά πρόσωπα;

β. Εξασφαλίζει οικονομικές ή άλλες παροχές στους πολίτες (για παράδειγμα παροχές κοινωνικής ασφάλισης);

γ. Εξασφαλίζει οικονομικές ή άλλες παροχές σε νομικά πρόσωπα (για παράδειγμα επιχορηγήσεις);

δ. Εισπράττει ποσά από τους πολίτες (π.χ. τέλη, φόρους κ.ά.);

29. Σε όλες τις παραπάνω ενέργειες, υπάρχουν σαφείς διαδικασίες και σαφή κριτήρια για την προμήθεια των παραπάνω και/ή την είσπραξη των ποσών;

30. Πού μπορεί κάποιος να ανατρέξει για να ενημερωθεί για τις διαδικασίες και τα ισχύοντα κριτήρια;

31. Στις περιπτώσεις όπου οι λειτουργοί χρειάζεται να κρίνουν σχετικά με τα παραπάνω, υπάρχουν σαφείς οδηγίες για το πώς να κρίνουν (π.χ. ότι η κρίση τους θα πρέπει να εξυπηρετεί ένα συγκεκριμένο σκοπό);

32. Εάν ο οργανισμός δεν λάβει κάποια απόφαση σχετικά με έγγραφα που αφορούν τη δοκιμαστική περίοδο (π.χ. επαγγελματική άδεια ή αδειοδότηση) εντός της προκαθορισμένης περιόδου, επιλύεται το ζήτημα αυτομάτως προς όφελος του πολίτη/νομικού προσώπου;

33. Η διαδικασία χορήγησης τέτοιων εγγράφων είναι με τέτοιο τρόπο οργανωμένη ώστε να ελαχιστοποιείται ο αριθμός των επαφών που θα χρειαστεί να έχουν οι πολίτες με τον οργανισμό ή με άλλους οργανισμούς (υπηρεσία one stop);

34. Υπάρχουν πολλά μέρη όπου μπορεί να φυλάσσονται τέτοια έγγραφα (π.χ. διαφορετικά τμήματα του ίδιου οργανισμού, ταχυδρομείο κ.ά.) ή διατηρεί τον αποκλειστικό έλεγχο αυτών;

E. Αρχειοθέτηση

35. Έχει ο οργανισμός σαφείς κανόνες σχετικά με τη διαχείριση των φακέλων και των αρχείων;

36. Καταγράφονται και αρχειοθετούνται οι μεμονωμένες αποφάσεις του οργανισμού σύμφωνα με σαφείς κανόνες και για ξεκάθαρο διάστημα και ελάχιστη περίοδο;

37. Ποιος έχει πρόσβαση στα αρχεία, σε ποιον επιτρέπεται η τροποποίηση ή η αναζήτησή τους;



38. Ποιος βαθμός ελευθερίας πληροφόρησης υπάρχει σε σχέση με τα αρχεία και τα έγγραφα του οργανισμού τόσο όσον αφορά το ποιες αποφάσεις/αρχεία/έγγραφα δημοσιοποιούνται αυτομάτως (και πώς) όσο και το ποια είναι διαθέσιμα κατόπιν σχετικού αιτήματος; Σε ποιο βαθμό στην πράξη είναι εγγυημένη η εν λόγω πρόσβαση;

ΣΤ. Διαφάνεια

39. Διαθέτει ο οργανισμός κάποια επίσημη πολιτική ή κανόνες σχετικά με την αυτόματη διαβίβαση των πληροφοριών; Στην ιστοσελίδα αναρτώνται τα παρακάτω:

α. Η οργανωτική δομή του Υπουργείου και οι εκάστοτε αρμόδιοι

β. Οι πολιτικές του υπουργείου και τα έγγραφα διαμόρφωσης πολιτικής

γ. Οι νόμοι και οι κανονιστικές πράξεις

δ. Τα σχέδια νόμου και οι κανονιστικές διατάξεις

ε. Οι διαδικασίες που αφορούν τους πολίτες και τα νομικά πρόσωπα όπως οι αιτήσεις για τα έγγραφα που αναφέρονται στην Ενότητα Δ.

Ζ. Πρόσβαση σε πληροφορίες

40. Διαθέτει ο οργανισμός επίσημη, σαφώς καθορισμένη διαδικασία για τη διεκπεραίωση και απάντηση σε αιτήσεις παροχής πληροφοριών που έχουν κατατεθεί στο πλαίσιο του Νόμου για το δικαίωμα πρόσβασης σε διοικητικά έγγραφα;

41. Πόσες αιτήσεις κατατέθηκαν πέρυσι;

42. Πόσες αιτήσεις απορρίφθηκαν ή βρίσκονται υπό συζήτηση;

Η. Πλαίσιο ηθικής και ακεραιότητας

43. Διαθέτει ο οργανισμός τον δικό του κώδικα δεοντολογίας ή κώδικα ηθικής;

44. Κατά την ανάληψη των καθηκόντων τους, είναι οι υπάλληλοι ενήμεροι σχετικά με την ύπαρξη του Κώδικα;

45. Πόσο συχνά εκπαιδεύονται οι υπάλληλοι σε θέματα ηθικής;

46. Είναι εξοικειωμένοι οι υπάλληλοι με τον κώδικα; Τι μέτρα πρέπει να ληφθούν για να διασφαλιστεί η εξοικείωσή τους;

47. Υπάρχουν στον εν λόγω κώδικα ή σε οδηγίες ή σε άλλους κανονισμούς ή σε κανόνες για το προσωπικό διατάξεις που κατευθύνουν το προσωπικό στον τρόπο χειρισμού καταστάσεων όπου μπορεί να αντιμετωπίζουν σύγκρουση συμφερόντων;

Θ. Μηχανισμοί λογοδοσίας

48. Προβλέπονται για τους υπαλλήλους ξεκάθαρες μέθοδοι εργασίας και καθιερωμένοι τρόποι αναφοράς στους ανωτέρους τους – είτε σε περιοδική βάση (π.χ. εβδομαδιαία συνάντηση του προσωπικού) είτε για τη λήψη συγκεκριμένων αποφάσεων είτε την ανάληψη συγκεκριμένων ενεργειών;



49. Υπάρχει κάποιο τμήμα εσωτερικής επιθεώρησης ή ελέγχου;

50. Περίπου πόσες επιθεωρήσεις/ελέγχους πραγματοποίησε το τμήμα πέρυσι;

51. Υπάρχει κάποιο τμήμα εσωτερικού ελέγχου;

52. Ποιες ήταν οι κύριες διαπιστώσεις του τμήματος για πέρυσι;

53. Πόσο συχνά γίνεται αξιολόγηση του οργανισμού από εξωτερική επιτροπή επιθεώρησης ή ελεγκτικό όργανο;

54. Πόσο συχνά γίνεται αξιολόγηση του οργανισμού από εξωτερικό ελεγκτικό όργανο;

55. Τα εν λόγω εξωτερικά ελεγκτικά σώματα έκαναν κάποια σημαντική διαπίστωση για τον οργανισμό πέρυσι (ή στην πιο πρόσφατη αξιολόγησή τους);

Ι. Αναγγελία παραβιάσεων της ηθικής σε εσωτερικό επίπεδο

56. Υπάρχει κάποια επίσημη διαδικασία με την οποία οι υπάλληλοι μπορούν να αναγγείλουν σε έναν διορισμένο κρατικό λειτουργό ή μονάδα οργανισμού εικαζόμενες παραβιάσεις της ακεραιότητας ή παραβίαση του κώδικα δεοντολογίας εντός του οργανισμού;

57. Εάν ο διορισμένος κρατικός λειτουργός είναι και ο υπάλληλος τον οποίο αφορά η καταγγελία, υπάρχει κάποιο εναλλακτικό κανάλι υποβολής της καταγγελίας από το προσωπικό – π.χ. ένας εξωτερικός οργανισμός ή κάποιος ανώτερος στην ιεραρχία του οργανισμού;

58. Ενημερώνονται οι υπάλληλοι μέσω της εκπαίδευσης για αυτές τις διαδικασίες και για τον αρμόδιο υπάλληλο/οικεία μονάδα στην οποία θα πρέπει να υποβάλουν τις καταγγελίες:

59. Έχουν θεσπιστεί μηχανισμοί για την προστασία όσων υποβάλλουν τέτοιες αναγγελίες παραβίασης του κώδικα δεοντολογίας από αντίποινα εναντίον τους;

60. Πόσες υποθέσεις τέτοιων αναγγελιών παραβιάσεως του κώδικα δεοντολογίας από το προσωπικό έχουν πραγματοποιηθεί το τελευταίο 12μηνο, και ποια ήταν η κατάληξη αυτών και για τα δύο μέρη (η επίσημη απόφαση και το αντικείμενο της αναγγελίας παραβίασης);

K. Μηχανισμοί υποβολής καταγγελιών

61. Υπάρχουν σαφείς διαδικασίες βάσει των οποίων οι πολίτες μπορούν να υποβάλουν καταγγελίες για πράξεις του οργανισμού μας ή των υπαλλήλων του;

62. Πού μπορεί κάποιος να αναζητήσει αυτές τις διαδικασίες;

63. Οι αποφάσεις σχετικά με τις καταγγελίες λαμβάνονται από το ίδιο πρόσωπο ή τη μονάδα του οργανισμού στην οποία απευθύνεται η καταγγελία;

64. Πόσες καταγγελίες δέχτηκε ο οργανισμός πέρυσι;

65. Πόσες κατηγορίες έγιναν δεκτές γιατί κρίθηκαν βάσιμες;



ΚΑ. Πειθαρχικές διαδικασίες και κυρώσεις

66. Πόσες πειθαρχικές διαδικασίες πραγματοποιήθηκαν κατά του προσωπικού του οργανισμού σας πέρυσι σε σχέση με παραβιάσεις των κανόνων δεοντολογίας;

67. Πόσες από αυτές τις πειθαρχικές διαδικασίες οδήγησαν στην επιβολή κυρώσεων;

68. Πώς κατανέμονται οι κυρώσεις που επιβλήθηκαν (αριθμός υποθέσεων για κάθε μορφή κύρωσης);

ΚΒ. Ευάλωτοι τομείς

69. Μπορείτε να αναφέρετε τους τομείς στον οργανισμό σας ή τις ενέργειές του που είναι πιο ευάλωτες σε παραβατική συμπεριφορά;

70. Έχει διεξαχθεί ανάλυση κινδύνων στον οργανισμό σας για να εντοπιστούν οι τομείς που είναι ευάλωτοι σε παραβατική συμπεριφορά;

71. Το πρόγραμμα για την καταπολέμηση της διαφθοράς του οργανισμού σας περιέχει συγκεκριμένα μέτρα για τον χειρισμό αυτών των ευπαθειών;

Πηγή: Από το « Πρόγραμμα για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Αλβανία» (PACA) του Συμβουλίου της Ευρώπης. Τεχνικό έγγραφο: Οδηγός μεθοδολογίας για την αξιολόγηση του κινδύνου εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς (Corruption risk assessment methodological guide) ».

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ B. ΟΙ ΠΙΟ ΣΥΝΗΘΕΙΣ ΚΙΝΔΥΝΟΙ ΕΚΔΗΛΩΣΗΣ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΒΙΑΣΗΣ ΤΗΣ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ – 73


Παράρτημα B

Οι πιο συνήθεις κίνδυνοι εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς και παραβίασης της ακεραιότητας

Παθητική δωροδοκία δημόσιου υπαλλήλου

Παθητική δωροδοκία είναι η πράξη αποδοχής χρημάτων, αγαθών ή άλλων ωφελημάτων από έναν δωροδοκούμενο (π.χ. έναν δημόσιο λειτουργό) με αντάλλαγμα την προσαρμογή της συμπεριφοράς τους προς όφελος ή προς το συμφέρον του δωρεολήπτη.

Παράγοντες κινδύνου Μέτρα

Εξωτερικοί και συστημικοί παράγοντες κινδύνου:

Απουσία στοιχειώδους νομικού πλαισίου (αυστηρή καταδίκη των ποινικών αδικημάτων δωροδοκίας, δήλωση περιουσιακών στοιχείων, ελεύθερη πρόσβαση σε δημόσιες πληροφορίες και πολιτική καταγγελίας δυσλειτουργιών)

Απουσία κυρώσεων για την παραβίαση των νόμων και των κανονιστικών διατάξεων περί διαφθοράς

Αναποτελεσματικές διωκτικές αρχές και σύστημα δίωξης

Ελλιπής ή μη επαρκής αντίληψη της ορθής λειτουργίας του δημόσιου τομέα από πιθανούς δωροδόκους

Ασαφής διατύπωση της συναφούς νομοθεσίας, που επιτρέπει τη διεφθαρμένη ερμηνεία του νόμου.

Οργανωτικοί παράγοντες κινδύνου:

Χρόνια αποτυχία τήρησης των υφιστάμενων θεσμικών πολιτικών, διαδικασιών ή συστημάτων (συμπεριλαμβανομένων ανώτερων δημόσιων λειτουργών)

Αστοχία ή ασυνέπεια εσωτερικών νομοθετικών πράξεων και κανονιστικών διατάξεων

Συστημικό επίπεδο:

Θέσπιση ξεκάθαρων ποινών και αποτελεσματικών, αναλογικών κυρώσεων για ποινικά αδικήματα δωροδοκίας

Θέσπιση νέας ή βελτίωση της υφιστάμενης νομοθεσίας κατά της διαφθοράς (συμπεριλαμβανομένων των κανόνων για τη δήλωση περιουσιακών στοιχείων, της ελεύθερης πρόσβασης σε δημόσιες πληροφορίες ή παρόμοιων κανόνων σχετικά με τη διαφάνεια του δημόσιου τομέα και τις αναλογικές κυρώσεις για την παραβίαση των νόμων και των κανονισμών κατά της διαφθοράς).

Καθιέρωση συστήματος καταγγελίας των δυσλειτουργιών και προστασίας

Θέσπιση μέτρων/κανόνων για την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων των ανωτέρων ή άλλων ανώτερων δημόσιων λειτουργών

Θέσπιση μέτρων για την ενίσχυση του ρόλου και της αποτελεσματικότητας των διωκτικών αρχών και του συστήματος δίωξης

Κατάρτιση προγραμμάτων ευαισθητοποίησης για δημόσια ή άλλα ενδιαφερόμενα μέρη

Θωράκιση των νόμων και των κανονιστικών διατάξεων περί διαφθοράς

74 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ B. ΟΙ ΠΙΟ ΣΥΝΗΘΕΙΣ ΚΙΝΔΥΝΟΙ ΕΚΔΗΛΩΣΗΣ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΒΙΑΣΗΣ ΤΗΣ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ


Ανεπάρκεια εποπτικών μηχανισμών ή μηχανισμών επιτήρησης

Οι επόπτες/διοικητές δεν αναγνωρίζουν τα κρούσματα διαφθοράς ή τη διευκολύνουν, δείχνοντας μεγάλη ανοχή στη μη συμμόρφωση με όλους τους κανόνες (όταν οι ίδιοι δεν εμπλέκονται).

Ελλιπής οργανωτική νοοτροπία, όπως ασαφή μηνύματα σχετικά με το τι είναι αποδεκτό και τι παράδειγμα δίνει η διοίκηση.

Οι δημόσιοι λειτουργοί έχουν υψηλό επίπεδο εξουσίας ή επιρροής, που δεν συνάδει με την πραγματική τους θέση.

Μεμονωμένοι παράγοντες κινδύνου:

Έλλειψη ακεραιότητας

Ανεπαρκής έλεγχος της εργασίας ή εποπτεία συγκεκριμένου δημόσιου λειτουργού

Αισθήματα δυσαρέσκειας ή αντίληψη περί αδικίας στην εργασία (συμπεριλαμβανομένου του χαμηλού μισθού).

Παράγοντες κινδύνου μεθόδων εργασίας

Ο δημόσιος λειτουργός διαθέτει υψηλό επίπεδο διακριτικής ευχέρειας και αυτονομίας στη λήψη αποφάσεων.

Λήψη αποφάσεων που δεν διέπεται από διαφάνεια ή δεν καταγράφεται

Ελλιπής οργάνωση των μεθόδων εργασίας

Έλλειψη κάθετων ή οριζόντιων ελέγχων των μεθόδων εργασίας

Οργανωτικό επίπεδο συμπεριλαμβανομένων των μεθόδων εργασίας και μεμονωμένων παραγόντων:

Υιοθέτηση ή βελτίωση των εσωτερικών πολιτικών, κανόνων και κανονισμών με έντονη χροιά κατά της δωροδοκίας, (συμπεριλαμβανομένων γραπτών προτύπων όπως είναι ο κώδικας δεοντολογίας και οι πολιτικές κατά της διαφθοράς)

Καθιέρωση αποτελεσματικών μηχανισμών επιστασίας, εποπτείας ή ελέγχου ενάντια στη διαφθορά (τακτικών και τυχαίων) σε όλα τα επίπεδα ή τις διαδικασίες, συμπεριλαμβανομένης της ενισχυμένης εποπτείας των δημόσιων λειτουργών σε θέσεις που εκτίθενται σε υψηλότερο κίνδυνο δωροδοκίας

Ενσωμάτωση της διαφάνειας σε όλες τις εσωτερικές διαδικασίες – πρέπει να τηρούνται κατάλληλα αρχεία για όλες τις αποφάσεις και να αιτιολογούνται όλες οι σημαντικές αποφάσεις, και να συμπεριλαμβάνονται τα ονόματα των προσώπων που είναι υπεύθυνα για την απόφαση

Καθιέρωση πλήρους ηλεκτρονικού ίχνους σχετικά με τα ηλεκτρονικά έγγραφα (κατά τη δημιουργία, την πρόσβαση, την αντιγραφή, την εκτύπωση, την τροποποίηση και/ή τη διαγραφή τους) και τακτική επίβλεψη αυτού του ίχνους

Υιοθέτηση σαφών κανόνων σχετικά με την οργανωτική διάρθρωση και την ιεραρχία αναφοράς (ιδίως κανόνες για το σε ποιον αναφέρουν οι δημόσιοι λειτουργοί και από ποιον εποπτεύονται)

Εδραίωση συστήματος επικύρωσης σημαντικών αποφάσεων

Υποχρεωτική εκ περιτροπής μετακίνηση των δημόσιων λειτουργών σε θέσεις που ενέχουν υψηλό κίνδυνο δωροδοκίας

Πραγματοποίηση έρευνας του ιστορικού των υπαλλήλων

Εκπαίδευση στην καταπολέμηση της διαφθοράς και τη διαφύλαξη της ακεραιότητας κ.λπ.

Σύγκρουση συμφερόντων

Κατάσταση στην οποία ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο που εργάζεται είτε σε κρατική επιχείρηση, επιχείρηση, μέσο μαζικής ενημέρωσης ή κοινωνία των πολιτών, βρίσκεται αντιμέτωπο με το δίλημμα να επιλέξει ανάμεσα στα καθήκοντα και τις απαιτήσεις της θέσης του και τα ιδιωτικά του συμφέροντα.



Έχουν αναπτυχθεί νέες μορφές σχέσεων μεταξύ του δημόσιου τομέα και των επιχειρηματικών και μη κερδοσκοπικών τομέων, δημιουργώντας παραδείγματος χάριν όλο και πιο στενές μορφές συνεργασίας, όπως συμπράξεις δημόσιου/ιδιωτικού τομέα, αυτορρύθμιση, ανταλλαγές προσωπικού και χορηγίες. Έχουν επίσης προκύψει νέες μορφές απασχόλησης στο δημόσιο τομέα, με δυνατότητες αλλαγής των παραδοσιακών υποχρεώσεων απασχόλησης και πίστης. Συνεπώς, υπάρχει σαφώς ένα αναδυόμενο δυναμικό για νέες μορφές σύγκρουσης συμφερόντων που αφορούν τα ιδιωτικά συμφέροντα και τα δημόσια καθήκοντα του λειτουργού. Λόγω του αυξανόμενου δημόσιου ενδιαφέροντος οι κυβερνήσεις δέχονται πιέσεις ώστε να διασφαλίσουν την ακεραιότητα της επίσημης λήψης αποφάσεων.

Μολονότι η σύγκρουση συμφερόντων δεν είναι εξ αυτού τούτου του γεγονότος και δωροδοκία, αναγνωρίζεται ολοένα και περισσότερο ότι η διάσταση μεταξύ των ιδιωτικών συμφερόντων και των καθηκόντων των δημόσιων λειτουργών, σε περίπτωση ανεπαρκούς διαχείρισής τους, μπορεί να οδηγήσει σε διαφθορά. Ο σωστός στόχος μιας αποτελεσματικής πολιτικής σύγκρουσης συμφερόντων δεν είναι η απλή απαγόρευση όλων των ιδιωτικών συμφερόντων εκ μέρους των δημόσιων λειτουργών, ακόμη και αν μια τέτοια προσέγγιση ήταν εφικτή. Ο άμεσος στόχος θα πρέπει να είναι η διατήρηση της ακεραιότητας της επίσημης πολιτικής και των διοικητικών αποφάσεων, και της δημόσιας διοίκησης γενικά, αναγνωρίζοντας ότι μια ανεπίλυτη σύγκρουση συμφερόντων μπορεί να οδηγήσει σε κατάχρηση του δημόσιου αξιώματος.


Εξωτερικοί και συστημικοί παράγοντες κινδύνου

Ελλιπής ή ανακόλουθη η νομοθεσία που ρυθμίζει την απουσία νόμων για τη σύγκρουση συμφερόντων σε κάποιους τομείς

Ανεπαρκή ή ανίκανα εποπτικά όργανα Εσωτερικοί (οργανωτικοί) παράγοντες κινδύνου

Ελλιπείς κατευθυντήριες γραμμές (πολιτική) σε επίπεδο στρατηγικής ή λειτουργίας ή ανεπαρκείς πολιτικές, διαδικασίες ή συστήματα

Χρόνια αδυναμία τήρησης των υφιστάμενων πολιτικών, διαδικασιών ή συστημάτων

Ανεπαρκής έλεγχος της εργασίας, ανεπαρκείς εποπτικοί και ελεγκτικοί μηχανισμοί, κακή οργανωτική νοοτροπία (ασαφή μηνύματα σχετικά με το είναι αποδεκτό, το παράδειγμα που δίνει η διοίκηση, έλλειψη ενδυνάμωσης της ηθικής συμπεριφοράς κλπ.)

Μεμονωμένοι παράγοντες κινδύνου

Συστημικό επίπεδο

Υιοθέτηση ή βελτίωση της νομοθεσίας κατά της διαφθοράς (συμπεριλαμβανομένων των νόμων περί σύγκρουσης συμφερόντων) και διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της


Επιβολή αποτελεσματικών και αποτρεπτικών ποινικών ή διοικητικών κυρώσεων για την άσκηση οποιασδήποτε μορφής σύγκρουσης συμφερόντων

Θέσπιση προγραμμάτων ευαισθητοποίησης σχετικά με τη σύγκρουση συμφερόντων και την υποχρέωση αποφυγής της κ.λπ.

Οργανωτικό (θεσμικό, βάσει έργου κ.ο.κ.) επίπεδο συμπεριλαμβανομένων των μεθόδων εργασίας και μεμονωμένων παραγόντων:

Αναφορά στα οικεία εσωτερικά έγγραφα, συμπεριλαμβανομένων των εγγράφων διαμόρφωσης πολιτικής και των κωδίκων δεοντολογίας, σε περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων

Υποχρέωση των δημόσιων λειτουργών να συμπληρώνουν (ετησίως ή σε άλλη κατάλληλο χρόνο) δήλωση ιδιωτικών συμφερόντων (δευτερογενής απασχόληση, εμπορικές συναλλαγές, μετοχές κ.λπ.)



Έλλειψη γνώσεων (π.χ. άγνοια των κανόνων σύγκρουσης συμφερόντων)

Έλλειψη ακεραιότητας (ανηθικότητα)

Παράλειψη δήλωσης σύγκρουσης συμφερόντων (όπου προβλέπεται)

Ανεπαρκής επίβλεψη ή επιτήρηση της εργασίας συγκεκριμένου δημόσιου λειτουργού



Έλλειψη κάθετων ή οριζόντιων ελέγχων στις μεθόδους εργασίας

και/ή δήλωση περιουσιακών στοιχείων

Δημιουργία μητρώου δώρων, παροχών ή ωφελημάτων προς δημόσιους λειτουργούς (όχι με τη μορφή δωροδοκίας, αλλά ως ένδειξη ευγνωμοσύνης κ.λπ.)

Θέσπιση συστήματος επικύρωσης σημαντικών αποφάσεων

Ενσωμάτωση της διαφάνειας σε όλες τις εσωτερικές διαδικασίες – πρέπει να τηρούνται κατάλληλα αρχεία για όλες τις αποφάσεις και να αιτιολογούνται όλες οι σημαντικές αποφάσεις, συμπεριλαμβανομένων των ονομάτων των προσώπων που είναι υπεύθυνα για την απόφαση

Καθιέρωση πλήρους ηλεκτρονικού ίχνους σχετικά με τα ηλεκτρονικά έγγραφα (κατά τη δημιουργία, την πρόσβαση, την αντιγραφή, την εκτύπωση, την τροποποίηση και/ή τη διαγραφή τους) και τακτική επίβλεψη αυτού του ίχνους


Καθιέρωση αποτελεσματικών μηχανισμών επιστασίας, εποπτείας ή ελέγχου (τακτικών και τυχαίων) σε όλα τα επίπεδα ή τις διαδικασίες, συμπεριλαμβανομένης της ενισχυμένης εποπτείας των δημόσιων λειτουργών που εκτίθενται –με βάση τις διαθέσιμες πληροφορίες π.χ. τη δήλωση ιδιωτικών συμφερόντων– σε υψηλότερο κίνδυνο σύγκρουσης συμφερόντων

Δημιουργία δημόσιου μητρώου δώρων, παροχών ή ωφελημάτων προς δημόσιους λειτουργούς (όχι με τη μορφή δωροδοκίας, αλλά ως ένδειξη ευγνωμοσύνης κ.λπ.

Διεξαγωγή σεμιναρίων για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη διαφύλαξη της ακεραιότητας

Κατάχρηση εξουσίας



Απουσία βασικού νομικού πλαισίου για την καταπολέμηση των μορφών κατάχρησης εξουσίας ή παραβίασης της ακεραιότητας, συμπεριλαμβανομένης της απουσίας αξιοκρατικών κανόνων πρόσληψης και συστήματος προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος

Απουσία κυρώσεων για την παραβίαση των νόμων και των κανονιστικών διατάξεων κατά της διαφθοράς ή της ακεραιότητας

Ασαφείς αρμοδιότητες των αρχών

Ανεδαφικό ή δυσαρμονικό έργο των


Θέσπιση νέας ή βελτίωση της υφιστάμενης νομοθεσίας κατά της διαφθοράς (συμπεριλαμβανομένων ξεκάθαρων κανόνων για τις προσλήψεις στο δημόσιο τομέα, κανόνων διαφάνειας και αποτελεσματικών, αναλογικών και αποτρεπτικών κυρώσεων για κάθε μορφή κατάχρησης εξουσίας) και διασφάλιση της εφαρμογής της

Καθιέρωση συστήματος καταγγελίας των δυσλειτουργιών και προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος

Θέσπιση μέτρων/κανόνων για την ενίσχυση των



οργανισμών του δημόσιου τομέα Οργανωτικοί παράγοντες κινδύνου

Άστοχες κατευθυντήριες γραμμές (πολιτικές) σε επίπεδο πολιτικής και λειτουργίας ή ανεπαρκείς πολιτικές, διαδικασίες ή συστήματα, καθώς και ανίσχυρα διαχειριστικά και διοικητικά μέτρα και απουσία κανόνων που προάγουν την ηθική συμπεριφορά και τη διαφάνεια

Χρόνια αποτυχία τήρησης των υφιστάμενων πολιτικών, διαδικασιών ή συστημάτων (συμπεριλαμβανομένων ανώτερων δημόσιων λειτουργών)

Αστοχία ή ασυνέπεια εσωτερικών πράξεων και ρυθμίσεων

Ανεπαρκής ή αδύναμος έλεγχος της εργασίας, ανεπαρκείς ή αδύναμοι εποπτικοί ή ελεγκτικοί μηχανισμοί

Οι ανώτεροι υπάλληλοι ή η διοίκηση δεν κατανοούν σε βάθος τη δουλειά που απαιτείται για την αναγνώριση του φαινομένου της διαφθοράς ή διευκολύνουν τη διαφθορά, δείχνοντας μεγάλη ανοχή στη μη συμμόρφωση με όλους τους κανόνες (όταν οι ίδιοι δεν εμπλέκονται)

Οι δημόσιοι λειτουργοί έχουν υψηλό επίπεδο εξουσίας ή επιρροής, που δεν συνάδει με την πραγματική τους θέση



Ανάρμοστες σχέσεις με πελάτες


Οι δημόσιοι λειτουργοί διαθέτουν υψηλό επίπεδο διακριτικής ευχέρειας και αυτονομίας στη λήψη αποφάσεων



αρμοδιοτήτων των ανωτέρων ή άλλων ανώτερων δημόσιων λειτουργών

Θέσπιση αποτελεσματικών, αναλογικών και αποτρεπτικών ποινικών, αστικών (συμπεριλαμβανομένων εργατικών) ή διοικητικών κυρώσεων για διαφορετικές μορφές κατάχρησης εξουσίας

Οργανωτικό (θεσμικό, βάσει έργου κ.ο.κ.) επίπεδο συμπεριλαμβανομένων των μεθόδων εργασίας και μεμονωμένων παραγόντων

Δημοσιοποίηση των θέσεων του δημόσιου τομέα σε όλα τα μέσα, κατάρτιση των κατάλληλων κριτηρίων επιλογής και έγκαιρη δημοσίευσή τους



Υιοθέτηση σαφών κανόνων σχετικά με την οργανωτική διάρθρωση και την ιεραρχία αναφοράς (ιδίως κανόνες για το σε ποιον αναφέρουν οι δημόσιοι υπάλληλοι και από ποιον εποπτεύονται)

Καθιέρωση αποτελεσματικών μηχανισμών επιστασίας, εποπτείας ή ελέγχου (τακτικών και τυχαίων) σε όλα τα επίπεδα ή τις διαδικασίες, συμπεριλαμβανομένης της ενισχυμένης επίβλεψης των δημόσιων λειτουργών σε θέσεις που εκτίθενται σε υψηλότερο κίνδυνο κατάχρησης εξουσίας

Θέσπιση μέτρων προστασίας όπως ο αναμενόμενος φόρτος εργασίας (ανά ημέρα, εβδομάδα ή μήνα), ηλεκτρονική καταγραφή της προσέλευσης στην εργασία κ.λπ., καθώς και αποτελεσματική επιτήρηση της εφαρμογής τους

Καθιέρωση πλήρους ηλεκτρονικού ίχνους σχετικά με τα ηλεκτρονικά έγγραφα (κατά τη δημιουργία, την πρόσβαση, την αντιγραφή, την εκτύπωση, την τροποποίηση και/ή τη διαγραφή τους) και τακτική επιτήρηση αυτού του ίχνους

Υποχρεωτική εκ περιτροπής μετακίνηση των δημόσιων λειτουργών σε νευραλγικές θέσεις

Διεξαγωγή σεμιναρίων για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη διαφύλαξη της ακεραιότητας



Κατάχρηση δημόσιων πόρων



Απουσία ενός βασικού νομικού πλαισίου για την καταπολέμηση της διαφθοράς, όπως κανόνων δημοσιοποίησης περιουσιακών στοιχείων

Αναποτελεσματικές διωκτικές αρχές και σύστημα δίωξης

Ανεπαρκή ή ανίκανα εποπτικά όργανα

Φαινόμενα αδιαφάνειας στις διαδικασίες δημόσιων οικονομικών

Εσωτερικοί (οργανωτικοί) παράγοντες κινδύνου

Αστοχία ή ασυνέπεια εσωτερικών νομοθετικών πράξεων και κανονιστικών διατάξεων

Ανεπαρκείς μηχανισμοί ελέγχου της εργασίας, ανεπαρκείς εποπτικοί ή ελεγκτικοί μηχανισμοί

Οι ανώτεροι υπάλληλοι ή οι διοικητές δεν κατανοούν σε βάθος τη δουλειά που απαιτείται για την αναγνώριση ενός κρούσματος κατάχρησης δημόσιου χρήματος ή διευκολύνουν την κατάχρηση, δείχνοντας μεγάλη ανοχή στη μη συμμόρφωση με όλους τους κανόνες (όταν οι ίδιοι δεν εμπλέκονται)

Οι δημόσιοι λειτουργοί έχουν υψηλό επίπεδο εξουσίας ή επιρροής, που δεν συνάδει με την πραγματική τους θέση



Ανεπαρκής εποπτεία ή έλεγχος της εργασίας συγκεκριμένου δημόσιου λειτουργού

Παράγοντες κινδύνου συναφείς με τις μεθόδους εργασίας

Οι δημόσιοι λειτουργοί διαθέτουν υψηλό επίπεδο διακριτικής ευχέρειας και αυτονομίας στη λήψη αποφάσεων




Υιοθέτηση νέας ή βελτίωση της υφιστάμενης νομοθεσίας κατά της διαφθοράς (συμπεριλαμβανομένων των νόμων περί σύγκρουσης συμφερόντων) και διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της


Θέσπιση αποτελεσματικών και αποτρεπτικών ποινικών και/ή αστικών κυρώσεων για κάθε μορφή κατάχρησης του δημόσιου χρήματος


Θέσπιση συνεπών πολιτικών κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τη χρήση των κατανεμημένων πόρων, συμπεριλαμβανομένων σαφών κανόνων όπου απαγορεύεται στους δημόσιους λειτουργούς να εγκρίνουν την κατανομή πόρων στους ίδιους.

Θέσπιση συστήματος επαλήθευσης καίριων αποφάσεων σχετικά με τη διάθεση του δημόσιου χρήματος



Δημιουργία ανεξάρτητης κι αποτελεσματικής υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου ή βελτίωση της ανεξαρτησίας και της αποτελεσματικότητάς της

Ενισχυμένη εποπτεία των δημόσιων λειτουργών όταν κατέχουν θέσεις που εκτίθενται σε μεγαλύτερο κίνδυνο κατάχρησης του δημόσιου χρήματος

Καθιέρωση πλήρους ηλεκτρονικού ίχνους σχετικά με τα ηλεκτρονικά οικονομικά έγγραφα (κατά τη δημιουργία, την πρόσβαση, την αντιγραφή, την εκτύπωση, την τροποποίηση και/ή τη διαγραφή τους) και τακτική εποπτεία αυτού του ίχνους.



Καθιέρωση πλήρους εσωτερικής και εξωτερικής διαφάνειας των διαδικασιών ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων

Σεμινάρια για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη διαφύλαξη της ακεραιότητας

Άσκηση εξωτερικής πίεσης σε δημόσιους λειτουργούς



Ελλιπής ή ανακόλουθη νομοθεσία που ρυθμίζει ορισμένους τομείς, το πεδίο εργασίας του δημόσιου οργανισμού, συγκεκριμένο έργο κ.λπ.

Απουσία ενός βασικού νομικού πλαισίου για την καταπολέμηση της διαφθοράς, όπως σαφών κανονισμών σε περίπτωση άσκησης πίεσης από ομάδες συμφερόντων (Lobbying)

Αναποτελεσματική επιβολή του νόμου και δίωξη

Ανεπαρκή ή ανίκανα εποπτικά όργανα

Ελλιπής ή μη επαρκής κατανόηση της ορθής λειτουργίας του δημόσιου τομέα από την εξωτερική κοινότητα

Εσωτερικοί (οργανωτικοί) παράγοντες κινδύνου

Ασαφής εντολή θεσμικού οργάνου, έργου κ.λπ.

Οι ανώτεροι υπάλληλοι ή η διοίκηση δεν κατανοούν σε βάθος τη δουλειά που απαιτείται για την αναγνώριση της εξωτερικής πίεσης

Δημόσιοι λειτουργοί ή ανώτεροι υπάλληλοι ή διευθυντές με ανεπαρκείς γνώσεις, δεξιότητες ή εμπειρία για να αντισταθούν ή να αντιταχθούν στην εξωτερική πίεση

Ύπαρξη ανεπαρκών μηχανισμών υποστήριξης των δημόσιων λειτουργών όταν εκτίθενται σε εξωτερική πίεση.


Έλλειψη γνώσεων (π.χ. σχετικά με τον κανονισμό των λόμπι)

Έλλειψη πρακτικών δεξιοτήτων (απειρία)

Ανεπαρκείς γνώσεις, απουσία εμπειρίας σχετικά με τον τρόπο αντίστασης στην πίεση, στις πιέσεις στο περιβάλλον εργασίας

Ανάρμοστες σχέσεις με πελάτες Παράγοντες κινδύνου μεθόδων εργασίας

Οι δημόσιοι λειτουργοί διαθέτουν μεγάλη διακριτική ευχέρεια και αυτονομία στη λήψη αποφάσεων

Λήψη αποφάσεων που δεν διέπεται από


Υιοθέτηση νέας ή βελτίωση της υφιστάμενης νομοθεσίας κατά της διαφθοράς (συμπεριλαμβανομένων των νόμων περί άσκησης πίεσης από ομάδα συμφερόντων - lobbying) και διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της

Υιοθέτηση μέτρων/κανόνων για την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων των ανωτέρων ή άλλων ανώτερων δημόσιων λειτουργών

Υιοθέτηση μέτρων για την ενίσχυση του ρόλου και της αποτελεσματικότητας των διωκτικών αρχών και του συστήματος δίωξης

Θέσπιση αποτελεσματικών και αποτρεπτικών ποινικών ή διοικητικών κυρώσεων για παράνομη άσκηση πίεσης από ομάδες συμφερόντων, τις παράνομες συναλλαγές με σκοπό τον επηρεασμό ή τις παράνομες μορφές άσκησης πίεσης

Δημιουργία προγραμμάτων ευαισθητοποίησης του κοινού ή των διαφόρων ενδιαφερομένων μερών σε σχέση με την άσκηση πίεσης από ομάδες συμφερόντων

Οργανωτικό (θεσμικό, σε επίπεδο έργου κ.ο.κ.) επίπεδο συμπεριλαμβανομένων των μεθόδων εργασίας και μεμονωμένων παραγόντων:

Υιοθέτηση ή βελτίωση των εσωτερικών πολιτικών, κανόνων και κανονισμών σχετικά με την αντιμετώπιση της εξωτερικής πίεσης και εισαγωγή αποτελεσματικών δικλείδων ασφαλείας έναντι της εξωτερικής πίεσης


Θέσπιση σαφών κανόνων σχετικά με την οργανωτική δομή και την ιεραρχία αναφοράς (σε ποιους αναφέρουν την εξωτερική πίεση που δέχονται οι δημόσιοι λειτουργοί και ποιος τους συμβουλεύει για τις επόμενες κινήσεις)

Υιοθέτηση αποτελεσματικών μηχανισμών



διαφάνεια ή δεν καταγράφεται

Κακή οργάνωση των μεθόδων εργασίας


στήριξης σε όλα τα επίπεδα ή τις διαδικασίες, συμπεριλαμβανομένης της ενισχυμένης στήριξης των δημόσιων λειτουργών σε θέσεις που εκτίθενται σε υψηλότερο κίνδυνο εξωτερικής πίεσης


Διεξαγωγή επιμορφωτικών σεμιναρίων για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη διαφύλαξη της ακεραιότητας, σεμιναρίων που μυούν τους συμμετέχοντες σε τρόπους αντίστασης στην εξωτερική πίεση από ομάδες ενδιαφερόντων

Άσκηση εσωτερικής πίεσης σε δημόσιους λειτουργούς



Απουσία ενός βασικού νομικού πλαισίου για την καταπολέμηση της διαφθοράς, καθώς και ενός συστήματος καταγγελίας δυσλειτουργιών και προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος

Αναποτελεσματικότητα των διωκτικών αρχών και του συστήματος δίωξης

Ανεπαρκή ή ανίκανα εποπτικά όργανα Εσωτερικοί (οργανωτικοί) παράγοντες κινδύνου

Ανεπαρκείς στρατηγικές και λειτουργικές κατευθυντήριες γραμμές (πολιτική) ή ανεπαρκείς πολιτικές, διαδικασίες ή συστήματα

Χρόνια αδυναμία τήρησης των υφιστάμενων πολιτικών, διαδικασιών ή συστημάτων

Αστοχία ή ασυνέπεια εσωτερικών πράξεων και ρυθμίσεων

Ανεπαρκής έλεγχος της εργασίας, ανεπαρκείς ή αδύναμοι εποπτικοί ή ελεγκτικοί μηχανισμοί

Κακή οργανωτική κουλτούρα (κυρίως ασαφή μηνύματα σχετικά με το τι είναι αποδεκτό, τα παραδείγματα που θέτει η διοίκηση, ανάρμοστη διαγωγή σε υφισταμένους)


Έλλειψη γνώσεων (π.χ. σχετικά με την προστασία των καταγγελλόντων)

Έλλειψη ακεραιότητας από ανωτέρους

Ανεπαρκείς γνώσεις, δεξιότητες ή εμπειρία των δημόσιων λειτουργών σε τρόπους αντίστασης στην πίεση

Πιέσεις στο περιβάλλον εργασίας

Ανεπαρκής εποπτεία ή έλεγχος της εργασίας


Υιοθέτηση νέας ή βελτίωση της υφιστάμενης νομοθεσίας κατά της διαφθοράς (συμπεριλαμβανομένων των νόμων για την καταπολέμηση της ηθικής παρενόχλησης) και διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της



Επιβολή αποτελεσματικών και αποτρεπτικών ποινικών ή διοικητικών κυρώσεων για ηθική παρενόχληση ή άλλες μορφές εσωτερικής πίεσης

Κατάρτιση προγραμμάτων ενίσχυσης της ευαισθητοποίησης για την καταπολέμηση της ηθικής παρενόχλησης και την καταγγελία δυσλειτουργιών


Εισαγωγή αποτελεσματικών δικλείδων ασφαλείας κατά της εσωτερικής πίεσης, όπως έγγραφες αναγγελίες καθηκόντων και αρμοδιοτήτων, συστήματος επικύρωσης σημαντικών αποφάσεων κ.λπ.

Διεξαγωγή ανώνυμων ερευνών του προσωπικού για την αξιολόγηση της ικανοποίησης και της νοοτροπίας που επικρατεί στον εργασιακό χώρο και λήψη των ανάλογων μέτρων με βάση τα αποτελέσματα

Εφαρμογή ενός αποτελεσματικού συστήματος





Κακή οργάνωση των μεθόδων εργασίας

Ασύνδετες μέθοδοι εργασίας και διαδικαστικά κενά, με αποτέλεσμα να χάνεται το νόημα της υπευθυνότητας ή της άγνοιας ικανοτήτων


άσκησης προσφυγών και θέσπιση μέτρων κατά της ηθικής παρενόχλησης


Καθιέρωση πλήρους ηλεκτρονικού ίχνους σχετικά με τα ηλεκτρονικά έγγραφα (κατά τη δημιουργία, την πρόσβαση, την αντιγραφή, την εκτύπωση, την τροποποίηση και/ή τη διαγραφή τους) και τακτική εποπτεία αυτού του ίχνους

Υιοθέτηση σαφών κανόνων σχετικά με την οργανωτική διάρθρωση και την ιεραρχία αναφοράς για το σε ποιον αναφέρουν οι δημόσιοι λειτουργοί και από ποιον εποπτεύονται

Καθιέρωση αποτελεσματικών μηχανισμών εποπτείας, επιτήρησης ή ελέγχου (τακτικών και τυχαίων) σε όλα τα επίπεδα ή τις διαδικασίες, συμπεριλαμβανομένης της ενισχυμένης επιτήρησης των δημόσιων λειτουργών σε θέσεις που εκτίθενται σε εσωτερικές πιέσεις

Διεξαγωγή σεμιναρίων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, τη διαφύλαξη της ακεραιότητας και την καταπολέμηση της ηθικής παρενόχλησης

Πηγή: Από το Συμβούλιο Περιφερειακής Συνεργασίας (GCC), Αξιολόγηση του κινδύνου για εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς σε δημόσιους οργανισμούς στη Νοτιοανατολική Ευρώπη. (Corruption Risk Assessment in Public Institutions in South East Europe). Συγκριτική Έρευνα και Μεθοδολογία.

82 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Γ. ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΑ ΕΙΔΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΩΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ


Παράρτημα Γ

Διαφορετικά είδη στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς

Στρατηγικές με προληπτικό χαρακτήρα

Στρατηγικές με κατασταλτικό χαρακτήρα

Στρατηγικές με εκπαιδευτικό χαρακτήρα

Στρατηγικές ex ante: Αποτρέπουν την εκδήλωση του φαινομένου της διαφθοράς πριν καν εκδηλωθεί.

Στρατηγικές ex post: Αποκαθιστούν το πρόβλημα της διαφθοράς αφού αυτό εκδηλωθεί.

Στρατηγικές αλλαγής αξιών

Διαχειριστικές στρατηγικές: Τα φυσικά πρόσωπα ή οι φορείς που επιδιώκουν τη διεφθαρμένη συμπεριφορά μπορούν να αποθαρρυνθούν ή να εμποδιστούν με τα κατάλληλα συστήματα, διαδικασίες και πρωτόκολλα. Αυτή η προσέγγιση χρησιμοποιεί «προληπτικά» (ex ante) μέτρα για την καταπολέμηση της διαφθοράς μειώνοντας τις ευκαιρίες για εκδήλωση διεφθαρμένης συμπεριφοράς μέσω της καθιέρωσης σαφών, διαφανών και υπεύθυνων διαδικασιών λήψης αποφάσεων για την κατανομή των δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών. Στην ουσία, η σχολή σκέψης της διαχειρισιολογίας (Managerialism) υπερμάχεται τη μείωση ή την εξάλειψη των ευκαιριών, ώστε αυτοί που επωφελούνται γενικά από αυτές να παύσουν να είναι σε θέση να το πράξουν. Η συγκεκριμένη σχολή σκέψης υπόκειται σε περιορισμούς μεταξύ των οποίων είναι το γεγονός ότι τα άτομα δεν λειτουργούν απαραίτητα σύμφωνα με τις προκαθορισμένες αρχές της διαχειρισιολογίας.

Στρατηγικές επεμβατισμού: Οι αρμόδιες αρχές περιμένουν να διαπραχθεί πρώτα η πράξη της διαφθοράς και ύστερα να παρέμβουν για να συλλάβουν και να τιμωρήσουν τον δράστη. Πρόκειται για μια «διορθωτική» (ex post) προσέγγιση του εγκλήματος ή της πάταξης της διαφθοράς, και ισχύει με την προϋπόθεση ότι η κοινωνία προστατεύεται από την επιβολή νόμων. Αυτό γίνεται, για παράδειγμα, αυξάνοντας την πιθανότητα εντοπισμού, την τιμωρία και τη σοβαρότητα των επιβαλλόμενων ποινών έτσι ώστε οι πιθανοί και πραγματικοί παραβάτες να αποθαρρύνονται από τη διάπραξη εγκλημάτων διαφθοράς. Αυτή η σχολή δίνει έμφαση στην τιμωρία, την αποκατάσταση και την αποτροπή. Διέπεται ωστόσο από τους κάτωθι περιορισμούς:

Η ζημιά έχει επέλθει και δεν μπορεί να αναιρεθεί

Η πλειονότητα των εγκλημάτων δεν καταγγέλλονται

Η απαίτηση για πεπερασμένους πόρους θα καταστεί αναπόφευκτα άπειρη, δεδομένου του

Κοινωνικές στρατηγικές: Βασικά στοχεύουν στην αλλαγή των στάσεων και των αξιών των ανθρώπων από την ανοχή στη μη ανοχή της διαφθοράς μέσω της εκπαίδευσης, των δεοντολογικών κανόνων και της δημόσιας επαγρύπνησης.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Γ. ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΑ ΕΙΔΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΩΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ – 83


βαθμού επιτήρησης που είναι απαραίτητος για να εξασφαλιστεί η αποτροπή.

Οργανωτική ακεραιότητα: Περιλαμβάνει την ενσωμάτωση στρατηγικών ελέγχου της διαφθοράς και δεοντολογικών προτύπων σε όλα τα επιχειρησιακά συστήματα του οργανισμού. Πρόκειται για την καθιέρωση ενός κοινωνικού κανόνα σε έναν οργανισμό που ορίζει με ακρίβεια τη διαφθορά και αντιστέκεται σε αυτήν. Αυτή η σχολή σκέψης προϋποθέτει ως πηγή της απόκλισης τον ίδιο τον οργανισμό και όχι τα μέλη του, σαν να συντελείται η παραβίαση της ηθικής σε διεφθαρμένες πρακτικές μέσω της ώσμωσης από τον κακοποιό οργανισμό στο αθώο άτομο μέσα σε αυτήν. Αναμφισβήτητα, όταν οι προσπάθειες πάταξης της διαφθοράς επικεντρώνονται στα άτομα μειώνονται οι πιθανότητες επιτυχίας σε σχέση με το αν επικεντρώνονταν στο ίδιο το οργανωτικό πλαίσιο μέσα στο οποίο λειτουργούν αυτά.

Νομικές στρατηγικές: Επικεντρώνονται στη χρήση μηχανισμών επιβολής κυρώσεων για την αποτροπή και την καταστολή της διεφθαρμένης συμπεριφοράς ή των διεφθαρμένων πράξεων μέσω της επιβολής νομικών κωδίκων, αυξάνοντας την αποτελεσματικότητα και την πιθανότητα εντοπισμού, τιμωρίας και επιβολής ποινών.

Στρατηγικές ευαισθητοποίησης της κοινής γνώμης: Επικεντρώνονται στους πόρους και τις τακτικές εμφύσησης στην κοινή γνώμη των αξιών, της ηθικής, των προτύπων και των αντιλήψεων κατά της διαφθοράς, ενισχύοντας έτσι την ικανότητά της να παλέψει ή να μην ανέχεται τη διεφθαρμένη συμπεριφορά. Προϋπόθεση για την ευόδωση των παραπάνω προσπαθειών είναι να δημιουργηθούν ευνοϊκά νομικά, διοικητικά και κοινωνικά πλαίσια.

Στρατηγικές της αγοράς: Τονίζουν την επενέργεια των ανταγωνιστικών δυνάμεων της αγοράς όσον αφορά την κατανομή δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών μέσω, για παράδειγμα, της απελευθέρωσης και της γραφειοκρατικοποίησης των δημόσιων πολιτικών.

Στρατηγικές επιβολής: Επικεντρώνουν την τακτική τους στην αύξηση της πιθανότητας και της αποτελεσματικότητας του εντοπισμού, της τιμωρίας και των επιβληθεισών ποινών για διεφθαρμένες δραστηριότητες. Για το σκοπό αυτό, είναι απαραίτητο να υπάρχει ένα ανεξάρτητο δικαστικό και εκτελεστικό σύστημα. Επίσης, πρέπει να εφαρμόζεται ο κανόνας δικαίου.

Πολιτικές στρατηγικές: Κατευθύνουν την τακτική τους στον έλεγχο της χρήσης των δημοσίων εξουσιών, για παράδειγμα, με τη θεσμοθέτηση της χρηστής διακυβέρνησης στη διαδικασία διαμόρφωσης πολιτικών και λήψης αποφάσεων.

Πηγή: Από το “Review of anti-corruption strategies, Technical and Background Paper.” Κυβέρνηση της Αυστραλίας, 2006

84 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Δ. ΥΠΟΔΕΙΓΜΑ ΣΧΕΔΙΟΥ ΔΡΑΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ


Παράρτημα Δ

Υπόδειγμα σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Συγκεκριμένοι στόχοι

Σύνδεση με την εθνική στρατηγική

Ενέργεια(ες)/Μέτρα

Χρονοδιάγραμμα Εκροές (Παραδοτέα)

Δείκτες Εκροών Ενδιάμεσα αποτελέσματα

Δείκτες αποτελεσμάτων

Κίνδυνοι, παραδοχές ή/και μακροπρόθεσμος αντίκτυπος (επιπλέον στήλες μπορούν να προστεθούν ανάλογα με τις απαιτήσεις του σχεδίου)

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ε. ΔΕΚΑ ΑΡΧΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΗ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ – 85


Παράρτημα E

Δέκα αρχές για την αποτελεσματική παρακολούθηση και αξιολόγηση

Δέκα Αρχές για την Αποτελεσματική Παρακολούθηση και Αξιολόγηση της Υλοποίησης των Εθνικών Στρατηγικών και Σχεδίων Δράσης για την


Αρχή 1 – Ολοκληρωμένοι δείκτες

Οι άρτια σχεδιασμένοι δείκτες αποτελούν τη βάση για μια εναργή και ολοκληρωμένη παρακολούθηση και πρέπει να τροφοδοτούνται με συγκεκριμένα, μετρήσιμα, ποιοτικά και ποσοτικά δεδομένα. Η υποβολή εκθέσεων προόδου σε σχέση με τους δείκτες θα πρέπει να υπερβαίνει τους περιορισμούς που ενίοτε περικλείουν οι δείκτες. Η έκθεση θα πρέπει να παρέχει στον εποπτεύοντα φορέα και στην κοινή γνώμη όλες τις πληροφορίες που ενδεχομένως αναζητούν στο πλαίσιο κάθε δείκτη.

Αρχή 2 - Υποβολή αναφορών από τα κρατικά όργανα

Κάθε κρατικό όργανο που είναι υπεύθυνο για την υλοποίηση μιας συγκεκριμένης δράσης θα πρέπει να είναι υπεύθυνο για την υποβολή εκθέσεων προόδου. Οι δημόσιοι φορείς πρέπει ιδανικά να υποβάλουν έκθεση τουλάχιστον δύο φορές το χρόνο για να εξασφαλίσουν τον δημόσιο εξονυχιστικό έλεγχο της προόδου. Κάθε έγγραφη υποβολή έκθεσης προϋποθέτει τη χρήση προτύπων. Για την παρακολούθηση των πολυάριθμων δραστηριοτήτων με μεγαλύτερη ευχέρεια, συστήνεται ένα σύστημα απαρίθμησης των στόχων και των δραστηριοτήτων στα σχέδια δράσης και η ίδια απαρίθμηση πρέπει να ακολουθείται και στις εκθέσεις. Οι πληροφορίες από άλλες πηγές θα πρέπει να χρησιμεύουν για τη συμπλήρωση και τον έλεγχο των δεδομένων που υποβάλλονται από κρατικά όργανα. Οι εκθέσεις πρέπει να περιέχουν ποσοτικά στοιχεία σχετικά με το συνολικό βαθμό υλοποίησης, σε συνδυασμό με ένα πίνακα για την ποσοτική και ποιοτική κατάσταση κάθε δράσης.

86 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ε. ΔΕΚΑ ΑΡΧΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΗ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ


Αρχή 3 – Αξιοποίηση των εργαλείων τεχνολογίας της πληροφορίας

Οι λύσεις πληροφορικής διευκολύνουν τη δομημένη καταχώριση δεδομένων, καθιστούν το χαρτί παρωχημένο μέσο αποθήκευσης, παρέχουν δεδομένα σε πραγματικό χρόνο και διευκολύνουν την υποβολή καταγγελιών από το κοινό. Στην ιδανική περίπτωση, ο εποπτικός φορέας συνδέεται μέσω μιας διαδικτυακής εφαρμογής με όλους τους φορείς αναφοράς. Όποτε δεν είναι διαθέσιμο το ηλεκτρονικό σύστημα αναφοράς, το λογισμικό μπορεί να υποστηρίζει τη συγκέντρωση και ανάλυση όλων των εκθέσεων από όλους τους φορείς. Ως εναλλακτική λύση, οι εκθέσεις πρέπει να παραμένουν σε ηλεκτρονική μορφή και να αποστέλλονται μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, ώστε να ενοποιηθούν σε έναν πίνακα, ή οι πίνακες θα μπορούν να κοινοποιούνται ηλεκτρονικά.

Αρχή 4 – Κίνητρα για την υποβολή αναφορών

Θα πρέπει να δοθούν κίνητρα για τη διευκόλυνση της υποβολής εκθέσεων. Τα κίνητρα αυτά συνεπάγονται ξεκάθαρη θεσμική και ατομική ευθύνη για την υποβολή εκθέσεων, σαφείς οδηγίες, αποδοχή υψηλού επιπέδου, δημοσιοποίηση εκθέσεων προόδου, τεχνική υποστήριξη και δυνατότητα διεξαγωγής επιτόπιων ελέγχων από την ομάδα επιτήρησης.

Αρχή 5 – Εποπτικά όργανα

Τα εποπτικά όργανα– αν πρόκειται για συλλογικό όργανο – θα πρέπει να συγκροτούνται από διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη, συμπεριλαμβανομένης της κοινωνίας των πολιτών ή –εάν πρόκειται για φορέα– θα πρέπει να διασφαλίζουν τη συμβολή των διαφόρων ενδιαφερόμενων μερών. Πρέπει να συνεδριάζουν τουλάχιστον τόσο συχνά όσο υποβάλλονται εκθέσεις. Πρέπει να έχουν θέσει πολιτικό βάρος ή λόγω του επιπέδου των μελών του. Πρέπει να απασχολούν προσωπικό με σχετική εμπειρία και θα πρέπει να προωθούν το έργο τους στο κοινό.

Αρχή 6 – Δημόσια πρόσβαση

Η δημόσια πρόσβαση στις εκθέσεις προόδου μπορεί να αυξήσει την πίεση και την απαίτηση για αλλαγή. Παρέχει ισχυρό κίνητρο στους δημόσιους φορείς να συμμορφώνονται με τα κριτήρια αξιολόγησης που περιλαμβάνονται στους δείκτες. Επιπλέον, επιτρέπει στο ευρύ κοινό να ελέγχει τον τρόπο με τον οποίο η κυβέρνηση ανταποκρίνεται στις δεσμεύσεις της. Δημόσια πρόσβαση σημαίνει ότι όλες οι εκθέσεις προόδου διαβιβάζονται ηλεκτρονικά σε μηχανικά αναγνώσιμη μορφή ώστε να επιτρέπεται η αναζήτηση λέξεων-κλειδιών ή η μετεγκατάσταση μέρους των δεδομένων για περαιτέρω ανάλυσή τους από τις κοινωνίες των πολιτών. Το ίδιο ισχύει και για τις εκθέσεις αξιολόγησης.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ε. ΔΕΚΑ ΑΡΧΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΗ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ – 87


Αρχή 7 – Συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών

Η ένταξη της κοινωνίας των πολιτών στις στρατηγικές παρακολούθησης και αξιολόγησης διασφαλίζει την ευρεία κοινωνική βάση. Οι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών θα πρέπει να συμμετέχουν σε κάθε επιτροπή επιτήρησης/συντονισμού και στις ομάδες εργασίας της (π.χ. σε επιτόπιους ελέγχους), θα πρέπει να έχουν πρόσβαση σε εκθέσεις προόδου και η επιτροπή επιτήρησης/συντονισμού καθώς και οι δημόσιοι φορείς υλοποίησης θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις παρατηρήσεις τους στην υλοποίηση των στρατηγικών ενάντια στη διαφθορά.

Αρχή 8 – Συντονισμός

Παρακολούθηση δεν σημαίνει μόνο καταγραφή των εκθέσεων προόδου. Τα εποπτικά όργανα θα πρέπει επίσης να διοχετεύουν τις δραστηριότητες προς τη σωστή κατεύθυνση. Για το σκοπό αυτό, η εποπτική/συντονιστική επιτροπή και τα δημόσια κρατικά όργανα πρέπει να επιδείξουν ηγετικό ρόλο, να επικοινωνούν, να επανεξετάζουν την τήρηση των χρονοδιαγραμμάτων, να κατανέμουν τους πόρους και να ενημερώνουν τμήματα ενός σχεδίου δράσης που χρήζει αναθεώρησης ή επανασχεδιασμού. Ο συντονισμός των δραστηριοτήτων πρέπει να προσεγγίσει τα περιφερειακά και τοπικά επίπεδα ώστε να διασφαλιστεί η παρεμβολή όλων των ενδιαφερόμενων μερών και η ροή πληροφοριών μεταξύ όλων των επιπέδων διακυβέρνησης.

Αρχή 9 – Διασφάλιση της συμμόρφωσης

Η δημόσια προσβασιμότητα των εκθέσεων προόδου δημιουργεί υγιή ανταγωνισμό μεταξύ των δημόσιων φορέων. Οι φορείς υλοποίησης θα πρέπει να ακολουθούν μια διαχείριση του προσωπικού με γνώμονα τα αποτελέσματα ώστε να διευκολύνουν την επίτευξη των στόχων. Επιπλέον, είναι απαραίτητο για τα εποπτικά όργανα όχι μόνο να αντιδρούν στην πρόοδο που συντελείται, αλλά και να εξηγούν από την αρχή σε κάθε οργανισμό και υπάλληλο τον ιδιαίτερο ρόλο και την ευθύνη τους και να επισημαίνουν το όφελος. Η δυνατότητα επιτόπιων ελέγχων από τον εποπτικό φορέα παρέχει ένα πρόσθετο κίνητρο στους φορείς υλοποίησης να συμμορφωθούν με το σχέδιο δράσης.

Αρχή 10 – Αξιολογήσεις

Είναι απαραίτητο να αναθεωρείται η συνολική επιτυχία μιας πολιτικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς τουλάχιστον μία φορά κατά τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος. Η αξιολόγηση πρέπει να διέπεται από καθεστώς διαφάνειας και να οδηγεί σε συστάσεις για την επικαιροποίηση της υφιστάμενης πολιτικής ενάντια στη διαφθορά ή για το σχεδιασμό μιας επόμενης πολιτικής.

Πηγή: The Regional Anti-Corruption Initiative (RAI) (n.d.), “Ten Principles of Effective Monitoring and Evaluation for the Implementation of National Anti-Corruption Strategies and Action Plans”, http://rai-see.org/wp-content/uploads/2015/05/Ten_Principles_of_Effective_Monitoring_and_Evaluation1.pdf

http://rai-see.org/wp-content/uploads/2015/05/Ten_Principles_of_Effective_Monitoring_and_Evaluation1.pdf

http://rai-see.org/wp-content/uploads/2015/05/Ten_Principles_of_Effective_Monitoring_and_Evaluation1.pdf

88 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΣΤ. ΜΟΝΤΕΛΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΕΝΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ


Παράρτημα ΣΤ

Μοντέλο παρακολούθησης ενός προγράμματος καταπολέμησης της διαφθοράς στην τοπική αυτοδιοίκηση

ΕΥΑΙΣΘΗΤΟΠΟΙΗΣΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΥ ΚΑΙ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ

ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ ΥΠ’ ΑΡΙΘΜΟΝ 1

ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ (Ο.Τ.Α.) ΣΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ

Περιγραφή Θα καταβληθούν προσπάθειες για την εισαγωγή της εκπαίδευσης κατά της διαφθοράς σε όλα τα στάδια του ελληνικού συστήματος τοπικής αυτοδιοίκησης, συμπεριλαμβανομένου του δημοτικού και περιφερειακού επιπέδου. Οι προσπάθειες αυτές θα απαιτήσουν τη συνεργασία μεταξύ των κρατικών υπηρεσιών, ιδιαίτερα του Υπουργείου Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης.

Έκβαση 1 Ένταξη εκπαιδευτικών προγραμμάτων για την ακεραιότητα στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης

Δείκτες έκβασης Ποσοστό των Ο.Τ.Α. που προσφέρουν εκπαιδευτικά προγράμματα σε ζητήματα ακεραιότητας

Ποσοστό τοπικών δημοσίων υπαλλήλων που πληρούν τα απαιτούμενα πρότυπα ακεραιότητας ως μέρος του μαθήματος

Σημείο αναφοράς Ολοκλήρωση του σημείου αναφοράς

Ημερομηνία ολοκλήρωσης

Φορείς υλοποίησης Κόστος

1.1 Έρευνα που διεξήχθη στους Ο.Τ.Α. σχετικά με τα υφιστάμενα εκπαιδευτικά προγράμματα για την καταπολέμηση της διαφθοράς και την ενίσχυση της ακεραιότητας

Η έρευνα ολοκληρώθηκε με τη συμμετοχή άνω του 50 τοις εκατό των ελληνικών Ο.Τ.Α.

Ιανουάριος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης

#

1.2 Σεμινάριο με θέμα την αξιολόγηση των παρόντων κενών στην εκπαίδευση στην ακεραιότητα

Το σεμινάριο ολοκληρώθηκε με μια συμφωνία για τα βασικά κενά στην εκπαίδευση ακεραιότητας και τα βασικά χαρακτηριστικά

Φεβρουάριος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, Ο.Τ.Α., κοινωνία των πολιτών.

#

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΣΤ. ΜΟΝΤΕΛΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΕΝΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ – 89


μιας ενδεχόμενης εκπαίδευσης

1.3 Σχέδιο εκπαιδευτικών προγραμμάτων στην ακεραιότητα για τους Ο.Τ.Α.

Το σχέδιο εκπαιδευτικών προγραμμάτων στην ακεραιότητα ολοκληρώθηκε και αναθεωρήθηκε μετά από διαβούλευση με τους συμμετέχοντες στο σεμινάριο

Ιούνιος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης

#

1.4 Πιλοτική εφαρμογή των εκπαιδευτικών προγραμμάτων στην ακεραιότητα σε επιλεγμένο αριθμό Ο.Τ.Α.

Το εγχειρίδιο παρουσιάστηκε με επιτυχία σε τουλάχιστον 30 Ο.Τ.Α. στην Ελλάδα

Σεπτέμβριος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης και επιλεγμένοι Ο.Τ.Α.

#

1.5 Η εκπαίδευση στην ακεραιότητα αναθεωρήθηκε με γνώμονα τα σχόλια των οργανισμών όπου εφαρμόστηκε

Το εκπαιδευτικό υλικό Αναθεωρήθηκε αφού λήφθηκαν υπόψη τα σχόλια όλων των Ο.Τ.Α. που συμμετείχαν στο πρόγραμμα πιλοτικής εφαρμογής

Φεβρουάριος 2019 Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης και επιλεγμένοι Ο.Τ.Α.

#

Πηγή: Τροποποιήθηκε από υλικό του UNODC για σεμινάρια εθνικής εμβέλειας.

90 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΣΤ. ΜΟΝΤΕΛΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΕΝΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ


oecd.org/corruption

Πρόγραμμα Ελλάδας-ΟΟΣΑ:

Τεχνική υποστήριξη για την καταπολέμηση

της διαφθοράς

Σχέδιο Δράσης για τη μείωση

της διαφθοράς και την

ενίσχυση της ακεραιότητας

στους οργανισμούς τοπικής

αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ)

Το παρόν έγγραφο εκπονήθηκε από τον ΟΟΣΑ με κύριο αποδέκτη τη Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ). Οι απόψεις και τα επιχειρήματα που χρησιμοποιούνται εδώ δεν αντανακλούν απαραίτητα τις επίσημες απόψεις των χωρών μελών του ΟΟΣΑ.

Το παρόν έγγραφο, καθώς και οποιοσδήποτε χάρτης περιλαμβάνεται στο παρόν, δημοσιεύονται με κάθε επιφύλαξη ως προς το καθεστώς ή την κυριαρχία επί οποιουδήποτε εδάφους, ως προς τον καθορισμό των διεθνών συνόρων και των ορίων και ως προς το όνομα κάθε χώρας, πόλης ή περιοχής.


Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) αποτελεί ένα φόρουμ μέσω του οποίου οι κυβερνήσεις συγκρίνουν και ανταλλάσσουν τις εμπειρίες τους σε σχέση με πολιτικές που έχουν υλοποιήσει, προσδιορίζουν τις ορθές πρακτικές υπό το φως των αναδυόμενων προκλήσεων και προωθούν αποφάσεις και συστάσεις για τη δημιουργία καλύτερων πολιτικών για μια καλύτερη ζωή. Η αποστολή του ΟΟΣΑ είναι να προάγει πολιτικές που βελτιώνουν την οικονομική και κοινωνική ευημερία των ανθρώπων σε όλο τον κόσμο. Για περισσότερες πληροφορίες ανατρέξτε στη διαδικτυακή τοποθεσία www.oecd.org.

Λίγα λόγια για το έργο παροχής τεχνικής βοήθειας από τον ΟΟΣΑ στην Ελλάδα

Βασική προτεραιότητα της ελληνικής κυβέρνησης αποτελεί η καταπολέμηση της διαφθοράς και της δωροδοκίας μέσα από την ανάληψη άμεσων μέτρων και πρωτοβουλιών. Στο εθνικό Στρατηγικό Σχέδιο για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς αποτυπώνονται οι κρίσιμοι τομείς των μεταρρυθμίσεων και ορίζονται οι προτεραιότητες με στόχο την ενίσχυση της ακεραιότητας, της διαφάνειας και την καταπολέμηση φαινομένων διαφθοράς. Ο ΟΟΣΑ, σε συνεργασία με την Ελλάδα και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ανέπτυξε μια σειρά επικουρικών δράσεων για την εφαρμογή του Εθνικού Σχεδίου Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΕΣΔΚΔ). Το έργο αυτό έχει προγραμματιστεί να ολοκληρωθεί το 2018 και συγχρηματοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και την Ελλάδα. Για περισσότερες πληροφορίες ανατρέξτε στην ιστοσελίδα του έργου.

http://www.oecd.org/

http://www.oecd.org/corruption/greece-oecd-anti-corruption.htm


ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΙΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΣΤΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ (ΟΤΑ)


Εισαγωγή ...................................................................................................................................... 5

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα ............................................................................................ 8

Αρμοδιότητες ....................................................................................................................................... 9 Οικονομικά και Δημόσιες Επενδύσεις ............................................................................................... 10

Συνοπτική παρουσίαση ............................................................................................................... 12

Το Σχέδιο Δράσης ........................................................................................................................ 14

Πρώτο Μέρος: Το πλαίσιο στήριξης των ΟΤΑ από το Υπουργείο Εσωτερικών ............................... 15

Πρωτοβουλίες του Υπουργείου Εσωτερικών .................................................................................... 15

Δεύτερο Μέρος: Ενέργειες υιοθέτησης σχεδίων καταπολέμησης της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο ........................................................................................................................... 19

2.1. Συστήματα διακυβέρνησης, δημόσιων συμβάσεων και οικονομικής διαχείρισης .................. 20

2.1.1. Αδυναμίες της υφιστάμενης κατάστασης ............................................................................... 20 2.1.2. Στόχοι ....................................................................................................................................... 26

2.2. Παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες και τις επιχειρήσεις ................................................... 30

2.2.1. Αδυναμίες της υφιστάμενης κατάστασης ............................................................................... 30 Επιθεωρήσεις και έλεγχοι ................................................................................................................. 30 Αποκομιδή απορριμμάτων και διαχείριση αποβλήτων .................................................................... 31 Διαχείριση δημοτικών νεκροταφείων ............................................................................................... 32 2.2.2. Στόχοι ....................................................................................................................................... 32

2.3. Μηχανισμοί και μέτρα προστασίας της ακεραιότητας .......................................................... 34

2.3.1. Αδυναμίες τη υφιστάμενης κατάστασης ................................................................................. 34 2.3.2 Στόχοι ........................................................................................................................................ 37

2.4. Διαφάνεια και συμμετοχή των πολιτών ................................................................................ 41

2.4.1. Αδυναμίες υφιστάμενης κατάστασης ..................................................................................... 41 2.4.2. Στόχοι ....................................................................................................................................... 42

Παράρτημα Α. Μοντέλο παρακολούθησης ενός προγράμματος καταπολέμηση της διαφθοράς σε φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης ......................................................................................... 45

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ B. Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά της Διαφθοράς: Πρότυπα πρόληψης της διαφθοράς – Περίληψη ........................................................................................ 47

ΕΙΣΑΓΩΓΗ– 5


Εισαγωγή

Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, Δήμοι και Περιφέρειες, βρίσκονται κοντά στον πολίτη και επομένως στην πρώτη γραμμή τους κράτους. Οι επικεφαλής αυτών των οργανισμών είναι αιρετοί με αρμοδιότητα τη διαχείριση των διαθέσιμων πόρων και την παροχή βασικών υπηρεσιών που εκτείνονται από την υγεία, τη στέγαση, τη φροντίδα των παιδιών και την κοινωνική μέριμνα, μέχρι τη διαχείριση των υδάτων και των αποβλήτων, τη διαχείριση των νεκροταφείων, την προστασία του περιβάλλοντος, την αδειοδότηση επιχειρήσεων και τον πολεοδομικό σχεδιασμό. Είναι κοινός τόπος ότι η εμπιστοσύνη στους δημοκρατικούς θεσμούς εδραιώνεται σε τοπικό επίπεδο. Μάλιστα, σε αυτό το επίπεδο μπορούν οι ηγέτες να κάνουν τη διαφορά καλλιεργώντας μια κουλτούρα εμπιστοσύνης και ακεραιότητας που θα εγγυάται ότι η παροχή υπηρεσιών θα γίνεται ισότιμα και οικονομικά.

Ωστόσο, σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης, ο κίνδυνος εκδήλωσης ορισμένων μορφών διαφθοράς είναι υψηλός. Πράγματι, η αύξηση της συχνότητας και η αμεσότητα των επαφών μεταξύ κρατικών αρχών και πολιτών και επιχειρήσεων, κυρίως λόγω του μεγάλου εύρους αρμοδιοτήτων που έχουν εκχωρηθεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, αφήνουν περιθώρια για την εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς. Κατά συνέπεια, με την ενίσχυση των τοπικών συστημάτων ακεραιότητας θα μπορέσουν οι οργανισμοί περιφερειακής αυτοδιοίκησης να αξιοποιήσουν την ευκαιρία να εδραιωθεί ένα κλίμα εμπιστοσύνης μεταξύ πολιτών και ΟΤΑ1. Δεδομένου ότι συχνά παραβλέπεται η αντιμετώπιση του φαινομένου της διαφθοράς και η αποτίμηση του βαθμού διείσδυσής της στην τοπική κοινωνία, θα ήταν εξαιρετικά χρήσιμο να αναληφθεί μία εξειδικευμένη προσέγγιση που να αντιμετωπίζει αποτελεσματικά το αρνητικό αντίκτυπο της διαφθοράς στην καθημερινή ζωή των πολιτών.2

Σύμφωνα με το άρθρο 101 του Ελληνικού Συντάγματος, η διοίκηση του Κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα. Το άρθρο 102 του Ελληνικού Συντάγματος θεσπίζει τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δευτέρου βαθμού υπέρ των οποίων συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Οι οργανισμοί αυτοί απολαμβάνουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Σύμφωνα με το παραπάνω άρθρο, το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Σύμφωνα με την τελευταία συνταγματική μεταρρύθμιση του άρθρου 102 παράγραφοι 1, 2, 4 και 5 η

______________________

1. Εμπιστοσύνη και Δημόσια Πολιτική: Πώς μπορεί να συμβάλει η καλύτερη διακυβέρνηση στην

αποκατάσταση της δημόσιας εμπιστοσύνης, Εκδόσεις ΟΟΣΑ, Παρίσι 2017, http://dx.doi.org/10.1787/9789264268920-4-en.

2. https://www.oecd.org/cleangovbiz/Integrity-Forum-16-Wilhite-Goldstein-Whelan.pdf

https://www.oecd.org/cleangovbiz/Integrity-Forum-16-Wilhite-Goldstein-Whelan.pdf

6 – ΕΙΣΑΓΩΓΗ


αυτοτέλεια των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ενισχύεται σε όλες τις εκφάνσεις τους.

Τα τελευταία 20 χρόνια, η πρώτη μεγάλη μεταρρύθμιση στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εισήχθηκε με τον «Νόμο Καποδίστρια» το 1997 (Νόμος 2539/1997) που οδήγησε στη συνένωση 5.518 δήμων και κοινοτήτων από τους οποίους προέκυψαν 1033 μεγαλύτεροι δήμοι. Τον Μάιο του 2010, η Βουλή ψήφισε τον νόμο 3852/2010 για τη Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης − γνωστό και ως «Σχέδιο Καλλικράτης». Σύμφωνα με τον νέο νόμο, περιορίστηκαν οι διοικητικές δομές και διασαφηνίστηκαν οι αρμοδιότητες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με βάση την αρχή της δοτής αρμοδιότητας που περιγράφεται στη Συνθήκη της Λισαβόνας. Οι νέες δομές είναι μεν λιγότερες αριθμητικά αλλά ενισχυμένες σε αρμοδιότητες. Έτσι, είναι σε θέση να ενσωματώσουν καλύτερα τις βασικές αρχές της Συνθήκης της Λισαβόνας δίνοντας ιδιαίτερα βαρύτητα στη διαφάνεια σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης (διαδικασίες λήψης αποφάσεων, διοικητική και οικονομική διαφάνεια, εκλογές, συμμετοχή πολιτών). Το Σχέδιο Καλλικράτης επιχείρησε να αποκαταστήσει το κύρος των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης σε επίπεδο διοικητικό, οικονομικό, πολιτικό αλλά και ηθικό. Το εγχείρημα αυτό περιλάμβανε όχι μόνο την αποκέντρωση αρμοδιοτήτων αλλά και των πόρων, των αρμοδιοτήτων εντεταλμένου έργου και της λογοδοσίας.

Στην πράξη, ωστόσο, η υλοποίηση του εγχειρήματος έχει αποδειχθεί προβληματική: Ο Ν. 3852/2010 εκχώρησε νέες αρμοδιότητες στους δήμους και ενίσχυσε τις εξουσίες τους αναθέτοντας νέα καθήκοντα στους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, τα μέτρα περικοπής του προϋπολογισμού που έλαβε η κεντρική κυβέρνηση λόγω της δημοσιονομικής κρίσης συμπαρέσυραν σε μείωση τους διαθέσιμους οικονομικούς πόρους σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης βρέθηκαν ξαφνικά με περισσότερες αρμοδιότητες ενώ σε πολλές περιπτώσεις στερούνταν τους πόρους και την τεχνική ικανότητα για την εκπλήρωση της αποστολής και των αρμοδιοτήτων τους.

Όσον αφορά στην καταπολέμηση της διαφθοράς σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, η Ελλάδα έχει επιτελέσει σημαντική πρόοδο. Πρωτοβουλίες όπως το προμνησθέν Σχέδιο Καλλικράτης έθεσαν επί τάπητος ζητήματα όπως ο έλεγχος, η διαφάνεια και η παροχή της δυνατότητας στους πολίτες να εκφράζουν δημόσια τη γνώμη τους. Παράλληλα, ο Ν. 3870/2010, που ψηφίστηκε τον Αύγουστο του 2010, μετρίασε συγκεκριμένους κινδύνους ακεραιότητας σχετικά με τη χρηματοδότηση των εκλογικών δαπανών κατά τις περιφερειακές και δημοτικές εκλογές. Στην Ελλάδα έχει επίσης υιοθετηθεί το διπλογραφικό σύστημα για την καταγραφή των οικονομικών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και έχει εντατικοποιηθεί η χρήση των ΤΠΕ και του εργαλείου της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης με στόχο να βελτιωθούν οι διοικητικές διαδικασίες και η εξυπηρέτηση των πολιτών και, πρωτίστως, να ενισχυθεί το πλαίσιο διαφάνειας και λογοδοσίας. Για τον σκοπό αυτό, έχει καθιερωθεί μια δέσμη νέων εργαλείων. Ως παράδειγμα, αξίζει αναφέρουμε το πρόγραμμα «Διαύγεια», το οποίο καθιστά υποχρεωτική την ανάρτηση στο Διαδίκτυο των νόμων και των κρατικών και διοικητικών πράξεων καθώς και των πράξεων των διοικητικών οργάνων (Ν. 3861/2010) ή τον νόμο για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση (Ν. 3979/2011) με τον οποίο θεσπίζεται νέο θεσμικό πλαίσιο για την προώθηση της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης σε όλο το δημόσιο τομέα, καθώς και στα αυτοδιοικητικά όργανα. Και τα δύο παραδείγματα

ΕΙΣΑΓΩΓΗ– 7


συμβάλλουν στην καταπολέμηση της διαφθοράς μέσω της σημαντικής μείωσης της ανάγκης διεπαφής των πολιτών και των επιχειρήσεων με τους αρμόδιους ανά αντικείμενο τοπικούς και περιφερειακούς φορείς.

Μολονότι οι πρωτοβουλίες αυτές κινούνται στη σωστή κατεύθυνση, εξακολουθούν να μην είναι αρκετές. Για τον λόγο αυτό, στο πλαίσιο του έργου Ελλάδας-ΟΟΣΑ για την παροχή τεχνικής υποστήριξης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, o Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) και η Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ.) ένωσαν τις δυνάμεις τους και μαζί με άλλους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς εκπόνησαν ένα σχέδιο για την καταπολέμηση της διαφθοράς στις δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις.

Οι κύριοι συντελεστές αυτού του έργου είναι οι: Άγγελος Μπίνης, βασικός συντάκτης του σχεδίου, Frederic Boehm, Israel Marañón de Pablo, Carla Miller και Πελαγία Πατσουλέ. Η βασική δομή και τα συστατικά στοιχεία του εν λόγω σχεδίου βασίστηκαν στις πληροφορίες και στα συμπεράσματα που αντλήθηκαν από μια σειρά εκτεταμένων συναντήσεων εργασίας, ένα ερωτηματολόγιο για τους αξιωματούχους της τοπικής αυτοδιοίκησης και ένα εξειδικευμένο εργαστήριο. Όλες αυτές οι ενέργειες πραγματοποιήθηκαν τον Ιανουάριο, τον Φεβρουάριο και τον Ιούνιο του 2017, με την πολύτιμη συνδρομή και συμμετοχή των παρακάτω φορέων:

1. Υπουργείο Εσωτερικών

Διευθυντής του Πολιτικού Γραφείου του Υπουργού Εσωτερικών

Ειδικοί Σύμβουλοι Υπουργού Εσωτερικών

Ανώτεροι δημόσιοι υπάλληλοι ΥΠΕΣ

2. Αποκεντρωμένη Διοίκηση Αττικής

3. Δήμος Αθηναίων

4. Δήμος Θεσσαλονίκης

5. Δήμος Νέας Σμύρνης

6. Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Ανάπτυξης Α.Ε. (Ε.Ε.Τ.Α.Α. Α.Ε.)

7. Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ITA)

8. Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδος (Κ.Ε.Δ.Ε.)

9. Περιφέρεια Αττικής

10. Περιφερειακή Ένωση Δήμων Αττικής

11. Περιφερειακή Ένωση Δήμων Στερεάς Ελλάδας

12. Σώμα Επιθεωρητών − Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.)

8 – Η ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ


Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα

Το Σύνταγμα της Ελλάδας ορίζει τα εξής: «Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δευτέρου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επιμέρους βαθμούς. Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που αποτελούν αποστολή του Κράτους» (Άρθρο 102, παράγραφος 1).

Οι δήμοι ανήκουν στον πρώτο βαθμό αυτοδιοίκησης και οι περιφέρειες ανήκουν στο δεύτερο βαθμό. Με βάση αυτόν τον γενικό κανόνα, οι δήμοι έχουν τη βασική ευθύνη για τις τοπικές υποθέσεις. Οι περιφέρειες διεκπεραιώνουν θέματα που αντιμετωπίζονται καλύτερα σε περιφερειακό επίπεδο και αφορούν περισσότερους από έναν δήμους. Για παράδειγμα, υπηρεσίες όπως η συντήρηση του τοπικού οδικού δικτύου, η αδειοδότηση των επιχειρήσεων και οι υπηρεσίες καθαρισμού εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των δήμων. Αντίθετα, η συντήρηση του διαδημοτικού οδικού δικτύου ή η έκδοση πιστοποίησης για τις βιομηχανίες εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των περιφερειών.

Τα κύρια σημεία της μεταρρύθμισης Καλλικράτη συνοψίζονται στα εξής:

α) Τη συνένωση των δήμων και την αριθμητική τους μείωση (από 1034 σε 325).

β) Τη μείωση των εποπτευόμενων νομικών προσώπων και επιχειρήσεων (από 6000 στα 2000).

γ) Την αντικατάσταση των 57 νομαρχιών ως δευτεροβάθμιων ΟΤΑ από τις 13 αυτοδιοικούμενες περιφέρειες.

δ) Τη συγκρότηση των 7 Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.

Οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις βρίσκονται πάνω από το επίπεδο των περιφερειών και ρόλος τους είναι να ενεργούν ως διαμεσολαβητής μεταξύ της τοπικής αυτοδιοίκησης και του κράτους. Αυτό σημαίνει ότι κάποιες από τις αρμοδιότητες της κεντρικής κυβέρνησης εκχωρούνται στις αποκεντρωμένες διοικήσεις. Ωστόσο, αξίζει να σημειωθεί ότι οι αποκεντρωμένες διοικήσεις δεν έχουν εκλεγμένα όργανα.

Σε επίπεδο διακυβέρνησης, η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη επικεντρώνεται στη διαφάνεια, την ανοικτή διακυβέρνηση, την αξιολόγηση και τη λογοδοσία στις διοικητικές υπηρεσίες. Παράλληλα, στοχεύει στην εδραίωση μιας συμμετοχικής τοπικής αυτοδιοίκησης που θα ενθαρρύνει την ενεργή συμμετοχή των πολιτών. Τέλος, το κύριο επιχείρημα για τη συνένωση των δήμων και τη μείωση των νομικών προσώπων ήταν η εισαγωγή ενός εξορθολογισμένου και σύγχρονου τρόπου διαχείρισης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με απώτερο στόχο τη βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες. Η απλοποίηση των δομών αναμένεται να αυξήσει τη συνεργασία τόσο των διαφόρων βαθμίδων διακυβέρνησης όσο και

Η ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ – 9


μεταξύ διαφορετικών τομέων πολιτικής, γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει σε καλύτερο συντονισμό και αποτελεσματικότερη χάραξη στρατηγικής..3

Αρμοδιότητες4

Πολλές αρμοδιότητες (π.χ. τομέας υγείας, παιδείας κατανέμονται μεταξύ της τοπικής αυτοδιοίκησης και της κεντρικής κυβέρνησης. Όπως προβλέπεται από το Σύνταγμα, οι νησιωτικοί δήμοι μπορεί να αναλαμβάνουν περισσότερες αρμοδιότητες οι οποίες διαφορετικά θα ασκούνταν από τις Περιφέρειες.5

Το άρθρο 102 του Ελληνικού Συντάγματος ορίζει ότι ο νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων που διαχειρίζονται οι τοπικές αρχές. Ειδικότερα, στο άρθρο 75 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Νόμος 3463/2006) παρατίθενται οκτώ (8) τομείς αρμοδιότητας των δήμων:

1. Ο τομέας της Ανάπτυξης

2. Ο τομέας του Περιβάλλοντος

3. Ο τομέας Ποιότητας Ζωής και Εύρυθμης Λειτουργίας των Πόλεων και των Οικισμών

4. Ο τομέας της Απασχόλησης

5. Ο τομέας της Κοινωνικής Προστασίας και Αλληλεγγύης

6. Ο τομέας της Παιδείας, Πολιτισμού και Αθλητισμού

7. Ο τομέας Πολιτικής Προστασίας

8. Ο τομέας Αγροτικής Ανάπτυξης – Κτηνοτροφίας – Αλιείας

Επίσης, στο άρθρο 186 του Νόμου 3852/2010 καθορίζεται το πλαίσιο των αρμοδιοτήτων των περιφερειών και οργανώνεται με παρόμοιο τρόπο στους παρακάτω εννέα (9) τομείς:

1. Τομέας Προγραμματισμού – Ανάπτυξης

2. Τομέας Γεωργίας – Κτηνοτροφίας – Αλιείας

3. Τομέας Φυσικών Πόρων – Ενέργειας – Βιομηχανίας (υποτομέας διαχείρισης υδάτων, υποτομέας ορυκτού πλούτου, υποτομέας ενέργειας, υποτομέας βιομηχανίας και βιοτεχνίας)

4. Τομέας Απασχόλησης – Εμπορίου – Τουρισμού

5. Τομέας Μεταφορών – Επικοινωνιών

6. Τομέας Έργων – Χωροταξίας –Περιβάλλοντος

7. Τομέας Υγείας

______________________

3. Hlepas, Nikolaos-Komninos (2013). "Local government in Greece", στο Ángel Manuel Moreno.

Local Government in the Member States of the European Union: A Comparative Legal Perspective. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, σσ. 257–282.

4. Για περισσότερες πληροφορίες, συμβουλευτείτε το Παράρτημα Ι: Αρμοδιότητες των τοπικών, περιφερειακών και αποκεντρωμένων διοικήσεων.

5. ΟΟΣΑ. www.oecd.org/regional/regional-policy/MLG-Framework-Greece%20.pdf

https://www.oecd.org/regional/regional-policy/MLG-Framework-Greece%20.pdf

10 – Η ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ


8. Τομέας Παιδείας – Πολιτισμού – Αθλητισμού

9. Τομέας Πολιτικής Προστασίας και Διοικητικής Μέριμνας

Αξίζει να αναφερθεί ότι κάποιες αρμοδιότητες όπως η παιδεία δεν έχουν ακόμα υλοποιηθεί σε περιφερειακό επίπεδο καθώς δεν έχουν εκδοθεί ακόμα οι απαραίτητες κανονιστικές διατάξεις και οδηγίες.

Οικονομικά και Δημόσιες Επενδύσεις

Σύμφωνα με το Σύνταγμα «οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια» (Άρθρο 102, παράγραφος 2). Η οικονομική αυτοτέλεια εκχωρείται με τον εξής τρόπο: « Το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονα διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών» (Άρθρο 102, παράγραφος 5).

Το μεγαλύτερο μέρος των εσόδων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης προέρχεται από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), που είναι το μερίδιο της τοπικής αυτοδιοίκησης από τα έσοδα του κρατικού προϋπολογισμού (εισπράττονται από τις κεντρικές κρατικές υπηρεσίες).

Ωστόσο, επειδή η Ελλάδα είναι μια από τις πιο συγκεντρωτικές χώρες του ΟΟΣΑ, το μερίδιο των συνολικών δαπανών, επενδύσεων, εξόδων προσωπικού και δημόσιων συμβάσεων σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο είναι πολύ κατώτερο από τον μέσο όρο του ΟΟΣΑ. Το μερίδιο του χρέους της τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης προς το συνολικό δημόσιο χρέος είναι επίσης μικρότερο (Γράφημα 1).6

Για παράδειγμα, το 2014 οι δημόσιες επενδύσεις στον τοπικό και περιφερειακό τομέα αντιπροσώπευαν μόλις το 17% των συνολικών άμεσων επενδύσεων του δημόσιου τομέα, ενώ ο μέσος όρος του ΟΟΣΑ ήταν το 59% των συνολικών επενδύσεων του δημόσιου τομέα.7

______________________

6. ΟΟΣΑ. https://www.oecd.org/regional/regional-policy/MLG-Framework-Greece%20.pdf

7. ΟΟΣΑ. https://www.oecd.org/regional/regional-policy/MLG-Framework-Greece%20.pdf

Γράφημα 1. Ο ρόλος της τοπικής και περιφερειακής

αυτοδιοίκησης στα δημόσια οικονομικά της Ελλάδας,

2014

Πηγή: ΟΟΣΑ, Εθνικοί λογαριασμοί



Η ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ – 11


Το μεγαλύτερο μέρος των επενδύσεων σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο στην Ελλάδα κατανέμεται στην οικονομία (π.χ. μεταφορές, γενική οικονομία, εμπορικές και εργασιακές σχέσεις, βιομηχανία και γεωργία). Άλλες μεγάλες κατηγορίες επενδυτικών δαπανών είναι η παροχή δημόσιων υπηρεσιών και η προστασία του περιβάλλοντος. Αντιθέτως, η παιδεία, η υγεία και η κοινωνική προστασία καταλαμβάνουν το μικρότερο μέρος των επενδυτικών δαπανών. Οι δημόσιες επενδύσεις στην Ελλάδα, ιδίως στον τομέα της οικονομίας, μειώθηκαν απότομα λόγω της δημοσιονομικής κρίσης.

12 – ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ


Συνοπτική παρουσίαση

Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα θεωρούνται σήμερα ένας από τους πιο ευάλωτους τομείς για εκδήλωση διαφθοράς, γεγονός που εγείρει σημαντικό βαθμό ανησυχίας. Παρόλο που η διαφθορά ενίοτε συγχέεται με την κακοδιοίκηση και την αμέλεια, γενεσιουργές αιτίες της διαφθοράς μπορεί να είναι το δαιδαλώδες νομικό πλαίσιο για την περιφερειακή δομή και διοίκηση της Ελλάδας, οι σοβαρές προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι τοπικοί λειτουργοί λόγω έλλειψης πόρων, όπως ενδεικτικά, τα συστήματα ΤΠΕ και η νομική συνδρομή, και τέλος, η καθυστέρηση και η ακραία γραφειοκρατία στην παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες.

Οι αδυναμίες αυτές μπορούν να αντιμετωπισθούν αποτελεσματικά, εάν δοθεί στους πολίτες η ευκαιρία να ηγηθούν της αλλαγής, εκφράζοντας τις απόψεις τους και συμμετέχοντας ενεργά στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων. Παράλληλα, οι διαδικασίες θα πρέπει να είναι διαφανείς με πρόσβαση σε ορθές και αξιοποιήσιμες πληροφορίες σχετικά με την κατάσταση στην τοπική αυτοδιοίκηση. Τέλος, σε ένα ισχυρό πλαίσιο τα όρια λογοδοσίας πρέπει να είναι σαφή, έτσι ώστε να μπορεί να αναζητηθεί άμεσα ο υπεύθυνος κάθε ενέργειας.

Με το σκεπτικό αυτό, το παρόν σχέδιο εντοπίζει τομείς που ευνοούν τη διαφθορά στην τοπική αυτοδιοίκηση και παράλληλα προτείνει συγκεκριμένα μέτρα για την αντιμετώπισή τους.

Οι τομείς που πλήττονται περισσότερο από τη διαφθορά, όπως επισημαίνουν ενδιαφερόμενοι φορείς και εμπειρογνώμονες κατά της διαφθοράς, είναι μεταξύ άλλων οι δημόσιες συμβάσεις και τα δημόσια έργα, ο πολεοδομικός σχεδιασμός, η αδειοδότηση των επιχειρήσεων, η διαχείριση των αποβλήτων κ.α. Επιπρόσθετα στα παραπάνω, υπάρχουν και αρκετές προκλήσεις σε επίπεδο διακυβέρνησης, όπως:

α) το ολοένα μεταβαλλόμενο νομικό πλαίσιο που οδηγεί στον κατακερματισμό των εθνικών και ευρωπαϊκών διατάξεων,

β) η αδυναμία άσκησης των αρμοδιοτήτων που εκχωρούνται στους δήμους από την κεντρική κυβέρνηση,

γ) οι πελατειακές σχέσεις και οι απευθείας επαφές πολιτών-ψηφοφόρων και τοπικών αιρετών αξιωματούχων,

δ) η έλλειψη μακρόπνοων και κατάλληλων προγραμμάτων κατάρτισης και απόκτησης ικανοτήτων για το προσωπικό των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης,

ε) η πλημμελής εφαρμογή των ελεγκτικών και εποπτικών μηχανισμών, σε συνάρτηση και με την επάρκεια και την εφαρμογή των πειθαρχικών διατάξεων.

Με βάση αυτή την ανάλυση, προτείνονται μέτρα και στόχοι για την ανάληψη δράσης και την άμβλυνση των κινδύνων διαφθοράς σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης. Από τη μεριά του, το Υπουργείο Εσωτερικών μπορεί να στηρίξει τις προσπάθειες της τοπικής

ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ – 13


αυτοδιοίκησης υλοποιώντας δέκα (10) συγκεκριμένα μέτρα. Από την άλλη μεριά, παρέχεται ένα σύνολο είκοσι δύο (22) στόχων που μπορούν να χρησιμοποιήσουν οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης ως γνώμονα για την ανάπτυξη των δικών τους σχεδίων δράσης για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

14 – ΤΟ ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ


Το Σχέδιο Δράσης

Το παρόν σχέδιο δράσης απαρτίζεται από δύο μέρη: το Πρώτο Μέρος περιγράφει (10) μέτρα που θα πρέπει να αναλάβει το Υπουργείο Εσωτερικών προς ενίσχυση των πρωτοβουλιών καταπολέμησης της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο. Το Δεύτερο Μέρος προσδιορίζει συγκεκριμένες ευπάθειες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης σε επίπεδο ακεραιότητας και διαφθοράς και είκοσι δύο (22) συγκεκριμένους στόχους καταπολέμησης της διαφθοράς που μπορούν να επιδιώξουν άμεσα οι ΟΤΑ. Οι στόχοι αυτοί δομούνται γύρω από του παρακάτω τέσσερις (4) τομείς:

Κύριες περιοχές εκδήλωσης αδυναμιών σε θέματα ακεραιότητας και αντιδιαφθοράς στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης

Διακυβέρνηση, δημόσιες συμβάσεις και οικονομική διαχείριση

Παροχή υπηρεσιών προς πολίτες και επιχειρήσεις

Μέτρα ενίσχυσης και περιφρούρησης της ακεραιότητας

Διαφάνεια και συμμετοχή των πολιτών

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ: ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΩΝ ΟΤΑ ΑΠΟ ΤΟ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ – 15


Πρώτο Μέρος: Το πλαίσιο στήριξης των ΟΤΑ από το Υπουργείο Εσωτερικών

Πρωτοβουλίες του Υπουργείου Εσωτερικών

Μέτρο υπ’ αριθμόν 1: Το Υπουργείο Εσωτερικών οφείλει να προάγει και να τηρεί τα υψηλότερα πρότυπα ακεραιότητας. Προς τούτο, ο Υπουργός Εσωτερικών θα καταρτίσει μια «Υπουργική Εγκύκλιο» απαιτώντας από όλους τους ενδιαφερόμενους να στηρίξουν, να ενστερνιστούν τις προτάσεις και να συμβάλουν ενεργά στην υλοποίηση των προτεινόμενων δράσεων τόσο σε κεντρικό όσο και σε τοπικό επίπεδο. Η σχετική εγκύκλιος θα περιλαμβάνει τη δέσμευση του Υπουργείου ότι θα χρησιμοποιήσει κάθε διαθέσιμο μέσο και πόρο που έχει στη διάθεσή του για να καταπολεμήσει τη διαφθορά σε όλες τις μορφές της, καθώς και ότι θα εφαρμόσει τα ανάλογα μέτρα για την πρόληψη και τον εντοπισμό.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 2: Ο υπουργός θα αναθέσει σε έναν υψηλόβαθμο υπάλληλο του Υπουργείου το έργο συντονισμού της εκπόνησης κατάλληλων σχεδίων καταπολέμησης της διαφθοράς από τις περιφέρειες και τους δήμους, σύμφωνα με τις οδηγίες του Δεύτερου Μέρους. Από τη μεριά τους, οι περιφέρειες θα πρέπει να ορίσουν επίσης ένα ανώτερο διοικητικό στέλεχος που θα αναλάβει το έργο συντονισμού των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της διαφθοράς στους δήμους της περιφέρειας. Η ομάδα συντονιστών θα μπορούσε να παίξει τον ρόλο της συμβουλευτικής ή επιτροπής καθοδήγησης για να ενδυναμώσει το συντονισμό και να διευκολύνει την υιοθέτηση μιας συνεκτικής προσέγγισης απ’ όλους τους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 3: Μια ομάδα εργασίας απαρτιζόμενη από μέλη του Υπουργείου Εσωτερικών, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των φορέων όπως η ΚΕΔΚΕ, η ΕΝΠΕ, η ΕΕΤΑΑ και συμβούλους πληροφορικής από την ακαδημαϊκή κοινότητα θα πρέπει να αναπτύξει μια τυποποιημένη και κοινή μεθοδολογία για τη μέτρηση της απάτης και της διαφθοράς στους κόλπους των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Αφού καταλήξουν στην κοινή μεθοδολογία, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης θα πρέπει να χρησιμοποιήσουν αυτή την τυποποιημένη και κοινή προσέγγιση για τη μέτρηση της έκτασης της απάτης και της διαφθοράς.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 4: Το Υπουργείο Εσωτερικών θα μεριμνήσει για τον συντονισμό των τοπικών σχεδίων καταπολέμησης της διαφθοράς με το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Ανοικτή Διακυβέρνηση του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και την Εθνική Στρατηγική για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς και το Σχέδιο Δράσης του Υπουργείου Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Επίκεντρο των παραπάνω σχεδίων θα πρέπει να είναι οι ακόλουθοι τομείς: 1) Διακυβέρνηση, δημόσιες συμβάσεις και οικονομική διαχείριση, 2) Παροχή υπηρεσιών στους πολίτες και στις επιχειρήσεις, 3) Μέτρα ενίσχυσης και περιφρούρησης της ακεραιότητας και 4) Διαφάνεια και συμμετοχή των πολιτών. Τα σχέδια θα πρέπει να γίνουν συντονισμένα,

16 – ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ: ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΩΝ ΟΤΑ ΑΠΟ ΤΟ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ


για να αποφέρουν τα μέγιστα δυνατά αποτελέσματα και να αποφευχθούν οι επαναλήψεις ή τα κενά.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 5: Το Υπουργείο θα καταρτίσει και θα υλοποιήσει ένα πρόγραμμα πιστοποίησης σε θέματα Δεοντολογίας και Καταπολέμησης της Διαφθοράς για Δήμους. Τα βασικά στοιχεία αυτής της πιστοποίησης θα προκύψουν από τη συνεργασία του Υπουργείου Εσωτερικών με τους ενδιαφερόμενους φορείς. Τα κριτήρια ή οι απαιτήσεις θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν τις παρακάτω ενδεικτικές δραστηριότητες που παραπέμπουν σε εκείνες που περιγράφονται στο δεύτερο μέρος τους παρόντος σχεδίου δράσης, όπως για παράδειγμα: Ο Δήμος ορίζει έναν Υπεύθυνο Δεοντολογίας τα στοιχεία του οποίου αναρτώνται στον κεντρικό ιστότοπο ως το σημείο επαφής για θέματα ακεραιότητας. Συστήνεται ένα ανεξάρτητο όργανο πολιτών που θα συζητά ζητήματα δεοντολογίας και καταπολέμησης της διαφθοράς. Το όργανο αυτό θα συνέρχεται τουλάχιστον άπαξ, δημόσια και με ελεύθερη πρόσβαση σε όλους τους πολίτες. Στη διαδικτυακή τοποθεσία θα δημοσιεύεται μια σύντομη έκθεση για τους κινδύνους που διατρέχει ο Δήμος σε σχέση με τη διαφθορά και τα μέτρα που υιοθετούνται για να μετριάσουν τους κινδύνους αυτούς. Ο Δήμος λειτουργεί μια ανώνυμη τηλεφωνική γραμμή, την ύπαρξη της οποίας έχει δημοσιοποιήσει σε όλα τα μέσα. Στις ιστοσελίδες του Δήμου υπάρχει σύνδεσμος προς τον Υπεύθυνο Δεοντολογίας και την ανοικτή τηλεφωνική γραμμή. Όλοι οι αξιωματούχοι και οι υπάλληλοι είναι εξοικειωμένοι με τους βασικούς κανονισμούς για την εθνική ακεραιότητα και την καταπολέμηση της διαφθοράς.

Το Υπουργείο Εσωτερικών θα συντάξει ένα σύντομο εγχειρίδιο που θα επεξηγεί τον τρόπο απόκτησης της πιστοποίησης.

Για να ενθαρρύνει τη συμμετοχή των δήμων, το Υπουργείο Εσωτερικών δημοσιοποιεί το πρόγραμμα πιστοποίησης σε εθνικό επίπεδο στις οργανώσεις της Κοινωνίας των Πολιτών και στις Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις.

Παρέχονται κίνητρα και βραβεία για τις πόλεις που συμμορφώνονται με τα πρότυπα του προγράμματος.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 6: Το Υπουργείο Εσωτερικών θα συστήσει μια κεντρική διαδικτυακή τοποθεσία για όλους τους δήμους, που θα λειτουργεί ως πλατφόρμα διαμοιρασμού πόρων, προς ενίσχυση των προσπαθειών καταπολέμησης της διαφθοράς, συμπεριλαμβανομένων πρακτικών εργαλείων και οδηγιών για θέματα όπως είναι η αξιολόγηση του κινδύνου εκδήλωσης διαφθοράς ή η αποτίμηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων περιφρούρησης της ακεραιότητας. Σε μεταγενέστερο στάδιο, θα μπορούσαν να προστεθούν πληροφορίες για τις πρωτοβουλίες καταπολέμησης της διαφθοράς και ενίσχυσης της διαφάνειας που στέφθηκαν από επιτυχία, καθώς και πληροφορίες για το ποιοι δήμοι πληρούν τα πρότυπα πιστοποίησης σε θέματα δεοντολογίας. Τα στοιχεία των αποτιμήσεων (πρβλ. μέτρο 3) θα χρησιμοποιηθούν ως δείκτες αναφοράς.

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ: ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΩΝ ΟΤΑ ΑΠΟ ΤΟ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ – 17


ΠΡΟΤΕΙΝΟΜΕΝΑ ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΑ/ΥΛΙΚΟ ΓΙΑ ΤΗ ΔΙΑΔΙΚΤΥΑΚΗ ΤΟΠΟΘΕΣΙΑ

Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά της Διαφθοράς: ένας σύντομος οδηγός με τα στοιχεία της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών κατά της Διαφθοράς που αφορούν συγκεκριμένα τους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης.

Πώς να εξασφαλίσει ο Δήμος σας την πιστοποίηση για την εφαρμογή ενός σχεδίου Δεοντολογίας και Καταπολέμησης της Διαφθοράς και των προκαθορισμένων προτύπων.

Συγκεκριμένα βήματα που θα βοηθήσουν τους αιρετούς αξιωματούχους να στείλουν ένα ξεκάθαρο μήνυμα ότι δεν θα ανεχθούν τη διαφθορά και να διαμορφώσουν έναν ξεκάθαρο μήνυμα στην κορυφή του οργανισμού.

Πώς να καταρτίσετε ένα πρόγραμμα δεοντολογίας και να επιλέξετε έναν Υπεύθυνο Δεοντολογίας για τον οργανισμό σας. Ποια θα είναι τα καθήκοντά του. Πώς να αποτιμήσετε το πρόγραμμα δεοντολογίας και καταπολέμησης της διαφθοράς.

Πώς να κάνετε τους πολίτες να δεσμευτούν στον αγώνα κατά της διαφθοράς. Πώς να συγκροτήσετε μια ομάδα πολιτών για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

Ένας σύντομος ηλεκτρονικό οδηγός με θέμα τις βασικές ελληνικές διατάξεις για την ακεραιότητα, τη διαφάνεια και την καταπολέμηση της διαφθοράς. Τι θα πρέπει να γνωρίζετε σε τοπικό επίπεδο.

Τι είναι η διαφθορά; Ένας απλός οδηγός για να την ορίσετε, να την αναγνωρίσετε και να την καταπολεμήσετε. Απευθύνεται σε εσωτερικούς και εξωτερικούς χρήστες και ενδιαφερόμενους φορείς.

Ανοικτές τηλεφωνικές γραμμές, ανώνυμες καταγγελίες. Πώς να τα δημιουργήσετε και με ποιον τρόπο να δέχεστε τις καταγγελίες (μέσω μηνυμάτων ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, γραπτών αναφορών, επιστολών, τηλεφωνημάτων κ.ο.κ).

Επινοήστε σύντομα μηνύματα περί ηθικής (moral reminders) που θα μπορούν να χρησιμοποιηθούν από τους τοπικούς λειτουργούς στην τακτική τους επικοινωνία με εσωτερικούς και εξωτερικούς ενδιαφερόμενους.

Συμπεριφορική δεοντολογία: ποιο είναι το κίνητρο των ανθρώπων που εμπλέκονται σε υποθέσεις διαφθοράς. Τι κίνητρα (nudges) να δώσετε για την πρόληψη της διαφθορά σε τοπικό επίπεδο.

Τι γνώσεις θα πρέπει να έχουν σχετικά με την καταπολέμηση της διαφθοράς οι υψηλόβαθμοι λειτουργοί σε θέσεις όπως στις δημόσιες συμβάσεις, στην οικονομική διαχείριση, στην αδειοδότηση επιχειρήσεων;

Τι είναι το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς και τι ρόλο μπορεί να αναλάβει ένας δήμος ή μια περιφέρεια;

Τι είναι το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Ανοικτή Διακυβέρνηση και ποια θα μπορούσε να είναι η δική σας συμβολή σε αυτό;

Μέτρο υπ’ αριθμόν 7: Το Υπουργείο Εσωτερικών θα μελετήσει την πιθανότητα πιλοτικής εφαρμογής των προμνησθέντων μέτρων σε επιλεγμένους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης έτσι ώστε να αποκτήσει γνώσεις, να προσαρμόσει τις μεθοδολογίες και τα εργαλεία που χρησιμοποιεί και να τα γνωστοποιήσει στα ενδιαφερόμενα μέρη.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 8: Το Υπουργείο Εσωτερικών θα πρέπει να συντονίζει την εκπόνηση μίας ετήσιας έκθεσης για την Καταπολέμηση της Απάτης και της Διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο, αντλώντας δομημένα στοιχεία από τους ΟΤΑ βάσει ενός πρότυπου εντύπου,

18 – ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ: ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΩΝ ΟΤΑ ΑΠΟ ΤΟ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ


το οποίο θα προσφέρει περισσότερα στοιχεία για την πρόοδο και τις εξελίξεις στους οργανισμούς αυτούς και θα εστιάζει σε τομείς υψηλού κινδύνου όπως οι δημόσιες συμβάσεις. Το συγκεκριμένο μέτρο συσχετίζεται και με τον στόχο του μέτρου 3.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 9: Το Υπουργείο Εσωτερικών θα πρέπει να διαμορφώσει εθνικής εμβέλειας εκστρατείες αύξησης της ευαισθητοποίησης προκειμένου να ενημερώσει, να διευκολύνει και να ενθαρρύνει τους πολίτες να καταγγέλλουν πιθανές περιπτώσεις διαφθοράς σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 10: Το Υπουργείο Εσωτερικών θα πρέπει να συνεργαστεί και να συντονίσει τις ενέργειές του με τις προσπάθειες σε ακαδημαϊκό επίπεδο για την ανάπτυξη εγχειριδίων σε απλή και κατανοητή γλώσσα σχετικά με τη συμπεριφορική δεοντολογία και το ήθος του ηγέτη. Τα εγχειρίδια αυτά θα προορίζονται για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και θα μπορούσαν να δημοσιεύονται στη διαδικτυακή τοποθεσία για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

ΔΕΥΤΕΡΟ ΜΕΡΟΣ: ΕΝΕΡΓΕΙΕΣ ΥΙΟΘΕΤΗΣΗΣ ΣΧΕΔΙΩΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΕ ΤΟΠΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ – 19


Δεύτερο Μέρος: Ενέργειες υιοθέτησης σχεδίων καταπολέμησης της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο

Για να αναπτυχθούν κατάλληλα σχέδια καταπολέμησης της διαφθοράς για τους δήμους και τις περιφέρειες, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη η ποικιλομορφία, οι προκλήσεις και οι ευκαιρίες, καθώς και οι επιμέρους ικανότητες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Ως μέσο καθοδήγησης για την υλοποίηση των τοπικών σχεδίων για την καταπολέμηση της διαφθοράς, οι ενότητες που ακολουθούν προσδιορίζουν συγκεκριμένες ευπάθειες σε ζητήματα ακεραιότητας και διαφθοράς σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο και προτείνουν είκοσι δύο (22) στόχους καταπολέμησης της διαφθοράς που μπορούν να υλοποιηθούν άμεσα από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Μολονότι οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης θα πρέπει να προσπαθήσουν να ανταποκριθούν, ει δυνατόν, σε όλους τους στόχους, οι δράσεις που θα είναι τελικά σε θέση να υλοποιήσουν ενδεχομένως να διαφέρουν από περιοχή σε περιοχή, λόγω των διαφορών στα μεγέθη, στην οικονομική και κοινωνική πραγματικότητα καθώς και στα διαφορετικά επίπεδα ικανοτήτων.

Είναι σημαντικό να επισημάνουμε εδώ ότι τα σχέδια για την καταπολέμηση της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο δεν είναι απλά γενικής φύσης έγγραφα που αποτυπώνουν ευχολόγια και φιλόδοξες δράσεις. Για να υπάρξει αποτέλεσμα και να δεσμευτεί η τοπική αυτοδιοίκηση, θα πρέπει να αναπτυχθούν συγκεκριμένες δράσεις με δεσμεύσεις και χρονοδιαγράμματα για καθέναν από τους στόχους της στρατηγικής. Ακόμη και στη φαινομενικά απλή υπόθεση που αφορά την απόφαση για τη θέσπιση ενός νέου κώδικα δεοντολογίας, θα μπορούσε να είναι χρήσιμη η ανάλυση της διαδικασίας σε μια σειρά βημάτων (π.χ. σύνταξη του κώδικα, υποβολή προς έγκριση, έγκριση και δημοσίευση). Έτσι, θα διευκολύνεται η παρακολούθηση της υλοποίησης της στρατηγικής, η οποία στη συνέχεια θα επικαιροποιείται τακτικά ως προς τα βήματα που έχουν πραγματοποιηθεί, το διάστημα που χρειάστηκε να ολοκληρωθεί κάθε βήμα της διαδικασίας και το διάστημα που παραμένει σε εκκρεμότητα ένα συγκεκριμένο μέτρο. Οι δείκτες θα πρέπει να αποβλέπουν στην αποτύπωση της υφιστάμενης κατάστασης και/ή των άμεσων αποτελεσμάτων της υλοποίησης μιας δραστηριότητας (π.χ. αύξηση της ευαισθητοποίησης των δημοσίων υπαλλήλων στα ζητήματα ηθικής μέσω προγραμμάτων κατάρτισης) και όχι στην αποτύπωση αμφισβητήσιμων μη άμεσων επιπτώσεων της δράσης (π.χ. μείωση της διαφθοράς) που είναι δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να συνδεθούν με τα συγκεκριμένα μέτρα που εφαρμόζονται μέσω του σχεδίου δράσης. Ως παράδειγμα, στο Παράρτημα Α παρατίθεται ένα μοντέλο για την παρακολούθηση ενός προγράμματος καταπολέμησης της διαφθοράς στο επίπεδο της τοπικής αυτοδιοίκησης.

20 ΔΕΥΤΕΡΟ ΜΕΡΟΣ: ΕΝΕΡΓΕΙΕΣ ΥΙΟΘΕΤΗΣΗΣ ΣΧΕΔΙΩΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΕ ΤΟΠΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ


2.1. Συστήματα διακυβέρνησης, δημόσιων συμβάσεων και οικονομικής διαχείρισης

2.1.1. Αδυναμίες της υφιστάμενης κατάστασης

Δημόσιες συμβάσεις

Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης χρειάζεται να εξασφαλίσουν προϊόντα και υπηρεσίες για να ανταποκριθούν στις δικές τους ανάγκες και να εξυπηρετήσουν τους πολίτες. Είτε πρόκειται για πάγιες και απλές συμβάσεις, όπως η προμήθεια αναλωσίμων γραφείου είτε για σύνθετες και πολυετείς συμβάσεις, όπως ο διαγωνισμός για την ανέγερση ενός νέου δημαρχιακού μεγάρου, η διαδικασία σύναψης δημόσιων συμβάσεων μπορεί να είναι ευάλωτη στη διαφθορά σε οποιοδήποτε στάδιο του κύκλου: αναγνώριση αναγκών, σχεδιασμός, σύνταξη τεχνικών προδιαγραφών και προτύπων, διαγωνισμός, ανάθεση συμβάσεων και φάση μετά την ανάθεση. Όπως έχει επισημανθεί σε πλήθος εκθέσεων από μείζονα ελεγκτικά και εποπτικά όργανα όπως το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.) και ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης (Γ.Ε.Δ.Δ.), η μέθοδος δημοσίων συμβάσεων που θα χρησιμοποιηθεί βάσει των σχετικών ορίων της προϋπολογισθείσας δαπάνης (ήτοι, απευθείας ανάθεση, ανοικτή διαδικασία, κλειστή διαδικασία, ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση, σε διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση, σε ανταγωνιστικό διάλογο ή σε σύμπραξη καινοτομίας) επηρεάζει τον αριθμό και τη μορφή των ευπαθειών και των πιθανών φαινομένων διαφθοράς.

Εκτιμάται ότι, το 2015, ποσοστό περίπου 11,1% του ΑΕΠ της Ελλάδας και το 20,5% του συνόλου των κρατικών δαπανών διατέθηκαν σε δημόσιες συμβάσεις. Μόνο το 2016, η Ελλάδα δαπάνησε το 20,2% του ΑΕΠ της στην προμήθεια αγαθών και υπηρεσιών.8 Σύμφωνα με την έκθεση του Έκτακτου Ευρωβαρόμετρου (Flash Eurobarometer) με θέμα «Business attitudes towards corruption in the EU», σε σχέση με άλλες χώρες ο τζίρος των εταιρειών στην Ελλάδα προέρχεται, κατά μέσο όρο, σ’ ένα μεγάλο ποσοστό από δημόσιες συμβάσεις και έργα.9 Όσον αφορά στις συμβάσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης, μια άλλη έκθεση της ΕΕ αναφέρει ότι οι επιχειρήσεις που έχουν συναλλαγές με τις τοπικές αρχές διαπίστωσαν ότι ορισμένα σενάρια δημιουργούν ένα

______________________

8. Παγκόσμια Τράπεζα (2017).

https://data.worldbank.org/indicator/NE.CON.GOVT.ZS?end=2016&locations=GR&start=1960&view=chart

9. Ευρωβαρόμετρο (2015). “Business Attitudes Towards Corruption in the EU,” Flash Eurobarometer 428.





πρόσφορο στη διαφθορά περιβάλλον. Τα σενάρια αυτά είναι μεταξύ άλλων οι «φωτογραφικές» προδιαγραφές υπέρ ορισμένων εταιρειών, τα ασαφή κριτήρια επιλογής ή αξιολόγησης, η κατάχρηση των διαδικασιών διαπραγμάτευσης, η αθέμιτη υποβολή προσφορών για τοπικές συμβάσεις που υποκρύπτουν συμφωνίες μεταξύ μελλοντικών αναδόχων για να υπονομευθεί η ανταγωνιστική διαδικασία υποβολής προσφορών και να διογκωθούν οι τιμές, καθώς και η κατάτμηση των συμβάσεων και η απευθείας ανάθεση.10 Άλλες μορφές διαφθοράς οδηγούν στην υπερβολική χρέωση του δήμου για την εκτέλεση ενός έργου. Αυτό γίνεται με παραποίηση των δαπανών για το προσωπικό και/ή με τροποποιήσεις των όρων της σύμβασης μετά την ανάθεσή της. Επίσης, είναι συχνό το φαινόμενο του νεποτισμού ή της σύγκρουσης συμφερόντων κατά την επιλογή των προμηθευτών ή των εργοληπτών όταν οι υπεύθυνοι λήψης αποφάσεων ευνοούν κάποιους προμηθευτές ή εργολήπτες λόγω οικογενειακών σχέσεων, φιλικών σχέσεων ή στην περίπτωση των αιρετών αξιωματούχων, επειδή ο συγκεκριμένος επιχειρηματίας ή η εταιρεία έχει χρηματοδοτήσει την προεκλογική τους εκστρατεία.

Πράγματι, η διαφθορά στις περιπτώσεις σύναψης δημοσίων συμβάσεων μπορεί να λάβει πολλές μορφές όπως μίζες από προμηθευτές, αθέμιτες δημόσιες συμβάσεις (παρέμβαση στο δήμο για την εξασφάλιση της ανάθεσης), παρατυπίες στις διαδικασίες προμήθειας, πληρωμές «κάτω από το τραπέζι» σε δημοτικούς υπαλλήλους υπεύθυνους προμηθειών, λήψη αποφάσεων ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων με βάση εσωτερικές πληροφορίες, και στημένοι διαγωνισμοί. Ιδίως στα έργα υποδομής συνηθίζονται άλλες μορφές διεφθαρμένων πρακτικών, όπως η νόθευση των διαγωνισμών και η χρήση εταιρειών-βιτρίνας από διαγωνιζόμενους που στήνουν την απάτη είτε σε συνεργασία με τα τοπικά στελέχη που είναι υπεύθυνα για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων και τη λήψη αποφάσεων είτε εν αγνοία τους.

Πολιτικές διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και προσλήψεων

Ένας ιδιαίτερα προβληματικός τομέας είναι αυτός του ανθρώπινου δυναμικού. Από το 2010, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν υποστεί σημαντικές περικοπές σε προσωπικό. Οι περικοπές αυτές εγείρουν ανησυχίες τόσο όσον αφορά στα ποιοτικά χαρακτηριστικά όσο και στον αριθμό του προσωπικού. Πολλοί δήμοι είναι υποστελεχωμένοι, ενώ άλλοι διαθέτουν υπεράριθμο προσωπικό χωρίς συγκεκριμένη εξειδίκευση, ενώ στην πράξη, χρειάζονται προσωπικό με μεγαλύτερη (ή πιο εξειδικευμένη) εμπειρία. Στις περισσότερες περιπτώσεις, ο αριθμός του προσωπικού που απασχολείται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης δεν φαίνεται να βασίζεται σε σταθερά κριτήρια και σε μια δομημένη μακροπρόθεσμη και βασισμένη στις ανάγκες προσέγγιση, αλλά στις προσωπικές επιλογές (δηλαδή στον αριθμό των εργαζομένων που αποφασίζουν να συνταξιοδοτηθούν ή να αποσπαστούν ή ακόμα να μεταφέρουν το κονδύλι απασχόλησής τους από τον προϋπολογισμό σε άλλους

______________________

10. Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2014). Έκθεση της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Καταπολέμηση της

Διαφθοράς, Παράρτημα 8. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_greece_chapter_en.pdf.

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_greece_chapter_en.pdf





δημόσιους οργανισμούς). Επιπλέον, μέχρι το τέλος του 2016 είχε γίνει παύση των προσλήψεων προσωπικού υποχρεωτικής και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης. Εξαίρεση αποτελούσε το προσωπικό που εργάζεται σε υπηρεσίες, όπως η αποκομιδή των απορριμμάτων, οι οποίες δεν επιβαρύνουν τον κρατικό προϋπολογισμό. Ενώ για το 2017 είχαν προγραμματιστεί 1963 νέες θέσεις προσλήψεων για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης Α' και Β' βαθμού, για το 2018 και το 2019 δεν φαίνεται να υπάρχουν νέες διαθέσιμες πιστώσεις.

Οι συμβάσεις προσωρινής απασχόλησης διατρέχουν επίσης μεγάλο κίνδυνο εκδήλωσης φαινομένων διαφθοράς. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης χρησιμοποιούν αυτή τη μέθοδο προσλήψεων για διάφορους λόγους, όπως για την κάλυψη πραγματικών εποχικών και προσωρινών αναγκών, καθώς και για να παρακάμψουν τον ΑΣΕΠ11 και να ικανοποιήσουν τα αιτήματα των ψηφοφόρων τους. Αυτή η πρακτική έχει δημιουργήσει αρκετές περιπτώσεις εργαζομένων που εργάζονται για μεγάλο χρονικό διάστημα υπό το συγκεκριμένο συμβατικό καθεστώς. Το νομικό καθεστώς αυτών των συμβάσεων και το ζήτημα τού κατά πόσον οι συμβάσεις αυτές πρέπει να θεωρούνται συμβάσεις αορίστου χρόνου ή όχι, επιλύονται, κατά περίπτωση, στα αρμόδια δικαστήρια.

Ενδεικτικά παραδείγματα απάτης και διαφθοράς στον χώρο του ανθρώπινου δυναμικού των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης είναι:

Υποβάλλονται ψευδείς καταστάσεις ωρών εργασίας για την καταβολή υπερωριών.

Γίνεται κατάχρηση της ετήσιας άδειας και των αναρρωτικών αδειών.

Παραποιούνται έγγραφα για να αυξηθεί το επίδομα για αποστολές και εργασία εκτός έδρας.

Οι διαδικασίες πρόσληψης επηρεάζονται από φαινόμενα νεποτισμού και σύγκρουσης συμφερόντων.

Ειδικοί και στελέχη που συμμετείχαν στο έργο αυτό έθεσαν το ζήτημα των ψευδών δηλώσεων για υπερωρίες, όπου οι εργαζόμενοι πληρώνονται για επιπλέον ώρες τις οποίες δεν έχουν εργαστεί. Τούτο συνδέεται στενά με την έλλειψη αξιόπιστων στοιχείων ελέγχου των ωρών εργασίας, η οποία μπορεί να αντιμετωπισθεί με τη χρήση ηλεκτρονικών συστημάτων για την καταγραφή των ωρών και την παρακολούθηση της ώρας προσέλευσης των εργαζομένων στην εργασία τους και αποχώρησής τους. Επιπλέον, μετά από σειρά επιθεωρήσεων του Σώματος Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης έχουν επισημανθεί προβλήματα στην εφαρμογή των διατάξεων σχετικά με την επιλογή των επικεφαλής οργανικών μονάδων, γεγονός που μαρτυρά ότι οι διατάξεις αυτές παραβιάζονται ενίοτε από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης προκειμένου να διοριστούν οι ευνοούμενοι από τους αιρετούς αξιωματούχους της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Τα προαναφερθέντα προβλήματα καταδεικνύουν την έλλειψη προσωπικού υψηλής ποιότητας στην ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση. Ακόμη και απλά μέτρα που εγκρίθηκαν

______________________

11. Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού είναι η ανεξάρτητη αρχή που είναι υπεύθυνη για

την πρόσληψη σε όλους τους δημόσιους οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένων των τοπικών και περιφερειακών φορέων.



από τον νομοθέτη στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης – όπως η υποχρεωτική ανάρτηση στο διαδίκτυο των αποφάσεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (Πρόγραμμα ΔΙΑΥΓΕΙΑ) ή το κεντρικό σύστημα δημόσιων συμβάσεων12 και η χρήση ηλεκτρονικών πλατφόρμων όπως το Κ.Η.Μ.ΔΗ.Σ. και το Ε.Σ.Η.ΔΗ.Σ. αποδείχθηκε σε πολλές περιπτώσεις δύσκολο να εφαρμοστούν σε τοπικό επίπεδο εξαιτίας της έλλειψης άρτια εκπαιδευμένου προσωπικού ικανού να χρησιμοποιήσει τις νέες τεχνολογίες.13 Το ζήτημα αυτό αποτελεί μεγαλύτερο πρόβλημα για τους μικρότερους δήμους που έχουν περιορισμένο αριθμό εργαζομένων.

Μηχανισμοί ελέγχου και ερευνών συμπεριλαμβανομένου του πλαισίου οικονομικής διαχείρισης και ελέγχου

Το ελεγκτικό και εποπτικό πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης διάγει φάση αλλαγής, τόσο στα οικονομικά ζητήματα και στα θέματα εκτέλεσης του προϋπολογισμού, όσο και στα συστήματα και στις διαδικασίες διακυβέρνησης και επιχειρησιακής λειτουργίας. Η απουσία ενός σθεναρού πλαισίου εσωτερικού ελέγχου στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, που να συμπεριλαμβάνει τόσο τις δραστηριότητες ελέγχου από τη διοίκηση (management control) όσο και τις δραστηριότητες οικονομικού ελέγχου, είναι περισσότερο εμφανής απ’ ότι στην κεντρική κυβέρνηση. Ο θεσμός του Ελεγκτή Νομιμότητας δεν εφαρμόστηκε ή δεν κατέστη απόλυτα λειτουργικός. Σημειώνεται ότι τα αποκεντρωμένα γραφεία του ΥΠΟΙΚ/ΓΛΚ, δηλ. οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου και του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δηλ. τα Γραφεία Επιτρόπου διενεργούσαν προληπτικούς δημοσιονομικούς ελέγχους σε μεμονωμένες οικονομικές συναλλαγές στο πλαίσιο των εξωτερικών εποπτικών μηχανισμών. Τα γραφεία του ΓΛΚ έχουν καταργηθεί από την 01.01.2017 και αναδιοργανώθηκαν ως Δημοσιονομικές Υπηρεσίες Εποπτείας και Ελέγχου (ΔΥΕΕ) αναλαμβάνοντας διαφορετικό ρόλο στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων οικονομικού Ελέγχου, ενώ η λειτουργία του προληπτικού ελέγχου από το Γραφείο Επιτρόπου αναμένεται να καταργηθεί μετά την 01.01.2019 με τις υπηρεσίες του Ελεγκτικού Συνεδρίου να επικεντρώνονται στην άσκηση κατασταλτικού ελέγχου. Δεδομένης της κατάστασης αυτής, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης θα πρέπει να επικεντρωθούν στην ενίσχυση των μηχανισμών εσωτερικής οικονομικής λειτουργίας και ελέγχου σύμφωνα με το πρότυπο της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών Υπηρεσιών (Γ.Δ.Ο.Υ.) που δημιουργήθηκε στα υπουργεία στο πλαίσιο του προγράμματος δημοσιονομικής εξυγίανσης. Ο επικεφαλής της Γ.Δ.Ο.Υ. έχει τα καθήκοντα του υπεύθυνου οικονομικής λειτουργίας (accounting officer) όντας υπεύθυνος για όλες τις οικονομικές συναλλαγές. Στο πλαίσιο της διαδικασίας ενίσχυσης των μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου και ως προϋπόθεση για την επιτυχημένη εφαρμογή αυτής της μεταρρύθμισης, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης θα πρέπει επίσης να εξετάσουν το ενδεχόμενο σύστασης ανεξάρτητης υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών και δικλίδων ελέγχου στις οικονομικές και διοικητικές πράξεις και συναλλαγές. Ωστόσο, κάποιοι εμπειρογνώμονες

______________________

12. Περιφερειακή Ένωση Δήμων Στερεάς Ελλάδας, Προτάσεις της ΠΕΔ Στερεάς Ελλάδας για την

καταπολέμηση της διαφθοράς στην τοπική αυτοδιοίκηση, Λαμία, 09 Ιανουαρίου 2017.

13. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=2298287&direct=true#P187_13859 (παράγραφος 262).

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=2298287&direct=true#P187_13859



παραμένουν σκεπτικοί όσον αφορά στην κατάργηση του προληπτικού δημοσιονομικού ελέγχου, θεωρώντας ότι αυτή η αλλαγή μπορεί να δημιουργήσει νέα προβλήματα.

Κατά τη διάρκεια των αποστολών για τη συγκέντρωση πληροφοριών και τη διενέργεια συνεντεύξεων, κατέστη προφανές ότι οι περισσότεροι ΟΤΑ στερούνται λειτουργίας εσωτερικού ελέγχου, με εξαίρεση την Αθήνα και τη Θεσσαλονίκη, και επιπλέον δεν υπάρχουν ειδικοί ερευνητές περιπτώσεων απάτης και διαφθοράς. Οι ΟΤΑ βασίζονται αποκλειστικά σε εξωτερικούς φορείς για την ανίχνευση και τη διερεύνηση αυτών των υποθέσεων (ΣΕΕΔΔ, Γ.Ε.Δ.Δ., Σ.E.E.Y.M.E., Υπουργείο Οικονομικών/ΓΛΚ, Επιθεωρητές Περιβάλλοντος κ.λπ.), γεγονός που δεν επιτρέπει στους τοπικούς φορείς να αναπτύξουν τους δικούς τους μηχανισμούς ελέγχου και διερεύνησης. Από την άλλη πλευρά, το γεγονός ότι οι φορείς αυτοί είναι εξωτερικοί εξασφαλίζει έναν κάποιο βαθμό ανεξαρτησίας, αν και εξακολουθούν να γίνονται προσπάθειες παρεμβάσεων στις έρευνες για φερόμενα περιστατικά διαφθοράς και παραβιάσεις ακεραιότητας. Επιπλέον, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης εγείρουν τακτικά το ζήτημα των αλληλεπικαλυπτόμενων αρμοδιοτήτων μεταξύ των εξωτερικών ελεγκτικών φορέων, που οδηγεί σε επανειλημμένους ελέγχους στα ίδια ζητήματα πολλές φορές, ενώ παραμένει ασαφές και το πόσο τελικά συμβάλλουν οι έλεγχοι αυτοί στην επιβολή κυρώσεων και την ανάκτηση των υπεξαιρεθέντων περιουσιακών στοιχείων. Στην Ελλάδα βρίσκεται σε εξέλιξη συζήτηση για το ποιος είναι υπεύθυνος για αυτές τις ανεπάρκειες στους μηχανισμούς ελέγχου, ενώ οι πολίτες δηλώνουν ότι υπάρχει ένα ευρύτερο καθεστώς «ατιμωρησίας» με αποτέλεσμα να μειώνεται η εμπιστοσύνη της κοινωνίας στους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Ένα άλλο ζήτημα που τέθηκε κατά τη διάρκεια των συνεντεύξεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη ήταν η ανάγκη να ενισχυθεί και να επιταχυνθεί η πειθαρχική διερεύνηση μιας φερόμενης παρατυπίας. Παρά την πρόοδο κατά τα προηγούμενα έτη, η πειθαρχική εξέταση μεμονωμένων περιπτώσεων εικαζόμενης παράνομης συμπεριφοράς αιρετών αξιωματούχων καθώς και δημόσιων υπαλλήλων είτε καθυστερεί για μεγάλα χρονικά διαστήματα είτε όταν ολοκληρωθεί, η απόφαση επηρεάζεται σε πολλές περιπτώσεις από την κακώς νοούμενη έννοια της «αλληλεγγύης» μεταξύ συναδέλφων ή τις πολιτικές παρεμβάσεις. Τα φαινόμενα αυτά επιτείνουν την καχυποψία των πολιτών προς τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, ενώ συγχρόνως αποθαρρύνουν τους υπαλλήλους των ΟΤΑ σε ολόκληρη την Ελλάδα, οι οποίοι αδικούνται από την αναπαραγόμενη στερεότυπη εικόνα περί αντιπαραγωγικών δημόσιων λειτουργών που εμπλέκονται με κάποιο τρόπο σε φαινόμενα διαφθοράς και απάτης.

Συγκεκριμένα, τα κύρια ελεγκτικά και εποπτικά όργανα αναφέρουν ότι οι πειθαρχικές διαδικασίες είναι συνήθως αργές, διαδικαστικές και ευεπίφορες σε σφάλματα, με αποτέλεσμα να μένουν ατιμώρητες οι παρατυπίες και οι διεφθαρμένες πράξεις. Όπως προκύπτει από τον αριθμό των προσφυγών που υποβλήθηκαν από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης επί αποφάσεων των πειθαρχικών συμβουλίων πρώτου βαθμού, οι επιβαλλόμενες κυρώσεις για τη διάπραξη παραπτώματος είναι ασήμαντες (κατά μέγιστο διαθεσιμότητα για ένα μήνα με πλήρεις αποδοχές) αναλογικά με τη φύση του παραπτώματος, γεγονός που θα μπορούσε να λειτουργήσει και ως αντιστραμμένο κίνητρο για την ενίσχυση της ακεραιότητας και την καταγγελία των παραπτωμάτων. Αυτό το φαινόμενο συνδέεται επίσης με το γεγονός ότι όσοι εργάζονται σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης δεν θέλουν να τραβήξουν την προσοχή και να δημιουργήσουν προβλήματα μιλώντας για περιστατικά διαφθοράς με



αποτέλεσμα να καλλιεργείται συχνά μια κουλτούρα αδιαφάνειας στους κόλπους των τοπικών και περιφερειακών.

Σύσταση και εποπτεία των νομικών προσώπων

Σύμφωνα με τη σημερινή διοικητική οργάνωση, υπάρχουν αρκετές νομικές οντότητες που δημιουργούνται, εποπτεύονται και χρηματοδοτούνται εν μέρει ή πλήρως από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης (π.χ. ΚΑΠΗ, ΕΥΔΑΠ), οι οποίες δεν υπόκεινται στις ίδιες θεσμικές εγγυήσεις με τους Δήμους και τις Περιφέρειες, οι οποίοι διέπονται από τις διατάξεις του δημοσίου δικαίου αναφορικά με τις νομικές απαιτήσεις διαφάνειας και λογοδοσίας. Ο νόμος του Καλλικράτη επιχείρησε να επιλύσει αυτό το πρόβλημα ρυθμίζοντας αυστηρά τον αριθμό και το νομικό καθεστώς των εποπτευόμενων νομικών προσώπων που μπορεί να συστήσει κάθε δήμος ή περιφέρεια. Ωστόσο, υπάρχουν παραδείγματα που επισημάνθηκαν σε εκθέσεις επιθεώρησης και ελέγχου καθώς και σε δικαστικές αποφάσεις, από τα οποία προκύπτει ότι, σε πολλές περιπτώσεις, οι δραστηριότητες αυτών των νομικών προσώπων είναι η Αχίλλειος πτέρνα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.

Οι σχολικές επιτροπές είναι μια ακόμα περίπτωση, καθώς έχουν παρατηρηθεί περιστατικά κακοδιαχείρισης, έλλειψης των κατάλληλων διοικητικών δομών και κακοδιοίκησης.

Όπως έχει ήδη επισημανθεί, τα νομικά πρόσωπα χρησιμοποιούνται παραδοσιακά ως μέσο διαφθοράς και έχουν εμπλακεί σε μεγάλα σκάνδαλα στο παρελθόν. Ορισμένα από τα νομικά πρόσωπα ιδρύονται και λειτουργούν με βάση το δημόσιο δίκαιο (ΝΠΔΔ), αλλά εκείνα στα οποίες καταγράφονται περισσότερες καταχρηστικές συμπεριφορές είναι όσα θεσπίστηκαν και λειτουργούν με βάση το ιδιωτικό δίκαιο, δηλ. ΝΠΙΔ συμπεριλαμβανομένων των φορέων που λειτουργούν με τη μορφή ανώνυμης εταιρίας.

Έσοδα των Δήμων14

Ένα μεγάλο κεφάλαιο στις σχέσεις δήμων-δημοτών αποτελεί η επιβολή και η είσπραξη των δημοτικών προσόδων. Ο Συνήγορος του Πολίτη, στην Ειδική Έκθεση για τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ιούλιος 2014), ανέφερε ότι το σηµαντικότερο µέρος των δηµοτικών προσόδων στηρίζεται σε θεσµικό πλαίσιο απαρχαιωµένο, ασταθές και ευάλωτο στη δημιουργία θυλάκων διαφθοράς. Το Σώμα Επιθεωρητών−Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης έχει επίσης επισημάνει αυτό το θέμα σε αρκετές εκθέσεις του, αναφέροντας συγκεκριμένα ότι υπάρχουν σοβαρά εμπόδια στην είσπραξη των δημοτικών προσόδων, επειδή οι αρχές δεν καταφέρνουν να τα εισπράξουν εντός της πενταετούς προθεσμίας.

______________________

14. Τα έσοδα των Δήμων περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων πηγών τα εξής: ειδικά αμοιβαία τέλη βάσει

των διατάξεων του άρθρου 25 του Ν. 1828/1989, τέλη ανάλογα με τον κύκλο εργασιών των εστιατορίων, μπαρ και άλλων συναφών επιχειρήσεων, τέλη καθαρισμού και φωτισμού, αμοιβές ακινήτων, τέλη για χρήση νεκροταφείων και τέλη για τη χρήση δημόσιων χώρων.



Ένα άλλο σημαντικό ζήτημα σχετίζεται με τη διαχείριση των περιουσιακών στοιχείων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και ειδικότερα της ακίνητης περιουσίας τους. Σε μια εποχή χρηματοπιστωτικής κρίσης και περικοπών του προϋπολογισμού, οι τοπικοί και περιφερειακοί φορείς δεν έχουν την πολυτέλεια να κακοδιαχειρίζονται τα περιουσιακά τους στοιχεία. Η κακοδιαχείριση δεν είναι απλά θέμα ανικανότητας διοικητικής και τεχνικής. Σε πολλές περιπτώσεις, εξυφαίνεται ένας ιστός κρυμμένων συμφερόντων και δικτύων που επηρεάζουν τις αποφάσεις υπέρ των δικών τους συμφερόντων, πλήττοντας τις τοπικές κοινότητες.

2.1.2. Στόχοι

Στόχος 1: Στενή συνεργασία του Υπουργείου Εσωτερικών και των εμπειρογνωμόνων που ασχολούνται με δημόσιες συμβάσεις στους τοπικούς φορείς με την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., τη Γενική Γραμματεία Εμπορίου και τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Έργων για την ανάπτυξη ειδικών μητρώων κινδύνου και δραστηριοτήτων ελέγχου για την πρόληψη, την αποτροπή και την αντιμετώπιση της απάτης και της διαφθοράς στις δημόσιες συμβάσεις.

Ο καθορισμός των κύριων σχημάτων και σταδίων εκδήλωσης διαφθοράς και απάτης στην τοπική αυτοδιοίκηση πρέπει να αποτελεί μέρος αυτής της διαδικασίας. Εργαλεία που έχουν αποδεδειγμένα συνδράμει τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης να αντιμετωπίσουν φαινόμενα διαφθοράς και απάτης περιλαμβάνουν, για παράδειγμα15 τα εξής:

Την εφαρμογή προγραμμάτων λογισμικού που βοηθούν στην ανάλυση των προσφορών ώστε να εντοπιστούν τα μοτίβα που υποδηλώνουν φαινόμενα συμπαιγνίας, όπως το Σύστημα Ανάλυσης του Δείκτη Νόθευσης Διαγωνισμών της Νότιας Κορέας16.

Την αναζήτηση ασυνήθιστων μοτίβων υποβολής προσφορών (π.χ. προσφορές που είναι πανομοιότυπες, πολύ κοντά μεταξύ τους χρονικά ή πολύ διαφορετικές σε σχέση με προηγούμενους διαγωνισμούς με αποτέλεσμα να εγείρουν καχυποψίες). Αυτές οι τακτικές είναι γνωστές ως «συμπληρωματικές προσφορές»17 και χρησιμοποιούνται από τις επιχειρήσεις για να εξασφαλίσουν ότι ένας συγκεκριμένος διαγωνιζόμενος κερδίζει τη σύμβαση με αυξημένη τιμή.

______________________

15. Κέντρο Προαγωγής της Ακεραιότητας του Πολίτη, «Μειώνοντας τη Διαφθορά – Ένα Αναλυτικό

Πλαίσιο για τις Πόλεις με στόχο την Καταπολέμηση της Απάτης, για την Περικοπή των Εξόδων και την Προαγωγή της Ακεραιότητας» (Center for the Advancement of Public Integrity, “Taking a Bite Out of Corruption – A Data Analytic framework for Cities to Fight Fraud, Cut Costs, and Promote Integrity). http://www.law.columbia.edu/public-integrity/our-work/taking-byte-out-corruption.

16. ΟΟΣΑ (2017). Η καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών στις δημόσιες συμβάσεις. https://www.oecd.org/daf/competition/Fighting-Bid-Rigging-in-Public-Procurement-%202016-report.pdf.

17. Οδηγός καταπολέμησης της διαφθοράς και της απάτης σε έργα ανάπτυξης, 2017, http://guide.iacrc.org/potential-scheme-collusive-bidding/.

http://www.law.columbia.edu/public-integrity/our-work/taking-byte-out-corruption

https://www.oecd.org/daf/competition/Fighting-Bid-Rigging-in-Public-Procurement-%202016-report.pdf

https://www.oecd.org/daf/competition/Fighting-Bid-Rigging-in-Public-Procurement-%202016-report.pdf

http://guide.iacrc.org/potential-scheme-collusive-bidding/



Την αναζήτηση μοτίβων σε σχέση με το ποιος υποβάλει προσφορά για ορισμένες συμβάσεις με βάση την τοποθεσία ή τον τύπο του έργου. Εάν συμμετέχει πάντα η ίδια ομάδα επιχειρήσεων και απλά εναλλάσσεται ο νικητής, αυτό μπορεί να είναι ένδειξη συμπαιγνίας.

Την αναζήτηση των ίδιων σφαλμάτων στους υπολογισμούς ή πανομοιότυπων τυπογραφικών λαθών στις προτάσεις διαφορετικών προμηθευτών.

Την επισήμανση περιπτώσεων όπου ο διαγωνιζόμενος αποσύρεται και γίνεται υπεργολάβος ή όπου ο χαμένος διαγωνιζόμενος γίνεται υπεργολάβος. Αυτό θα μπορούσε να σημαίνει ότι είχε προηγηθεί η υπόσχεση στον διαγωνιζόμενο που έχασε ή αποσύρθηκε ότι θα αναλάβει το έργο ως υπεργολάβος σε αντάλλαγμα για τη συμμετοχή του σε σχήμα συμπαιγνίας με το νικητή του διαγωνισμού.

Την αναζήτηση συχνών συμφωνιών τροποποίησης των όρων της σύμβασης μετά την ανάθεσή της που αυξάνουν τη συνολική αξία της.

Την αναζήτηση ενδείξεων για την πρακτική «low-balling» όπου ένας προμηθευτής προσφέρει σταθερά τη χαμηλότερη τιμή σε μια συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή ή εναλλάσσεται σταθερά με άλλους διαγωνιζόμενους.

Την αναζήτηση σχέσεων συνάφειας μεταξύ διαγωνιζομένων και μεταξύ διαγωνιζομένων και αιρετών αξιωματούχων ή υπαλλήλων που συμμετέχουν στις αποφάσεις σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις που αποκαλύπτονται με τις ίδιες διευθύνσεις, τους ίδιους αριθμούς τηλεφώνου και τους ίδιους ταχυδρομικούς κώδικες ή τις συνδέσεις στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης.

Την επισήμανση περιπτώσεων όπου έχουν ανατεθεί πολλές συμβάσεις «sole source» στον ίδιο εργολήπτη ή περιπτώσεων όπου σ’ έναν ανοικτό διαγωνισμό υποβάλλεται μόνο μία πρόταση.

Την αναζήτηση ενδεχόμενων συγκρούσεων συμφερόντων, όπως αιρετούς αξιωματούχους ή υπαλλήλους οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με μέλη της οικογένειας, που εργάζονται για εταιρείες που συμμετέχουν σε διαγωνισμούς ή είναι μέλη ΔΣ μη κερδοσκοπικού οργανισμού που έχει οικονομικές δοσοληψίες με την πόλη.

Στόχος 2: Η εκπόνηση των στρατηγικών καταπολέμησης της διαφθοράς στο πλαίσιο των δημόσιων συμβάσεων στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρέπει να δομείται βάσει της Σύστασης του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ του 2015 για τις Δημόσιες Συμβάσεις.

Η Σύσταση του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ του 2015 για τις Δημόσιες Συμβάσεις, η οποία αποτελείται από δώδεκα ολοκληρωμένες αρχές (συμπεριλαμβανομένης της διαφάνειας και της ακεραιότητας), αποτελεί ένα χρήσιμο εργαλείο για να αντιμετωπίσουν οι ιθύνοντες χάραξης στρατηγικής τους τομεακούς κινδύνους διαφθοράς στις συμβάσεις προμηθειών και παραθέτει μια δέσμη συγκεκριμένων μέτρων που μπορούν να εφαρμοστούν για την εξασφάλιση της ακεραιότητας στα συστήματα σύναψης δημόσιων συμβάσεων και την καταπολέμηση της διαφθοράς που σχετίζεται με τις διαδικασίες των προμηθειών. Τα παραδείγματα για τα συγκεκριμένα μέτρα παρέχονται






από την εργαλειοθήκη δημοσίων συμβάσεων του ΟΟΣΑ (Public Procurement Toolbox)18.

Στόχος 3: Η υλοποίηση ενός σταθερού και μακροπρόθεσμου σχεδιασμού για το ανθρώπινο δυναμικό σε όλους τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης σε στενή συνεργασία με το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης.

Οι εν εξελίξει πρωτοβουλίες όπως το νέο και διαφανές πρόγραμμα κινητικότητας «Ο κατάλληλος υπάλληλος στην κατάλληλη θέση», τα νέα οργανωτικά προεδρικά διατάγματα που συνοδεύονται από επικαιροποιημένες αρμοδιότητες και σαφή περιγράμματα θέσεων εργασίας και οι διαδικασίες αξιολόγησης και προαγωγής με αξιοκρατικά κριτήρια μπορούν να αποτελέσουν το θεμέλιο για την ενίσχυση την ακεραιότητας στη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού και στις διαδικασίες πρόσληψης που ακολουθούν οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης.

Στόχος 4: Η στενή συνεργασία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με το Ελεγκτικό Συνέδριο και το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους καθώς και άλλους ενδιαφερόμενους για την ενίσχυση των μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου, με ιδιαίτερη έμφαση στους μηχανισμούς οικονομικού ελέγχου.

Είναι αδήριτη η ανάγκη για ένα συγκεκριμένο σχέδιο διαχείρισης αλλαγών που θα επιτρέπει την επιτυχή μετάβαση στο νέο σύστημα ελέγχου της οικονομικής λειτουργίας και του Προϋπολογισμού. Ο στόχος ενός σύγχρονου πλαισίου εσωτερικού ελέγχου είναι η διαχείριση των πόρων να ακολουθεί πιστά τις αρχές της χρηστής οικονομικής διαχείρισης και η ύπαρξη μηχανισμών λογοδοσίας. Στόχος των σύγχρονων δικλίδων εσωτερικού ελέγχου (internal controls) και των αποτελεσματικών λειτουργιών εσωτερικού ελέγχου (internal audit) είναι η παροχή διασφαλίσεων σε όλους τους ενδιαφερόμενους, συμπεριλαμβανομένων των τοπικών κοινοτήτων, ότι θα αντιμετωπιστούν αυτές οι προκλήσεις. Για τον σκοπό αυτό, είναι άκρως σημαντικό να αναπτύξουν οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης μία ισχυρή λειτουργία εσωτερικού ελέγχου, μία άσκηση η οποία μπορεί να απαιτεί διαφοροποιημένη προσέγγιση για διαφορετικούς τύπους οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, λαμβάνοντας υπόψη θέματα όπως το μέγεθος, η τοποθεσία και ο προϋπολογισμός.

Στόχος 5: Η αξιολόγηση των υφιστάμενων δικλίδων ελέγχου και των μέτρων προστασίας του συστήματος και των διαδικασιών διαχείρισης των οικονομικών και του προϋπολογισμού αξιολογούνται και οι υφιστάμενοι κίνδυνοι ακεραιότητας και διαφθοράς αντιμετωπίζονται με ικανοποιητικό και οικονομικό τρόπο.

Τόσο οι μεταρρυθμίσεις γύρω από την τοπική αυτοδιοίκηση όσο και τα προγράμματα δημοσιονομικής εξυγίανσης αποτελούν ανάχωμα στις προσπάθειες των οργανισμών τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης να διαχειρίζονται αποδοτικότερα τις προσόδους και τις δαπάνες τους και να εξυπηρετούν καλύτερα τους πολίτες. Κρίνεται λοιπόν αναγκαίο οι πολιτικές αποκέντρωσης να συνδυάζονται με τα εργαλεία για διαφανή οικονομικά συστήματα στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ώστε να δημιουργούνται αποτελεσματικές δομές διοικητικού και οικονομικού ελέγχου καθώς

______________________

18. ΟΟΣΑ. http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/assessment/.

http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/assessment/



και λειτουργίες εσωτερικού ελέγχου (internal audit). Ως δομικά μέρη του δημόσιου συστήματος οικονομικής διαχείρισης, οι ελεγκτικοί μηχανισμοί και οι λειτουργίες εσωτερικού ελέγχου υποστηρίζουν τη διαδικασία δημοσιονομικής αποκέντρωσης προάγοντας τη διαφάνεια19 και τη λογοδοσία στη χρήση δημόσιων πόρων, διασφαλίζοντας την κατανομή τους με κριτήριο τις προτεραιότητες των πολιτών και υποστηρίζοντας τη δημοσιονομική πειθαρχία. Ελλείψει ενός σύγχρονου συστήματος εσωτερικού ελέγχου (internal control system), συμπεριλαμβανομένης της λειτουργίας εσωτερικού ελέγχου που θα διασφαλίζει την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα αυτού του συστήματος, δημιουργείται πρόσφορο έδαφος στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης για να ανθίσει η σπατάλη, η διαφθορά και η αναποτελεσματικότητα.

Στόχος 6: Διασφάλιση της ύπαρξης αποτελεσματικών μηχανισμών τήρησης της νομιμότητας και διαφύλαξης της χρηστής οικονομικής διαχείρισης σχετικά με τη λειτουργία των εποπτευόμενων νομικών προσώπων δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου συμπεριλαμβανομένων των ανωνύμων εταιριών.

Σε συνέχεια της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη που ρύθμισε τον τύπο και τον αριθμό των νομικών προσώπων που μπορούν να συστήσουν οι δήμοι και οι περιφέρειες, κρίνεται αναγκαίο να ενισχυθούν οι εποπτικοί μηχανισμοί και να συμπεριληφθούν τα νομικά πρόσωπα στους γενικούς κανόνες που διέπουν τα δημόσια συστήματα διακυβέρνησης και οικονομικής διαχείρισης.

Στόχος 7: Να περάσουν οι αιρετοί αξιωματούχοι έναν σαφές μήνυμα ότι η ενίσχυση και η ταχεία διεκπεραίωση των πειθαρχικών διαδικασιών είναι μείζονα προτεραιότητα.

Για να υλοποιηθεί αυτός ο στόχος, θα πρέπει να υπάρξει στενή συνεργασία των κατά τόπους αιρετών αξιωματούχων με το Υπουργείο Εσωτερικών και το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης που είναι αρμόδια για την πολιτική που διέπει τον πειθαρχικό κώδικα και τις διαδικασίες. Για παράδειγμα, η περάτωση της πειθαρχικής διαδικασίας κατά τρόπο δίκαιο και χωρίς χρονοτριβές μπορεί να αποτελέσει ένα μέτρο προστασίας των εργαζομένων στους ΟΤΑ σε όλη την Ελλάδα που εργάζονται για να εξυπηρετήσουν τις τοπικές κοινότητες παρά τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν, κυρίως λόγω της έλλειψης πόρων.

______________________

19. Σε κάποιες χώρες, οι έρευνες παρακολούθησης των δημόσιων δαπανών (PETS) αποδείχθηκαν

αποτελεσματικές στον εντοπισμό της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο. Οι σχετικές έρευνες εντοπίζουν τη διαφορά μεταξύ των πόρων που διανεμήθηκαν και των πόρων που δαπανήθηκαν πραγματικά, παρέχοντας πολύτιμα στοιχεία για τις οικονομικές ροές, τις εκροές και τους μηχανισμούς λογοδοσίας. Η εξεύρεση ενός τρόπου διαχείρισης των οικονομικών του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης με μεγαλύτερη διαφάνεια έτσι ώστε να επιτρέπεται στους πολίτες να ασκήσουν τον ρόλο του επιτηρητή είναι ένα αποτελεσματικό εργαλείο για την ενίσχυση της αποδοτικότητας και την αποκατάσταση του κλίματος εμπιστοσύνης στους κόλπους των ΟΤΑ.



2.2. Παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες και τις επιχειρήσεις

2.2.1. Αδυναμίες της υφιστάμενης κατάστασης

Εγκρίσεις και αδειοδοτήσεις από τις δημοτικές αρχές (π.χ. πολεοδομικές εγκρίσεις, οικοδομικές άδειες, αδειοδότηση επιχειρήσεων):

Η εξουσία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης να χορηγούν οικοδομικές άδειες δημιουργεί πρόσφορο έδαφος για τη δημιουργία θυλάκων διαφθοράς από άτομα ή εργολάβους που θέλουν να αποκτήσουν άδεια για να κατασκευάσουν π.χ. κάτι απλό όπως ένα σπίτι ή πιο σύνθετες εμπορικές κατασκευές όπως πολυκαταστήματα ή σουπερμάρκετ.

Ο αιτών μπορεί να επιχειρήσει να δωροδοκήσει τον τοπικό λειτουργό ώστε να παραβλέψει ο τελευταίος τυχόν παραβιάσεις του Γενικού Οικοδομικού Κώδικα (ΓΟΚ) και άλλης οικείας νομοθεσίας (π.χ. την ανέγερση του κτιρίου εντός δασικής έκτασης ή εντός των ορίων της παράκτιας ζώνης). Από την άλλη, παρατηρείται και διαφθορά μικρής κλίμακας όπου ο δημόσιος λειτουργός ζητά το γνωστό «φακελάκι» για να επισπεύσει τη διαδικασία ή να «κάνει τα στραβά μάτια» σε μικρές παρατυπίες.

Οι παιδότοποι και τα λούνα-παρκ είναι ένα άλλο ενδιαφέρον θέμα για συζήτηση σε σχέση με τη διαφθορά στην τοπική αυτοδιοίκηση καθώς είναι γνωστό ότι σε κάποιες περιπτώσεις λειτουργούν χωρίς τις κατάλληλες πιστοποιήσεις και άδειες από τις αρμόδιες αρχές. Στην ίδια κατηγορία εμπίπτουν και τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος όπως οι καφετέριες και τα εστιατόρια. Οι αναφορές καταδεικνύουν έλλειψη υλοποίησης των σχετικών κυρώσεων. Ακόμη και σε περιπτώσεις βεβαιωμένων παραβάσεων (π.χ. των πολεοδομικών και περιβαλλοντικών διατάξεων, ηχορύπανσης, κατάληψης δημόσιου χώρου) που θα επέσυραν κανονικά την αφαίρεση της άδειας του παραβάτη, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης αδυνατούν, σε κάποιες περιπτώσεις, να υλοποιήσουν τις απαραίτητες ενέργειες.

Επιθεωρήσεις και έλεγχοι

Αυτή η λειτουργία των τοπικών αρχών σχετίζεται με τις προμνησθείσες αρμοδιότητες και χαρακτηρίζεται ως χώρος υψηλού κινδύνου εκδήλωσης απάτης και διαφθοράς. Πολλές επιχειρηματικές δραστηριότητες που υπάγονται σε κάποιο καθεστώς ρύθμισης για το οποίο είναι αρμόδιες οι τοπικές αρχές και ειδικότερα βιοτεχνίες, βενζινάδικα και γκαράζ, κέντρα ημερήσιας φροντίδας, εστιατόρια, κέντρα παροχής υγειονομικής περίθαλψης, εγκαταστάσεις φροντίδας ηλικιωμένων και άλλες μορφές επιχειρηματικότητας και παροχής υπηρεσιών, επιθεωρούνται περιοδικά από τις δημοτικές αρχές.



Οι εξωτερικοί φορείς επιθεώρησης και ερευνών έχουν επίσης καταγράψει μεγάλο κίνδυνο διαφθοράς κατά τη διενέργεια επιθεωρήσεων σε θέματα οικοδομών και ανάπτυξης ακινήτων και γης από τους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης. Στον τομέα των κατασκευών, εμπλέκονται μηχανικοί, κατασκευάστριες εταιρείες, εργολήπτες που συναλλάσσονται με τους δημόσιους λειτουργούς που είναι επιφορτισμένοι με τη διενέργεια ελέγχων και επιθεωρήσεων κατά τη διάρκεια του κύκλου ζωής ενός κατασκευαστικού έργου.

Σε τελική ανάλυση, ο χρηματισμός των επιθεωρητών υπονομεύει τη δημόσια ασφάλεια και κοστίζει ακριβά στους φορολογούμενους δημότες. Για παράδειγμα, οι εταιρείες κατασκευής κτιρίων ενδέχεται να δωροδοκήσουν τους επιθεωρητές κτιρίων για να επιταχύνουν την ολοκλήρωση των έργων, με τον κίνδυνο να παρακαμφθούν κρίσιμα βήματα στη διαδικασία. Οι επιθεωρητές υγείας και οι υγειονομικοί επιθεωρητές χρηματίζονται για να «κάνουν τα στραβά μάτια» σε παραβιάσεις του κώδικα που θα κόστιζαν πολύ στους ιδιοκτήτες.

Οι περιφέρειες έχουν επίσης αναλάβει σημαντικές αρμοδιότητες ελέγχου και εποπτείας των κεφαλαιουχικών εταιρειών και την εφαρμογή επενδυτικών σχεδίων στον τομέα της πρωτογενούς παραγωγής (π.χ. γεωργία και κτηνοτροφία, προστασία των φυσικών πόρων και ιδίως των υδάτων, εξόρυξη ορυκτών πόρων, ανάπτυξη ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και βιομηχανικές δραστηριότητες). Στις περισσότερες περιπτώσεις υπάρχουν ορισμένα τεχνικά όρια (επίπεδο περιβαλλοντικής όχλησης, παραγωγική ικανότητα κ.λπ.) βάσει των οποίων κρίνεται εάν η ευθύνη εμπίπτει στις περιφερειακές αρχές ή στους φορείς της κεντρικής κυβέρνησης.

Αποκομιδή απορριμμάτων και διαχείριση αποβλήτων

Ο τομέας της διαχείρισης των αποβλήτων αποτελεί διαχρονικά μία μεγάλη πρόκληση για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Την τελευταία εικοσαετία πραγματοποιήθηκαν πολυάριθμες μελέτες και καταβλήθηκαν προσπάθειες για την ανάπτυξη σύγχρονων και αποτελεσματικών συστημάτων διαχείρισης των αποβλήτων, χωρίς να παραβλέπονται οι κοινωνικοί, υγειονομικοί, περιβαλλοντικοί, τεχνικοί και οικονομικοί περιορισμοί. Το σημερινό πλαίσιο πολιτικής είναι το Περιφερειακό Σχέδιο Διαχείρισης Αποβλήτων (ΠΕΣΔΑ), και η συζήτηση ξεκινά από τις περιφέρειες, τους δήμους και τους Φορείς Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (ΦοΔΣΑ).

Παράλληλα, οι επιλογές που δόθηκαν για την παροχή αυτής της υπηρεσίας, όπως ο εξωπορισμός της αποκομιδής των απορριμμάτων ή η ανάπτυξη της απαραίτητης υποδομής μέσω συμπράξεων ιδιωτικού και δημόσιου τομέα, προκάλεσαν ανησυχίες σχετικά με την πιθανή εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς, όπως νεποτισμός, σύγκρουσης συμφερόντων και καταβολής μιζών. Μολονότι έχουν επενδυθεί σημαντικά κεφάλαια από τον εθνικό προϋπολογισμό και την ΕΕ, υπήρξαν κατηγορίες και έρευνες για απάτη και διαφθορά και κατά καιρούς έχουν γίνει εκκλήσεις για ενίσχυση των μέτρων προστασίας της ακεραιότητας σε αυτόν τον τομέα υψηλού κινδύνου εκδήλωσης διαφθοράς.

Εξετάζοντας τα υπέρ και τα κατά του εξωπορισμού, ένα σημαντικό στοιχείο είναι να σέβονται οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης την υποχρέωση που έχουν να μεριμνούν ώστε οι εξωτερικοί τους συνεργάτες να τηρούν τους ίδιους κανόνες με



αυτούς. Παρ’ όλ’ αυτά, ο βαθμός εκπλήρωσης αυτής της υποχρέωσης ποικίλλει μεταξύ των ΟΤΑ. Επιπλέον, μια αρνητική πλευρά του εξωπορισμού είναι ότι γίνεται πιο ασαφής η διαδικασία υποβολής καταγγελιών για τους πολίτες και σε ορισμένες περιπτώσεις οι υπάλληλοι των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης δεν παρακολουθούν στενά την απόδοση των εξωτερικών προμηθευτών ή δεν απαντούν στις καταγγελίες. Για να γίνει οικονομικά συμφέρων ο εξωπορισμός και να βελτιωθεί η ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών στις τοπικές κοινότητες, κρίνεται αναγκαίο να διασφαλιστεί ότι οι ιδιωτικές εταιρείες δεν θα απολαμβάνουν προτιμησιακή αντιμετώπιση λόγω των ανεπίσημων διασυνδέσεών τους με τους υπεύθυνους λήψης των αποφάσεων. Παράλληλα, πρέπει να ενισχυθεί η συνεχής παρακολούθηση και καθοδήγηση των εξωτερικών παρόχων υπηρεσιών και οι μηχανισμοί καταλογισμού ευθύνης και λογοδοσίας να είναι σαφείς και να λειτουργούν με διαφάνεια, τόσο εντός των ΟΤΑ όσο και στις σχέσεις τους με τους τρίτους.

Διαχείριση δημοτικών νεκροταφείων

Αν και το εν λόγω σχέδιο δράσης δεν καλύπτει όλους τους πιθανούς κινδύνους απάτης και διαφθοράς που εντοπίζονται στο πεδίο της παροχής υπηρεσιών από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, καθότι αυτό απαιτεί λεπτομερή ανάλυση κινδύνου στο επίπεδο των ΟΤΑ, αξίζει να αναφερθεί το ζήτημα της διαχείρισης των δημοτικών νεκροταφείων. Σύμφωνα με το οικείο νομοθετικό πλαίσιο (Ν. 445/1968, Ν. 582/1968 και Ν. 547/1977), οι δήμοι και οι κοινότητες είναι υπεύθυνοι για την ίδρυση και λειτουργία των νεκροταφείων. Δεδομένου ότι η μεταθανάτια αξιοπρέπεια θεωρείται υψηλής ηθικής και συναισθηματικής αξίας για τους δημότες, ο συγκεκριμένος τομέας ευθύνης έχει επισημανθεί ως τομέας υψηλού κινδύνου διαφθοράς από τους αρμόδιους φορείς ελέγχου και επιθεωρήσεων καθώς και από τον Συνήγορο του Πολίτη. Το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.) έχει επισημάνει τα παρακάτω κύρια ζητήματα στις εκθέσεις του: 20

Μη τήρηση των διατάξεων του Ν. 547/1997 που ρυθμίζουν τη διαχείριση και τη λειτουργία

των νεκροταφείων

Απουσία επίσημου Κανονισμού Λειτουργίας για τα δημοτικά νεκροταφεία

Οικονομικές ατασθαλίες, απώλεια εσόδων και δημιουργία ελλειμμάτων.

2.2.2. Στόχοι

Στόχος 8: Οι εκθέσεις επιθεώρησης και η σχετική έγγραφη τεκμηρίωση είναι αξιόπιστα και διάφανα.

Οι εκθέσεις επιθεώρησης μπορούν να αποτελέσουν πλούσια πηγή πληροφοριών για τους υπαλλήλους που εργάζονται σε θέματα ακεραιότητας στην προσπάθειά τους για τον εντοπισμό περιπτώσεων δωροδοκίας ή απάτης. Ωστόσο, η αξία αυτών των

______________________

20. Π. Κατσαρός, Προϊστάμενος Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης και Γ. Μανιάτης, Προϊστάμενος

Επιθεωρητής του (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.), Κείμενο εργασίας (αδημοσίευτο), Δεκέμβριος 2017.



εκθέσεων εξαρτάται από το εάν οι πληροφορίες αυτές είναι διαθέσιμες ηλεκτρονικά ή σε έντυπη μορφή. Για παράδειγμα, στην Ελλάδα πραγματοποιούνται συνεχείς μεταρρυθμίσεις ψηφιοποίησης σε όλη τη δημόσια διοίκηση συμπεριλαμβανομένης και της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι ΟΤΑ θα μπορούσαν να αξιοποιήσουν αυτές τις προσπάθειες για να δημοσιεύουν αυτές τις σημαντικές βασικές πληροφορίες αποτελεσματικά.

Στόχος 9: Ενίσχυση της ακεραιότητας στους τομείς των αδειοδοτήσεων και των επιθεώρησεων.

Ο στόχος αυτός μπορεί να επιτευχθεί με την υιοθέτηση ειδικών δικλίδων ασφαλείας όπως ο διαχωρισμός των καθηκόντων, η αρχή του ελέγχου και από δεύτερο πρόσωπο, η εκ περιτροπής μετακίνηση του υπαλληλικού προσωπικού σε θέσεις υψηλού κινδύνου21 ή οι δειγματοληπτικοί έλεγχοι από τρίτους που δεν συμμετέχουν στην παροχή υπηρεσιών. Επίσης, σε περιπτώσεις όπου οι επιθεωρητές εργάζονται ανά δύο, ειδικά όταν οι δύο επιθεωρητές επιλέγονται τυχαία, θα πρέπει να ελέγχονται οι επανειλημμένες συνεργασίες μεταξύ των ίδιων επιθεωρητών. Στη φαρέτρα των εργαλείων κατά της διαφθοράς θα πρέπει να προστεθούν καινοτόμα εργαλεία όπως η εξόρυξη δεδομένων και τα γεωχωρικά δεδομένα.

Στόχος 10: Περισσότερες επενδύσεις και μεγαλύτερη προσπάθεια εκ μέρους των τοπικών αρχών (π.χ. Open Government Project, Έργο Ανοικτής Διακυβέρνησης, Διαύγεια, e-ΚΕΠ) για να προωθήσουν περαιτέρω την ψηφιοποίηση της παροχής υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο.

Οι δήμοι και οι περιφέρειες μπορούν να επωφεληθούν από την ευρεία διάδοση της ψηφιακής τεχνολογίας για να εκσυγχρονίσουν τις λειτουργίες τους και να βελτιώσουν το επίπεδο εξυπηρέτησης. Επιπλέον, μέσω της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης μπορεί να μειωθεί η διαφθορά. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης που διαθέτουν ισχυρές πολιτικές και εργαλεία ηλεκτρονικής διακυβέρνησης αντιστέκονται σθεναρά στην επικράτηση της θεσμικής διαφθοράς καθώς τα εργαλεία ηλεκτρονικής διακυβέρνησης διαθέτουν συχνά ενσωματωμένα συστήματα ελέγχου ταυτότητας και χορήγησης δικαιωμάτων, εξασφαλίζοντας έτσι αξιόπιστα ίχνη ελέγχου, και προάγοντας τη διαφάνεια και τη λογοδοσία. Καθώς οι πληροφορίες είναι τυποποιημένες, πιο προσιτές και συγκρίσιμες μεταξύ των διαφόρων χρηστών, όσοι βρίσκονται σε υψηλές θέσεις είναι λιγότερο πιθανό να εκμεταλλευτούν τη διακριτική τους ευχέρεια.

Στόχος 11: Καθιέρωση και κοινοποίηση συγκεκριμένων κανόνων διεπαφής και σαφών διαδικασιών συναλλαγής για τους χρήστες υπηρεσιών.

Η καθιέρωση σαφών διαδικασιών θα βοηθήσει τους πολίτες να ελέγχουν τους τοπικούς λειτουργούς και να αισθάνονται λιγότερο υποχρεωμένοι να δωροδοκήσουν για υπηρεσίες που δικαιούνται ούτως ή άλλως. Για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος θα μπορούσαν να γίνουν οι εξής ενέργειες: να παρέχεται σαφής πληροφόρηση για τις διοικητικές διαδικασίες, να καταργηθούν οι περιττές διαδικασίες και να διασφαλίζεται η λήψη έγκαιρων διοικητικών αποφάσεων με απόλυτη διαφάνεια. ______________________

21. Περιφερειακή Ένωση Δήμων Στερεάς Ελλάδας. «Θέση του ΠΕΔ Στερεάς Ελλάδας επί την

καταπολέμηση της διαφθοράς στην δημόσια αυτοδιοίκηση», Λαμία, 9 Ιανουαρίου 2017.



2.3. Μηχανισμοί και μέτρα προστασίας της ακεραιότητας

2.3.1. Αδυναμίες τη υφιστάμενης κατάστασης

Το σύστημα της «περιστρεφόμενης πόρτας» και η δυνατότητα απασχόλησης μετά την αποχώρηση από την υπηρεσία

Παρατηρείται όλο και συχνότερα οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης να αναθέτουν εξωτερικά την παροχή των υπηρεσιών που θα παρείχαν εσωτερικά (πρβλ. ενότητα 2.2 για την εξυπηρέτηση των πολιτών). Εκτός από τους κινδύνους που σχετίζονται με τον εξωπορισμό υπηρεσιών, είναι πιθανό οι υπάλληλοι των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης να καταχρώνται την πρόσβασή τους σε πληροφορίες του οργανισμού και την ικανότητά τους να διαμορφώνουν πολιτικές ή να συνάπτουν συμβόλαια ώστε να δημιουργούν ευκαιρίες για τους ίδιους, τους φίλους τους ή για ιδιωτικές εταιρείες όπου θα εργαστούν μετά την έξοδό τους από την υπηρεσία. Η πρακτική αυτή μπορεί να έχει συνέπειες όσον αφορά στις παρεχόμενες υπηρεσίες που μπορεί να είναι χαμηλότερης ποιότητας ή να είναι οικονομικώς ασύμφορες. Η μεταφορά των ατόμων από κρατικά αξιώματα σε θέσεις σε ιδιωτικές εταιρείες, γνωστή και ως «σύστημα περιστρεφόμενης πόρτας» (revolving door), έχει συσχετιστεί με πολλές περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων22.

Κατάχρηση αξιώματος: Ένας κρατικός λειτουργός μπορεί να χρησιμοποιεί την εξουσία του ενώ κατέχει ακόμα τη θέση για να διαμορφώσει μια πολιτική ή να λάβει μια απόφαση υπέρ μιας συγκεκριμένης εταιρείας με απώτερο σκοπό να ευεργετήσει τον εαυτό του και να δημιουργήσει μια ευκαιρία για μελλοντική απασχόληση.

Αθέμιτη επιρροή: Ένας πρώην δημόσιος λειτουργός, πλέον απασχολούμενος σε ιδιωτική εταιρεία, θα μπορούσε να επηρεάσει τους πρώην συναδέλφους του για να λάβουν μια απόφαση υπέρ της εργοδότριας εταιρείας του. Σε αυτή την περίπτωση, το άτομο αυτό (και η εταιρεία) ασκούν αθέμιτη επιρροή. Η άσκηση αθέμιτης επιρροής επί της διαμόρφωσης πολιτικής ή νομοθεσίας με τρόπο ώστε να ωφελείται συγκεκριμένη εταιρεία ή όμιλος συμφερόντων είναι γνωστή ως «αιχμαλωσία πολιτικών».

Κερδοσκοπική συμπεριφορά: Ένα άτομο μπορεί να επωφεληθεί από το δημόσιο αξίωμα που κατέχει αντλώντας πληροφορίες, γνώσεις ή το κύρος που έχει για

______________________

22. Transparency International. http://www.transparency.org.uk/publications/corruption-in-uk-

local-government-the-mounting-risks/.

http://www.transparency.org.uk/publications/corruption-in-uk-local-government-the-mounting-risks/

http://www.transparency.org.uk/publications/corruption-in-uk-local-government-the-mounting-risks/



ίδιον οικονομικό όφελος. Η κερδοσκοπική αυτή συμπεριφορά παρατηρείται είτε ο λειτουργός κατέχει ακόμη το δημόσιο αξίωμα είτε έχει αποχωρήσει.

Αλλαγή στρατοπέδου: Ένα άτομο μπορεί να αποχωρήσει από το δημόσιο αξίωμα για να αναλάβει μια θέση σε ιδιωτική εταιρεία σε έναν ρόλο που απαιτεί την εναντίωσή του σε ένα ζήτημα με την κυβέρνηση όταν στην προηγούμενη θέση εκπροσωπούσε την κυβέρνηση. Η πρακτική αυτή είναι γνωστή ως «αλλαγή στρατοπέδου» και θεωρείται προβληματική καθώς το άτομο είχε πρόσβαση σε προνομιούχες πληροφορίες ενόσω κατείχε το αξίωμα, που θα μπορούσε να τις χρησιμοποιήσει για να βλάψει τα συμφέροντα της κυβέρνησης.

Εκλογικές δαπάνες τοπικών πολιτικών

Οι εκλογικές δαπάνες για τις δημοτικές και περιφερειακές εκλογές στην Ελλάδα ρυθμίζονται από τον Ν. 3870/2010. Επιτρέπεται η χρηματοδότηση των εκστρατειών μόνο με τη μορφή εισφορών από ιδιώτες σε μετρητά και σε είδος. Επιπρόσθετα, η ιδιωτική χρηματοδότηση υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς όπως και σε πολλές χώρες του ΟΟΣΑ. Το άρθρο 3 του Ν. 3870/2010 αναφέρει ότι απαγορεύεται η χρηματοδότηση από:

α) Φυσικά πρόσωπα, τα οποία είναι οφειλέτες των οικείων νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων ή δήμων, για ποσό ανώτερο των χιλίων (1.000) ευρώ.

β) Φυσικά πρόσωπα, τα οποία είναι ιδιοκτήτες ή εκδότες ημερήσιων ή περιοδικών εντύπων πανελλήνιας ή τοπικής κυκλοφορίας ή είναι ιδιοκτήτες ραδιοφωνικών ή τηλεοπτικών, εν γένει, σταθμών ή ιδιοκτήτες διαδικτυακών και τηλεπικοινωνιακών φορέων, καθώς και από συζύγους και κατιόντες αυτών.

γ) Φυσικά πρόσωπα που είναι υπάλληλοι των οικείων Ο.Τ.Α. ή των αντίστοιχων νομικών προσώπων δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου αυτών.

δ) Νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου.

Σύμφωνα με τις οικείες κανονιστικές διατάξεις για την χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων στην Ελλάδα (άρθρο 7 του Ν. 3023/2003), ακόμη και οι εταιρικές δωρεές απαγορεύονται σε τοπικό επίπεδο. Η ιδιωτική χρηματοδότηση επιτρέπει την υποστήριξη από την κοινωνία ενός πολιτικού κόμματος ή ενός υποψηφίου και αναγνωρίζεται ευρέως ως θεμελιώδες δικαίωμα των πολιτών. Ωστόσο, εάν η ιδιωτική χρηματοδότηση δεν ρυθμίζεται επαρκώς, μπορεί να τύχει εκμετάλλευσης από ειδικά ιδιωτικά συμφέροντα. Ως εκ τούτου, οι χώρες του ΟΟΣΑ ρυθμίζουν όλο και περισσότερο την ιδιωτική χρηματοδότηση για να εξασφαλίσουν ίσους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των κομμάτων και των υποψηφίων.

Όσον αφορά στους περιορισμούς στη χρηματοδότηση εκστρατειών, μια κοινή πρακτική που χρησιμοποιείται από πολλές χώρες είναι η θέσπιση ενός ανώτατου ορίου για τις δωρεές. Το ανώτατο αυτό όριο είναι σημαντικό γιατί επιτρέπει να προσδιοριστεί ακριβώς πού υπάρχει περιθώριο για πιθανή αιχμαλωσία πολιτικών. Σύμφωνα με τον Ν. 3870/2010, η χρηματοδότηση συνδυασμών, από το ίδιο πρόσωπο, κατά την προεκλογική περίοδο, δεν επιτρέπεται να υπερβαίνει το ποσό των δύο χιλιάδων (2.000) ευρώ, ενώ η χρηματοδότηση υποψήφιων αντιπεριφερειαρχών και περιφερειακών και δημοτικών συμβούλων, κατά τη διάρκεια της προεκλογικής περιόδου, από το ίδιο



πρόσωπο, δεν επιτρέπεται να υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων (500) ευρώ. Αυτές οι διατάξεις θέτουν σημαντικά όρια και συμβάλλουν στη ρύθμιση της ιδιωτικής χρηματοδότησης στις δημοτικές και περιφερειακές εκλογές. Οι αθέμιτες εκλογικές εισφορές για τους υποψηφίους, οι παρατυπίες/δωροδοκίες από ομάδες άσκησης παρασκηνιακής πολιτικής πίεσης (lobbying), η παροχή βοήθειας σε εκστρατείες σε αντάλλαγμα με μελλοντική ανάθεση έργων αποτελούν μερικά μόνο από τα ζητήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν προκειμένου να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης και η ικανότητα του σημερινού συστήματος χρηματοδότησής της να αντισταθεί στη διαφθορά. Σημαντικό μέρος της λύσης είναι η ενίσχυση του συστήματος εποπτείας και ελέγχου των εν λόγω μέτρων προστασίας και η εξασφάλιση επαρκούς παρακολούθησης και αξιολόγησης των δικλίδων ελέγχου.

Άσκηση πίεσης από ομάδες συμφερόντων, αθέμιτη επιρροή, αιχμαλωσία από τοπικά συμφέροντα και συγκρούσεις συμφερόντων

Οι τοπικοί αξιωματούχοι είναι ιδιαίτερα ευάλωτοι στις πρακτικές αιχμαλωσίας και αθέμιτης επιρροής από άτομα ή ομάδες συγκεκριμένων συμφερόντων, ένα φαινόμενο που με τη σειρά του καλλιεργεί το έδαφος για την εκδήλωση φαινομένων απάτης και διαφθοράς. Η χρήση προσωπικών δικτύων για λόγους άσκησης επιρροής είναι προβληματική σε οποιονδήποτε τομέα πολιτικής, αλλά ακόμη περισσότερο στις τοπικές κοινότητες, όπου αυτό μπορεί να επιτευχθεί χωρίς άμεση εμπλοκή (και εν αγνοία) των υπευθύνων λήψης αποφάσεων, με παραποίηση των πληροφοριών ή με την καθιέρωση στενών κοινωνικών ή συναισθηματικών δεσμών με αυτούς. Ο κίνδυνος έλλειψης διαφάνειας και δημοκρατικών δικλίδων ελέγχου στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και στη μεταχείριση συγκεκριμένων ομάδων συμφερόντων ή προσώπων είναι ορατός.

Τέτοια δίκτυα τείνουν να επικρατούν σε μικρότερους δήμους. Στην Ελλάδα υπάρχουν δύο μεγάλες μητροπολιτικές περιοχές και λίγοι μεγάλοι δήμοι από την άποψη του μεγέθους του πληθυσμού. Σύμφωνα με μελέτη του 2017 με συγκριτικά στοιχεία για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, που εκδόθηκε από την Ελληνική Εταιρεία Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Ανάπτυξης Α.Ε. (Ε.Ε.Τ.Α.Α. Α.Ε.), 260 από τους 325 δήμους (δηλαδή 80%) έχουν πληθυσμό έως 50.000 κατοίκους, 48 (15%) έχουν μέχρι 100.000 κατοίκους και μόνο 17 (5%) έχουν πληθυσμό άνω των 100.000 κατοίκων. 23

Ένα παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο λειτουργούν η αθέμιτη επιρροή και η αιχμαλωσία πολιτικών σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο είναι η περίπτωση των επιδοτήσεων που χορηγούνται σε αθλητικούς και πολιτιστικούς συλλόγους. Ο τομέας αυτός, καθώς δεν ρυθμίζεται από ένα σαφές και διαφανές πλαίσιο, μπορεί να αποτελέσει εύκολα πρόσφορο έδαφος για δημιουργία θυλάκων διαφθοράς. Η χορήγηση επιδοτήσεων χρησιμοποιείται σε τοπικό επίπεδο ως εργαλείο για τη «νόμιμη» διανομή των χρημάτων των φορολογουμένων σε συγκεκριμένες ομάδες συμφερόντων ή σε ορισμένες δομές του εκλογικού σώματος, που με τη σειρά τους θα στηρίξουν τους τοπικούς πολιτικούς στις εκλογές και θα διευκολύνουν τη νίκη τους.

______________________

23. https://www.eetaa.gr/ekdoseis/pdf/168.pdf.

Τα στοιχεία αυτά βασίζονται στην απογραφή του 2011 και δεν ισχύουν για το 2018, αλλά δείχνουν τη συνολική κατανομή του μεγέθους των δήμων.

https://www.eetaa.gr/ekdoseis/pdf/168.pdf



Μια άλλη περίπτωση προσωπικών δικτύων που επηρεάζουν τις τοπικές πολιτικές είναι οι λεγόμενες “rent seeking” δραστηριότητες. Ο προσδιορισμός της μορφής που μπορεί να πάρουν οι δραστηριότητες αυτές στους τομείς δράσης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα παρουσιάζει μεγάλες δυσκολίες. Συνήθως περιστρέφεται γύρω από ζητήματα εισόδου στην αγορά (π.χ. λήψη της απαραίτητης άδειας για την παραγωγή ή τη λειτουργία μιας επιχείρησης) ή της πρόσβασης στην αγορά (π.χ. ώρες λειτουργίας των επιχειρήσεων). Στο πλαίσιο αυτό, οι “rent seeking” δραστηριότητες πραγματοποιούνται από άτομα και ομάδες συμφερόντων που συνδέονται με τοπικούς αξιωματούχους ή έχουν τα μέσα να επηρεάσουν την απόφαση των τελευταίων για την αναδιανομή των εισοδημάτων και του πλούτου. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα την κατάχρηση της εξουσίας από τοπικούς αξιωματούχους που επιδιώκουν το δικό τους όφελος με την εξαγορά ψήφων ή την παθητική δωροδοκία. Αυτή και άλλες μορφές “rent seeking” δραστηριοτήτων αναχαιτίζουν την αποδοτικότητα και την οικονομική ανάπτυξη.

Επιπλέον, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης με μικρό πληθυσμό είναι πιο ευεπίφοροι σε καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων.

Μια κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων μπορεί να προκύψει, για παράδειγμα, όταν ένας αιρετός αξιωματούχος ή ένας διορισμένος υπάλληλος έχει προσωπικό συμφέρον σε ένα ζήτημα που υπερβαίνει τα συμφέροντα άλλων μελών της κοινότητας και λογικά αναμένεται να επηρεάσει την εκπλήρωση των καθηκόντων του υπαλλήλου. Ως παράδειγμα, να αναφέρουμε τις στενές διασυνδέσεις μεταξύ των εταιρειών κατασκευής ακινήτων και του προσωπικού των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, τις χρηματοδοτήσεις εκστρατειών από τις εταιρείες κατασκευής ακινήτων, τη σύγκρουση συμφερόντων στην ανάθεση συμβάσεων ή το προσωπικό συμφέρον σε διοικητικές αποφάσεις.

2.3.2 Στόχοι

Στόχος 12: Στενή συνεργασία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με τη Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς και άλλους αρμόδιους φορείς για την ανάπτυξη κατάλληλων και μακρόπνοων προγραμμάτων κατάρτισης και απόκτησης ικανοτήτων σε θέματα ακεραιότητας και καταπολέμησης της διαφθοράς.

Στόχος 13: Ενσωμάτωση κατάλληλων μέτρων από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης για να αποτραπεί η αιχμαλωσία των δημόσιων πολιτικών από ομάδες στενών συμφερόντων στην καθημερινή λειτουργία των ΟΤΑ.

Για παράδειγμα, για να αμβλυνθεί ο κίνδυνος που συνεπάγεται η αιχμαλωσία αυτών των πολιτικών, είναι σημαντικό να διασφαλιστεί ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι σε θέση να προσδιορίσουν και να διαχειριστούν καταλλήλως καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων. Επίσης, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης θα πρέπει να στοχεύουν στην εξισορρόπηση των όρων του ανταγωνισμού, έτσι ώστε να επιτρέψουν στα διάφορα συμφέροντα να εκφράσουν τις ανησυχίες και τις ιδέες τους στις διαδικασίες χάραξης πολιτικής σε τοπικό επίπεδο και να ενθαρρύνουν τη διαφάνεια στη λειτουργία των τοπικών ομάδων συμφερόντων.

Στόχος 14: Στενή συνεργασία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με το Υπουργείο Εσωτερικών και το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης καθώς και άλλους



αρμόδιους παράγοντες κεντρικής κυβέρνησης για να διασφαλιστεί ότι οι μηχανισμοί επιβολής σε τοπικό επίπεδο είναι κατάλληλοι για τις φερόμενες παραβιάσεις των προτύπων δημόσιας ακεραιότητας από τους δημόσιους λειτουργούς και τρίτους που εμπλέκονται στις παραβιάσεις.

Η επίτευξη αυτού του στόχου προϋποθέτει τα εξής από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης:

Δικαιοσύνη, αντικειμενικότητα και έγκαιρη ανταπόκριση στην επιβολή των προτύπων δημόσιας ακεραιότητας (όπως ανίχνευση, διερεύνηση και επιβολή κυρώσεων) μέσω της πειθαρχικής, διοικητικής, πολιτικής και/ή ποινικής διαδικασίας.

Την προώθηση μηχανισμών συνεργασίας και ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των αρμόδιων φορέων, μονάδων και υπαλλήλων (σε οργανωτικό, τοπικό ή εθνικό επίπεδο) για την αποφυγή επικαλύψεων και κενών και την ενίσχυση της έγκαιρης ανταπόκρισης και της αναλογικότητας των μηχανισμών επιβολής.

Την προαγωγή της διαφάνειας τόσο εντός των οργανισμών του δημόσιου τομέα όσο και προς τους πολίτες όσον αφορά στην αποτελεσματικότητα των μηχανισμών επιβολής και των εκβάσεων των υποθέσεων, ιδίως μέσω της συγκέντρωσης σχετικών στατιστικών στοιχείων για τις υποθέσεις, τηρώντας παράλληλα την εμπιστευτικότητα και άλλες σχετικές νομικές διατάξεις.

Στόχος 15: Η καθαρή δέσμευση στην καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς των αιρετών αξιωματούχων, των ανώτερων διευθυντών, των οικονομικών διευθυντών και όλων των ατόμων που βρίσκονται σε ευαίσθητες και υψηλού κινδύνου θέσεις.

Για να αποδείξουν τη δέσμευσή τους, οι αιρετοί αξιωματούχοι θα μπορούσαν να υπογράψουν μια υπόσχεση δημόσιας ακεραιότητας όπου θα δεσμεύονται να χρησιμοποιήσουν κάθε διαθέσιμο μέσο και πόρο που έχουν στη διάθεσή τους για να καταπολεμήσουν τη διαφθορά σε όλες τις μορφές της, καθώς και να εφαρμόσουν τα ανάλογα μέτρα για την πρόληψη και τον εντοπισμό. Η υπόσχεση αυτή θα μπορούσε να λειτουργήσει ως εκούσια δέσμευση όπου οι σχετικοί ενδιαφερόμενοι όπως δημόσιοι εκπρόσωποι, λειτουργοί και άλλοι πάροχοι υπηρεσιών, ανεπίσημες ομάδες όπως αποδέκτες υπηρεσιών και επιτροπές πολιτών θα συμφωνήσουν να εξαλείψουν κάθε μορφή χρηματισμού, να διασφαλίσουν και να προάγουν τη συμμετοχή των κατοίκων στις αποφάσεις που επηρεάζουν το περιεχόμενο και την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και να διασφαλίσουν τη διαφάνεια στις ενέργειες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.

Στόχος 16: Ορισμός από τον επικεφαλής κάθε οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ενός «Υπεύθυνου Δεοντολογίας», ένα πρόσωπο το οποίο θα επιληφθεί των προσπαθειών καταπολέμησης της διαφθοράς.

Το πρόσωπο αυτό θα πρέπει να έχει ακεραιότητα χαρακτήρα και να είναι είτε εθελοντής (ίσως και συνταξιούχος δημόσιος υπάλληλος) είτε κάποιος που είναι ενεργό μέλος της τοπικής αυτοδιοίκησης. Θα είναι υπεύθυνος για τον συντονισμό του προγράμματος καταπολέμησης της διαφθοράς και για την αδιάλειπτη πρόοδό του. Το Υπουργείο Εσωτερικών θα πρέπει να ενημερώνεται για τον ορισμό αυτού του ατόμου ώστε να αποκαλύπτει τα στοιχεία του στην εθνική διαδικτυακή τοποθεσία ως συντονιστή του αντίστοιχου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης.



Στόχος 17: Καθιέρωση σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης σαφών και αξιόπιστων τρόπων για την υποβολή καταγγελιών διαφθοράς.

Οι καλύτεροι μαχητές της απάτης είναι το προσωπικό και οι χρήστες των υπηρεσιών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι μηχανισμοί θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι το προσωπικό και το κοινό έχουν πρόσβαση σε ανοικτές γραμμές βοήθειας για την καταγγελία περιστατικών απάτης και διαφθοράς. Για παράδειγμα, όταν καθιερωθεί ο θεσμός του Υπεύθυνου Δεοντολογίας, το κύριο καθήκον του (βλ. Στόχο 16) θα είναι να διαπιστώσει ποια συστήματα καταγγελίας υπάρχουν ή πρέπει να δημιουργηθούν, ώστε να διευκολύνεται η ανώνυμη καταγγελία των περιπτώσεων διαφθοράς (μια ανοικτή γραμμή καταγγελιών). Για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να διεξαχθεί μια έρευνα των πολιτών ή των εργαζομένων για να εξακριβωθεί, εάν θα χρησιμοποιούσαν ένα τέτοιο σύστημα καταγγελίας και, αν όχι, για ποιο λόγο. Επιπλέον, οι καταγγελίες μέσω ανοικτής γραμμής μπορούν επίσης να στρέψουν την προσοχή των αρχών σε πιθανούς θύλακες διαφθοράς. Με την υιοθέτηση αποτελεσματικών συστημάτων υποβολής και διαχείρισης καταγγελιών, τουλάχιστον σε μεγαλύτερους δήμους, ή η χρήση μιας προσέγγισης κοινόχρηστων υπηρεσιών για μικρότερους δήμους, συμπεριλαμβανομένων καινοτόμων στοιχείων όπως οι εφαρμογές smartphone, μπορεί να συμβάλει στην αξιοποίηση αυτών των πληροφοριών για τον εντοπισμό εισερχόμενων καταγγελιών που συνδέονται με συγκεκριμένα σχήματα απάτης και διαφθοράς σε τομείς υψηλού κινδύνου, όπως η αδειοδότηση οικοδομών και επιχειρήσεων και η διαχείριση των αποβλήτων.

Στόχος 18: Ετήσια δημοσίευση του έργου των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης για την καταπολέμηση της διαφθοράς και τη διαφύλαξη της ακεραιότητας.

Αυτές οι ετήσιες εκθέσεις πρέπει να περιέχουν πληροφορίες σχετικά με τις πρωτοβουλίες που έχουν αναληφθεί για την ενίσχυση και εφαρμογή των μηχανισμών ακεραιότητας καθώς και τον αριθμό των περιπτώσεων απάτης και διαφθοράς που διαπιστώθηκαν και οι οποίες παραπέμφθηκαν στα αρμόδια όργανα διερεύνησης. Επιπλέον, θα πρέπει να παρέχεται ανατροφοδότηση σχετικά με τα αποτελέσματα αυτών των υποθέσεων (αυτό συνδέεται άμεσα με το μέρος 1, μέτρο υπ΄ αριθμόν 8). Για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος, θα πρέπει να υπάρξει μία αναβαθμισμένη πολύ-επίπεδη συνεργασία μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των φορέων ελέγχου και επιθεώρησης, καθώς και των εισαγγελικών και δικαστικών αρχών.

Στόχος 19: Η κατάρτιση από όλους τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης Κωδίκων Δεοντολογίας που θα αποτυπώνουν τα πρότυπα ακεραιότητας που απαιτούνται από το προσωπικό και τους αιρετούς αντιπροσώπους.

Αυτοί οι κώδικες θα μπορούσαν να αναπτυχθούν στο πλαίσιο μιας συμμετοχικής διαδικασίας με τους τοπικούς αξιωματούχους και τους εκπροσώπους των τοπικών κοινοτήτων με σκοπό τον προσδιορισμό αυτών των αξιών. Η διαδικασία αυτή επιτρέπει τη συζήτηση σχετικά με τις αξίες και τις βασικές αρχές που θα πρέπει να καθοδηγούν τις συναλλαγές με τους πολίτες και τους χρήστες των παρεχόμενων υπηρεσιών. Με αυτόν τον τρόπο είναι πιθανότερο να αναλάβουν την ευθύνη για τον κώδικα που θα δημιουργηθεί. Η δομή του κώδικα θα μπορούσε να περιλαμβάνει «βασικές αρχές» όπως ακεραιότητα, ηγεσία, ανιδιοτέλεια, αντικειμενικότητα, λογοδοσία, ανοικτό πνεύμα, ειλικρίνεια και σεβασμός. Θα πρέπει να ορίζει τις «γενικές υποχρεώσεις συμπεριφοράς» τόσο για τους αιρετούς υπαλλήλους της τοπικής αυτοδιοίκησης όσο



και για τους δημόσιους υπαλλήλους με έμφαση στους τομείς υψηλού κινδύνου. Επιπλέον, ο κώδικας πρέπει να παρέχει μια σαφή καθοδήγηση για τους πολιτικούς ιθύνοντες και τους δημόσιους υπαλλήλους και να προβλέπει μηχανισμούς για τον τρόπο αναγνώρισης και διαχείρισης καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων. Όπως έχει ήδη τονιστεί, στη συζήτηση σχετικά με τη σύνταξη αυτών των κωδίκων θα μπορούσε να συμμετάσχει η κοινωνία των πολιτών (όπως ΜΚΟ, ακαδημαϊκά ιδρύματα και όλοι οι ενδιαφερόμενοι φορείς). Ωστόσο, η δέσμευση για την ενσωμάτωση αυτών των αξιών στις καθημερινές διαδικασίες και στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων των οργανισμών της τοπικής αυτοδιοίκησης εξαρτάται από την πολιτική βούληση των τοπικών αιρετών αξιωματούχων.



2.4. Διαφάνεια και συμμετοχή των πολιτών

2.4.1. Αδυναμίες υφιστάμενης κατάστασης

Μικρή συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών:

Οι Έλληνες πολίτες έχουν λίγες ευκαιρίες για άμεση συμμετοχή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων στο τοπικό επίπεδο μεταξύ των εκλογών. Πέρα από τα εθνικά δημοψηφίσματα που μπορεί να τεθούν για κρίσιμα ζητήματα, οι πολίτες δεν μπορούν να ζητήσουν τοπικά δημοψηφίσματα.

Η μόνη δυνατότητα άμεσης συμμετοχής των πολιτών που προβλέπεται στο νόμο Καλλικράτη είναι η Δημοτική Επιτροπή Διαβούλευσης που αναφέρεται στο άρθρο 76 του Ν. 3852/2010. Πρόκειται για ένα όργανο με συμβουλευτικές αρμοδιότητες που αποτελείται από εκπροσώπους τοπικών εμπορικών και επαγγελματικών συλλόγων και οργανώσεων, επιστημονικών συλλόγων και φορέων, ενώσεων και συλλόγων γονέων, αθλητικών και πολιτιστικών συλλόγων και φορέων, τοπικών συμβουλίων νέων και άλλων οργανώσεων και φορέων της κοινωνίας των πολιτών. Παράλληλα, επιτρέπεται και η άμεση συμμετοχή των δημοτών, ακόμη και αν δεν ανήκουν σε κάποιο σύλλογο, οργάνωση ή ένωση. Στη δημοτική επιτροπή διαβούλευσης προεδρεύει ο δήμαρχος ή ο αντιδήμαρχος. Οι κύριες αρμοδιότητες της επιτροπής περιλαμβάνουν αναπτυξιακά και επενδυτικά προγράμματα με κριτήριο τα τοπικά προβλήματα.

Στο ίδιο άρθρο προβλέπεται επίσης ότι υπάρχει η δυνατότητα ηλεκτρονικής διαβούλευσης με τους πολίτες, η οποία μπορεί να διεξαχθεί παράλληλα με τη διατύπωση γνώμης από τη δημοτική επιτροπή διαβούλευσης. Η ηλεκτρονική διαβούλευση, ωστόσο, είναι στη διακριτική ευχέρεια της κοινότητας ή της δημοτικής ηγεσίας.

Οι ενδιαφερόμενοι που συμμετείχαν σε συνεντεύξεις για τους σκοπούς του παρόντος σχεδίου δράσης δήλωσαν ότι οι διατάξεις σχετικά με τη συμμετοχή των πολιτών στην τοπική αυτοδιοίκηση απέτυχαν στην εφαρμογή τους, λόγω έλλειψης εμπιστοσύνης από μέρους των πολιτών στα όργανα και στις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Συγχρόνως, ο ρόλος των πολιτών και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (δυνητικοί καταγγέλλοντες) στον ενδελεχή έλεγχο της συμπεριφοράς των αιρετών τοπικών αξιωματούχων αποκτά μεγαλύτερη σημασία. Σε κάθε περίπτωση, κρίνεται σκόπιμο να επισημανθεί ότι η χαμηλή ποιότητα και η μικρή προσβασιμότητα στα δεδομένα ανοικτής διακυβέρνησης στους περισσότερους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, καθώς και τα ισχυρά τοπικά προσωπικά δίκτυα εμποδίζουν την ικανότητα και τα κίνητρα των πολιτών να αναλάβουν τον ρόλο του φύλακα (watchdog). Επιπλέον, η ικανότητα παρακολούθησης και συγκέντρωσης δεδομένων εκ μέρους των πολιτών και των ομάδων της κοινωνίας των πολιτών είναι γενικά περιορισμένη.



Αναποτελεσματικά συστήματα διαχείρισης καταγγελιών

Οι δήμοι και οι περιφέρειες πρέπει επίσης να έχουν δημιουργήσει συστήματα υποδοχής καταγγελιών σχετικά με τη διοικητική δράση (π.χ. εξυπηρέτηση πολιτών και συμπεριφορά υπαλλήλων). Οι πολίτες, καθώς και οι δημοτικοί σύμβουλοι και το προσωπικό, πρέπει όλοι να ενημερωθούν για αυτά τα συστήματα καταγγελίας και να γνωρίζουν πώς να αποκτήσουν πρόσβαση σε αυτά. Οι δημοτικοί και οι περιφερειακοί υπάλληλοι έχουν επίσης την υποχρέωση να αναφέρουν τυχόν διεφθαρμένες συμπεριφορές και αυτό πρέπει να ορίζεται σε έναν κώδικα συμπεριφοράς ειδικά σχεδιασμένο για την αντιμετώπιση των αναγκών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Επί του παρόντος η Ελλάδα δεν διαθέτει τέτοιο κώδικα, εκτός από τον Οδηγό της Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς, ο οποίος ισχύει για ολόκληρο τον δημόσιο τομέα και μερικούς ακόμα σε πιο εξειδικευμένους τομείς, όπως η φορολογική διοίκηση. Οι σχετικές υποχρεώσεις των υπαλλήλων της τοπικής αυτοδιοίκησης υπάρχουν στο ελληνικό Σύνταγμα, τον ποινικό κώδικα και σε άλλους κανονισμούς των φορέων της τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι υπάρχει ειδικός κώδικας (Ν. 3584/2007) που διέπει τα θέματα που σχετίζονται με την πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση των υπαλλήλων των ΟΤΑ Α’ Βαθμού.

2.4.2. Στόχοι

Στόχος 20: Οι πολίτες πρέπει να λαμβάνουν επαρκείς πληροφορίες από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ώστε να μπορούν να απαιτούν από αυτούς λογοδοσία για τη δράση τους.

Οι συνεχιζόμενες μεταρρυθμίσεις στις πρωτοβουλίες ανοικτής διακυβέρνησης και ενίσχυσης της διαφάνειας στην Ελλάδα όπως η πρωτοβουλία «making the rules known», μπορούν να υποστηρίξουν την ανάπτυξη της έννοιας του «armchair auditor» που κερδίζει ολοένα έδαφος στο πλαίσιο των ελεγκτικών μηχανισμών «πληθοπορισμού-crowdsourcing».

Πιο συγκεκριμένα, οι δήμοι και οι περιφέρειες πρέπει να ενθαρρύνουν τη διαφάνεια και τη συμμετοχή των εμπλεκόμενων φορέων σε όλα τα στάδια των ενεργειών τους για την προώθηση της λογοδοσίας και του δημόσιου συμφέροντος, ιδίως μέσω:

της προώθησης της διαφάνειας και της ανοικτής διακυβέρνησης, καθώς και της εξασφάλισης της πρόσβασης σε πληροφορίες και ανοικτά δεδομένα, καθώς και της έγκαιρης ανταπόκρισης στις αιτήσεις για παροχή πληροφοριών,

της παροχής πρόσβασης σε όλους τους ενδιαφερόμενους, συμπεριλαμβανομένου του ιδιωτικού τομέα, της κοινωνίας των πολιτών και των ατόμων, στην ανάπτυξη και εφαρμογή τοπικών δημόσιων πολιτικών,

της παρότρυνσης για τη δημιουργία μιας κοινωνίας που θα αποτελείται από οργανώσεις «φύλακες» της ακεραιότητας και της διαφάνειας, ομάδες πολιτών, εργατικά σωματεία και ανεξάρτητα μέσα ενημέρωσης.

Στόχος 21: Η σύγκληση από τους ΟΤΑ μιας πολυμετοχικής ομάδας που θα περιλαμβάνει τοπικούς αξιωματούχους, εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών και ειδικούς για την αξιολόγηση, την εισήγηση και την υλοποίηση μιας δέσμης βελτιώσεων στην τοπική αυτοδιοίκηση για να διασφαλιστεί η διαφάνεια, η λογοδοσία και η ακεραιότητα.



Ο συνασπισμός θα λειτουργούσε επί τη βάσει ενός μνημονίου συμφωνίας μεταξύ των μερών για την κατανομή των αρμοδιοτήτων και την ανάληψη δέσμευσης. Συγκεκριμένες δράσεις θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν τη δημιουργία κοινοτικών ομάδων που θα αναλάμβανε έναν ρόλο φύλακα-watchdog. Πρόκειται για τοπικές επιτροπές κοινοτικών οργανώσεων ή συλλόγων με κύριο ρόλο τη διάδοση πληροφοριών στο κοινό σχετικά με κυβερνητικές δράσεις. Αυτές οι ομάδες μπορούν να βοηθήσουν στην ενίσχυση της ακεραιότητας στη λειτουργία των ΟΤΑ μέσω της ευαισθητοποίησης της κοινότητας σχετικά με τους κινδύνους διαφθοράς και την ανάγκη προώθησης της διαφάνειας στους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης. Επίσης, οι ομάδες μπορούν να παρακολουθούν τα προβλήματα και τις πολιτικές της τοπικής αυτοδιοίκησης, να επικοινωνούν με τα μέσα ενημέρωσης και τις κυβερνητικές αρχές, να παρευρίσκονται σε δημόσιες ακροάσεις και να τοποθετούνται επί προτάσεων δημόσιας πολιτικής. Αρχικά, θα μπορούσε να ξεκινήσει πιλοτικά σε μια μεικτή ομάδα φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης με διαφορετικά χαρακτηριστικά, (π.χ. μέγεθος, θέση κ.α.) για να δοκιμαστεί η προσέγγιση που θα ταιριάζει καλύτερα στις ανάγκες και τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η τοπική αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα.

Στόχος 22: Υλοποίηση προγραμμάτων ευαισθητοποίησης στην καταπολέμηση της διαφθοράς από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.

Για να αυξήσουν την ευαισθητοποίηση της κοινωνία, οι ΟΤΑ πρέπει να αξιοποιήσουν εργαλεία όπως το διαδίκτυο, τα εσωτερικά μηνύματα, τα συνέδρια και τα δελτία τύπου. Η τοπική αυτοδιοίκηση έχει το πλεονέκτημα να είναι πιο κοντά στους πολίτες από την κεντρική κυβέρνηση και έτσι μπορεί να οργανώσει εκδηλώσεις ευαισθητοποίησης σχετικά με στρατηγικές υπέρ της ακεραιότητας και καταπολέμησης της διαφθοράς σε σχολεία, πανεπιστήμια ή ακόμη και σε εγκαταστάσεις αθλητικών και πολιτιστικών εκδηλώσεων.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α. ΜΟΝΤΕΛΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΕΝΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΕ ΦΟΡΕΙΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ- 45


Παράρτημα Α. Μοντέλο παρακολούθησης ενός προγράμματος καταπολέμηση της διαφθοράς σε φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης

ΔΡΑΣΕΙΣ ΕΥΑΙΣΘΗΤΟΠΟΙΗΣΗ ΚΑΙ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗΣ

ΠΡΩΤΗ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ

ΠΑΡΟΧΗ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗΣ ΜΕ ΘΕΜΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Περιγραφή Θα καταβληθούν προσπάθειες για την εισαγωγή προγραμμάτων εκπαίδευσης κατά της διαφθοράς σε όλα τα στάδια του ελληνικού συστήματος της τοπικής αυτοδιοίκησης, σε δημοτικό και σε περιφερειακό επίπεδο. Οι προσπάθειες αυτές προϋποθέτουν τη συνεργασία μεταξύ των κρατικών υπηρεσιών, ιδιαίτερα του Υπουργείου Εσωτερικών και του Υπουργείου Διοικητικής Ανασυγκρότησης.

Αποτέλεσμα 1 Ένταξη προγραμμάτων κατάρτισης σε θέματα ακεραιότητας στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης

Δείκτες έκβασης Ποσοστό των Ο.Τ.Α. που προσφέρουν προγράμματα κατάρτισης σε ζητήματα ακεραιότητας

Ποσοστό υπαλλήλων φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης που πληρούν τα απαιτούμενα πρότυπα ακεραιότητας στο πλαίσιο του μαθήματος.

Σημείο αναφοράς Ολοκλήρωση του σημείου αναφοράς

Ημερομηνία ολοκλήρωσης

Φορείς υλοποίησης Κόστος

1.1 Έρευνα που διεξήχθη σχετικά με τα υφιστάμενα προγράμματα κατάρτισης για την καταπολέμηση της διαφθοράς και την ενίσχυση της ακεραιότητας στους Ο.Τ.Α.

Η έρευνα ολοκληρώθηκε με

τη συμμετοχή άνω του 50%

εκατό των ελληνικών Ο.Τ.Α.

Ιανουάριος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Υπουργείο Διοικητικής Αναδιάρθρωσης

6.000

46 - ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α. ΜΟΝΤΕΛΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΕΝΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΕ ΦΟΡΕΙΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ


ΔΡΑΣΕΙΣ ΕΥΑΙΣΘΗΤΟΠΟΙΗΣΗ ΚΑΙ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗΣ

ΠΡΩΤΗ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ

ΠΑΡΟΧΗ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗΣ ΜΕ ΘΕΜΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

1.2 Σεμινάριο με θέμα την αποτίμηση των παρόντων κενών στην εκπαίδευση σε θέματα ακεραιότητας

Το σεμινάριο ολοκληρώθηκε με μια συμφωνία για τα βασικά κενά στην εκπαίδευση ακεραιότητας και τα βασικά χαρακτηριστικά μιας ενδεχόμενης εκπαίδευσης

Φεβρουάριος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Αναδιάρθρωσης, Φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης, κοινωνία των πολιτών.

6.000

1.3 Σχέδιο προγραμμάτων κατάρτισης σε θέματα ακεραιότητας για τους Ο.Τ.Α.

Το σχέδιο προγραμμάτων κατάρτισης στην ακεραιότητα ολοκληρώθηκε και τροποποιήθηκε κατόπιν διαβούλευσης με τους συμμετέχοντες στο σεμινάριο

Ιούνιος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Υπουργείο Διοικητικής Αναδιάρθρωσης

15.000

1.4 Πιλοτική εφαρμογή των προγραμμάτων κατάρτισης σε θέματα ακεραιότητας σε περιορισμένο αριθμό Ο.Τ.Α.

Το εγχειρίδιο παρουσιάστηκε με επιτυχία σε τουλάχιστον 30 Ο.Τ.Α. στην Ελλάδα

Σεπτέμβριος 2018 Υπουργείο Εσωτερικών και Υπουργείο Διοικητικής Αναδιάρθρωσης και επιλεγμένοι φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης

6.000

1.5 Αναθεώρηση του προγράμματος κατάρτισης στην ακεραιότητα με βάση τα σχόλια των οργανισμών όπου εφαρμόστηκε

Ολοκληρώθηκε η εκπαίδευση και ενσωματώθηκαν τα σχόλια από όλους τους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης που συμμετέχουν στο πρόγραμμα πιλοτικής εφαρμογής

Φεβρουάριος 2019 Υπουργείο Εσωτερικών και Υπουργείο Διοικητικής Αναδιάρθρωσης και επιλεγμένοι φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης

10.000

Πηγή: Υλικό του UNODC που προσαρμόστηκε για χρήση σε σεμινάρια εθνικής εμβέλειας.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ B. ΣΥΜΒΑΣΗ ΤΩΝ ΗΝΩΜΕΝΩΝ ΕΘΝΩΝ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ: ΠΡΟΤΥΠΑ ΠΡΟΛΗΨΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ - 47


ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ B. Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά της Διαφθοράς: Πρότυπα πρόληψης της διαφθοράς – Περίληψη

ΑΡΘΡΟ 5: Το Πλαίσιο: Κατάρτιση ενός Σχεδίου.

Ποια είναι η στρατηγική της δικής σας πόλης; Ανατρέξτε στο παρελθόν της πόλης σας: υπάρχουν καταγγελίες για διαφθορά; Τι αφορούσαν αυτές οι καταγγελίες; Έγιναν έλεγχοι που κατέδειξαν προβλήματα; Ποια είναι τα αίτια των όποιων προβλημάτων στην πόλη σας; Ποιοι είναι οι κίνδυνοι; (Συνήθως οι κίνδυνοι συνεπάγονται τη διάθεση χρημάτων.) Πόσο συνήθεις είναι οι κίνδυνοι και ποια είναι η συχνότητά τους; Επικεντρωθείτε στην πρόληψη και στην οικοδόμηση της εμπιστοσύνης.

Καταρτίστε το σχέδιο αφού πρώτα γνωρίζετε: ΓΙΑΤΙ-- ποιες είναι οι αξίες που πρεσβεύει η πόλη σας; ΠΩΣ--ποια στρατηγική χρειάζεται βελτίωση; και ΔΡΑΣΗ--τι μέτρα λαμβάνετε ακριβώς για να αλλάξετε την κατάσταση; Ποιος κάνει τι και πώς γνωρίζετε ότι αξίζει τον κόπο;

Συντονιστείτε με όλες τις ομάδες της πόλης σας-- δημόσιες, ιδιωτικές, ομάδες πολιτών. Συμπεριλάβετε τους δημότες στις συζητήσεις σχετικά με τη διαφθορά και τον καθορισμό στόχων για την πρόληψή της.

Θέστε ρεαλιστικούς στόχους σε καθεστώς διαφάνειας. Κάντε μεθοδικά βήματα. Μην βιάζεστε να ολοκληρώσετε όλα τα βήματα με τη μία.

ΑΡΘΡΟ 6: Η ομάδα: Ποιος είναι υπεύθυνο της υλοποίησης του Σχεδίου;

Η πόλη πρέπει να συστήσει μια ομάδα που θα ασχολείται με το σχέδιο καταπολέμησης της διαφθοράς. Αυτή η «Ομάδα Δεοντολογίας» μπορεί να είναι ένας υπάρχων φορέας με νέα καθήκοντα ή ένας νέος φορέας που θα συσταθεί για τον συγκεκριμένο σκοπό. Είναι σημαντικό αυτή η Ομάδα Δεοντολογίας να είναι ανεξάρτητη και να μην υπάγεται σε κανέναν λειτουργό ή άλλο πρόσωπο που έχει εξουσία ή επιρροή σε αυτήν. Θα πρέπει να γίνουν επίσης έλεγχοι στην ομάδα - με ποια κριτήρια επιλέγονται; Ποια είναι η θητεία τους; Πώς αξιολογούνται;

Η Ομάδα Δεοντολογίας θα πρέπει να έχει πόρους για να φέρει σε πέρας το έργο της. Χρειάζεται πρόσβαση στους δημοτικούς πόρους.

Στόχος της ομάδας είναι να υλοποιήσει τις βέλτιστες πρακτικές για να προλάβει τη διαφθορά και να κάνει τους πολίτες συμμέτοχους στη διαδικασία. Η ομάδα θα πρέπει να έχει την εξουσία να αναπτύσσει πολιτικές, να συντάσσει κώδικες συμπεριφοράς, να δέχεται καταγγελίες, να διεξάγει έρευνες γνώμης στους πολίτες και να εισηγείται νέους νόμους.

48 - ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ B. ΣΥΜΒΑΣΗ ΤΩΝ ΗΝΩΜΕΝΩΝ ΕΘΝΩΝ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ: ΠΡΟΤΥΠΑ ΠΡΟΛΗΨΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ


Θα ήταν χρήσιμο να τεθεί ένας επικεφαλής της ομάδας, ο Υπεύθυνος Δεοντολογίας για την πόλη. Το άτομο αυτό θα μπορούσε να είναι ένας δημοτικός λειτουργός που θα αναλάβει περισσότερα καθήκοντα, όπως ένας Διαμεσολαβητής

Οι συναντήσεις και οι ενέργειές τους θα πρέπει να χαρακτηρίζονται από απόλυτη διαφάνεια.

ΑΡΘΡΟ 7: Θέματα απασχόλησης των δημόσιων υπαλλήλων

Η πρόσληψη, προαγωγή και συνταξιοδότηση των δημοσίων υπαλλήλων θα πρέπει να γίνεται με δίκαια και αντικειμενικά κριτήρια.

Επικεντρωθείτε στον τρόπο επιλογής, την κατάρτιση και τη δίκαιη αμοιβή.

Το σημαντικό είναι η διαδικασία πρόσληψης εργαζομένων να μην εγείρει αμφιβολίες ως προς τη νομιμότητά της.

Θεσπίστε συστήματα για την αποφυγή καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων μεταξύ της ιδιωτικής ζωής και των δημόσιων καθηκόντων ενός ατόμου.

Επικεντρωθείτε σε θέσεις που ενέχουν έναν κίνδυνο εκδήλωσης διαφθοράς. Ελέγξτε διεξοδικά τους υποψηφίους και δημιουργήστε πρότυπα για τις θέσεις, ώστε να προλάβετε μελλοντικά προβλήματα. Οργανώστε σεμινάρια κατάρτισης και συζητήστε τους κινδύνους και τη στρατηγική πρόληψης.

ΑΡΘΡΟ 8: Κώδικες συμπεριφοράς

Εξοικειωθείτε με το εθνικό νομικό πλαίσιο (ποινικό και συγκρούσεις συμφερόντων) που ισχύει στην πόλη σας. Βεβαιωθείτε ότι είναι γραμμένο σε απλή γλώσσα και ότι όλοι οι υπάλληλοι είναι εξοικειωμένοι με αυτό.

Μελετήστε, εάν η πόλη σας έχει ανάγκη για θέσπιση πρόσθετων κανόνων ή κωδίκων που θα συνέβαλαν στην πρόληψη της διαφθοράς. Εάν υπάρχει τέτοια ανάγκη, μεριμνήστε για την ψήφιση αυτών των νόμων. Επικαιροποιήστε τακτικά τον Κώδικα.

Ασχοληθείτε κυρίως με τα συγκεκριμένα ζητήματα: τη δωροληψία ή την εξασφάλιση προνομίων, την εξωτερική απασχόληση, τις επενδύσεις σε δημοτικά έργα, τη δήλωση των περιουσιακών στοιχείων, τις συγκρούσεις συμφερόντων μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών καθηκόντων.

Παρότι οι Κώδικες πρέπει να έχουν κυρώσεις, έμφαση πρέπει να δίνεται στην πρόληψη και στην εκπαίδευση και στην παροχή έγκαιρων και ανεπίσημων συμβουλών σε εργαζομένους της πόλης σε ζητήματα δεοντολογίας.

Οι κώδικες μπορούν επίσης να ρυθμίζουν τις σχέσεις με τους προμηθευτές ή τους εργολήπτες.

Μελετήστε τα πρότυπα των Κωδίκων άλλων πόλεων και δημοτικών ομάδων.



Συζητήστε με λειτουργούς και το προσωπικό για την ανάπτυξη των Κωδίκων--ποιος είναι κατά τη γνώμη τους ο κίνδυνος; Τι πιστεύουν ότι θα πρέπει να ρυθμίζει ο Κώδικας;

Ζητήστε από την Ομάδα Δεοντολογίας (άρθρο 6) να παρακολουθήσει την υλοποίηση του Κώδικα και την αποτελεσματικότητά του.

Βεβαιωθείτε ότι ο Κώδικας έχει μηχανισμούς προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος και υποβολής ανώνυμων καταγγελιών.

ΑΡΘΡΟ 9: Συμβάσεις προμηθειών

Η συνολική διαδικασία σύναψης συμβάσεων προμηθειών θα πρέπει να είναι διαφανής, να βασίζεται σε ηλεκτρονικές πλατφόρμες και να ενθαρρύνει τη συμβολή των πολιτών.

Σε όλα τα έγγραφα των συμβάσεων προμηθειών θα πρέπει να παρέχονται πληροφορίες για τον τρόπο υποβολής μιας καταγγελίας διαφθοράς.

Θα πρέπει να υπάρχουν αντικειμενικά δεδομένα για αποφάσεις συμβάσεων προμηθειών και για τη διαδικασία προσφυγής.

ΑΡΘΡΟ 10: Δημόσια ενημέρωση

Το κοινό θα πρέπει να ενημερώνεται για τον τρόπο λειτουργίας της πόλης και λήψης των αποφάσεων. Η γλώσσα που θα χρησιμοποιήσετε στο Διαδίκτυο θα πρέπει να είναι απλή. (Πρβλ. Open Government Project – Έργο Ανοικτής Διακυβέρνησης)

Καταργήστε κάθε διαπροσωπική διαδικασία λήψης αποφάσεων και διακριτική ευχέρεια. Δημοσιεύστε ηλεκτρονικά τη διαδικασία.

Αυξήστε την ηλεκτρονική πρόσβαση στα κρατικά έγγραφα.

Εκσυγχρονίστε τις διαδικασίες αδειοδότησης. Δημιουργήστε ηλεκτρονικές εφαρμογές. Δημιουργήστε καταστήματα μίας στάσης όπου θα μπορούν οι δημότες να διεκπεραιώνουν τις υποθέσεις τους.

Δημοσιεύστε ηλεκτρονικά τα μέτρα που έχουν ληφθεί για την πρόληψη της διαφθοράς. Ενημερώστε τους πολίτες. Τι μέτρα έχουν ληφθεί;

ΑΡΘΡΟ 11: Δικαστικό σώμα και δίωξη (διορισμοί δικαστικών, θητεία)

ΑΡΘΡΟ 12: Ιδιωτικός τομέας

Ενισχύστε τα πρότυπα ελέγχου, ενθαρρύνετε τους κώδικες συμπεριφοράς και τους κανόνες σύγκρουσης συμφερόντων.

Αντιμετωπίστε τα πλαστά έγγραφα και τις «μαύρες» συναλλαγές.

50 - ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ B. ΣΥΜΒΑΣΗ ΤΩΝ ΗΝΩΜΕΝΩΝ ΕΘΝΩΝ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ: ΠΡΟΤΥΠΑ ΠΡΟΛΗΨΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ


Αποκαλύψτε ποιος συστήνει και διατηρεί επιχειρήσεις.

ΑΡΘΡΟ 13: Δημόσια συμμετοχή (πρβλ. Open Government Plan)

Ευαισθητοποιήστε όλες τις δημοτικές ομάδες σε θέματα διαφθοράς και στα μέτρα αποκατάστασης σχετικά με την απειλή της διαφθοράς και τον τρόπο που επηρεάζει το μέλλον της πόλης σας.

Συζητήστε τρόπους καταγγελίας της διαφθοράς. Θεσπίστε μέτρα προστασίας για όσους προβαίνουν σε καταγγελία.

Εκπαιδεύστε νέους και ηλικιωμένους στα δικαιώματά τους και στον τρόπο λειτουργίας της κυβέρνησης.

ΑΡΘΡΟ 14: Νομιμοποίηση των εσόδων από εγκληματικές δραστηριότητες (Εθνικό δίκαιο)

Πηγή: Από τη Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για την καταπολέμηση της διαφθοράς (UNCAC), Κεφ. II, άρθρα 5-14: Πρόληψη



oecd.org/corruption

ΣΧΕΔΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΤΟΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟ ΤΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΙΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΡΟΜΗΘΕΙΩΝ ΣΤΟ ΠΕΔΙΟ ΤΗΣ ΑΜΥΝΑΣ




Σχέδιο για την ενίσχυση της ακεραιότητας και τον περιορισμό των κινδύνων διαφθοράς στις συμβάσεις προμηθειών στο πεδίο της

άμυνας










Το σχέδιο συνοπτικά ..................................................................................................................... 5

Εισαγωγή ...................................................................................................................................... 9

Εθνικό πλαίσιο ..................................................................................................................................... 9 Διεθνές πλαίσιο ................................................................................................................................. 11 Κατάρτιση του σχεδίου – ομάδα εργασίας του ΥΠΕΘΑ .................................................................... 11 Υλοποίηση του σχεδίου ..................................................................................................................... 12 Αδυναμίες του συστήματος προμηθειών στην άμυνα ..................................................................... 12 Συμβάσεις προμήθειας στρατιωτικού και μη στρατιωτικού εξοπλισμού ........................................ 13

Το σχέδιο ακεραιότητας .............................................................................................................. 15

1. Σύσταση ενός ενοποιημένου οργανισμού διαχείρισης των συμβάσεων προμήθειας μη στρατιωτικού εξοπλισμού ................................................................................................................. 15 2. Διασφάλιση υψηλού επιπέδου επαγγελματισμού από τα στελέχη προμήθειας αμυντικού εξοπλισμού ........................................................................................................................................ 16 3. Αποσαφήνιση του νομοθετικού πλαισίου που διέπει τις προμήθειες και τις συναφείς διαδικασίες με στόχο τον περιορισμό του κινδύνου διαφθοράς ..................................................... 17 4. Βελτίωση και επιτήρηση των προγραμμάτων συμμόρφωσης που εφαρμόζουν οι προμηθευτές ...................................................................................................................................... 18 5. Καλύτερη αξιοποίηση των δεδομένων για τις συμβάσεις προμήθειας και τα χαρακτηριστικά των αγορών ........................................................................................................................................ 19 6. Ενίσχυση των μηχανισμών ακεραιότητας σε θέματα τεχνικών προδιαγραφών .......................... 20 7. Επίδειξη της δέουσας προσοχής και επιμέλειας στις διακυβερνητικές (G2G) συμβάσεις .......... 21 8. Βελτίωση της επιβολής κυρώσεων, της πειθαρχικής διαδικασίας και ενδελεχής έλεγχος των συμβάσεων και των αντισταθμιστικών ωφελημάτων ...................................................................... 22 9. Βελτίωση της παρακολούθησης και της εποπτείας της υλοποίησης της σύμβασης μετά την ανάθεσή της ....................................................................................................................................... 22 10. Δημοσίευση των μελλοντικών προθέσεων και σχεδίων του ΥΠΕΘΑ σχετικά με τις συμβάσεις προμηθειών ..................................................................................................................... 23

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α. Ολοκληρωμένη προσέγγιση για την ενίσχυση της ακεραιότητας και τον περιορισμό των κινδύνων διαφθοράς στον τομέα της άμυνας .................................................... 25

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β. Σύνδεσμοι διεθνών οργανισμών που εφαρμόζουν ορθές πρακτικές ................... 27

ΤΟ ΣΧΕΔΙΟ ΣΥΝΟΠΤΙΚΑ – 5


Το σχέδιο συνοπτικά

Σύσταση ενός ενοποιημένου οργανισμού διαχείρισης των συμβάσεων προμήθειας μη στρατιωτικού εξοπλισμού

Μέτρο υπ’ αριθμόν 1: Το ΥΠΕΘΑ θα συστήσει έναν ενοποιημένο οργανισμό διαχείρισης των συμβάσεων προμήθειας μη στρατιωτικού εξοπλισμού διατηρώντας παράλληλα τη σύνθεση των ομάδων των υπαγόμενων σε αυτό υπηρεσιών. Επίσης, θα υλοποιήσει ένα ενιαίο σύνολο διαδικασιών για όλους τους κλάδους. Για να επιτύχει τον στόχο αυτό με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, θα συνυπολογιστούν οι υφιστάμενοι οργανωτικοί περιορισμοί.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 2: Το ΥΠΕΘΑ θα υλοποιήσει μια πολιτική που απαιτεί τη χρήση τυποποιημένων συμβάσεων και συμβάσεων-πλαισίου σε όλους τους κλάδους.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 3: Το ΥΠΕΘΑ θα αναδιαμορφώσει τον οργανισμό που θα προκύψει με τέτοιον τρόπο ώστε να δίνεται έμφαση σε θέματα στρατηγικής και εποπτείας που προσιδιάζουν σ’ ένα σύστημα προμηθειών με υψηλό επίπεδο ακεραιότητας.

Διασφάλιση υψηλού επιπέδου επαγγελματισμού των στελεχών που απασχολούνται στο πεδίο των προμηθειών

Μέτρο υπ’ αριθμόν 4: Και στους τρεις κλάδους, προτείνεται να δημιουργηθεί ειδικός κλάδος επαγγελματιών που θα ασχολείται με τις προμήθειες. Πρώτο εφικτό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή θα είναι η κατάρτιση μιας διαδικασίας πιστοποίησης (εκπαίδευσης) για τα στελέχη που θα είναι επιφορτισμένα με τις συμβάσεις προμηθειών και την παρακολούθηση των συμβάσεων, καθώς και μέτρων για την θεσμική και επιχειρησιακή διαφύλαξη της εμπειρίας (επί παραδείγματι, θεσμοθέτηση ελάχιστου χρόνου υπηρέτησης στις προμήθειες, διαδικασία άντλησης διδαγμάτων, καθοδήγηση νεότερων στελεχών κ.ο.κ).

Μέτρο υπ’ αριθμόν 5: Το ΥΠΕΘΑ θα υλοποιήσει μια πολιτική η οποία θα ορίζει την εναλλαγή ανά τακτά χρονικά διαστήματα των στελεχών, τόσο των ενστόλων όσο και του πολιτικού προσωπικού, στις θέσεις με αντικείμενο τις προμήθειες και συναφή καθήκοντα (π.χ. θα είναι υπεύθυνοι για διαφορετικές αγορές, θα εργάζονται στις ομάδες κατάρτισης τεχνικών προδιαγραφών, στις ομάδες που θα παρακολουθούν την πορεία των συμβάσεων κ.ο.κ). Δεν θα πρέπει να παραμένουν στην ίδια θέση για περισσότερο από έναν δεδομένο αριθμό ετών.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 6: Το ΥΠΕΘΑ θα αναθέσει στα στελέχη προμηθειών, τόσο στους ένστολους όσο και στο πολιτικό προσωπικό, μια συγκεκριμένη υποχρέωση: να

6 – ΤΟ ΣΧΈΔΙΟ ΣΥΝΟΠΤΙΚΆ


επαγρυπνούν για πιθανολογούμενα κρούσματα διαφθοράς και να δεσμεύονται νομικά να τα καταγγέλλουν σε περίπτωση που έχουν ενδείξεις περί τούτου.

Βελτίωση του νομοθετικού πλαισίου και των διαδικασιών που διέπουν τις προμήθειες με στόχο τον περιορισμό της ασάφειας και των κινδύνων διαφθοράς

Μέτρο υπ’ αριθμόν 7: Το ΥΠΕΘΑ θα συστήσει μια μόνιμη ομάδα εργασίας αποτελούμενη από στελέχη προμηθειών, η οποία θα μελετά συστηματικά τα πιο στρατηγικά θέματα σχετικά με το σύστημα προμηθειών του ΥΠΕΘΑ.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 8: Κατά το στάδιο υλοποίησης του σχεδίου, το ΥΠΕΘΑ θα προσδιορίζει επακριβώς τις διαδικασίες και τους νόμους που χρήζουν τροποποίησης και αποσαφήνισης.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 9: Το ΥΠΕΘΑ θα καταρτίσει ένα απλό εγχειρίδιο που θα παραθέτει συνοπτικά τους κύριους τρόπους προμήθειας και τις υφιστάμενες πρακτικές του ΥΠΕΘΑ.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 10: Το ΥΠΕΘΑ θα κάνει εντατική χρήση των εργαλείων που προσφέρει η Τεχνολογία της Πληροφορίας (ΤΠ) με στόχο την προτυποποίηση και τη βελτίωση των διαδικασιών προμήθειας.

Βελτίωση και επιτήρηση των προγραμμάτων συμμόρφωσης που εφαρμόζουν οι προμηθευτές

Μέτρο υπ’ αριθμόν 11: Το ΥΠΕΘΑ θα προβεί σε μια δημόσια δήλωση αναφορικά με το τι αναμένει από τους προμηθευτές του όσον αφορά στην ακεραιότητα και στην αποφυγή κρουσμάτων διαφθοράς. Στο πλαίσιο αυτό, θα ζητά από κάθε εταιρεία που συμμετέχει στον εκάστοτε διαγωνισμό να προσυπογράφει την εν λόγω πολιτική ως προϋπόθεση για την υποβολή της προσφοράς της.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 12: Μετά από δύο χρόνια, το ΥΠΕΘΑ θα πρέπει να επιβάλει την υποχρέωση σε κάθε οικονομική οντότητα που επιθυμεί να αναλάβει έργα από το ΥΠΕΘΑ να πιστοποιεί ότι έχει υλοποιήσει σχετικό πρόγραμμα συμμόρφωσης σε θέματα δεοντολογίας και καταπολέμησης της διαφθοράς.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 13: Με την έναρξη ενός νέου διαγωνισμού, το ΥΠΕΘΑ θα συντάσσει μια επιστολή προς κάθε υποψήφιο προμηθευτή υπενθυμίζοντάς του την πολιτική ακεραιότητας και τις συναφείς υποχρεώσεις του και σημειώνοντας ότι θα του παρασχεθεί κάθε βοήθεια σχετικά με την καταγγελία ή τη γνωστοποίηση οποιασδήποτε ανησυχίας έχει είτε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας υποβολής προσφορών είτε μετά το πέρας αυτής.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 14: Όπου συντρέχει λόγος ανησυχίας, το ΥΠΕΘΑ θα ασκεί τα συμβατικά του δικαιώματα σε σχέση με την εποπτεία των συμβάσεων και των αναδόχων.

ΤΟ ΣΧΕΔΙΟ ΣΥΝΟΠΤΙΚΑ – 7


Καλύτερη αξιοποίηση των δεδομένων για τις συμβάσεις προμήθειας και των δεδομένων της αγοράς

Μέτρο υπ’ αριθμόν 15: Το ΥΠΕΘΑ θα απαιτεί ευκολότερη πρόσβαση και αυξημένα δικαιώματα πρόσβασης στα δεδομένα της πλατφόρμας σχετικά με τις κρατικές συμβάσεις προμηθειών.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 16: Το ΥΠΕΘΑ θα διεξάγει τακτικά ανάλυση των προμηθευτών και των αγορών στις οποίες δραστηριοποιούνται.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 17: Το ΥΠΕΘΑ θα ξεκινήσει διάλογο με τους εκπροσώπους της Γενικής Γραμματείας Εμπορίου και της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων για τη χρήση της νέας τεχνολογίας που θα επιτρέψει την ανταλλαγή πληροφοριών και τη γνωστοποίηση των εταιρειών που έχουν συμπεριληφθεί σε μαύρη λίστα.

Ενίσχυση των μηχανισμών ακεραιότητας σε θέματα τεχνικών προδιαγραφών

Μέτρο υπ’ αριθμόν 18: Θα διευρυνθεί η χρήση του τεχνικού διαλόγου στον προσδιορισμό των τεχνικών προδιαγραφών. Η νέα ενιαία προσέγγιση στη δομή των συμβάσεων προμηθειών (βλέπε Στοιχείο 1) θα αποτελέσει ένα χρήσιμο εργαλείο για το ΥΠΕΘΑ καθώς θα εξασφαλίζει την ανταλλαγή των γνώσεων και της εμπειρίας σχετικά με τεχνικές προδιαγραφές σε κεντρικό επίπεδο.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 19: Το ΥΠΕΘΑ θα μεριμνά για τον διαχωρισμό του καθήκοντος κατάρτισης τεχνικών προδιαγραφών και της έγκρισής τους από το καθήκον της διενέργειας της διαδικασίας υποβολής προσφορών.

Επίδειξη της δέουσας προσοχής και επιμέλειας στις διακυβερνητικές (G2G) συμβάσεις

Μέτρο υπ’ αριθμόν 20: Το ΥΠΕΘΑ θα περιορίσει αυστηρά τη χρήση διαδικασιών διακυβερνητικών συμβάσεων με έναν μόνο δυνητικό προμηθευτή.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 21: Το ΥΠΕΘΑ θα στηρίζει ενεργά τη συμμετοχή στα συνεργατικά προγράμματα προμηθειών του NATO καθώς σύμφωνα με τα μέχρι στιγμής στοιχεία, δεν έχουν παρουσιαστεί κρούσματα διαφθοράς.

Βελτίωση της επιβολής κυρώσεων, της πειθαρχικής διαδικασίας και ενδελεχής έλεγχος των συμβάσεων και των αντισταθμιστικών ωφελημάτων

Μέτρο υπ’ αριθμόν 22: Σε συνεργασία με την οικεία αρμόδια αρχή, το ΥΠΕΘΑ θα εντατικοποιήσει τους ελέγχους για πιθανά παραπτώματα μεταξύ του προσωπικού του και των προμηθευτών.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 23: Το ΥΠΕΘΑ θα τροποποιήσει τη λειτουργία του εσωτερικού ελέγχου έτσι ώστε να γίνεται διαχωρισμός των ερευνών από τις δράσεις πρόληψης της λειτουργίας εσωτερικού ελέγχου.

8 – ΤΟ ΣΧΈΔΙΟ ΣΥΝΟΠΤΙΚΆ


Μέτρο υπ’ αριθμόν 24: Το ΥΠΕΘΑ θα μελετήσει τα πιθανά οφέλη σύστασης μιας μονάδας με αρμοδιότητες αναστολής συμμετοχής και αποκλεισμού προμηθευτών κατά το πρότυπο της αεροπορίας των Η.Π.Α.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 25: Το ΥΠΕΘΑ θα εξετάσει όλα τα ενεργά προγράμματα, καθώς και όλα τα συμβόλαια αντισταθμιστικών ωφελημάτων, για να διαπιστώσει εάν υπάρχουν κι άλλα προγράμματα που χρήζουν διερεύνησης και/ή παραπομπής στις εισαγγελικές αρχές.

Βελτίωση της παρακολούθησης και της εποπτείας της υλοποίησης της σύμβασης μετά την ανάθεσή της

Μέτρο υπ’ αριθμόν 26: Το ΥΠΕΘΑ θα ενισχύσει τον ρόλο του μέσω της εντατικότερης αξιοποίησης καταρτισμένων στελεχών προμήθειας στη φάση υλοποίησης των συμβάσεων προμηθειών.

Δημοσίευση των μελλοντικών προθέσεων και σχεδίων του ΥΠΕΘΑ σχετικά με τις συμβάσεις προμηθειών

Μέτρο υπ’ αριθμόν 27: Το ΥΠΕΘΑ θα δημοσιεύει το σχεδιασμό του για τις συμβάσεις προμήθειας στρατιωτικών και μη στρατιωτικών υλικών, εφόσον δεν παραβιάζονται οι διατάξεις περί απορρήτου.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 28: Όσον αφορά τις προβλεπόμενες συμβάσεις προμήθειας μη στρατιωτικών υλικών, το ΥΠΕΘΑ θα εξετάσει τη χρήση απλών εργαλείων της Τεχνολογίας της Πληροφορίας (ΤΠ) για τον καλύτερο προγραμματισμό των μελλοντικών προμηθειών.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ – 9


Εισαγωγή

Ο Υπουργός Εθνικής Άμυνας, ο Αρχηγός ΓΕΕΘΑ και οι υπηρεσίες προμηθειών του ΥΠΕΘΑ δεσμεύονται ότι οι συμβάσεις του ΥΠΕΘΑ θα διέπονται από το υψηλότερο επίπεδο ακεραιότητας. Η ανάληψη της εν λόγω δέσμευσης θα συμβάλλει στον περιορισμό του κινδύνου διαφθοράς –ενός κινδύνου που ενυπάρχει πάντα σε όλες τις λειτουργίες προμηθειών– όσο είναι ρεαλιστικά δυνατό.

Μέσω του προγράμματος θα διασφαλιστεί ότι το ΥΠΕΘΑ1 συμμορφώνεται με τα ισχύοντα πρότυπα ακεραιότητας που διέπουν τα υπουργεία άμυνας τόσο της Ευρώπης όσο και σε παγκόσμια κλίμακα, όπως τα πρότυπα αυτά καταγράφονται στο επίπεδο του ΝΑΤΟ, στις πολιτικές των οργανισμών της αμυντικής βιομηχανίας και σε αντιστοιχία με τα υπόλοιπα διεθνή πρότυπα ορθής πρακτικής.

Εθνικό πλαίσιο

Η ελληνική κυβέρνηση βρίσκεται στο στάδιο υλοποίησης ενός Εθνικού Σχεδίου Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, το οποίο κινείται πάνω στους παρακάτω άξονες:

Εκσυγχρονισμός των μηχανισμών εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου

Κατάρτιση εξελιγμένων, ειδικά σχεδιασμένων μεθόδων καταπολέμησης της διαφθοράς σε τομείς πολιτικής υψηλού κινδύνου

Ενδυνάμωση του θεσμικού ρόλου της Γενικής Γραμματείας για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ)

Ενίσχυση της ευαισθητοποίησης για την καταπολέμηση της διαφθοράς στους συναρμόδιους φορείς στο πεδίο της πρόληψης της διαφθοράς και της διασφάλισης της ακεραιότητας του Δημοσίου

Ενίσχυση των μηχανισμών προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος στον δημόσιο και ιδιωτικό τομέα

Βελτίωση των διαδικασιών εξέτασης των καταγγελιών για διαφθορά που γίνονται μέσω των υφιστάμενων καναλιών καταγγελίας και αναφοράς – υποβολή πρότασης για δημιουργία ενός ενιαίου Συστήματος Διαχείρισης Καταγγελιών

1. Τα αρχικά ΥΠΕΘΑ αναφέρονται στο Ελληνικό Υπουργείο Εθνικής Άμυνας που συγκροτείται από

τις Ένοπλες Δυνάμεις (το Επιτελείο του Στρατού, του Ναυτικού και της Αεροπορίας καθώς και το Κοινό Επιτελείο) και τις Γενικές Διευθύνσεις (ΓΔΑΕΕ: Γενική Γραμματεία Αμυντικών Εξοπλισμών & Επενδύσεων, ΓΔΟΣΥ: Γενική Διεύθυνση Οικονομικού Σχεδιασμού & Υποστήριξης και ΓΔΠΕΑΔΣ: Γενική Διεύθυνση Πολιτικής Εθνικής Άμυνας & Διεθνών Σχέσεων).

10 – ΕΙΣΑΓΩΓΉ


Βελτίωση του συστήματος διαφύλαξης της ακεραιότητας μέσω ενισχυμένων συστημάτων Δήλωσης της Περιουσιακής Κατάστασης, Σύγκρουσης Συμφερόντων και Χρηματοδότησης των Πολιτικών Κομμάτων

Ενσωμάτωση των αρχών της ακεραιότητας στο εκπαιδευτικό σύστημα

Ενδυνάμωση της σύμπραξης δημόσιου-ιδιωτικού τομέα για την καταπολέμηση της διαφθοράς, και ενίσχυση της αμοιβαίας δικαστικής συνδρομής

Βελτίωση του συστήματος ανάκτησης περιουσιακών στοιχείων.

Η Κυβέρνηση θεωρεί ότι κάποιοι τομείς πολιτικής είναι πιο επιρρεπείς στη διαφθορά λόγω της αυξημένης διεπαφής μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, της ύπαρξης ασαφειών στον οικείο κανονισμό και/ή των μεγάλων οικονομικών συμφερόντων που διακυβεύονται. Η Ελλάδα έχει προσδιορίσει έξι τομείς που είναι ιδιαίτερα επιρρεπείς στη διαφθορά:

1. Φορολογικής και τελωνειακή διοίκηση

2. Υγεία

3. Δημόσιες συμβάσεις

4. Ο τομέας των προμηθειών του ΥΠΕΘΑ

5. Φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης και

6. Ιδιωτικές και κρατικές επενδύσεις

Η κυβέρνηση ζήτησε την τεχνική βοήθεια του ΟΟΣΑ για να θεσπίσει πρότυπα και αρχές που θα συμβάλλουν στην αποτελεσματική αντιμετώπιση των κινδύνων απάτης και διαφθοράς στους παραπάνω τομείς υψηλού κινδύνου. Στόχος του ΟΟΣΑ είναι να ενισχύσει την ακεραιότητα και να μειώσει τα επίπεδα διαφθοράς στην Ελλάδα μέσω της τεχνικής υποστήριξης των ελληνικών αρχών για την υλοποίηση του Εθνικού Σχεδίου Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς.

Το ΥΠΕΘΑ προσανατολίζει όλες τις δυνάμεις του στην Εθνική Στρατηγική για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, και θεωρεί ότι αυτό το σχέδιο, μόλις υλοποιηθεί, θα αποτελέσει λαμπρό παράδειγμα ορθών πρακτικών στην Ελλάδα συμβάλλοντας αφενός στην καλύτερη αξιοποίηση των χρημάτων για τον αμυντικό προϋπολογισμό και αφετέρου στον αυστηρό περιορισμό των κινδύνων εμφάνισης κρουσμάτων διαφθοράς στο σύστημα προμηθειών του.



Διεθνές πλαίσιο

Όσον αφορά στην ενίσχυση της ακεραιότητας και τον περιορισμό των κινδύνων διαφθοράς στον τομέα της άμυνας, σε διεθνές επίπεδο, έχουν γίνει πολλά βήματα την τελευταία δεκαετία.

Το NATO ασχολήθηκε με το ζήτημα αυτό το 2006, με τη δημοσίευση μιας επίσημης πολιτικής το 2016 (βλέπε παραπομπή 2, Παράρτημα 2). Το ΝΑΤΟ ενδιαφέρεται για την ορθή επιχειρησιακή αποτελεσματικότητα, την επίτευξη της καλύτερης δυνατής αξιοποίησης των χρημάτων του προϋπολογισμού προμηθειών άμυνας καθώς και για τη δημόσια φήμη των στρατιωτικών δυνάμεων σε κάθε χώρα μέλος του ΝΑΤΟ. Επίσης, επιδιώκει να ευαισθητοποιήσει τους πολίτες ότι ο οργανισμός βρίσκεται αντιμέτωπος με τη διαφθορά, όταν οι δυνάμεις του επιχειρούν σε άλλες χώρες, και για το γεγονός ότι η διαφθορά αποτελεί έναν μείζονα παράγοντα υπόθαλψης της διεθνούς ανασφάλειας. Ένας αριθμός χωρών του ΝΑΤΟ έχουν συγκεκριμένα προγράμματα που διασφαλίζουν υψηλό επίπεδο ακεραιότητας στον τομέα της άμυνας τόσο στις εθνικές όσο και στις διεθνείς δραστηριότητες (π.χ. η Νορβηγία, βλέπε παραπομπή 3, Παράρτημα 2). Πολλά από τα κράτη μέλη του ΝΑΤΟ έχουν επίσης συστήσει ειδικές επιτροπές και έχουν θεσπίσει πρότυπα και οδηγίες διασφάλισης της ακεραιότητας. Οι εν λόγω επιτροπές υπάγονται στους εθνικούς οργανισμούς της αμυντικής βιομηχανίας (βλέπε παραπομπή 4, Παράρτημα 2).

Μεγάλη ανταπόκριση παρατηρείται και στις στρατιωτικές δυνάμεις υψηλής ετοιμότητας του NATO. Αυτό αποδεικνύεται έμπρακτα με την ένταξη ζητημάτων διαφθοράς σε πραγματικές ασκήσεις, σε εκπαιδευτικά προγράμματα και στις ακαδημίες των αξιωματικών. Το NATO και τα κράτη μέλη του έχουν επίσης συνεργαστεί σε μεγάλο βαθμό με εμπειρογνώμονες σε θέματα άμυνας του διεθνούς οργανισμού καταπολέμησης της διαφθοράς Transparency International (TI), ώστε να αποκτήσουν εμπειρία στον συγκεκριμένο τομέα.

Σύμφωνα με την αξιολόγηση της ευπάθειας όλων των κρατών μελών του ΝΑΤΟ και των εταίρων του, που διεξήγαγε η ΤΙ το 2015, η Ελλάδα κατατάσσεται στη μέση της βαθμολογίας (βλέπε παραπομπή 7, Παράρτημα 2).

Κατάρτιση του σχεδίου – ομάδα εργασίας του ΥΠΕΘΑ

Το ΥΠΕΘΑ σύστησε μια ομάδα εργασίας συγκροτούμενη από στελέχη του τμήματος σχεδιασμού, της γενικής διεύθυνσης στρατιωτικών προμηθειών και των ομάδων προμήθειας καθενός από τους τρεις κλάδους. Την ομάδα εργασίας επικουρεί στο έργο της η Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, τεχνικοί εμπειρογνώμονες από τον ΟΟΣΑ, και ο Δρ. Mark Pyman, ειδικός στην καταπολέμηση της διαφθοράς στον τομέα της άμυνας, ο οποίος παρέχει συμβουλευτική υποστήριξη.

Το σχέδιο καταρτίστηκε με βάση λεπτομερή δεδομένα του ΥΠΕΘΑ σχετικά με συμβάσεις, τα οποία προετοίμασα μέλη της ομάδας εργασίας σε απάντηση ερωτημάτων του Δρ. Pyman. Τα στοιχεία του σχεδίου έχουν αποτελέσει αντικείμενο διεξοδικής συζήτησης από την ομάδα εργασίας.

12 – ΕΙΣΑΓΩΓΉ


Υλοποίηση του σχεδίου

Μόλις ληφθεί η επίσημη έγκριση του Υπουργού Άμυνας για να μετατραπεί αυτό το έγγραφο σε ένα λεπτομερές σχέδιο εφαρμογής, το ΥΠΕΘΑ θα καταρτίσει το λεπτομερές σχέδιο δράσης και το σχετικό χρονοδιάγραμμα.

Το ΥΠΕΘΑ θα αποφασίσει επίσης σχετικά με τα εξής:

σε ποιον θα ανατεθεί η γενική ευθύνη για την επιτυχή υλοποίηση του σχεδίου

τη σύνθεση της κεντρικής επιτροπής καθοδήγησης που τυχόν κριθεί απαραίτητη από το ΥΠΕΘΑ

τη σύνθεση κάθε ομάδας εργασίας που τυχόν κριθεί απαραίτητη από το ΥΠΕΘΑ

τον τρόπο παρακολούθησης και γνωστοποίησης της προόδου υλοποίησης.

Αδυναμίες του συστήματος προμηθειών στην άμυνα

Το σύστημα συμβάσεων προμήθειας εγκυμονεί τους εξής κινδύνους διαφθοράς:

Μεροληψία στη σύνταξη των τεχνικών απαιτήσεων ή των προδιαγραφών: αφορά περιπτώσεις όπου μια προδιαγραφή για τον διαγωνισμό έχει συνταχθεί με τέτοιον τρόπο ώστε να υποδηλώνεται προτίμηση των προϊόντων μιας εταιρείας έναντι εκείνων των λοιπών συμμετεχουσών εταιρειών.

Έλλειψη ανταγωνισμού ή αποκλειστικότητα προμηθευτή: όπου δεν υπάρχει ανταγωνισμός, είναι ευκολότερο να υπάρχει διαφθορά. Παρόμοιο πρόβλημα παρουσιάζεται όταν, ενώ υπάρχει επίσημα ένας ανοικτός, ανταγωνιστικός διαγωνισμός, στην πράξη μόνο μία εταιρεία υποβάλλει προσφορά ή μόνο μία πληροί τις απαιτούμενες τεχνικές προδιαγραφές.

Διαφθορά με τη χρήση αντιπροσώπων/μεσαζόντων: Συνηθίζεται συχνά στον τομέα της άμυνας οι ενδιάμεσοι, όπως οι αντιπρόσωποι και οι μεσάζοντες, να παίρνουν προμήθεια την οποία διαβιβάζουν σε όσους έχουν επηρεάσει την έκβαση του διαγωνισμού με αθέμιτο τρόπο.

Υποβολή προσυνεννοημένων προσφορών: Είναι αρκετά σύνηθες οι ανάδοχοι να επιδιώκουν τον έλεγχο της έκβασης των διαγωνισμών μετά από προσυνεννόηση για το ποιος ανάδοχος θα υποβάλει την καλύτερη προσφορά. Η πρακτική αυτή μεταβάλλεται σημαντικά από τη μία αγορά στην άλλη και σε βάθος χρόνου.

Διαφθορά που καλύπτεται στη μέθοδο χρηματοδότησης: Υπάρχει μια μορφή διαφθοράς στον τομέα της άμυνας όπου το στοιχείο της διαφθοράς –η ανταμοιβή για όσους έχουν επηρεάσει την έκβαση ενός διαγωνισμού– κρύβεται στις λεπτομέρειες της μεθόδου χρηματοδότησης που χρησιμοποιείται για την αγορά του προϊόντος. Παράδειγμα είναι η εσκεμμένη ενεργοποίηση ρητρών με ασυνήθιστα υψηλά ποσά χρηματικών ποινών. Η εν λόγω πρακτική δεν αφορά σε μεγάλο βαθμό την Ελλάδα και δεν θα εξεταστεί περαιτέρω στο παρόν σχέδιο.



Διαφθορά στα προγράμματα αντισταθμιστικών ωφελημάτων: Ένα συμβόλαιο αντισταθμιστικών ωφελημάτων είναι ένα παράλληλο συμβόλαιο με την κύρια αγορά για αμυντικό εξοπλισμό όπου η εταιρεία συμφωνεί να παρέχει ένα πακέτο άλλων προϊόντων και υπηρεσιών στη χώρα ως αναπόσπαστο κομμάτι της συνολικής συμφωνίας. Τα αντισταθμιστικά ωφελήματα αποτελούν ένα βασικό χαρακτηριστικό των συμβολαίων αμυντικού εξοπλισμού αλλά δεν είναι τόσο συνήθη σε άλλους τομείς, και συνδέονται με υψηλά ποσοστά διαφθοράς. Στην Ελλάδα, μολονότι δεν επιτρέπεται πλέον η σύσταση νέων προγραμμάτων αντισταθμιστικών ωφελημάτων, η χώρα συνεχίζει σε μεγάλο βαθμό τα προγράμματα αυτά από παλιότερες συμφωνίες. Πολλά από τα ελληνικά προγράμματα αντισταθμιστικών ωφελημάτων έχουν διαβιβαστεί στις εισαγγελικές αρχές λόγω εντονότατων υπονοιών για κρούσματα διαφθοράς.

Διαφθορά στη εκτέλεση του συμβολαίου: Οι περισσότεροι από τους κινδύνους διαφθοράς ελλοχεύουν στη φάση της ανάθεσης της σύμβασης, υπάρχουν όμως και κίνδυνοι διαφθοράς που δημιουργούνται μετά την υπογραφή του συμβολαίου κατά τη φάση υλοποίησης.

Διαφθορά μέσω υπεργολάβων: πολλές συμβάσεις αμυντικού εξοπλισμού λειτουργούν μέσω υπεργολάβων, ο αριθμός των οποίων είναι συνήθως μεγάλος. Η ιδιαίτερη αυτή συνθήκη δημιουργεί τις προϋποθέσεις για δωροδοκία η οποία γίνεται μέσω του υπεργολάβου, επιτρέποντας έτσι στον κύριο ανάδοχο να «βγαίνει λάδι».

Επιρροή των πωλητών: Οι μεγαλύτερες συμβάσεις αμυντικού εξοπλισμού αποτελούν συνήθως αντικείμενο της εθνικής στρατηγικής, και ξεφεύγουν από τα όρια της απλής εμπορικής συναλλαγής. Σε τέτοιες περιπτώσεις, η αγορά δεν πραγματοποιείται μεταξύ της εθνικής κυβέρνησης και της εταιρείας αλλά μεταξύ κυβερνήσεων. Γνωστές ως διακυβερνητικές συμφωνίες (G2G), οι εν λόγω συμφωνίες μπορεί να περιέχουν ένα στοιχείο ανταγωνισμού ή μπορεί να εμπλέκουν μόνο μία εταιρεία προερχόμενη από το κράτος που βρίσκεται στη θέση του πωλητή. Και στις δύο περιπτώσεις, αλλά ειδικά όπου εμπλέκεται μόνο μία εταιρεία, είναι δυνατό ο χρηματισμός να ευνοείται από την ίδια τη δομή της συμφωνίας. Ο συγκεκριμένος κίνδυνος ανακύπτει διότι η κυβέρνηση που βρίσκεται στη θέση του αγοραστή συχνά δεν έχει το δικαίωμα ή την ικανότητα να εξετάσει τις λεπτομέρειες του κόστους και των πληρωμών. Στις Η.Π.Α., οι λεγόμενες διακυβερνητικές συμφωνίες ονομάζονται «Foreign Military Sales» ή FMS.

Συμβάσεις προμήθειας στρατιωτικού και μη στρατιωτικού εξοπλισμού

Το ΥΠΕΘΑ αγοράζει σημαντικές ποσότητες στρατιωτικού και μη στρατιωτικού υλικού/υπηρεσιών. Παρόλο που τα νούμερα διαφέρουν κάθε χρόνο, περίπου το 60% αφορά στρατιωτικό υλικό και το 40% μη στρατιωτικό υλικό. Σε πραγματικά νούμερα, το 2015 δαπανήθηκαν περίπου 550 εκατ. ευρώ σε στρατιωτικό εξοπλισμό και περίπου 350 εκατ. ευρώ σε μη στρατιωτικό εξοπλισμό.

ΤΟ ΣΧΕΔΙΟ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ – 15


Το σχέδιο ακεραιότητας

1. Σύσταση ενός ενοποιημένου οργανισμού διαχείρισης των συμβάσεων προμήθειας μη στρατιωτικού εξοπλισμού

Θέμα: Η προμήθεια μη στρατιωτικού εξοπλισμού στο ΥΠΕΘΑ σήμερα γίνεται αποκεντρικοποιημένα. Το ΥΠΕΘΑ διαθέτει ξεχωριστές ομάδες προμηθειών στο Γενικό Επιτελείο, στο στρατό ξηράς, στο ναυτικό και στην αεροπορία, ενώ η προμήθεια στρατιωτικού εξοπλισμού γίνεται κεντρικοποιημένα (στη Γενική Γραμματεία Αμυντικών Εξοπλισμών & Επενδύσεων). Η συγκεκριμένη διευθέτηση είναι ενδεδειγμένη, όταν πρόκειται για μεγάλες προμήθειες στρατιωτικού εξοπλισμού και είναι σύμφωνη με την ορθή διεθνή πρακτική. Ωστόσο, είναι λιγότερο αποτελεσματική και εγκυμονεί τον κίνδυνο διαφθοράς όταν πρόκειται για προμήθειες μη στρατιωτικού εξοπλισμού (π.χ. νοσοκομειακό υλικό, στολές, φαγητό, τηλεπικοινωνίες). Η διαδικασία αυτή δεν είναι επίσης αποτελεσματική για στρατιωτικές προμήθειες μικρότερου όγκου (π.χ. προμήθειες για συντήρηση μηχανημάτων).

Η ενοποίηση όλων των ομάδων προμηθειών σε έναν ενιαίο οργανισμό υπό την αιγίδα του ΥΠΕΘΑ θα έχει πολλαπλή ευνοϊκή επιρροή στην ακεραιότητα και θα έχει οφέλη για την αποτελεσματικότητα:

Θα δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στους συγκεκριμένους κινδύνους καθεμίας από τις αγορές από όπου προμηθεύεται προϊόντα/υπηρεσίες το ΥΠΕΘΑ.

Θα δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στη δημιουργία μιας ανταγωνιστικής και ευρύτερης βάσης προμηθευτών σε αυτές τις αγορές.

Θα συμβάλλει στη σύσταση μιας επίλεκτης ομάδας με τους πιο σπάνιους πόρους: τα έμπειρα στελέχη στις συμβάσεις αμυντικού εξοπλισμού.

Θα συμβάλλει στην αποτελεσματικότερη χρήση συμβάσεων-πλαισίου σε όλους τους κλάδους.

Θα περιορίσει τη σημερινή κατάσταση όπου έμπειρα στελέχη προμηθειών επιφορτίζονται με την κατάρτιση συμφωνιών που είναι ίδιου αντικειμένου ή σχεδόν πανομοιότυπες μεταξύ τους και αφορούν τους διαφορετικούς κλάδους. Έτσι, θα μπορέσουν τα έμπειρα αυτά στελέχη να χρησιμοποιούνται με πιο στρατηγικό τρόπο ώστε να γίνει πιο ανταγωνιστική η βάση των προμηθευτών, να γίνει καλύτερη αξιοποίηση των εργαλείων της ΤΠ για τη βελτίωση της αποδοτικότητας όλων των φάσεων του κύκλου προμηθειών, να δημιουργηθεί μια αξιόπιστη βάση δεδομένων για τις τάσεις και τα στατιστικά στοιχεία, και να γίνεται σωστή παρακολούθηση των διεθνών συμβάσεων και πρακτικών.

16 – ΤΟ ΣΧΕΔΙΟ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ


Και κυρίως, να υπάρχει η δυνατότητα να δοθεί η προσήκουσα προσοχή στην ελαχιστοποίηση των κινδύνων διαφθοράς.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 1: Το ΥΠΕΘΑ θα συστήσει έναν ενοποιημένο οργανισμό διαχείρισης των συμβάσεων προμήθειας μη στρατιωτικού εξοπλισμού διατηρώντας παράλληλα τη σύνθεση των ομάδων των υπαγόμενων σε αυτό υπηρεσιών. Επίσης, θα υλοποιήσει ένα ενιαίο σύνολο διαδικασιών για όλους τους κλάδους. Για να επιτύχει τον στόχο αυτό με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, θα συνυπολογιστούν οι υφιστάμενοι οργανωτικοί περιορισμοί.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 2: Το ΥΠΕΘΑ θα υλοποιήσει μια πολιτική που απαιτεί τη χρήση τυποποιημένων συμβάσεων και συμβάσεων-πλαισίου σε όλους τους κλάδους.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 3: Το ΥΠΕΘΑ θα αναδιαμορφώσει τον οργανισμό που θα προκύψει με τέτοιον τρόπο ώστε να δίνεται έμφαση σε θέματα στρατηγικής και εποπτείας που προσιδιάζουν σ’ ένα σύστημα προμηθειών με υψηλό επίπεδο ακεραιότητας.

2. Διασφάλιση υψηλού επιπέδου επαγγελματισμού από τα στελέχη προμήθειας αμυντικού εξοπλισμού

Εκπαίδευση

Θέμα: Υπάρχει έλλειψη μίας ομοιόμορφης επαγγελματικής προσέγγισης στην εκπαίδευση, την ανάπτυξη και την εποπτεία των επαγγελματιών στελεχών προμηθειών σε όλα τα επίπεδα του ΥΠΕΘΑ και στους τρεις κλάδους του.

Για να αποκτήσει νόημα, θα πρέπει ο ρόλος των επαγγελματιών στελεχών προμηθειών να τεκμηριωθεί περαιτέρω και να ενσωματωθεί στη δομή των προμηθειών. Το ΥΠΕΘΑ μπορεί να συστήσει ένα κοινό πρόγραμμα με την Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης, τις πανεπιστημιακές σχολές και τους επαγγελματικούς συλλόγους που αφορούν στους δημόσιους υπαλλήλους και λειτουργούς. Στο πλαίσιο αυτό, το ΥΠΕΘΑ θα επιδιώξει να σχεδιαστεί κάποιο πρόγραμμα ειδικά για τις συμβάσεις στον τομέα της άμυνας, δεδομένου ότι δεν υπάρχει επίσημη πιστοποίηση στο αντικείμενο αυτό.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 4:

Και στους τρεις κλάδους, τα στελέχη συμβάσεων προμηθειών του ΥΠΕΘΑ θα εξελίσσονται στις βαθμίδες ιεραρχίας. Πρώτο εφικτό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή θα είναι η κατάρτιση μιας διαδικασίας πιστοποίησης (εκπαίδευσης) για τα στελέχη που θα είναι επιφορτισμένα με τις συμβάσεις προμηθειών/την παρακολούθηση των συμβάσεων σε συνδυασμό με τη λήψη μέτρων για την πρόσκτηση των έμπειρων στελεχών (επί παραδείγματι, θεσμοθέτηση ελάχιστου χρόνου υπηρέτησης στη γενική διεύθυνση αμυντικού εξοπλισμού, διαδικασία άντλησης διδαγμάτων, καθοδήγηση κ.ο.κ).

Μέτρο υπ’ αριθμόν 5: Το ΥΠΕΘΑ θα υλοποιήσει μια πολιτική η οποία θα ορίζει την εναλλαγή ανά τακτά χρονικά διαστήματα των στελεχών, τόσο στρατιωτικών όσο και πολιτικού προσωπικού, σε διάφορες θέσεις με αντικείμενο την προμήθεια αμυντικού εξοπλισμού και συναφή πεδία (π.χ. θα είναι υπεύθυνοι για διαφορετικές αγορές, θα εργάζονται στις ομάδες κατάρτισης τεχνικών προδιαγραφών, στις ομάδες που θα



παρακολουθούν την πορεία των συμβάσεων κ.ο.κ). Δεν θα πρέπει να παραμένουν στην ίδια θέση για περισσότερο από έναν δεδομένο αριθμό ετών.

Νομική υποχρέωση για επαγρύπνηση και καταγγελία φαινομένων διαφθοράς

Θέμα: Τα στελέχη προμηθειών δεν δεσμεύονται ρητά να επαγρυπνούν για περιπτώσεις διαφθοράς. Όσο κι αν η νομική τους υποχρέωση υπονοείται στο ευρύτερο νομικό πλαίσιο του κώδικα ποινικής δικονομίας θα πρέπει να δηλώνεται και ρητά.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 6: Το ΥΠΕΘΑ θα αναθέσει στα στελέχη προμηθειών, τόσο στους ένστολους όσο και στο πολιτικό προσωπικό, μια συγκεκριμένη υποχρέωση: να επαγρυπνούν για πιθανολογούμενα κρούσματα διαφθοράς και να δεσμεύονται νομικά να τα καταγγέλλουν σε περίπτωση που έχουν ενδείξεις περί τούτου.

3. Αποσαφήνιση του νομοθετικού πλαισίου που διέπει τις προμήθειες και τις συναφείς διαδικασίες με στόχο τον περιορισμό του κινδύνου διαφθοράς

Στρατηγικός σχεδιασμός

Θέμα: Το ΥΠΕΘΑ πρέπει να καθιερώσει έναν μηχανισμό μέσω του οποίου τα έμπειρα στελέχη προμηθειών θα συζητούν σε τακτική βάση και συστηματικά τις στρατηγικές πτυχές του συστήματος και προμηθειών. Μεταξύ των θεμάτων που θα τίθενται προς συζήτηση θα είναι τα εξής:

Η μελέτη της ανάπτυξης και της διεξαγωγής του διαγωνισμού από το στάδιο της έρευνας έως την ολοκλήρωση.

Η ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με προειδοποιητικές ενδείξεις και συγκεκριμένες υπόνοιες για εκδήλωση φαινομένων διαφθοράς.

Η δρομολόγηση της διαδικασίας διεξαγωγής δέουσας επιμέλειας με σκοπό τον εντοπισμό αφύσικης ή ύποπτης συμπεριφοράς τόσο εκ μέρους των εταιρειών όσο και των μελών των διοικητικών τους συμβουλίων.

Η ανάδειξη κάθε πιθανολογούμενου κρούσματος, όπου κρίνεται απαραίτητο για την παροχή επαρκών εξηγήσεων ή τη διεξαγωγή επανελέγχων.

Η εξέταση των ενδεχομένως διεφθαρμένων μηχανισμών της αγοράς.

Η μελέτη του τρόπου προαγωγής μιας πιο ανταγωνιστικής βάσης προμηθευτών σε βασικές περιοχές αγορών.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 7: Το ΥΠΕΘΑ θα συστήσει μια μόνιμη ομάδα εργασίας αποτελούμενη από στελέχη προμήθειας αμυντικού εξοπλισμού, η οποία θα μελετά συστηματικά όλα τα θέματα στρατηγικής της προμήθειας αμυντικού εξοπλισμού του ΥΠΕΘΑ.

Θέμα: Το μειονέκτημα του βασικού νομοθετικού πλαισίου δεν έγκειται στην έλλειψη ορθότητας όσο στη δυσκολία εφαρμογής του. Η ύπαρξη μιας πλειάδας αλληλένδετων διαδικασιών σε έγγραφα κανονιστικού και καθοδηγητικού περιεχομένου για διαφορετικά στάδια της διαδικασίας (έγκριση των λειτουργικών απαιτήσεων –τεχνικών



προδιαγραφών– γενικοί/ειδικοί όροι και προϋποθέσεις, κατάλληλη μέθοδος προμήθειας κ.ά.) έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση της αποτελεσματικότητας και την παρεμβολή εμποδίων στη διαδικασία της διαφάνειας. Στην πράξη, αυτό σημαίνει ότι το ΥΠΕΘΑ δεν έχει σαφείς διαδικασίες τόσο για τις στρατιωτικές όσο και τις μη στρατιωτικές προμήθειες.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 8: Κατά το στάδιο υλοποίησης του σχεδίου, το ΥΠΕΘΑ θα προσδιορίζει επακριβώς τις διαδικασίες και τους νόμους που χρήζουν τροποποίησης και αποσαφήνισης.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 9: Το ΥΠΕΘΑ θα καταρτίσει ένα απλό εγχειρίδιο που θα παραθέτει συνοπτικά τους κύριους τρόπους προμήθειας και τις υφιστάμενες πρακτικές του ΥΠΕΘΑ.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 10: Το ΥΠΕΘΑ θα κάνει εντατική χρήση των εργαλείων που προσφέρει η Τεχνολογία της Πληροφορίας (ΤΠ) με στόχο την προτυποποίηση και τη βελτίωση των διαδικασιών προμήθειας.

4. Βελτίωση και επιτήρηση των προγραμμάτων συμμόρφωσης που εφαρμόζουν οι προμηθευτές

Θέμα: Συχνά, οι ανάδοχοι αντιμετωπίζονται ως «η πηγή του κακού». Πλήθος στοιχείων παγκοσμίως συντείνουν ότι αυτή η αντιμετώπιση είναι εσφαλμένη, καθώς ολοένα και περισσότερες εταιρείες λαμβάνουν δραστικά μέτρα για να διασφαλίσουν ότι δεν θα συμμετέχουν σε πρακτικές διαφθοράς. Σχεδόν όλες οι διεθνείς εταιρείες που δραστηριοποιούνται στον τομέα της αμυντικής βιομηχανίας εφαρμόζουν προγράμματα δεοντολογίας και συμμόρφωσης που τους επιτρέπουν να ελέγχουν κάθε παρέκκλιση από την απαίτηση αυτή. Σε κάποιες χώρες όπως τις Η.Π.Α., τα προγράμματα αυτά επιβάλλονται εκ του νόμου (Βλέπε παραπομπή 1, Παράρτημα 2).

Κάποιες εταιρίες εφαρμόζουν με ιδιαίτερη επιμέλεια τα προγράμματα αυτά και πράγματι οι εταιρείες αυτές συμπεριφέρονται πολύ σωστά στους διαγωνισμούς για τις συμβάσεις προμηθειών αμυντικού εξοπλισμού. Σε άλλες, ωστόσο, ενώ υπάρχει παρόμοιο πρόγραμμα, δεν εφαρμόζεται στην πράξη με αποτέλεσμα να μην έχει ουσία.

Το ΥΠΕΘΑ πρέπει να αναλάβει πιο ενεργό ρόλο και να απαιτεί βελτιωμένη συμπεριφορά σε θέματα ακεραιότητας από τους προμηθευτές του. Για να γίνει αυτό, απαιτούνται τρεις αλλαγές:

Το ΥΠΕΘΑ θα πρέπει να καταστήσει σαφές στους προμηθευτές ότι δεν επιτρέπεται η αθέμιτη συμπεριφορά και ότι αναμένεται από τις εταιρείες να αντιμετωπίζουν κάθε κρούσμα διαφθοράς στο εσωτερικό τους αναλαμβάνοντας πρωτοβουλίες «αυτό-κάθαρσης».

Το ΥΠΕΘΑ οφείλει να διασφαλίσει ότι όλοι οι ανάδοχοι που έχουν συμβάσεις με το ΥΠΕΘΑ θα τηρούν το λόγο τους σχετικά με τον βαθμό στον οποίο ακολουθούν θεμιτές πρακτικές. Για να διασφαλιστεί αυτό, απαιτείται προσοχή, εποπτεία και διεξαγωγή δέουσας επιμέλειας.

Εάν κάποιες εταιρείες δεν έχουν θεσπίσει προγράμματα ακεραιότητας/συμμόρφωσης, το ΥΠΕΘΑ θα απαιτήσει να θεσπίσουν τέτοια



προγράμματα ώστε να μπορούν να συνάψουν συμβάσεις με το ΥΠΕΘΑ. Για τους αναδόχους από την Ελλάδα, αυτό μπορεί να απαιτεί μια περίοδο μετάβασης, πιθανότατα 2ετούς διάρκειας.

Σε χώρες όπως οι Η.Π.Α., οι εν λόγω πολιτικές είναι υποχρεωτικές. Υπάρχουν εκτενείς δημόσιες πληροφορίες σχετικά το περιεχόμενο των εν λόγω προγραμμάτων και τον τρόπο δόμησής τους. Πρόκειται πλέον για ένα μέτρο διεθνούς ορθής πρακτικής στον τομέα της άμυνας.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 11: Το ΥΠΕΘΑ θα προβεί σε μια δημόσια δήλωση αναφορικά με το τι αναμένει από τους προμηθευτές του όσον αφορά στην ακεραιότητα και στην αποφυγή κρουσμάτων διαφθοράς. Στο πλαίσιο αυτό, θα ζητά από κάθε εταιρεία που συμμετέχει στον εκάστοτε διαγωνισμό να προσυπογράφει την εν λόγω πολιτική ως προϋπόθεση για την υποβολή της προσφοράς της.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 12: Μετά από δύο χρόνια, το ΥΠΕΘΑ θα πρέπει να επιβάλει την υποχρέωση σε κάθε οικονομική οντότητα που επιθυμεί να αναλάβει έργα από το ΥΠΕΘΑ να πιστοποιεί ότι έχει υλοποιήσει σχετικό πρόγραμμα συμμόρφωσης σε θέματα δεοντολογίας και καταπολέμησης της διαφθοράς.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 13: Με την έναρξη ενός νέου διαγωνισμού, το ΥΠΕΘΑ θα συντάσσει μια επιστολή προς κάθε υποψήφιο προμηθευτή υπενθυμίζοντάς του την πολιτική ακεραιότητας και τις συναφείς υποχρεώσεις του και σημειώνοντας ότι θα του παρασχεθεί κάθε βοήθεια σχετικά με την καταγγελία ή τη γνωστοποίηση οποιασδήποτε ανησυχίας έχει είτε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας υποβολής προσφορών είτε μετά το πέρας αυτής.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 14: Όπου συντρέχει λόγος ανησυχίας, το ΥΠΕΘΑ θα ασκεί τα συμβατικά του δικαιώματα σε σχέση με την εποπτεία των συμβάσεων και των αναδόχων.

5. Καλύτερη αξιοποίηση των δεδομένων για τις συμβάσεις προμήθειας και τα χαρακτηριστικά των αγορών

Θέμα: Το ΥΠΕΘΑ δεν αξιοποιεί προορατικά τα δεδομένα που προκύπτουν από τις διενεργούμενες συμβάσεις. Αυτό είναι σημαντικό καθώς πολλές προσπάθειες καταπολέμησης της διαφθοράς εξαρτώνται από την ύπαρξη σχετικών δεδομένων. Η έλλειψη αυτή εκδηλώνεται με πολλούς τρόπους:

Το ΥΠΕΘΑ δεν έχει εύκολη πρόσβαση στα δεδομένα προμήθειας μη στρατιωτικού εξοπλισμού ώστε να μπορεί να τα αναλύσει.

Εν μέρει εξαιτίας του γεγονότος αυτού αλλά και εξαιτίας της απουσίας της υποχρέωσης για επαγρύπνηση σε πιθανολογούμενα κρούσματα διαφθοράς, τα στελέχη προμηθειών δεν αναλύουν τα διαθέσιμα στοιχεία για να εντοπίσουν προβλήματα και μοτίβα συμπεριφοράς που μπορεί να υποδηλώνουν κρούσματα διαφθοράς.

Το ΥΠΕΘΑ δεν έχει πρόσβαση σε λίστες που τηρούν άλλα υπουργεία για προβλήματα που αντιμετώπισαν με εταιρίες, με τις οποίες μπορεί επίσης να συμβάλλεται το ΥΠΕΘΑ.



Το ΥΠΕΘΑ δεν αναλύει τα δεδομένα για να δει πώς μπορεί να προάγει μια ευρύτερη και πιο ανταγωνιστική βάση προμηθευτών στις σχετικές αγορές. Η ελληνική βάση προμηθευτών συρρικνώνεται όλο και περισσότερο: η το γεγονός αυτό χρήζει προσοχής, διαφορετικά, τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι πολύ μικρές αγορές –όπως η προσυνεννόηση των ανταγωνιστών– θα επιδεινωθούν και η απόδοση των δαπανώμενων πόρων του προϋπολογισμού επίσης θα χειροτερεύσει.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 15: Το ΥΠΕΘΑ θα απαιτεί ευκολότερη πρόσβαση και αυξημένα δικαιώματα πρόσβασης στα δεδομένα της πλατφόρμας σχετικά με τις κρατικές συμβάσεις προμηθειών.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 16: Το ΥΠΕΘΑ θα διεξάγει τακτικά ανάλυση των προμηθευτών και των αγορών στις οποίες δραστηριοποιούνται.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 17: Το ΥΠΕΘΑ θα ξεκινήσει διάλογο με τους εκπροσώπους της Γενικής Γραμματείας Εμπορίου και της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων για τη χρήση της νέας τεχνολογίας που θα επιτρέψει την ανταλλαγή πληροφοριών και τη γνωστοποίηση των εταιρειών που έχουν συμπεριληφθεί σε μαύρη λίστα.

6. Ενίσχυση των μηχανισμών ακεραιότητας σε θέματα τεχνικών προδιαγραφών

Θέμα: Η τροποποίηση των τεχνικών προδιαγραφών με τρόπο ώστε μία εταιρεία να βρίσκεται σε πλεονεκτικότερη θέση για την ανάθεση της σύμβασης είναι μια παραδοσιακή τεχνική διαφθοράς στον τομέα της άμυνας. Παρατηρείται τόσο στις συμβάσεις στρατιωτικού εξοπλισμού όσο και στις συμβάσεις μη στρατιωτικού εξοπλισμού. Το πρόβλημα είναι σημαντικό και ταυτόχρονα ιδιαίτερα περίπλοκο γιατί μπορεί να ανακύψει για πολλούς και ετερόκλητους λόγους:

Η πιο βασική περίπτωση είναι το τυπικό σενάριο της διαφθοράς. Ένα στέλεχος μεσαίας βαθμίδας εισάγει μια συγκεκριμένη τεχνική απαίτηση στη σύμβαση γνωρίζοντας ότι μόνο μία εταιρεία μπορεί να την ικανοποιήσει. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης των προσφορών σε επόμενο στάδιο, αυτό σημαίνει ότι η βαθμολογία του συγκεκριμένου αναδόχου θα είναι καλύτερη σε σχέση με εκείνη των άλλων εταιρειών, και επομένως θα έχει μεγαλύτερες πιθανότητες να κερδίσει την ανάθεση.

Μερικές φορές μπορεί ομολογουμένως να υπάρχει μόνο ένας προμηθευτής για ένα προϊόν. Για παράδειγμα, για τα ανταλλακτικά ενός απαρχαιωμένου μοντέλου κινητήρα μόνο μία εταιρεία μπορεί να διατηρεί ακόμη αναλώσιμα. Μερικές φορές ο οργανισμός προμηθειών πρέπει να κάνει μία «τυπικά» ανταγωνιστική διαδικασία, επειδή έτσι ορίζεται στη νομοθεσία, ενώ όλοι οι εμπλεκόμενοι γνωρίζουν ότι δεν υπάρχει άλλος προμηθευτής. Παρόλο που στην περίπτωση αυτή δεν συντρέχει περίπτωση διαφθοράς, μπορεί ωστόσο να εξελιχθεί σε κάποια μορφή διαφθοράς.

Το ΥΠΕΘΑ μπορεί να έχει ήδη έναν κινητήρα που χρησιμοποιεί και να επιθυμεί να συνεχίσει να αγοράζει αυτούς τους κινητήρες για λόγους αποδοτικότερων



διαδικασιών συντήρησης. Ωστόσο, οι κανόνες για τις προμήθειες ορίζουν ότι πρέπει να γίνει διαγωνισμός.

Τέλος, λόγω των χρονοβόρων γραφειοκρατικών απαιτήσεων για την διενέργεια διαγωνισμών, είναι πολύ πιο εύκολο να χρησιμοποιηθούν οι ίδιες τεχνικές απαιτήσεις με εκείνες ενός προηγούμενου διαγωνισμού. Αυτό σημαίνει ότι οι όποιες κακές προδιαγραφές θα επαναληφθούν.

Μολονότι αυτό είναι ένα σημαντικό πρόβλημα, η απάντηση δεν είναι εύκολη και κάθε Υπουργείο Εθνικής Άμυνας στον κόσμο έρχεται αντιμέτωπο με αυτό το πρόβλημα.

Ένα μέρος της λύσης έγκειται στις απλούστερες διαδικασίες προμηθειών (βλέπε στοιχείο 3 ανωτέρω).

Ένα μέρος της λύσης έγκειται στην ανάθεση του καθήκοντος στα στελέχη προμηθειών να επαγρυπνούν για πιθανά κρούσματα διαφθοράς (βλέπε στοιχείο 2 ανωτέρω).

Ένα μέρος της λύσης έγκειται στην πιο στρατηγική/προσεκτική αξιοποίηση των στελεχών που ασχολούνται με τις προμήθειες. Εκείνοι γνωρίζουν πού εντοπίζονται αυτά τα προβλήματα και ποιοι διαγωνισμοί χρήζουν ειδικής προσοχής για να αποσοβηθεί ο κίνδυνος διαφθοράς.

Και τέλος, μέρος της λύσης έγκειται στις αυστηρότερες διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου (πρώτη και δεύτερη γραμμή άμυνας/ρυθμίσεις σχετικά με την παροχή υπηρεσιών διασφάλισης), και ειδικότερα τον διαχωρισμό των καθηκόντων: τα άτομα που συντάσσουν τις τεχνικές προδιαγραφές δεν θα πρέπει να είναι τα ίδια άτομα με εκείνα που θα διενεργήσουν το διαγωνισμό προμήθειας του προϊόντος.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 18: Θα διευρυνθεί η χρήση του τεχνικού διαλόγου στον προσδιορισμό των τεχνικών προδιαγραφών. Η νέα ενιαία προσέγγιση στη δομή των συμβάσεων προμηθειών (βλέπε Στοιχείο 1) θα αποτελέσει ένα χρήσιμο εργαλείο για το ΥΠΕΘΑ καθώς θα εξασφαλίζει την ανταλλαγή των γνώσεων και της εμπειρίας σχετικά με τεχνικές προδιαγραφές σε κεντρικό επίπεδο.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 19: Το ΥΠΕΘΑ θα μεριμνά για τον διαχωρισμό του καθήκοντος κατάρτισης τεχνικών προδιαγραφών και της έγκρισής τους από το καθήκον της διενέργειας της διαδικασίας υποβολής προσφορών

7. Επίδειξη της δέουσας προσοχής και επιμέλειας στις διακυβερνητικές (G2G) συμβάσεις

Θέμα: Οι διακυβερνητικές (G2G) πωλήσεις εγκυμονούν επίσης κινδύνους διαφθοράς, ειδικά στις περιπτώσεις που έχουμε τη εμπλοκή ενός μόνο προμηθευτή από την πλευρά της χώρας-προμηθεύτριας. Σε αυτές τις περιπτώσεις, τα στελέχη προμηθειών του ΥΠΕΘΑ συνήθως δεν έχουν την ευκαιρία να μελετήσουν τις εσωτερικές λεπτομέρειες.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 20: Το ΥΠΕΘΑ θα περιορίσει αυστηρά τη χρήση διαδικασιών διακυβερνητικών συμβάσεων με έναν μόνο δυνητικό προμηθευτή.



Ένας μηχανισμός για την πραγματοποίηση μεγάλων αγορών αμυντικού εξοπλισμού διεθνώς στον οποίο δεν έχουν καταγραφεί περιστατικά διαφθοράς είναι οι αγορές που πραγματοποιούνται με τη συνεργασία αρκετών κρατών, οργανωμένων υπό την αιγίδα του NATO. Το ΥΠΕΘΑ έχει χρησιμοποιήσει και άλλοτε αυτόν τον μηχανισμό με καλά αποτελέσματα.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 21: Το ΥΠΕΘΑ θα στηρίζει ενεργά τη συμμετοχή στα συνεργατικά προγράμματα προμηθειών του NATO καθώς σύμφωνα με τα μέχρι στιγμής στοιχεία, δεν έχουν παρουσιαστεί κρούσματα διαφθοράς

8. Βελτίωση της επιβολής κυρώσεων, της πειθαρχικής διαδικασίας και ενδελεχής έλεγχος των συμβάσεων και των αντισταθμιστικών ωφελημάτων

Θέμα: Δεν υπάρχει σχεδόν καμία καταδικαστική απόφαση εναντίον του προσωπικού του ΥΠΕΘΑ για πράξεις διαφθοράς ή δωροδοκίας, ούτε σε υποθέσεις ρουτίνας αλλά ούτε και στις περιπτώσεις που έχουν γίνει έρευνες στο πλαίσιο σημαντικών υποθέσεων. Τέτοιου είδους παρανομίες είναι αναμενόμενες σε κάθε υπουργείο εθνικής άμυνας, και επομένως εγείρει ανησυχία το γεγονός ότι έχουν καταγραφεί τόσες λίγες περιπτώσεις στο ΥΠΕΘΑ.

Η κατάσταση αυτή χρειάζεται αλλαγή έτσι ώστε να τεθεί σε εφαρμογή μια δυναμική πειθαρχική διαδικασία. Επιπλέον, υπάρχουν αρκετοί μηχανισμοί που χρησιμοποιούνται σε άλλες χώρες με αποδοτικό τρόπο, όπως ο προληπτικός εσωτερικός έλεγχος και οι μηχανισμοί αναστολής και αποκλεισμού (βλέπε παραπομπή 6, Παράρτημα 2), που θα μπορούσαν να έχουν εφαρμογή και στο ΥΠΕΘΑ.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 22: Σε συνεργασία με την οικεία αρμόδια αρχή, το ΥΠΕΘΑ θα εντατικοποιήσει τους ελέγχους για πιθανά παραπτώματα μεταξύ του προσωπικού του και των προμηθευτών.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 23: Το ΥΠΕΘΑ θα τροποποιήσει τη λειτουργία του εσωτερικού ελέγχου έτσι ώστε να γίνεται διαχωρισμός των ερευνών από τις δράσεις πρόληψης της λειτουργίας εσωτερικού ελέγχου.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 24: Το ΥΠΕΘΑ θα μελετήσει τα πιθανά οφέλη σύστασης μιας μονάδας με αρμοδιότητες αναστολής συμμετοχής και αποκλεισμού προμηθευτών κατά το πρότυπο της αεροπορίας των Η.Π.Α.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 25: Το ΥΠΕΘΑ θα εξετάσει όλα τα ενεργά προγράμματα, καθώς και όλα τα συμβόλαια αντισταθμιστικών ωφελημάτων, για να διαπιστώσει εάν υπάρχουν κι άλλα προγράμματα που χρήζουν διερεύνησης και/ή παραπομπής στις εισαγγελικές αρχές.

9. Βελτίωση της παρακολούθησης και της εποπτείας της υλοποίησης της σύμβασης μετά την ανάθεσή της

Θέμα: Τα κρούσματα διαφθοράς συντελούνται τόσο πριν όσο και μετά την ανάθεση της σύμβασης. Συνεπώς, είναι αναγκαίο να επιστήσουμε την προσοχή στον τρόπο εκτέλεσης των πιο περίπλοκων συμβάσεων του ΥΠΕΘΑ.



Μέτρο υπ’ αριθμόν 26: Το ΥΠΕΘΑ θα ενισχύσει τον ρόλο του μέσω της εντατικότερης αξιοποίησης καταρτισμένων στελεχών προμήθειας στη φάση υλοποίησης των συμβάσεων προμηθειών.

10. Δημοσίευση των μελλοντικών προθέσεων και σχεδίων του ΥΠΕΘΑ σχετικά με τις συμβάσεις προμηθειών

Θέμα: Η επίδειξη σαφήνειας σχετικά με τα μελλοντικά σχέδια προμηθειών είναι μια ορθή πρακτική που πλέον συνηθίζεται στις προηγμένες στρατιωτικές δυνάμεις. Δημιουργεί μεγαλύτερη ασφάλεια για τους αναδόχους και καθιστά δυσκολότερη την εκ των υστέρων εισαγωγή απαιτήσεων που είναι ελλιπείς ή κατασκευασμένες. Επίσης, επιτρέπει στους αναδόχους του ΥΠΕΘΑ να κάνουν μακροπρόθεσμο προγραμματισμό και να μελετήσουν το ενδεχόμενο επέκτασης των δραστηριοτήτων τους.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 27: Το ΥΠΕΘΑ θα δημοσιεύει το σχεδιασμό του για τις συμβάσεις προμήθειας στρατιωτικών και μη στρατιωτικών υλικών, εφόσον δεν παραβιάζονται οι διατάξεις περί απορρήτου.

Μέτρο υπ’ αριθμόν 28: Όσον αφορά τις προβλεπόμενες συμβάσεις προμήθειας μη στρατιωτικών υλικών, το ΥΠΕΘΑ θα εξετάσει τη χρήση απλών εργαλείων της Τεχνολογίας της Πληροφορίας (ΤΠ) για τον καλύτερο προγραμματισμό των μελλοντικών προμηθειών.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α – 25


ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α Ολοκληρωμένη προσέγγιση για την ενίσχυση της ακεραιότητας και τον

περιορισμό των κινδύνων διαφθοράς στον τομέα της άμυνας

Την περίοδο 2010-2013, το πρόγραμμα Άμυνας και Ασφάλειας του διεθνούς οργανισμού Transparency International ανέπτυξε μια ολοκληρωμένη προσέγγιση για την αξιολόγηση της ευπάθειας στους κινδύνους διαφθοράς των υπουργείων άμυνας και των ενόπλων δυνάμεων. Η προσέγγιση αυτή εφαρμόστηκε σε 130 χώρες, πολλές από τις οποίες χρησιμοποιούν τη συγκεκριμένη μεθοδολογία ως τη βάση για τα προγράμματα ακεραιότητας και καταπολέμησης διαφθοράς που εφαρμόζουν (βλέπε παραπομπή 7, Παράρτημα 2).

Κίνδυνοι διαφθοράς στον τομέα της άμυνας

Η προσέγγιση βασίζεται στους 29 κινδύνους διαφθοράς στον τομέα της άμυνας, που παρατίθενται στο παρακάτω διάγραμμα.

Από αυτούς, οι εννέα αφορούν τον τομέα των συμβάσεων προμηθειών (βλέπε παραπάνω εικόνα, στη δεξιά πλευρά). Αυτοί οι κίνδυνοι είναι συνήθως γνωστοί στους επαγγελματίες των συμβάσεων προμηθειών (εκτός από έναν – τους κινδύνους διαφθοράς σε πακέτα χρηματοδότησης, οι οποίοι εμφανίζονται με μικρότερη συχνότητα).

Ίσως ο πιο προβληματικός και σοβαρός κίνδυνος είναι η «επιρροή των πωλητών». Στην περίπτωση αυτή, η χώρα χρησιμοποιεί την εθνική της επιρροή για να πιέσει προς την

26 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α


κατεύθυνση αποδοχής των προϊόντων των εταιρειών της. Εάν η διαδικασία εμπλέκει μόνο έναν προμηθευτή, στον οποίο ανατίθεται τελικά και το συμβόλαιο, ακόμη κι αν συνομολογείται μεταξύ κυβερνήσεων (G2G), είναι εξαιρετικά δύσκολο για τη χώρα που βρίσκεται στη θέση του αγοραστή να εντοπίσει και να σταματήσει τα ζητήματα διαφθοράς που ανακύπτουν.

Αξιολογήσεις ευπάθειας των εθνικών υπουργείων άμυνας

Οι αξιολογήσεις ευπάθειας σε σχέση με τη διαφθορά, οι οποίες έχουν διεξαχθεί σε περίπου 130 χώρες παγκοσμίως, κατατάσσουν την ευπάθεια σε θέματα διαφθοράς σε μια κλίμακα από το A (χαμηλή ευπάθεια) στο F (υψηλή ευπάθεια). Τα αποτελέσματα για τα κράτη και τους εταίρους του NATO παρατίθενται ως ακολούθως. Στην αριστερή στήλη εμφανίζονται τα αποτελέσματα για τις χώρες μέλη του NATO και στη δεξιά στήλη τα αποτελέσματα για τους εταίρους του ΝΑΤΟ.

Σε αυτό τον πίνακα, η Ελλάδα κατατάσσεται κάπου στη μέση, με βαθμολογία C.

Κίνδυνοι διαφθοράς για τις διεθνείς εταιρείες που δραστηριοποιούνται στον τομέα της άμυνας

Παρόμοια προσέγγιση έχει χρησιμοποιηθεί και για την αξιολόγηση της ευπάθειας στη διαφθορά όλων των μεγάλων εταιρειών που δραστηριοποιούνται στον τομέα της άμυνας. Οι πληροφορίες αυτές είναι πολύτιμες σε περιπτώσεις σύναψης συμβάσεων με αυτές τις εταιρείες. Οι εταιρείες λαμβάνουν σοβαρά υπόψη τους αυτές τις αξιολογήσεις. Στο πλαίσιο της έρευνας, αξιολογήθηκαν 164 μεγάλες εταιρείες στον τομέα της άμυνας (βλέπε παραπομπή 8, Παράρτημα 2).

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β – 27


ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β Σύνδεσμοι διεθνών οργανισμών που εφαρμόζουν ορθές πρακτικές

1. Κανονιστικές διατάξεις του Υπουργείου Εθνικής Άμυνας των Η.Π.Α. σχετικά με την αγορά αμυντικού εξοπλισμού: Απαιτήσεις για τη σύναψη συμβολαίων με εταιρείες που εφαρμόζουν πρόγραμμα δεοντολογίας/συμμόρφωσης

Παραπομπή στον κανονισμό: Ομοσπονδιακός Κανονισμός Αμυντικών Προμηθειών (FAR) 52.203-13, σε ισχύ από τον Δεκέμβριο του 2008

Σύνοψη: Το Civilian Agency Acquisition Council (CAAC) και το Defense Acquisition Regulations Council (DARC) (εφεξής Συμβούλια) κατέληξαν σε μια τελική ρύθμιση που τροποποιεί τον Ομοσπονδιακό Κανονισμό Αμυντικών Προμηθειών (FAR). Στόχος της ρύθμισης είναι η ενίσχυση των απαιτήσεων σχετικά με τη θέσπιση ενός κώδικα επιχειρηματικής δεοντολογίας και συμπεριφοράς, ενός συστήματος εσωτερικού ελέγχου και καταγγελίας ορισμένων παραβιάσεων του ποινικού δικαίου, των παραβιάσεων του αστικού νόμου περί ψευδών αξιώσεων ή της καταβολής σημαντικών ποσών αχρεωστήτως. Η εν λόγω τελική ρύθμιση εφαρμόζει το Δημόσιο Νόμο (Public law) 110- 252, Τίτλος VI, Κεφάλαιο 1.

ΑΜΕΡΙΚΑΝΙΚΟ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΑΜΥΝΑΣ

Αναλυτικά άρθρα σχετικά με την υποχρεωτική απαίτηση του FAR

Ανατρέξτε στα παρακάτω αναλυτικά άρθρα που συντάχθηκαν το 2008, το έτος που έγινε υποχρεωτική η εν λόγω απαίτηση:

New FAR Rule on Compliance Programs and Ethics Mandates Comprehensive Internal Controls and Mandatory Disclosure of Violations and Overpayments www.lorman.com/resources/new-far-rule-on-compliance-programs-and-ethics-mandates-comprehensive-internal-controls-and-mandatory-disclosure-of-violations-and-overpayments-15127

Ethics and Compliance Programs for US Government Contractors: www.corporatecompliance.org/Portals/1/PDF/Resources/past_handouts/WebConferences/january19attendeecopy.pdf?ver=2017-01-16-072523-697

73 FR 67064 - Federal Acquisition Regulation; Far Case 2007-006, Contractor Business Ethics Compliance Program and Disclosure Requirements: www.gpo.gov/fdsys/granule/FR-2008-11-12/E8-26953

http://www.lorman.com/resources/new-far-rule-on-compliance-programs-and-ethics-mandates-comprehensive-internal-controls-and-mandatory-disclosure-of-violations-and-overpayments-15127



http://www.corporatecompliance.org/Portals/1/PDF/Resources/past_handouts/WebConferences/january19attendeecopy.pdf?ver=2017-01-16-072523-697

http://www.corporatecompliance.org/Portals/1/PDF/Resources/past_handouts/WebConferences/january19attendeecopy.pdf?ver=2017-01-16-072523-697

https://www.gpo.gov/fdsys/granule/FR-2008-11-12/E8-26953

28 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β


2. NATO

Η πολιτική του NATO σχετικά με την ενίσχυση της ακεραιότητας και τον περιορισμό του κινδύνου διαφθοράς

NATO Building Integrity Policy: www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_135626.htm?selectedLocale=en

Η εμπειρία του NATO σχετικά με τα διδάγματα που αντλήθηκαν από την αντιμετώπιση κρουσμάτων διαφθοράς κατά τις στρατιωτικές επιχειρήσεις του

Counter- and Anti-corruption: Theory and Practice from NATO Operations: www.jallc.nato.int/products/docs/jallc_report_corruption_releasable.pdf

3. Νορβηγικό Κέντρο για την Ακεραιότητα στον Τομέα της Άμυνας (CIDS)

Centre for Integrity in the Defence Sector: http://cids.no

Οδηγίες του Κέντρου CIDS για την κατάρτιση σχεδίων με θέμα την ακεραιότητα

Integrity Action Plan: A Handbook for Practitioners in Defence Establishments: http://cids.no/wp-content/uploads/2014/12/Integrity-Action-Plan-handbook_web.pdf

Οδηγίες του Κέντρου CIDS σχετικά με την ορθή διακυβέρνηση στον τομέα της άμυνας

Criteria for Good Governance in the Defence Sector: International Standards and Principles: http://cids.no/wp-content/uploads/pdf/7215-Critera-for-Good-Governance-in-the-Defence-Sector-k6.pdf

4. Οργανισμοί για την αμυντική βιομηχανία: Δεσμεύσεις σχετικά με τη δεοντολογία και την ακεραιότητα

Παγκόσμιος οργανισμός δεοντολογίας για την αμυντική βιομηχανία (IFBEC)

Offsets in the Aerospace and Defence Industry: http://ifbec.info/wp-content/uploads/2013/07/IFBEC-Offsets-Report.pdf

Ευρωπαϊκή αμυντική βιομηχανία: Πρότυπα δεοντολογίας και ακεραιότητας

European Common Industry Standards for the Prevention of Corruption in the Aerospace and Defence Sector: www.asd-europe.org/sites/ default/files/atoms/files/ASD_Common_Industry_Standards.pdf

Πρωτοβουλία των Η.Π.Α. για τη δεοντολογία στον τομέα της άμυνας (DII)

Defense Industry Initiative on Business Ethics and Conduct: www.dii.org

http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_135626.htm?selectedLocale=en

http://www.jallc.nato.int/products/docs/jallc_report_corruption_releasable.pdf

http://cids.no/

http://cids.no/wp-content/uploads/2014/12/Integrity-Action-Plan-handbook_web.pdf

http://cids.no/wp-content/uploads/pdf/7215-Critera-for-Good-Governance-in-the-Defence-Sector-k6.pdf

http://cids.no/wp-content/uploads/pdf/7215-Critera-for-Good-Governance-in-the-Defence-Sector-k6.pdf

http://ifbec.info/wp-content/uploads/2013/07/IFBEC-Offsets-Report.pdf

http://ifbec.info/wp-content/uploads/2013/07/IFBEC-Offsets-Report.pdf

http://www.dii.org/

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β – 29


Οργανισμός αμυντικής βιομηχανίας του Ηνωμένου Βασιλείου: Οδηγός δεοντολογίας και ακεραιότητας για εταιρείες

Business Ethics: A Toolkit: www.adsgroup.org.uk/wp-content/uploads/ sites/21/2016/01/BusinessEthicsToolkit_2015.pdf

5. Προγράμματα συμμόρφωσης και δεοντολογίας εταιρειών που δραστηριοποιούνται στον τομέα της άμυνας

Lockheed Martin

Ethics: www.lockheedmartin.co.uk/us/who-we-are/ethics.html

Όμιλος Thales

Ethics and Corporate Responsibility as a Shared Asset: www.thalesgroup.com/ en/worldwide/ethics-and-corporate-responsibility-shared-asset

Krauss Maffei Wegman

Our Values: www.kraussmaffeigroup.com/en/our-values.html

Για την ανεύρεση κι άλλων εταιρειών, αναζητήστε την επωνυμία της εταιρείας προσθέτοντας τις λέξεις-κλειδιά «δεοντολογία», «συμμόρφωση» (ethics, compliance).

6. Προγράμματα αναστολής και αποκλεισμού στις συμβάσεις αμυντικού εξοπλισμού

Air Force Suspension and Debarment Program: www.barment-appeal.com/air-force-suspension-and-debarment.html

Suspension and Debarment: Strengthening Integrity in International Defence Contracting: http://ti-defence.org/wp-content/uploads/2016/03/150507-Suspension-and-Debarment.pdf

7. Αξιολογήσεις του κινδύνου διαφθοράς στον τομέα της άμυνας σε εθνικό επίπεδο

Government Defence Anti-Corruption Index: https://government.defenceindex.org

Λεπτομερείς εκθέσεις για όλες τις χώρες διατίθενται στον παραπάνω ιστότοπο.

8. Αξιολογήσεις των διαδικασιών ενίσχυσης της καταπολέμησης της διαφθοράς των διεθνών εταιρειών που δραστηριοποιούνται στον τομέα της άμυνας

Defence Companies Anti-Corruption Index: http://companies.defenceindex.org

http://www.lockheedmartin.co.uk/us/who-we-are/ethics.html

http://www.kraussmaffeigroup.com/en/our-values.html

http://ti-defence.org/wp-content/uploads/2016/03/150507-Suspension-and-Debarment.pdf

http://ti-defence.org/wp-content/uploads/2016/03/150507-Suspension-and-Debarment.pdf

https://government.defenceindex.org/

http://companies.defenceindex.org/

30 – ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Β


oecd.org/corruption

ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΑΚΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΚΑΙ ΙΔΙΩΤΙΚΩΝ ΕΠΕΝΔΥΣΕΩΝ



Καταπολέμησης της Διαφθοράς

Σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της ακεραιότητας και τη μείωση της διαφθοράς στον τομέα των Δημόσιων και Ιδιωτικών Επενδύσεων







ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ – 3


ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ

Το παρόν Σχέδιο Δράσης είναι αποτέλεσμα της συνεργασίας μεταξύ της Γενικής Γραμματείας για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΓΕΓΚΑΔ) και του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ). Ταυτόχρονα, αποτελεί προϊόν της κοινής προσπάθειας των εμπειρογνωμόνων του ΟΟΟΣΑ και των αρμοδίων ελληνικών φορέων και οργανισμών. Οι εργασίες στο πεδίο αυτό συντονίστηκαν από τον Άγγελο Μπίνη, ενώ στο τελικό κείμενο ουσιαστικές συνεισφορές είχαν επίσης οι Mark Pyman, Πελαγία Πατσουλέ, Αναστάσιος καρύδας και Ειρήνη Κουμπαρούλη. Πολύτιμη καθοδήγηση προσέφερε ο Julio Bacio Terracino. Η Laura McDonald ανέλαβε την επιμέλεια και τα θέματα επικοινωνίας, με τη συμβολή των Julie Harris και Meral Gedik. Η Alpha Zambou και η Παρασκευή Ακριβάκη παρείχαν την απαραίτητη διοικητική υποστήριξη.

Ο ΟΟΣΑ εκφράζει τις ευχαριστίες του προς την ελληνική κυβέρνηση, και ιδίως τη ΓΕΓΚΑΔ, για την υποστήριξη και τη συμβολή τους καθ’ όλη τη διάρκεια του παρόντος έργου. Ο ΟΟΣΑ ευχαριστεί επίσης την Υπηρεσία Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (SRSS) για την ενεργή συμμετοχή της και την οικονομική στήριξη που παρείχε.

Η δομή και το περιεχόμενο του Σχεδίου Δράσης διαμορφώθηκαν στο πλαίσιο των εκτενών συναντήσεων διαβούλευσης και εργασίας καθώς και του θεματικού εργαστηρίου, που πραγματοποιηθήκαν τους μήνες Φεβρουάριο, Μάιο και Ιανουάριο 2017, με την πολύτιμη συμμετοχή και συνδρομή των παρακάτω δημόσιων και ιδιωτικών φορέων και οργανισμών:

Φορείς του δημοσίου τομέα

1. Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης (ΓΕΔΔ)

2. Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (ΓΛΚ) Επιτροπή Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΕΔΕΛ)

3. Διαμεσολαβητής – Enterprise Greece

4. Περιφέρεια Αττικής Διεύθυνση Αναπτυξιακού Προγραμματισμού

5. Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης Γενική Γραμματεία Στρατηγικών και Ιδιωτικών Επενδύσεων:

Γενική Διεύθυνση Ιδιωτικών Επενδύσεων

Γενική Διεύθυνση Στρατηγικών Επενδύσεων (Διεύθυνση Αναπτυξιακής Στρατηγικής, Διεύθυνση Αδειοδοτήσεων)

Γενική Γραμματεία Δημοσίων Επενδύσεων και Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς (ΕΣΠΑ)

Αρχή Πιστοποίησης

Ειδική Υπηρεσία Θεσμικής Υποστήριξης,

Ειδική Υπηρεσία Κρατικών Ενισχύσεων

Γενική Γραμματεία Βιομηχανίας

6. Υπουργείο Οικονομικών Κεντρική Μονάδα Κρατικών Ενισχύσεων (ΚΕΜΚΕ)

4 – ANNEX C. MANAGING INTERACTIVE GROUP TASKS

Φορείς του ιδιωτικού τομέα

1. Γενική Συνομοσπονδία Επαγγελματιών Βιοτεχνών Εμπόρων, Ινστιτούτο Μικρών Επιχειρήσεων

2. Ελληνική Συνομοσπονδία Εμπορίου & Επιχειρηματικότητας (ΕΣΕΕ)

3. Κεντρική Ένωση Επιμελητηρίων Ελλάδος

4. Σύνδεσμος Επιχειρήσεων και Βιομηχανιών (ΣΕΒ)

5. Σύνδεσμος Ελληνικών Τουριστικών Επιχειρήσεων (ΣΕΤΕ)




Εισαγωγή ........................................................................................................................................ 7

Συνοπτική παρουσίαση του Σχεδίου Δράσης ................................................................................... 9

Παρουσίαση Θεσμικού Πλαισίου .................................................................................................. 11

ΠΔΕ ........................................................................................................................................................ 11 Χρηματοδότηση επενδύσεων ............................................................................................................... 12 Ευρωπαϊκά Προγράμματα .................................................................................................................... 14 Στρατηγικές Επενδύσεις ....................................................................................................................... 16 Κρατικές Ενισχύσεις .............................................................................................................................. 16

Παρουσίαση Εμπλεκομένων Φορέων ............................................................................................ 17

Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης του Αναπτυξιακού Νόμου 4399/2016 ....................................... 17 Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης του ΕΣΠΑ..................................................................................... 18 Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης της εθνικής στρατηγικής επενδυτικής πολιτικής ....................... 20 Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης του πλαισίου των κρατικών ενισχύσεων ................................... 21

Το Σχέδιο Δράσης .......................................................................................................................... 23

Πρωθυπουργική δέσμευση .................................................................................................................. 23 Παράγοντες που ευνοούν την εκδήλωση φαινομένων απάτης .......................................................... 23 Επί μέρους ανάλυση ............................................................................................................................. 25



Εισαγωγή

Οι εκάστοτε αναπτυξιακές πολιτικές αποσκοπούν στη στήριξη της βιώσιμης ανάπτυξης, της καινοτομίας, της ανταγωνιστικότητας και στη δημιουργία θέσεων εργασίας. Οι πολιτικές αυτές αποτελούν σημαντική προτεραιότητα τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Χαρακτηριστικό είναι ότι η «πολιτική συνοχής»1 αποτελεί το ένα τρίτο του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Πρόκειται, επομένως, για οικονομικούς πόρους (εθνικούς και ευρωπαϊκούς), οι οποίοι αφιερώνονται στην ενίσχυση των επενδύσεων. Η απορρόφηση των πόρων αυτών συνιστά ευθύνη των κυβερνήσεων απέναντι στην κοινωνία και στους πολίτες, ώστε να χρηματοδοτηθούν δράσεις που θα επιφέρουν την επιθυμητή κοινωνική ανάπτυξη.

Ταυτόχρονα, οι πόροι αυτοί δημιουργούν σοβαρούς κινδύνους διαφθοράς και κατάχρησής τους με τις εξής επιπτώσεις:

Άμεσες οικονομικές απώλειες σε επίπεδο τόσο εθνικού όσο και ευρωπαϊκού προϋπολογισμού

Αδυναμία επίτευξης των αναπτυξιακών στόχων

Απώλεια της εμπιστοσύνης των πολιτών στους θεσμούς.

Στο πλαίσιο αυτό, έχοντας ως στόχο την πρόληψη των φαινομένων απάτης και διαφθοράς που σχετίζονται με την κατάχρηση και την κακο-διαχείριση των πόρων αυτών, ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (Ο.Ο.Σ.Α.) συνεργάστηκε με την Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (Γ.Ε.Γ.Κ.Α.Δ.), καθώς και με άλλους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς για την εκπόνηση ενός σχεδίου ενίσχυσης της ακεραιότητας και καταπολέμησης της διαφθοράς στον τομέα των δημοσίων και ιδιωτικών επενδύσεων.

1. Η «πολιτική συνοχής» είναι η πολιτική πίσω από τα εκατοντάδες χιλιάδες έργα ανά την Ευρώπη τα οποία χρηματοδοτούνται από το ευρωπαϊκό ταμείο περιφερειακής ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) και το ταμείο συνοχής. Η οικονομική και κοινωνική συνοχή - καθώς ορίζεται στην ενιαία ευρωπαϊκή πράξη του 1986 - αφορά τη «μείωση των ανισοτήτων μεταξύ των διαφόρων περιφερειών και την καθυστέρηση των λιγότερο ευνοημένων». Η πιο πρόσφατη συνθήκη της ΕΕ, η Συνθήκη της Λισαβόνας, προσθέτει μία ακόμα πλευρά στη συνοχή, αναφερόμενη σε «οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή». Το σκεπτικό είναι ότι η πολιτική συνοχή πρέπει επίσης να προωθεί πιο ισορροπημένη, πιο βιώσιμη «εδαφική ανάπτυξη» - μια ευρύτερη έννοια από την περιφερειακή πολιτική, η οποία συνδέεται ειδικά με το ΕΤΠΑ και λειτουργεί ιδιαίτερα σε περιφερειακό επίπεδο.

8 – ΕΙΣΑΓΩΓΗ


Το σχέδιο παρουσιάζει συγκεκριμένες δράσεις και πρωτοβουλίες που απευθύνονται στις εμπλεκόμενες στο πεδίο αυτό δημόσιες αρχές. Παράλληλα, ευελπιστεί να θέσει το πλαίσιο για την εφαρμογή μιας ενιαίας στρατηγικής καταπολέμησης της απάτης και της διαφθοράς στον τομέα των επενδύσεων.

Οι αρχές της διαφάνειας, της ακεραιότητας και της λογοδοσίας αποτελούν τους βασικούς άξονες του παρόντος σχεδίου δράσης. Αρχικά, εντοπίζονται οι κυριότερες προκλήσεις ως προς τις αρχές αυτές, όπως ανακύπτουν στο ισχύον θεσμικό και νομικό πλαίσιο, στα διαφορετικά καθεστώτα και στις σχετικές διαδικασίες. Στη συνέχεια, προτείνεται η λήψη μέτρων που αντιστοιχούν σε καθεμιά από τις προκλήσεις που παρουσιάζονται, προκειμένου αυτές να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά.

Ειδικότερα, ο τομέας των δημοσίων και ιδιωτικών επενδύσεων διακρίνεται σε διαφορετικά πεδία πολιτικής (αναπτυξιακά προγράμματα, ευρωπαϊκά προγράμματα και προγράμματα στήριξης των στρατηγικών επενδύσεων). Κοινός παράγοντας, ο οποίος ευνοεί την εμφάνιση φαινομένων διαφθοράς και απάτης σε όλα αυτά τα πεδία, είναι η έντονη διεπαφή μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα. Οι επαφές , που εξ ορισμού πραγματοποιούνται στο πεδίο αυτό στα πλαίσια της παροχής επενδυτικών κινήτρων μεταξύ του Κράτους και ιδιωτών επενδυτών , δημιουργούν κινδύνους για κακο-διοίκηση και διαφθορά. Παραδείγματα από το πρόσφατο παρελθόν, ευρήματα διεθνών και εθνικών ελεγκτικών μηχανισμών, αλλά και η ίδια η αντίληψη των Ελλήνων πολιτών (όπως καταγράφεται σε σχετικές έρευνες γνώμης), επιβεβαιώνουν τις παραπάνω ανησυχίες.

Οι εργασίες του Ο.Ο.Σ.Α. και της Γ.Ε.Γ.Κ.Α.Δ. στον τομέα των επενδύσεων τους τελευταίους μήνες κατέγραψαν την πληθώρα των μέτρων που ήδη εφαρμόζονται για την ελαχιστοποίηση των κινδύνων αυτών, όπως είναι οι δηλώσεις περί μη σύγκρουσης συμφερόντων, οι δηλώσεις περιουσιακής κατάστασης και οι κώδικες δεοντολογίας που έχουν εκπονηθεί για τις «Ειδικές Υπηρεσίες Διαχείρισης» και τους λοιπούς φορείς που δραστηριοποιούνται στον χώρο.

Παρά την εφαρμογή των παραπάνω μέτρων, τα προβλήματα παραμένουν και ενισχύονται από μια άλλη σημαντική πηγή διαφθοράς και απάτης, την άσκηση αθέμιτης επιρροής κατά τη λήψη αποφάσεων: πρόσωπα σε θέσεις εξουσίας με δυνατότητα άσκησης επιρροής συνδέονται μεταξύ τους με ανεπίσημους αλλά ισχυρούς δεσμούς.

Η αποτελεσματική αντιμετώπιση των φαινομένων αυτών εξακολουθεί να είναι δύσκολο εγχείρημα. Απαιτείται θάρρος και δέσμευση από την πλευρά των εμπλεκομένων φορέων (δημόσιων και ιδιωτικών), καθώς και κατάλληλοι ελεγκτικοί μηχανισμοί. Επιπλέον, απαιτείται βελτιωμένος συντονισμός, ομοιομορφία των διαδικασιών μέσω της τυποποίησής τους, κατάλληλα συστήματα πληροφορικής (Τεχνολογίες Πληροφορίας και Επικοινωνίας – ΤΠΕ) και επαγγελματισμός. Τα μέτρα αντιμετώπισης που εντάσσονται σε καθένα από τα παραπάνω πεδία δράσης, παρουσιάζονται αναλυτικότερα παρακάτω.

Η βασικότερη όμως προϋπόθεση είναι η αλλαγή νοοτροπίας. Τα φαινόμενα αυτά είναι σχεδόν αδύνατον να εξαλειφθούν πλήρως και τείνουν να προσαρμόζονται στην ελεγκτική δραστηριότητα και μεθοδολογία. Γι’ αυτό είναι σημαντικό να βρεθούν νέες λύσεις που θα αποθαρρύνουν τέτοιες συμπεριφορές και θα αποτελέσουν μια πανοπλία δικλίδων ασφαλείας για τη χώρα.

ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ ΔΡΑΣΗΣ – 9


Συνοπτική παρουσίαση του Σχεδίου Δράσης

Δεδομένων των οικονομικών συνθηκών και της ανάγκης υποστήριξης των πολιτικών χρηστής διακυβέρνησης και ανασυγκρότησης του παραγωγικού μοντέλου της χώρας, όλες οι προσπάθειες για την τόνωση της ανάπτυξης και των επενδύσεων είναι ζωτικής σημασίας.

Οι βασικοί παράγοντες που ευνοούν τη δημιουργία ευκαιριών για την εκδήλωση φαινομένων απάτης και διαφθοράς επικεντρώνονται στα εξής σημεία:

κατακερματισμός των επενδυτικών προγραμμάτων και των φορέων που δυσχεραίνει τον κεντρικό σχεδιασμό και συνακόλουθα όλες τις φάσεις του κύκλου πολιτικής (policy cycle)

πολυπλοκότητα των κανόνων και διαδικασιών των προγραμμάτων ενίσχυσης επενδύσεων

απουσία ενός ενιαίου ΙΤ συστήματος υποστήριξης που να χρησιμεύσει ως αποτελεσματικό μέσο συντονισμού, διαχείρισης, ελέγχου και επικοινωνίας

προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι μηχανισμοί και οι φορείς εσωτερικής και εξωτερικής εποπτείας και ελέγχου, καθώς και

έλλειψη επαρκούς προσωπικού και συστηματικής πολιτικής εκπαίδευσης και κατάρτισης των στελεχών.

Στο πλαίσιο του παρόντος σχεδίου δράσης, εντοπίστηκαν δεκαοκτώ (18) ειδικότεροι παράγοντες που ευνοούν την εκδήλωση φαινομένων απάτης και διαφθοράς, οι οποίοι διαρθρώνονται σε πέντε (5) άξονες δράσης:

Βασικοί Άξονες Δράσης

1. Συντονισμός, συνεργασία & στρατηγικός προγραμματισμός.

2. Εξορθολογισμός και απλοποίηση διαδικασιών.

3. Ψηφιοποίηση συστημάτων και περαιτέρω ενσωμάτωση των ΤΠΕ.

4. Βελτίωση των συστημάτων ελέγχου και λογοδοσίας.

5. Ανθρώπινο κεφάλαιο, εκπαίδευση και ανάπτυξη ικανοτήτων.

Για την καλύτερη επισκόπηση του παρόντος σχεδίου επιλέχθηκε να προηγηθεί μια σύντομη παρουσίαση του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου, καθώς και των εμπλεκομένων φορέων. Στη συνέχεια, παρουσιάζεται ο κάθε άξονας δράσης με τους αντίστοιχους παράγοντες διαφθοράς που εντάσσονται σε αυτόν και τα προτεινόμενα μέτρα αντιμετώπισης.

ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΘΕΣΜΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ – 11


Παρουσίαση Θεσμικού Πλαισίου

Ο τομέας πολιτικής των δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων καλύπτει επενδυτικά σχέδια που αιτούνται χρηματοδότησης ή άλλων αναπτυξιακών προνομίων, τα οποία παρέχονται από εθνικούς ή ευρωπαϊκούς πόρους. Σήμερα, υπάρχουν διάφοροι τρόποι χρηματοδότησης των επιχειρήσεων και ενίσχυσης της επενδυτικής δραστηριότητας, οι οποίοι περιλαμβάνουν αναπτυξιακά προγράμματα, ευρωπαϊκά προγράμματα, καθώς και προγράμματα στήριξης των στρατηγικών επενδύσεων.

Το κυριότερο μέσο κάλυψης των χρηματοδοτικών αναγκών στον τομέα των επενδύσεων είναι το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ), το οποίο διακρίνεται σε εθνικό και χρηματοδοτούμενο, και καλύπτει όλα τα παραπάνω είδη χρηματοδοτικών προγραμμάτων.

Στα πλαίσια της παρούσας μελέτης και δεδομένης της περιπλοκότητας του πεδίου των δημοσίων και ιδιωτικών επενδύσεων, κρίθηκε σκόπιμο να παρατεθεί μια σύντομη παρουσίαση του ΠΔΕ, καθώς και μια ανάλυση των βασικών μορφών χρηματοδότησης και ενίσχυσης των επιχειρήσεων.

ΠΔΕ2

Το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) αποτελεί το βασικό εργαλείο χρηματοδότησης της αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας και έχει την ευθύνη για τη στήριξη της πραγματικής οικονομίας.

Οι διαθέσιμοι πόροι κατά την περίοδο 2017 – 2020 για την επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων στους τομείς των υποδομών, της επιχειρηματικότητας, του ανθρώπινου κεφαλαίου και της Αυτοδιοίκησης, για την ολοκλήρωση των έργων ΕΣΠΑ 2007 – 2013 και για την ικανοποίηση των στόχων απορρόφησης του ΕΣΠΑ 2014 – 2020 ανέρχονται συνολικά σε 27,5 δισ. ευρώ.

Το ΠΔΕ διακρίνεται σε δύο βασικά υπο-προγράμματα, το εθνικό ΠΔΕ και το συγχρηματοδοτούμενο ΠΔΕ. Ειδικότερα:

Το συγχρηματοδοτούμενο ΠΔΕ περιλαμβάνει έργα στο χρηματοδοτικό σχήμα των οποίων συμμετέχουν με πόρους τα ευρωπαϊκά ταμεία, ευρωπαϊκά προγράμματα ή/και άλλοι Διεθνείς Χρηματοδοτικοί Οργανισμοί κλπ. και εντάσσονται σε συλλογικές αποφάσεις (ΣΑ) των κωδικών (καθέτων) 1,2,3,4,6,7,8, και 9.

2. Εγκύκλιος Οδηγιών για την έγκριση και χρηματοδότηση του ΠΔΕ 2017 και τον προγραμματισμό δαπανών ΠΔΕ 2018 -2020 (28 Μαρτίου 2017).

12 – ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΘΕΣΜΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ


το εθνικό ΠΔΕ3 περιλαμβάνει έργα τα οποία χρηματοδοτούνται αμιγώς από εθνικούς πόρους και εντάσσονται σε Συλλογικές Αποφάσεις (ΣΑ) κωδικών (καθέτων) 0 και 5.

Το συγχρηματοδοτούμενο σκέλος περιλαμβάνει μεταξύ άλλων τόσο έργα της Προγραμματικής Περιόδου (ΠΠ) 2007 – 2013 που συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ και συνεχίζονται ή είναι προς απένταξη, όσο και νέα έργα ΕΣΠΑ 2014-2020. Αντίστοιχα, το εθνικό ΠΔΕ χρηματοδοτεί, μεταξύ άλλων, νέα έργα που εντάσσονται για πρώτη φορά στο ΠΔΕ4, εν εξελίξει επαναλαμβανόμενες δράσεις (π.χ. συντήρηση οδού), εν εξελίξει ημιτελείς δράσεις (π.χ. κατασκευή σχολείου), καθώς και έργα αναπτυξιακών προγραμμάτων ειδικού σκοπού5.

Χρηματοδότηση επενδύσεων

Νέος Αναπτυξιακός Νόμος (Ν. 4399/2016)

Ο νέος Αναπτυξιακός Νόμος Ν.4399/2016 αποτελεί το θεσμικό πλαίσιο για τη σύσταση καθεστώτων Ενισχύσεων Ιδιωτικών Επενδύσεων για την περιφερειακή και οικονομική ανάπτυξη της χώρας δημιουργώντας καθεστώτα ενίσχυσης, τα οποία χαρακτηρίζονται από ιδιαίτερα απλές διαδικασίες, καθώς και καθεστώτα για νέες επιχειρήσεις, τα οποία θα διευκολύνουν αφενός την πραγματοποίηση πολλών νέων επενδύσεων, και αφετέρου τη μεγαλύτερη δυνατή διάχυση των πόρων εξαλείφοντας τον κίνδυνο προνομιακής μεταχείρισης λίγων επιχειρήσεων ή ομίλων, όπως συχνά συνέβαινε σε παλαιότερους νόμους.

Τα πλεονεκτήματα του ισχύοντος πλαισίου σε σχέση με τα προηγούμενα είναι:

η απλοποίηση των διαδικασιών

η ενίσχυση της διαφάνειας

η ουσιαστική αξιολόγηση και

οι αντικειμενικοί έλεγχοι.

Σύμφωνα με το άρθρο 5 παρ. 1 του νόμου 4399/2016, η συμμετοχή της οικονομικής οντότητας στο κόστος του επενδυτικού σχεδίου αποτελεί προϋπόθεση υπαγωγής στο καθεστώς του νόμου. Το υπόλοιπο κόστος του προτεινόμενου επενδυτικού σχεδίου μπορεί να καλυφθεί από τις προβλεπόμενες στον νέο Αναπτυξιακό Νόμο επιχορηγήσεις

3. Για το έτος 2017 το ΠΔΕ που χρηματοδοτείται αποκλειστικά από εθνικούς πόρους ανέρχεται σε 1.000 εκατ. Ευρώ.

4. Περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, επενδυτικές δραστηριότητες των ΟΤΑ Α’ ΚΑΙ Β’ βαθμού σε όλη

τη χώρα, ενισχύσεις των ιδιωτικών επενδύσεων στο πλαίσιο υλοποίησης των αναπτυξιακών νόμων, όπως και η ενίσχυση του ΟΑΕΔ για την καταπολέμηση της ανεργίας.

5. Το 2017 θα ξεκινήσει η υλοποίηση τριών (3) αναπτυξιακών προγραμμάτων ειδικού σκοπού. Ειδικότερα:

• αναπτυξιακό πρόγραμμα Βορείου Αιγαίου

• αναπτυξιακό πρόγραμμα Νοτίου Αιγαίου

• αναπτυξιακό πρόγραμμα πολεοδομικού συγκροτήματος Θεσσαλονίκης.



και επιδοτήσεις, οι οποίες καλύπτονται από τον Προϋπολογισμό Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 20 παρ. 6 ν. 4399/2016. Για κάθε οικονομικό έτος η σχετική δαπάνη εγγράφεται στο ΠΔΕ και καλύπτεται από εθνικούς πόρους ή Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά Ταμεία ή και από άλλους χρηματοδοτικούς οργανισμούς, κατά τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις της εθνικής και ενωσιακής νομοθεσίας. Ως εκ τούτου, η απόφαση προκήρυξης του καθεστώτος ενίσχυσης συνιστά αυτοδίκαιη πρόταση εγγραφής ενάριθμου έργου στο ΠΔΕ (άρθρο 29 παρ. 3 ν. 4399/2016). Οι ενισχύσεις που παρέχονται μέσω του νέου Αναπτυξιακού Νόμου μπορούν να συνδυάζονται με ενωσιακή χρηματοδότηση.

Ενισχυόμενες Επιχειρήσεις6

Μεγάλες επιχειρήσεις

Μικρές, πολύ μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις

Υφιστάμενες και νέες επιχειρήσεις

Συνεργατικά σχήματα.

Μορφές ενίσχυσης

Φορολογική απαλλαγή

Επιχορήγηση επενδυτικών δαπανών

Κεφάλαια συνεπένδυσης

Επιδότηση χρηματοδοτικής μίσθωσης (leasing)

Επιδότηση μισθολογικού κόστους

Επιδότηση επιτοκίου

Εγγυοδοσία

Χρηματοδοτικά εργαλεία (δάνεια, επενδύσεις ιδίων ή οιωνεί ιδίων κεφαλαίων).

Για την υπαγωγή των προτεινόμενων επενδυτικών σχεδίων στο καθεστώς του ν. 4399/2016 ακολουθείται συνοπτικά η παρακάτω διαδικασία:

6. www.espa.gr/Style%20Library/Banners/ESPA-Entypo-21x21-Info_02.pdf.

https://www.espa.gr/Style%20Library/Banners/ESPA-Entypo-21x21-Info_02.pdf



Ευρωπαϊκά Προγράμματα

ΕΣΠΑ7

Το ΕΣΠΑ αποτελεί το βασικό στρατηγικό σχέδιο για την ανάπτυξη της χώρας με τη συνδρομή σημαντικών πόρων που προέρχονται από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με στόχο την αναγέννηση της ελληνικής οικονομίας μέσω της ανάταξης και αναβάθμισης του παραγωγικού και κοινωνικού ιστού της χώρας και της δημιουργίας και διατήρησης θέσεων απασχόλησης.8

Η αρχιτεκτονική του Εταιρικού Συμφώνου για το Πλαίσιο Ανάπτυξης 2014-2020 προβλέπει:

7. www.espa.gr/Style%20Library/Banners/ESPA-Entypo-21x21-Info_02.pdf.

8. www.espa.gr/el/Pages/staticESPA2014-2020.aspx.

https://www.espa.gr/Style%20Library/Banners/ESPA-Entypo-21x21-Info_02.pdf

http://www.espa.gr/el/Pages/staticESPA2014-2020.aspx



7 Τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (συμπεριλαμβανομένων των προγραμμάτων για την Αγροτική Ανάπτυξη και την Αλιεία) που αφορούν ένα ή περισσότερους τομείς και έχουν ως γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής όλη τη χώρα. Πιο συγκεκριμένα τα Τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα του ΕΣΠΑ 2014-2020 είναι τα εξής:

1. ΕΠ Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία

2. ΕΠ Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη

3. ΕΠ Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση

4. ΕΠ Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα

5. ΕΠ Τεχνική Βοήθεια

6. Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης

7. ΕΠ Αλιείας και Θάλασσας.

13 Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (ΠΕΠ), ένα για κάθε μία από τις 13 διοικητικές Περιφέρειες της χώρας, που περιλαμβάνουν δράσεις περιφερειακής εμβέλειας.

Επιπλέον, η Ελλάδα συμμετέχει σε Προγράμματα Ευρωπαϊκής Εδαφικής Συνεργασίας, 5 εκ των οποίων είναι διμερή δηλαδή αφορούν τη συνεργασία με ισάριθμες χώρες που γειτνιάζουν με την Ελλάδα.

Σε επίπεδο διαχείρισης και ελέγχου, το ΕΣΠΑ 2014 -2020 διέπεται από τις ρυθμίσεις του ν. 4314/2014.

Απευθείας χρηματοδότηση από την ΕΕ

Πρόκειται για μια σειρά προγραμμάτων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με στόχο την τόνωση της απασχόλησης, της ανάπτυξης και των επενδύσεων σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Τα περισσότερα προγράμματα αποτελούν μέρος του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου 2014-2020.

Ευρωπαϊκό Πρόγραμμα για την Απασχόληση και την Κοινωνική Καινοτομία (EaSI):

Δάνεια σε μικρές επιχειρήσεις

Εκτελεστικός Οργανισμός για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (COSME):

Ειδικά για ΜΜΕ

Εκτελεστικός Οργανισμός Καινοτομίας και Δικτύων (Innovation and Networks Executive Agency) – Connecting Europe Facility (CEF):

Μεταφορές, ενέργεια, ΤΠΕ

Ορίζοντας 2020 (Horizon 2020) – Εκτελεστικός Οργανισμός για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (Executive Agency for Small and Medium – sized Enterprises, EASME):

Έρευνα και καινοτομία

«Σχέδιο Γιούνκερ» (EFSI: Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων):

Χορήγηση δανείων για υποδομές έρευνας και ανάπτυξης, ΤΠΕ, σε ΜΜΕ κλπ.



Στρατηγικές Επενδύσεις

Το πεδίο των στρατηγικών επενδύσεων ρυθμίζεται από τον ν. 3894/2010, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του ν. 4146/2013, ο οποίος ενισχύει και διευρύνει το ισχύον πλαίσιο. Οι νόμοι αυτοί ορίζουν την εφαρμογή fast-track διαδικασιών για την υλοποίηση των στρατηγικών επενδύσεων.

Ως στρατηγικές επενδύσεις ορίζονται οι παραγωγικές επενδύσεις που επιφέρουν ποσοτικά και ποιοτικά αποτελέσματα σημαντικής εντάσεως στη συνολική εθνική οικονομία και προάγουν την έξοδο της χώρας από την οικονομική κρίση. Οι επενδύσεις αυτές πραγματοποιούνται είτε από το Δημόσιο είτε από ιδιώτες είτε με συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα είτε με συμβάσεις μικτής μορφής. Παρόλο που οι στρατηγικές επενδύσεις δεν υπάγονται σε καθεστώτα άμεσων ενισχύσεων ή άλλη μορφή χρηματοδότησης, απολαμβάνουν ορισμένων προνομίων, τα οποία περιλαμβάνουν τα εξής:

Επιτάχυνση διαδικασίας αδειοδότησης

Ειδικές διαδικαστικές και χωρικές παρεκκλίσεις

Δυνατότητα κατάρτισης Ειδικού Σχεδίου Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ)

Δυνατότητα υποβολής αιτήματος παροχής φορολογικών κινήτρων στην επένδυση.

Κρατικές Ενισχύσεις

Τόσο οι επιχορηγήσεις και επιδοτήσεις που παρέχονται υπό το καθεστώς του νέου Αναπτυξιακού νόμου, όσο και η μέσω ΕΣΠΑ ή άλλου είδους ενωσιακή χρηματοδότηση μπορεί κατά περίπτωση να θεωρηθεί ότι ενέχουν στοιχεία κρατικής ενίσχυσης. Στην περίπτωση αυτή θα πρέπει να αποτυπώνονται οι ενέργειες στις οποίες έχει προβεί ο δικαιούχος, ώστε να διασφαλίσει εκ των προτέρων το συμβιβασμό της χορηγούμενης ενίσχυσης με το δίκαιο του ανταγωνισμού περί κρατικών ενισχύσεων9. Για να είναι η κρατική ενίσχυση συμβατή με τους κανόνες της ΕΕ θα πρέπει είτε να συμμορφώνεται με κάποιον από τους κανόνες απαλλαγής είτε να εγκριθεί απευθείας από τις αρμόδιες υπηρεσίες της ΕΕ μετά από κοινοποίηση.

Θα πρέπει να σημειωθεί ότι στην Ελλάδα συχνά ενισχύονται μη επιλέξιμες δαπάνες, με αποτέλεσμα να ενεργοποιείται η διαδικασία ανάκτησης αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων κρατικών ενισχύσεων, η οποία ωστόσο αντιμετωπίζει σοβαρές δυσκολίες τόσο σε διοικητικό επίπεδο όσο και από άποψη νομικού πλαισίου. Όπως χαρακτηριστικά επισημάνθηκε από τους εμπλεκόμενους φορείς κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων που πραγματοποιήθηκαν για την εκπόνηση του παρόντος, η διαδικασία ανάκτησης συχνά καταρρέει ενώπιον των δικαστηρίων για λόγους τυπικούς, καθώς πρόκειται για μια ιδιαίτερα επαχθή και περίπλοκη διαδικασία. Έτσι, οι παράνομες ενισχύσεις καταλήγουν να βαρύνουν το ΠΔΕ, χωρίς πρακτικά να υπάρχει δυνατότητα ανάκτησής τους.

9. Οδηγός Αξιολόγησης Αιτήσεων Χρηματοδότησης πράξεων συγχρηματοδοτούμενων από τα επιχειρησιακά προγράμματα του στόχου «Επενδύσεις στην Ανάπτυξη και την Απασχόληση», σ.

ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΕΜΠΛΕΚΟΜΕΝΩΝ ΦΟΡΕΩΝ – 17


Παρουσίαση Εμπλεκομένων Φορέων

Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης του Αναπτυξιακού Νόμου 4399/2016

1) Γενική Διεύθυνση Ιδιωτικών Επενδύσεων της Γενικής Γραμματείας Στρατηγικών και Ιδιωτικών Επενδύσεων του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης (ΓΔΙΕ)

Η ΓΔΙΕ είναι αρμόδια για τον συντονισμό των δράσεων των υπηρεσιακών της μονάδων, καθώς και για τον σχεδιασμό και την υλοποίηση των επενδυτικών έργων των αναπτυξιακών νόμων και της επενδυτικής πολιτικής προσέλκυσης κεφαλαίων εξωτερικού. Ως εκ τούτου, αποτελεί κύριο εκφραστή της αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας.

Σύμφωνα με τον ν. 4399/2016, η ΓΔΙΕ:

Αποτελεί το σημείο υποβολής των αιτήσεων υπαγωγής επενδυτικών σχεδίων, εφόσον αυτά δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των εδαφίων α’ και β΄ της παραγράφου 2 του άρ. 13 (άρ. 13 παρ. 2γ)

Εκδίδει τις αποφάσεις υπαγωγής των επενδυτικών σχεδίων (άρ. 14 παρ. 7α)

Μεριμνά για την κατάρτιση και επιμόρφωση των αξιολογητών και την περιοδική πιστοποίηση των δεξιοτήτων τους και εκδίδει Οδηγό Δεοντολογίας Αξιολογητών (άρ. 24 παρ. 2,3)

Μεριμνά για την κατάρτιση και επιμόρφωση των ελεγκτών και την περιοδική πιστοποίηση των δεξιοτήτων τους και εκδίδει Οδηγό Δεοντολογίας Ελεγκτών (άρ. 25 παρ. 2,3).

2) Περιφέρειες

Οι Περιφέρειες, και ειδικότερα οι Διευθύνσεις Αναπτυξιακού Προγραμματισμού της κάθε Περιφέρειας, αποτελούν τον δεύτερο φορέα υλοποίησης του Αναπτυξιακού νόμου και συνεπώς έχουν αντίστοιχες αρμοδιότητες. Ειδικότερα:

Αποτελούν το σημείο υποβολής αιτήσεων υπαγωγής επενδυτικών σχεδίων επιλέξιμου ύψους άνω των 3.000.000 ευρώ που υλοποιούνται μέσα στα όρια της κάθε Περιφέρειας (άρ. 13 παρ. 2α)

Ο αρμόδιος Περιφερειάρχης εκδίδει την απόφαση υπαγωγής των επενδυτικών σχεδίων (άρ. 14 παρ. 7γ).

18 – ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΕΜΠΛΕΚΟΜΕΝΩΝ ΦΟΡΕΩΝ


3) Υπουργείο Εσωτερικών. Ο τρίτος φορέας υλοποίησης είναι η Διεύθυνσης Περιφερειακής Αναπτυξιακής Πολιτικής του Υπουργείου Εσωτερικών. Σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 4399/2016:

Αποτελεί το σημείο υποβολής αιτήσεων υπαγωγής επενδυτικών σχεδίων επιλέξιμου ύψους άνω των 3.000.000 ευρώ, που υλοποιούνται στις Περιφέρειες Δυτικής και Κεντρικής Μακεδονίας και Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης (ά.13 παρ. 2β)

Ο αρμόδιος Υπουργός Εσωτερικών εκδίδει την απόφαση υπαγωγής των επενδυτικών σχεδίων (ά. 14 παρ. 7β).

Τέλος, σύμφωνα με το άρ. 30, όλες οι παραπάνω αρμόδιες υπηρεσίες εφαρμογής του Αναπτυξιακού Νόμου αξιολογούν τις επιπτώσεις των ενισχύσεων στις επιχειρήσεις που τις λαμβάνουν και στην ανάπτυξη γενικότερα, καθώς και τις δημοσιονομικές επιπτώσεις τόσο στον Τακτικό Προϋπολογισμό, όσο και στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων.

Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης του ΕΣΠΑ

1) Εθνική Αρχή Συντονισμού: Γενική Γραμματεία Δημοσίων Επενδύσεων και ΕΣΠΑ του Υπουργείου Οικονομίας, Ανάπτυξης (ΓΓΔΕ και ΕΣΠΑ)

Η ΓΓΔΕ και ΕΣΠΑ έχει οριστεί ως Εθνική Αρχή Συντονισμού. Υπό αυτήν της την ιδιότητα συντονίζει τον προγραμματισμό και την εφαρμογή των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ και καθοδηγεί τις Διαχειριστικές Αρχές με στόχο την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας και της νομιμότητας της διαχείρισης και της εφαρμογής των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων.10

Στο πλαίσιο αυτό, είναι μεταξύ άλλων αρμόδια11 για:

την έκδοση οδηγιών και την παροχή κατευθύνσεων σχετικών με τη διαχείριση των ΕΠ

την παρακολούθηση της εφαρμογής των προγραμμάτων, ιδίως ως προς την επίτευξη των στόχων τους.

2) Ειδική Υπηρεσία Θεσμικής Υποστήριξης12

Η ΕΥΘΥ, υπάγεται στη ΓΓΔΕ και ΕΣΠΑ και είναι αρμόδια για το σχεδιασμό του Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ. Παράλληλα, παρακολουθεί την ορθή και ενιαία εφαρμογή του σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και διαμορφώνει και εισηγείται προτάσεις για

10. hwww.espa.gr/el/Pages/DictionaryFS.aspx?item=130.

11. Οι αρμοδιότητες της Εθνικής Αρχής Συντονισμού περιγράφονται αναλυτικά στο ά. 14 ν. 4314/2014.

12. Άρθρο 15 παρ. 3 ν. 4314/2014.

https://www.espa.gr/el/Pages/DictionaryFS.aspx?item=130



τη συνεχή απλούστευση του συστήματος υλοποίησης των συγχρηματοδοτούμενων πράξεων.

3) Αρχή Πιστοποίησης13

Ως Αρχή Πιστοποίησης των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ ορίζεται η Ειδική Υπηρεσία Αρχή Πιστοποίησης και Εξακρίβωσης Συγχρηματοδοτούμενων Προγραμμάτων (τ. Αρχή Πληρωμής). Η Ειδική αυτή Υπηρεσία υπάγεται επίσης στη ΓΓΔΕ και ΕΣΠΑ του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης και έχει κυρίως τις εξής αρμοδιότητες ως προς τη διαχείριση και τον έλεγχο των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2014 – 2020.

Διενεργεί επιθεωρήσεις στους φορείς που ασκούν διαχείριση και στους δικαιούχους συγχρηματοδοτούμενων πράξεων

Πιστοποιεί την ακρίβεια των δηλωθεισών δαπανών και τη διενέργειά τους για πράξεις που επελέγησαν για χρηματοδότηση

Τηρεί λογιστικά μητρώα για τις δαπάνες που υποβάλλονται στην Επιτροπή και τα ποσά που μπορούν να ανακτηθούν.

4) Διαχειριστικές Αρχές (ΔΑ)14

Οι Διαχειριστικές Αρχές είναι αρμόδιες για τη διαχείριση και τον έλεγχο των Επιχειρησιακών προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2014 -2020 και διακρίνονται σε ΔΑ Τομεακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και ΔΑ Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων.

Η διαχείριση των Τομεακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων έχει ανατεθεί σε επιτελικές δομές Υπουργείων, ενώ οι ΔΑ Περιφερειακών Επιχειρησιακών προγραμμάτων υπάγονται διοικητικά στον οικείο Περιφερειάρχη.

Οι ΔΑ είναι υπεύθυνες για τη διαχείριση του οικείου επιχειρησιακού προγράμματος, σύμφωνα με το σύστημα διαχείρισης και ελέγχου και την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Στο πλαίσιο αυτό οι ΔΑ, μεταξύ άλλων, είναι αρμόδιες για τα εξής:

Θέτουν στη διάθεση των ενδιάμεσων φορέων και των δικαιούχων πληροφορίες σχετικά με την εκτέλεση των καθηκόντων τους και την υλοποίηση των πράξεων αντίστοιχα

Διασφαλίζουν τη συλλογή και καταχώρηση στο ΟΠΣ δεδομένων για κάθε πράξη

Πραγματοποιούν αξιολογήσεις του επιχειρησιακού προγράμματος.

Κυρίως όμως οι ΔΑ είναι αρμόδιες για την επιλογή των χρηματοδοτούμενων πράξεων. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρ. 9 ν. 4314/2014, το εποπτεύον όργανο των ειδικών υπηρεσιών διαχείρισης (ήτοι ο Γενικός ή Ειδικός Γραμματέας του αρμόδιου Υπουργείου

13. Άρθρο 10 ν. 4314/2014 και άρθρο 13 ν. 3614/2007.

14. Άρθρα 4 – 9 ν. 4314/2014.



για τα Τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα ή ο Περιφερειάρχης για τα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα) εκδίδουν τις παρακάτω αποφάσεις:

Απόφαση ένταξης των πράξεων

Απόφαση ανάκλησης ένταξης

Απόφαση ολοκλήρωσης

Απόφαση απόρριψης προτάσεων

Απόφαση δημοσιονομικών διορθώσεων

Απόφαση ανάκτησης αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.

5) Ενδιάμεσοι Φορείς (ΕΦ)

Ως ενδιάμεσος φορέας ορίζεται κάθε δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας που ενεργεί υπό την ευθύνη μιας διαχειριστικής αρχής ή αρχής πιστοποίησης ή εκτελεί καθήκοντα εξ ονόματος μιας τέτοιας αρχής σε σχέση με δικαιούχους που υλοποιούν πράξεις.

Στους ΕΦ ανατίθεται η διαχείριση μέρους ενός Επιχειρησιακού Προγράμματος ή συγκεκριμένα καθήκοντα της Διαχειριστικής Αρχής.

6) Αρχή Ελέγχου15: Επιτροπή Δημοσιονομικών Ελέγχων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (ΕΔΕΛ)

Ως Αρχή Ελέγχου ορίζεται η Επιτροπή Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΕΔΕΛ) του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, η οποία έχει την ευθύνη για τον έλεγχο της ορθής λειτουργίας τους συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2014 -2020 και του Επιχειρησιακού Προγράμματος «Αλιεία και Θάλασσα 2014 -2020». Ειδικότερα, η ΕΔΕΛ αναλαμβάνει μεταξύ άλλων τις εξής αρμοδιότητες:

Διασφαλίζει τη διενέργεια ελέγχων για την επαλήθευση της αποτελεσματικής λειτουργίας του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των ΕΠ

Διασφαλίζει την πραγματοποίηση των ελέγχων σε κατάλληλο δείγμα για την επαλήθευση των δηλωθεισών στην Επιτροπή δαπανών.

Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης της εθνικής στρατηγικής επενδυτικής πολιτικής

1) Γενική Διεύθυνση Στρατηγικών Επενδύσεων της Γενικής Γραμματείας Στρατηγικών και Ιδιωτικών Επενδύσεων του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης (ΓΔΣΕ)

Η ΓΔΣΕ είναι αρμόδια για τη χάραξη εθνικής στρατηγικής επενδυτικής πολιτικής και τον σχεδιασμό και την οργάνωση των στρατηγικών επενδύσεων. Στο πλαίσιο αυτό,

15. Άρθρο 11 ν. 4314/2014, άρθρα 15 και 16 ν. 3614/2007.



λειτουργεί ως Υπηρεσία μιας στάσης (“one stop shop”) για την αδειοδότηση των στρατηγικών επενδύσεων με στόχο τη μείωση της γραφειοκρατίας, της σύγχυσης των αρμοδιοτήτων και των καθυστερήσεων.

2) Ελληνική Εταιρεία Επενδύσεων και Εξωτερικού Εμπορίου - Enterprise Greece

Ο οργανισμός Enterprise Greece είναι ο αρμόδιος φορέας για όλο το φάσμα της διαδικασίας για τις στρατηγικές επενδύσεις. Ειδικότερα είναι υπεύθυνος, μεταξύ άλλων, για τα εξής στάδια της διαδικασίας:

Υποδοχή των αιτήσεων για ένταξη των επενδύσεων

Έλεγχος του υπηρεσιακού σχεδίου, των συνεπειών στην ελληνική οικονομία και αξιολόγηση της πλήρωσης των κριτηρίων για τον χαρακτηρισμό της επένδυσης ως «στρατηγικής»

Εισήγηση στη Διϋπουργική Επιτροπή Στρατηγικών Επενδύσεων (ΔΕΣΕ) την ένταξη των επενδυτικών προτάσεων ή τη διακοπή της διαδικασίας ένταξης.

Φορείς εφαρμογής και υλοποίησης του πλαισίου των κρατικών ενισχύσεων

1) Κεντρική Μονάδα Κρατικών Ενισχύσεων (ΚεΜΚΕ):

Η ΚεΜΚΕ αποτελεί την αρμόδια εθνική αρχή συντονισμού για τις κρατικές ενισχύσεις. Στο πλαίσιο αυτό, αποτελεί και το μοναδικό επίσημο σημείο επαφής για θέματα κρατικών ενισχύσεων τόσο με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή όσο και με άλλους ευρωπαϊκούς και διεθνείς φορείς.

Ειδικότερα, η ΚεΜΚΕ:

εξετάζει όλα τα προτεινόμενα σχέδια κρατικών ενισχύσεων ως προς τη συμβατότητά τους με τους κανόνες κρατικών ενισχύσεων

εκφράζει έγγραφη γνώμη που προσαρτάται σε κάθε σχέδιο

έχει την πλήρη ευθύνη για την κοινοποίηση των σχεδίων κρατικών ενισχύσεων στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή

επιβλέπει και παρακολουθεί την πορεία και την πρόοδο όλων των υποθέσεων κρατικών ενισχύσεων και συντονίζει τα θέματα κρατικών ενισχύσεων σε εθνικό επίπεδο.

Με τον τρόπο αυτό, η ΚεΜΚΕ συμμετέχει στην διαμόρφωση της πολιτικής των κρατικών ενισχύσεων και στον έλεγχο της συμβατότητας των χορηγούμενων κρατικών ενισχύσεων με το ενωσιακό δίκαιο.

2) Ειδική Υπηρεσία Κρατικών Ενισχύσεων (ΕΥΚΕ)

Η ΕΥΚΕ αποτελεί ειδική υπηρεσία της Εθνικής Αρχής Συντονισμού, δηλαδή της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Επενδύσεων (ΕΣΠΑ). Η σύστασή της προβλέπεται στο άρθρο 15 παρ. 5 ν. 4314/2014, όπου ορίζεται ότι λειτουργεί ως Αποκεντρωμένη Μονάδα Κρατικών Ενισχύσεων για το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης και οι αρμοδιότητές της περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων:



την κεντρική διαχείριση του Πληροφοριακού Συστήματος Κρατικών Ενισχύσεων (ΠΣΚΕ)

την παρακολούθηση της υλοποίησης των δράσεων κρατικών ενισχύσεων στο πλαίσιο των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων.

ΤΟ ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ – 23


Το Σχέδιο Δράσης

Πρωθυπουργική δέσμευση

Για να καταστεί σαφής η πρόθεση της κυβέρνησης να επιδιώξει αποτελεσματικά και με ακεραιότητα τους αναπτυξιακούς στόχους που περιλαμβάνονται στο σύνολο των προγραμμάτων/δράσεων που εμπίπτουν στο πεδίο πολιτικής των δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων, προτείνεται ο Πρωθυπουργός να υιοθετήσει την τομεακή στρατηγική καταπολέμησης της διαφθοράς και να επιδιώξει ενεργά την αυτοδέσμευση των φορέων στην υλοποίηση των επιμέρους δράσεων της στρατηγικής.

Μέτρο 1: Θεσμοθέτηση μόνιμης ομάδας εργασίας με στελέχη από το Υπουργείο Οικονομίας και Ανάπτυξης, το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης, το Υπουργείο Οικονομίας (με πρόβλεψη συμμετοχής εκπροσώπων των Περιφερειών), με τακτικό πρόγραμμα συνεδριάσεων και συγκεκριμένη στοχοθεσία για την αντιμετώπιση των απειλών κατά της ακεραιότητας και της διαφάνειας στο πεδίο αυτό.

Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί να αξιοποιηθεί η ρύθμιση του άρθρου 30 ν. 4399/2016, όπου προβλέπεται η συλλογή και ανάλυση ποσοτικών και ποιοτικών δεδομένων των ενισχυόμενων επενδύσεων και η σύνταξη ετήσιων αναφορών από τις αρμόδιες υπηρεσίες εφαρμογής υπό τον συντονισμό και σε συνεργασία με τη Γενική Γραμματεία Στρατηγικών και Ιδιωτικών Επενδύσεων. Προτείνεται να τροποποιηθεί η εν λόγω διάταξη, ώστε να περιλαμβάνει τη συλλογή και ανάλυση δεδομένων σχετικών με φαινόμενα διαφθοράς και απάτης που τυχόν εντοπίζονται στις ενισχυόμενες επενδύσεις σε συνεργασία με τη Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς.

Παράγοντες που ευνοούν την εκδήλωση φαινομένων απάτης

Υπάρχουν 18 παράγοντες που διαρθρώνονται σε 5 άξονες δράσης:

1. Συντονισμός, συνεργασία και στρατηγικός σχεδιασμός

α) Αθέμιτες πρακτικές επιρροής από το πολιτικό προσωπικό (undue political influence) και οριοθέτηση των πρακτικών «αιχμαλωσίας των πολιτικών» (Policy Capture)

β) Έλλειψη συστηματικής αξιολόγησης κινδύνων απάτης/διαφθοράς κατά τη φάση του στρατηγικού σχεδιασμού

γ) Απουσία διαβουλεύσεων μεταξύ της Διοίκησης και του ιδιωτικού τομέα για τη χάραξη πολιτικών



δ) Έλλειψη συνεργατικής κουλτούρας μεταξύ των εμπλεκόμενων δημόσιων φορέων.

2. Εξορθολογισμός και απλοποίηση διαδικασιών

α) Πληθώρα προγραμμάτων και διαδικασιών

β) Συχνές τροποποιήσεις του θεσμικού πλαισίου που αφορά στα προγράμματα και στις συναφείς με αυτά διαδικασίες

γ) Συγκέντρωση των διενεργούμενων ελέγχων και αξιολογήσεων σε περιορισμένο αριθμό υπαλλήλων.

3. Ψηφιοποίηση συστημάτων και περαιτέρω ενσωμάτωση των ΤΠΕ

α) Έλλειψη ενημέρωσης των εμπλεκομένων αρχών και φορέων για τις ΤΠΕ και την ορθή αξιοποίηση των δυνατοτήτων που παρέχουν σε επίπεδο πληροφόρησης και διαχείρισης

β) Χρήση εντύπων και χειρόγραφων εγγράφων/δικαιολογητικών που ενισχύουν τη γραφειοκρατία και δυσχεραίνουν το ελεγκτικό έργο

γ) Έλλειψη ηλεκτρονικής επικοινωνίας μεταξύ των δημοσίων και ιδιωτικών φορέων

δ) Έλλειψη ενιαίας βάσης συγκέντρωσης και ανάλυσης δεδομένων και στατιστικών.

4. Βελτιώνοντας τα συστήματα εποπτείας, ελέγχου και λογοδοσίας

α) Έλλειψη μηχανισμών κοινωνικής λογοδοσίας και ενημέρωσης των πολιτών (voice and accountability)

β) Ανεπαρκείς έλεγχοι για την τήρηση των αρχών της ακεραιότητας και της διαφάνειας στα επιμέρους προγράμματα / καθεστώτα

γ) Αδυναμία αντιμετώπισης του κινδύνου της «διπλής χρηματοδότησης»

δ) Πολλαπλά επίπεδα έγκρισης σε διαφορετικά επίπεδα διακυβέρνησης

ε) Παθογένειες στο σύστημα ανάκτησης αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών.

5. Ανθρώπινο κεφάλαιο, εκπαίδευση και ανάπτυξη ικανοτήτων

α) Έλλειψη ορθής πολιτικής πρόβλεψης αναγκών και τοποθέτησης κατάλληλου προσωπικού

β) Απουσία συνεκτικών δράσεων ανάπτυξης δεξιοτήτων και ικανοτήτων.



Επί μέρους ανάλυση

Άξονας 1: Συντονισμός και στρατηγικός προγραμματισμός

Αθέμιτες πρακτικές επιρροής από το πολιτικό προσωπικό (undue political influence) και οριοθέτηση των πρακτικών «αιχμαλωσίας των πολιτικών» (Policy Capture)

Πρόβλημα: Η άσκηση πολιτικής επιρροής και πίεσης στους δημοσίους υπαλλήλους είναι τόσο δεδομένη, όσο και η αξιοποίηση προσωπικών επαφών για την ικανοποίηση ιδιωτικών συμφερόντων. Ως έναν βαθμό, αυτού του είδους η άσκηση πίεσης μπορεί να θεωρείται αποδεκτή στα πλαίσια της πολιτικής, συχνά όμως υποκρύπτει φαινόμενα διαφθοράς. Πρόκειται για φαινόμενα που πάντοτε θα βρίσκουν τον τρόπο να διαφεύγουν από το προστατευτικό πλέγμα των ελέγχων ή ακόμη, θα χρησιμοποιούν τους ίδιους τους ελέγχους ως μοχλό άσκησης πίεσης. Η αντιμετώπιση των φαινομένων αυτών έγκειται όχι τόσο στην καταστολή (μέσω της θέσπισης νέων ελέγχων), αλλά κυρίως στη διαρκή δημιουργία, προσαρμογή και σύνθεση νέων μηχανισμών άμυνας και αντιμετώπισης του φαινομένου αυτού.

Μέτρο 2: Θεσμοθέτηση μηχανισμών και δικλίδων μετριασμού της άσκησης αθέμιτης επιρροής από το πολιτικό προσωπικό στα στελέχη των φορέων υλοποίησης των εθνικών και ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών μηχανισμών σχετικά με πράξεις ή παραλείψεις σε διάφορα στάδια της διαδικασίας υποβολής και αξιολόγησης. Παράλληλα, δράσεις όπως η ρύθμιση της λειτουργίας των ομάδων πίεσης (e.g. Statutory register of lobbyists), μπορούν να βοηθήσουν σημαντικά στην αποτροπή επηρεασμού (policy capture) του σχεδιασμού αναπτυξιακών πολιτικών/προγραμμάτων από συγκεκριμένες ομάδες συμφερόντων.

Για παράδειγμα μπορούν να θεσπιστούν επίσημοι τρόποι για την αντιμετώπιση αυτού του είδους των πιέσεων, όπως:

α) πληροφοριακά συστήματα καταγραφής των διαδικαστικών βημάτων χρηματοδότησης ενός επενδυτικού σχεδίου

β) λίστες ελέγχου των επενδύσεων

γ) ψηφιακές υπογραφές (για καλύτερο εντοπισμό)

δ) διαδικασίες εσωτερικής διαβούλευσης, στα πλαίσια της οποίας οι υπάλληλοι θα μπορούν να εκφράζουν τους ηθικούς προβληματισμούς τους ακόμη και σε ανεπίσημο επίπεδο

ε) εισαγωγική εκπαίδευση των υπαλλήλων κατά την ανάληψη των καθηκόντων τους ώστε να γνωρίζουν τα δικαιώματά τους και τους κατάλληλους τρόπους αντιμετώπισης τέτοιων φαινομένων

στ) διαφάνεια στην πληροφόρηση μέσω της δημοσίευσης των ενισχυόμενων και επιδοτούμενων προγραμμάτων, της λίστας καταβολής της χρηματοδότησης κλπ.

ζ) δημόσια διαβούλευση για την εφαρμογή κρίσιμων αναπτυξιακών πολιτικών



η) θέσπιση προτύπων ακεραιότητας.

Έλλειψη συστηματικής αξιολόγησης κινδύνων απάτης/διαφθοράς κατά τη φάση του στρατηγικού σχεδιασμού προγραμμάτων/δράσεων

Πρόβλημα: Μια στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης ή της διαφθοράς οφείλει να είναι στοχευμένη στους κινδύνους που καλείται να αντιμετωπίσει, κάτι το οποίο μπορεί να επιτευχθεί μέσω της ορθής και συστηματικής αξιολόγησης των εν λόγω κινδύνων ήδη από τη φάση του σχεδιασμού είτε στο επίπεδο του φορέα ή/και μιας συγκριμένης διαδικασίας/λειτουργίας.

Η αξιολόγηση των κινδύνων απάτης/διαφθοράς αποτελεί στην ουσία μία άσκηση εντοπισμού και αξιολόγησης των απειλών αυτών σε συνάρτηση με τις πολιτικές και διαδικασίες διοίκησης, προκειμένου να διερευνηθεί κατά πόσο το σύστημα διακυβέρνηση και ελέγχου εντοπίζει και αποτρέπει αποτελεσματικά την επέλευση των κινδύνων αυτών. Ειδικότερα, στη φάση του στρατηγικού σχεδιασμού ενός επενδυτικού προγράμματος/καθεστώτος θα πρέπει:

να αξιολογείται η συχνότητα και η σοβαρότητα των φαινομένων απάτης ή διαφθοράς στον επίπεδο των εμπλεκόμενων φορέων και διαδικασιών διαχείρισης και υλοποίησης, και στη συνέχεια

να εντοπίζονται οι παράγοντες που προκαλούν ή δημιουργούν κινδύνους για απάτη ή διαφθορά καθώς και να καταγράφονται οι τυχόν υπάρχουσες δικλίδες ασφαλείας για το μετριασμό των εγγενών αυτών κινδύνων.

Μέτρο 3: Η χάραξη και η υλοποίηση ενός αποτελεσματικού οδικού χάρτη για την αντιμετώπιση των φαινομένων απάτης και διαφθοράς στο πεδίο των δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων, αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της φάσης του αρχικού σχεδιασμού των προγραμμάτων/καθεστώτων/δράσεων. Για το σκοπό αυτό απαιτείται μία δομημένη εργασία χαρτογράφησης, ανάλυσης και αξιολόγησης των διαδικασιών επιχορήγησης τόσο μέσω εθνικών όσο και μέσω ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών εργαλείων, των ροών εργασίας, των αρμοδιοτήτων και υποχρεώσεων, των απαραίτητων δεξιοτήτων, και λοιπών παραμέτρων που επηρεάζουν θέματα ακεραιότητας και διαφάνειας για το σύνολο των πολιτικών/προγραμμάτων.

Η χαρτογράφηση αυτή μπορεί να βασιστεί στις εξής μεθόδους:

α) Έρευνες που απευθύνονται σε επενδυτές, στελέχη της διοίκησης που παρέχουν τις υπηρεσίες αυτές ή γενικώς στο κοινό. Οι έρευνες αυτές έχουν στόχο την άντληση πληροφοριών σχετικά με τη διαφθορά και μπορούν να εστιάζουν στην αντίληψη περί διαφθοράς, τις εμπειρίες ή τις πρακτικές διαφθοράς.

β) Ερωτηματολόγια που μπορούν να συμπληρώνονται είτε από τον ίδιο τον φορέα (αυτό-αξιολόγηση) είτε από εξωτερικό φορέα, με σκοπό ανάλυση των χαρακτηριστικών συμβάλλουν στον εντοπισμό των κινδύνων που προκαλούν φαινόμενα απάτης/διαφθοράς. Ενδεικτικά, αναφέρονται οι παρακάτω κατηγορίες ερωτήσεων:

Λειτουργία και αρμοδιότητες



Προϋπολογισμός

Διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού

Εκπαίδευση

Διαδικασίες και τρόπος λήψης αποφάσεων

Τήρηση αρχείου

Διαφάνεια

Πρόσβαση στην πληροφορία

Πλαίσιο δεοντολογίας και ακεραιότητας

Μηχανισμοί λογοδοσίας

Μηχανισμοί διαχείρισης καταγγελιών

Πειθαρχικές διαδικασίες και ποινές

Πολιτικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς, κώδικες συμπεριφοράς.

Απουσία διαβουλεύσεων μεταξύ της Διοίκησης και του ιδιωτικού τομέα για τη χάραξη πολιτικών

Πρόβλημα: Το πεδίο των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων χαρακτηρίζεται από την αλληλεπίδραση μεταξύ ιδιωτικών και δημόσιων φορέων. Είναι επομένως σημαντικό, οι ιδιωτικοί φορείς που αφενός γνωρίζουν την αγορά και αφετέρου είναι οι άμεσοι αποδέκτες των εκάστοτε ρυθμίσεων, να συμβάλλουν στη διαμόρφωση του θεσμικού πλαισίου, εξασφαλίζοντας έτσι την καθολική αποδοχή των ρυθμίσεων και την αποτροπή παρεκκλινουσών συμπεριφορών. Στη συζήτηση αυτή πρέπει να συνεισφέρουν την εμπειρία τους και οι εκπρόσωποι του χρηματοπιστωτικού τομέα κατά το μέρος που εμπλέκονται στην υλοποίηση παρόμοιων προγραμμάτων.

Μέτρο 4: Θεσμοθέτηση, προτυποποίηση και περαιτέρω ενίσχυση και αξιοποίηση του πλαισίου διαβούλευσης με τους φορείς του ιδιωτικού τομέα (επαγγελματικές ενώσεις και συλλόγους, επενδυτές, δικαιούχους κ.α.) όσον αφορά στην από κοινού δέσμευση και προσπάθεια (για παράδειγμα με Μνημόνια Συνεργασίας ή κοινά εκπαιδευτικά σεμινάρια κ.α.) για την πρόληψη, αποτροπή και εντοπισμό πρακτικών απάτης και διαφθοράς.

Έλλειψη συνεργατικής κουλτούρας μεταξύ των εμπλεκόμενων δημόσιων φορέων

Πρόβλημα: Μεταξύ των φορέων που εμπλέκονται στην υλοποίηση των αναπτυξιακών πολιτικών και στη χρηματοδότηση των επενδύσεων εντοπίζεται έλλειψη δομημένων και σταθερών διαύλων επικοινωνίας, ανταλλαγής απόψεων, εμπειριών και κυρίως πληροφοριών. Συχνά μάλιστα, οι ίδιοι φορείς, αν και αντιμετωπίζουν κοινές προκλήσεις, δεν έχουν την ίδια πρόσβαση στην πληροφορία και σε βάσεις δεδομένων, με αποτέλεσμα να εμποδίζεται σημαντικά η επιχειρησιακή τους δραστηριότητα, καθώς δεν υπάρχει διαμοιρασμός πόρων και τεχνογνωσίας.



Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν σε ανομοιόμορφη υλοποίηση των διαδικασιών και κατακερματισμό των δράσεων, χωρίς να υπάρχει συντονισμός.

Μέτρο 5: Η ενίσχυση και βελτίωση της συνεργασίας και του συντονισμού τόσο μεταξύ των φορέων που δραστηριοποιούνται αποκλειστικά στο πεδίο των επενδυτικών προγραμμάτων, όσο και με τις διωκτικές και ελεγκτικές αρχές που εμπλέκονται σε αυτό τον τομέα (ΣΔΟΕ, Οικονομική Αστυνομία, ΓΕΔΔ κ.α.) πρέπει να θεσμοθετηθεί βάσει συγκεκριμένων προτύπων και διαδικασιών. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί για παράδειγμα, μέσω της δημιουργία μιας μόνιμης ομάδας εργασίας και τον προγραμματισμό τακτικών συναντήσεων εργασίας μεταξύ των εμπλεκομένων στις διάφορες διαδικασίες φορέων, όπου θα καλλιεργείται ο διάλογος και η ανταλλαγή γνώσεων και πληροφοριών.

Άξονας 2: Εξορθολογισμός και απλοποίηση διαδικασιών (συστήματα διαχείρισης και διακυβέρνησης)

Πληθώρα προγραμμάτων και διαδικασιών

Πρόβλημα: Το δαιδαλώδες θεσμικό πλαίσιο που χαρακτηρίζει τα προγράμματα και τις διαδικασίες που τα διέπουν, σε συνδυασμό με την έλλειψη θεσμοθετημένης επικοινωνίας μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών φορέων, τροφοδοτούν την ανάγκη για τεχνικούς συμβούλους που παρέχουν εξειδικευμένη γνώση στο πεδίο αυτό. Η αγορά των τεχνικών συμβούλων έχει ανθίσει τα τελευταία χρόνια με περίπου 2,600 εταιρείες να δραστηριοποιούνται στον χώρο, χωρίς κανείς να μπορεί να επιβεβαιώσει το νούμερο αυτό, καθώς δεν υπάρχουν ακριβή καταγεγραμμένα στοιχεία16. Το γεγονός ότι η αγορά παραμένει αρρύθμιστη παρουσιάζει ευκαιρίες για την εμφάνιση απλών αλλά και περίπλοκων φαινομένων απάτης: επιτήδειοι υπόσχονται αξιοποίηση του δικτύου τους για την εξασφάλιση άμεσης χρηματοδότησης σε υποψήφιους επενδυτές και εξαφανίζονται μετά την είσπραξη προκαταβολής. Παράλληλα, η πολυπλοκότητα και η ποικιλομορφία των προγραμμάτων οδηγούν σε άνιση μεταχείριση των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, οι οποίες πιθανόν να μην μπορούν να αξιολογήσουν και να αξιοποιήσουν τις δυνατότητες που παρέχονται μέσω των επενδυτικών προγραμμάτων.

Επιπλέον, οι συχνότατες τροποποιήσεις του θεσμικού πλαισίου προκαλούν έντονη γραφειοκρατία, ανακολουθίες, αλληλοεπικάλυψη των προσπαθειών και οδηγούν εν τέλει σε σύγχυση των επενδυτών ως προς το ισχύον πλαίσιο παρέχοντας κίνητρα για «γρηγορόσημα» και άλλα φαινόμενα διαφθοράς. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, η εξέλιξη των λεγόμενων επενδυτικών νόμων με διαρκείς τροποποιήσεις μέχρι τον ισχύοντα νέο Αναπτυξιακό Νόμο 4399/2016, του οποίου προηγήθηκαν άλλα δύο νομοθετικά κείμενα (ν. 3908/2011 και 3299/2004 σε συνδυασμό με τις ρυθμίσεις των άρθρων του ν. 4242/2014).

Μέτρο 6: Δημιουργία ειδικής δι-υπουργικής ομάδας εργασίας, με στόχο την επισκόπηση των βασικών διαδικασιών και κανόνων εντός συγκεκριμένου χρονοδιαγράμματος, ώστε να εντοπιστούν κοινές αλλά και ειδικότερες απειλές για την ακεραιότητα μεταξύ των διαφόρων προγραμμάτων και διαδικασιών. Ταυτόχρονα, η ομάδα εργασίας θα είναι αρμόδια και για τον σχεδιασμό συγκεκριμένων δράσεων για

16. ΕΣΠΑ: Μια Περίεργη, Πολύτιμη, Πολύπλοκη Ιστορία, Dianeosis.



τον μετριασμό των εν λόγω απειλών (mitigating measures), ώστε να δημιουργηθεί ένα Ενιαίο Πλαίσιο Διαχείρισης και Ελέγχου που θα εφαρμόζεται σε όλους τους τύπους ενίσχυσης των επενδύσεων.

Ενδεικτικά παρατίθενται οι παρακάτω τομείς, ως προς τους οποίους θα μπορούσε να επιτευχθεί η εναρμόνιση των διαδικασιών:

Ανακοινώσεις και προσκλήσεις υποβολής προτάσεων

Ανάλυση και αξιολόγηση εύλογου κόστους συγκεκριμένων κατηγοριών δαπανών

Οδηγίες, κριτήρια για διαδικασίες ελέγχου, αξιολόγησης και επιθεώρησης

Προαπαιτούμενα δικαιολογητικά για υποβολή προτάσεων

Κώδικες Δεοντολογίας και Συμπεριφοράς

Κριτήρια/οδηγίες για άσκηση διακριτικής ευχέρειας

Τρόποι εντοπισμού και επίλυσης συγκρούσεων συμφερόντων

Αναλογικές, αποτελεσματικές και αποτρεπτικές κυρώσεις για παραβάτες

Προϋποθέσεις, διαδικασία απένταξης έργου και χρονικά πλαίσια για την ανάκτηση κεφαλαίων

Καθήκοντα, λειτουργίες και σχετικές δικλίδες ακεραιότητας βάσει των οποίων που θα μπορούσαν κάποιες εξ αυτών των λειτουργιών να ανατεθούν σε εξωτερικούς φορείς

Προσόντα, επιλογή, εκπαίδευση, αξιολόγηση, κώδικας δεοντολογίας και κοινή βάση δεδομένων για εξωτερικούς αξιολογητές.

Μέτρο 7: Το σύνολο των ρυθμίσεων και παραμέτρων που αφορούν σε κάθε πρόγραμμα/δράση πρέπει να εμπεριέχονται με πληρότητα και σαφήνεια σε ένα ενιαίο κανονιστικό κείμενο. Προτείνεται η θέσπιση του Εναρμονισμένου Πλαισίου Διαχείρισης και Ελέγχου, στο πλαίσιο του οποίου θα πραγματοποιηθεί η επισκόπηση και καταγραφή των ιδιαιτεροτήτων κάθε προγράμματος/δράσης, το οποίο απαιτεί ειδικές διαδικασίες και αποκλίσεις από το εναρμονισμένο πλαίσιο. Εάν ανακύπτει η ανάγκη για τροποποιήσεις, παρατάσεις και λοιπές αλλαγές στο κοινό μεθοδολογικό πλαίσιο, αυτή πρέπει να είναι πλήρως αιτιολογημένη και να συνοδεύεται από σύντομη ανάλυση επιπτώσεων. Σε κάθε περίπτωση οι αλλαγές αυτές πρέπει να επικοινωνούνται δημόσια και με χρήση όλων των πρόσφορων και διαθέσιμων καναλιών.

Μέτρο 8: Δημιουργία κατάλληλου πλαισίου λειτουργίας για τη ρύθμιση της αγοράς εταιρειών συμβούλων με βάση συγκεκριμένες προδιαγραφές, το οποίο θα περιλαμβάνει ενδεικτικά τα εξής:

α) Πιστοποίηση των εταιρειών παροχών συμβουλευτικών υπηρεσιών και καταγραφή τους σε ειδικό μητρώο

β) Δημιουργία “blacklist” εταιρειών που εμπλέκονται σε υποθέσεις απάτης και διαφθοράς (αξιoποιώντας εργαλεία όπως το Arachne)



γ) Υποχρέωση υποβολής δήλωσης περί μη σύγκρουσης συμφερόντων και δήλωσης περιουσιακής κατάστασης και ουσιαστικού ελέγχου αυτών πέρα δηλ. από την επαλήθευση της τυπικής υποβολής τους

δ) Δημοσίευση των στοιχείων του εκάστοτε συμβούλου που εμπλέκεται στη διαδικασία διαχείρισης ενός επενδυτικού σχεδίου στο αντίστοιχο σύστημα ΤΠΕ (ΠΣΚΕ, ΟΠΣ κλπ.).

Μέτρο 9: Αξιολόγηση και επανασχεδιασμός της λειτουργίας υποστήριξης και ενημέρωσης των επενδυτών σχετικά με τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους, ειδικότερα σε ό, τι αφορά στη διαφάνεια και στη λογοδοσία. Η παρούσα πρόταση θα μπορούσε να υλοποιηθεί με διεύρυνση του πεδίου δράσης των «Γραφείων των Επενδυτών», ώστε να υποστηρίζονται καλύτερα οι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις που ενδεχομένως δεν είναι τόσο εξοικειωμένες με το πεδίο των επενδυτικών προγραμμάτων. Με αυτόν τον τρόπο αποφεύγεται η εμπλοκη και άμεση διεπαφή των υποψήφιων επενδυτών με τα στελέχη των δημοσίων φορέων.

Εναλλακτικά, η υπηρεσία μπορεί να παρέχεται μέσα από έναν συνδυασμό φυσικών χώρων, διαδικτυακών ή τηλεφωνικών μηχανισμών. Έμφαση θα πρέπει να δοθεί σε web-based και διαδραστικές, εκπαιδευτικές εφαρμογές.

Συγκέντρωση των διενεργούμενων ελέγχων και αξιολογήσεων σε περιορισμένο αριθμό υπαλλήλων

Πρόβλημα: Η μεγάλη ανισοκατανομή των ανατιθέμενων αξιολογήσεων και ελέγχων οφείλεται κυρίως στην διαδικασία χρέωσης και ανάθεσης των ελέγχων από την πλευρά της Διοίκησης. Έτσι ανακύπτουν φαινόμενα σύγκρουσης συμφερόντων και κίνδυνοι για διαφθορά, καθώς σε ορισμένες περιπτώσεις τα ίδια πρόσωπα καταλήγουν να εμπλέκονται τόσο στην αξιολόγηση και όσο και τον έλεγχο των επενδυτικών προγραμμάτων. Σύμφωνα με σχετική έκθεση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, «ένας πυρήνας 30 – 40 αξιολογητών, ελεγκτών και με τη διπλή ιδιότητα, έχει αναλάβει σημαντικό ποσοστό των ελέγχων και αξιολογήσεων (της τάξεως του 50%) με συμμετοχή μεγαλύτερη των 100 επιχειρησιακών προγραμμάτων ο καθένας, ενώ η πλειονότητα των αξιολογητών και ελεγκτών έχει ελάχιστη συμμετοχή της τάξεως των 1-10 επιχειρησιακών προγραμμάτων ο καθένας»17. Στα πλαίσια αυτά, μόνο θετικά μπορούν να αξιολογηθούν οι ρυθμίσεις των άρθρων 24 και 25 του ν. 4399/2016, σύμφωνα με τις οποίες ιδρύονται μητρώα πιστοποιημένων αξιολογητών και ελεγκτών με τυχαία επιλογή τους μέσω ΠΣΚΕ, καθώς με τον τρόπο αυτό εντείνονται οι προσπάθειες της χώρας για ενίσχυση των ρυθμίσεων διαφάνειας και ακεραιότητας στο εν λόγω πεδίο.

Μέτρο 10: Περαιτέρω θωράκιση της διαδικασίας ανάθεσης αξιολόγησης και ελέγχου έργων στα μέλη των οικείων μητρώων και ενσωμάτωση δικλίδων ελέγχου για την αποτροπή φαινομένων όπως η συγκέντρωση μεγάλου αριθμού έργων σε μια μικρή ομάδα επαγγελματιών.

Εφαρμογή των διατάξεων του ν. 4399/2016 (άρθρα 24 παρ. 3 και 25 παρ. 3) για έκδοση Κώδικα Δεοντολογίας και Επαγγελματικής Συμπεριφοράς.

17. Έκθεση Ελέγχου ΓΕΔΔ στη Διεύθυνση Ιδιωτικών Επενδύσεων (Μάρτιος 2014).



Επικαιροποίηση των μητρώων με συνεχή παρακολούθηση και αξιολόγηση της απόδοσης και της ικανοποίησης των υποχρεώσεων ακεραιότητας και διαφάνειας.

Πρόγραμμα δειγματοληπτικών δευτερογενών ελέγχων συγκεκριμένων φακέλων βάσει αξιολόγησης κινδύνων ακεραιότητας και παραβατικής συμπεριφοράς.

Προσαρμοσμένο πρόγραμμα επιμόρφωσης, τόσο των ιδιωτών ελεγκτών -

αξιολογητών όσο και των στελεχών της διοίκησης που εντάσσονται στο μητρώο, σχετικά με τις υποχρεώσεις ακεραιότητας και λογοδοσίας και των συνεπειών της παράβασης αυτών

Σαφές μήνυμα ότι όλα τα πιθανά περιστατικά απάτης και διαφθοράς θα διερευνώνται κατά προτεραιότητα και θα παραπέμπονται αμελλητί στις αρμόδιες πειθαρχικές και εισαγγελικές αρχές.

Άξονας 3: Ψηφιοποίηση συστημάτων και περαιτέρω ενσωμάτωση των ΤΠΕ

Έλλειψη ενημέρωσης των εμπλεκομένων αρχών και φορέων για τις ΤΠΕ και την ορθή αξιοποίηση των δυνατοτήτων που παρέχουν σε επίπεδο πληροφόρησης και διαχείρισης

Πρόβλημα: Οι πρωτοβουλίες για τη ενίσχυση της διαφάνειας, όπως είναι η ψηφιοποίηση και η περαιτέρω αξιοποίηση των εργαλείων της πληροφορικής διαφοροποιούνται αναλόγως του προγράμματος, του φορέα, αλλά και της τοποθεσίας (π.χ. Αθήνα ή Περιφέρεια). Για παράδειγμα, οι διαχειριστές γεωργικών προγραμμάτων δεν έχουν πρόσβαση στο ΠΣΚΕ και μάλλον περιορισμένη IT υποστήριξη. Ταυτόχρονα, τα πληροφορικά προγράμματα της δημόσιας διοίκησης δεν επικοινωνούν μεταξύ τους ούτε καν σε διαχειριστικό ή ελεγκτικό επίπεδο (π.χ. δια-λειτουργικότητα ΚΗΜΔΗΣ – ΠΣΚΕ - ΟΠΣ). Η τεχνολογία της πληροφορικής μπορεί να διαδραματίσει κρίσιμο ρόλο στη βελτίωση των δομών διακυβέρνησης και ελέγχου και να βοηθήσει σημαντικά στην επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων. Οι προσπάθειες για τη σταδιακή σύγκλιση και τελικά, για ένα σύστημα πληροφορικής θα βελτιώσουν την αποτελεσματικότητα, θα ενισχύσουν τη θεσμική μνήμη και θα συμβάλλουν στη δημιουργία συνεργειών. Θα εναρμονίσουν και θα ενισχύσουν την ποιότητα των ελέγχων, θα εξυπηρετήσουν τόσο τους κρατικούς όσο και τους ιδιωτικούς φορείς, θα οδηγήσουν σε ανοικτότητα, και, τέλος, θα ενισχύσουν την υπευθυνότητα και την αξιοπιστία.

Μέτρο 11: Θα πρέπει να εξασφαλισθεί η δια-λειτουργικότητα και η μέγιστη δυνατή χρήση των υφιστάμενων συστημάτων πληροφορικής (συμπεριλαμβανομένων των Στρατηγικών Έξυπνης Εξειδίκευσης, της Ολοκληρωμένης Εδαφικής Επένδυσης και, κυρίως, του ΠΣΚΕ) για την ανταλλαγή δεδομένων και την βελτίωση της επικοινωνίας μεταξύ φορέων.

Μέτρο 12: Αναγνωρίζοντας τη θετική συνδρομή του ΠΣΚΕ ως στρατηγικό εργαλείο προς τον εξορθολογισμό και την εναρμόνιση των πράξεων, προτείνεται η ενοποίηση των πληροφοριακών βάσεων (ΠΣΚΕ και ΟΠΣ) και της ενσωμάτωσης σε αυτά μιας κοινής διαδραστικής πλατφόρμας πληροφόρησης και διαχείρισης, ώστε το σύνολο των



δεδομένων που αφορά σε δράσεις/καθεστώτα να αποθηκεύονται στο εν λόγω σύστημα. Παράλληλα, θα πρέπει να καθοριστούν σαφείς κανόνες για την αξιοποίηση των δυνατοτήτων του νέου αυτού συστήματος από όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς.

Χρήση εντύπων και χειρόγραφων εγγράφων/δικαιολογητικών που ενισχύουν τη γραφειοκρατία και δυσχεραίνουν το ελεγκτικό έργο

Πρόβλημα: Η έγχαρτη υποβολή των απαιτούμενων δικαιολογητικών επιφυλάσσει σοβαρούς κινδύνους απάτης και διαφθοράς, καθώς ανακύπτουν ζητήματα για τη γνησιότητα των κατατιθέμενων εγγράφων. Χαρακτηριστική είναι μάλιστα η περίπτωση λήψης προκαταβολής της επιχορήγησης με την προϋπόθεση να προσκομιστεί ισόποση τραπεζική εγγυητική επιστολή, σύμφωνα με το άρ. 8 παρ. 1α εδ. γ’ ν. 3299/2004. Σχετική έκθεση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης καταδεικνύει πάγια ακολουθούμενη πρακτική της αρμόδιας υπηρεσίας να καταβάλει την προκαταβολή χωρίς την απαιτούμενη κατάθεση της τραπεζικής εγγυητικής επιστολής με την υποβολή του σχετικού αιτήματος, αλλά σε μεταγενέστερο χρόνο, με τηλεφωνική ειδοποίηση του επενδυτή και εφόσον η Υπηρεσία έχει εξασφαλίσει τις απαιτούμενες πιστώσεις, κατά παρέκκλιση της σχετικής διάταξης του νόμου.

Μέτρο 13: Ηλεκτρονική υποβολή δικαιολογητικών με ταυτόχρονη θέσπιση συστημάτων ηλεκτρονικών πληρωμών και ηλεκτρονικής τιμολόγησης, εξασφαλίζοντας τη δια-συνδεσιμότητα των πληροφοριακών προγραμμάτων, ώστε τα πιστοποιούμενα στοιχεία να αντλούνται απευθείας από την εκδούσα αρχή και να διευκολύνεται η διασταύρωση.

Έλλειψη ηλεκτρονικής επικοινωνίας μεταξύ των δημοσίων και ιδιωτικών φορέων

Πρόβλημα: Όπως εκτέθηκε και ανωτέρω, στο πλαίσιο του εξορθολογισμού των διαδικασιών, έχουν εντοπιστεί σοβαρές ελλείψεις όσον αφορά στην επικοινωνία μεταξύ Διοίκησης και επενδυτών. Η ψηφιοποίηση της επικοινωνίας αποτελεί το καταλληλότερο εργαλείο ώστε να ελαχιστοποιηθεί κατά το δυνατό η προσωπική διεπαφή των επενδυτών με τους αρμόδιους φορείς για την καταβολή των επιχορηγήσεων αλλά και την αποτελεσματικότερη εξυπηρέτησή τους. Σε σχετική έκθεση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, αναφέρεται χαρακτηριστικά ότι «η επικοινωνία της υπηρεσίας με τους επενδυτές για ειδοποίησή τους προκειμένου να υποβάλλουν τα δικαιολογητικά για την είσπραξη της επιχορήγησης γίνεται τηλεφωνικά χωρίς καμία καταγραφή της ειδοποίησης, η δε επίσημη γραπτή επικοινωνία (με το κλασικό ή το ηλεκτρονικό ταχυδρομείο), φαίνεται ότι είναι παντελώς αποκλεισμένη. Το γεγονός αυτό αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα αν συνεκτιμηθεί ότι οι πληρωμές γίνονται ανάλογα και με τη διαθεσιμότητα των κονδυλίων»18.

Μέτρο 14: Χρήση ηλεκτρονικού πρωτοκόλλου διακίνησης εγγράφων και εφαρμογή συστημάτων ψηφιακών υπογραφών, όπως ήδη γίνεται στη Γενική Διεύθυνση Στρατηγικών Επενδύσεων της Γενικής Γραμματείας Στρατηγικών και Ιδιωτικών Επενδύσεων του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης, ώστε να καταγράφονται τα

18. Έκθεση Ελέγχου ΓΕΔΔ στη Διεύθυνση Ιδιωτικών Επενδύσεων (Μάρτιος 2014).



ηλεκτρονικά ίχνη κάθε διακίνησης των εγγράφων δημιουργώντας ένα αποτελεσματικό “audit trail” κατά την εξέλιξη της όλης διαδικασίας.

Μέτρο 15: Δεδομένης της συνεχιζόμενης ψηφιακής σύγκλισης και της ομογενοποίησης της εισαγωγής των σχετικών δεδομένων στο ΠΣΚΕ, να διασφαλιστεί ότι το ΠΣΚΕ (μετά την ενοποίησή του με τα αντίστοιχα πληροφοριακά συστήματα για τα προγράμματα που δεν αποτελούν κρατική ενίσχυση, και υπό το ισχύον θεσμικό πλαίσιο, η διαχείρισή τους δεν πραγματοποιείται μέσω του ΠΣΚΕ), επαναπροσδιορίζεται ως μέσο όχι μόνο για τη διαχείριση και τον έλεγχο, αλλά και για πληροφόρηση και εξυπηρέτηση των επενδυτών (ή και για το ευρύτερο κοινό). Εναλλακτικά, δημιουργία νέου συστήματος για επικοινωνιακούς σκοπούς με εξασφάλιση της διαλειτουργικότητας με το ΠΣΚΕ και λοιπά πληροφοριακά συστήματα.

Στα πλαίσια αυτά θα πρέπει να παρουσιάζονται με φιλικό για το χρήστη τρόπο , οι ακόλουθες υποστηρικτικές λειτουργίες:

Ανακοίνωση και περιγραφή όλων των προγραμμάτων κρατικών ενισχύσεων καθώς και -σε μελλοντικό στάδιο- και προγραμμάτων που δεν εμπίπτουν στο πεδίο των κρατικών ενισχύσεων

Κέντρα υποδοχής επενδυτών ή σημεία αναφοράς για καθοδήγηση σε δημόσιους υπαλλήλους και επενδυτές για κάθε στάδιο της διαδικασίας

Λεπτομερής κατάλογος των δικαιολογητικών που απαιτούνται για όλα τα έργα

Οδηγοί και κριτήρια αξιολόγησης

Πληροφορίες προσβάσιμες από τους επενδυτές σχετικά με την εξέλιξη της υπόθεσης των και ειδοποιήσεις μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, όταν υπάρχει εξέλιξη

Σταδιακή ενεργοποίηση όλων των συναλλαγών μεταξύ δημόσιου τομέα και ιδιωτικών φορέων μέσω του ηλεκτρονικού συστήματος

Τήρηση διαδικασιών απάντησης στα αιτήματα και στις ενστάσεις που υποβάλλονται. Παρακολούθηση απαντήσεων στους επενδυτές και καθορισμός συνεπειών σε περίπτωση μη τήρησης με πρόβλεψη κλιμάκωσης σε σοβαρές περιπτώσεις ή περιπτώσεις επανειλημμένων ή πολλαπλών παρατυπιών

Δημιουργία συστήματος red-flag για παραβάσεις προθεσμιών και καθυστερήσεις στη διεκπεραίωση των διαδικασιών.

Μέτρο 16: Πρακτική υποστήριξη κατά τη διαδικασία υποβολής επενδυτικών προτάσεων με κόκκινη επισήμανση (red flag) ή αυτόματη διακοπή της διαδικασίας αίτησης όταν δεν συμπληρώνονται όλα τα απαιτούμενα πεδία ή δεν υποβάλλονται όλα τα απαραίτητα δικαιολογητικά. Το σύστημα θα πρέπει να περιλαμβάνει κείμενα (συννεφάκια) που να εξηγούν ακριβώς τι απαιτείται για την πληρότητα (για παράδειγμα: «Βεβαιωθείτε ότι αυτό είναι το πρωτότυπο έγγραφο και όχι αντίγραφο - απαιτείται σχετική σφραγίδα – κλπ»)



Έλλειψη ενιαίας βάσης συγκέντρωσης και ανάλυσης δεδομένων και στατιστικών

Πρόβλημα: Καθένας από τους εμπλεκόμενους φορείς και αρχές χρησιμοποιεί αυτοτελείς μεθόδους κοστολόγησης, με αποτέλεσμα προϊόντα και υπηρεσίες να εμφανίζονται με διαφορετικές τιμές κι έτσι να προκύπτουν διαφορετικές κοστολογήσεις παρόμοιων έργων/προϊόντων/υπηρεσιών, ακόμη και υπερ - κοστολογήσεις έργων. Όταν δεν υπάρχει ένα σαφώς καθορισμένο πλαίσιο για τα δεδομένα της αγοράς, οι επιτήδειοι επενδυτές που γνωρίζουν καλά το σύστημα μπορούν να αξιοποιήσουν αυτό το κενό προς όφελός τους, ώστε να εμφανίζουν εικονικά κόστη, προκειμένου για παράδειγμα να μειώσουν το πραγματικό ποσό που καλούνται να καταβάλουν ως ίδια συμμετοχή.

Μέτρο 17: Δημιουργία μίας ενιαίας βάσης δεδομένων για τη συγκέντρωση και την ανάλυση στοιχείων σχετικά με την αξιολόγηση του εύλογου του κόστους επιμέρους επενδυτικών δαπανών, καθώς και την ανάπτυξη κατηγοριών τυπικού μοναδικού κόστους, με τα εξής χαρακτηριστικά:

Υποστήριξη αξιολογήσεων του εύλογου κόστους με μια βάση δεδομένων αγοράς

Στόχος της δημιουργίας βάσης δεδομένων με τιμές από όλη την Ελλάδα

Σταδιακή ενσωμάτωση δεδομένων σχετικά με τις τιμές από γειτονικές χώρες / χώρες της Ε.Ε.

Μέτρο 18: Δημιουργία και υιοθέτηση της χρήσης δεδομένων αναλυτικών επιλογών (data analytics) για την ανάλυση κινδύνων, τυποποίηση red flags για τον εντοπισμό των παρατυπιών, και τον καλύτερο προγραμματισμό και υλοποίηση των ερευνητικών και ελεγκτικών δραστηριοτήτων. Παρακολούθηση της τάσης (trends and patterns) των επενδυτικών προγραμμάτων/δράσεων, ώστε να υποστηρίζεται η συστηματική ανάλυση κινδύνων, η αποτελεσματική διαχείρισή τους καθώς και η αξιοποίησή αυτής της πληροφορίας (foresight) στον μελλοντικό προγραμματισμό της δράσης των εμπλεκόμενων φορέων.

Μέτρο 19: Εισαγωγή της γεωχωρικής εκπροσώπησης (geo-spatial representation) όλων των επενδυτικών έργων ως εργαλείου ταυτοποίησης και παρακολούθησης της υλοποίησης τους.

Άξονας 4: Βελτιώνοντας τα Συστήματα Εποπτείας, Ελέγχου και Λογοδοσίας

Έλλειψη μηχανισμών κοινωνικής λογοδοσίας και ενημέρωσης των πολιτών (voice and accountability)

Πρόβλημα: Οι μηχανισμοί κοινωνικής λογοδοσίας αποτελούν το βασικότερο εργαλείο ώστε οι πολίτες να μπορούν να τοποθετούνται επί των ασκούμενων δημόσιων πολιτικών και να συμβάλλουν στην αποτροπή εκδήλωσης φαινομένων απάτης και διαφθοράς. Προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική χρήση των μηχανισμών αυτών, απαιτείται η ορθή ενημέρωση των πολιτών, ώστε να γνωρίζουν τα βασικά τουλάχιστον χαρακτηριστικά του πλαισίου που διέπει τις δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις, ποιο το αποτύπωμα όλων αυτών των δράσεων στη δίκαιη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη, τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας και εν τέλει στη



βελτίωση της καθημερινότητάς τους. Η μη συμμετοχή των πολιτών και η έλλειψη μηχανισμών λογοδοσίας και διαφάνειας στον τρόπο λειτουργίας των προγραμμάτων αυτών ευνοούν την εμφάνιση φαινομένων διαφθοράς και χαμηλής αποδοτικότητας.

Μέτρο 20: Ενημέρωση των πολιτών για τις επιδόσεις των υπηρεσιών που δραστηριοποιούνται στο πεδίο αυτό και για τον αντίκτυπο των επενδύσεων σε σχέση με τον αρχικό σχεδιασμό και στόχευσή τους. Ενίσχυση των ρυθμίσεων διαφάνειας της συνολικής διαδικασίας επιλογής και ολοκλήρωσης των πράξεων και παροχή πληροφόρησης τόσο για τους επενδυτές όσο και για το κοινό. Εξασφάλιση της πρόσβασης του κοινού στην παρακολούθηση της προόδου του προγράμματος (με ανωνυμοποίηση των στοιχείων), ώστε να υπάρχει ένας άτυπος μηχανισμός εποπτείας από εξωτερικούς παρατηρητές, όπως ανταγωνιστές, κοινωνία των πολιτών, μέσα ενημέρωσης κλπ. Κατ’ αυτόν τον τρόπο ενισχύεται η λογοδοσία τόσο στο επίπεδο της δράσηςτων δημόσιων φορέων, όσο και σε επίπεδο δράσης των ιδιωτικών οικονομικών οντοτήτων. Για παράδειγμα θα μπορούσε να αναπτυχθεί μία εφαρμογή για κινητά/tablets που θα έδινε πληροφορίες όπως (ενδεικτικά και ανάλογα με το πρόγραμμα):

Πόσα προγράμματα χρηματοδοτούνται και με ποιους τρόπους εντός συγκεκριμένης περιφέρειας της χώρας

Την πορεία πραγματικής υλοποίησης μιας επένδυσης που περιλαμβάνει κατασκευαστικό αντικείμενο, με την αξιοποίηση των γεωχωρικών δεδομένων

Το είδος και το πλήθος των επιχειρήσεων που επιδοτήθηκαν καθώς και τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν από ένα συγκεκριμένο πρόγραμμα

Το ποσοστό των προτάσεων που απερρίφθησαν με στοιχεία για τους βασικούς λόγους μη ένταξης

Τον αριθμό των υποβληθεισών καταγγελιών που αφορούν σε ζητήματα ακεραιότητας και τα βασικά ζητήματα που καταδεικνύουν.

Μέτρο 21: Ανάληψη ενεργειών για την ενημέρωση των εμπλεκόμενων φορέων αλλά και ιδιωτών για τη δυνατότητα αξιοποίησης της λειτουργίας του Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS) σε ό,τι αφορά την καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς τόσο για συγχρηματοδοτούμενα έργα όσο και για έργα υπαγόμενα στα καθεστώτα του Αναπτυξιακού Νόμου. Αξιοποίηση εργαλείων ηλεκτρονικής υποβολής καταγγελιών και συγκέντρωσης της πληροφορίας, με δυνατότητα άμεσης προώθησης στις αρμόδιες Εισαγγελικές Αρχές.

Μέτρο 22: Ενίσχυση του μηχανισμού υποδοχής και εξέτασης καταγγελιών, με προτυποποίηση των σχετικών διαδικασιών στο σύνολο των εμπλεκομένων φορέων με αρμοδιότητα υποδοχής καταγγελιών. Οι βασικοί άξονες δράσης περιλαμβάνουν τη θεσμική κατοχύρωση του ρόλου και της διαδικασίας διαχείρισης των καταγγελιών μέσωάξονα των παρακάτω ενδεικτικά αναφερόμενων μεθόδων:

α) Υιοθέτηση κοινών διαδικασιών αξιολόγησης καταγγελιών που αφορούν σε επενδυτικά προγράμματα



β) Θέσπιση κοινών διαδικασιών παρακολούθησης της ροής της καταγγελίας και άντληση στοιχείων για τον εντοπισμό τόσο περιστατικών όσο και ευκαιριών στο σύστημα για εκδήλωση φαινομένων απάτης και διαφθοράς

γ) Διαδικασία follow up για την παρακολούθηση της έκβασης της καταγγελίας (σε συνεργασία και με τις συναρμόδιες αρχές)

δ) Ενημέρωση και εκπαίδευση των υπαλλήλων που διαχειρίζονται τις καταγγελίες.

Μέτρο 23: Διενέργεια ερευνών ικανοποίησης και υποβολής αξιολογήσεων εκ μέρους των πολιτών/επενδυτών επί δομημένου φύλλου αξιολόγησης σχετικά με τις ρυθμίσεις ακεραιότητας και διαφάνειας σε επίπεδο επενδυτικών προγραμμάτων και διαδικασιών, με σκοπό την εξαγωγή συμπερασμάτων από την εμπειρία και την αντίληψη των πολιτών για το επίπεδο ωριμότητας του πλαισίου ακεραιότητας και λογοδοσίας

Ανεπαρκείς έλεγχοι για την τήρηση των αρχών της ακεραιότητας και της διαφάνειας στα επιμέρους προγράμματα / καθεστώτα

Πρόβλημα: Η θέσπιση ενός αποτελεσματικού συστήματος ελέγχου αποτελεί σημαντικό παράγοντα διασφάλισης των αρχών της ακεραιότητας και της διαφάνειας.

Ο έλεγχος θα πρέπει να επιβεβαιώνει το αντικείμενο και την οικονομική διαχείριση ενός χρηματοδοτικού προγράμματος, πληροφορώντας παράλληλα τους αρμόδιους φορείς, ώστε να ληφθούν υπόψη τα ευρήματα του ελέγχου. Αυτό δεν επιτυγχάνεται απαραίτητα μέσω περισσότερων ελέγχων που εστιάζουν απλά στη συμμόρφωση και στην κανονικότητα, αλλά κυρίως μέσω ελέγχων που εστιάζουν επίσης στα ποιοτικά χαρακτηριστικά όπως είναι τα αποτελέσματα και το αντίκτυπο των επενδυτικών προγραμμάτων και καθεστώτων

Στον τομέα των επενδύσεων, ειδικότερα, παρατηρείται πληθώρα εξωτερικών ελέγχων (τόσο από εθνικούς όσο και από διεθνείς ελεγκτικούς μηχανισμούς), των οποίων τα αντικείμενα αλληλεπικαλύπτονται σε αρκετές περιπτώσεις, με αποτέλεσμα αφενός τη σπατάλη πόρων τόσο από πλευράς ελεγκτικών μηχανισμών όσο και από πλευράς ελεγχόμενων φορέων και αφετέρου τη μη επίτευξη των ελεγκτικών στόχων, τη μη εξαγωγή χρήσιμων συμπερασμάτων για την αντιμετώπιση των αδυναμιών του συστήματος δημοσίων και ιδιωτικών επενδύσεων.

Μέτρο 24: Προτείνεται θεσμοθέτηση διαδικασίας αξιολόγησης κάθε δράσης/καθεστώτος ενίσχυσης, με αντικείμενο όχι μόνο την αποτελεσματική υλοποίηση της δράσης σε επίπεδο ολοκλήρωσης των επιμέρους επενδυτικών σχεδίων, αλλά και την τήρηση του θεσμικού πλαισίου εφαρμογής, των προθεσμιών ολοκλήρωσης των διαδικασιών (όπως αυτές προβλέπονται στους ν.4399/2016 και 4314/2014), καθώς και την τήρηση των υποχρεώσεων διαφάνειας, αντικειμενικότητας και ακεραιότητας. Μία συγκεκριμένη παράμετρος μπορεί να είναι η διενέργεια στατιστικών ελέγχων επαλήθευσης φυσικού και οικονομικού αντικειμένου, με αξιοποίηση των στοιχείων και πληροφοριών του Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος και του ΠΣΚΕ.

Μέτρο 25: Θεσμοθέτηση συστήματος εσωτερικού ελέγχου σε όλους τους εμπλεκόμενους φορείς υλοποίησης των επενδυτικών πολιτικών της χώρας,



συμπεριλαμβανομένων των Διαχειριστικών Αρχών και των Ενδιάμεσων Φορέων Διαχείρισης, με παράλληλη στόχευση στη θέσπιση ασφαλιστικών δικλίδων ακεραιότητας. Ταυτόχρονα θα πρέπει να εξασφαλίζεται η δέσμευση των ανώτερων στελεχών της διοίκησης του εκάστοτε φορέα για την εφαρμογή των αρχών της ακεραιότητας και την υιοθέτηση πολιτικής μηδενικής ανοχής σε φαινόμενα απάτης και διαφθοράς.

Αδυναμία αντιμετώπισης του κινδύνου της «διπλής χρηματοδότησης»

Πρόβλημα: Διπλή χρηματοδότηση υφίσταται όταν, μέσω εξαπάτησης, επιτυγχάνεται η χρηματοδότηση ενός έργου/επενδυτικού σχεδίου μέσω πολλαπλών πηγών, χωρίς οι διαφορετικοί φορείς χρηματοδότησης να γνωρίζουν τη συμβολή των υπολοίπων19. Σύμφωνα με την αρχή της μη σωρευτικής χορήγησης που διέπει τις επιχορηγήσεις της ΕΕ, για κάθε σχέδιο που χρηματοδοτείται από την ΕΕ χορηγείται μία και μόνο επιχορήγηση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και προς έναν και μόνο δικαιούχο. Οι ίδιες δαπάνες δεν είναι δυνατόν να χρηματοδοτηθούν δύο φορές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Για την αποφυγή του κινδύνου διπλής χρηματοδότησης, ο αιτών πρέπει να αναφέρει τις πηγές και τα ποσά τυχόν άλλης χρηματοδότησης που έλαβε ή για την οποία υπέβαλε αίτηση το ίδιο έτος, ανεξάρτητα από το αν πρόκειται για το ίδιο ή άλλο σχέδιο, συμπεριλαμβανομένων των επιχορηγήσεων λειτουργίας. Στο πλαίσιο αυτό, τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου προβλέπουν ήδη διαδικασία επαλήθευσης για την αποφυγή διπλής χρηματοδότησης των δαπανών από άλλα ευρωπαϊκά ή εθνικά χρηματοδοτικά μέσα ή από άλλη χρηματοδοτική περίοδο. Οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται για την επαλήθευση περιλαμβάνουν κυρίως:

α) τη σφράγιση των παραστατικών από τους δικαιούχους, ώστε να αποτυπώνεται ο τίτλος της εκάστοτε δράσης, ο κωδικός του συγκεκριμένου έργου και η ημερομηνία που διενεργήθηκε η επαλήθευση

β) την τήρηση χωριστού λογαριασμού με αναφορά στον κωδικό ή/και στον τίτλο του έργου, ώστε να φαίνονται αναλυτικά τα έσοδα και οι δαπάνες ανά κατηγορία

γ) την παραλαβή υπεύθυνης δήλωσης του δικαιούχου.

Ενώ, λοιπόν, υπάρχουν σχετικές προβλέψεις για την αποφυγή του κινδύνου της διπλής χρηματοδότησης, ένα από τα μεγαλύτερα προβλήματα που εξακολουθεί να καθιστά δυνατή αυτού του είδους την απάτη είναι ο ελλιπής συντονισμός των διαδικασιών επιχορήγησης, αλλά και των διαδικασιών ελέγχου, εποπτείας και αξιολόγησης μεταξύ των διαφορετικών φορέων χρηματοδότησης (εθνικών και ευρωπαϊκών). Ο μεγάλος αριθμός των έργων, προγραμμάτων και δικαιούχων σε συνδυασμό με την πολυπλοκότητα του νομικού πλαισίου δυσχεραίνουν τον συντονισμό και την εποπτεία των διαφόρων εναλλακτικών διαύλων χρηματοδότησης ενός επενδυτικού σχεδίου.

Μέτρο 26: Θεσμοθέτηση μηχανισμών διασφάλισης της αποφυγής διπλής χρηματοδότησης. Στο πλαίσιο αυτό, προτείνεται σε πρώτο στάδιο μία χαρτογράφηση

19. OLAF Report, 2015.



των πεδίων στα οποία εντοπίζεται μεγαλύτερος κίνδυνος διπλής χρηματοδότησης, περιλαμβάνοντας πληροφορίες σχετικά με τα χρηματοδοτούμενα πεδία δράσης, καθώς και του κινδύνου διπλής χρηματοδότησης. Ενδεικτικά, μπορεί να χρησιμοποιηθεί σαν εργαλείο της χαρτογράφησης ο παρακάτω πίνακας:

Άξονας Προτεραιότητας/Μέτρο του Επιχειρησιακού

Προγράμματος

Άλλο χρηματοδοτικό εργαλείο Επίπεδο κινδύνου (υψηλό ή χαμηλό)

Σε επόμενο στάδιο, θα πρέπει βελτιωθεί η ανταλλαγή των πληροφοριών και να ενισχυθεί ο συντονισμός μεταξύ των φορέων χρηματοδότησης. Ειδικότερα, το ΟΠΣ ΕΣΠΑ θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα ανταλλαγής δεδομένων και πληροφοριών με τα πληροφοριακά συστήματα άλλων εθνικών και ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών εργαλείων, ώστε να μπορεί να διασταυρώνεται η πηγή χρηματοδότησης της εκάστοτε δαπάνης και να αποφεύγεται ο κίνδυνος της διπλής χρηματοδότησης.

Πολλαπλά επίπεδα έγκρισης σε διαφορετικά επίπεδα διακυβέρνησης

Πρόβλημα: Ο τομέας των επενδύσεων χαρακτηρίζεται από πολύπλοκες διαδικασίες αξιολόγησης και έγκρισης σε διαφορετικά επίπεδα, με αποτέλεσμα τη διάχυση των ευθυνών και αποδυνάμωση των μηχανισμών λογοδοσίας.

Το φαινόμενο αυτό οφείλεται κυρίως στην πληθώρα των εμπλεκομένων φορέων και την απουσία καθαρών γραμμών ευθύνης και λογοδοσίας. Για παράδειγμα, τόσο στο πλαίσιο των αναπτυξιακών προγραμμάτων, όσο και στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων ΕΣΠΑ, άλλος φορέας αξιολογεί τις επενδυτικές προτάσεις, και άλλος εγκρίνει την ένταξή τους στο εκάστοτε πρόγραμμα. Έτσι, πολλές φορές δεν είναι σαφές ποιος είναι αρμόδιος για τη λήψη της εκάστοτε απόφασης και φέρει την ευθύνη της.

Μέτρο 27: Προτείνεται η αποκέντρωση των υπογραφών ως προς τις πράξεις διαχείρισης και ελέγχου των επενδυτικών προγραμμάτων. Χαρακτηριστικό είναι ότι στο Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου ΕΣΠΑ 2014-2020, την αρμοδιότητα έκδοσης απόφασης ένταξης ή απόρριψης της επενδυτικής πρότασης, όσο και την αρμοδιότητα ολοκλήρωσης της επενδυτικής πράξης την έχει ο Γενικός/Ειδικός Γραμματέας (για τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα) ή ο Περιφερειάρχης (για Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα), ενώ η όλη διαδικασία υλοποιείται από τη Διαχειριστική Αρχή ή τον Ενδιάμεσο Φορέα. Επομένως, θα πρέπει να θεσπιστεί ένα σαφές πλαίσιο ευθύνης των φορέων που εμπλέκονται στα διαδικαστικά στάδια που θα περιλαμβάνει ξεκάθαρες και διακριτές αρμοδιότητες για τον κάθε φορέα και θα διασφαλίζει τη διαφάνεια κατά τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και την ανάληψη ευθυνών για τις αποφάσεις αυτές.



Παθογένειες στο σύστημα ανάκτησης αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών

Πρόβλημα: Κατά τις πραγματοποιηθείσες διαβουλεύσεις, οι αρμόδιοι φορείς επεσήμαναν την αδυναμία ανάκτησης αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών, κυρίως λόγω της κατάρρευσης των υποθέσεων ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων, με αποτέλεσμα τα ποσά αυτά να μην εισπράττονται.

Μέτρο 28: Διερεύνηση τρόπων επιτάχυνσης της επεξεργασίας και επανεξέτασης των υποθέσεων ανάκτησης. Προτάσεις τυποποίησης της διαδικασίας για τον περιορισμό των περιπτώσεων αρνητικής έκβασης των υποθέσεων ενώπιον των δικαστηρίων, λόγω τυπικών λαθών στη διοικητική διαδικασία που προηγείται της δικαστικής εξέτασης της υπόθεσης. Μείωση του φορμαλισμού και ενίσχυση των πόρων που εμπλέκονται στο έργο της ανάκτησης των αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών.

Μέτρο 29: Συστηματική παρακολούθηση, μέσω πληροφοριακού συστήματος της ροής των υποθέσεων ανάκτησης - ποσά που εμπλέκονται, χρονική διάρκεια, στάδιο εφαρμογής, τελικά αποτελέσματα - με αξιολόγηση (πράσινο χρώμα για όσες βαίνουν καλώς και κόκκινο για όσες αντιμετωπίζουν δυσκολίες), ώστε να υπάρχει προτεραιοποίηση και επικέντρωση της προσπάθειας και των διαθέσιμων πόρων.

Άξονας 5: Ανθρώπινο κεφάλαιο, εκπαίδευση και ανάπτυξη ικανοτήτων

Έλλειψη ορθής πολιτικής πρόβλεψης αναγκών και τοποθέτησης κατάλληλου προσωπικού

Πρόβλημα: Ο τομέας των δημοσίων και ιδιωτικών επενδύσεων είναι γεμάτος προκλήσεις για όσους εκτελούν και εφαρμόζουν τις διαδικασίες που τον διέπουν, καθώς και για όσους πρέπει να συμμορφώνονται με τους σχετικούς όρους και κανονισμούς. Το επίπεδο των απαραίτητων τεχνικών δεξιοτήτων καθώς και των διαθέσιμων πόρων είναι συχνά ελλιπές , με αποτέλεσμα τις καθυστερήσεις και τις παρατυπίες στη διαδικασία. Επομένως, απαιτούνται πρωτοβουλίες για την ευαισθητοποίηση και την εξοικείωση των εμπλεκομένων δημοσίων υπαλλήλων με τους κινδύνους που ενδεχομένως να αντιμετωπίσουν σε ό,τιαφορά στην ακεραιότητα και στη διαφάνεια. Οι πρωτοβουλίες αυτές θα πρέπει, να συνοδεύονται από αναβάθμιση των δεξιοτήτων για τα διευθυντικά στελέχη, τα προσωπικό αλλά και τους χρήστες/δικαιούχους. Τα παρακάτω μέτρα επιδιώκουν να ενισχύσουν αυτή την ικανότητα και να προωθήσουν τον επαγγελματισμό, την εκτίμηση των αμοιβαίων ωφελειών που θα προκύψουν από την επιτυχία των προγραμμάτων στήριξης των επενδύσεων και των κρατικών ενισχύσεων και την δημιουργία ενός περιβάλλοντος που θα αποτρέπει την εκδήλωση φαινομένων απάτης και διαφθοράς.

Μέτρο 30: Η προκήρυξη προγραμμάτων και καθεστώτων πρέπει να συνοδεύεται από υπολογισμό των απαιτούμενων αναγκών σε ανθρώπινο δυναμικό (FTEs), περιλαμβάνοντας σαφή πρόβλεψη για την επαρκή στελέχωση των αρμόδιων φορέων με ικανό προσωπικό τόσο σε αριθμό όσο και σε προφίλ ικανοτήτων και δεξιοτήτων.

Μέτρο 31: Παροχή κατάλληλων κινήτρων για την προσέλκυση και διατήρηση ικανού προσωπικού, μεταξύ άλλων:



Ικανοποιητική αποζημίωση στελεχών μέσω της πρόβλεψης ειδικού επιδόματος, λαμβάνοντας υπόψη τυχόν δημοσιονομικούς περιορισμούς. Παράλληλα θα ήταν ενδιαφέρον να διερευνηθεί σε συνεργασία με το ΥΠΟΙΚ και το Υπουργείο Διοικητικής Ανασυγκρότησης η δυνατότητα σύνδεσης του επιδόματος αυτού με την επίτευξη των προβλεπόμενων στόχων των προγραμμάτων/καθεστώτων

Ευκαιρίες για αυξημένη κινητικότητα και επαγγελματική ανέλιξη

Ειδικά οφέλη για τις μονάδες που χειρίζονται ταχείες (fast track) διαδικασίες και ευθύνες όσον αφορά έργα υψηλότερης προτεραιότητας

Βελτίωση του προφίλ των δημόσιων οργανισμών που έχουν βρεθεί στο επίκεντρο λόγω σκανδάλων του παρελθόντος

Επιβράβευση των ορθών υπηρεσιακών επιδόσεων, ιδιαίτερα κατά την εκπλήρωση καθηκόντων με ιδιαίτερο βαθμό δυσκολίας και έκθεση σε υψηλού επιπέδου κινδύνων διαφθοράς.

Μέτρο 32: Συνεργασία με την ακαδημαϊκή κοινότητα, επαγγελματικές ενώσεις, το ΕΚΔΔΑ και διεθνείς οργανισμούς για το σχεδιασμό εξειδικευμένων σεμιναρίων υψηλής ποιότητας (με έμφαση σε webinars) λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες επιμόρφωσης των στελεχών πρώτης γραμμής, την αξιολόγηση των βασικών κινδύνων απάτης και διαφθοράς, τα χαρακτηριστικά των δικλίδων ελέγχου καθώς και των μηχανισμών πρόληψης και εντοπισμού φαινομένων απάτης και διαφθοράς, τις απαιτήσεις του θεσμικού πλαισίου γύρω από τις δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις, τα διδάγματα από τις καλές πρακτικές και τις μελέτες περίπτωσης. Οι δραστηριότητες εκπαίδευσης και ανάπτυξης δεξιοτήτων πρέπει:

να είναι προσαρμοσμένα στις προκλήσεις του πεδίου των δημοσίων και ιδιωτικών επενδύσεων

να εστιάζουν στις απαιτήσεις των θέσεων εργασίας και τις δεξιότητες που πρέπει να έχουν τα αρμόδια στελέχη για να ικανοποιούν τις απαιτήσεις διαφάνειας, ακεραιότητας και λογοδοσίας

να δίνουν πρακτικά παραδείγματα και εργαλεία για τον εντοπισμό και την αξιολόγηση των κινδύνων απάτης και διαφθοράς στο επίπεδο των φορέων καθώς και στο επίπεδο των προγραμμάτων/καθεστώτων

να συμπεριλαμβάνουν πρακτικά παραδείγματα για τον τρόπο ανάπτυξης και διατήρησης συγκεκριμένων μηχανισμών πρόληψης, αποτροπής και εντοπισμού φαινομένων απάτης και διαφθοράς

να έχουν μια καλή ισορροπία μεταξύ των ξένων ομιλητών που μεταφέρουν τη διεθνή εμπειρία, Ελλήνων ειδικών με γνώση των χαρακτηριστικών και των αναγκών της ελληνικής πραγματικότητας.

Μέτρο 33: Παροχή κινήτρων για την επιμόρφωση και την απόκτηση επαγγελματικών πιστοποιήσεων που συναρτώνται άμεσα με τις απαιτήσεις της θέσης εργασίας και του επιχειρησιακού αντικειμένου των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων με έμφαση σε δεξιότητες ΤΠΕ, οικονομικής διαχείρισης και ελέγχου, δημοσίων συμβάσεων κλπ

Μέτρο 34: Εκπαιδευτικές δράσεις που απευθύνονται σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη:



εργαζομένους στον δημόσιο τομέα

δυνητικούς επενδυτές, ιδίως ΜΜΕ με περιορισμένους πόρους

τρίτα μέρη που ενεργούν ως αξιολογητές, κ.λπ.

επιθεωρητές, ελεγκτές και ερευνητές

εισαγγελείς, δικαστές και στελέχη που εμπλέκονται στην ανάκτηση αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθεισών επιχορηγήσεων

εκπρόσωποι επαγγελματικών φορέων, της κοινωνίας των πολιτών/ευρύτερου κοινού.



oecd.org/corruption