OBSZARY REFORM FINANSÓW - Právnická fakulta ?· finanse publiczne, kierunki i zakres reform, skutki…

Embed Size (px)

Text of OBSZARY REFORM FINANSÓW - Právnická fakulta ?· finanse publiczne, kierunki i zakres reform,...

OBSZARY REFORM FINANSW PUBLICZNYCH W POLSCE1 KRYSTYNA PIOTROWSKA-MARCZAK

Wysza Szkoa Bankowa w Toruniu, Polska

Abstract in original language Konieczno reformowania i modyfikacji systemu finansw publicznych wynika ze zmieniajcych si warunkw w jakich on funkcjonuje. Niezbdne jest, aby te warunki zidentyfikowa, okreli i rozway si ich oddziaywania. W niniejszych wywodach wskazano gwne czynniki aktywizujce reformy finansw publicznych. Na tym tle przedstawiono kierunki reform finansw publicznych w Polsce dokonane w XXI wieku. W konkluzji dokonany ich oceny.

Key words in original language finanse publiczne, kierunki i zakres reform, skutki reform

Abstract The need to reform and modify the financial system arises from the unsteady conditions in its environment. The conditions must be identified and analysed to know their impacts. This article highlights main factors leading to reforms in the public finance sector, thus setting a context for the presentation of public finance reforms introduced in Poland after the year 2000. Their evaluation is provided in the concluding section.

Key words public finance, goals and scope of reforms, results of reforms

1. WPROWADZENIE

Konieczno reformowania i modyfikacji systemu finansw publicznych wynika ze zmieniajcych si warunkw w jakich on funkcjonuje. Niezbdne jest aby te warunki zidentyfikowa, okreli i rozway si ich oddziaywania.

W niniejszym tekcie podjto prb wskazania gwnych czynnikw wpywajcych na inicjatyw zmian systemu finansw publicznych. Na tym tle wskazano jakie obszary, w jakiej postaci s objte aktualnymi przeksztaceniami systemu finansw publicznych w Polsce. W konkluzji zasygnalizowano kontrowersyjne elementy podjtej reformy.

1 "artyku zosta przygotowany w ramach projektu N N113 326038 pt. System dochodw transferowych jednostek samorzdu terytorialnego a moliwo zapewnienia zrwnowaonego rozwoju regionalnego i lokalnego oraz zwikszenia poziomu absorpcji funduszy unijnych, finansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyszego".

2. PRZYCZYNY AKTYWIZACJI W DZIEDZINIE REFORM FINANSW PUBLICZNYCH

Proces doskonalenia kadego systemu jest spraw oczywist. Rwnoczenie jednak trzeba sobie zdawa spraw, e taki proces wymaga zmian, a kada zmiana spotyka si, przynajmniej na pocztku, z oporem, tych, ktrych dotyczy. Ponadto, z reguy, istniej konkretne impulsy, ktre implikuj zmiany.

W przypadku finansw publicznych czynnikw motywujcych czy stwarzajcych imperatyw reform jest wiele. Do najwaniejszych z nich nale:

- zmiany w modelu pastwa i jego funkcji;

- oczekiwania spoeczne, czsto zwizane z ruchami spoecznymi, ktre dotycz poprawy warunkw egzystencji;

- wzrost wydatkw publicznych i brak ich zrwnowaenia z dochodami publicznymi. Konsekwencj tego stanu jest powstawanie deficytw budetowych zarwno na szczeblu pastwa jak i samorzdw lokalnych, ktre prowadzi do powstania, a czsto i wzrostu dugu publicznego;

- narastajce procesy globalizacji zwizane z umidzynaradawianiem gospodarki;

- wystpujce cyklicznie kryzysy finansowe.

Oczywiste jest, e wskazane przykadowo gwne czynniki maj zrnicowany wpyw na aktywizacj podejmowania reform finansw publicznych w wielu ich obszarach.

Czynnik zwizany z modelem pastwa i oznaczeniem jego funkcji stanowi szkielet dla finansw publicznych. W najwikszym skrcie pastwo to rodzaj wadzy. Zesp metod jakimi posuguje si ta wadza decyduje o jego typie. Std mona podzieli pastwa na demokratyczne i niedemokratyczne2.

Z punktu widzenia ustroju administracyjno-terytorialnego pastwa mona podzieli na unitarne i federalne. W kadym z tych typw pastw moe nastpi podzia wadzy na centraln i lokaln. W kadym z tych ukadw wystpuj rne funkcje pastwa. W literaturze najczciej wskazuje si na funkcje: organizacyjne, represyjne, gospodarcze, socjalne i dystrybucyjne3.

2 Por. G.L. Seidler, H. Groszyk, A. Pieniek, Wprowadzenie do nauki o pastwie i prawie, Wyd. UMCS, Lublin 2010, s. 77 3 Ibidem s. 67

Funkcje pastwa s uzalenione od typu gospodarki. Std np. spoeczna gospodarka rynkowa to taka, ktra zwizana jest najczciej z pastwem demokratycznym, w ktrym ma miejsce dominujce rynek, ale funkcje pastwa s rozbudowane w obszarze spoecznym, albo wziej socjalnym. Z typem pastwa zwizana jest okrelona presja na ksztat i zakres finansw publicznych oraz ich zmiany majce rne nasilenie w czasie. Specyficzn rol w tym procesie odgrywa zjawisko globalizacji. W najwikszym skrcie polega ona na umidzynarodowieniu gospodarki. Decyduje o tym gwnie postp naukowo - techniczny, sposoby prowadzenia konkurencji oraz liberalizacja polityki ekonomicznej pastwa4.

W globalizacji charakterystyczny jest brak barier dla przepyww: towarw, usug, kapitau, ludzi i informacji5.

Globalizacja jednak ma dobre i ze strony. W pierwszej grupie znajduj si takie zjawiska jak: upodobnianie si wzorcw rozwoju spoeczno-ekonomicznego, spadek kosztw produkcji, wzrost efektywnoci i konkurencyjnoci czy moliwoci rozwoju krajw zacofanych.

Natomiast w drugiej grupie s ograniczenia suwerennoci pastw, zanikanie rnic kulturowych, agresywna konkurencja6.

Wszystkie wskazane wyej czynniki zwizane z modelem pastwa i procesami globalizacji maj wpyw na aktywizacj wadzy w zakresie reformowania finansw publicznych. Dodatkowo ta tendencja pogbia si na skutek dziaania presji spoeczestwa, ktre dy do osignicia poprawy warunkw ycia, co przejawia si midzy innymi, w organizacji protestw, manifestacji czy strajkw. W tych warunkach wydaje si suszne stwierdzenie, e: (...) jedyna skuteczn strategi umoliwiajc odrabianie dystansu rozwojowego jest strategia oparta na harmonizowaniu efektywnoci ekonomicznej z powszechnie akceptowanymi zasadami sprawiedliwoci spoecznej odwoujcymi si do samoodpowiedzialnoci wspomaganej reguami subsydialnoci pastwa7.

Ta strategia prowadzi do zmian zakresu i rozmiarw wydatkw publicznych.

Majcy miejsce nieustanny wzrost wydatkw publicznych wywoany jest nie tylko wzgldami wynikajcymi z presji spoecznej i

4 Por. Wzrost gospodarczy i finanse midzynarodowe, red. S.I Bukowski, J. Misala, CeDeWu.pl, Wydawnictwo Fachowe, Warszawa 2011, s. 21. 5 S. Flejterski, Ekonomia globalna. Synteza, Difin, Warszawa 2003, s. 23. 6 Ibidem s. 204, 208 7 Mechanizm i rda wzrostu gospodarczego. Polityka ekonomiczna a wzrost gospodarczy, red. J.L. Bednarczyk, S.I. Bukowski, W. Przybylska-Kapuciska, CeDeWu, Warszawa 2008, s. 12.

rozbudow funkcji spoecznych pastwa, ale take spowodowany jest postpem technicznym przy realizacji usug spoecznych.

Szczeglnie wyranie to wystpuje w takich dziedzinach jak ochrona zdrowia, komunikacja spoeczna, transport czy zabezpieczenie na staro.

Narastajce rozmiary wydatkw publicznych biegn w szybszym tempie ni wzrost dochodw publicznych, co jest take uwikane spoecznie w postaci oporu przed wzrostem podatkw, i w niektrych pastwach, np. w Szwecji, ma aprobat spoeczn, wynikajc z transparentnoci struktury wydatkw.

Szczeglnie silnie dziaajca na przyspieszenie procesu reform finansw publicznych jest sytuacja, w ktrej objawia si kryzys finansowy w skali midzynarodowej. To zjawisko ma charakter cykliczny i jest wspczenie spowodowane wieloma przyczynami, w katalogu ktrych najwaniejsze s:

- zmiany rozkadu si gospodarczych na wiecie;

- gwatowne procesy globalizacyjne;

- zmiany demograficzne;

- gwatowny rozwj instrumentw pochodnych;

- rozwj rynkw finansowych;

- brak poprawnej oceny ryzyka;

- lekkomylno instytucji finansowych;

- bdy w zarzdzaniu instytucjami finansowymi8.

W warunkach, w ktrych wystpuje kryzys finansowy, szczeglnie intensywnie poszukuje si metod stabilnoci finansw publicznych.

(...) jak do tej pory nie udao si wskaza jednego optymalnego wzorca w tej dziedzinie, a przyjmowane w wielu krajach rozwizania s ksztatowane zazwyczaj metod prb i bdw9. Jedn z moliwych drg jest przyjcie okrelonych regu fiskalnych. S one bardzo rnorodne. Moe to by:

- kwantytatywne limity okrelonych kategorii budetowych;

- zasady przygotowania i realizacji budetu;

8 W.M. Orowski, Dziesi przyczyn kryzysu i ich analiza; w: Globalny kryzys finansowy i jego konsekwencje w opinii ekonomistw polskich, red. J. Szambelaczyk, Zwizek Bankw Polskich, Warszawa 2009, s. 8,9. 9 K. Wjtowicz, Problem konstrukcji optymalnej reguy fiskalnej w warunkach kryzysu finansowego, w: PTE, Zeszyty Naukowe nr 10, Krakw 2011, s. 137.

- reguy dotyczce grup podmiotw,

- reguy przedmiotowe w tym:

o reguy salda budetowego, o dugu publicznego, o dotyczce dochodw budetowych, o dotyczce wydatkw budetowych10.

Wrd wymienionych uwaa si, e reguy salda budetowego s skuteczn drog dla uzyskania stabilnoci finansowej.

Problem jednak sprowadza si do tego aby zabezpieczy i ustali mechanizm zapewnienia przestrzegania regu fiskalnych, biorc pod uwag ich skuteczno11.

W warunkach kryzysu poszczeglne pastwa tworz reguy fiskalne, albo godz si z sytuacj, w ktrej one nie s ustalone.

Kryzys finansowy dotyka zarwno sektor rzdowy jak i samorzdowy. Warto tu zwrci uwag na Aktualny, globalny kryzys gospodarczy oraz zwizany z nim kryzys finansowy nie pozostaj bez wpywu na gospodark jednostek samorzdu terytorialnego, przeksztacajc si w kryzys finansw lokalnych, okrelany czsto (...) mianem lokalnego stresu finansowego (...)12. Aby go wyhamowa konieczna jest: orientacja na wyniki mechanizmu konkurencji, wprowadzenie budetu zadaniowego, wsppraca z sektorem prywatnym, transparentno dziaa13.

Rwnoczenie trzeba pamita, e zaduanie si jednostek samorzdu terytorialnego jest w pierwszym rzdzie spowodowane: niskim tempem wzrostu dochodw wasnych, oczekiwaniami spoecznoci lokalnych i nowymi zadaniami nakadanymi przez rzd na jednostki samorzdu terytorialnego14.