從國家步道系統之建立 談台灣山岳遊憩資源發展應有之向度

郭瓊瑩

中國文化大學景觀學系系主任 中華民國景觀學會理事長

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摘 要

山岳地區（Mountain Areas）在不同地理區位，不同地域文化呈現不同之價值認知，台灣因地理區位之特殊，以及文化歷史之多樣性，以「山」為主體之資

源代表地形變化、山峰景緻、森林、野生動物棲所，以及潛藏的遊憩機會，為此

把山（Mountains）廣義言之亦可解釋為各類山岳景觀、山林資源之總體意象。 2002 年係聯合國國際山岳年（International Years of Mountains），也同時是生

態旅遊年（International Years of Eco-Tourism），自生態旅遊日漸熱門，且日漸受國際旅遊界重視起，旅行各國時，所收到之訊息與行銷廣告，除了各國之風土民

情外，山岳景觀與高地（High Land）旅遊，幾乎成了不約而同之重點。從市場行銷之觀點分析可以瞭解山岳資源具有吸引人之各項自然生態資源與遊憩潛

能，而自資源之稀有性與獨特性而言，吾人可以敏銳地察覺到在以環境為根據之

現今遊憩資源變遷中，平原都市型觀光資源多受商業化與實質環境資源污染、遊

憩壓力增加之衝擊，其旅遊吸引力除了以古文明為著稱之據點外，遊客之好惡已

轉向清淨、荒野、自然、無污染、無商業化，未受都會發展衝擊之山岳地區旅遊，

也因此山岳資源成為另一珍貴而敏感之遊憩資源。 歐洲國家（如瑞士、德國、瑞典、芬蘭、蘇聯）素以山岳遊憩著稱，近年來

亞洲地區之日韓也以雪季旅遊吸引人，而中國大陸以及中亞等國更因有是具第一

高峰---聖母峰之吸引力，在以西藏、尼泊爾為核心之山岳遊憩發展也帶動了另一向度之自然探索與國際生態旅遊之契機。美加早已因國家公園系統及國家森林系

統建立了具典範之山岳遊憩模式，也有相對完整之軟硬體設施。 反觀台灣，以少有之具山岳多樣性之島嶼生態特質，儘管 FORMOSA 之名

其來有自，惟國人以台灣山岳資源為榮、以行銷台灣山岳資源為專業者，卻仍是

核心少數。當我們坐擁與相同緯度國家所沒有的珍貴稀有具代表性之山岳資源

時，是否吾人亦應省思如何透過客觀、科學之規劃，建立一套與世界山岳旅遊、

山岳保育同步之親山藍圖與經營策略，並應於推展山岳永續利用與保育之過程

中，審慎嚴肅地帶動國人對於山岳資源之深度認知與保育行銷使命，實為台灣發

展與海洋並進之山岳旅遊應有之新契機。本文擬自現階段國家刻正推動之國家步

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道系統計畫所引申之步道建設與線性遊憩活動發展，相關建設之點狀山岳遊憩活

動以及所衍生拓展之面向山岳遊憩活動，分析其衝擊影響，並將山岳資源視為整

合系統，則對於此遊憩場域經營之相關政策、策略與措施應如何配套確需有總體

宏觀之思維。而更重要者，乃是如何將山岳資源科學分析之成果轉化為山岳遊憩

行銷推廣媒介與主體，而臻至拓展山岳遊憩在國內外觀光產業發展與資源永續經

營上之標竿。 關鍵詞： 山岳遊憩（Mountain Recreation）、生態旅遊（Eco-Tourism）、

高山旅遊（High Mountain Recreation）、山岳資源（Mountain Resources）、山林資源（Forest Resources）

貳、 國際山岳年之省思

聯合國宣布 2002 年是國際山岳年（International year of mountains），目的希望藉此喚起社會大眾對山區生態的重視，2002 國際山岳年主要目標是為了確保各山區能受到保育與有限度的開發，增進對山區生態系的認知與重視山區對所有

人類隱含的各種功能，包括鄉村及都市居民，山上及山下的住民，特別是對提供

飲水與食物所蘊藏的潛能，保存延續山區居民社群文化……等，均列為重要議題。 全球有 48﹪之陸域面積位於 500 公尺以上之高程，27﹪高於 1000 公尺，11

﹪高於 2000 公尺，5﹪高於 3000 公尺，而僅有 2﹪高於 4000 公尺。歐洲國家（如瑞士、德國、瑞典、芬蘭、蘇聯）素以高山山岳遊憩著稱，近年來亞洲地區之日

韓也以雪季旅遊吸引人，而中國大陸以及中亞等國更因有是具第一高峰---聖母峰之吸引力，在以西藏、尼泊爾為核心之山岳旅遊也帶動了另一向度之自然探索與

國際生態旅遊之契機。而台灣陸域面積高於 500 公尺以上之土地佔 53.64﹪，1000公尺佔 34.20﹪，2000 公尺佔 10.41﹪，3000 公尺佔0.43﹪。這說明了山岳資源之利用與發展及其對生產、生活、生態之重要性遠低於一般大眾所瞭解。美

加早已因國家公園系統及國家森林系統建立了具典

範之山岳遊憩模式，也有相對完整之軟硬體設施。而

依 Messerli 與 Ives（1997）在世界山岳（Mountains Of the World）一書中銓敘，山岳地區其實是一複雜的總體性資源，它涉及海拔高度、緯度、地形、氣候、生

物多樣性、土地使用以及人文社會等因子。因此，迄

今仍未有世界性之標準來定義何謂山岳資源，而台灣

有超過 2/3 之國土面積屬於山地（海拔高於 100 公尺），就國際性山岳保育思潮而言，似更應超越傳統

「山峰」、「陡坡」、「峽谷」……等狹隘角度來看待山岳資源之利用與其遊憩發展之潛能。

圖 1 台灣衛星影像圖

資料來源：中央大學遙測中心，2001

為此以人文歷史與生態角度觀之，儘管 FORMOSA 之名其來有自，惟國人

以台灣山岳資源為榮、以行銷台灣山岳資源為專業者，卻仍是核心少數。當我們

坐擁與相同緯度國家所沒有的珍貴希有具代表性之山岳資源時，是否吾人亦應省

思如何透過客觀、科學之規劃，建立一套與世界山岳旅遊、山岳保育同步之親山

藍圖與經營策略，並應於過程中，審慎嚴肅地帶動國人對於山岳資源之深度認知

與保育行銷使命，實為台灣發展與海洋並進之山岳旅遊，應有之新契機。近年來

政府之「綠色矽島」目標，積極推動觀光休閒產業，強調本土生態環境體驗，且

國民遊憩需求日增，並要求遊憩體驗內容之深度。 對於擁有本島 2/3 面積為坡地地形之國家而言，尤其中央山脈脊樑區更佔有

該坡地之 90﹪以上，尤應重新自國土規劃角度探討如何在觀光、遊憩、自然、保育，以及文化資產保育上進行更翔實之山岳資源調查，明確瞭解地域性山岳資

源之特殊性與稀貴性，並釐清國人對『山』之利用價值觀，也淨化國人對『山』

之保育價值觀；並積極參與國際山岳相關活動，此不應僅侷限於登山運動，它應

更有前瞻性地結合山岳生態研究、山岳人類生態學研究、山岳生態旅遊發展，以

及山岳社會經濟議題研究…等，建立一世界性之山岳網絡。 是以國際山岳年之省思其實是對台灣這個多山的島嶼打開了另一扇天窗---

我們不僅應再邁入海洋，我們亦應再走入山林，登高望遠，以確切掌握我們所擁

有之珍貴資產，並積極確立未來發展之策略與方針。

參、 台灣山岳遊憩資源發展評析 台灣山岳遊憩資源之發展已有一世紀之歷史，主因過去無論漢人或原住民對

於山岳資源之利用仍多偏側於山林資源包括森林、礦產之開發，而僅少數涉及以

山岳為主體之休閒遊憩活動。是以台灣山林資源之開發在近代史中係以山林資源

之攫取為主（包括植物資源與動物資源），雖然中國人自古即有以斧入山林之認

知，在原住民社會中亦克守其理，惟自明清以降，漢人移民台灣島嶼，在政治、

軍事及經濟之考量下，山林資源卻一再過渡開發利用。其時，以低海拔山林為主，

主要作為農業生產、用地之闢建，以及山區礦產資源之開採（如金、硫磺、玉等），

大量開採中海拔乃至中高海拔山林資源則以日據時代最為嚴重，也是始作俑者，

包括高山檜木林之開採、杉林之開採，以及低海拔一般低經濟價值之軟木林之開

採。是以雖然同時在日據時代也開始推動了山林旅遊、山岳教育，但其掠奪山林

資源之影響卻無法抵過其對山岳遊憩與山岳環境教育之貢獻。 惟隨著西、荷、英國人之殖民入侵與日人之據台，在開發山林資源之同時，

卻也同時引進了知性的另一向度，包括傳教士等對於高山資源神秘之探索，以及

對於浩瀚地質生物資源之調查興趣，其中著名者如馬偕醫生、鹿野忠雄等以傳教

士兼博物學家身份，開啟了對山岳資源中植物、動物、人類種族，以及文化之研

究與探索，相對地，也影響了後人對於山岳旅遊、登山健行、採集標本、蒐集民

謠，收集原住民文物…等之興趣。以上不論自正面或負面而言，可說是近三百年來台灣山岳資源之第一階段發展。

日據時代，高中、初中生之畢業式也以島內高山畢業旅行為其重點，為此登

新高山、次高山均成為當時教育界之標竿與共同願景，而小學之遠足或戶外教學

亦多以城鎮周邊之郊山為主，此模式亦影響到政府遷台後之二十年間之休閒教

育，儘管後來因為學生人口成長集體安全管理等問題而減低山岳旅遊之風氣，但

『親山』與『樂山』仍承傳了中國人傳統之育樂風尚，其間救國團之青年活動尤

具代表性。 民國 50 年～70 年曾是台灣登山活動之顛峰，同時林務局也展開森林遊樂區

之開發，開始推動具全民意義之山岳遊憩活動。著名之大學亦多有登山社組織，

民間各企業亦有登山社，登山活動蓬勃發展，相對也帶來了山岳資源之生態危機

---包括超越承載量之垃圾污染、人為森林火災，抄捷徑而造成坡地土壤沖蝕，以及野生物之濫捕與珍稀野生植物之過量與不當採集。只可惜近二十年間因都會休

閒蓬勃發展，加以資訊化，以及休閒多樣化，拓展了國民遊憩活動之選擇機會，

增廣了遊憩序列之豐富度，卻也分散了年輕族群對於山岳活動參與之焦點。 惟可喜的是，自國家公園成立以來，加以國家風景區之成立，以及林務局資

源經營之轉型，雖然山岳活動相對於一般休閒活動成長緩慢，但因引入歐美環境

教育、登山嚮導、解說以及資源保育、森林防災……等制度，台灣之山岳活動亦開始轉型，不再以攻百岳為標的（表 1），也不再以到此一遊為型態，在質的方面提昇了，包括深度旅遊、知性之旅，以及生態旅遊之推動與成長。 表 1 台灣百岳

排名 名稱 高度 排名 名稱 高度 排名 名稱 高度

1 玉山 3952 35 合歡山東峰 3416 69 尖山 3222

2 玉山東峰 3940 36 合歡山 3416 70 喀西帕南山 3220

3 玉山北峰 3920 37 八通關山 3404 71 塔關山 3220

4 玉山南峰 3900 38 南玉山 3381 72 馬比杉山 3209

5 雪山 3884 39 畢祿山 3370 73 內嶺爾山 3204

6 秀姑巒山 3860 40 東巒大山 3360 74 雪山東峰 3199

7 馬博拉斯山 3850 41 奇萊主山南峰 3357 75 南華山 3183

8 南湖大山 3740 42 能高山南峰 3349 76 義西請馬至山 3179

9 大水窟山 3724 43 卓社大山 3343 77 關山嶺山 3174

10 東小南山 3709 44 白姑大山 3341 78 海諾南山 3174

11 中央尖山 3703 45 新康山 3335 79 中雪山 3172

12 雪山北峰 3702 46 南雙頭山 3333 80 閂山 3167

13 關山 3666 47 志佳陽大山 3327 81 盆駒山 3163

14 南湖大山東峰 3639 48 桃山 3324 82 甘薯峰 3156

15 奇萊山主峰 3605 49 佳陽山 3313 83 合歡山西峰 3144

16 向陽山 3600 50 火石山 3308 84 審馬陣山 3139

17 大劍山 3593 51 池有山 3301 85 喀拉業山 3132

18 馬利加南山 3577 52 伊澤山 3296 86 庫哈諾辛山 3114

19 雲峰 3562 53 卑南主山 3293 87 加利山 3111

20 奇萊主山 3559 54 郡大山 3292 88 白石山 3108

21 南湖北山 3535 55 千卓萬山 3282 89 六順山 3106

22 品田山 3529 56 太魯閣大山 3282 90 磐石山 3105

23 大雪山 3529 57 轆轆山 3277 91 帕托魯山 3100

24 玉山西峰 3528 58 能高山 3261 92 北大武山 3090

25 南湖大山南峰 3516 59 萬東山西峰 3257 93 立霧主山 3069

26 頭鷹山 3508 60 屏風山 3248 94 安東軍山 3067

27 大霸尖山 3505 61 小關山 3248 95 光頭山 3059

28 三叉山 3494 62 丹大山 3240 96 鹿山 3043

29 東郡大山 3487 63 鈴鳴山 3240 97 巒大山 3042

30 無明山 3449 64 牧山 3239 98 塔芬山 3038

31 巴巴山 3448 65 玉山前峰 3236 99 布拉克桑山 3036

32 小霸尖山 3445 66 石門山 3236 100 羊頭山 3033

33 馬西山 3429 67 劍山 3223

34 合歡山北峰 3422 68 無雙山 3222

資料來源：本研究整理自「台灣百岳」 相較於國際其他國家之山岳資源，台灣之各類型山峰、山岳生態，以及景觀

資源其實均不遜色，而比同一緯度國家而言，尤具生態多樣性與景觀豐富度（郭

城孟，1999），惟因解嚴後對於山林資源之經營政策、山岳活動之監督制度，以及相關法令卻未及時配套因應，以致在權責機關重疊、必要軟硬體設施不及更新

優質化、管理體制與人力資源不及升級之限制下，台灣的山岳遊憩資源發展似有

原地踏步之困惑，也同時因應國人出國旅遊之廣度拓展，對於國內山岳旅遊也開

始面臨亟待轉型之期待---包括： 林務局對於山林資源之經營轉型 高山保護區系統建立之迫切性 國際優質化山岳旅遊之刺激 山岳資源長期生態研究之深化 山林文化資產及歷史發展研究之回歸 礦物局採礦經濟之檢討與修正 島嶼生態重要性之日漸受重視 高山生態文學藝術之發展激勵（如攝影/繪畫/文學/詩詞/音樂…等） 以上種種正為邁入二十一世紀之台灣山岳遊憩發展奠定了新的角色與基

礎。換言之，自掘取資源---濫採資源---消費資源---欣賞資源---修復資源---再造資源（Re-Creation）這發展歷程中，可預見未來之發展曙光。 參、山岳資源與國際山岳遊憩產業發展

在瑞士、德國與阿爾卑斯山脈相關之山岳遊憩活動，每年產值豐厚，其間包

括（1）登山探險（2）荒野體驗（3）健行（4）渡假以及與山岳資源相關之餐飲、住宿、交通運輸、嚮導、挑夫、醫療、療養……等附屬服務，此外連偏遠未開發之國家如尼泊爾、西藏、馬來西亞等國之著名山岳地區，其登山活動與相關山岳

遊憩產業之發展業領先該國之一般產業，且受國際登山愛好者之影響及為滿足其

需求，雖然該區經濟與生活水平仍低，惟在登山或山岳活動之發展上卻比台灣先

進且有既定制度，雖然亦被抨擊為受西方資本主義影響，將山岳活動商業化或以

西方觀點建立山岳遊憩活動模式。而不可否認的，在自然資源之保育與經營上，

近世紀來西方人也已改變了其殖民主義掠奪式行為，反之，也因具廣義科學知識

與技術之引入，以及對於相關從事人員之培訓教育，近半世紀以來以國際山岳遊

憩產業為主軸之觀光產業也帶動了該區在政治上之能見度（visibility）以及在經濟上之可塑性（capability）同時也間接行銷了該區之人文資源特色與相關文化藝術產業，其中較具特色為山岳地區種源基因庫之調查保育與繁殖；以及山岳地區

休養醫療產業之拓展與研發。

登泰山而小天下，是中國人對山之崇仰之心，也是能者樂山之一種情操，而

這份優質傳統到底應如何再度復甦，並融入現代化生活軌跡中，自阿爾卑斯山到

聖母峰到玉山，這個國際趨勢是否可形成氣候？而到底在政策面、資源面、制度

面、經營管理面以及國人之價值觀面該有何配套措施呢？ 一、儘速進行全面性山岳資源調查及長期監測研究

台灣山岳資源之調查，一部份來自原有日據時代之資料，一部份係登山界

朋友多年來長期實地勘查紀錄累積，另一部份則係公部門及專家學者係於目的

事業需求及相關研究而進行之資源調查，（如林務局、礦物局、國家公園管理

處等因其需求而委託進行研究調查），惟多側重在生物資源之調查，尤其有關

自然變遷研究以及因人為利用而導致之變遷影響，目前所擁有之資料仍偏片

斷、不連續與局部性。由於台灣地區地處地殼上升地帶、地震頻繁自然災害多，

為此，相關之環境變遷若未能有效即時更新（update），則對於山岳資源之經營管理與活動導入之監督，確有極大之障礙。

鑑於全球數位化趨勢，安全安心適意之山岳旅遊，亦極需仰賴翔實即時地

域性環境資訊之提供，為此，資源調查應依目的需求分類分尺度與頻率，建立

全球可比較、可參考、可依循之科學管理基礎。同樣地配套的研究發展亦亟待

分年分期長期進行，相輔相成以建立具全球公信力之資源資訊平台，以作為未

來長程永續發展之基盤。並借重新科技發展，如 G.I.S.（Geographic Information System）、R.S.（Remote Sensing）、G.P.S.（Global Positioning System），將所有藉由公部門補助研發之調查以及私人研究提供為公共使用之資訊數位化，建立

可查詢可擴充可比對分析之資料庫，如此可增加研究發展之厚實度，也可增進

應用發展之效益。 二、行銷策略之研訂

山岳遊憩活動之推廣，亟需研訂一套由內而外、由上而下之完整行銷策略。 由內而外

鑑於山岳資源具生態資源之特殊性與地域性，加上人文歷史之內涵不僅

具國內旅遊教育吸引力，也兼具國外旅遊吸引力，以國外之滑雪勝地而言，

均由國家旅遊局及當地觀光局以及體育運動部門聯合進行跨國宣導行銷，而

淡季（夏季）之行銷，更強化其自然觀察野外學習登山與野營等活動。反觀

國內反而是國人民間活動力強於政府，包括出版、調查、研究以及行銷等，

惟健全之山岳活動亟需有配套軟硬體設施，包括國際化之網絡資訊、醫療、

餐飲、安全、保險、交通，甚至是行前暖身練習或熟悉環境之教育解說訓練

營……等。 台灣因山岳資源對外開放較晚且並未系統性行銷，是以除原來部分原住

民能以日語與日籍登山客溝通外，對於歐美等國之登山客而言，無論在定點

解說指示以及嚮導、挑夫方面能有多國語言能力者極其缺乏，這是亟需以「登

山學苑」之思維，進行更廣更深之制度性提昇。 由上而下

近年來除交通部觀光局做了一份「台灣山岳遊憩資源」之研究報告，各

林區管理處以局部性森林遊樂發展所做森林遊樂調查，以及各高山型國家公

園管理處持續進行步道系統規劃與解說教育，以系統性思維，在山岳遊憩資

源方面之官方資源投入甚微。林務局在經營轉型後，雖也開始倡議森林遊樂

區之經營，惟其與系統性規劃與系統性設施服務等標的，與世界先進國在山

岳資源發展之宏觀架構相較仍有相當大之差距，究其原因也許與既有組織定

位有關，也許與既有法令權責有關。而民間各有志之士多年來長期投入嚮導

訓練、新路線探索、新據點開發與人文資源調查研究此對於公部門在山岳遊

憩資源發展面有互補之貢獻。惟因山岳活動雖範疇不大，但其涉及之週邊軟

體服務與安全設施卻需更周延，尤其當因人為因素而造成森林火災時，其影

響國土保安甚鉅。為此由上而下之宣導教育與設施配置健全充裕之至為迫

切，且應有計畫地融入地方政府之觀光與保育政策中。此外，除了觀光單位

外，國內教育部、體委會、農委會，亦應有系統性之合作。就山岳教育、運

動休閒甚而山岳探險競賽，以及山林資源之保育等建置更完善更具前瞻性之

國家政策。山岳活動人口素質之提升能減少都會遊憩壓力，也能誘導更深層

之生態教育與對台灣山林資源之認知，如果玉山、雪霸、南湖大山……也能成為台灣國民人人口中叫得出的名字，一如富士山或聖母峰、阿爾卑斯山、

高加索山……等，則更能形塑國人對自然資產之驕傲與榮耀，而由下而上之優質山岳遊憩產業自然能永續經營。

三、公部門之合作與整合 鑑於台灣山岳資源現有管理與經營利用權責單位相單多（包括農委會林務

局、水土保持局、國家公園、原住民委員會、礦物局、消防署……等），在無形的權責領域中，似應有一套國民或活動使用者易於遵循，而各權責單位又易

於管理之整合性標準；例如入山證之管理，高山嚮導制度與生態旅遊嚮導之區

隔或整合，各部門解說資源之支援巡山與防災、救難等山岳保育警察（Mountain Ranger）之培訓，以及必要救援設備、通訊設備資源之共享…….等，而在低海拔地區涉及之活動與利用範疇更複雜，其必須整合協調之相關部門更繁雜，而

以林務局為主體之人力資源重整（Capacity Building）尤為重要。為此，林務局

刻正推動之國家步道系統整建，確為一極佳契機，自軟體到硬體重新建構未來

資源保育與遊憩經營之新藍圖，並能自積極面主導台灣山林資源之永續利用。 四、民間企業之贊助

國內民間企業一直充滿無限生機與活力，過去諸多優良廠商亦長期贊助相

關休閒活動之推廣（如金車飲料、可口可樂、麥當勞……等），如能像新觀念雜誌以行銷玉山為其企業形象，則將有助於讓音樂文化藝術文學等多樣性主題

或內涵注入山岳活動中。諸如美國加州一號景觀公路之岩石上之柏樹已註冊成

為一公共資產，刊登廣告需付費，而其收益則成為保護該海岸岩石及植被生態

景觀之基金。而若台灣啤酒之標誌以玉山為「識別標誌」，也能同樣收取合理

「公共財」使用費，則相關必要之研究、救援、設施改善之經費，將會有永續

性之資源，當然除此外，民間團體或企業之贊助認養得以多種型態呈現，使之

成為一「台灣愛山運動風潮」。

五、積極加入國際組織 聯合國科教文組織設有一國際山岳發展聯盟（International Centre for

Integrated Mountain Development ，ICOMID），主要係結合全世界各國具代表性之山岳地區成立一聯盟機制，總部設於尼泊爾，全球五大洲在空間上規劃有

山岳廊道（Corridors），並於各洲主要節點設有地理資訊中心、研究站、並有研究員進行長期駐地山岳生態觀察監測，近來更致力於山岳資源保育與當地原住

民經濟活動之共生模式研究。台灣雖非聯合國會員國，惟島嶼生態特殊具山峰

多樣豐富性，契需透過學術團體、民間團體與相關組織結盟，定期並由國家支

援派人受訓，參與研討會及研習會，以建立科學、客觀而包容性更廣之山岳活

動範疇。

圖 3非洲地區山岳分布狀況圖

資料來源: ICIMOD,2001

圖 2 亞洲/太平洋地區山岳分佈圖

資料來源：ICOMID，2001

圖 4 北美地區山岳分佈圖 圖 5歐洲地區山岳分佈圖

資料來源：ICOMID，2001 資料來源：ICOMID，2001

六、國內登山界之整合與再教育

圖 6拉丁美洲地區山岳分布狀況圖

資料來源: ICIMOD,2001

國內登山界曾蓬勃一時，也樹立了相當多之

典範與參與國際登山活動之宏偉事蹟，加以近年

相關探險活動之推廣，也確實有鼓勵之效用，惟

就登山活動之參與面分析，以 40-60 歲人口佔多數（觀光局，1997），這個訊息正說明著這些人口正是 20 多年前當時所養成之尖兵成為重要支柱，惟可惜地是年輕一輩因各種因素，未能及時

有計畫地培養，如果登山能更積極地推展成一種

時尚活動，則其間仍有許多吾人應再努力之空

間。包括: （1） 如何降低山岳活動之費用 （2） 如何提升山岳活動之知識與資訊 （3） 如何減低山岳活動之危險性，但又不降低自然山岳景觀之自然度 （4） 如何融入教育體育休閒體系，使不同層級山岳活動成為一種健康正當而具

時尚之體育教育。 （5） 如何創造山岳相關產業之商機-如美國之「自然之舖」（Nature Company），

在運動休閒方面，已更區隔山、海、陸、等不同產業。而商店產品不只賣

裝備，也賣音樂、書籍以及旅遊行程安排，這類專業商店需要資金也需政

府在政策上之輔導。 （6） 如何鼓勵民間設立山岳學苑，傳授與山岳遊憩活動相關之山岳保育知識與

技術，並推廣全民登山運動。 （7） 積極建構全國登山步道系統分類分級，並予主題定位豐富國民接觸山林之

選擇機會。 （8） 鼓勵原住民參與山岳活動之各項引導支援、解說以及相關產業之經營，並

強化各族文化與山林資源之保育。 肆、 國家步道系統建立謅議

-山岳遊憩發展之先趨 台灣資源豐富且多元，可作為東北亞生態系統之櫥窗，極富國際獨特價值。

而自台灣山岳資源之發展歷程分析，衡量諸山岳資源之特殊性與登山及潛在親山

人口之成長，雖有必要整合相關權責部門，針對以『山岳』為主體之活動進行系

統性之規劃與分類並進而與國際山岳活動接軌推展『走入山林，認識台灣』之長

程計畫。因此在維護環境永續發展前提下，為提供國民健康、休閒、知性之活動

空間，中央政府在「國內旅遊發展方案」中提出國家步道系統政策，期望提供更

多元化的遊憩體驗機會。目前在步道之經營及維護上，仍賴各地區主管單位個別

進行維護管理，缺乏整體性規劃及經營管理策略，為此林務局亦契求積極轉型強

調永續發展，在擔任防災保安、森林遊樂及造林之角色下，期藉由整體系統規劃

及相關設計規範準則之建立，作為全國國家步道推動之基礎。

一、國家步道系統設置意義

在免除了掠奪資源、開採資源之政治經濟壓力下，親近山林、認識山林，

並繼而在從事山林活動中獲致心裡，精神與生理上之回饋與發展再創造係另一

類型之人與山林資源之共生轉型，而其間『步道』則成為最重要之空間媒介，

儘管過去因山林資源採發而設有林道、產業道路或既存之古道。惟過去步道之

建設多以功能性考量為主，包含為理蕃、運輸而興闢之聯絡道路（古道）、為

伐木而闢設聯絡道路（林道）等。由於部分道路漸漸失去原來之功能性，取而

代之的包括以登山攻頂征服三間五嶽為目的之登山路線、都會大眾親山休閒步

道、自然景觀攬勝之景觀步道，及歷史文化懷舊之步道等，使用者之認知漸漸

導向遊憩體驗為主。是以跳脫生產，與挖掘資源為目的之山林經營政策考量多

元化之生態與生活需求，並比較現行其他國家步道系統設立之目的，國家步道

系統建置應鼓勵民眾走入山林認識台灣森林之美，以遊憩體驗為目的，發展全

民化、本土化的生態旅遊。

目前國內步道系統的整建及維護管理單位分屬中央單位及地方單位，同時依照風景區等級而有不同的權責單位（表 2），每個權責管理單位各有其整建及管理規章，並依循該單位之行政程序而執行，形成各種步道層級不一，而未

能統一的情況，因此形成各種不同樣式、尺寸、整建方法及維護管理方式的步

道系統產生，造成步道間整合的困難，國家步道系統計畫擬定規範之目的在於

提供一套通則性的步道規劃設計及管理規範，可作為各單位在整建其管理範圍

內步道之參考，其規範內容以原則性為主，並著重基本安全考量，此外，還包

含步道系統化之意象。

表 2 不同步道管理單位整理

主管機關 權責單位 林務局 全省各森林遊樂區及林道分屬該地林區管理處所管轄。

規劃設計施工：各地林管處。 維護管理：各地林管處。

國家公園 規劃設計施工：工務課委外或自行辦理。 維護管理：觀光遊憩課，少部份交由管理站。

國家風景

區 規劃設計施工：工務課委外辦理。 維護管理：大型工程由工務課進行，小型維護由各管理站維護管理。

中央

單位

退輔會 規劃設計施工：森林開發處或森林保育處委外辦理。 維護管理：森林開發處或森林保育處委外辦理。

縣市政府 規劃設計施工：依照各縣市政府單位設立之不同，而有所差異，一般由建設局內之公園路燈課或觀光課委外辦理。

維護管理：公園路燈課或觀光課。

地方

單位

鄉鎮市公

所 規劃設計施工：建設課、農業課或財經課委外辦理。 維護管理：建設課、農業課或財經課。

資料來源:2001，行政院農業發展委員會

步道雖僅只是山岳資源開發中之一小環，且為線性發展，惟依 ICOMID 之精神，若能自整合性資源經營角度觀之，則步道之建設，實則反映出不同權責單

位之界面，就其周邊資源之經營方針，是以若能有一整合型空間系統規劃，則更

能凸顯對於山岳資源系統經營之宗旨。

二、國家步道系統規劃之觀念依據 鑑於將山岳資源分類並藉由步道予以妥適串連建構成具資源主題性，活動

機能與強度區隔以及體能適切分級等類型，並能在區域上與現有地方遊憩資源

結合。全國性之步道系統規劃（National Trail System）確有必要，而在全國性之步道網絡中，亦可在借鏡美國之國家步道系統或日本之自然步道系統再與將

爾後具國家資源代表性者予以評估定位為『國家步道』（National Trails），以下為系統分類分級之思考方向。

（一）使用管理觀點之系統分類

依管理觀點作系統分類，分為四個等級：景觀道路、主要步道、次

要步道、特殊步道。

表 3 管理觀點系統分類表

級 別 連結通道 （景觀道路）

主要步道 次要步道 特殊步道

定 義

結合聚落民宿或遊憩據點之便捷廊道 為連結步道出入口與車道 為人車共用通道

串連全台主軸步道（縱橫軸）

部份路段可供接駁巴士及自

行車進入

深入地區特色資源步道 其主要出入口與主要步道或

連結通道連接

位於敏感資源地區之步道。 經由管制點進入

使用對象 一般遊客 一般遊客

初級登山者 一般遊客 初級登山者 專業登山者

專業登山者

住宿餐

飲 遊憩區旅館 聚落民宿

露營區 供簡易食宿之山

莊聚落民宿（少

數）

露營區 自助式避難小屋 山莊（少數）

自助式避難小屋 簡易水源營地

資訊嚮

導 遊客解說中心 解說站

自導式解說系統 自導式解說系統 高山嚮導、解說員

管制站（入口） 補給救

難 鄰近主要補給市鎮 醫護站

救難工具可及性

高 補給站 通訊系統

緊急通訊系統 直升機升降停機坪簡易通訊設備

規劃

發展

原則

困難度

等級 初級 初級－中級 初級－中級 高級或其他

資料來源:林務局「國家步道系統規劃設計之研究」，2001

（二）依遊憩資源潛力分類

1.依資源體驗序列分類

建構國家步道系統層級，將國家步道系統分為三類：台灣屋脊步道

系統、森林體驗步道系統、城鄉休閒步道系統。

表 4 資源體驗序列分類表

定義 主要使用對象 規範重點 主導單位

台灣屋脊

步道系統 百岳及中央山脈保育軸重

要步道

長程型步道（3 天以上）

專業登山者 以保育為考量

對經營管理策略應建立共識

國家公園

森林體驗

步道系統 林地區主要步道

中程型步道（2-3 天）

一般大眾

初級登山者專

業登山者

建立生態旅遊產品及強化聚

落發展

確認建設及經營方針

林務局

城鄉休閒

步道系統 都市城鎮近郊地區

短程型步道（當日）

縣市政府及鄉鎮市公所

資料來源:林務局「國家步道系統規劃設計之研究」，2001

2.依遊憩資源觀點之分類系統

（1）自然資源：依地形地質紋理結構、林相植被、生態系統等自然資源價值之分類。

（2）人文資源：依歷史價值（日據時期越嶺道、清代古道）、原住民文化（部落間連絡道路、狩獵路徑）、產業行為（採

礦道路）等資源分類。 （3）活動資源：依相關活動設施量與質（住宿設施、公共服務設施、解

說設施）、引入主要活動（登山－健行）及配套活動（賞

景、古蹟參訪、生態探索、解說活動）層級等分類。

表 5 步道資源分類表

分區 路線

中央山脈 北一段、北二段、合歡群峰、奇萊群峰、太魯閣山列、能高安東軍群峰、干大萬山塊、六順七彩胡盆駒山、東郡大山、南一段、南二段、

南橫三山及北大武山 雪山山脈 雪山及周圍三峰、武陵四秀、大霸群峰、大雪山稜脈、劍山稜脈、白

姑大山

高山路線

玉山山脈 玉山群峰、郡大山列 古道路線 平埔族 淡蘭古道、金包里大道

內 容 分

類

泰雅族 巴福越嶺古道、桶後越嶺古道、哈盆越嶺古道、斯馬庫斯古道、北坑溪古道、合歡越嶺古道、能高越嶺古道

邵族 水沙連古道 布農族 八通關古道、關山越嶺古道 曹族 玉山山道 魯凱族 知本越嶺古道 卑南族 浸水營古道 阿美族 安通越嶺古道

富士古道、大屯溪古道、跑馬古道、鳴鳳山古道、挑鹽古道、虎頭崁古道、獨立山古道

七星山脈 七星山地區、擎天崗地區、石梯嶺及頂山步道、溪山平等地區、陽明山天母地區、芝山岩地區

大屯山脈 軍艦岩及丹鳳岩地區、中正山及竹子湖地區、大屯山群峰步道、貴子坑環山步道、忠義山步道

五指山系 圓山地區、金面山及剪刀石山、大崙頭山及大崙尾山、碧山地區、白石湖山及開眼山、內溝山地區、白鷺鷥山地區

南港山系 仙跡岩地區、福州山地區、南港山系東側地區、南港山系西北側山麓地區、南港山系稜線地區

郊山路線

二格山系 樟山寺地區、樟湖及瓦厝地區、貓空地區、二格山地區、猴山岳地區、指南宮地區

資料來源:江建翰等整理，2002

三、國家步道系統規劃原則 依前述以台灣島之主體及周邊離島為整合系統之全國性步道系統之規劃

具有下列特質(Nature)與功能(Function / Mission): 具資源空間特色

經由步道系統之選定，可以串連各層級步道（由國家級屋脊步道到各

層級地方性乃至地區性步道之連結） 具使用者友善特色（Users’Friendly）

使用者可經由已建置之山岳資源之資料庫（如動物資源、植物資源、

地質地形、景觀資源、氣象景觀資源、人文資源…等）藉助設計過之電腦網頁自行選擇具主題特色之步道，而自主性地去從事山岳活動，它將不同

於過去只有登山攻頂或只走傳統之行程。 具科學研究與觀察特色

台灣山岳地形險峻，諸多地區並無步道可及（除攀岩外），為此，透

過特定步道之選線，當其與特殊生態、地質、景觀等因子疊合時，其實是

深入觀察、研究高山生態系最佳之媒介，如能透過生態科學家之協助規

劃，則有步道可以定位於瞭解台灣高山生態系之櫥窗（Window of Taiwan’s High Mountain Ecosystem）。

北

北迴歸線

南迴歸線

高山寒原 122(3％)

亞高山針葉林 41(1％)

南

冷溫帶針葉林 203(5％)

涼溫帶針葉林 610(15％)

暖溫帶闊葉林 1788(44％)

亞熱帶闊葉林 1301(32％) 熱帶疏林

「台灣植物的垂直分布」可比擬對照於「北半球植物的緯度分布」之變化

圖 7 台灣是北半球植被的縮影

資料來源：郭城孟，1999。 圖 8 台灣地區繁殖鳥種多樣性分佈 圖 9 台灣地區植物群系分佈圖 圖 10 中央山脈保育廊道圖

資料來源：李培芬，2001 資料來源：郭瓊瑩等，2001 資料來源：郭瓊瑩等，2001

是以國家步道系統之規劃必須建置在對台灣高山資源之充分瞭解基礎上，藉

由衛星影像及地理資訊科技得先行進行空間屬性規劃，並研定出具代表性之資源

層級分類標準，則其探索自然荒野之情趣程度與深度，得以先行策劃。並藉由具

經驗者之修正，可以發展成為國家步道系統網絡暨

遊憩套裝指引，其優點為可免除過去憑『經驗』之

探索，而開拓更廣更細緻化之山岳遊憩向度。

圖 11 全國步道系統概念圖

資料來源：皓宇工程顧問公司，2001

至於在各層級之步道系統之整建與釐清亦應因應

各地域特性以及環境承載容許序列（Recreation Opportunity Spectrum，ROS）。自中央山脈屋脊步道---森林體驗步道---郊山步道---海岸步道與都會社區步道，依資源特色予以區分，惟層級性脈絡必

須非常清晰，每一層級所扮演之角色與功能亦應呈

現在其相關附屬設施，以及周邊發展上，例如：因

中央山脈屋脊步道(Back Bone)（不僅具東北亞，乃至亞洲生態縮影特色與高景觀美質，又因中央山脈

保育廊道中亦有許多自然保留區、保護區，以及野生動物重要棲息地等，為此該

區在登山遊憩管理上，亦需有明確之範疇與軟體教育，甚而是監測系統，以確保

核心軸區之生態品質。 另於森林邊緣之步道系統得結合原住民文化聚落特色，以及由政府輔導地區

推動以『山林』資源特色為主之產業、文化社區營造，以與民間建立優質夥伴遊

憩發展關係，而於都會區、郊山或海岸之系統因易達性高，且需求大，除結合民

間團體或地方觀光、文化、農業等部門發展外，在空間可及性上亦可與全國性之

景觀道路系統、自行車系統建立『三環環接』之多重效益，一方面可增加遊憩體

驗之豐富度，另一方面更可帶動區域性遊憩產業之發展，並真正落實悠遊無障礙

之全國性旅遊目標。

中央山脈台灣屋脊

都會步道系統

海岸步道系統

郊山步道系統

森林步道系統

台灣屋脊步道系統

中央山脈保育軸

亞熱帶

︵熱帶︶

冷溫帶

寒原帶

都會型

自然型

鄉村型

荒野型

溫帶

生物地理氣候

遊憩資源特性

遊憩活動屬性 休閒/健身/運動/環境教育

休閒/遊憩/

環境教育/風

土觀光探勝

休閒/休養/環

境教育/研究/

探險/自然觀察

環境教育/

探險/研究

/自然探勝 圖 12 山岳遊憩資源 ROS 序列圖 資料來源：本研究繪製 伍、發展經營策略前瞻

台灣是個幅員狹小而自然文化景觀豐富之島嶼，解嚴前加以傳統大中國主義

之教育思維，『山』與『海』均是一般國民較無知、較難親近之資源，而在日據

時代，迄今諸多登山界先進、愛好登山的朋友均有一些特質---愛好大自然、尊重大自然、用心紀錄大自然、用心觀察大自然，儘管現代科技進步，各種通訊設備

日新月異，惟德國登山專家 Kullmann 卻說『沒有足夠的登山經驗，即便擁有最好的裝備，並不見得一定可以挑戰極高難度的路線…』『大自然是奧妙、瞬息萬變的，卻也是無情的，不要因為經驗豐富就忽略掉美麗背後隱藏的危險，學習尊

重大自然，而它也會回饋給你不可思議的美麗景觀』。

此外，多數喜愛山岳活動之人也因長年與大自然接觸，多擁有登山技術以外

之興趣與專長---如攝影、繪畫、文學創作、生態研究…等，綜合觀之，台灣山岳遊憩資源豐富，而台灣山岳活動之活力更藏諸於民，無論是訓練、研習、出版、

解說教育、設備引進幾乎均是民間在引領趨勢，也幾乎是民間世代承傳著台灣山

岳之知識與經驗寶藏。 綜合前述有關山岳資源與國際登山遊憩產業之探討，以及國內山岳活動之發

展趨勢，公私部門之伙伴關係尤應再深化，而公部門更應急起直追，為這已紮根

相當豐厚基礎之山岳發展，在政策面、法令面、人才培訓面，以及公共投資建設

面開創利基，以下係具體建議： （一）發展山岳活動應兼顧專業者與一般國民需求

依資源屬性分類，輔於環境限制分級，有助於區隔市場，並確保山岳

資源之荒野保留區，國家步道系統之建立，有助於因應不同像度者之需求。 （二）推動提昇優質國民山岳遊憩活動，應積極創設登山學苑

山岳學苑（Mountain School）係為一規模有制度且涵蓋面廣的全方位研習中心。過去，登山裝備社，嚮導或者登山社扮演了這部分角色，惟隨

著登山人口之多樣化，山岳活動之多元化，不僅需有更豐富之資料庫，更

需將過去之經驗、技術累積為知識庫，這些需大投資與適切活動場所之提

供，政府應在這個層面予以補助、輔導，而非僅站在管制、監督之立場。 （三）推動建立本土登山學

『登山』並非僅是純征服自然、攻頂認證之活動，它尚涉及自然生

態、人文生態、文化藝術、自然美學、環境倫理、地理資訊、攝影以及最

根本閱讀大自然之能力。災害防治、醫療急救，以及簡易工程，配合登山

學苑之設置，除了可分海拔、氣候外，更應配合學程，拓展具本土基礎之

登山學。並以系統化進階成學程，培育年輕族群對台灣『山』的認識，而

登山學更可成為國民在休閒運動，以及環境教育上之另一終身學習學門。 （四）建立「親山」之多選擇途徑

中央山脈縱走係高難度挑戰也是深入資源寶庫無以衡量之收穫。惟這

些並非有興趣者即可達成的。鑑於兼顧一般國民需求、提昇國民對山林之

認知，在公共建設部門有責任將「親山」之網絡建構、串連。 包括景觀道路系統、林道系統、自行車道系統、乃至未來在空中直昇機救難或導覽

機制之提供，而此更需政府各部門之整合協調。以台北市而言親山步道系

統之推廣在士林北投區則結合捷運以捷運站為起點，推動都會型親山之親

山活動，這對提昇全民參與山岳活動有最基層面之鼓勵示範。 （五）積極參與國際交流、舉辦山岳遊憩博覽會

透過網絡與國際山岳活動界，多向交流有助於提昇經驗、知識、技術，鼓勵外國山友來台登山旅遊，而山岳遊憩博覽會之舉辦更有助於帶動國人

對「山」之興趣與關心。博覽會並非只是室內商品展售，它可拓展為實地

展示或實地之虛擬體驗。也可以是以博物館型態設立，或實質選擇幾種型

態之步道、相關服務設施進行實地示範建設。

（六）建立全國性山岳資訊網絡

除國家公園之遊客中心管理站外，因配合步道網絡分區及林務局林區管理處之資源管理分區設置區域型基地內（onsite）與基地外（offsite）之山岳資訊站並與全國山岳資訊中心連線。這些局部性資訊佔有助於提供更

精準更地域性之動態微氣候，山況與路況資訊，各資訊站應兼顧服務、救

難以及安全管理等動態或傳訊機制。未來之經營應可配合中央政府之大型

地理資訊或遙測中心網絡而與民間團體共營之。 （七）獎勵民間設立全方位山岳中心（Mountain Center）

山岳中心除販售登山裝備用品並提供各種與山岳活動、研究有關之書

籍、地圖、旅遊套裝企劃、嚮導安排……等，當然這些需有一定之規範與認證，而此中心亦可以與山岳學苑、原住民委員會或各林區管理處合作以

真正充實其機能並發展本土登山之特質。 （八）整合民間與公部門建立整合型山岳遊憩發展

因應世界永續發展潮，聯合國 ICIMOD 積極宣導推動一新的山岳資源發展，亦即能兼蓄環境生態保育與經濟發展之山岳生態系保全，在此理

念下，整合性經營之界面，並非只有公部門權責單位之整合，更重要之關

鍵反而在高海拔與低海拔界面生活之原住民部落，此外若能為山岳自然資

源保育與景觀美質、文化、歷史、水資源保育以及生物多樣性保育之整合

建立一經營平台，則更將有助於拓展永續經營。 最後以「台灣山岳」總編輯吳夏雄先生之前瞻期許作為台灣山岳遊憩資源發展政策之期許： 「將來國內的登山活動必然也會走想多元化的趨勢，不只是活動模式的多元化，

而是活動內容的多元化，讓台灣的高山不再只是原住民的獵場、登山客的征服舞

台，而是我們探索這塊寶島文化淵源的教室，讓子孫們享用不盡的大自然寶庫」。

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