2012.04.15.

1

Európai közigazgatás- és alkotmánytörténet

Osztrák alkotmányfejlődés 17-20. század

„Ausztria”

• az „Ausztria” elnevezés eredetileg egy tartományra vonatkozott,

• később pedig tartománycsoportokra; • végül az összállamra is alkalmazták.

„Ausztria” a 14-15. századtól kezdve „Herrschaft Österreich” és hamarosan „Osztrák Ház” formákban fordult elő, a Habsburgok tartományúri di-nasztiájának (egy tartomány-csoportnak) megjelölése;

Később, 1804-től az egész Habsburgok által birtokolt területre tevődött át az elnevezés – vagyis a Habsburg dinasztia közvetítette az „Ausztria” tarto-mánynevet egy nagyobb kiterjedésű (uralmi) területre.

„az osztrák monarchia német örökös tartományai” (18. század - 1811 ) „birodalmi kötelék, amelyben az alkotmány hatályos” (1848/49) „a Birodalmi Tanácsban képviselt királyságok és tartományok” (1867) „Ausztria” (1915)

az „örökös tartományok” mindvégig az uralkodóház kezében voltak

„tu felix Austria nube”

a Habsburg-dinasztia (amely német-római császári méltósága révén a német birodalom alkotmány- és birodalom történetében különös jelentőségre tett szert) területalkotó stratégiája igencsak különbö-zött a Hohenzollernek tudatosságától a brandenburgi, később a porosz térségben.

• a Habsburgok mindig favorizálták a racionális elemmel szemben a jellegzetesen középkori eredetű dinasztikus politikát.

• ez szétszórt irányultságú, szeszélyes külpolitikai elkötelezettsége-ket hozott létre

Eredmény: • összekapcsolódó hercegségek, grófságok és őrgrófságok igen hete-

rogén, s meglehetősen tarka benyomást keltő együttesét eredmé-nyezte.

• a dinasztia hosszú évszázadokon keresztül meg-megújuló, végül is eredménytelen erőfeszítéseket tett ezeknek a területeknek szerve-sebb összekapcsolására, amit megnehezített a tartományok eltérő történeti sorsa és belső felépítése.

alkotmánytörténeti korszakok

I. A tartományok és a tartományközösségek kialakulása (1500-ig)

II. Rendi államok monarchikus uniója (1749-ig) Ill. Monarchikus állam differenciált föderalizmussal (1848-ig) IV. Korai forradalmi és ellenforradalmi alkotmányok (1848-

1851) V. Monarchikus egységes állam (1852-1867) VI. Osztrák-Magyar monarchia (1867-1918) VII. Német-Osztrák Köztársaság (1918-1919) VIII. Osztrák Köztársaság (1920-1933) IX. Az Osztrák Szövetségi Állam (1934-1938) X. A Német Birodalom része (1938-1945) XI. Idegen ellenőrzés alatti Osztrák Köztársaság (1945 -1955) XII. Semleges Osztrák Köztársaság (1955-tól)

Ausztria alkotmánytörténetét az újkortól kezdve reformhullámok, modernizációs kísérletek és stagnálások váltakozó periódusaként

lehet leírni.

2012.04.15.

2

rendi államok monarchikus uniója az osztrák abszolút államhatalom kiépítése csak a17. sz. második felé-

ben indult erőteljes fejlődésnek, amikor nyugat-európai hatalmi igényeik meghiúsultak;

a 16-17. században csak bizonyos központosítási törekvéseket lehet. megfigyelni (burgundiai minták),

míg a hatalom abszolúttá tétele I. Lipót uralkodásával kezdődött meg és Mária Terézia, valamint II. József idején érte el csúcspontját.

nehézségek: • az abszolutizmus társadalmi alapját és támaszát jelentő erős polgárság, a

tőkés piac, a kapitalista termelés gazdasági bázist teremtő ereje, tehát az abszolutizmus lényeges tartalmi elemei hiányoztak

• területei gazdasági értelemben Európa peremvidékei voltak, ahol a máso-dik jobbágyság robotmunkára építő nagybirtokai képezték a termelés fő zónáját;

• állandó harci készültség az Oszmán Birodalom határán; • előtérben a dinasztikus megfontolások miatt a külpolitika, ami főként há-

borúkat jelentett; DE: a nagyhatalmi törekvések húzóereje miatt a Habsburgok szükség szerint

korszerűsítették államukat a nyugati modellek alapján

rendi államok monarchikus uniója (2)

a korai újkorban a Habsburg irányítás alá tartozó területek fejedelmi uniót, laza perszonális kapcsolatok hálózatát alkották

• lehetőség határozott lépésekre valamennyi tartományban a köz-ponti hatalom kiépítése érdekében

• a tartományok közös (Habsburg) fejedelme folyamatosan építette ki kormányzati hatalmát a tartományok fölött

• a rendi képviselet, a tartományi gyűlések az egyes országok szint-jén léteztek.

Végkifejlet (Pragmatica Sanctio, 1713): monarchikus alaptörvény a Landok közössége számára • a monarchia külső és belső biztonsága érdekében rögzítette a tarto-

mányok szétválaszthatatlan egyesülését, • az unió feloszthatatlanságát, • a primogenitúra szerinti egységes trónöröklési rendjét a lányörö-

köst és az annak leszármazottait is megillető szubszidiárius örök-lési joggal.

1725-ig valamennyi tartománnyal és alávetett állammal elfogadtatták

sajátos abszolutizmus az összes tartományt egy olyan szervezet köti

össze, amely a közös (tartomány) fejedelem-ből, annak központi hatóságaiból és részben közös jogrendből áll

a fejedelmi hatalom nem egy összállami szintű szabályozottságból eredt, hanem az uralko-dót a saját tartományaiban és országaiban megillető egyes jogok összességéből adódott össze

ez biztosította az uralkodó kormányzati szer-veinek kiépülését:

az uralkodó mellett már a 16. században több olyan kollegiálisan működő intézmény alakult ki, amely a Habsburg-uralom alatt levő egész terület érdekeit figyelembe véve végezte tevékenységét.

„az abszolutista kormányzat a dinasztikus és rendi kompromisszumra épülő formája”

központi szervek • 1527-től a Titkos Tanács (Geheimrat) - kis létszámú tanácsadó szerv,

tagjait az uralkodó bízza meg – hosszú időn át a bel- és külpolitika lelke

(a 17. sz. második felében, amikor a tanács létszáma túlságosan megnőtt, szerepét a titkos konferencia, majd a 18. sz. elejétől a fontosabb igazgatási ágak képviselőiből, a kormányszervek vezetőiből álló konferencia vette át.)

• 1556-tól fontos szerepe volt az udvari Haditanácsnak (Hofkriegsrat) - 5-7 tábornokból állt - feladata volt az uralkodó saját hadseregével kapcsolatos összes kérdés megoldása.

• 1527-től a pénzügyeket az Udvari Kamara (Hofkammer) intézte - az egyes országokból származó jövedelmek feletti felügyelet ellátása -élén elnök állt, ő vezette a kollegiális testület tanácskozásait.

A közös szint, a birodalmi dikasztériumok rendszere sokszínű, sok alkotmányos felfogást és hagyományt mutató államszerkezet fölé épült ki.

központi szervek (2) A központi szervek részben • tanácsadó szervek, melyeknek közvetlen kor-

mányzati feladataik nem voltak, (pl. a Titkos Tanács).

• részben pedig az e testületek mellett működő kormány-szervek.

A központi kormány-szervek jellegzetessége: • a születési szempont háttérbe szorult, s a munka

javát a szakemberekre, azok hivatalaira bízták; • a feladatok, ügyek tematikája szerint munkameg-

osztás alakul ki a szervek s hivatalaik között, az ügyek kezelői szakosodtak, s speciális szakkép-zettségre tettek szert;

• a munkamegosztás alapján különült el – a dikasztériumok általános hatáskörű típusa – a szakigazgatási udvari kormányszervek csoport-

jától, melyek a birodalmi munkamegosztásban egy-egy „ágazat” igazgatói voltak.

tartományok

• a tartományok egységbe olvasztását szolgálta tehát I. Ferdinánd idejétől, hogy több örökös tartomány részére egy közös kormányzati szervet állítottak fel

(pl. az összes németnyelvű örökös tartomány igazgatási és bíráskodási ügyeit két kancellária/kamara intézte, az alsó-és a felső-ausztriai.)

• az egyes tartományok rendi gyűlései, amelyeknek a 16. században még jelentős befolyásuk volt a pénz-ügyekben és katonai kérdésekben eddigi kormány-zati jogaik többségét elvesztették a 17. századra.

• a tartománygyűlések összehívása, ezek napirend-jének meghatározása, az uralkodó kizárólagos jogává vált,

• a tartományi rendi gyűlés szerepe minimálisra csökken, valamennyi igazgatási feladatot az ural-kodótól függő dikasztériumok láttak el.

• A kerületi gyűlések vagy megszűntek, vagy szerepük csupán a bíráskodásra és a tartományi gyűlés követeinek megválasztására szorítkozott.

2012.04.15.

3

felvilágosult abszolutizmus - jozefinizmus A reformtörekvések megjelentek a felvilágo-

sult abszolutizmus uralkodóinál is: a Mária Terézia és II. József reformjaiban az

„újat és továbbélőt” összefoglalóan jozefi-nizmusnak nevezzükk

ebben az időszakban erőteljesebbé vált a sok-nemzetiségű, különböző történelmi és gaz-dasági körülmények között kialakult tar-tományok egységes összbirodalommá kovácsolásának folyamata.

Mária Terézia programja: • egységes jog, • egységes igazgatási rendszer • egységes gazdasági politika.

Az állammá vált tartományi közösségben átszer-

vezett központi hatóságokhoz a kormány-kerü-letekben közép- és alsószintű hatóságok járultak

új központi szervek

• 1742 – a Házi, Udvari és Államkancellária (Staatskanzlei) – az uralkodócsalád ügyein kívül a birodalom külpolitikáját is irányította.

Vezetője (Kaunitz, Metternich) rendszerint rendkívül nagy befolyással rendel-kezett a belföldi problémák eldöntésében is.·

• 1746 – Gazdasági Igazgatóság – a birodalom iparának, kereskedelmének és vámügyeinek előmozdítása a felada-

ta a merkantilista gazdasági elveknek megfelelően

• 1749 – Legfelső Igazságszolgáltatási Szerv (Oberste Justizstelle) – a bíráskodás legfőbb szerve (mint felsőbíróság)·és egyben a bíróságok felügyeleti

irányító szerve - az igazságszolgáltatás és az igazgatás szétválasztása

• 1749 – Directorium in publicis et cameralibus – A pénzügyek és belügyek igazgatásának legfőbb szerve.

• 1761 – Államtanács (Staatsrat) – sokoldalúan felkészült szakember tagjaival eredményes koordináló tevékenység minden fontosabb kérdést megvizsgált ez a szerv, bármelyik országra és bár-

milyen igazgatási ágra is vonatkozott.

Az igazán korszerű minisztériumi szervezeti forma bevezetése Ausztriában azonban az 1848-as forradalom időszakára maradt.

jozefinizmus - hivatalnokok

Mind a központi, mind a helyi szervekben az objektív kritériumok alapján kiválasztott, kinevezett hivatalnokok dolgoztak.

• szakszerűen kiképzett, szolgálati minősítés alapján szolgáló és előlépő szakemberek;

• biztos javadalmazás, előléptetés és nyugdíj; • elvárható volt a gyors és egységes, pontos és

folyamatos ügymenet biztosítása, • a hivatali titokra vonatkozó szabályok

megtartása, • a pártatlanság a döntésekben.

II. József a bürokratikus hatékonyság érdekében még a német hivatali nyelv bevezetésére is kísérletet tett

jozefinizmus - tartományok A strukturális és jogalkotási reformok a tartományi közösséget, a mo-

narchikus uniót egységes állammá tették. • a tartományok eltérő rangját, alkotmányát, közigazgatását, az össz-

államhoz fűződő viszonyát egységesítették, az eltéréseket csaknem maradéktalanul megszüntették;

• megszűnt a tartományok állami jellege, a tartományi szervek vidéki rendi testületekké váltak;

• a tartományi szinteken a tartományi rendeket, a földesúri és városi hatalom eredeti gyakorlóit „kikapcsolták” a hatósági tevékenységből, s helyükbe szakképzett, központi alárendeltségben működő szerve-ket állítottak;

• a tartományok azonban mint „politikai történeti individuumok”

megmaradtak.

a jozefinizmus vége

A jozefinista rendszer összeomlása még nem jelentette a felvilágosult abszolutizmus vere-ségét, hisz II. Lipót folytatta a reformok soro-zatát.

• módszerei elfogadhatóbbak voltak, nem volt autokrata egyéniség, ritkán folyamodott erő-szakhoz - kompromisszumokkal, tárgyalásos úton igyekezett előrelépni

• uralkodása alatt valamennyi tartományban összehívták a tartományi gyűléseket,

• közjogi egyezségeket kötött a tartományok po-litikai elitjével (mint például a magyar ren-dekkel).

• ideálja a meglévő alkotmányok befogadásával és átalakításával, összehangolásával létreho-zott birodalmi alkotmány, mely széles képvi-seleti alapokon nyugszik.

• reformjai beteljesítését váratlan halála akadá-lyozta meg.

monarchikus állam differenciált föderalizmussal

A felvilágosult abszolutizmus kora alkotmányjogilag nem képez külön korszakot, hiszen az 1848-ig terjedő időszakban

Ausztria – köszönhetően a Lipót után következő uralkodók drasztikus abszolutisztikus beavat-kozásainak – a tartományi közösségből vissza-vonhatatlanul föderatív monarchiává alakult:

• a tartományok tudomásul vették a fejedelmi jogkörök összállami összegződését az uralkodói hatáskörben, de elfogadhatatlannak találták azonban a tartományi rendi gyűlések fölé emelt esetleges birodalmi gyűlés gondolatát.

• a Habsburgok állama a föderatív monarchia szintjén lényegében csak államfővel, illetve az ő tanácsadó szerveivel rendelkezett, melyek persze birodalmi végrehajtó hatalmi apparátussá alakul-tak át.

2012.04.15.

4

Osztrák Császárság

A korszak másik fontos alkotmánytör-téneti fejleménye, hogy a Habsburg-monarchia valódi szuverenitáshoz jutott:

• uralkodói 1804-ben vették fel az Ausztria Császára címet, s lett ezzel a monarchia hivatalos megnevezése Osztrák Császárság.

• ekkor függetlenedett a szimbolikusan az osztrák császári státus a Reich csá-szári pozíciójától.

• majd 1806-ban, a Német-római Biro-dalom deklaratív feloszlatásával az Osztrák Császárság valamennyi terü-letét illető szuverenitáshoz jutott.

a ferenci reakció állama

I. Ferenc feladta elődei tisztességes reformtörekvéseit, túlélésre berendezkedett kisszerű hatalmat honosított meg.

„Ausztriát ebben az időszakban nem kormányozták, csupán igaz-

gatták.” (Metternich ) A ferenci rendszert kabinetabszolutizmusnak nevezzük, mivel • a bizalmát élvező tisztviselőkre támaszkodó ország irá-

nyítást kedvelte; • melyben eluralkodott a rendészeti szemlélet, a rendőrség

által ellenőrzött, engedélyhez kötött tevékenységek gyakor-lata;

• nem tűrte a demokratikus tendenciákat, a konzervatív értékek legigazabb közvetítőjének a hatalom abszolutisz-tikus formáit tartotta;

• állama jól kezelhető alattvalók felett gyámkodó (gyakran tit-kosrendőri módszereket alkalmazó) államgépezetet jelentett lojális, reformoktól idegenkedő hivatalnokokkal.

Kegyence, Metternich herceg ezt a konzervativizmust ültette át a bécsi kongresszus, a Szent Szövetség nemzetközi konstruk-cióiba.

a Vormärz osztrák állama

az uralkodó • az államhatalom egyedüli letéteményese, kizárólagos törvényhozó,

a legfelső bíró, a végrehajtó hatalom feje volt;. • csupán Istennek és lelkiismeretének lehetett felelős; • uralkodásának egyetlen korlátja volt az állam felvilágosodásban

meghatározott célja, mely ugyan alkotmányos szabályban nem rögzíttetett, mégis „figyelembe kell azt vennie”;

• (V. Ferdinánd alatt a dinasztia főhercegeiből és a legfelső tisztvise-lőkből alakult ún. kamarilla intézte az ügyeket.)

az osztrák tradícióknak megfelelően (s a modern államszervezési fel-fogással ellentétben) az uralkodó segítségére felállított és működ-tetett szervek két szervcsoportot alkottak:

• egy részük mint tanácsadó: – Államtanács (Staatsrat), a Mária Terézia által felállított legfelső tör-

vényhozó és adminisztratív belső igazgatásra vonatkozó akaratképzés központja, és

– az Államtanáccsal versengő Államkonferencia (Staatskonferenz)

a Vormärz osztrák állama (2)

• másikuk pedig, mint hatóság szolgálta a végrehajtó hatalmat: – a Házi, Udvari és Államkancellária (Haus-, Hof und Staatskanzlei ), a

külügyek központja; – a Egyesített Cseh-Osztrák Udvari Kancellária (Vereinigte Böhmisch-

Österreichische Hofkanzlei); – az Általános Udvari Kamara (Allgemeine Hofkammer ), a legfőbb pénz-

ügyi és kereskedelemügyi hatóság; – az Legfőbb Igazságszolgáltatási Szerv (Oberste Justizstelle), a tulajdon-

képpeni igazságügyi minisztérium és egyben legfelső bíróság; – a Udvari Haditanács (Hofkriegsrat ) a hadügyek letéteményese; – a Udvari Tanulmányi Bizottság (Studienhofkommission ), a közép- és

felsőfokú oktatásügy irányítója; – a Rendőrségi és Cenzúra Hivatal (Polizei- und Zensurhofstelle ); – a Számvevőségi Főigazgatóság (General-Rechnungsdirektion ) az állam-

számvitel és a statisztikai adatgyűjtés és feldolgozás feladatával.

Ezek a központi hatóságok tartották a kapcsolatot a tartományi szin-teken kiépített kormányzóságokkal és a tartomány mélyébe lenyú-ló különféle lokális hivatalokkal.

a forradalmak éve

a forradalmak esztendeje – azok sikertelensége ellenére – jelen-tős változást idézett elő és igen mozgalmas volt az osztrák közjogban:

• 1848. április 25-én kapott első ízben kartális alkotmányt Ausztria,

• az ez alapján ülésező kremsieri Birodalmi Gyűlés is kidolgo-zott egy alkotmánytervezetet (kremsieri plánum),

• s a triumfáló császári hatalom oktrojált által 1849. márciusá-ban az ún. olmützi alkotmány került bevezetésre.

a pillersdorfi alkotmány jellemzői: • a birodalom vezetésének zavarodottsága, mondhatni pánik-

hangulata hozta létre – a kényes kül- és belpolitikai szituáció miatt Magyarországra, Lombardia-Velencére nem terjedt ki;

• a meglévő struktúrákból indult ki, s azokon igyekezett némi-leg tágítani új és a kor szellemének megfelelő intézmények bevezetésével;

• már oktrojált formájánál fogva is jelezte az uralkodói szuve-renitás domináló mivoltát;

• legfontosabb vonása, hogy megalkotói még gondolatban sem kérdőjelezték meg a monarchikus legitimitást – nem kívánták az alkotmányt a népszuverenitás elvére alapozni.

• lényegében kora-konstitucionális alkotmánynak tekinthető: a szuverenitás letéteményese a császár, a nép azonban részesül a hatalom gyakorlásában

2012.04.15.

5

a pillersdorfi alkotmány (2)

rendelkezései: • a végrehajtó hatalmat az uralkodó gyakorolta, aki

a törvényhozásban összehívási, feloszlatási és proponálási, továbbá abszolút vétójoggal ren-delkezett;

• a kormányzati tevékenységet az uralkodó az általa kinevezett miniszterek útján végezte;

• de a törvényhozásban a kétkamarás Birodalmi Gyűlés választott képviselőkből álló alsóháza aktív szerepet kapott: a király miniszterei fele-lősséggel tartoztak a parlamentnek;

• a bírák függetlenek voltak a végrehajtó hata-lomtól;

• az alkotmány rendelkezett egy alapjog-kata-lógussal is – az általános emberi jogokat meg-különböztette az állampolgári jogoktól.

• lényegében azonban megmaradt a föderatív monarchia összállam-koncepciójánál.

kremsieri alkotmánytervezet

jellemzői: • az 1848 júliusában egybehívott kremsieri Alkotmányozó Nemzet-

gyűlésben a birodalmat alkotó nemzetek, etnikumok, nemzetisé-gek és a politikai irányzatok képviselői is jelen voltak – ez biztosí-totta az alkotmányos berendezkedéssel kapcsolatban előforduló valamennyi lehetséges probléma ütköztetését.

• forradalmian új volt az osztrák közjogi gondolkodásban, ugyanis a hatalmi ágak alapelveit a népszuverenitásból vezette le.

• valóban konstitucionális-parlamenti alapokon nyugvó alkotmány • konszenzusos formában kialakított végső változat a magyarok ki-

vételével valamennyi nemzetiségnek kielégítő lehetetett.

• vissza tükrözi a 19. század összes alkotmányos problémáját, – az uralkodó és a népképviselet kapcsolatát, – a nemzetiségek viszonyát az államhoz, – az egész állam és a tartományok közötti kapcsolatot, – az egyén politikai jogosítványait, valamint az alap- és

szabadságjogokat.

kremsieri alkotmánytervezet (2)

rendelkezései: • a törvényhozás letéteményese a kétkamarás Birodalmi Gyű-

lés (Reichstag), a parlamenttel kapcsolatos államfői jogosít-ványok pedig korlátozottak;

• a császárt végrehajtó hatalmának gyakorlásában a miniszteri felelősség korlátozta;

• a közigazgatás irányítása a miniszterek feladata; • a Birodalmi Tanács (Reichsrat), a minisztertanács, a miniszte-

rek tanácsadó szerveként működött volna; • legnagyobb hatású rendelkezése az emberi jogok államhatal-

mat korlátozó mivoltának deklarálása volt; • ígéretet tett tartományi parlamentek felállítására is; • a Birodalmi Gyűlés Tartományi Kamaráját (Länderkammer) a

tartományi gyűlések (Landtag-ok) delegáltjai képezték volna.

olmützi alkotmány jellemzői: • a kremsieri alkotmánytervezetre válaszul

munkálta ki ellenjavaslatát a császári kor-mányzat („Reichverfassung für das Kaisertum Österreich”). - 1849. március 4.

• Az uralkodót közvetlenül és a maga teljessé-gében megillető végrehajtó hatalom koncep-cióját érvényesítették (a monarchikus legiti-mitást) az udvari politikusok

• a centralizált abszolutizmus elve uralja • alapgondolata a monarchikus egységállam-

törekvés volt: – a birodalom egységes, abban egyetlen állam-

polgárság létezik, – az egész birodalom egyetlen vám- és keres-

kedelmi terület. – Az uarlkodót kizárólagosan megillető végre-

hajtó hatalom egységes közigazgatáson nyugszik .

olmützi alkotmány (2) rendelkezései: • a jogeljátszás elvére is építve az egész birodalomra kiterjedt • a császár hallani sem akart semmiféle népképviseletet tartalmazó

alkotmányról; • megjelenik ugyan a hatáskörrel alig rendelkező Reichstag, amit

azonban ezen alkotmány alapján nem hívtak soha össze; • a Reichsrat kikerült a miniszterek tevékenységi köréből, s a király

törvényalkotásra vonatkozó tanácsadó szervévé vált, mintegy pó-tolva a törvényhozó hatalomból hiányzó Birodalmi Gyűlést.

• a polgárok szintjén rögzítette a törvényelőtti egyenlőséget, az állampolgári egyenjogúságot a művelődéshez, a nemzetiségeknek saját nyelvük fönntartásához fűződő jogát is.

• kilátásba helyezte a tartományok számára külön alkotmányok ki-bocsátását is;

Ezek a demokratizálás irányába mutató, s a forradalmi hatásokat magukban foglaló jegyek azután a neoabszolutizmus rendszerének

intézményesítésével ismét kikoptak a közjogból.

„liberális abszolutizmus”

• az oktrojált alkotmány nyomán a felülről vezérelt modernizáció keretében kibocsátásra került a Stadion-féle községi törvény (1849. március 17.),

• Bach miniszter nagy hatású lépéseket tett az igazságszolgáltatási szervezet és a közigazgatás korszerűsítése terén,

• új, francia példára visszanyúló büntető-eljárás-jogi törvény jelent meg;

• liberális gazdaságpolitikára törekedtek; • DE: a politikai jogok teljes hiánya, a centralizáló

bürokrácia uralma, a zsandárság, rendőrség, besúgóhálózat, a cenzúra jellemezte.

A következő esztendők kardinális kérdése az volt, mikor kerekedik felül az ellenforradalmi tendencia,

amely ezen reformokat is túlzottan veszélyesnek tartva, eszközként kezelve korlátok közé szorítja.

2012.04.15.

6

szilveszteri pátensek

Az 1848-1849. évi forradalmi hullámok elülte és a szabadságharcok leverése után a Habsburg Biro-dalom belső viszonyait

• egyrészt diktatórikus módszerrel (Itália, Magyar-ország) kívánta rendezni,

• másrészt az örökös tartományokban központosí-tott bürokráciával, az abszolutizmus kormányzati módszereinek felelevenítésével operált.

• a monarchikus legitimitás visszatérő olmützi elve megalapozta az abszolutisztikus hatalmat, az azt esetleg korlátozó egyéb elemeket pedig egyszerű-en nem hajtották végre

• azután a diktatúra kiépültével a márciusi alkot-mány garanciái is terhesnek bizonyultak: 1851. december 31-én az ún. szilveszteri pátensek fel-függesztették az 1849-es alkotmány útban álló rendelkezéseit.

szilveszteri pátensek (2) egy hagyományosnak tűnő alkotmányos felfogást tükröztek: • a császárt megillető teljhatalom abszolutisztikus hatalmára épülő

egységállam képlete teljesült ki. • a népképviseletnek a nyomát is kitörölték az alkotmányból, • a bírói hatalom függetlenségéről szó sem esett, • a hatalmi ágak elkülönítése értelemszerűen lekerült a napirendről;

• a császár a legfőbb törvényhozó, bíró és a végrehajtó hatalom: törvényeket bocsát ki és pátenseket alkot;

• a Birodalmi Tanács csupán tanácsadó szerv (a császár személyes tanácsadó testülete);

• a kormány kizárólag az uralkodónak felelős.

csak néhány vonatkozásban hagyták hatályban az 1849. márciusi alkotmányt.

• az alkotmányból megerősítették a törvényelőtti egyenlőségre és a jobbágyságra vonatkozó szabályokat;

• az alapjogokat rendező pátensből pedig a törvényesen elismert vallásokra vonatkozó szabad vallásgyakorlás biztosítását.

a neoabszolutizmus kudarca

a szilveszteri „az osztrák császárság koronatartományaiban felállítandó organikus intézményekkel kapcsolatos alapelvek”-nek megfelelő politi-kai rendszer és jogalkotás alakult ki:

• a politikai szabadságjogok hiánya, • a nemzeti és nemzetiségi feszültségek éleződése, • egyre inkább megoldhatatlanná vált a kérdés, hogyan finanszírozzák a

nagy létszámú hadsereget, a túlméretezett és mindent átfogó rendőrséget, csendőrséget és besúgóhálózatot,

• hogyan tudnának költségvetési fedezetet előteremteni a korábbihoz ké-pest óriásira duzzadt bürokrácia költségére = pénzügyi válság.

+ • katonai vereségek, külpolitikai kudarcok

A centralizált abszolutizmus, a külpolitikai-pénzügyi és katonai csőd

következtében a továbbiakban változatlan formában nem volt fenntartható,

és a lakosság bizalmát valamilyen mértékben feltétlenül újra meg kel-lett szerezni, ezért a császárnak más, oldottabb szervezeti formákat is felkínáló politikai megoldásokkal kellett kísérleteznie.

az októberi diploma a mind kedvezőtlenebb külpolitikai fejleményekre

korlátozott belső reformokkal válaszoltak – szükségszerű volt a neoabszolutizmus feladása.

A központi politika 1860/61-ben többszörösen vált-ott irányt:

• Előbb az alkotmányozás az 1849-es alkotmány-ból túlélő elemek felhasználásával, és az abban akkor megfogalmazott óvatos nyitás szelle-mében kezdődött meg:

• A Birodalmi Tanács javaslatára 1860. október 26-án kibocsátott októberi diploma a neoab-szolutizmusnak sajátos önkorlátozó privilégi-umlevele volt, melyben a dinasztia önmaga által vállalt alkotmányos garanciákkal támasz-totta alá a korábbi konstrukciót;

• a dokumentum a megbukott centralista politi-kusokkal szemben konzervatív erőkre épített, föderalista megoldásokat érvényesített.

az októberi diploma (2)

rendelkezései: • a Birodalmi Tanács néhány tárgyra vonatkozóan lehetőséget kapott a

közreműködésre a törvényhozásban, így megindulhatott lassú átalaku-lása, melynek végpontján törvényhozó szervvé vált.

• az alapjogok kérdésében némi enyhülés észlelhető, így a közteherviselés és egyenlő hivatalviselési képesség alkotmányos garanciáját mondta ki;

• a leglényegesebb változás: a neoabszolutizmus Bach által kiépített centra-lizált felfogásával szemben a diploma egy decentralizált egységállam képét vázolta fel.

• Ebben a szerkezetben a magyar, az erdélyi, a horvát országgyűlés a Biro-dalmi Tanács „partnereként” jelent volna meg, alsóbb szinteken pedig az osztrák tartományok egykamarás tartományi gyűléseit választották volna meg. (Ez a koncepció kis rést engedett a képviseletnek, esélyt adott a magyar autonómia szélesítésére - a magyar korona országainak képvise-lői bejutottak volna a Birodalmi Tanácsba.)

A Birodalmi Tanács és a tartománygyűlés között hatásköri elhatárolásra

került sor, ezeknek a szerveknek a közreműködése azonban korántsem jelentett parlamentarizmust.

februári pátens • Az októberi diplomának, mint felemás kísérletnek nem volt nagy

sikere, és a császár újabb politikusi garnitúrával kísérletezett. • az újabb irányváltást meghirdető, a „birodalmi alkotmány” elne-

vezéssel közzétett februári pátens 1861. február 26-án ismét centra-lizáló húrokat pengetett: egyeztetési kísérlete – az abszolutizmus kormányzati tradícióinak (a monarchikus legitimi-

tásnak), – a rendi alkotmányos vonásoknak (visszaállított magyar alkotmány), – a dinasztikus birodalomkoncepciónak (Pragmatica Sanctio) és – az újabb alkotmányos fejleményeknek;

• a birodalmi képviseletről egy alaptörvényt fogalmazott meg; • a tartományi rendtartásokat is igyekezett a pátens szerkezetébe

illeszteni.

A februári pátens alapképlete megfelelt az 1849-es, 1851-es és 1860-as alkotmányos szabályok monarchikus szuverenitásra épített felfogásának.

2012.04.15.

7

februári pátens (2) rendelkezései: • a császárnak erős pozíciót biztosított a szükségrendelet-alkotási

jog, és nem került megfogalmazásra, hogyan kontrollálja ezt a parlament;

• az alig észrevehető (de lényeges) változtatás a Birodalmi Tanács átalakítása törvényhozó szervvé: az Urak Házából és a Képviselő-házból álló Birodalmi Tanács szerkezete igen kétes megoldással kísérletezett Magyarország birodalomba való beillesztését illetően. A tágabb Birodalmi Tanács mellett ugyanis működött egy, a magyarok részvétele nélküli, szűkebb értelemben vett Birodalmi Tanács;

• a törvényhozásban való részvétel megosztottá vált, a császárt az összehívás, elnapolás, a képviselőház feloszlatásának joga, abszo-lút vétójog és a kihirdetési joga illette meg;

• újonnan felállította a korábbi tanácsadó testületi szerepkör ellátá-sára az Államtanácsot.

a februári pátens volt tulajdonképpen az utolsó kísérlet arra, hogy az abszolutizmust alapjaiban megtartó hatalmi mechanizmusba - – számára idegen – alkotmányos elemeket építsenek be.

az új alkotmány felé A felbomló Német Szövetség és az Észak-német Szövetség megalaku-

lása Ausztriát ráébresztette, hogy a német egység a „kisnémet kon-cepció” alapján születik meg, így a Habsburg-dinasztia számára az Ausztriának a Magyarországgal kiegészült keleti tartományai jelenthetnek kiutat az elszigetelődésből.

a felújított centralizáció bel- és külpolitikai sikertelensége után a ma-gyarokkal való kiegyezéshez és a monarchia, valamint a szűkebb értelemben vett Ausztria újjárendezéséhez vezető út 1865. őszén azzal nyílott meg, hogy a birodalmi képviseletről szóló alaptörvény hatályát felfüggesztették.

a kiegyezés A magyarokkal történt kiegyezés újabb mélyreható alkotmányos áta-

lakulást hozott a birodalom életébe. Az 1861-es differenciált föderalizmus dualisztikus államberendez-

kedéssé alakult át. A kiegyezés eredményeképpen az évtizede uralkodó felfogást, hogy

ti. Magyarország is a birodalom egyik tartománya, s ennek megfe-lelő alkotmányos jogosítványok illetik meg, megváltoztatta.

A kiegyezés ára az volt, hogy a magyar követeléseknek megfelelően, s a magyar függetlenségi koncepciót kielégítő módon az összbiro-dalom egységes hatáskörében csak a külügy, a hadügy és az ezekre vonatkozó pénzügyek maradtak.

Ez a megoldás azonban újabb ötven esztendőre biztosította a Habs-burgok meghatározó európai jelenlétét.

A kompromisszum • egyfelől a magyar történeti alkotmány módosult formájának helyreállí-

tását s ezzel a Magyar Királyság önállósodását eredményezte (ami a biro-dalmi szintű alkotmányos szabályoknak a ciszlajtán tartományokra szű-külését jelentette egyben),

• másfelől a népképviselet általános terjedésével a monarchikus szuvereni-tás lassú átalakulását eredményezte.

az 1867-es „decemberi alkotmány”

a korábbiakhoz hasonlóan Ausztria 1867-es alkotmánya sem egységes kartális deklaráció, hanem több külön-böző alkotmánytörvény együttese.

A császár 1867. március 20-ára összehívta a Birodalmi Tanácsot, s ezzel megszüntette az 1861-es alkotmány felfüggesztését.

A ciszlajtán területekre ismét életbe lépett 1861-es biro-dalmi alkotmányt a Birodalmi Tanács javaslatára újabb alkotmánytörvényekkel egészítették ki:

• a birodalmi képviseletre vonatkozó alaptörvénnyel, • az állampolgárok általános jogait biztosító, • a Birodalmi Bíróság felállításáról szóló, • a bírói hatalmat rendező, • a kormányzati és végrehajtó hatalom gyakorlásáról

rendelkező, • a miniszteri felelősséget szabályozó alaptörvényekkel, • a dualisztikus kormányzat miatt szükséges

hatáskörelvonásokat összefoglaló delegációs törvénnyel.

az 1867-es „decemberi alkotmány” (2)

a „Birodalmi Tanácsban képviselt tartományok és király-ságok”-ra (Ciszlajtániára) vonatkozó 1867-es alkot-mány az osztrák alkotmánytörténet első ízben nem oktrojált formában született alkotmánya:

a képviseleti szerv és az uralkodó kompromisszumát tükröző törvények foglalata, vagyis a népszuvere-nitás és a monarchikus legitimitás összeegyezte-tésén alapuló alaptörvény.

továbbfejlesztett változata az 1849-es és az 1861-es alkotmányoknak, amit sok esetben a szó szerinti szövegátvétel is visszaigazol.

valós újítást hoz a kormányzati és végrehajtó hata-lomról szóló alaptörvény azzal a rendelkezésével, hogy „rendeleteket kibocsátani és parancsokat osztani csak a törvények alapján lehet” - ezzel először hang-súlyozták a „jogállami legitimitás” elvét.

1918. október 16-ig maradt hatályban

2012.04.15.

8

az 1867-es „decemberi alkotmány” (3)

rendelkezések: • az államformát alkotmányos monarchiaként írta körül; • a monarchikus szuverenitásból eredő erős uralkodói jogosítványokat

alkotmányos garanciákkal építette körül; • a képviseleti szervek hagyomány táplálta rendszerét szentesítette - a

Birodalmi Tanács két kamarára oszlott: a „Herrenhausra”, vagyis a felsőházra és a Képviselőházra;

• a kiegyezéssel amúgy is csökkentett hatáskörű Birodalmi Tanács és a tartományi gyűlések közötti tárgymegosztás taxatív módon utalt egyes ügyeket a Birodalmi Tanács jogkörébe.

• a miniszteri és kormányfelelősség intézményesítésével az uralkodó ak-tusaira az osztrák jogban is megjelent a miniszteri ellenjegyzés intéz-ménye.

• további alkotmányos korlátozást jelentett a bírói hatalom önállósítása a bírósági szervezet átszervezésével és a bírói függetlenség garantálásával.

választójog

• a képviselőház összetételét kuriális választójoggal szabályozták, elvetve a tartománygyűlések korábbi delegálási lehetőségét. (1873)

• ez a választójogi megoldás valójában érdekképviselet (érdekképviseleti választójog) volt, négy választási osztály szerint jutottak szavazati joghoz egyes lakosságcsoportok (a nagybirtokosok, a városok, a kereskedelmi- és iparkamarák, valamint a vidéki községek)

• ez a választójog nem egyenlő, csak részben közvetlen, csak részben titkos és nem arányos.

• nem általános (a népesség 12%-a rendelkezett választójoggal)

• Később a birodalmi tanácsi választójog fokozatosan bővült. – 1882-ben a Taaffe-féle reform a városoknál és a községeknél csökken-

tette az adócenzust, és ezzel a kispolgárság és a parasztság jelentős rétegei jutottak választójoghoz.

– 1896-ban a Bodeni-féle reform újra leszállította az adócenzust a tele-pülések osztályaiban, és bevezette az V. választási osztályt valameny-nyi 24. évét betöltött férfi állampolgárra nézve.

– 1907-ben Beck reformja bevezette az általános, egyenlő, közvetlen és titkos választójogot.

a ciszlajtán államszervezet a törvényhozás szerve a Birodalmi Tanács lett - a kétkamarás országgyűlés a

végrehajtó hatalom felé hajló alkotmányos képlet következtében gyenge maradt

a közjogi szerkezet egyensúlya, mely az uralkodó és a parlament együttmű-ködésére építette volna az alkotmányos életet, megbomlott: a császár sokszorosan fölébe emelkedett a gyűlésnek.

a kelet-közép-európai képletnek megfelelően a népképviseleti törvényhozás-sal szemben figyelemre méltóan erős maradt a végrehajtó hatalom.

az alkotmány uralkodói jogosítványokat (prerogatívák) garantált: – a hadsereg vezetése, – a felsőházi tagok kinevezése, – az indoklási kötelezettség nélkül a Birodalmi Tanács feloszlatása, – a törvény-szentesítési jog, – a szabályozatlan, kötelezettségek nélkül gyakorolt összehívási jog.

A kivételes hatalom biztosítása a kormányzat számára a törvényhozással szemben az alkotmányos demokratizálásnak egyfajta ellensúlyát képezte: a szükségrendeleti jog a végrehajtó hatalom végső eszköze volt az abszo-lutisztikus eszközök alkalmazásával az alkotmányos intézmények korlá-tozására.

a ciszlajtán államszervezet (2)

a tartományok és a községek jogi alapjait és jellegét az 1867-es alkotmány nem érinti lényegesen.

a tartományok hatásköreik gyarapodása ré-vén felértékelődnek.

az ciszlajtán állam (Ausztria) szervezete föderatív, mégpedig az egyes tartományi rendtartások azonossága következtében többé nem egy differenciált, hanem egy, az összes tartományt egyenlőnek tekintő föderatív állam.

a monarchia a meg nem oldott nemzetiségi kérdés, és az összmonarchia kárára megmerevedett dualizmus következtében, az 1918-as katonai vereség hatására szétesett. A tartományok azonban mint a folytonosság fenntartói megmaradtak.

a birodalom vége az 1918 őszi összeomlás, a bomlási folyamat kiteljesedése pontot tett a

nagy európai dinasztia uralma alá tartozó több száz éves államala-kulat fejlődésének végére.

1918. október 16-án ugyan még született egy kétségbeesett császári nyilatkozat, mely szerint ,,Ausztria nemzetiségei akaratának megfelelően szövetségi állammá válik, melyben minden nemzetiség saját területén kiala-kítja saját nemzeti közösségét”, de ez már megkésett próbálkozás volt.

A nem német részek Nemzeti Tanácsai létrejötte után az osztrák képvi-selőház ausztriai tagjai magukat német-osztrák ideiglenes nemzet-gyűléssé nyilvánították, mely 1918. október 30-án ideiglenes osztrák alkotmányt fogadott el és köztársasági államformát deklarált.

(néhány nappal később a császár is lemondott uralkodói jogairól - az 1919. ápri-lisban kiadott ún. Habsburg-törvény megszüntette az uralkodói jogokat, előjogokat, a fejedelmi magánjogot, valamint kiutasították az országból a dinasztia tagjait.)

2012.04.15.

9

az új Ausztria – az osztrák köztársaság

Ausztria hét egykori örökös osztrák tartományból (Alsó- és Felső-Ausztria, Salzburg, Tirol, Vorarl-berg, Stájerország és Karintia), valamint Burgen-landból alakult meg.

Az ideiglenes alkotmány a kormányzás átmeneti formáját rögzítette arra az időszakra, ameddig az Alkotmányozó Nemzetgyűlés el nem fogadja az ország végleges alkot-mányát.

A nemzetgyűlés – amely végül mintegy másfél évig kormányozta az országot – az ideiglenes alkot-mány többszöri módosítása után 1920-ban fogad-ta el Ausztria új alkotmányát, mely október 1-jén lépett hatályba.

Az 1920. évi osztrák alkotmány (mely jelentős mértékben a kor egyik legkiválóbb jogászának, Hans Kelsennek a műve volt) szerint Ausztria szövetségi állam (Bundesstaat), mely a felsorolt nyolc tartományból (Länder) állt.

az osztrák köztársaság - föderáció tehát az alkotmány a decentralizált egységes állam koncepciójáról a szövet-

ségi állami megoldás felé tér el, s a demokratikus parlamentáris köztársa-ság rendszert teremti meg.

A tartományok, eltérően az 1918 előtti decentralizált egységes államtól, nin-csenek (bizonyos autonómia elismerése mellett) a főállamba betagolva, hanem vele, a Bunddal, mint önálló területi testületek állnak szemben - a tartományok egy szövetségi állam tagállamai.

Az alkotmány értelmében a minőségi és mennyiségi súlypont egyértelműen a Bundnál van: Ausztriát unitárius szövetségi államként szervezik meg, amelyben a Bund erős szövetségi hatalma révén a tartományok felett áll:

a Bundnak nem csupán kizárólagos, konkuráló és alapelvi (vagy keret-) jell-egű szövetségi törvényhozó hatalma, hanem az alkotmányban felsorolt számos területen közvetlen végrehajtó jogköre is volt.

A tartományok maguknak adnak alkotmányt, saját törvényhozásuk és igaz-

gatásuk van, és közreműködnek a Bund törvényhozásában és közigaz-gatásában is.

De ennek a tevékenységnek a kereteit a szövetségi alkotmány szabja meg.

az osztrák köztársaság - államszervezet

a törvényhozó hatalmat a kétkamarás parlament, a Szövetségi Gyűlés (Bundesversammlung) gyakorolta:

• Nemzeti Tanács - az általános és egyenlő választójog szerint; • Szövetségi Tanács - a tartományok (lakosságarányos) képviseletén ala-

pult. a törvényjavaslatokat az alsóházban kellett benyújtani, a felsőháznak csupán

felfüggesztő vétójoga volt, az államfőnek pedig még az sem. a Nemzeti Tanács minősített többséggel fogadhatott el ún. „alkotmány-tör-

vényeket”, illetve módosíthatta az alkotmányt. a teljes körű alkotmányrevízióra irányuló javaslatot azonban népszavazásra

kellett bocsátani.

az államfő: a szövetségi elnök (négy évre a Szövetségi Gyűlés válasz-totta.)

(az elnök szerepe - a korabeli francia elnöki jogállást követve - inkább reprezentatív volt.)

a végrehajtó hatalmat a Szövetségi Kormány gyakorolta - az alsóház választotta, s később meg is vonhatta a bizalmát attól.

novellák

Az alkotmányt – néhány apróbb 1925-ös változtatás után – 1929-ben átfogóan módosították

Az eddigi alkotmány alapstruktúráját megváltoztatták: • a szövetségi elnök állásának erősítése következtében a parlamenti

köztársaságból parlamentáris prezidenciális köztársasággá vált; • kiterjesztették a szövetségi hatásköröket, de nem a törvényhozás,

hanem a végrehajtó hatalom javára: – a szövetségi kormány jogot nyert a Szövetségi Gyűlés elnapolására és

feloszlatására, – a Szövetségi Gyűlés elvesztette a kormány és a köztársasági elnök

megválasztásának jogát. • a hadsereg feletti ellenőrzés a szövetségi elnök jogkörévé vált, • lehetőség nyílt az elnök és a kormány szükségrendeleti kormány-

zásra való felhatalmazására;

ezek a változtatások elmozdulást jelentettek az eredeti alkotmány demokratikus jellegétől, de nem változtatták azt autoritárius természetűvé.

új alkotmány - 1934

A Nemzeti Tanács rendezett belpolitikai viszonyok között bekövetkezett és csupán átmeneti jellegű cselekvőképtelenségét 1933-ban a szövetségi kor-mány „önfeloszlatásnak” minősítette, és arra az álláspontra helyezkedett, hogy ez az állapot feljogosítja a (Dolfuss-)kormányt arra, hogy a parla-ment nélkül rendeletekkel kormányozzon.

Ez az út alkotmánysertések során keresztül egy új alkotmányba, nevezetesen a rendi-tekintélyelvű ,,1934-es alkotmányba" torkollott.

Az alkotmány Ausztriát „rendi alapokon álló keresztény, német szövetségi állam-má”nyilvánította:

• a föderalisztikus elvet hangsúlyozza, de nem fejleszti tovább, • a „köztársaság” és a „demokrácia” kifejezést kerüli, hiszen a demokrati-

kus alapot tekintélyuralmi elvvel cserélték fel, azaz lényegében a népkép-viseletet a kormánnyal és az általa kinevezett szervekkel.

• a nép részvétele az államhatalomban már csak kismértékű és közvetett: a hivatásrendileg tagolt önkormányzatra korlátozódott, amely elvileg az állami akaratképzésben is részesedett.

• a hivatásrendi szervezetet azonban alig valósították meg, úgyhogy 1938-ig a tekintélyuralmi államvezetés dominált.

2012.04.15.

10