Upload
others
View
16
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Ozren Božić, Zagrebačka banka
RAZVOJ EUROPSKIH DRUŠTVENIH INSTITUCIJA TE NJIHOVA
OBILJEŽJA U HRVATSKOJ
Namjera ovog rada je prikaz povijesnog razvoja europskih institucija te razmatranje nekih
institucionalnih obilježja modernih državnih uprava. Cilj rada je prikazati neke važne
momente u uspostavi i funkcioniranju javnih institucija u Hrvatskoj i tranzicijskim zemljama s
naglaskom na njihovoj transparentnosti i efikasnosti.
“Svaki čovjek i svaka ljudska organizacija na svijetu ima pravo da sam upravlja svojim
djelovanjem (Thomas Jefferson, 1790 )
Uvod
Namjera ovog rada je prikaz povijesnog razvoja europskih institucija tijekom kasnog srednjeg
vijeka te razmatranje nekih institucionalnih obilježja modernih javnih administracija. Geneza
društvenog razvoja tog doba temelji se na društvenim transformacijama u Engleskoj i
Francuskoj obzirom da su one tada bile generatori promjena koje su se postupno širile
Europom.
Rad počinje upravo povijesnim razvojem društva jer se na taj način može uočiti što je bila
pokretačka snaga društvenih promjena i neki momenti ključni za društvene institucije
današnjice.
Interesantna je uloga poreza u tim promjenama, jer je na primjer u Francuskoj krajem 18.
stoljeća upravo pokušaj dodatnog oporezivanja stanovništva bila kap koja je prelila čašu
nezadovoljstva i dovela do čuvene Francuske revolucije. Možemo reći i da pad Bastilje 1789
godine simbolizira pad skupe i rastrošne države jer je time tadašnja vlast obezglavljena.
Doslovce.
Došao je kraj rasipničkom mentalitetu i samovolji države jer su novi ljudi donijeli promjene.
Potkupljivost je postala nepoželjna tako da su pojedinci koji su se borili protiv nje bili heroji.
Tako je npr. Robespierre, jedan od vođa Francuske revolucije imao nadimak “nepotkupljivi”.
Takav kadar bi danas dobro došao svim tranzicijskim zemljama.
Gotovo istovremeno u Engleskoj također dolazi do revolucije, ali ne političke već industrijske
jer je izum parnog stroja (1769 godine) i stroja za tkanje te njihova primjena u proizvodnji
odnosno transportu (parobrod, parna lokomotiva) otvorila put uspostavi novih društveno-
ekonomskih odnosa.
Dotad pretežno seosko stanovništvo se proletarizira - prodaju zemlju i kreću u grad potaknuti
novonastalim mogućnostima kapitalitičke privrede te se masovno zapošljavaju u
radnointenzivnim industrijama koje u to doba doživljavaju procvat.
Zemlja, dotadašnji osnov privređivanja postepeno prelazi iz vlasništva aristokracije u ruke
građanstva. Usporedno s razvojem građanskog društva crkva sve više gubi na važnosti u
političkom životu a institucije nad kojima je imala monopol prelaze u svjetovne ruke.
Počinje doba kapitala, poslovanje se internacionalizira a zapreke slobodi trgovine padaju
jedna za drugom. Konkurentske prednosti se počinju graditi na znanju i inovacijama u
proizvodnji, tako da se javlja potreba obrazovanja širokih slojeva stanovništva. Zemlje koje su
to prve uvidjele mnogo ulažu u razvoj infrastrukture, vlastiti obrazovni sustav te učinkovitu
institucionalnu podršku gospodarskim i obrazovnim aktivnostima, stoga u nastavku rada
promatramo neka bitna obilježja javnih organizacija.
Što su javne organizacije i zašto su nam interesantne? Javne organizacije možemo podijeliti
na državnu upravu i neprofitne organizacije (Reed, 1997) a interesantne su nam stoga što
često raspolažu znatnom materijalnom imovinom namijenjenoj raspodjeli (novac!) ili imaju
diskreciono pravo odlučivanja o korištenju te imovine (nekretnine). U zemljama u tranziciji
ovlasti državne uprave i paradržavnih tijela još su i veće obzirom da odlučuju i o privatizaciji
nekadašnjih državnih odnosno društvenih poduzeća kao i o njenim modusima, kriterijima i
dinamici.
Jedno od poželjnih obilježja državne uprave je transparentnost jer se time eliminira potreba
povećanja broja zaposlenih u javnoj administraciji a ujedno i smanjuje diskrecijska moć
djelatnih javnih službenika. Važna je i učinkovitost, da se postojećim brojem javnih
službenika može osigurati postojeća ili čak povećana razina javnih usluga.
Politička priroda državne uprave ogleda se u činjenici da javnost svoje stavove o njenom radu
iznosi na izborima, ocjenjujući tako minuli (ne)rad. Stoga nije rijedak slučaj da dužnosnici
državne uprave u predizborno vrijeme posegnu za mjerama dodvoravaanja pučanstvu s ciljem
“kupovanja glasova”. Te mjere mogu biti povećanje neoporezive osnovice, smanjenje porezne
stope za pojedine proizvode ili gospodarske grane, besplatni javni prijevoz i tome slično.
Ako želimo biti pragmatični na kineski način, u duhu čuvene Maove izreke:”Svejedno da li je
mačka crna ili bijela, glavno da lovi miševe”, možemo konstatirati da sa stajališta opće
društvene koristi nisu bitni predizborni potezi kratkog daha, niti je bitno kojoj političkoj
stranci pripadaju javni službenici, već isključivo kako obavljaju svoj posao.
S tehničkog aspekta funkcioniranja javne administracije važno je planiranje, prikupljanje i
redistribucija sredstava, stoga su nam interesantna i poželjna obilježja proračunskih prihoda.
Na kraju rada se razmatraju distinkcije između javnog i “osobnog” proračuna te navode neke
prepreke efikasnom prikupljanju i distribuciji javnih sredstava u Hrvatskoj.
Povijesni razvoj
Da bismo shvatili važnost institucija u modernom društvu pogledajmo kako je tekao njihov
povijesni razvoj. Obzirom na ciljeve ovog rada, geneza stvaranja institucija će imati
ograničeni geografski i vremenski doseg jer obuhvaća “samo” područje Europe, uključujući i
Hrvatsku, u razdoblju kasnog srednjeg vijeka[1].
Naši krajevi su u to vrijeme bili relativno nerazvijeni u odnosu na zapadnu Europu, a naročito
u usporedbi s Engleskom i Francuskom. Te zemlje su bile generatori cjelokupnog europskog,
a možemo slobodno reći i svjetskog razvoja obzirom na njihove brojne kolonije širom svijeta
(Indija, Afrika..) koje su im bile neiscrpan izvor jeftine radne snage i sirovina, a ujedno i
veliko tržište za gotove proizvode. Gotovo nezamislivo iz današnje perspektive ali Sjeverna
Amerika je u to vrijeme vodila politiku izolacionizma i bila nevažan čimbenik svjetskog
društveno-ekonomskog poretka u smislu međunarodne razmjene jer su američke države još
bile usredotočene na nivelaciju međusobnih unutrašnjih suprotnosti[2].
Sliku našeg kontinenta u to doba upotpunjuje demografski podatak da je 1789. godine od 90%
pa čak do 97% europskog stanovništva živjelo na selu. Podatak se u punoj mjeri odnosi na
carsku Rusiju, područje Skandinavije i Balkan, a rijetke iznimke od navedenog se odnose na
neka vrlo razvijena područja u zapadnoj i središnjoj Europi.
Ovce su pojele ljude
Uzmimo za primjer Englesku kao pionira industrijalizacije i razvoja tog doba, obzirom da je
otkrićima parnog stroja[3] i stroja za tkanje (vreteno) te njihovom implementacijom u
proizvodnji i transportu[4] otvorila put uspostavi novih društveno-ekonomskih odnosa. Dolazi
do migracije ljudi sa sela u gradove. Seljaci se proletariziraju obzirom da prodaju zemlju od
koje su dotad živjeli. Ta zemlja je potrebna za ispašu ovaca, čija vuna služi kao sirovina
rastućoj tekstilnoj industriji. Navedenu pojavu Thomas More naziva jedenjem ljudi (“ovce su
pojele ljude”).
To je bilo vrijeme velikih promjena u Engleskoj i Francuskoj. Prema teoriji dvije revolucije
(Hobsbawm, 1987), u Engleskoj se radilo o industrijskoj revoluciji a u Francuskoj o
političkoj. Razlika je bila u tome što je u Engleskoj politička vlast dogovorno podijeljena
između plemstva i građanstva pa su se mogli posvetiti industrijskom razvoju (“industrijskoj
revoluciji”) dok je u Francuskoj građanstvo preuzelo vlast “političkom revolucijom”. De
facto, u Engleskoj je ekonomska promjena prethodila društvenoj, a u Francuskoj je redoslijed
bio obrnut. Kap koja je prelila čašu u Francuskoj je bio pokušaj Luja XVI da oporezivanjem
svih društvenih slojeva namakne sredstva u iscrpljenu državnu riznicu, što dovodi do pobune
(pad Bastilje 14.07.1789.) i konačne političke afirmacije tad već ekonomski jakog
građanstva[5].
Uspostavom i razvojem građanskog društva crkva sve više gubi na važnosti u političkom
životu a društvo se sekularizira[6]. Crkvena dobra i institucije prelaze u svjetovne ruke tako
da npr. obrazovanje više nije u isključivoj nadležnosti crkve, već postaje javno dobro. Ista je
stvar i sa brakom koji postaje građanska institucija.
Unatoč brojnim ekonomski uvjetovanim migracijama stanovništva sa sela u gradove i
područja gdje su postojale ili stvarane određene proizvodnje (tekstilna industrija, rudarstvo), u
Engleskoj je tek 1851. godine urbano stanovništvo brojčano nadmašilo seosko stanovništvo.
Dva najveća europska grada su London (1 milijun stanovnika) i Pariz (0,5 milijuna), a postoji
još 20-ak gradova sa preko 100.000 žitelja. Među njima prednjače sredozemni gradovi
obzirom da je to područje tradicionalno “domovina gradova” zahvaljujući vrlo razvijenoj
trgovini koja se odvijala morskim putevima.
Nama bliži primjer zemlje u kontinentalnoj Europi može biti Austrija, koja je 1848. godine
imala 19% stanovništva u gradovima s manje od 20.000 stanovnika, a polovica njih u
gradovima od 2.000 - 5.000 stanovnika. Takvi gradovi nisu bili izloženi vanjskim utjecajima
te su zato stagnirali u razvoju ali su upravo zbog te stoljetne stagnacije bili očuvani poput
kukaca u jantaru. Međutim, upravo iz takovih, pomalo pasivnih gradića diljem kontinenta
dolazili su ljudi koji su trebali promjenu, koji su željeli promjenu i koji su navještali
promjenu. Mnogi od njih su bili i aktivni sudionici velikih društvenih promjena u Europi 18. i
19. stoljeća. Spomenimo samo neke od njih poput Robespierrea[7], jednog od vođa Francuske
revolucije, koji je u ostvarenje svoje povijesne uloge krenuo iz Arrasa, malog provincijskog
gradića. Ili Napoleona[8] koji je na put svjetske slave krenuo iz Ajaccia (Korzika).
Neki od tih ambicioznih mladih ljudi su željeli vladati, neki su samo htjeli bogatstvo, a neki i
jedno i drugo. Ti pojedinci su osjećali dah promjena, osjećali su dolazak novog doba - doba
promjena.
Osnov privređivanja - zemlja nalazila se u vlasništvu aristokracije. Pripadnici tog društvenog
staleža dobro su živjeli od rada seljaka, koji su im plaćali rentu za korištenje njihove zemlje.
Ta renta je u početku bila naturalna da bi kasnije, razvojem monetarnog sustava i privrede
općenito, postupno prerasla u novčanu. Stoga je i razumljivo da je najznačajnija ekonomska
škola 18. stoljeća - fiziokrati, svoje učenje temeljila na zemlji kao glavnom izvoru bogatstva.
S aspekta društvenog razvoja interesantan je taj dualizam vlasništva zemlje i njenog
korištenja, mogli bismo reći posjeda zemlje, u smislu da ti seljaci koji obrađuju zemlju, žive
na njoj i od nje, za razliku od aristokracije koja je vlasnik zemlje i živi u gradovima. Pruska je
čak napravila i administrativnu podjelu na gradske i seoske aktivnosti želeći imati svoje
oporezovane podanike (danas se to zove: porezne obveznike) pod potpunim nadzorom.
Tijekom vremena se instituti vlasništva odnosno posjeda i pravno reguliraju a ti pojmovi su
danas već bliski i širem sloju stanovništva. Ako ne prije, onda kada se obrate banci u namjeri
podizanja stambenog kredita, za što je uz druge instrumente osiguranja potrebno dati i
hipoteku na nekretninu ili izvršiti fiducijarni prijenos vlasništva. Da bi se navedeno moglo
obaviti potreban je zemljišno-knjižni izvadak iz gruntovnog ureda. Tada se u A i B dijelu
navedenog izvadka[9] jasno uočavaju eksplicite navedeni instituti vlasništva odnosno posjeda.
Obzirom na postojeće stanje u zemljišnim knjigama u velikim gradovima a naročito u
Zagrebu, postoji velika rezerva u vjerodostojnost tih podataka zbog neažurnosti evidencije
promjena, no možda bi ipak bilo bolje da ne otvaramo Pandorinu kutiju bez prijeke potrebe,
stoga predlažem da se vratimo na nešto izvjesnije.
18. stoljeće na Balkanu. Vrijeme kad nije bilo takvih problema obzirom da je većim dijelom
bio pod upravom Turaka, koji nisu previše marili za razvoj ekonomske teorije i prakse.
Obzirom da su imanja bila u posjedu turskih velikaša, seljaci ovih krajeva nisu bili toliko
opterećeni vlasništvom za razliku od njihovih emancipiranih kolega seljaka u središnjoj i
zapadnoj Europi, koji su dodijeljenu im zemlju pod određenim okolnostima mogli dobiti i u
trajno vlasništvo.
Hrvatska je tada bila banovina u sklopu Habsburške Monarhije. U odsutnosti bana, njegovu
funkciju je obnašao zagrebački biskup (“viceban”). Pripadnici vladajuće habsburške
kraljevske dinastije Marija Terezija i Franjo Josip II[10] potiču razvoj manufaktura (a
naročito svilarstvo), što je odgovaralo interesima plemstva i građanstva koji uviđaju potrebu
tranzicije proizvodnje sa ratarske na industrijsku.
Kao da je netko startnim pištoljem označio početak utrke, krajem 18. stoljeća dolazi do
ubrzanog razvoja manufaktura i industrije, a u utrci sudjeluje cijela Europa od Portugala do
Rusije. Veliku prepreku razvoju je predstavljao strah viših društvenih slojeva, koji su se bojali
obrazovanja siromašnih, dakle većine stanovništva.
Kmetovi su postajali više ili manje slobodni seljaci koji su mogli uzimati zemlju u zakup te
dijelom prinosa, novcem ili kombinirano plaćati zakupninu. Dakle već su se počeli
uspostavljati određeni ugovorni odnosi za ostvarivanje ekonomskog interesa obiju strana
(vlasnika i seljaka) putem instituta zakupa.
Dok su krajevi južno od Dunava i Save lišeni turske dominacije tek početkom 20. stoljeća, u
većini zemalja zapadne Europe već krajem 18. a naročito tijekom 19. stoljeća feudalni sustav
zbog svoje ekonomske nedjelotvornosti ustupa mjesto kapitalističkoj proizvodnji i
građanskom društvu. Da se ne bi zavaravali da su se u Europi privilegirani staleži olako
odricali svojih povlastica, moramo se prisjetiti brojnih revolucija kojima su se dotad politički
ili ekonomski obespravljeni staleži izborili za svoja prava.
To je doba obilježeno i velikom akumulacijom kapitala koji se zasićenjem domaćeg tržišta
počeo i “izvoziti” u sjevernu i južnu Ameriku, Grčku i drugdje gdje je postojala glad za
kapitalom, a uvijek postoje zemlje koje mogu apsorbirati neograničene količine kapitala.
Obično se radilo o “ratnim” zajmovima (za oporavak zemlje od ratova) ili ulaganjima u
južnoameričke rudnike. Ta prekomorska ulaganja su toliko obećavala, a često su završavala
kao hrpa bezvrijednog papira. Od 25 zajmova ukupnog iznosa približno 42 milijuna britanskih
funti, s očekivanim prinosom 7-9% godišnje, koji su u te zemlje plasirani između 1818. i
1831. godine, čak ih je 16 bilo loših (“bad debts”). Poučeni tim iskustvom, ulagači se vraćaju
domaćim, sigurnijim tržištima.
Počelo je doba kapitala. Poslovanje se internacionalizira a zapreke slobodi trgovine padaju
jedna za drugom. Cehovi i gilde[11], interesna udruženja obrtnika i trgovaca, koja su dotad
uspješno nadzirala obrtničku proizvodnju i trgovinu postupno počinju gubiti utjecaj. Ukidaju
se i smanjuju carine i porezi. Stvaraju se velike monetarne zone (npr. Latinska monetarna
unija), a osnivanje poduzeća postaje puno jednostavnije. Dotad je na primjer za osnivanje
dioničkog društva, između ostalog, bila potrebna i suglasnost parlamenta.
Počela je konkurencija znanjem. Konkurentske prednosti i razvoj ostvaruju se obrazovanjem i
inovacijama u proizvodnji. Postala je važna sposobnost ovladavanja znanjem jer znanost na
velika vrata prodire u industriju (struja, eksplozivi, telefon). Od toga trenutka zemljama bez
masovnog obrazovanja, vlastitih visokoobrazovnih ustanova i transparentne, učinkovite
institucionalne podrške postaje sve teže uhvatiti i održati korak sa suvremenim trendovima u
razvoju gospodarstva i društva u cjelini.
Moderna javna administracija
Pogledajmo sad neke aspekte funkcioniranja moderne javne administracije sa ekonomskog
stajališta, te u kojoj mjeri ona ispunjava potrebe korisnika ali i fiskusa kao financijskog
ishodišta i kvantitativnog izraza javnih potreba. U nastavku rada slijede neka razmatranja o
sadašnjim ali i poželjnim obilježjima državne uprave te koji su mogući putevi do ostvarivanja
tog ideala.
Možemo si postaviti pitanje što su uopće javne organizacije i zašto su nam interesantne?
Načelno, javne organizacije možemo podijeliti na državnu upravu i neprofitne organizacije
(Reed, 1997), a interesantne su nam stoga što često raspolažu znatnom materijalnom
imovinom i velikim iznosima sredstava namijenjenih raspodjeli raznim institucijama ili
određenim skupinama pojedinaca u cilju ostvarivanja nekog općeg društvenog interesa.
Predmet našeg specifičnog interesa je državna uprava, dakle javni dužnosnici (public
officials) i javna administracija (public administration).
Ukoliko krenemo od transparentnosti kao jednog od poželjnih obilježja državne uprave, jedan
od puteva za povećanjem transparentnosti državnog aparata može biti pojednostavljenje
postojećih propisa tako da se izbjegnu dvosmislenosti u njihovom tumačenju. Time se
eliminira potreba za povećanjem broja zaposlenih u javnoj administraciji i smanjuje
diskrecijska moć i utjecaj djelatnih javnih službenika.[12] Štoviše, u postojećim uvjetima u
Hrvatskoj, u okviru mjera koje je potrebno poduzeti za smanjivanje javne potrošnje trebalo bi
djelovati u smjeru smanjivanja državnog aparata te povećanja njegove učinkovitosti, što bi se
svakako lakše ostvarilo kad bi postojao egzaktan način za mjerenje njihovog učinka. Ponekad
je to i moguće, što ćemo vidjeti na primjeru rada sudaca, međutim uglavnom je učinak teško
mjerljiv.
Posljedica smanjivanja stvarnih i prikrivenih troškova državne uprave je njen sve manji udio u
društvenom proizvodu, što poticajno djeluje na povećanje konkurentske sposobnosti
gospodarstva.
Povećanje transparentnosti i učinkovitosti administracije može i mora dovesti do pozitivnog
učinka na rashodnoj strani poreznih obveznika iz dva razloga. Kao prvo, smanjuje se
vjerojatnost uvođenja dodatnog poreznog opterećenja, a drugi razlog je što poduzetnici mogu
ostvariti znatne uštede jer ne moraju angažirati već postojeće ili dodatne resurse za tumačenje
velikog broja propisa ili za “dogovor” s administracijom. Ograničavanje javne potrošnje je
ujedno i prvi korak ka njenom smanjivanju što stvara preduvjete za porezno rasterećenje
gospodarstva ali i stanovništva.
“Svejedno da li je mačka crna ili bijela, glavno da lovi miševe”
Mao Ce Tung
Primijenimo li poznatu kinesku mudrost i pragmatizam na javnu administraciju, možemo reći
da sa stajališta opće društvene koristi nije bitno kojoj političkoj stranci pripadaju javni
dužnosnici, već kako obavljaju svoj posao. Dužnost javne administracije je da pažnjom
dobrog gospodara upravlja javnim sredstvima i obvezama te da pripremi adekvatnu
informacijsku podlogu javnim dužnosnicima za donošenje utemeljenih odluka o osiguravanju
razine javnih usluga s kojom je suglasna većina “glasača”.
Pritom su jednako važni i politički i porezni glasači jer i jedni i drugi, svaki na svoj način,
utječu na javnu administraciju. Politički glasači na izborima odlučuju tko će voditi državu, pa
tako i javnu administraciju, a porezni glasači svoje neslaganje s aktualnom poreznom
politikom mogu izraziti legalnim izbjegavanjem plaćanja poreza ili čak prelaskom u sivu
zonu. Ukoliko je porezno opterećenje veliko, sve je veća porezna evazija. Porezna baza se
smanjuje, a ukoliko se želi zadržati ista razina prihoda, postojeći porezi se moraju povećavati
a naravno mogu se uvesti i neki novi porezi. Zaključno, primijenimo li isti kineski
pragmatizam ali ovaj put na proračun, za proračun je načelno svejedno da li se koriste legalne
ili “sive” opcije izbjegavanja porezne obveze ako on u konačnici ostane prazan.
Politička priroda javnih organizacija
Politička priroda javnih organizacija ogleda se u činjenici da javnost svoje stavove prema
javnoj administraciji iznosi na izborima, pa nije rijedak slučaj da država u predizborno
vrijeme posegne za mjerama dodvoravanja pučanstvu s ciljem “kupovanja glasova”.
Mogućnosti je bezbroj a spomenimo samo neke primjere iz domaće prakse. Evo, upravo je
uvedena nulta stopa PDV-a za određen broj prehrambenih proizvoda, a bilo je riječi i o
smanjenju opće stope na 19 pa čak i na 18 posto. Ponovo se aktualiziraju obećanja turističkom
gospodarstvu o nužnosti njihovog posebnog statusa oporezivanjem po sniženoj stopi PDV-a.
Konstatira se nužnost oslobađanja od poreza na dobit onog dijela dobiti koji se reinvestira, a
umirovljenici možda opet dobiju besplatne karte za prijevoz vlakom. Nekako u predizborno
vrijeme donijeta je i odluka o besplatnom javnom gradskom prijevozu na području Zagreba za
osobe starije od 65 godina. U svakom slučaju, iako su takvi postupci “kupovanja glasova”
vremenski ograničenog dosega, očigledno imaju efekta obzirom da se ponavljaju. Navedeno
nas upućuje na zaključak da jedan dio biračkog tijela uvijek vjeruje predizbornim obećanjima
bez obzira na realne mogućnosti njihove realizacije. Doduše, čak kad bi i postojala volja da se
to provede, ostvareni učinak često nije lako izmjeriti obzirom da nema niti jedinstvene
metodologije, a niti detaljnog popisa obećanja i osoba odgovornih za njihovo izvršenje.
“Sva jaja nikad ne držati u istoj košari”
Nije svejedno niti gdje se čuvaju i ulažu javna sredstva jer financijska institucija gdje su ona
pohranjena tako može nezasluženo steći javno povjerenje i poziciju na tržištu jer javnost
podrazumijeva da ta sredstva moraju biti u prvoklasnim bankama. Nije rijedak slučaj da je
javna uprava sva sredstva držala samo u jednoj instituciji, što je u suprotnosti s osnovnim
pravilom upravljanja rizicima da se “nikad sva jaja ne drže u istoj košari”. Tada je u slučaju
propasti te banke od povjerenja onemogućeno funkcioniranje šire društvene zajednice, za što
imamo bezbroj primjera u novijoj (Komercijalna, Županjska i Glumina banka) i starijoj
povijesti.[13]
Temelji javne administracije
Što su uopće temelji javne administracije? To su politički preduvjeti, relevantni zakoni,
tehnike te organizacijski ustroj koji osigurava njihovo provođenje i kontrolu.[14]
Tri značajna segmenta funkcioniranja javne administracije su planiranje, prikupljanje poreza
te upravljanje rashodima. Planiranje se odnosi na predviđanje budućih potreba te
analiziranjem mogućnosti njihove realizacije. Drugi značajni segment je procjena porezne
baze te prikupljanje poreza, čime se treba baviti Uprava prihoda (“revenue administration”),
dok se treći segment javne administracije, upravljanje rashodima (“expenditure
administration”), treba baviti praćenjem utroška proračunskih sredstava po pojedinim
korisnicima, programima, projektima, proizvodima i uslugama.
Predmet našeg interesa na prihodnoj strani proračuna nije samo podatak o visini prihoda već i
koja su njegova poželjna obilježja. Sljedeća obilježja proračunskih prihoda možemo izdvojiti
kao poželjna:[15]
- dobar prinos
- politička prikladnost
- jednostavno administriranje
- konzistentnost s ekonomskim i socijalnim ciljevima
- direktnost
- jednakost
Obzirom da prve četiri točke govore same za sebe, samo bih se želio osvrnuti na posljednje
dvije točke - direktnost i jednakost.
Direktnost
je vidljivi utjecaj prihoda neke javne institucije na pojedinca tako da se točno zna koliko
sredstava izdvaja za rad te institucije (npr. doprinos za vodoprivredu). Sa stajališta poreznog
obveznika smatram da je potrebno znati tko troši koliki dio sredstava prikupljenih od poreznih
obveznika kroz izdvajanja iz plaće i na plaće te koja je korist od njihovog rada za pojedinca i
širu društvenu zajednicu. Na taj način se u slučaju javljanja zahtjeva za njihovom promjenom
(čitaj: povećanjem) može javnom raspravom utvrditi ima li za to opravdanja (cost-benefit
analiza), te točno locirati namjena njihovog trošenja. Naravno, analogija je ista i za
smanjivanje ili ukidanje tih izdvajanja u slučaju da za to postoji mogućnost zbog provedenih
racionalizacija ili prestanka potrebe za takvom institucijom. Primjer navedenog može biti
neko hipotetsko javno tijelo, osnovano na nacionalnoj razini s ciljem da omogući
funkcioniranje i neometan prijelaz svih vitalnih društvenih i infrastrukturnih funkcija u 2.000
godinu. Po izvršenom poslu, navedeno tijelo potrebno je ukinuti. Obzirom na fantastičan
nagon za samoodržanjem jednom uvedenih javnih institucija, predlažem utvrđivanje točnog
datuma njihovog ukidanja, po mogućnosti već pri njihovom osnivanju, tako da se odmah
razbije iluzija o njihovoj vječnosti.
Jednakost
može biti horizontalna i vertikalna. Horizontalnom smatramo jednakost ljudi približno
jednakih ekonomskih mogućnosti, dok se vertikalna odnosi na ljude različitih ekonomskih
mogućnosti. Umijeće zakonodavca je pomiriti suprotstavljene porezne preferencije ljudi
različitih imovinskih stanja rukovodeći se prijavljenim dohotkom i imovinskom karticom.
Utvrđivanje porezne snage pojedinih poreznih obveznika u nas nije nimalo lako utvrditi
obzirom na tumačenja i tvrdnje nekih eminentnih domaćih stručnjaka da npr. novac uopće
nije imovina i da se kao takav ne mora nalaziti u imovinskoj kartici, usprkos svjetskih
iskustava koja govore suprotno. Prema tome, ako slijedimo tezu da novac nije imovina,
zaključujemo da netko tko ima puno novaca nije bogat. Prema tome, više nitko ne bi trebao
plaćati porez na (zarađeni) novac. U ovom trenutku se neizbježno nameću dva pitanja na koja
u ovom trenutku nemam odgovora. Prvo, tko je onda s poreznog stajališta bogat čovjek
odnosno što je uopće bogatstvo (naturalna dobra, nekretnine, plemeniti metali ili možda
duhovne vrijednosti)? I drugo, kakva u tom slučaju može biti struktura i apsolutni iznosi
proračunskih prihoda te u čemu bi se izražavali?
Obzirom da je na rashodnoj strani proračuna dosad bio isključivo novac, bila bi interesantna
reakcija korisnika državnog proračuna (osobito onih privilegiranih, koji tvrde da novac nije
imovina) kad bi osobni dohodak umjesto u kunama dobili na primjer u duhovnim
vrijednostima, naravno, u neto iznosu.
Distinkcije između javnog i “osobnog” proračuna
Smatra se da javni dužnosnici nemaju iste motive kao poduzetnici i privatna lica da
racionalno upravljaju povjerenim im sredstvima. Razlog tome je što se gubitak ili neka
pogreška koji su nastali njihovim izravnim ili neizravnim utjecajem ne odražava direktno na
njihov financijski položaj, za razliku od poduzetnika i privatnih lica (Reed, 1997). Stoga je
vrlo važno što prije uspostaviti učinkovit i transparentan sustav javnog nadzora nad trošenjem
javnih sredstava obzirom da uvijek neki od dužnosnika imaju neodoljivu potrebu da u svrhu
osobne političke promocije realiziraju svoje grandiozne zamisli i projekte. Dok se ti projekti
od “nacionalnog interesa” moraju realizirati pa makar i pod cijenu zaduživanja, istovremeno
su ti isti pojedinci na mikro razini i više nego štedljivi. Svojim privatnim novcem gospodare
pažnjom dobrog bankara, ostvarujući pritom takve stope akumulacije da bi im pozavidjeli i
mnogi gospodarski subjekti.
Efikasnost prikupljanja i distribucije javnih sredstava
Kao glavnu prepreku efikasnom prikupljanju, distribuciji i kontroli prikupljanja i trošenja
javnih sredstava kod zemalja u tranziciji izdvojio bih sljedeće elemente:
1. nedostatak institucija
2. neadekvatna zakonska rješenja
3. neučinkovita izvršna vlast
4. nestabilan politički sustav
1. Nedostatak institucija
koje mogu obavljati efikasnu kontrolu prikupljanja i trošenja javnih sredstava obzirom da je
prelazak sa planske na tržišnu privredu gospodarskim subjektima i pojedincima koji su
spremni za prilagodbu novonastalim uvjetima otvorio nove mogućnosti djelovanja na tržištu.
Te mogućnosti se prije svega odnose na sljedeće:
· Porast međunarodne trgovine zbog liberalizacije uvoza i izvoza rezultira određenim
količinama uvozne robe koja je van nadzora državnih organa zbog takozvane “meke granice”,
što rezultira smanjenim iznosom prikupljenih carina i PDV-a. Osim toga, manji je iznos
prikupljenog poreza na dohodak građana kao i poreza na dobit poduzeća jer mnogo poduzeća
propada zbog nelojalne konkurencije na tržištu. Čak i inozemna trgovačka poduzeća koja u
potpunosti legalno posluju, u pravilu ostvaruju znatno bolje prodajne rezultate od domaćih
trgovačkih poduzeća.
· Uvoz stranog kapitala i tehnologija (know-how) - dotadašnji veliki proizvodni subjekti
postaju nekonkurentni stranim kompanijama koji sa znatno manjim brojem zaposlenih
ostvaruju iste ili bolje prodajne rezultate.
· Osnivanje ili akvizicija kompanija u inozemstvu
- akvizicijom stranih kompanija (Zagrebačka banka kupila Hrvatsku banku Mostar, Pliva
kupila češku Lachemu)
- osnivanjem vlastitih kompanija (Podravka u Poljskoj)
- osnivanjem joint-venture-a (Podravka u Mađarskoj)
- osnivanjem off-shore kompanija u inozemstvu (Večernji list je kupljen od fonda s
Djevičanskih otoka čiji vlasnik može biti netko iz Hrvatske), gdje se u slučaju npr. off-shore
kompanije, dobit može transferirati van zemlje, izvan dohvata domicilnih poreznih vlasti.
2. Neadekvatna zakonska rješenja
Nedostatak zakona ili njihova nedorečenost stvaraju pravni vakum i daju mogućnost njihove
slobodne interpretacije, što stvara veliku nesigurnost u poslovanju i otvara vrata neslužbenom
gospodarstvu i korupciji administrativnog aparata. Tako je npr. u Ukrajini od proglašenja
samostalnosti stupilo na snagu približno 18.000 različitih poreznih zakona, pravila, uputa i
propisa, a poreznici se služe dvosmislenostima u njihovu tumačenju tako da je ponekad
moguća nagodba: ili platiti porez (u nekorektnom iznosu) ili biti kažnjen (Ledomska i
Naumenko, 1999.).
3. Neučinkovita izvršna vlast
za provedbu odluka koje sankcioniraju povredu zakona. Tome može biti više uzroka:
- nedovoljan broj sudaca
- nedostatak iskustva sudaca
- nedovoljna efikasnost sudaca (npr. zbog nedostatka motivacije)
- neadekvatna tehničko-tehnološka opremljenost sudova
- nedovoljan stupanj neovisnosti izvršne vlasti od zakonodavne.
Nedovoljan broj sudaca - podatak govori sam za sebe. Velik broj sudaca je otvorio vlastite
odvjetničke kancelarije ili javnobilježničke urede a neki su samo promijenili poslodavca
obzirom da su u pojedinim državnim ustanovama ili u gospodarstvu znatno bolji uvjeti za
zaradu.
Zapošljavanjem novih sudaca mogao se riješiti kvantitativni problem sudstva u pogledu broja
sudaca ali se nije mogao riješiti kvalitativni problem - njihovo iskustvo, obzirom da su za to
potrebne godine rada u praksi.
Zbog neadekvatnih primanja neki suci su izgubili motivaciju za rad. Bilo je i slučajeva
negativne selekcije - da na sudu ostaju samo kadrovi koji nemaju dovoljno ambicije,
hrabrosti, znanja, iskustva, kapitala ili jednostavno poznanstava za prijelaz na neko drugo,
atraktivnije radno mjesto.
Već je i izvan sudskih kuloara poznata činjenica da, najblaže rečeno, sudovi nisu opremljeni
najsuvremenijom informatičkom opremom kao i da nedostaje kvalitetnih programskih
rješenja, što dodatno usporava i otežava rad sudova.
Činjenica je da u svakoj velikoj promjeni društvenog sustava određen broj ljudi poleti na
krilima promjene, naročito ako su bliski ideolozima te promjene, tako da je ponekad kriterij
stručnosti djelomično upotpunjen ili čak u potpunosti supstituiran kriterijem podobnosti.
Jedan od pokazatelja neučinkovitosti je povećanje broja neriješenih slučajeva (Kregar, 1999),
što je i navedeno kao najveći problem hrvatskog pravosuđa u službenom izvještaju
Ministarstva pravosuđa (Stanje u pravosuđu Republike Hrvatske - raščlamba i prijedlozi
mjera, studeni 1998.). Tako je 1996. godine na području Republike Hrvatske bilo je 586.668
neriješenih slučajeva, a godinu dana kasnije već 697.410, što predstavlja povećanje od 18,9%.
Podaci su alarmantni pogotovo ako uzmemo u obzir činjenicu da je u isto vrijeme broj novih
slučajeva porastao za svega 10,4%. Ako se taj trend nastavi istom stopom rasta, 2.003 godine
ćemo imati 50% više novih slučajeva i čak dvostruko više neriješenih slučajeva nego 1997.
godine, što čini brojku od približno 1.395.000 slučajeva.
4. Nestabilan politički sustav
Razdoblju tranzicije često prethodi razdoblje dugogodišnje vladavine jedne stranke koja od
svojeg vođe stvara kult ličnosti (Rusija, Poljska, Indonezija, Kina, bivša Jugoslavija). Na
prvim slobodnim izborima glasači se u pravilu opredjeljuju za dijametralno suprotnu političku
opciju, koja u pravilu također mora imati jaku ličnost na čelu jer je narod generacijama
navikao imati “oca nacije”. To je bio slučaj u Hrvatskoj i Poljskoj. Sve je u redu dok traju
nacionalne strasti. Kad se one stišaju i problemi se počnu sagledavati realno, s aspekta
svakodnevnog života, postepeno se dolazi do spoznaje da ti ljudi nemaju znanja (Lech
Walesa, vođa poljskog pokreta “Solidarnost” je po struci električar) ili volje za promjenu. A
promjena je nužna. Potrebno je restrukturirati gospodarstvo tako da bude konkurentno i
izvozno orijentirano. Potrebno je smanjiti nezaposlenost, prilagoditi porezni sustav svjetskim
standardima, omogućiti transparentnost i jednake uvjete ulaganja za sve, poticati dotok
stranog kapitala. Nakon nekog vremena kad se ostvari svojevrsni balans političkih opcija i
kad se isprofilira nekoliko jakih stranaka, nužna je podjela vlasti na način da se te stranke
međusobno dogovaraju o optimalnoj alokaciji svih resursa u zemlji, pa tako i o prikupljanju
odnosno trošenju poreznih prihoda. Ostvarenjem takvog balansa temeljenog na mogućnosti
više stranaka da sudjeluju u donošenju odluka, stranke bi se ujedno međusobno kontrolirale a
sredstva poreznih obveznika trošila bi se racionalnije. Nakon takve političke, ekonomske i
društvene katarze zemlje, nastupa razdoblje političke stabilnosti i prave demokracije te slijedi
integracija zemlje u sve svjetske tokove.
Zaključak
Rad počinje upravo povijesnim razvojem nekih institucija i društva u cjelini na području
Europe osamnaestog stoljeća, jer se na taj način može uočiti što je bila pokretačka snaga
brojnih promjena koje su se odvijale u to vrijeme, obzirom na njihovu važnost za
razumijevanje društva današnjice.
Već krajem 18 stoljeća na vrlo radikalan način (Francuska revolucija) dolazi do izražaja
nužnost pravovremenog percipiranja socijalnog senzibiliteta društva u cjelini. To se naročito
odnosi na donošenje nekih važnih političko-ekonomskih odluka kao što je npr. uvođenje
dodatnog oporezivanja te se ujedno ukazuje na mogući scenario u slučaju nepoštivanja volje
većine stanovništva.
Djelovanje javne administracije ne može biti usmjereno na zadovoljenje vlastitih potreba, već
na pružanje određene razine javnih dobara ostvarujući pritom šire društvene ciljeve. To je
uvjetovano kako političkim tako i ekonomskim uvjetima u kojima djeluje.
Politička priroda javne administracije naglašeno se očituje na izborima, gdje glasači
uspješnost državne uprave, dakle i javne administracije i javnih dužnosnika ocjenjuju
glasovanjem i time direktno iskazuju svoje (ne)povjerenje obzirom da svaka (novo)izabrana
stranka koja dobije mandat sastavlja svoju ekipu za upravljanje državom.
Ekonomska priroda javne administracije ogleda se u uspješnosti da se uspostavi funkcionalan
porezni sustav koji sa što manjim troškovima ostvaruje optimalno porezno opterećenje i pruža
zadovoljavajuću razinu javnih dobara. Ocjenu njegove uspješnosti daju “porezni” glasači
putem prihvaćanja ili izbjegavanja svoje porezne obveze.
Što čini javne organizacije, dakle državnu upravu i neprofitne organizacije, predmetom našeg
interesa? Interesantne su nam stoga što često upravljaju znatnom materijalnom imovinom
namijenjenoj raspodjeli (novac!) ili korištenju (nekretnine). Državna uprava dodatno dobiva
na važnosti u zemljama gdje još nije provedena ili je u tijeku privatizacija. Obzirom na (ratne)
okolnosti uspostave zemalja poput Hrvatske, diskrecijska moć državnih a naročito
paradržavnih tijela često je veća nego što je uobičajeno, zbog još neuspostavljene neovisne
javne kontrolne mehanizama njihovog djelovanja.
Poželjna obilježja državne uprave su transparentnost i učinkovitost jer se time ograničava
diskrecijska moć djelatnih javnih službenika i smanjuje mogućnost korupcije uz zadržavanje
ili poboljšanje kvalitete javnih usluga.
S tehničkog aspekta funkcioniranja javne administracije važno je planiranje, prikupljanje i
redistribucija sredstava, stoga su, između ostalog, obrađena i neka poželjna obilježja
proračunskih prihoda.
Na kraju rada se promatraju neke karakteristike planiranja i trošenja javnog i “osobnog”
proračuna te se nameće zaključak da se vlastitim sredstvima racionalnije gospodari nego
društvenim.
Glavnim preprekama efikasnom prikupljanju, distribuciji i kontroli korištenja javnih sredstava
u Hrvatskoj ali i drugim zemljama u tranziciji smatram nedostatak ili neadekvatno djelovanje
institucija, neadekvatna zakonska rješenja, neučinkovitu izvršnu vlast te nestabilnost
političkog sustava.
Prevladavanjem navedenih prepreka stvaraju se pretpostavke za ubrzani društveni i
gospodarski razvoj tih zemalja te, posljedično, njihovo uključivanje u regionalne i globalne
integracijske tokove.
Sažetak
Namjera ovog rada je prikazati stvaranje moderne državne institucionalne infrastrukture u
Hrvatskoj i drugim zemljama u tranziciji putem povijesnog razvoja društva i društvenih
institucija na području Europe. Pritom se navode važna obilježja suvremene javne
administracije i ukazuje na određene izazove i poteškoće u njenom funkcioniranju.
Glavnim preprekama efikasnom prikupljanju, distribuciji i kontroli korištenja javnih sredstava
u Hrvatskoj ali i drugim zemljama u tranziciji smatram nedostatak ili neadekvatno djelovanje
institucija, neadekvatna zakonska rješenja, neučinkovitu izvršna vlast te nestabilnost
političkog sustava.
Njihovim prevladavanjem stvaraju se pretpostavke za opći društveni, politički i ekonomski
razvoj tih zemalja te njihovo uključivanje u sve svjetske integracijske tokove.
Ključne riječi: institucije, obilježja javnih organizacija, javna administracija i dužnosnici,
efikasnost, prepreke efikasnom prikupljanju i distribuciji javnih sredstava
Literatura:
Bajo, Anto (1999) Zašto i kako mjeriti fiskalni kapacitet lokalnih jedinica. Financijska praksa
3/99. Zagreb: Institut za javne financije.
Bejaković, Predrag (1999) Očuvanje dohotka i osiguranje protiv siromaštva. Financijska
praksa 3/99. Zagreb: Institut za javne financije.
Dibb, Sally (1991) Marketing. Zagreb: Mate.
Eggertsson, Thrain (1999) Ekonomika institucija u tranzicijskim gospodarstvima. Financijska
praksa 1/99. Zagreb: Institut za javne financije.
Ekonomski pregled (1991) brojevi 10, 11 i 12. Zagreb: Informator
Faucett, A.; Kleiner, Brian H. (1994) New developments in performance measures of public
programmes.The international journal of public sector management, Vol 7, No 3
Faulend, Mihael; Šošić, Vedran (1999) Je li neslužbeno gospodarstvo izvor korupcije?
Financijska praksa 4-5/99. Zagreb: Institut za javne financije.
Flyn, J. M. (1985) New York’s Performance Measurement System. The Bureaucrat.
Hobsbawm, Eric (1987) Doba revolucije: Europa 1789-1848. Zagreb: Školska knjiga.
Hobsbawm, Eric (1989) Doba kapitala: Europa 1848-1875. Zagreb: Školska knjiga.
Kesner-Škreb, Marina (1999) Javne financije. Financijska praksa 3/99. Zagreb: Institut za
javne financije.
Kregar, Josip (1999) Institucije i novac za njih: protuslovlja financija i institucija. Financijska
praksa 3/99. Zagreb: Institut za javne financije.
Kregar, Josip (1999) Sudstvo u Hrvatskoj: problemi i perspektive. Financijska praksa 4-5/99.
Zagreb: Institut za javne financije.
Ledomska, Lyubov; Naumenko, Alexsander (1999) Utjecaji i problemi oporezivanja u
Ukrajini. Financijska praksa 4-5/99. Zagreb: Institut za javne financije.
Leksikon (1974) Zagreb: Grafički zavod Hrvatske.
Long range planning (1996) The International Journal of Strategic Management
Musgrave, Richard A. (1998) Kratka povijest fiskalne doktrine. Zagreb: Institut za javne
financije.
Reed, B. J.; Swain John W. (1997) Public Finance Administration. London: Sage
Publications.
Vađić, Ozren (1997) Krah karlovačke štedionice. Karlovac: Matica hrvatska.
[1] Od kraja 18. do kraja 19. stoljeća
[2] Engleskog kolonijalizma su se riješili u ratu za nezavisnost (1775-1783) ali su postojale
velike tenzije između industrijskog Sjevera i robovlasničko-plantažerskog Juga poglavito
zbog različitih stavova o ropstvu crnaca, što je riješeno tek 100 godina kasnije u Američkom
građanskom ratu (1861-1865).
[3] James Watt (1736-1819) je izumitelj parnog stroja (1769)
[4] Robert Fulton (1765-1815) je konstruirao parobrod (1803), a G. Stephenson parnu
lokomotivu (1829)
[5] Francusko je društvo bilo podijeljeno na tri staleža: svećenstvo, plemstvo i građanstvo, a
problem je bio što je građanstvo ekonomski znatno ojačalo te je htjelo sudjelovati i u
političkom životu zemlje (donošenje zakona), a apsolutistički vladari im to nisu dopuštali već
su i dalje provodili svoju samovolju, financijski iscrpljivali državu i dodatno se zaduživali u
inozemstvu
[6] Sekularizacija (lat.)= posvjetovljenje, prelazak u svjetovne ruke
[7] Maximilien Robespierre (1758-1794), zvan nepotkupljivi.
[8] Napoleon I Bonaparte (1769-1821) za vrijeme svoje vladavine u Francuskoj proveo je
brojne političko-administrativne reforme, centralizirao financije i kodificirao zakone (Code
civil), a u svim zemljama gdje je vladao umjesto feudalne aristokracije uvodi ideje građanske
ravnopravnosti.
[9] postoji i C dio zemljišno-knjižnog izvadka, u kojemu je zabilježen eventualni teret na
nekretnini.
[10] vladari Habsburške Monarhije, dakle i Hrvatske u drugoj polovini 18. stoljeća. Marija
Terezija je vladala punih 40 godina, od 1740-1780. godine a Franjo Josip II od 1780 - 1790.
godine
[11] cehovi su udruge obrtnika, a gilde udruge trgovaca
[12] više informacija o neslužbenom gospodarstvu i izvorima korupcije može se naći u
članku Faulenda i Šošića “Je li neslužbeno gosdpodarstvo izvor korupcije?” objavljenom u
Financijskoj praksi 4-5/99
[13] preporučam članak “Krah Karlovačke štedionice” objavljen u časopisu Svjetlo br.2-3,
1997., u kojem sam obradio propast najznačajnije financijske institucije tog kraja početkom
stoljeća
[14] Public Finance Administration
[15] Public Finance Administration