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8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
1/44
WAYNE PARSONS
POLITICAS
PUBLICAS
na introduccin a la teora
y
la prctica
del anlisis de polticas pblicas
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
2/44
ID
FL CSO
Mr;XICO
Directora General de la FLACSO-Mxico: Giovanna Valenti Nigrini
Secretaria Acadmica: Gloria del Castillo Alemn
Coordinadora de Fomento Editorial: Gisela Gonzlez Guerra
Comit Editorial de la FLACSO-Mxico:
Carlos Alba Vega, Gloria del Castillo Alemn, Cecilia Bobes,
Mnica Casalet Ravenna, Silvia Dutrnit Bielous, Vctor Godnez
Ziga, Juan Carlos Moreno-Brid, Fernando Saavedra
Pelez,
Ligia Tavera Fenollosa, Benjamn Temkin Yedwab, Francisco Valds
Ugalde y Giovanna Valenti Nigrini
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
Sede Mxico
.
Carretera al Ajusco 377, Col. Hroes de Padierna
Tlalpan 14200, Mxico, D. F.
Telfono: (O 1) (55) 30 000 200
www.flacso.edu.mx
En Buenos Aires:
Mlo
y
Dvlla srl
Pje. JosM. Giuffra 339 (C1064ADC)
tel-fax: (54 11)
4361-6743
Buenos
Aires'
Argentina
e-moil produccin:[email protected]
e-mail administracin:[email protected]
En Madrid:
Mlo y Dvlla editores
Arroyo Fontarrn 113, 2 A (28030)
tel-fax: (34) 91 751-1466
Madrid . Espaa
www.mlnoydavlla.com.ar
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NDICE GENERAL
refacio XV
refacioa la edicin en castellano XVII
resentacina la edicin en castellano XXI
Introduccin 31
Captulo1:Meta-anlisis
Analizarelanlisis 35
1.1
Introduccin 35
I.2
Lo"pblico" ylas"polticas"como conceptos 36
I.3 Laevolucindelenfoquedelaspolticaspblicas 50
1.4 Tiposdeanalistasyanlisisdepolticaspblicas 63
1.5 Variedadesdemarcosdeanlisis 66
1.6 Marcos filosficosdeanlisis 75
1.7 Elanlisisyel procesodelaspolticaspblicas 89
1.8 Modelos, mapasymetforas 92
1.9
Paradigmas perdidosyencontrados:cambiosenelobjetivoylosmarcos
deanlisisdelaspolticaspblicas
102
1.10Etapasyciclos:elmapadelprocesodelaspolticaspblicas 111
I.I I
ContenidodelosCaptulosII,IIIYIVdeestelibro 115
Captulo :Meso-anlisis
Anlisisdeladefinicindelproblema,
el
establecimientodelaagenda
ylaformulacindelaspolticaspblicas
117
2.1
Introduccin
117
2.2 Enfoques paraelanlisisdelosproblemassociales 124
2.3 pinin
pblicaypolticaspblicas
141
2.4
Teorassobreelcontroldelaagenda 156
2.5 Tipologasdelosasuntosdelaspolticaspblicas
162
2.6
Elpluralismo, lanodecisinylaterceradimensindelpoder 165
2.7 Enfoques neomarxistas ycrticos 176
2.8 Elconocimientoylaagendadelaspolticaspblicas
184
2.9
Laspolticaspblicasylosproblemascomosmbolos
206
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El aseguramiento de la calidad en la educacin superior en Mxico:
una experiencia exitosa de poltica pblica
Gloriadel
CaJ/illo
lemn
715
a
participacin de organizaciones civiles en el diseo e implementacin
de polticas: el caso del proyecto de la Salud Sexual y Reproductiva
en el Distrito Federal
Fabiola
Ferndndez
Guerra 727
a
seguridad en los
entros
Federales de Readaptacin Social en Mxico
Rodo f
[imnez Gonzdlez
735
El programa "Bibliotecas de Aula": un caso exitoso de innovacin
y calidad gubernamental en Mxico
Pedro
Langre
Rosado
y
Jorge
~ l s o
y
Flix
743
a
naturaleza cambiante de lo pblico y lo privado. El caso de la poltica
de privatizacin en Mxico
Tomislau Lendo
,
751
a reforma de la educacin secundaria en Mxico.
Una experiencia de poltica pblica
Francisco
Miranda
: ;
763
Polticas de
combate
a la pobreza en Costa Rica: el caso del Fondo
de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Fodesaf
Carlos
Sojo
Guillermo cua
773
Estudio de caso: una mirada a la evaluacin de impacto del
programa Oportunidades en Mxico
Iliana
Yaschine,
Citlalli Herndndezy na Nez
781
Nuevos procesos de gestin pblica: las mujeres en la
forrnacn
de polticas sociales. Un anlisis comparado del Consejo Provincial de la Mujer
(Provincia de Buenos Aires, Argentina)
y
elServicio Nacional de la Mujer (Chile)
Gisela
Zarelnberg
789
ndiceanaltico
799
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meros aos
y
todava se puede apreciar. aunque de cierta manera hacedido a con
troles ms estril:os en aos recientes. [
) En resumen, RAND empez su vida
corporativacon un equilibrioentre loscientficos de laAcademia de Lagado [... ) de
Losviajes de Gullioer
y loscientficos del
NeioAtlantis
de Francis
Bacon
Se trataba
de una comunidad de
intelel:uales jvenes
brillantes, incansables. absolutamente
comprometidos)que dlficilmente seraigualada en ningn lugardelmundo.
Wi//iams y Palmatier;
1992:
50-51
No obstante. debe destacarse que los jvenes brillantes de RAND Corporation
tambin fueron responsables de cierta especie de devocin tecncrata vase
Smith, 1972: 61-62) que contribuy considerablemente al desarrollo de una
estrategia defensiva
que
alcanzara su consumacin con la crisis de los misiles
en Cuba vase la seccin 3.3.6).
Como
se
puede
ver a partir del anterior repaso de los
tbink-tank.
la defini
cin
precisa de thinle-tane vara: los hay enormes y
con
gran financiamiento.
pequeos y altamente polticos, y
enormes con
gran financiamiento y muy
polticos. Pueden ser acadmicos en el sentido de que buscan producir infor
mes y publicaciones para contribuir al nivel general de
conocimiento
o bien
tener un enfoque altamente ideolgico . Dror, por ejemplo. elimina una buena
cantidad de organizaciones cuando afirma que las organizaciones de investi
gacin, diseo y anlisis de polticas pblicas
think-tanks
son distintas de las
unidades que participan en la mejora de las decisiones
dentro
del gobierno o
de los institutos de estudios avanzados Dror,
1984).
Una
forma ms clara de
expresarlo es decir que, en general, hay dos tipos de
think-tane:
los
que
estn
dentro y los que estn fuera del gobierno. El Captulo
III
de este libro 3.8.2)
aborda los primeros. Los think-tanles externos pueden clasificarse dentro del
espectro izquierda-derecha, mientras aquellos que se autodenominan indepen
dientes o no partidistas estaran cerca del centro vase Barberis y May, 1993:
113 y ms adelante).
; Los
think-tanks
James Cornford
Performlng
Fleas: Reflectlons from a
T h i n k T a n k ~ 1990
James Cornford abandon el mundo de la academia en la dcada de 1970 para adentrarse
en el mundo de los pensadores de polticas pblicas a travs de DuterPalieyCirc/e Unit Posterior-
mente dirigi una de lasmayores agrupaciones de patrocinio a lasciencias sociales en el Reino
Unido la Fundacin Nuffield. En1989 form parte de un thtnk-tank de izquierda el Instituto de
Investigacin en Polticas Pblicas IPPR . Este texto plantea que los think-tanks son actores me-
nores en comparacin con los departamentos gubernamentales las corporaciones los grupos
de profesionales los partidos polticos y los grupos de inters. Los
think-tanks,
afirma son pul-
gascircenses que siempre estn buscando el momento o la oportunidad de picar al aparato po-
ltico. Ensupapel de pulgas circenses los think-tanks son bsicamente intermediarios que viven
sobre y de otros actores. Son menos importantes por la originalidad de su aportacin a las pol-
ticas pblicas que por su capacidad de gestorla y mediacin en cuanto a las ideas. La forma en
que un
think-tank realiza esta funcin depende de su tamao la amplitud de sus atribuciones
horizontes temporales participacin en la investigacin compromiso ideolgico accesoa quie-
nes detentan el poder y estrategia de influencia Los
tbink-tanks, concluye
Cornford estn
194
Wayne
Parsons
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comprometidos
con el
gobierno pormedio
de la conversacin, con el
poder
del
debate
racional
como motor de las mejoras :
Una
buena gura
de think tanks
En 1991-1992,TheEconomist vol. 321,21 de diciembre -3 de enero de 1992,pp. 81-85 public
una gua de los think-tanks ms conocidos del mundo. he Economistcalific a los think-tanks en una
escala de Oa 5 en las siguientes categoras: inteligencia, conexiones, astucia,
habilidad
para
ob-
tener ventajas con esfuerzos mnimos y excentricidad. A continuacin se presenta la lista con las
calificaciones en el orden antes citado:
Council
on
Foreign Relations
Nueva York)
Royallnstitute of International Affairs Londres)
Stiftung Wissenschaft und Politik
Ebenhausen. Alemania)
Foreign Policy Association Mosc)
Center for Strategicand InternationalStudies Washington)
Internationallnst itute for Strategic Studies Londres)
Institute ofStrategic Studies
Kuala Lumpur)
Centre for European Policy Studies
Bruselas)
East-West Center Hawai)
Institute for International Economics Washington)
Institute ofEconomic Affairs
Londres)
Adam Smith Institute
Londres)
Economic Policy Institute Washington)
Instituto Libertady Democracia Lima, Per)
Korea Development Institute
Sel)
Institute for Policy Studies Singapur)
Promethe
Pars)
Mazingera Institute Nairobi)
Brookings Institut ion Washington)
American Enterprise Institute Washington)
Cato Institute
Washington)
Heritage Foundation Washington)
Hoover Institution on War Revolution and Peace Stanford University)
4 5 3 3 0
3 5 3 2 0
3 4 1 4 2
2 3 4 2 0
3 5 5 3 1
3 4 3 1 2
2 4 4 3 4
4 4 2 3 1
3 3 3 5 2
5 3 4 3 0
3 2 3 2 4
2 3 5 2 3
2 2 3 1 2
4 5 4 2 3
4 5 2: 3 1
3 4 1 4 2
3 4 2 3 1
4 2 1 0 2
4 3 3 4 1
4 4 3 2 2
4 1 3 2 5
2 3 5 3 4
5 3 3 5 3
Los
think tanks
en la d ca da
de
199
La dcada de 1980 vio el auge de los think-tanks. Sin embargo, como indicaba un reportaje
de
TheSunday Times publicado
en 1994, los rumores del fin de los
think-tanks
eran exagerados:
Trevor McDonald sedisculp profusamente. Elamigo que acababa de aparecer en el pro
grama
News at Tenhablando de la poltica financiera de los demcratas liberales no era,
como se haba dicho al pblico, Andrew Dilnot dellnstitute of FiscalStudies. No, setrataba
de Madsen Pirie, del Adam Smith Institute. Nada de qu preocuparse;
Dilnot
apareci unos
cuantos
minutos
despus en
Newsnight
para
debatir
las propuestas de Paddy Ashdown,
pisndole los talones a Helen WHkinson de Demos, que hablaba de la generacin blanda.
De pronto, las
opiniones
de los moradores de los
think-tanks
invaden los medios. La sen
sacin es idntica a la
que
experimentamos a principios de la dcada de 1980.
Great minds think l i k ~ TheSunday imes
21
de agosto de
7994:4.3
El mapa de los
think tanks
britnicos
Barberis y May 1993 presentan un mapa de los
thi;,k-tanks
britnicos
dentro
de un
continuo
izquierda-derecha diagrama 2.15 .
Capitulo Meso-anlisis 195
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Diagrama
2 5
Un
m rro nl s s
para los think-tanks britdnicos
Izquierda
FabianSociely
Centro
Centre for Policy
Srudies
eruha
LabourResearch
Departmenr
Insrirurefor Public
PolicyRcsearch
Hansard Soeiery
PolicySrudies
Insnrure
AdamSmith
Instture
Insrirurefor
Eamomic
AJWrs
u ~
romadoy adapradode arberisyMay 1993: 113)
Msall deGranBretaay stadosUnidos
Tambin han
prolifer do
los
think-tanks
de diversos tipos fuera de Gran Bretaa y Estados
Unidos, como lo evidencia la encuesta publicada por
TheEconomist
citada anteriormente). Uno
de los pases en los que el desarrollo de los
think-tanks
ha sido
not le
esJapn:
Hasta la dcada de 1960 se registraba una escasaparticipacin activa organizada en la
formulacin de poUticas en Japn. Sin embargo, a principios de la dcada de 1970 haba
ms de 70
grupos
privados [...
l l
mayora de los
think-tanks
japoneses tienen una estre-
cha afiliacin corporativa y sus vnculos con las universidades no son t n slidos como
ocurre en Estados Unidos.
Smith 7989: 777)
Self 1993) describe la forma en
que
los
think-tanks
de derecha llegaron a
tener
un
imp cto
significativo en las agendas de polticas pblicas en Australia, Nueva Zelanda y Canad. Esteau-
tor seala que en Australia y Nueva Zelanda los vnculos entre los think-tanks y los polticos de
derecha son sum mente estrechos Self, 1993: 66). Vase t m in Marsh 1991), donde seen-
cuentra una revisin del papel de los think-tanks en Australia.
Por otra parte, la
Business Roundtable
de Nueva Zelanda y el
FraserInstitute
de Canadhan sido
importantes en el establecimiento de laagenda de polticas pblicas en sus respectivos pases +
Carol Weiss 1992) sostiene que hay cuatro grandes
fal ores
que explican
el desarrollo de las organizaciones de anlisis de polticas pblicas en Estados
Unidos: fragmentacin y desagregacin poltica, la complejidad de los proble-
mas sociales y la
menor
influencia de los servidores pblicos. Estos fal:ores
tambin son aplicables, en diversos grados. a otros sistemas polticos; llenan las
lagunas creadas
por
mayor cantidad de conocimientos, mayor complejidad y
mayor pluralismo. Anteriormente poda decirse que los grandes hombres y los
partidos polticos cumplan la funcin de mediar y sintetizar los conocimientos
y las ideas. Los personajes clave lderes de opinin) servan como
punto
de
entrada de ideas nuevas, inmersos como estaban en una red de opiniones, ideas
y
conocimientos
Se trataba de un mundo poltico habitado
por una
lite
pequea y relativamente coherente, con acceso a los tomadores de decisiones y
196 Wayne
Parsons
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FL CSO - iblioteca
que
entraban
y salan de los dominios de polticas pblicas y
toma
de decisiones
de las lites gobernantes. Sin embargo, por todas las razones sealadas por Weiss,
ms conocimiento, mayor complejidad y mayor pluralismo al:ualmente signi
fican
que
las ideas se relacionan con el proceso de
formulacin
de polticas
pblicas de
manera muy distinta
a los
tiempos
de Keynes. Por lo
tanto
la
expansin de los think tanks es algo que puede verse tanto
como
una manifes
tacin de pluralismo al:ivoen una sociedad moderna de la informacin, como
una amenaza a la democracia. Como pluralistas, es posible afirmar que con la
proliferacin de think tanks el conocimiento puede presentarse, efel:ivamente,
como un argumento de polticas pblicas, yen una sociedad abierta la contra
posicin de conocimientos constituye una forma democrtica de proceder. Por
otra parte, en tanto amenaza, puede decirse que el tema de fondo son aquellas
personas
que no tienen el poder ni los recursos para acceder al anlisis. As, hay
que
considerar la relevancia de los argumentos de los tericos
que
sealan
cmo
pueden los anlisis de polticas servir para distorsionar y manipular el debate
2.7.3 . Para ser efel:iva, la participacin en el proceso de las polticas pblicas
debe atender el tema de cmo el anlisis de polticas puede coadyuvar a la equi
dad en lugar de profundizar la desigualdad de las influencias. En palabras de
Bobrow y Dryzek:
Las grandes corporaciones, las burocracias gubemarnentales, losgrupos de inters
nacionalesy lasasociaciones profesionales estn muy bien organizadas y cuentan
con
Jos
recursosparacontratar a talentososy convincentesdefensores de sus
causas.
Como siempre, lasorganizaciones comunitarias.laspequeasempresasylospobres
salen peor librados incluso en un foro de iguaJdad formal de acceso como lasau
diencias legislativas. los juicios, las
revisiones
de proyectos, las audienciaspblicas
o lascomisionesespeciales . Elanlisis de polticaspblicaspuede actuarcomo an
tdoto de
taJ
desigualdad al educar a los participantes en relacincon lasvasdel
procesode las polticas pblicas, aJ auspiciar redes informaJes y al dirigir la aten
cin a los temas clave.
Bobrow y
DryZtk
1987: 177
Fischer 1991
apunta
que
los
think tanks
y los anlisis de polticas pblicas
pueden encontrar un contrapeso en el regreso a los experimentos de las dcadas
de 1960 y 1970, poca en que se formulaban proyel:os para el trabajo conjunto de
expertos y ciudadanos en la resolucin de problemas.
Otra
respuesta podra ser
la reevaluacin de la idea de realizarseminarios dedecisin, propuesta por Lasswell
Lasswell, 1960 . No obstante, el impulso necesario para consolidar este tipo
de cambios no es evidente para Fischer ni para el autor del presente libro. As,
sigue siendo vlido decir que, en vista de la necesidad de que los grupos de
inters y otros al:oreselaboren argumentos analticos para impal:ar
el
proceso
de las polticas pblicas, la falta de anlisis
de
polticas ms all de esas organi
zaciones yesos intereses capaces de asumirlo disminuye drsticamente la capa
cidad de los ciudadanos de participar en la formulacin de las agendas y la
construccin de los problemas. Ms adelante se volver sobre este tema, al
revisar la
implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas; vanse las
secciones 4 3 y 4.5.
Capitulo
Meso anlisis
197
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La
proliferacin de
think-tanks,
taJ
como
lo vaticinara Trevor Srnith en la
dcada de
197
ha llenado efel:ivamente el vaco que dej la decadencia de
los partidos
y
la poltica parlamentaria. Srnirh 1994) afirma que, sobre todo.
se necesita
una
reforma urgente de los acuerdos constitucionales de las demo-
cracias liberales,
como Gran
Bretaa, a fin de revitalizar el papel
que
el sufragio
y la poltica pueden desempear, en oposicin al papel del anlisis , en la defi-
nicin de la agenda poltica. En este sentido, los think-tanks son sntomas de
una decadencia y una desilusin postmodernas ms generalizadas en cuanto
a la polt ica clsica . El peligro es, claro,
que
sin la renovacin del proceso
poltico democrtico las ideas se enfrentarn en los tanks y no en foros pol-
ticos abiertos con elecciones). Lejos de
constituir un medio
para ampliar la
gama de las ideas, una agenda poltica dominada por tbink-tanks puede acabar
sirviendo a un limitado rango de opciones e ideas de polticas pblicas vase
el caso de los think-tanles sociales , 4.4.8).
2.8.3/ Las ideas
y
el proceso de las polticas pblicas
.:.
extos cl ve
Son varios los libros
que
ofrecen excelentes compilaciones de ensayos sobre este tema. Entre
ellos destacan los siguientes:
A.Gamble etal.
Ideas
Interests and Con
sequen
ces 1989.
P
Hall editor , ThePoliticalPower conomic Ideas 1989.
D.w. Colander y A.w. Coats, The
Spread
conomic Ideas 1989.
Gran parte del
de te
abreva en el
texto
que aparece en las dos ltimas pginas del li ro de
Keynes
titul do GeneralTheory
1936 . Parsons 1983, 1985 Y 1989 discute la visin keynesiana
de la
formul cin
de polfticas con base en las ideas.
La literatura arriba citada aborda las ideas econmicas y las polticas pblicas. No obstante,
puede
consultarse la
o r
de Kingdon 1984 y Sabatier y Jenkins-Smith 1993 , autores
que
in
tent n
desarrollar nuevas vas para analizar, de manera ms general.
cmo
las ideas dan forma a
las polticas pblicas
El desarrollo de los
think-tanhs
en las dcadas de 1970 y 1980 revelaba
que
las ideas eran consideradas cada vezms importantes dentro del proceso pol-
tico. A lo largo de la historia, los tericos y los filsofos han
subrayado
el
papel
de las ideas.
La nocin
de
que
las ideas
cambian
al mundo y de
que
son los
grandes hombres los paladines de las ideas fue el concepto central delliberaJismo
del siglo
XIX.
John
Stuart
MilI en elCaptulo III de su ns yo sobre la libertad
seala, por ejemplo, lo siguiente:
Hoy
en da las masas no adoptan las opiniones de dignatarios eclesisticos ni pol-
ticos, ni de lderes notables ni de los libros. Sus ideas provienen de personas comu-
nes, que se dirigen o hablan en su nombre, o al calor del momento.
MilI 1968: 124)
198 yne
Parsons
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Sin embargo, no puede esperarse la iniciacin de nuevas ideas y cosas nobles
a partir de esta mediocridad cole\:iva denominada opinin pblica. El pro
greso est en manos de la lite intele\:ual, en personas como el
propio
MilI:
Ningn gobierno por una democracia o una aristocracia numerosa ha sabido ni
podra elevarse sobre la mediocridad. ni en sus atos polticos ni en sus opiniones,
cualidades y tono del espritu que alienta. excepto cuando
el
soberano muchos se
ha dejado guiar l.. .] por los consejo y la influencia de
tino
o
varios
mejor dorados
e instruidos.
Mi// 1968: 124)
Podra afirmarse que esta a\:itud vi\:oriana encuentra eco en los
argumen-
tos de los analistas de polticas pblicas y los think-tanks hasta nuestros das.
Lo que importa es la influencia de las personas clave y de sus ideas. El econo
mista
J
.M.
Keynes expresa este
punto
de vista
con
gran elocuencia y es un
autor
frecuentemente
citado
como el principal defensor de la perspe\:iva segn la
cual las ideas, a la postre, moldean el proceso de formulacin de polticas.Como
se lee en las famosas ltimas lneas de su libro General 1heory 01
Employment
IntereIl n Money
1936):
las ideas de los economistasy los
filsofos
polticos l... ] son ms poderosas de lo
que comnmente secree l... ] Los hombres prlcos, que se creen exentosde toda
influencia inteletual, suelenser
es l vos
de algn economista difunto. Losmani
ticos con autoridad, que oyen vocesen el aire, destilan frenes inspirados en algn
escritorzuelo acadmico de algunosaos atrs. Estoy seguro de que seex ger mu
cho el poder de los intereses creadosen comparacin con la intrusin gradual de
las ideas.
Keynes 1936: 383)
Keynes ha sido
muy
criticado
por
su perspe\:iva ingenua Sweezy, 1964;
Buchanan et al.
1978;
Parsons, 1983; Gamble et al. 1989; Colander y Coats,
1989). Sin embargo su argumento ha constituido durante mucho tiempo el
centro del debate acerca de la relacin entre las teoras, las ideas y las polticas
pblicas. Las ideas de Keynes en
torno
a la formulacin de polticas seran tan
influyentes, e incluso podra afirmarse
que fueron ms
influyentes,
que
sus
teoras econmicas. Keynes crea en la
primaca
esencial
de
las ideas en los
asuntos humanos: para bien o para mal, las ideas daban forma a la historia y
las polticas del gobierno. La perspe\:iva de Keynes sobre la relacin
entre
el
progreso yel
conocimiento
era, en gran medida, baconiana. La gobernanza de
la sociedad implicabael uso del conocimiento ms que la
bsqueda
del inters.
En Keynes se encuentra el florecimiento pleno de la conviccin de Bacon en la
razn y los experimentos: el
conocimiento
es poder. A
partir
de ah, se derivaba
que el mundo estara
mejor ordenado
cuando aquellos que poseyeran los cono-
cimientos alcanzaran una posicin desde la cual pudieran influir curso de las
polticas pblicas. Esta
New
Atlantis , situada intelelualmente en algn
punto
entre Bloomsbury y Cambridge era un modelo de gobierno mucho ms basado
en
el
saber
que
en los intereses de
una
clase exclusiva o
una lire
en
poder. En
todo
caso, aunque es posible criticar la Utopa de Keynes gobernadapor sabios
Capitulo Meso-anlisis 199
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
12/44
y no
por
los intereses de los poderosos, la
conviccin
de este
autor
en el cono
cimiento y las ideas como principal
fuente
de
legitimidad
gubernamental se
acerca
bastante
a la realidad de la formulacin de polticas pblicas en la aluali
dad. El mundo para el que Keynes
imagin
una mayor importancia de la infor
macin
el
conocimiento
los
hechos
los asesores y los
expertos
era
en la
prctica,
cercano
al
modelo
realista de
formulacin
de polticas en la posguerra.
Keynes argumentaba que los formuladores de las polticas pblicas deberan
tomar decisiones racionales, basadas
en conocimiento
y el
experimento
razonado
(Keynes,
1971: XXI, 289):
debe ser asunto declarado y deliberado del gobierno responsabilizarse por la reco
pilacin y la difusin general del conocimiento industrial. L1 primera condicin
para el control exitoso y la interferencia til de cualquier tipo de individuo desde
la jerarqua es atluar con conocimientos.
Krynes 1971: XXI 64
.:. Ideas y
lideres
GabrielWelmann, The Influential: Backto the Concept of Opinlon Leaders? ; 1991
Hace
tiempo se ha argumentado, como Mili y Keynes,
que
los lderes o las personas que de
terminan
tendencias
influyentes constituyen el factor clave para el impacto de las ideas y las
opiniones. Esta nocin ha inspirado muchas investigaciones empricas. Ensu artculo, Weimann
hace un repaso de la literatura sobre el liderazgo de opinin a fin de medirlo empleando una esca
la de fortaleza de personalidad PS . Su estudio est aplicado a Alemania e Israel.
En 1957, Katz plante el liderazgo de opinin como un asunto que depende de factores per
sonales y sociales: quin se es, qu se
sabe
y a quin se conoce (ElihuKatz,1957).
estudio de Weimann observa que estos factores deben estar relacionados con alguna ac-
tividad en el mbito
de las comunicaciones:
Los individuos identificados como fuertes en la escala PS presentan una combinacin
de caractersticas personales, competencia y posicin social en su red personal que les
permite ejercer cierta influencia en otras personas. Por lo tanto, no se trata simplemente
de una medida unidimensional, sino de una combinacin de rasgos personales con po
sicin
dentro
de una red social.
Sus conclusiones sugieren que el uso de la escala PSdemuestra la existencia de un grupo de
influyentes clave en Alemania e Israel; adems, seala que la identificacin de tal
grupo
tiene
implicaciones prcticas importantes para
todos
aquellos que combinan la investigacin social
con la comunicacin persuasiva. Lainvestigacin de Weimann
etal
parece confirmar los argu
mentos de Mili y Keynes acerca de la importancia de las ideas y los lderes de opinin. Para estos
autores, por supuesto, la idea de una red habra sido bastante obvia. Lalite gobernante en los
tiempos de Mili y Keynes estaba formada por un grupo muy pequeo. En realidad, la influencia
significaba poco ms que moldear las opiniones internas.
David Burton,
TheLearnedPresidency: Theodore
oosevelt
Wil/iam Howard Taft and Woodrow
Wilson 1988
Burton analiza cmo las ideas dieron forma a las presidencias de tres mandatarios y cmo la
bsqueda de conocimientos fue parte integral de sus enfoques de poltica y de polticas pbli
cas: Roosevelt, historiador y naturalista;Taft, acadmico en derecho, yWilson, terico poltico.
200 WayneParsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
13/44
ParaBurton, la influenciade las ideas y del aprendizaje en
105
gobiernos presidenciales de la
segunda mitad del siglo
ha sufridocambios considerables:
Los
presidentes posteriores a Franklin Delano Roosevelt han dependido enormemente
de
105
medios de comunicacin masiva[...] Han proyectado sus personalidades y vendi
do sus imgenes, echando mano de dispositivosespeciales de comunicacinmasivapara
ganar lapresidencia y mantenerse en ella[... ]
Los
resultados,en cuanto al liderazgo en la
escala nacional, no son homogneos, pero difcilmentepodra debatirse [oo ] el dominio
de los nuevos especialistas en poltica [... ] el carcter exacto de una presidencia neole
trada sigue siendo poco claro [... ] Qu elementos del viejo mundo del conocimiento se
conservarn,de qu manera ycon qu combinacin [... ]est ms allde cualquierclculo
posible. (pp.198-199 .
C6mo influyen las ideas? Cuatro enfoques
El enfoque de
all
Keynes propuso un nuevo pape para la economa, la
teora econmica y los economistas en el gobierno, as como una nueva con
viccin en la capacidad de los diseadores de polticas para emplear la creciente
informacin econmica yaplicarlaa lasintervencionesde poltica macroeconmica.
Al final, lo que daba estructura a las polticas gubernamentales no era tanto el
poder de las ideas sino e poder de las instituciones para representarlas e incorpo
rarlas a los procesos de polticas pblicas de los gobiernos occidentales, sobre
todo los modelos y lossupuestos econmicos. Keynes aport una objetificacin
del inters pblico y sent las bases de la nocin que dominara la mayor parte
de la poltica econmica (y otras polticas pblicas) hasta la dcada de 1980:
la nocin de que era posible conocer e inters pblico. El modelo keynesiano
de formulacin de polticasen elque las ideas y no los intereses determinan lasde
cisiones ha sido objeto de debate durante largo tiempo. La importancia de las
ideas para la formulacin de polticas es un tema que adquiri especial prepon
derancia en la dcada de 1980, cuando en muchos pases e diseo de polticas
econmicas se aferraba a una revolucin contra keynesiana . Una compilacin
de ensayos editada por Hall con el
rtulo he Poltical Power conomic Ideas
(1989) abordaba
el
modelo keynesiano
con
una perspel:iva comparariva. La
conclusin de Hall propone el modelo que aparece en diagrama 2.16, basado
en la relacin de las nuevas ideas con tres
fa l:ores
necesarios para que un nuevo
grupo de ideas influya la formulacin de las polticas.
Las ideas son importantes en e modelo de Hall, pero tambin lo son otros
fal:ores
capaces de asegurar o arruinar su progreso. Para que una idea sea adop
tada
como
poltica pblica necesita ajustarse bien a las circunstancias econ
micas del
momento
debe
aparecer como
parte
de los intereses polticos
dominantes y debe juzgarse fal:ible en trminos administrativos. Como mues
tra Hall, estos elementos constituyen una base
efectiva
para comparar la forma
en que las ideas (econmicas, en este caso) llegana definir las polticas pblicas en
diversos pases en distintos momentos.
Capitulo II: Meso-anlisis 201
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
14/44
Diagrama
2 6 lmodelo de all
sobre
la influencia de as
ideas
en as
polticas
pblicas
UNA
NUEV
TEORIAECONMICA
/
I
Limiaciones internacionales Asociaciones colectivas con
I poUticassimilares
y
sus exponentes
VI ILID D
ECONMICA
I
VlABIUDAD
POLITIC y
.
ADOPCiNCOMO POTICA
Relacin con las teoras actuales
I
Naturaleza de la economa
internacional
Metas generales de los partidos
en el poder
Intereses de los posibles
aliados en una coalicin
Sesgos administrativos y poder
relativo de
las
agencias relevantes
I
Capacidades estructurales
para la implemenacin
VI ILID D DMINISTR TIV
Fuente:
tomado
y
adaptado de Hall 1989)
Coats y Colander: tres modelos dela difusin de as
ideas
Como economistas,
Coats yColander estn habituados a pensar en funcin de modelos. En su libro
sobre la difusin de las ideas econmicas proponen tres modelos para explicar
la propagacin de las ideas Colander y Coats, 1989: 10-1S):
1 El modelo de la enfermedad infecciosa.
2 El modelo del mercado de ideas.
3 El modelo de la teora de la informacin.
El modelo 1 sugiere el estudio de la difusin de una idea como si sta fuera
una enfermedad. En este modelo, la cuestin es establecer puntos de contacto
entre los portadores de la enfermedad y los susceptibles de ser contagiados.
La
funcin del propagandista y el popularizador es debilitar a los individuos y los
grupos para
aumentar
su receptividad
ante
nuevas ideas. Por
otra
parte, el
modelo 2, ve el proceso en funcin de las ideas en un mercado de compradores
y vendedores. Laoferta crea su propia demanda o las ideas buscan comprado
res? Cul es la relacin entre los produl:ores y los consumidores de ideas?
Cmo cambian laoferta y la demanda en el tiempo yel espacio?Ngunas ideas
son ms aptas para un mercado que otro? Existen condiciones de monopolio,
competencia u oligopolio? Hay tendencias y modas en elmercado de las ideas?
Cmo se publiciran, comercializan y venden las ideas?Elmodelo 2 corresponde
estrechamente a la teora econmica de lademocracia y la teora de laeleccin
202 WayneParsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
15/44
pblica vanse
Downs,
1957 y Tullock,
1976).
El
modelo
3 aplica
otra
met
fora: las ideas como un
Rujo
de
informacin.
Cules
son
las fuentes? Quines
son
los receptores? La seal es
fuerte
o imprecisa? Cmo se
transmiten
las
seales?
Cmo se codifican las seales? La retroalimentacin es eficiente? El
modelo
3
encuentra
eco en el
estudio sobre
la
opinin
pblica
y las
comunica-
ciones de Lasswell 1972).
No
obstante, como Coats y Colander
saben,
ningn modelo es capaz de
explicar la
difusin
y las influencias de las ideas. Lo que s
pueden
hacer los
modelos es sugerir vas para abordar el proceso.
Enfoques
de
red y
comunidad
sobre
poltica de
s ideas
Los cien
tficos polticos
plantean
otros modelos que buscan aportar explicaciones ms
generales
de la relacin
entre
las ideas y las polt icas
pblicas
mediante
el uso
de
metforas del proceso
de las
polticas pblicas: redes , subsistemas ,
corrientes y coaliciones .
En
la seccin
2.10
se hace
un
repaso
de
estas
met-
foras. De especial relevancia parael estudio de las ideas son las teoras de Kingdon
2.10.3)
Y
Sabatier
y
jenkins-Smirh 2.10.4).
Estas explicaciones se
concentran
en la
manera
en
que
las redes y las comunidades de polticas pblicas incluyen a
polticos, servidores pblicos, analistas de polticas pblicas, expertos,
grupos
de inters, erc.)
promueven
ideas en
determinadas
reas de las polticas pblicas.
As,
para
explicar cmo ha
impactado
o no)
cierta
idea a
cierta
poltica pbli
ca hay
que
analizar a la red o a la
comunidad
en
cuestin. Uno
de los
enfoques
estrechamente
vinculados
a los
modelos
de
cambio de
polticas pblicas
del
subsistema de las polticas es la idea de las
comunidades
epistmicas vanse
Holzner y
Marx, 1979;
Foucault,
1973;
Evan
editor),
1981 Crane,
1972
y
Haas,
1990).
La exposicin ms
acabada
de este
enfoque
es
aportacin
de
Haas
l990),
autor que considera a las
comunidades
epistrnicas
como
entidades
compuestas por profesionales que
comparten
el
compromiso
con un modelo
causal
comn
y
una
serie de valores polticos
comunes.
Los
une
la conviccin
en la verdad de su
modelo
y el
compromiso
de
traducir
dicha
verdad
en pol
ticas pblicas,
convencidos
de que as mejorar el bienestar de los seres
huma-
nos
Haas, 1990: 41;
vase
tambin
la idea de los
mundos
de los supuestos
en la seccin
3.7.7). Haas
se
enfoca
al papel de estas
comunidades
en las orga
nizaciones internacionales, pero
su
marco
es
igualmente
aplicable al mbito
nacional.
Este
autor seala que las
comunidades adoptan
la
forma
de univer
sidades invisibles o redes de
personas con
ideas afines . La
adopcin
de las
ideas de las
comunidades depende
de dos faltores:
1)
la aseveracin de la verdad propuesta debe resultar ms convincente para los
tomadores de decisiones dominantes en el mbito poltico que otras aseveraciones
y
2)
el establecimiento de una alianza exitosa con la coalicin poltica dominante.
Se puede decir que las comunidades epistmicas buscan monopolizar el acceso a
lasposiciones estratgicasde toma de decisiones,aunque algunas de ellasconsiguen
preservar alguna de esas posicionesdurante largo tiempo.
Hans, 1990: 42)
Capitulo Meso-anlisis 203
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
16/44
Desde esta perspectiva, algo como la revolucin keynesiana puede leerse
como la exitosa monopolizacin de las posiciones de
tom
de decisiones por
personas de ideas afines . Algunas de esaspersonas detentaran el poder durante
largo tiempo, hasta que otra comunidad epistmica rival (economistas mone
taristas , polticos, acadmicos, periodistas y otros) planteara demandas que
parecieran ms atrativas a los formuladores de polticas
que
la
comunid d
keynesiana en funciones. El xito de las comunidades es variable. Haas afirma
que lasciencias naturales han tenido un xito ms espectacular que lasciencias
sociales
porque
pueden afirmar la posesin de conocimientos ms certeros .
Adems, las comunidades del
mundo
de las ciencias sociales tienden a carecer
de intermediarios de polticas pblicas capaces de informar a los consumi
dores polticos del conocimiento de la importancia de sus hallazgos. El resul
tado es
que
los diseadores de las polticas pblicas (como muestra Lynn, 1978)
tienden a estar un poco menos interesados en la aplicacin del conocimiento
social cu ndo
se trata de tomar decisiones (Haas, 1990: 221-222). El papel de
los intermediarios de ideas es, en el modelo de Haas, crucial, tanto como resulta
poco probable que
un
idea demuestre su capacidad de influencia cuando no
hay personas que integren ideas al proceso de las polticas pblicas. omo ocu
rri con la revolucin keynesiana y la contrarrevolucin en la dcada de 1970,
los intermediarios capaces de intervenir y llevar las teoras a la prctica y pene
trar el centro del poder tuvieron gran importancia (vanse Parsons, 1989; Bar
beris y May, 1993: 107-119).
2 8 4 La aportacin del enfoque histrico a las polticas pblicas
.:. Las
ideas
en la historia
Los procesos de la naturaleza pueden por lo tanto describirse
como
secuencias de sim
ples eventos; no as los procesos de la historia. No se trata de procesos de simples even
tos, sino procesos de acciones con una
dimensin
interior de pensamiento lo que el
historiador busca son esos procesos
de
pensamiento. Toda historia es la historia del pen
samiento.
Collingwood 7974:26)
Uno puede aventurarse a decir que, desde el registro de la historia, pareciera que las ideas
mspoderosas son aquellas que hablan por todos [... ] La idea es,en smisma, el actor ms
longevo del escenario humano [ ... ] La gran idea es [ ] una agencia del cambio, un del i
neador del orden moral.
Redfield
7968
8
: 89-97
El
fin de
la
historia?
Una de lasteoras ms influyentes o por lo menos msdebatidas acercadel poderde lasideas
es la teora que planteara Francis Fukuyama tras el desmembramiento del Bloque del Estey la ca
da del comunismo a fines de la dcada de 1980. Ensu obra titulada
TheEndofHistory
Fukuyama,
1992a ,el autor argumenta que, lejos de haber llegado a la convergencia, como algunos autores
18 La edicin en castellano es Redfield, R., Elmundoprimitivo
y
sus transformaciones (1963).
204 WayneParsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
17/44
afirmaron en la dcada de 1970, las ideas occidentales hablan triunfado. Fukuyama afirmaba que
lo
que
estaba ocurriendo no era simplemente el fin de la guerra fra,sino el fin
de
la historia co-
mo tal El conflicto ideolgico est
muerto
y est siendo reemplazado por la mercantiJizacin
comn en las relaciones internacionales. En retrospectiva, reflexionando sobre la controversia
que despert su teorta, (en un articulo periodstico) Fukuyama sostuvo su observacin de que
lademocracia liberal haba sido ampliamente aceptada
yesa
tendencia se mantendr en el muy
largo plazo ;
independientemente
del surgimiento de fundamentalismos y nacionalismos en mu-
chos lugares del mundo (Fukuyama. 1992b)
El anlisis del papel de las ideas constituye un tema particularmente idneo
para el enfoque histrico.
En
lugar de las teoras simplistas y generalizadas acerca
del impacto
de las ideas, el anlisis histrico de
cambios
especficos en las pol-
ticas
pblicas
tiende a ser menos
tajante
acerca del
momento en que
las ideas
realmente
ejercen
determinada
influencia y
cmo
impatan
la
formulacin
de
polticas. El libro de
Harris sobre eldesempleo y la poltica
britnica entre
1886
y 1914 es un buen ejemplo de ello. La autora
afirma
que Al rastrear la evolu-
cin de una poltica nacional sobre el desempleo resulta difcil sealar la influen-
cia individual. decisiva de cualquier serie de ideas reformistas o
descubrir
alguna
secuencia lgica de cambios institucionales (Harris, 1972: 362). Esto no quiere
decir que las ideas no desempeen un papel, sino que localizar el punto deci-
sivo en el
que
stas
dan
forma a las polticas pblicas
no
es
una
tarea fcil. Las
motivaciones
polticas de los
tomadores
de decisiones y los servidores pblicos,
as como el contexto en el que se enmarca una
poltica pblica
hacen ver que
los intereses y las ideas son, en la prtica, difciles de separar. Adems, la rela-
cin de la innovacin en polticas pblicas
con
la continuidad de las polticas
pblicas
no
siempre es tan clara como muchos cientficos sociales suponen (vase
la seccin 4.6).
El anlisis histrico tiende a mostrar que no es fcil definir, loca-
lizar o precisar el cambio en las polticas pblicas.
Como
seala Hartwell:
Por supuesto, las ideas influyen las polticas pblicas, mas no de manera pura. En
el micronvel de la historia cotidiana, es posible explicar la evolucin de una pol-
tica en particular
y
la forma en que las ideas se traducen en acciones, y reconocer
en todo momento el poder de una filosofagubernamental general para inAuirde-
terminadas polticas. Sin embargo, las ideas l si bien determinan el carl er ge-
neral de la legislacin [lo hacen] a la par de otras influencias.
H a r t w ~ l 1 9 8 9 : 9
Entre las otras influencias ,
Hartwell
incluye las
condiciones
sociales y
econmicas, los
cambios
dentro de las instituciones, el aplazamiento de las
ativdades gubernamentales en tiempo de guerra y el impato de los empren-
dedores de las polticas pblicas. As, es necesario situar a las ideas en
el
com-
plejo) contexto de las fuerzas sociales y econmicas, as como las instituciones
y los
motivos
y la forma de operar de las personalidades clave (sobre el papel
de las personalidades, vanse las secciones 3.7.2 y 3.7.7).
Capitulo
Meso anlisis
205
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
18/44
2 9
Las politicas pblicas y los problemas como sfmbolos
.:. Textos clave
Elpunto de p rtid para estudiar el lenguaje en el proceso de las polticas pblicas es la obra
de Edelman 1964,1971,1977,1985 Y1988).Enparticular, suartculo Political Languageand Political
Reality 1985)
contiene
una excelente introduccin breve al
enfoque
de este autor.
Edelman parte del
tr b jo
de autores
como
Orwell,Wittgenstein, Chomsky,Derrida, Foucault,
Habermas y otros,
entre
ellos Lasswell y Burke 1945). De particular relevancia para el estudio de
laspolticas pblicas son los textos de Habermas 1970,1973) YLasswell 1930a, 1949).
Como estrategia de lectura, sesugiere empezar
por rwell
Politics and
the
English l.anquaqe
en Orwell, 1984, y la novela 7984,1954), Edelman y Lasswell vase Elshtain, 1985),y despus ex-
plorar el material a p rtir del cual Edelman desarroll susargumentos. En
trminos
generales, la
mejor
resea de los cambios del lenguaje polt ico se encuentra en Ball
eral
[editores] 1989)
2 9
Lenguaje poder y polticas pblicas
L
os
think tanhs
y otras modalidades de anlisis y propugnacin de las pol-
ticas pblicas influyen y definen el discurso de dichas polticas Fischer,
1991 Es decir, buscan desempear un pape en el contexto de los asuntos y
en el lenguaje que se emplea para debatir y analizar los problemas que abordan
las polticas. Sin embargo, e estudio de esta dimensin de las polticas pblicas
constituye una de las aristas menos consideradas
dentro
del anlisis.
En
las
palabras de Oye:
La
televisin ha hecho que la imagen de las polticas pblicas sea tan importante
como su contenido. Elanlisissistemticode laspolticaspblicas se concentra en
loque los gobiernos
hacen
en por qu lo hacen y en la diferenciaque ello implica.
Dicho anlisis dedica menos atencin a lo que los
gobiernos dicen
Tal vezse trate
de una debilidad del anlisisde las polticas pblicas. Nos hemos dedicado. prin-
cipalmente. a lasatividadesde los gobiernos
y
no a su retrica.
D y ~ 1987: 35 5
.:. Las mismas palabras con distintos significados
BeingThere
una historia plausible
En su pelcula BeingThere basada en un
libro
de Jersey Kosinski), Peter Sellers interpreta a
Chauncey, un j rdinero poco ocurrente y obsesionado con la televisin que, debido a una serie
de accidentes, sehace
migo
de un t ipo muy influyente y poderoso. Chauncey recurre al lengua-
je
de la jardinera el
nico
que conoce) y ste resulta ser efectivo para comunicarse con su po-
deroso amigo, con la televisin y. f inalmente, con el presidente. Cuando Chauncey habla de las
estaciones en el jardn no quiere decir nada ms que eso; no obstante, el
pblico
cree
que
est
h bl ndo
de la
economi
y la situacin del pas. No hay
inform cin
alguna sobre l; el
poder
de
sus aparentes) metforas es tal que la
gente
lo ve
como
candidato ideal a la Presidencia de Es-
tados Unidos. Maravillosamente, Chauncey no se percata de
que
sus palabras significan
mucho
ms que aspectos de jardinera.
206 WayneParsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
19/44
Elcaso del espacio entre las palabras
hecho de que haya un acuerdo acerca de la definicin sintctica de un problema no signi
fica
que
exista un consenso en torno al problema de polticas pblicas. Porejemplo, en un deba
te acerca de las polticas de relaciones raciales pertinentes a la igualdad de oportunidades, Ken
Youngseala:
debate
sobre la igualdad de oportunidades en el empleoest plagado de las ambige
dades y confusiones tpicas de los temas de polticas pblicas, donde un lenguaje comn
puede enmascarar mltiples y conflictivos significados [... ] Aunque dichas ambigeda
des pueden facilitar laconsolidacin de acuerdos en un nivelsimblico, excluyen laespe
cificacin clara de los fines de la poltica pblica en
cuestin
e
inhiben
la adecuada
identificacin de medios factibles para su consecucin.
Young,
7987:9
Laprofesionalidad
como
lenguaje
Como se mencion antes 2.8.1 , Laffin yYoung describen la profesionalidad no como pro
piedad de un individuo, sino como un lenguaje dentro del cual el individuo afirma ciertas atribu
clones Para estos autores, la poltica es una actividad constituida lingsticamente; es decir,
tiene
que
ver con el lenguaje y con las ideas que tal lenguaje expresa o elude. lenguaje de la
profesionalidad pertenece, almenos en parte, al discurso de ladiscrecin y la rendicin de cuen
tas
Laffin
yYoung, 1990:3 y 7).
Laretrica
como
anlisis
Con demasiada frecuencia se sustituye a la retrica con conceptualizacin adecuada,
y as se
genera ambigedad
y falta de direccin en todo el proceso de formulacin e
implementacin.
resultado final parece un programa
que
fracas en el intento de re
solver un problema, aun cuando nadie est muy seguro de cul es el problema [... ] Las
agendas de las polticas pblicas reflejan lamovilizacinde las
demandas
polticas y no
un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos. Por ende, no es
raro
que
los problemas aparezcan en la
agenda
de toma de decisiones sin haber sido
adecuadamente conceptualizados o reflexionados.
Wolman, 7987:463
lenguaje
que
rodea los problemas y las polticascumple una funcin estratgica. Comose
ala Edelman, la ambigedad en la definicin de los problemas
puede
ser un recurso til en la
formulacin de
las polticas y puede
aprovecharse
para
lograr objetivos
polticos
La importancia
del lenguaje en la poltica y el poder se ha reconocido desde
la
poca
de los clsicos. La retrica o arte de las palabras y la persuasin era
materia de estudio
impartida
a los jvenes como parte
fundamental
de su
edu-
cacin. Los
autores
griegos y
romanos
abordan el
tema
frecuentemente.
San
Agustn fue, antes de su conversin, profesor de retrica.
n
el siglo
XIX, Herbert
Spencer y J.S. Mili se ocuparon de la importancia de la retrica en el discurso
humano
Dixon, 1990
y Bailey [editor],
1965).
No
obstante, hace relativamente
poco
que el papel del lenguaje en la poltica ha vuelto a
ocupar un
lugar en el
estudio moderno de la poltica vanse Wilson, 1990 y Fowler, 1991). Asimismo,
en el anlisis de las polticas pblicas es necesario estar pendientes del uso de la
jerga poltica por parte de los diseadores de las polticas pblicas y de los sig
nificados subyacentes a la presentacin yel discurso de dichas polticas.
Capitulo : Meso-anlisis 207
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
20/44
Francis Bacon, el filsofo que se mencion en elCaptulo 1 como una espe-
cie de padre fundador del anlisis de las polticas pblicas, tena mucho que
decir acerca de la relacin entre las palabras y su efe\:odeformador. Las palabras,
afirmaba,
pueden obstruir la comprensin, ya sean
palabras
o cosas que no
existen o cosas que s existen pero estn mal definidas. Las palabras son, para
Bacon, produ\:o de los dolos de la mente . Una de las tareas bsicas del apren-
dizaje es
exponer
y liberar al mundo de tales dolos Bacon, 1985
19
:
277-285 .
Harold Lasswell tambin crea que el anlisis del lenguaje, los
smbolos
y el
estilo de los comunicados polticos
constitua
un aspe\:o esencial del
estudio
de la poltica, el poder y la identificacin de los valores para las polticas pblicas
vanse Lasswell, 1936. 1949 Y1972). Segn Lasswell, los polticos y los disea-
dores de las polticas pblicas son, bsicamente, especialistas en smbolos .
Sin embargo, hasta fechas relativamente recientes, el estudio de esos temas
no
haba sido fundamental para
el anlisis del proceso de las polticas pblicas.
Como seala
Oye 987 ,
este descuido ha
implicado
ciertos costos para
el
anlisis de las polticas pblicas, ya que ha significado que los analistas se hayan
preocupado ms por la racionalidad de las polticas obras )
que
por el discurso
de las polticas y la retrica o las palabras .
No
obstante, para Lasswellla poltica
se entiende mejor como el proceso en
que lo irracional se hace pblico Lasswell,
1930a). A partir de ah, afirma que el estudio de la formulacin de las polticas
debe
atender
a la construccin de la irracionalidad: cmo las lites hacen desplie-
gues de palabras, lenguajes, smbolos, seales, mitos e imgenes, pues:
Toda lite se defiende y afirma en nombre de los smbolos de un destino comn.
Esos smbolos son la ideologa del orden establecido, la utopa de los grupos
antilites,
Mediante uso de palabrasy gestosautoritarios, la lite arranca sangre,
trabajo, impuestos y aplausosa lasmasas
Ltuswell
1959: 31)
As, el
estudio
de las polticas pblicas debe
concentrarse
en la forma en que
los
smbolos
se
manipulan
para definir la composicin y la
distribucin
de los
valores, y para explotar el sentido de inseguridad personal de los ciudadanos.
Por desgracia, durante gran parte de la historia, el
estudio
de las polticas pbli-
cas ha hecho caso omiso de este aspecto absolutamente crucial del tema.
:. El
lenguaje y
el poder
George Orwell y la polftlca del lenguaje
Uno de los escritores ms perceptivos de todos los tiempos acerca de la relacin entre el len-
guaje y la poltica es George Orwell,
autor
de 7984
2
En
798
Orwell retrata un
mundo
en el que el poder. el Gran Hermano ; necesita reestructu-
rar el lenguaje, al que el
autor
denomina neolengua, cuyo
objetivo
era no solamente disponer
de un medio de expresin para describir la visin del
mundo
y los hbitos mentales l... ] sino im-
posibilitar cualquier otra forma de pensar
19 La edicin en castellano es Bacon. F.. Ensayos 1974).
20 La edicin en castellano es Orwell, G., 1984 2000 .
208
Wayne
arsons
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21/44
Ensuensayo
titulado
Politics and
the
English t.anquaqe Orwell plantea que la degradacin
del lenguaje obedece a razones polticas y econmicas:
Losdialectos polticos
que
seencuentran en los panfletos, los artculos de vanguardia y los
manifiestos varan de un partido a otro, pero todos se parecen en el sentido de que dif
cilmente
contienen el sabor fresco, vfvido y caserodel
giro
del discurso [... ] Estereducido
estado de conciencia, si no indispensable, en todo casoesfavorable a la conformidad po
ftica [... ] el lenguaje poltico tiene
que
consistir, en gran medida, en eufemismos, razona
mientos circulares y ambigedad descarnada oo ] Cuando
hay
diferencia entre los
objetivos reales y los objetivos expresados pblicamente, las personas recurren, como si
fuera un instinto, a las palabras largas.
Orwell, 79 :
367-363)
Brendan Bruce, Images
Pawer, 1992
Bruce fue asesordel PartidoConservador de GranBretaa.Suobra enfatiza la importancia que
tiene para los polticos inventar y usar lenguajes capacesde socavarel argumento del enemigo :
El lenguaje suele ser un factor determinante para ganar la batalla de las ideas. Por ejem
plo, el Partido Laborista tuvo xitoal sustituirel cargo comunitario por el impuesto elec
toral
poli tax)
y autonoma por exclusin voluntaria [ ] Los
demonios
se conjuran
para
que 105
exorcistas lleguen, cual caballeros, en el momento ideal. Dormirse en sus
laureles ; ya seaen el contexto de la expansin o la integracin europea es, sin duda, una
mala idea. Del mismo modo, estar fuera de ritmo o aislado siempre evoca una imagen
de terror (pg. 176 .
Mortunadamente
el
inters de Lasswell por la naturaleza comunicativa.
simblica y deformante de la formulacin de las polticas se ha tornado ms
vital para
el
estudio de las polticas pblicas a partir de los ltimos aos de la
dcada de 1980 gracias a la influencia de Habermas. Foucault, Derrida y otros
autores en
el
desarroJlo de lo que se conoce como enfoque argumentativo
(vase Fischer y Forester [editores], 1993). Este enfoque ya ha sido analizado
en el presente libro (secciones 2.7.3.3.9 y 3.10.5). Murray Edelman es el autor
protagnico del estudio de los aspelos simblicos y lingsticos de la poltica
y
la formulacin de polticas pblicas desde la dcada de 1960. En la siguiente
seccin se revisan sus ideas.
2 9 2 Edelman: las palabras que triunfan y las polticas pblicas que fracasan
Edelman es el especialista en ciencias polticas ms dedicado a explorar la
relacin entre el aspeto simblico yel aspecto sustantivo de los problemas y
de la poltica pblica despus de Lasswell. En obras como 1he
Symbolic
Uses
Politia (1964),
Politics
as Symbolic
Elion
(1971), Political
Language
(1977) y
Conf ruEling
the Political
Speilacle
(1988) ha analizado el uso que los polticos
y los burcratas hacen del lenguaje como un elemento para la fabricacin} la
manipulacin de smbolos que funcionan como placebos del inters pblico.
Edelman considera que elverdadero poder en la formulacin de polticas pbl
cas radica en
el
proceso de construccin y articulacin de problemas, ya que las
personas viven la poltica a travsdel lenguaje:
el
lenguaje que interpreta obje-
Capitulo
Meso-anlisis 209
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
22/44
tos y acciones tambin constituye al sujeto Edelrnan, 1988: 9). Este
autor
se
ha
encargado
de analizar el contenido simblico de las polticas y
l
poltica,
adems
de las formas en que los diseadores de las mismas
participan
de la
explotacin
de los
smbolos
y el lenguaje. Los
smbolos pueden.
afirma, ser
referenciales, es decir, pueden referirse a algo tangible y relacionarse con recom
pensas y recursos reales. No obstante,
debido
a que los smbolos referenciales
son un bien limitado, es ms probable que los diseadores de las polticas con
tribuyan
a la produccin de smbolos de
condensacin
o emocionales,
que
reafirman y dan la ilusin de inters o solucin. Cf el argumento de Lasswell
acerca de la relacin entre la inseguridad personal y la formulacin de polticas:
Lasswell, 1930a y 1935.) Por ejemplo, en
Political
angttnge
Edelman
sostiene
que
la capacidad de estructurar problemas complejos usando palabras y formas
que
convienen
a los diseadores de las polticas distorsiona las percepciones de los
ciudadanos. Lejos de resolver los problemas, stos se construyen para justificar
soluciones
Edelman,
1988: 20-22 . Vase, en comparacin, el
modelo
del
cesto de basura : March y Olsen, 1976; vase
tambin
la seccin 2.10.3.)
En
l
mundo contemporneo. los diversos temas que tratan [os gobiernos estn
profundamente interrelacionados. aunque se nos induce a percibirlos como si es
tuvieran separados. Debido a que las noticias diarias y las declaracionesguberna
mentales cotidianas evocan ansiedades y reafirmaciones acerca de problemas
concretos que se perciben como entidades independientes [... ] nuestros mundos
polticos estn segmentados,desarticulados,siempre concentrados en una pequea
serie de ansiedades. aun cuando cada tema forma parte de un todo cada vez ms
integrado [.. . ] Lejosde dotarnos de la aptitud para abordar los temas a partir de
los vnculos lgicosy empricos que los unen,
l
lenguaje de la poltica nos alienta
a verlos como cuestiones separadas
[oo ]
Muchas de nuestras convicciones acerca
de culesson nuestros problemas, culessus causas, cul su gravedady cul nues
tro xito o fracasoal momento de hacerles frente provienen de sutiles usosdel len
guaje y de lasmedidas gubernamentales asociadas a ellos.
Edelman, 1977: 40-41
En el
texto titulado
onflru ing tbe
Politieal SpeOacle
1988 , Edelman
analiza
cmo
las dimensiones ms visibles de la agenda poltica estn dominadas
por ideas e interpretaciones
que
tienden a preservar el flatu quo y a apoyar a los
poderosos. as como a contravenir el
cambio
y afe6l:ar a los carentes de poder.
Este autor se
concentra
especficamente en el papel de los medios de comuni
cacin
masiva y los
programas
de noticias, as como en la relacin entre los
lderes y su pblico. Ladefinicin de los problemas ocurre en un proceso en el que
les polticos y los medios
manipulan
los significados y los smbolos con el fin
de facilitar el
control
de aquello
qu s
discute, la
forma
en
que
se discute y la
importancia que
se le da a cada tema. Por ende,
para Edelman,
el ciudadano
no tiene ante s un mundo de hechos, s ino un
mundo
de ficciones polticas:
El
espetculo
del reportajenoticiosoconstruyey reconstruye.continuamente, pro
blemas sociales. crisis, enemigos y lderes, generando una cadena de amenazas y
reafirmaciones. Estos problemas y personalidadesconstruidas alimentan
el
contc-
210
ayne
Parsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
23/44
nido del periodismo poltico y los datos para el apoyo histrico y analtico. as co
mo la oposicin para las causas polticas y las polticas pblicas.
Edelman J
988:
J
Por lo tanto, la definicin de los problemas
y
el lenguaje de las polticas
pblicas son necesariamente ambiguos Edelman, 1988: 25-30). En la jerga de
las polticas pblicas, al igual que en
todo
lenguaje y
comportamiento
pragm
ticos vase John Wilson, 1990) hay un trasfondo en aquello que se dice o que
puede decirse. La forma en que se expresa una poltica pblica es un elemento
central para comprender qu est
pasando
cuando se definen los temas, los
problemas y las polticas. El lenguaje es un elemento clave en la problematizacin
de un tema y la definicin de soluciones. El marco de todas las polticas pbli
cas esmuy importante paraadaptarse a lascircunstancias, dar cabida a lasdemandas
y fomentar el cumplimiento del pblico. As, aunque las polticas pblicas ten
gan
xito
como
dispositivos polticos, pueden fracasar en
el
intento de atender o
aminorar un problema, excepto en los trminos que hayan definido los disea
dores de las polticas. En Political Language
1977),
Edelman presenta una
interesante descripcin de este fenmeno: las palabras que triunfan y las pol
ticas pblicas que fracasan . Las polticas pueden ser un xito en el nivel sim
blico de la reafirmacin, pero un fracaso rotundo en la prl:ica, como la
expresin la operacin fue un xito, pero el paciente muri . Por ende, desde
esta perspel:iva la formulacin de polticas puede verse
como
la manipulacin
de los smbolos Lasswell, 1936) o la fabricacin/construccin del espetculo
Edelman, 1988). Las polticas pblicas tienen
que
ver
con
hacer algo ms
que con resolver problemas . Como manifestara Bacon mucho tiempo atrs.
las palabras que se usan en las polticas pblicas se convierten en dolos o sm
bolos para definir algo
que
quizs ni siquiera est ah.
De
este modo, el disea
dor de las polticas puede suponer que determinada poltica pblica ha resuelto
un problema o mejorado una situacin cuando en realidad lo que ha sucedido
es que los smbolos fueron manipulados. Estas acciones reafirman al pblico y
los diseadores de las polticas mantienen o sacan brillo a su legitimidad:
El lenguaje poltico puede granjearse o mantener el apoyo o aceptacin del p
blico ante otras acciones violatorias de los escrpulos morales y, por lo general. lo
logra al negar las premisas sobre las que se basan dichas acciones al tiempo que re
tiene rastros de la premisa.
t delma J988: 116)
Si bien la coercin y la intimidacin ayudan a verificar la resistencia en todos los
sistemas polticos, la tl:ica clave siempre debe ser la evocacin de significados que
legitimen las medidas preferidas y que amenacen o reafirmen a la poblacin con el
fin de alentarla a mostrar su apoyo o permanecer
inal iva
[
...
] Al tiempo que la ma
yor parte del lenguaje poltico guarda poca relacin con el bienestar real de la gen
te, tiene mucho que ver con la legitimacin de regmenes y la pasividad de las
poblaciones en medidas decididas sin su participacin.
Edelman.
J985: JJ
Y
J
Capitulo
Meso anlisis
211
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
24/44
Para Edelman, la formulacin de polticas es poco ms que una especie de
teatro o funcin poltica que se presenta ante un pblico la ciudadana para
asegurar la pasividad pblica. Su propsito es ensombrecer, y no arrojar luz
sobre los problemas pblicos; reducir y no ampliar el poder del pblico. Bene-
ficia a los privilegiados
y
deja en desventaja a los carentes de poder:
El limit do poder del pblico est implcito en prlicamente
todo
el lenguaje en
torno
al diseo de las polticas [a travsde}
[
]
su representacin del diseo de las
polticas como algo que tiene lugar en un foro alejado de la vida cotidiana [ ] En
este sentido, el
espelculo poltico evoca algo parecido al asombro y al sentido de
impotencia personal caralersticos de las posturas religiosas [ ] Al igual que los mi-
tos religiosos sobre grandes acontecimientos en tiempos y lugares externos a la ex-
periencia cotidiana, estas explicaciones polticas fabrican un atractivo intensificado
y su lejana provoca
un
respuesta pasiva.
Edt/man
1988: 98
s
para Edelman, un de las tareas centrales del anlisis de las polticas
pblicas debera ser la deconstruccin de los discursos polticos y la desmitifi-
cacin de los mitos y smbolos de los que se aprovechan los diseadores de
polticas.
: La poUtlca como actividad simblica
Ken Young y CharlieMason. The Slgnificance ofUrban r o g r a m m e s ~ en Young y Mason edi-
tores), 1983
Hace tiempo que los ciudadanos inteligentes se han percatado de que gran parte de la
actividad gubernamental esms simblica que sustantiva. Ladiferencia esencial resulta
familiar a quienes nunca han ledo a Walter Bagehot, George Sorel, Graham Wallas o
Murray Edelman. Lasdeclaraciones de polticas pblicas, la nueva maquinaria y laasigna-
cin de recursos frescos casi sejustifican a smismas cuando sederivan de decisiones
to -
madas en un
clima
de creciente y aguda preocupacin pblica. Hay poco sitio para el
iconoclasta
que pide
una lgica ms firme
que
la
comodidad
de hacer algo pg. 216l.
La formulacin de polftlcas como teatro: la representacin de las polftlcas en la
vida
cotidiana
Afirmar que seesthaciendoalgo, hacercomoque sehacey no emprenderacciones sustantivas
ante la realidad es, desde luego. una caracterstica humana
tanto individual
como grupal.
Esta
pregunta
acerca de cmo se hacen presentaciones o se establece comunicacin en la
esfera pblica fue el tema del libro de Erving Goffman titulado ThePresentationofSelfin veryd y
Life
1971
l.
Goffman plantea la necesidad de distinguir entre regiones de comunicacin que considera
anlogas al teatro. Hay comunicacin o representacin, es decir, un frente
pblico
de actividad
en un escenario, y hay otro espacio equivalente a los bastidores o bambalinas. las representa-
ciones son, bsicamente.
comportamientos
manejados y Goffman encuentra
que
lajerga teatral
esadecuada para el anlisis del comportamiento social.Elmundo esun escenario. Paraeste autor,
los diseadores de las polticas tienen rutinas y parlamentos, pies. entradas y salidas de escena.
Tienen decorados y luces, pueden salir
como
perfectos don nadie y volver convertidos en estre-
llas. Pueden fracasar y hacer el ridculo.
212 WayneParsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
25/44
En el Estado moderno, la poltica est definida en gran medida
por
el discurso de las polti
cas pblicas ; Lapresentacin de laspolticas esun asunto degran inters. De hecho, sesabeque
los diseadores de polticas argumentan que las polticas pblicas son buenas, pero que la pre
sentacin no les hizo justicia: lagente no capt el mensaje r e l ~ Si secontempla la formulacin
de polticas bajo este reflector teatral, entonces puede decirse
que
lasagendas y los problemas
forman parte de una relacin entre el ciudadano
como
espectador y el diseador de polticas
como intrprete. As:
Elfactor clave en esta estructura esmantener una sola definicin de lasituacin; esta de
finicin debe manifestarse, y dicha manifestacin debe sostenerse ante una
multitud
de
posibles interferencias. Elpersonaje sobre el escenario del teatro no es, en cierta forma.
real, ni tiene el mismo tipo de consecuencias realesque el carcter profundamente artifi
cial interpretado
por
un timador; en
todo
caso,el montaje exitoso de cualquiera de estas
figuras falsas implica el uso de tcnicas reales.
Goffman 7977:247)
Las Imgenes
como condicin postmodern
David Harvey, The ConditionotPostmodernity 992
La mediatizacin de la poltica lo invade
todo
[
] La produccin y la mercadotecnia de
semejantes imgenes de permanencia y poder requieren un
import nte
grado de sofis
ticacin [
] Los materiales para producir y reproducir dichas imgenes, siesque no exis
tan, se han convertido en el centro de la innovacin: cuanto
mejor
sea la reproduccin
de la imagen. mayor ser el mercado masivo para la fabricacin de imgenes. n smis
mo, es un
tem import nte
que nos lleva [
] a considerar el papel del simulacro en el
postmodernismo. Por simulacro se entiende el estado de una reproduccin casiperfec
ta,
t nto
que resulta prcticamente imposible not r la diferencia entre el
origin l
y la
copia [
] Ciertamente, podemos verlo en el mbito de la poltica a medida que los fa
bricantes de imgenes y los medios adquieren un papel ms poderoso en la definicin
de las identidades polticas
pp. 288-289)
2.10/ Redes, corrientes, coaliciones promotoras
y
equilibrio interrumpido
2 10 1 Nuevos enfoques del anlisis de la agenda y formulacin de
polticas pblicas
E
l
argumento
de
que
las agendas de polticas p b lic as de los pases
con
democracias liberales y otros tipos de rgimen convergen Fukuyarna, 1992a
y 1992b) sustenta la idea de que se necesitan ms modelos y teoras ms gene
rales para explicar los procesos antes analizados.
No
hay escasez de modelos de
rango medio
que
expliquen diversos aspel:os de [as etapas formativas de las
polticas pblicas. e hecho, el despliegue de ideas puede dejar perplejos a
estudiantes y a analistas profesionales por igual.
omo
consecuencia de la pro
liferacin desmedida de enfoques, una de las principales caral:ersticas del
anlisis de las polticas pblicas en aos recientes ha sido la bsqueda de rnode
[os de mayor alcance. Este deseo de sntesis ha encontrado eco en varios mode
los
A continuacin se analizan cuatro grandes enfoques:
Capitulo Meso-anlisis 213
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
26/44
Redes y comunidades de polticas pblicas 2.10.2).
Corrientes de polticas pblicas 2.10.3).
Coaliciones promotoras 2.10.4).
Equilibrio interrumpido 2.10.5).
2 1 21
Redes y comunidades
Estos
enfoques abordan
los aspectos ms relacionales e informales de la
formulacin de polticas. Como vocablo, el uso de la palabra red
data
del
siglo XIX con el significado de cubrir con redes o
con
un trozo de red. Tulloch
afirma
que
atual mente esta palabra se utiliza en dos sentidos, ambos empleados
por los tericos de las redes.
Como
verbo, hacer trabajo de redes significa apro-
vechar los contatos, por ejemplo:
A
medida que elmovimiento feminista adquiri impulso en ladcadade
1970.
se
advirti que los hombres siempre haban aprovechado las viej s redes masculinas
para avanzary no haba ninguna razn por laque lasmujeresno debieranhacer Jo
propio [
] Hacia finesde la dcada de
1980
el trabajo de redes ya se reconoca
como una importante va para promovertodo tipo de intereses.
Evidentemente, elotro sentido moderno de esta palabra se refiereal lenguaje de
la informtica: la idea de nterconetar aparatos de
cmputo
Oxford
Didionary,
1992: 211).
El uso de esta palabra en ciencias sociales
data
de las dcadas de 1940 y
1950
cuando se
empleaba para
analizar y trazar mapas de las relaciones,
interconexiones y dependencias personales vanse Bott,
1957 y Frankenburg,
1966). Los politlogos y otros acadmicos empezaron a usarla en la dcada de
1970
porque permite un anlisis ms fluido y realista de la interaccin social
en diversos niveles. Su atractivo en
cuanto
a la formulacin de polticas pbli-
cas es indiscutible, pues enfatiza la manera en que cada poltica es resultado de
una compleja interconexin de personas y organizaciones, y presenta un cuadro
ms informal de la manera en
que
ocurre la poltica en la realidad
realpolitics .
Hacia
fines de la dcada de 1970, la metfora de la red se convirti,
como
sea-
lan Kenis y Schneider, en una metfora adecuada para responder a una serie
de observaciones empricas relacionadas con los cambios crticos en la gober-
nanza poltica de lasdemocracias modernas 991: 34).
En
las dcadas de 1930
y 1940, la red de las polticas pblicas pareca relativamente pequea a los ojos de
Keynes. Sin embargo, con la expansin del gobierno y de las al:ividades rela-
cionadas con la formulacin de polticas, el rango de participantes en las redes
ha crecido en tamao y complejidad.
mayor diversidad social y de los pro-
gramas de polticas pblicas diseados para llegar a objetivos y
cumplir
funcio-
nes especficas, as
como
el
incremento
en el
nmero
de participantes en el
proceso de las polticas pblicas determinan que la metfora de la red sea ms
afortunada
cuando se trata de la formulacin moderna de las polticas que
el
pluralismo, el corporativismo vase la seccin 3.3) y otros modelos tradicio-
nales . El resultado es la produccin de diversas tipologas que buscan definir
214 WayneParsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
27/44
los nuevos patrones relacionales de las sociedades modernas. La fortaleza del
enfoque de las redes radica en que aporta una metfora para esta complejidad
que encaja con los cambios tecnolgicos y sociolgicos de la sociedad moderna.
En su contra tiene la diversidad de usos e interpretaciones de esta metfora.
La metfora de
una
red o
comunidad
busca concentrarse en el patrn de Jos
contalos formales e informales y de las relaciones
que
definen las agendas de
las polticas pblicas y la toma de decisiones. en contraposicin a la interaccin
que
tiene lugar
dentro
y entre las organizaciones e instituciones formales encar
gadas de las polticas pblicas. Esto es particularmente
importante
en las socie
dades
que tienen un alto
grado
de
pluralismo
en las que hay
mltiples
influencias en el proceso de las polticas pblicas. El anlisis de las redes se basa
en la idea de
que
toda poltica pblica est enmarcada en un contexto de rela
-ciones
y dependencias. Como han sealado David Knoke y James Kuklinski, el
anlisis de las redes
supone
que
los alores participan en
un
sistema social en
el
que
otros alores influyen en las decisiones de los dems y. en segundo lugar.
que
la investigacin debe ocuparse de los niveles de
estrulura dentro
de un
sistema social. Al analizar el contexto de las relaciones y las estruluras en la
que stas tienen lugar. se
argumenta que
dicho contexto aporta un poderoso
brochazo
cuando se
trata
de pintar un cuadro sistemtico de las estructuras
sociales mundiales y de los elementos
que
las conforman (Knoke y Kuklinski,
en Thomson
et l
[editores], 1991: 173)21.
Uno
de los primeros autores de ciencias polticas
que
recurri a esta idea fue
Hedo (1978), quien escribi un ensayo en el que comparaba las redes de temas
con los tringulos de hierro en el contexto del poder ejecutivo estadounidense.
Posteriormente, Richardson y Jordan (1979) aplicaron la idea al sistema brit
nico. Plantearon que el mapa de la formulacin de polticas en
Gran
Bretaa se
caralerizaba por una fragmentada coleccin de subsistemas: una serie de com
partimentos o segmentos verticales, cada uno de ellos habitado por un conjunto
distinto de grupos organizados y generalmente imposibles de ser penetrados
por grupos no reconocidos o por el pblico en general (Richardson y Jordan,
1979:
174 .
Rhodes
ha aplicado la teora de la
dependencia
de recursos
el
intercambio, as como la idea de las redes de polticas pblicas al estudio de las
relaciones locales-centrales (vaseRhodes, 1981, 1986 Y1988). Asimismo, este
autor sigue a Benson al definir las redes de polticas pblicas
como
un complejo
de organizaciones vinculadas entre s por dependencias de recursos (Benson,
1982: 148) y propone hacer modelos de las redes a partir de las diversas estruc
turas de dependencia (vase la seccin 4.3.7).
Richardson
et l
(1982) desarrollaron comparativamente la idea de lascomu
nidades de polticas pblicas a partir de la idea de
que
cada pas tiene un patrn
(o estilo) propio de formulacin de polticas y toma de decisiones. s dos dimen
siones principales del estilo de las polticas pblicas segn Richardson son:
21 El caso presentado por Mnica Casalet muestra el impacto de las redes ciencia-industria en el proceso de
elaboracin de las polticas cientficas
tecnolgicas. Vase el Captulo V:Casos latinoamericanos.
Capitulo
Meso-anlisis
215
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
28/44
Estilo anticipatorio tendencia a anticiparse a los problemas) o estilo reac-
cionario tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias conforme se
presentan).
iagrama2.17 . imensiones del ~ l l o de l s
poltic s
pblicas
Los formuladores de
polticas tratan de
lograr lconsenso
Los formuladores
de
pollticas prevn
los problemas
Los formuladores de
polricas reaccionan
ante los problemas
4
Los formuladores de
polticas tratan de
imponer sus decisiones
3
Fumk lomado y adaptado de Richardson 1982: 13)
Estilo de bsqueda de consenso tendencia a
tomar
decisiones mediante
acuerdos
entre
las partes interesadas) o estilo
que
t iende a imponer sus
decisiones a la sociedad.
El modelo del estilo de las polticas pblicas diagrama
2.17
plantea que,
si bien las modalidades de formulacin de polticas en los pases industrializados
muestran un viraje hacia estructuras ms comunitarias o redes , existen
importantes diferencias en la forma en que
interactan
las
comunidades
de
polticas pblicas. Por ejemplo, en elcuadrante 1, elestilo de las polticas pbli-
cas har que el gobierno trate de planear y consultar a las comunidades. En el
cuadrante 2 se puede encontrar un estilo de formulacin de polticas asociado
a la
poltica
incrementalsra : pluralista,
fragmentada, toma
de decisiones
improvisadas, conocimientos imperfel:os, etc. En l cuadrante 3 l gobierno
no formula polticas mediante la planeacin y
l
consenso, sino
que
reacciona
a los problemas
cuando
es necesario e
impone
sus decisiones. En el cuadrante
4 l gobierno recurre a la planeacin, la racionalidad, la prediccin, etc., y se
reserva la prudencia de imponer sus planes y soluciones. Comprese con l
modelo planteado por Braybrooke y Lindblom, 1963: 67; vase la seccin
3.4.3.).
216 WayneParsons
8/10/2019 Parsons Las Politicas Publicas
29/44
Evidentemente, el estilo que enmarca el funcionamiento de las
comuni-
dades y redes de polticas pblicas cambiar con el tiempo y de un setor a otro.
Rchardson, por ejemplo, afirma que en
Gran
Bretaa predomina el estilo de
polticas pblicas del cuadrante 2: es decir, una tendencia a negociar con las co
munidades y reaccionar a los problemas en vez de anticiparse a ellos de manera
racional . Jordan y Richardson 1983 y 1987) lo describen bsicamente como
un sistema de acomodo burocrtico entre las comunidades ms relevantes de
polticas pblicas. Sin embargo, en el gobierno de la Dama de Hierro sic el
estilo se
situaba
definitivamente en
el
cuadrante 3:
no
era
una
poltica con
inclinaciones por el consenso sino un exponente del estilo contencioso vase
Richardson, 1990). En pases donde el estilo ha
tendido
a situarse en los cua
drantes 1 y 4, la formulacin de polticas suele implicar algn tipo de proceso
de pla
