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PROMUEVE ACCION DE AMPARO. SOLICITA MEDIDA CAUTELAR.
GRAVEDAD INSTITUCIONAL. CASO FEDERAL.-
Señor Juez:
Eduardo Daniel AWAD, en mi carácter de Presidente del
COLEGIO PÚBLICO DE ABOGADOS DE LA CAPITAL FEDERAL, con domicilio
real en Av. Corrientes 1441, Ciudad de Buenos Aires, con el patrocinio letrado
de los Dres. Jorge G. RIZZO (Tº 33 Fº 955) y Juan Pablo ECHEVERRIA (Tº 67
Fº 327), constituyendo el domicilio legal en la Av. Corrientes 1441, y el domicilio
electrónico en 20163365384 y en 20241716326, respectivamente, ante V.S. me
presento y respetuosamente digo:
I.- PERSONERÍA.
Que conforme acredito con las Actas de Proclamación y
Distribución de Autoridades del Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal, me presento en estos actuados en mi carácter de Presidente de la
Institución mencionada, por lo que solicito se me tenga por presentado y por
parte con la representación invocada y por constituido el domicilio legal y
electrónico.
II.- OBJETO.
Que vengo a iniciar la presente Acción de Amparo, Ley 16.986 y
art. 43 de la Constitución Nacional, contra el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, con domicilio real en la calle Uruguay 485, Ciudad de Buenos
Aires, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 4 y 7 de
la Ley 6452 de la Ciudad de Buenos Aires (B.O. 29/10/21), sancionada por la
Legislatura de la Ciudad en su sesión del 30/09/21, que modifican los arts. 26 y
37 de la Ley 402 (Texto consolidado por la Ley 6347), por cuanto comportan una
inexcusable violación del orden jurídico constitucional, vulnerando lo dispuesto
por los artículos 1, 5, 18, 31, 75, inc. 30 y 129 de la Constitución Nacional, al
quebrantarse principios constitucionales superiores, tales como el respeto al
juez natural, el derecho de defensa y el debido proceso, pudiendo generar,
además, una severa crisis institucional al avanzar sobre materias que
pertenecen, de manera exclusiva, al Congreso de la Nación.
Se procura, de esta manera, la tutela jurisdiccional de los
intereses de esta parte, conforme mandato legal impuesto por la Ley 23.187, por
las razones que expondré a continuación. Con costas.
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Por lo tanto, en el carácter invocado, requiero de V.S. la inmediata
y expedita tutela de los intereses afectados de los abogados profesionales del
Derecho matriculados en esta Institución.
Como medida cautelar, solicito a V.S. suspenda en forma
inmediata la aplicación de los artículos 4 y 7 de la Ley 6452 de la Ciudad
de Buenos Aires, manteniendo el régimen vigente dispuesto por la Ley 48; el
Decreto-Ley 1285/58; el art. 8 de la Ley 24.588, en el marco del art. 129 de la
Constitución Nacional; y el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación hasta
tanto se resuelva la cuestión de fondo que aquí se plantea.
III.- PRELIMINAR. EXHORTACIÓN.
Es imprescindible que uno de los pilares de la República, léase el
Poder Judicial, desempeñe su rol esencial con el debido control de
constitucionalidad que nuestra Carta Magna le ha conferido sin reservas ni
vacilaciones.
En estos tiempos de arrebatos y tentativas de copamientos de su
preeminencia, son los magistrados el último recurso que le queda a la Nación
para conservar y mantener la supremacía constitucional, protegiendo el Estado
de Derecho y poniendo coto a los continuos avasallamientos que se vienen
intentando desde todo el arco político, conculcando derechos y garantías desde
hace más de dos décadas en nuestra Patria.
La inconstitucional norma arrasa con las garantías judiciales
consagradas por los arts. 8 y 24 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, el art. 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; y el
art. 2º inc. 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales.
En este sentido, tiene dicho la Corte Suprema de Justicia de la
Nación que: “Es un contrasentido aceptar que la Constitución Nacional confiere
rango constitucional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 75,
inc. 22), incorpora sus disposiciones al derecho interno y, por consiguiente,
habilita la aplicación de la regla interpretativa -formulada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos- que obliga a los tribunales nacionales
a ejercer de oficio el control de convencionalidad y que, por otro lado, impida
a esos mismos tribunales ejercer similar examen con el fin de salvaguardar su
supremacía frente a normas locales de menor rango.” (Fallos: 335: 2333, el
destacado es propio).
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En esta inteligencia, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha dicho que: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales
internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las
disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha
ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus
jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a
ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la
Convención no se vean mermadas por la aplicación de Leyes contrarias a
su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras
palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de
convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos
concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el
Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última
de la Convención Americana”.1
Por lo tanto, el irrestricto respeto a la garantía del juez natural de
la causa, contenida en el debido proceso y como principio integrante del bloque
federal constitucional, se vería seriamente menoscabado en exclusivo desmedro
de la administración de justicia y del Estado democrático de derecho, generando
serios conflictos institucionales como consecuencia de una indebida asignación
de competencias por parte de un órgano legislativo que carece de dichas
atribuciones.
Para asegurar una justicia imparcial que recupere la confianza de
la sociedad, se deben brindar respuestas eficientes en el marco de la ley, por lo
que cualquier exceso en el ejercicio de prerrogativas constitucionales o en
contradicción con lo dispuesto por el Decreto-Ley 1285/58; la Ley 24588 -en el
marco del art 129 de la C.N.- y el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
sólo generará inseguridad jurídica e incertidumbre, contraviniendo el propósito
constitucional de “afianzar la justicia”.
Por estas razones, toda iniciativa que vulnere la asignación legal
de competencias, la seguridad jurídica o el respeto entre los distintos poderes
nacionales, provinciales o de la Ciudad de Buenos Aires, generará una crisis de
extrema gravedad; motivo por el que, con miras a proteger las instituciones de la
República y para continuar prestando un servicio que los ciudadanos
reclaman en defensa de sus derechos, los que no pueden quedar a merced de
la incertidumbre o sumidos en procesos cada vez más extensos a los que se
1 1 Corte IDH. Caso Almonacid Arellano vs. Chile. Sentencia de 26 de septiembre de 2006 (párr. 124).
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pretende agregar nuevas instancias judiciales, se recurre a la tutela judicial en
busca de un orden reparador.
No podemos soslayar en modo alguno lo que sostuvo la Corte
Suprema en el recordado Fallo “Rizzo” con respecto al deber que tienen los
jueces de ejercer un debido control de constitucionalidad: “Que sobre esas
bases, y con sustento en las previsiones constitucionales que establecen la
supremacía de la Constitución Nacional y la función que le corresponde a los
jueces (art. 31, 116 y 117), desde 1888 hasta la actualidad se ha sostenido: “que
es elemental a nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el
deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en
los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto
de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta y
abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella,
constituyendo esta atribución moderadora uno de los fines supremos y
fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con
que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución contra
los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos” (Fallos: 33: 162).” (el
destacado me pertenece).
IV.- COMPETENCIA. OBJETO.
La competencia debe entenderse como “…la capacidad o aptitud
que la Ley reconoce a un órgano o conjunto de órganos judiciales para ejercer sus
funciones con respecto a una determinada categoría de asuntos o durante una
determinada etapa del proceso.” (PALACIO, Lino. Derecho Procesal Civil, t II.
Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2007, 6ª Ed., pag. 366 t ss.).
La Corte Suprema tiene reiteradamente dicho que, para resolver
una cuestión de competencia, hay que atender, en primer término, a los hechos
que se relatan en la demanda y después, sólo en la medida que se adecue a
ellos, al derecho que se invoca como fundamento de su pedido (Fallos 306:368;
312:808; entre otros).
En este sentido, tiene dicho nuestro Máximo Tribunal que: “Es
competencia de la Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal la
demanda tendiente a que se decrete la incompetencia de la Legislatura de
la Ciudad de Buenos Aires para dictar Leyes con alcance nacional o federal,
como la 1181 -de creación de la Caja de Seguridad Social de Abogados de Buenos
Aires (CASSABA)-, pues no se trata de controvertir la aplicación de un régimen de
índole previsional, sino que se cuestionan las facultades administrativas de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dictar Leyes dentro de ámbitos que
los accionantes entienden reservados al Estado Nacional, materia que
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corresponde netamente al fuero señalado. -Del dictamen de la Procuración General,
al que remitió la Corte Suprema”. (“Rizzo, Jorge Gabriel y otros c/ E.N. - M° de
Trabajo y otros s/ acción meramente declarativa”, Fallos: 329:1385, el destacado
es propio).
La norma que aquí se objeta, resulta ser una ley emanada de la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, que crea una nueva instancia,
inconstitucional e ilegitima, para todos los procesos judiciales que
tramitan ante la Justicia Nacional Ordinaria por la cual, previo a la
presentación del Recurso Extraordinario Federal que prevé el artículo 14 de
la Ley 48, debería ocurrirse ante el Tribunal Superior de Justicia de la
Ciudad de Buenos Aires como si se tratara de una instancia superior a las
Cámaras Nacionales de Apelaciones.
Como podrá apreciar S.S., además de avasallar la garantía del
Juez Natural, se impone a los justiciables la obligación de afrontar un dispendio
jurisdiccional innecesario, teniendo en cuenta los tiempos que la
inconstitucional norma establece.
Veamos cómo es en la actualidad.
Hoy, para acudir al último intérprete de nuestra Carta Magna,
luego de quedar firme una resolución definitiva dictada por cualquier cámara de
apelaciones de la Justicia Nacional Ordinaria, se debe cumplir con lo dispuesto
por el art. 257 del código ritual y por el art. 15 de la Ley 48; dicha normativa
ahora sería modificada por esta inconstitucional norma local que obligaría a los
justiciables a una suerte de tercera instancia revisora, teniendo que esperar
nada menos que ochenta días para que el Tribunal Superior de Justicia de la
Ciudad decida (cfr. art. 30 Ley 402), para luego recién en dicha oportunidad
plantear el recurso extraordinario federal.
Teniendo en cuenta el carácter de la norma impugnada, y su
proyección, debemos recordar que la Acción Pública de la cual está dotada esta
Institución, conforme lo receptado en el citado art. 21 de la Ley 23.187, para
tutelar la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes, debe ser
sin dudas ejercida por ante la jurisdicción de V.S., siendo la Justicia Nacional en
lo Contencioso Administrativo Federal la competente para entender en el
presente Amparo, tal como lo ha entendido la Jurisprudencia histórica de
nuestro Máximo Tribunal.
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V.- LEGITIMACION.
a) Principios generales:
El CPACF es parte interesada para promover el presente amparo,
teniendo legitimación procesal suficiente en representación de sus colegiados, de
conformidad con lo establecido por el artículo 21 inciso j) de la Ley Nº 23.187,
que le confiere la debida legitimación autónoma para ejercer la “acción pública”,
en concordancia con el art. 43 CN y doctrina de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación.
El referido artículo 21 de la Ley 23.187 sostiene que, para el
cumplimiento de sus finalidades, el CPACF “Ajustará su funcionamiento a las
siguientes funciones, deberes y facultades: inciso j) Tutelará la inviolabilidad del
ejercicio profesional en todos sus órdenes, estando investido a esos efectos de la
legitimación procesal para ejercitar la acción pública”.
Encontrándose establecido normativamente dentro de sus
finalidades, no puede este CPACF dejar de defender lo que su Ley Orgánica le
manda como deber primario del abogado: “Observar fielmente la Constitución
Nacional y la legislación que en su consecuencia se dicte” -inc. a) artículo 6º, Ley
N° 23.187.
El CPACF fue creado por la Ley 23.187 con el carácter, derechos y
obligaciones de las personas jurídicas de derecho público, conforme lo establece
el artículo 17 de dicha norma; y por esta ley, tiene el deber de defender a sus
miembros, los abogados matriculados, para asegurarles el libre ejercicio de la
profesión conforme a las leyes y velar por su dignidad (artículo 20 inc. c).
De acuerdo a lo establecido en el artículo 1° de la Ley 23.187, tiene
como deber insoslayable "...La protección de la libertad y dignidad de la profesión
del abogado forma parte de las finalidades de esta Ley y ninguna de sus
disposiciones podrán entenderse en un sentido que la menoscabe o restrinja", por
lo que se hace ineludible asumir la defensa absoluta de los profesionales cuando
se encuentran amenazados en sus legítimos derechos.
Adviértase que la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos
sus órdenes es una finalidad que la Ley 23.187 encarga específicamente al
CPACF, dotándolo expresamente de facultades para salir en su defensa y ejercer
entonces la Acción Pública.
El espíritu de la Ley de creación de este Colegio ha sido la
generación de un organismo rector que proteja la libertad y la dignidad de la
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profesión del abogado, la vigencia de la Constitución Nacional y las Instituciones
de la República.
Los abogados nucleados ante un ente que los representa, más allá
de establecer una mera comunidad de funciones e intereses, perseguimos
objetivos de conveniencia o interés público que trascienden aspectos meramente
sectoriales.
En cuanto al ejercicio de las facultades que le han sido delegadas a
mi representada, en el caso "Ferrari, Alejandro c/ Gobierno Nacional", (sentencia del
18/9/85 - LL T. 1985-E, pág. 345 y ss.) la CSJN ha declarado: "Que así se ha
admitido la delegación en organismos profesionales de control del ejercicio regular de
sus labores y un régimen adecuado de disciplina y se ha señalado que al margen
del juicio que merezca el sistema adoptado por el legislador, su razonabilidad está
avalada por el directo interés de sus miembros en mantener el prestigio de su
profesión, así como porque cabe reconocerles autoridad para vigilar la conducta ética
en el ejercicio de aquélla...".
En el mencionado Fallo se explicó que el CPACF, es "...una entidad
destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado, y que
éste por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que
crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los
abogados de la Capital Federal..." (Fallos: 308:987 y 323:1374, Voto de los jueces
Fayt y López, en especial considerandos 13 y 14; ver también Fallos 308:144; y,
más cerca en el tiempo, el reciente fallo de la Sala IV de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, del 15/11/2016, en la
causa “Besteiro, María del Carmen c/ CPACF s/ Medida Cautelar”, Expte. 47247/
16).
Así también, en el mencionado fallo "Ferrari" se expresó que el
CPACF "…es una estructura representativa de intereses sectoriales, de grupo o
clase..., integrado por miembros que se reúnen para la gestión y defensa de sus
intereses y la promoción u ordenación común del sector a que pertenecen… Los
Colegios no tutelan sólo los intereses de la clase profesional, sino también -aunque
más no sea indirectamente- los de personas extrañas a ella, esto es, los de los
ciudadanos en cuanto que son, de hecho potencialmente, clientes de los
profesionales inscriptos… La defensa a los miembros del Colegio para asegurarles el
libre ejercicio de la profesión conforme a las Leyes... está íntimamente ligado a la
matriculación y al ejercicio profesional. Aquél que lleva la matrícula, que habilita
para ejercer la profesión,... debe también proveer lo necesario para preservar dicho
derecho...".
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Sin duda, a través de la doctrina de nuestro más Alto Tribunal ha
quedado instituida la función y razón de la existencia del Colegio profesional, no
sólo para los fines de control, sino también para la defensa irrestricta de la
libertad, dignidad y ejercicio profesional del abogado en su misión de defender la
vigencia del Estado de Derecho.
V.S. coincidirá con el suscripto en que debemos aunar esfuerzos
para defender el Estado de Derecho y asegurar la libertad y protección de todos
y cada uno de los derechos constitucionales cuyo pleno reconocimiento se
reclama a través de la presente acción, provenga de quién provenga el ataque a
nuestra Carta Fundamental.
Por otro lado, el contenido esencial del derecho a la tutela judicial
efectiva, ante el posible vacío normativo sobre la acción y el proceso, ha de ser
suplido para dar aplicación a la CN, pues entre sus derechos fundamentales se
encuentra el derecho a la jurisdicción.
En ese sentido la CSJN, ha expresado: "Que es función indeclinable
de los jueces el resolver las causas sometidas a su conocimiento, teniendo como
norte el asegurar la efectiva vigencia de la Constitución Nacional, sin que puedan
desligarse de este esencial deber, so color de limitaciones de índole procesal. Esto es
especialmente así, si se tiene en cuenta que las normas de ese carácter deben
enderezarse a lograr tal efectiva vigencia y no a turbarlas". (CSJN, Fallo del
27/12/90 "in re" Peralta, Luis c/ Estado Nacional - Ministerio de Economía -
Banco Central de la República Argentina s/ Amparo, publicado en LA LEY 1991-C,
158 y en ED del 24/4/91).
La legitimación del CPACF ha sido ampliamente reconocida en
numerosos pronunciamientos; así se ha expresado que: “El CPACF, creado por
Ley 23.187, puede actuar como parte en juicio, toda vez que resulta ser una
persona de derecho público, desde que no se lo concibe como una asociación del
derecho común, a la cual se es libre de asociarse o de no asociarse, para la
defensa de intereses sectoriales, sino como el órgano que en el ámbito de la
delegación transestructural de las funciones estaduales es revestido de
naturaleza pública para llevar adelante el cumplimiento de un cometido público
que se le encomienda, cual es el de controlar el ejercicio de la profesión con arreglo
a las pautas preestablecidas en resguardo de los intereses, no de los abogados
individual o sectorialmente, sino de la comunidad que necesita del concurso de
éstos para garantir el afianzamiento, motivo principal por el que dicho órgano ha
de gobernar la matrícula” CSJN, 26/06/1986, Fallos 308:987.
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“Debe reconocerse legitimación a las asociaciones profesionales
para interponer acción de amparo en defensa de los derechos de sus
representados… pues la recepción de dicha vía procesal por la Constitución
Nacional como derecho inalienable de toda persona para obtener la tutela judicial,
desautoriza una interpretación restrictiva que impida la actuación de dichas
entidades para cumplir con su función específica.” CNTrab., Sala II, 2000/06/30,
LL 2000-D, 180.
En el mismo sentido la jurisprudencia ha sostenido: “…En
principio debe dejarse en claro que, desde la reforma de la Constitución Nacional
de 1994, esta acción puede ser promovida por las asociaciones contra ´cualquier
acto de discriminación´. En el plano legal, además, no es dudoso que los
respectivos Colegios profesionales gozan de suficiente legitimación para velar por
los intereses de sus integrantes”, Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal N° 4, Fallo confirmado por la Cámara del
fuero, que entendió que el Colegio Público puede demandar en defensa de los
derechos de todos los abogados, conforme lo ha resuelto la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III, en los autos
“C.P.A.C.F. c/ Sec. de Estado y Rel. de la Com. (Dir. Nac. de Migraciones) s/
Amparo Ley 16.986, causa 6128/96, 17/IV/97.
La Constitución Nacional autoriza la defensa de los derechos de
incidencia colectiva, facultando a las asociaciones que propendan a esos fines a
asumir la representación de sus pares. Y es indudable la representación que de
los abogados tiene el CPACF por imperio de la Ley N° 23.187.
Por el artículo 43 de la Constitución Nacional, al Colegio Público
de Abogados de la Capital Federal, en su carácter de titular de derechos de
incidencia colectiva, le asiste la facultad para accionar en resguardo de los
derechos y garantías de los abogados que lo conforman.
La ampliación de la legitimación para interponer acciones
colectivas no sólo ha sido reconocida por la moderna jurisprudencia -liderada
por la CSJN en la postura expuesta por el Dr. Lorenzetti en el caso “Mujeres por
la Vida” (Fallos 329:4593); en el considerando 10 del voto del Dr. Maqueda en el
caso “Defensor del Pueblo” del 26 de Junio de 2007 (330:2800), o en el caso
“Halabi” (CSJN: 270.XLII. 24/02/2009)-, logrando un reconocimiento
expreso a este Colegio, sino también, por la doctrina altamente especializada.
Agustín Gordillo sostiene “pues es obvio que resultaría absurdo,
teniendo una nueva Constitución con nuevos derechos y garantías de naturaleza
colectiva, resolver que decenas de miles de estudiantes (no se olvide que una
10
universidad grande tiene más de medio centenar de miles de alumnos) hagan
decenas de miles de juicios individuales que tendrán decenas de miles de
providencias iguales y decenas de miles de sentencias iguales; o decenas de miles
o millones de obreros litiguen por lo mismo, o decenas de miles de abogados por
su profesión” (Agustín Gordillo, Jurisprudencia de 1997: Elogio a la Justicia, L.L.
1997-F-1318).
Y la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el mencionado
caso “Halabi, Ernesto c/ P.E.N. Ley 25873 - Dto.1563/04 s/ Amparo Ley
16.986”, ha dicho que: “En primer lugar, la petición debe tener por objeto la
tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertenece a toda la
comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. Por esta razón
sólo se concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero
en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que
no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata solamente de la existencia
de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es de naturaleza
colectiva. Es necesario precisar que estos bienes no tienen por titulares a una
pluralidad indeterminada de personas, ya que ello implicaría que si se
determinara el sujeto en el proceso éste sería el titular, lo cual no es admisible.
Tampoco hay una comunidad en sentido técnico, ya que ello importaría la
posibilidad de peticionar la extinción del régimen de co-titularidad. Estos bienes
no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo
alguno”.
“En segundo lugar, la pretensión debe ser focalizada en la
incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la lesión a este tipo de bienes
puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual, como sucede en el
caso del daño ambiental, pero esta última acción corresponde a su titular y resulta
concurrente con la primera. De tal manera, cuando se ejercita en forma individual
una pretensión procesal para la prevención o reparación del perjuicio causado a
un bien colectivo, se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten sobre el objeto
de la causa pretendi, pero no hay beneficio directo para el individuo que ostenta la
legitimación. En este tipo de supuestos, la prueba de la causa o controversia se
halla relacionada con una lesión a derechos sobre el bien colectivo y no sobre el
patrimonio del peticionante o de quienes éste representa”.
“Puede afirmarse, pues, que la tutela de los derechos de incidencia
colectiva sobre bienes colectivos corresponde al Defensor del Pueblo, a las
asociaciones y a los afectados, y que ella debe ser diferenciada de la protección
de los bienes individuales, sean patrimoniales o no, para los cuales hay una
esfera de disponibilidad en cabeza de su titular”.
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“Que la Constitución Nacional admite en el segundo párrafo del art.
43 una tercera categoría conformada por derechos de incidencia colectiva
referentes a intereses individuales homogéneos. Tal sería el caso de los derechos
personales o patrimoniales derivados de afectaciones al ambiente y a la
competencia, de los derechos de los usuarios y consumidores como de los
derechos de sujetos discriminados. En estos casos no hay un bien colectivo, ya
que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un
hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es
identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica
porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es
común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que
individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a
considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la
cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño”.
“Sin embargo, no hay en nuestro derecho una Ley que reglamente el
ejercicio efectivo de las denominadas acciones de clase en el ámbito específico que
es objeto de esta litis. Este aspecto resulta de gran importancia porque debe
existir una Ley que determine cuándo se da una pluralidad relevante de
individuos que permita ejercer dichas acciones, cómo se define la clase
homogénea, si la legitimación corresponde exclusivamente a un integrante de la
clase o también a organismos públicos o asociaciones, cómo tramitan estos
procesos, cuáles son los efectos expansivos de la sentencia a dictar y cómo se
hacen efectivos”.
“Frente a esa falta de regulación que, por lo demás, constituye una
mora que el legislador debe solucionar cuanto antes sea posible, para facilitar el
acceso a la justicia que la Ley Suprema ha instituido, cabe señalar que la referida
disposición constitucional es claramente operativa y es obligación de los jueces
darle eficacia, cuando se aporta nítida evidencia sobre la afectación de un derecho
fundamental y del acceso a la justicia de su titular. Esta Corte ha dicho que
donde hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo valer toda vez
que sea desconocido; principio del que ha nacido la acción de amparo,
pues las garantías constitucionales existen y protegen a los individuos
por el solo hecho de estar en la Constitución e independientemente de sus
Leyes reglamentarias, cuyas limitaciones no pueden constituir obstáculo
para la vigencia efectiva de dichas garantías (Fallos: 239:459; 241:291 y
315:1492)”. (El destacado me pertenece).
“La eficacia de las garantías sustantivas y procesales debe ser
armonizada con el ejercicio individual de los derechos que la Constitución también
protege como derivación de la tutela de la propiedad, del contrato, de la libertad
12
de comercio, del derecho de trabajar, y la esfera privada, todos derechos de
ejercicio privado. Por otro lado, también debe existir una interpretación armónica
con el derecho a la defensa en juicio, de modo de evitar que alguien sea
perjudicado por una sentencia dictada en un proceso en el que no ha participado
(Fallos: 211:1056 y 215:357).” (CSJN: 270.XLII. 24/02/2009 'Halabi, Ernesto c/
P.E.N. - Ley 25873 - Dto. 1563/ 04 s/ amparo Ley16.986'.)
Es por medio del fallo citado que la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, pretorianamente, ha delineado las características que debe reunir una
acción colectiva que tiene por objeto la protección de los derechos individuales
homogéneos, basándose en sus antecedentes, afirmando que “donde hay un
derecho, hay un remedio legal para hacerlo valer toda vez que sea desconocido”.
Al reconocer la falta de una reglamentación al respecto, establece
tres requisitos que deben cumplirse para su procedencia, estos son:
1.- La existencia de un hecho único o complejo que causa una
lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales.
En la presente acción, la aplicación de la ley atacada, dictada por
la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, en franca violación de sus
facultades legales y constitucionales, genera una lesión de imposible reparación
posterior, toda vez que obliga a aquellos justiciables -y sus letrados- que
pretendan acceder por vía de apelación a la Corte Suprema en tanto última
intérprete de nuestra Constitución Nacional por vulneraciones a derechos
constitucionalmente garantizados, a acudir a una tercera instancia revisora que
no se compadece con el ordenamiento que rige actualmente para la justicia.
2.- La pretensión debe estar concentrada a los efectos comunes
que produce un mismo hecho para toda la clase afectada.
La acción no tiene por objeto el daño concreto que sufre en su
esfera personal un abogado, sino todos los elementos homogéneos que tiene la
pluralidad de profesionales al verse afectados por la misma normativa. La sola
lectura de la norma impugnada revela que alcanza por igual y sin excepciones a
todo el colectivo que en esta causa representa el Colegio Público de Abogados de
la Capital Federal.
3.- Que el interés individual considerado aisladamente no
justifique la promoción de una demanda y de esta forma se vea afectado el
acceso a la justicia.
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Siendo indiscutible la afectación a los abogados matriculados en el
CPACF, no se justifica que cada uno de ellos promueva una demanda
peticionando la inconstitucionalidad de la ley atacada, no existiendo duda
alguna de que la naturaleza colectiva de los intereses involucrados, lleva a la
indefectible conclusión de que lo más eficiente resulta ser una Acción de Clase,
encontrándose a tal efecto legitimado el Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal como ente público no estatal creado por la Ley 23.187, cuyas
finalidades, entre otras, son: representar a todos los abogados que ejercen en el
ámbito territorial de la Capital Federal, tutelando la inviolabilidad del ejercicio
profesional en todos sus órdenes, encontrándose investido a esos efectos de la
legitimación procesal para ejercitar la acción pública (art. 21 inc. j Ley 23.187) y
colaborar con los poderes públicos en la elaboración de la legislación en general
(ídem. Inc. h).
A todo evento, tal como señaló la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos: “…Las garantías a la tutela judicial efectiva y el debido
proceso imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los
requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el principio ‘pro actione’, hay
que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al
acceso a la jurisdicción…” (Caso “Palacios c. Argentina”, Informe N° 105/99,
consid. 61, L.L. 2000-F-549).
En tal sentido, la Corte Suprema expresó: “…siguiendo el modelo
de la jurisprudencia de los Estados Unidos de América, es inherente a las
funciones de un tribunal judicial interpretar las normas que confieren dichas
potestades para determinar su alcance, sin que tal tema constituya una ‘cuestión
política’ inmune al ejercicio de la jurisdicción (‘Baker v. Carr’ 369 U.S. 186). Ello,
porque -tal como luego se desarrollará- esclarecer si un poder del Estado tiene
determinadas atribuciones, exige interpretar la Constitución y tal misión permitirá
definir en qué medida – si es que exista alguna – el ejercicio de ese poder puede
ser sometido a revisión judicial’ (‘Powell v. Mc. Cormack’, 396 U.S. 486)”. (Fallos:
324:3358, considerando 4°, Caso Bussi).
En el mismo pronunciamiento el Tribunal señaló cómo, a través
del tiempo, se ha limitado radicalmente el alcance de la doctrina de las
cuestiones políticas no justiciables: “La amplia y vaga extensión dada a aquellas,
condujo a que el desmantelamiento de la doctrina anterior se hiciera a través de
pronunciamientos dictados en temas muy diversos. Así, lisa y llanamente, entró a
conocer en causas que se referían al desenvolvimiento de la vida de los partidos
políticos (Fallos: 307:1774 y sus citas); trató el tema de la admisibilidad de la
presentación de un candidato independiente para diputado nacional (Fallos:
310:819) y revisó resultados electorales al dejar sin efecto resoluciones de juntas
14
electorales provinciales (Fallos: 308:1745); también conoció de la legalidad del
procedimiento de formación y sanción de las Leyes (Fallos: 317:335) y aun de las
facultades del Senado de la Nación para decidir la detención de personas (Fallos:
318:1967 y 319:122)…” (Caso Bussi, cit., considerando 5°).
Charles L. Black, en su agudo y famoso ensayo titulado “The
people and the Court-Judicial review in a democracy”, ed. The Macmillan
Company, New York, 1960, sostenía que “el control judicial cumple una función
vital en un gobierno de poderes limitados, consistente en mantener el sentimiento
público de que el gobierno ha cumplido con las normas de su propia Constitución y
por ello la función “legitimante” de las normas por parte de la Corte Suprema lo
cual implica constatar su constitucionalidad- es de inmensa por no decir vital
importancia para el país”, agregando que no veía “cómo un gobierno de poderes
limitados podría vivir sin la existencia de algún órgano que desempeñe esa
función”.
Agregaba también que “así como un ser humano sano controla sus
fuerzas, el control judicial de la constitucionalidad es el medio que el pueblo ha
elegido como auto-restricción a través del derecho, sosteniendo que ‘tener votos
es una excusa insuficiente para violar la Constitución’. (pág. 64/67, 86,
224)”, (citado por el Dr. Fernando N. Barrancos y Vedia, en sesión privada de la
Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, del 13/08/03, el destacado
me pertenece).
En este orden de ideas, cumpliéndose acabadamente con los
requisitos pretorianos que estableció la Corte Suprema de Justicia de la Nación
y conforme lo que prescribe el artículo 43 CN, el Colegio Público de Abogados de
la Capital Federal se encuentra debidamente legitimado para instar la presente
Acción de Amparo.
Por todo lo expresado, la legitimación invocada resulta suficiente
para promover este proceso, ejerciendo el derecho de acceso a la justicia y a la
tutela judicial efectiva, haciendo ciertos los derechos contenidos en la CN.
La cuestión aquí planteada por el CPACF, es justiciable y se
encuentra contenida en el marco conceptual establecido por el artículo 116
de la CN, por ello corresponde a V.S., examinar el flagrante apartamiento
constitucional que motiva esta acción de amparo bajo los dictados del artículo
43 del mismo cuerpo normativo ya que, no sólo están ampliamente cumplidos
los requisitos expresados por la Corte Suprema en Halabi, sino que, principios
de economía procesal fundan también la solicitud.
15
Por lo expuesto, solicito a V.S. que la presente acción tenga
expansión directa de los efectos de la sentencia, con basamento en los
autos “Halabi, Ernesto c/ P.E.N. Ley 25873 Dto. 1563/04 s/ Amparo Ley
16.986”, cuya sentencia fuera dictada por la Dra. Liliana Heiland, confirmada
en todos sus términos por la Sala II del Fuero Contencioso Administrativo
Federal, y posteriormente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
haciendo extensivo su alcance a todos los abogados matriculados en el
CPACF, importando una decisión en contrario, un cercenamiento de los
derechos acordados a los ciudadanos (y a la sazón matriculados de este Colegio)
por la Carta Magna.
b) Materia regulada por la Ley 6452:
Es en ese entendimiento que no puede discutirse la legitimación
procesal con la que cuenta esta Institución para hacer valer derechos y garantías
constitucionales frente al embate de la Ciudad de Buenos Aires que, a través
del dictado de la Ley 6452, ha cercenado los legítimos derechos de quienes
ejercen “la profesión de abogado en la Capital Federal” (art. 1 Ley
23.187), y en última instancia de los justiciables que sean patrocinados por
aquellos.
El inadmisible avasallamiento congeniado por el dictado de la ley
atacada, vulnera en forma flagrante las competencias de nuestra Constitución
Nacional, al establecer que los recursos ordinarios de apelación ante el Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires puedan proceder “contra las
sentencias emanadas de los tribunales de la Ciudad de Buenos Aires o los
integrantes de la Justicia Nacional de la Capital Federal”.
Esta ilegítima y burda maniobra, genera un conflicto institucional
con nuestra Carta Magna sin precedentes, que prolongará indefinidamente los
procesos judiciales, que de por sí son bastante extensos, dándole intervención
como nueva instancia a un órgano complemente incompetente, de forma
ilegítima e inconstitucional.
Es función del Poder Judicial controlar que la actuación de los
poderes del Estado permanezca dentro de los lineamientos fijados por la CN,
examinando la constitucionalidad de la ley atacada, considerando especialmente
la doctrina sentada en el caso “Marbury vs. Madison”, que establecía “...un acto
de la legislatura repugnante a la constitución, es inválido...”
Es dable recordar que el control de constitucionalidad es una
facultad de los jueces que establece la CN (art.33); pero también un deber,
según lo dispuesto por la CSJN (Fallos 33:162; 335:2333; Fallo Rizzo); y
16
sostener la observancia de la CN es uno de los fines del Poder Judicial (téngase
presente la absoluta vigencia de la Ley 27 y su artículo 3 en dicho sentido),
lo que determina la imperiosidad e inexcusable necesidad del examen de
constitucionalidad de la ley impugnada en el presente caso.
En tal sentido: “Las decisiones de los poderes públicos, incluidas las
del Poder Judicial, se encuentran sometidas y abiertas al debate público y
democrático. Ello no puede llevar a desconocer ni las premisas normativas sobre
las que se asienta el control judicial de constitucionalidad, ni que este sistema está
destinado a funcionar como una instancia de protección de los derechos
fundamentales de las personas y de la forma republicana de gobierno. En este
marco los jueces deben actuar en forma independiente a fin de no dejar
desprotegidos a todos los habitantes de la Nación frente a los abusos de los
poderes públicos o fácticos.” (CSJN, Fallo Rizzo.)
En el mencionado fallo “Bazán”, citado erróneamente en los
fundamentos de la aberrante norma, la CSJN tuvo oportunidad de aclarar que:
“A diferencia de lo que ocurre en el resto del país, los habitantes de la ciudad
de Buenos Aires no son juzgados ni someten sus pleitos a una justicia
propia que -en la medida de su competencia- resuelva las controversias de
acuerdo a los procedimientos que su legislación ya prevé y se encuentre sujeta al
control político de su legislatura.”
Agregando asimismo que: “A cuatro años de la exhortación realizada
en el precedente "Corrales" (Fallos: 338:1517), a veintitrés de la sanción de la
constitución porteña y a veinticinco de la reforma de la Constitución Nacional, el
panorama actual muestra que el Gobierno Nacional y el Gobierno de la
Ciudad han avanzado mínimamente en las gestiones tendientes a
concretar de manera íntegra y definitiva la transferencia de la justicia
nacional ordinaria al ámbito que constitucionalmente le corresponde y la Ciudad
permanece por esa razón con sus instituciones inconclusas, detenta un poder
ejecutivo y una legislatura propios en pleno funcionamiento, pero no tiene aún en
marcha un poder judicial completo.”
Y que: “Teniendo en cuenta que la transferencia de la justicia
nacional ordinaria al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires debe ser el
resultado de una decisión política consensuada, el Poder Judicial no debe
adoptar medidas que puedan impactar en la forma y oportunidad en que
los poderes que tienen la atribución y responsabilidad para ello decidan
organizar el traspaso de competencias ya que la adopción de decisiones
judiciales en este ámbito -reservado legalmente a los poderes políticos- podría
comprometer valores fundamentales como el acceso a la justicia y la
17
seguridad jurídica (Disidencia de la jueza Highton de Nolasco).” (Fallos:
342:509).
En esta misma inteligencia, dicho Tribunal ha expresado que: “En
tanto el art. 5° de la Ley 198 -sancionada por la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires- establece que se rigen por el Código Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, los juicios,
recursos, y ejecuciones de sentencia que se inicien al día siguiente de su
publicación, y también los iniciados con anterioridad, que se encuentren
transitoriamente en los tribunales del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires,
cuando no se configuran dichas circunstancias, corresponde conocer a la
justicia nacional en lo civil”. (Fallos: 324:2590).
“No resulta válida la Ley 2990 sancionada por la Legislatura
de la Ciudad de Buenos Aires en cuanto regula el destino de los fondos
caducos de las quiebras, pues ello está determinado en una ley nacional -
24522- cuya sanción es de competencia exclusiva del Congreso Nacional y
no cabe distinguir en términos que la misma ley no lo hace. -Del dictamen de la
Procuración General, al que remitió la Corte Suprema-.” (Fallos: 335:6).
La Cláusula Transitoria 13ª del Estatuto Organizativo de la Ciudad
de Buenos Aires, dispone que: “Se faculta al Gobierno de la Ciudad, para que
convenga con el Gobierno Federal que los jueces nacionales de los fueros
ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia, sean transferidos al Poder Judicial
de la Ciudad, conservando su inamovilidad y jerarquía, cuando se disponga que
la justicia ordinaria del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus
propios jueces. Los que hayan sido designados antes del mencionado convenio
pueden ser removidos sólo por los procedimientos y jurados previstos en la
Constitución Nacional. Esta facultad no impide que las autoridades constituidas
puedan llegar a un acuerdo en términos diferentes, para lograr una transferencia
racional de la función judicial. En todos los casos el acuerdo comprenderá,
necesariamente, la transferencia de las partidas presupuestarias o la
reasignación de recursos conforme al artículo 75, inciso 2°, de la
Constitución Nacional.” (El destacado es propio).
De una correcta hermenéutica, se desprende con claridad que, sin
que exista un convenio con el Gobierno Federal, y menos aún la transferencia de
los jueces de los fueros ordinarios de la Justicia Nacional al ámbito de su Poder
Judicial, mal puede pretenderse que un Tribunal Superior local entienda en
recursos contra sentencias emanadas de tribunales que no han sido transferidos
a la misma órbita a la que pertenece ese Tribunal Superior local.
18
Sin convenio con el Gobierno Federal y sin transferencia, en
palabras de los constituyentes, mal puede una norma local invadir
facultades del Congreso de la Nación (art. 75 inc. 30 CN) pretendiendo
apoderarse de competencias que constitucionalmente deben ser transferidas
mediante un acuerdo previo y no mediante el capricho sectorial y arbitrario
del Legislador local de turno.
Nuevamente debemos referirnos al Fallo “Bazán” en cuanto señaló
que: “la transferencia conlleva el traspaso de órganos (juzgados, tribunales,
fiscalías, defensorías) y personal (empleados, funcionarios y magistrados), así
como de los recursos y de los bienes correspondientes a la labor de los órganos
transferidos (Disidencia de la jueza Highton de Nolasco)”.
En resumen, una quimérica reforma como la pretendida por la ley
local, lejos de respetar el espíritu de los constituyentes en relación con una
transferencia racional de la función judicial, se asemeja más a un desprolijo
traspaso de competencias realizado por una empresa de mudanzas.
Sólo una metáfora como la anterior sirve para ilustrar la aberración
de lo pretendido normativamente: no sólo se trata de Derecho, sino también de
sentido común.
Tal como en el conocido acertijo popular, en el cual el granjero debe
cruzar un río con una gallina, un zorro y un saco de maíz: la Legislatura porteña
no puede traspasar al Tribunal Superior de Justicia, motu proprio, la competencia
para entender respecto de recursos de apelación ante fallos de la justicia
nacional, 1) Sin afectar el plazo razonable de juzgamiento, 2) Sin incrementar el
costo para los justiciables -en detrimento del “acceso a justicia” (honorarios
profesionales y tasa a pagar), y 3) Sin afectar la buena marcha de las
instituciones, al efectuar un traspaso sin la consiguiente reasignación de
recursos humanos y financieros, lo que conllevará el inevitable colapso de un
sistema poco pensado, afectando una vez más la prestación del servicio de
justicia en relación con tiempos y costos.
VI.- PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE AMPARO. PRESUPUES-
TOS DE ADMISIBILIDAD.
El artículo 43 CN establece requisitos de procedencia de la acción
de amparo, los que se encuentran debidamente cumplidos en la presente causa,
a saber:
VI. 1) Existe un acto de autoridad pública: el dictado de la Ley
6452 por parte de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
19
VI. 2) Que en forma inminente amenaza: Esta amenaza se vincula
con la existencia de circunstancias que ponen en real, efectivo e inminente
peligro la plena vigencia de nuestra Constitución Nacional.
En el caso, más que una amenaza, se trata de la actual
afectación del sistema republicano de gobierno, y las garantías esenciales
de juez natural, debido proceso, defensa en juicio, plazo razonable de
juzgamiento, etc.
VI. 3) Conculca con ilegalidad y arbitrariedad manifiesta derechos
fundamentales y garantías reconocidas por la CN y los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos con jerarquía constitucional: Cuando
las disposiciones de una ley, como la atacada, que se tachan de inconstitucional
en la presente acción, claramente no respetan derechos reconocidos
constitucionalmente como los receptados en los arts. 1, 5, 18, 31, 75 inciso 30 y
129 de nuestra norma fundamental.
VI. 4) En cuanto al recaudo “medio judicial más idóneo”, no
resulta muy complejo establecer que, para la situación planteada, no existe un
remedio judicial alternativo que sea expedito, rápido y que, garantizando una
decisión oportuna de la jurisdicción, resguarde los derechos fundamentales ya
conculcados.
Estamos ante una cuestión de pleno derecho, donde no es
necesario un amplio debate o la producción de prueba. En este sentido, ¿qué
consecuencias traería la utilización de la vía ordinaria, aún en el supuesto de
alcanzar una sentencia de primera instancia favorable? un proceso lento y
engorroso que podría durar años y que se devoraría la pretensión procesal
actual.
VI. 5) La ostensible inconstitucionalidad de esta ley, cuya
declaración se persigue mediante esta acción de amparo, es sin dudas una
cuestión justiciable.
En nuestro ordenamiento jurídico, artículo 31 CN, la voluntad del
Constituyente prima sobre la del Legislador, por lo que, atento las facultades de
control de constitucionalidad de las Leyes confiado por la CN al Poder Judicial,
corresponde que éste intervenga cuando tales derechos se desconozcan o se
encuentren amenazados.
En este punto, cabe recordar que, en forma previa a la reforma
constitucional de 1994, el amparo se encontraba regulado exclusivamente por la
20
Ley 16.986 (del año 1966); posteriormente fue receptado constitucionalmente,
obteniendo así el rango supra legal, y se encuentra previsto en el artículo 43, no
resultando ociosa la nueva adjetivación de la acción ahora “rápida y expedita”,
que se condice con las garantías incorporadas al Bloque Constitucional Federal
a través de los tratados internacionales añadidos mediante el art. 75 inc. 22 de
nuestra Ley de Leyes.
En este sentido, si bien ya la redacción de la Ley 16.986 dejaba
traslucir la intencionalidad del legislador de dotar a la acción de amparo de un
carácter especial al de cualquier otra, al prever por ejemplo la improcedencia de
cuestiones de competencia, excepciones previas, e incidentes (art. 16 Ley
16.986), este espíritu de la norma debe extremarse luego de 1994.
De tal manera que, el indicio de celeridad contenido en la Ley de
Amparo, a la luz de su recepción supralegal, ya no deja lugar a dudas en cuanto
a la categórica previsión de los constituyentes sobre el carácter “rápido" y
“expedito” que se debe imprimir a una acción de este tenor.
Asimismo, es necesario hacer notar y recordar a V.S. lo que tiene
dicho la CSJN respecto del carácter que debe dársele a esta acción, siendo el
amparo un remedio procesal no solo tendiente a reparar la lesión, restricción,
alteración o amenaza actual o inminente a un derecho o garantía reconocida
constitucionalmente, sino que tiene también una finalidad preventiva, no siendo
necesaria la existencia del daño concretamente consumado para resguardar los
derechos que se vieren afectados.
“La acción declarativa, al igual que el amparo, tiene una
finalidad preventiva y no requiere la existencia de daño consumado en
resguardo de los derechos.” (ASOCIACION DE GRANDES USUARIOS DE
ENERGIA ELECTRICA DE LA REPUBLICA ARGENTINA (AGUEERA) c/ BUENOS
AIRES, PROVINCIA DE Y OTRO s/ACCION DECLARATIVA - A. 95. XXX. ORI22/
04/1997), (el resaltado me pertenece).
“La acción declarativa que, como el amparo, tiene una finalidad
preventiva no requiere la existencia de daño consumado en resguardo de los
derechos, es un medio plenamente eficaz y suficiente para satisfacer el interés de
la actora en tanto procura tutela jurisdiccional ante la actitud, exteriorizada a
través de comunicaciones telegráficas emitidas por Yacimientos Petrolíferos
Fiscales, de no proveer ¨carburantes o productos e imponer sanciones en caso de
aplicar la Ley 5464¨ de la Provincia de Santiago del Estero que, en las actuales
circunstancias, se agota en una mera declaración de certeza” (Provincia de
Santiago del Estero c/ Nación Argentina. - 1985 - Fallos: 307: 1379).
21
Lo precedentemente manifestado resulta argumento más que
suficiente para evitar el posible desliz en el que pudiera incurrir el juzgador, al
interpretar que en el presente nos encontraríamos frente a una ausencia de
“caso” sobre el cual expedirse o ausencia de “perjuicio o lesión actual” que
impidiera la intervención de V.S. en autos.
VII.- HECHOS. INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 6452
La normativa atacada crea, como se dijo, una nueva instancia
(la tercera) en los procesos judiciales que tramitan ante la Justicia Nacional
Ordinaria con asiento en la Ciudad de Buenos Aires (Civil, Comercial, del
Trabajo y Criminal y Correccional), totalizando entonces cuatro instancias
(seis en materia penal para el caso de que haya debate oral) para que
cualquier causa judicial llegue a una sentencia definitiva por la Corte
Suprema.
En tal sentido, previo a la presentación del Recurso Extraordinario
ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que prevé el art. 14 de la Ley
48, deberá ocurrirse ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de
Buenos Aires, como 3ª instancia superior a las Cámaras Nacionales de
Apelaciones en lo Civil, en lo Comercial y del Trabajo del Poder Judicial de la
Nación.
Este atropello jurisdiccional, vulnera inusitadamente la regla de
doble vía previa para acceder a la Corte Suprema de Justicia de la Nación al
introducir inconstitucionalmente una tercera, con el dispendio jurisdiccional y
los costos que ello acarrearía.
La Constitución Nacional, en su art. 129, sostiene que: “La ciudad
de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias
de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el
pueblo de la ciudad…”
En efecto, el Congreso de la Nación sancionó la Ley 24588 (Ley
“Cafiero”), plenamente vigente, que en su art. 8 establece que “La justicia
nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual
jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la
Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en
materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso - administrativa y
tributaria locales” (El destacado me pertenece).
Es decir, en forma clara y contundente, la Ley Cafiero determina
que la Ciudad de Buenos Aires sólo podrá entender, a través de su propia
22
Justicia, en causas relacionadas con faltas, contravenciones y en materia
contencioso-administrativa y tributaria locales. Nada más.
Por su parte, el Decreto-Ley 1285/58, en su art. 1 sostiene que
“El Poder Judicial de la Nación será ejercido por la Corte Suprema de Justicia, los
tribunales nacionales de la Capital Federal y los tribunales nacionales con asiento
en las provincias y territorio nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur”.
Asimismo, el art. 24 de dicha norma dispone que “La Corte
Suprema de Justicia conocerá: 2°) Por recurso extraordinario en los casos de los
artículos 14 de la Ley N° 48 y 6° de la Ley N° 4055; 4°) En los recursos directos
por apelación denegada”.
Como si fueran pocos los argumentos, por último, y no por ello
menos importante, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
dispone que contra las sentencias de los tribunales nacionales procederá un
recurso extraordinario de apelación ante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, en los supuestos previstos por el art. 14 de la Ley 48 (arts. 256 y ss.), y
únicamente regula la posibilidad de interponer un recurso de queja frente a la
denegación de los recursos previstos ante la Corte Suprema (arts. 285/287).
En tal sentido, claro está que la pretensa intención de crear un
recurso previo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos
Aires para cuestionar decisiones de los tribunales nacionales del Poder
Judicial de la Nación, es resorte exclusivo del Congreso de la Nación, mas
nunca de la Legislatura de la Ciudad, que no tiene ninguna competencia para
dictar la normativa atacada.
Así lo ha dicho expresamente la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Civil, Sala A, con fecha 02/10/20, en la causa más
emblemática relacionada con el tema que nos ocupa, “Ferrari María Alicia
y otro c/ Levinas Gabriel Isaías s/ Rendición de cuentas, Expte.
78500/2015”, actualmente a estudio en la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.
Al respecto, sostuvo que el TSJ de la Ciudad “no tiene potestad
para revisar sus sentencias que sólo pueden ser apeladas ante la Corte Suprema
mediante recurso extraordinario federal”. El tribunal precisó que “aunque el
artículo 129 de la Constitución Nacional establece que la ciudad tiene un régimen
de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, debe
23
dictarse una ley que garantice los intereses del Estado Nacional mientras la
ciudad sea capital de la Nación”.
Agregó que, en cumplimiento de esa disposición, “el Congreso de la
Nación sancionó la Ley 24588 cuya validez constitucional no fue cuestionada, que
mantiene la competencia de la justicia nacional y la distingue de la del poder
judicial de la Ciudad de Buenos Aires, que la posee en las materias admitidas por
ese cuerpo legal (art. 8) y en las que le fueron transferidas posteriormente en
virtud de convenios celebrados entre ambas jurisdicciones”.
Refirió que “las sentencias dictadas por las cámaras nacionales de
apelaciones sólo se pueden recurrir ante la Corte Suprema a través de los
mecanismos previstos en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación”.
Adujo que “no es posible desbaratar el esquema que el legislador
ha diseñado para el funcionamiento de la justicia nacional mediante
consideraciones generales atinentes a la voluntad constitucional de consagrar la
autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, soslayando que la propia Constitución
Nacional prevé la necesaria garantía de los intereses del Estado Nacional.”
En este sentido, concluyó que “la decisión del Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no tiene
sustento legal e implica crear pretorianamente un procedimiento de
revisión que invade el ámbito propio del Poder Legislativo Nacional y
desconoce la normativa vigente, que no ha sido declarada
inconstitucional.”
Finalmente, agregó que “la Corte Suprema no declinó, con
posterioridad al dictado del precedente “Bazán”, su rol como cabeza del Poder
Judicial de la Nación en tanto continúa resolviendo los recursos extraordinarios
federales planteados contra las sentencias dictadas por las cámaras nacionales
de apelaciones.”
Posteriormente, en marzo de 2021, el Tribunal Superior de
Justicia de la Ciudad insistió en su postura y dispuso la elevación de las
actuaciones a la Corte Suprema de Justicia de la Nación para que dirima el
conflicto suscitado y determine si él es competente para conocer en el recurso de
inconstitucionalidad local deducido contra el pronunciamiento de la cámara
nacional.
Llegadas las actuaciones a la Corte, el Procurador General de la
Nación, Eduardo E. Casal, dictaminó en duros términos con fecha 28/06/21 y
24
sostuvo que el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires
no tiene competencia para revisar las sentencias dictadas por las Cámaras
Nacionales de Apelaciones de la Justicia Nacional Ordinaria con asiento en
dicha ciudad.
Lo hizo en los siguientes términos:
“Para que la Corte Suprema ejerza la potestad que le confiere el
artículo 24, inciso 7, del decreto-ley 1285/58 debe existir una contienda negativa
o positiva de competencia entre jueces o tribunales judiciales que carezcan de
órgano superior jerárquico común, o bien un conflicto jurisdiccional en el que
resulte imprescindible hacerlo con el fin de evitar una efectiva privación de
justicia.
Se verifica un conflicto jurisdiccional que determina la intervención
de la Corte en los términos del artículo 24, inciso 7, del decreto-ley 1285/58, en
tanto se discute la competencia del Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para revisar una sentencia dictada por la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Civil, en un proceso judicial en el que no se
controvierte la competencia de este último tribunal.
No existe base legal para atribuir al Tribunal Superior de Justicia de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la potestad de revisar una sentencia
dictada por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil con asiento en esta
ciudad.
El recurso de inconstitucionalidad previsto en el artículo 113 de la
Constitución de la ciudad y reglamentado en los artículos 27 y siguientes de la ley
local 402 no procede contra las sentencias de las cámaras nacionales con asiento
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Ese recurso está previsto en todos los casos que versen sobre la
aplicación o interpretación de la Constitución Nacional o la Constitución local. A su
vez, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación prevé únicamente la
apelación de las sentencias de las cámaras nacionales a través del recurso
extraordinario federal.
La admisión de una vía recursiva ante un tribunal local contra las
decisiones dictadas por jueces que integran la justicia nacional ordinaria modifica
la estructura del Poder Judicial de la Nación definida en los artículos 1 y 32 del
decreto-ley 1285/58 y en las leyes 48 y 4055. Además, contradice el artículo 8 de
25
la ley 24588 que dispone la preservación de este fuero en la esfera de la justicia
nacional.
El precedente de Fallos: 342:509, “Bazán”, no contempla una
solución para regir el conflicto de autos ni expresa fundamentos jurídicos
suficientes para sostener las competencias que el tribunal local se atribuye en
esta causa. Esta Procuración General ha fijado un criterio diverso al de la Corte en
“Bazán”, sosteniendo que es la Corte Suprema el órgano competente para conocer
en los conflictos de competencia que se susciten entre dos órganos jurisdiccionales
con competencia no federal con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
que carecen de un superior jerárquico común, según lo dispuesto por el artículo 24,
inciso 7, del decreto-ley 1285/58.
Con anterioridad y en línea concordante, esta Procuración General
había señalado que hasta tanto se haga efectiva la transferencia de las
competencias que actualmente ejerce la justicia nacional ordinaria con asiento en
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, correspondía mantener el criterio
tradicional de la Corte, conforme al cual, a los efectos de examinar si mediaba
denegatoria del fuero federal, debía tenerse en cuenta que todos los tribunales
nacionales con asiento en la Capital Federal revisten el mismo carácter nacional.
No cabe extender el alcance del caso “Bazán” a las cuestiones
fácticas y jurídicas debatidas en el presente caso. Por el contrario, la solución
definida por la Corte en ese caso debe ser interpretada estrictamente en relación
con la contienda que se examinaba, en cuyo marco asignó al Tribunal Superior de
Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la potestad de dirimir conflictos
entre dos órganos jurisdiccionales con competencia no federal con asiento en esa
ciudad, según las facultades establecidas por el decreto-ley 1285/58 en su
artículo 24, inciso 7.
Según surge de su considerando 17 -voto mayoritario-, la Corte sólo
resolvió, en ejercicio de las atribuciones que le confiere esa norma, cuál era el
órgano jurisdiccional que debía conocer en el conflicto jurisdiccional entonces
suscitado, más no acerca de su competencia en materia recursiva.
La atribución judicial al tribunal superior local de la facultad de
revisión de las sentencias de las cámaras nacionales de apelación representa una
transferencia de competencias jurisdiccionales a la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires que, en principio, sólo podría ser efectuada por el Congreso de la Nación.
En el ejercicio de esas atribuciones constitucionales le corresponde
al Poder Legislativo de la Nación alcanzar un justo equilibrio entre el respeto de la
26
autonomía jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires y la garantía del interés
federal. En este marco, debe interpretarse la ley 24588, cuyo artículo 8 determina
que “La justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su
actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la
Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en
materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y
tributarias locales”. En la causa “L., Patricia y otros s/ Coacción (art. 149 bis C.P.)
y lesiones leves (art. 89 del C.P.)”, esta Procuración General reafirmó la validez
constitucional de esa norma.
El Congreso de la Nación ha ejercido esas facultades especiales a
través de la celebración de diversos convenios por los cuales se han ido
transfiriendo competencias parciales de la justicia nacional ordinaria a la justicia
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Los proyectos de leyes 0609-D-20, 0559-D-20 y 0763-D-21
actualmente en trámite ante la Cámara de Diputados de la Nación y el proyecto de
“Ley de organización y competencia de la justicia federal con asiento en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y en las provincias” (CD -106/20), cuenta con media
sanción del Senado de la Nación, y dispone la transferencia de la competencia
para investigar y juzgar la totalidad de los delitos cometidos en territorio de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con excepción de la materia federal, a la
justicia local y encomienda al Poder Ejecutivo Nacional suscribir los acuerdos y
convenios necesarios para implementar dicha transferencia en el plazo de 3 años,
ratificando el mecanismo contemplado en la ley 24588.
No incumbe al Poder Judicial realizar por vía pretoriana traspasos
de competencias nacionales a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, lo que
equivale a arrogarse mayores facultades que las que le han sido conferidas
expresamente, e invadir de ese modo la órbita de competencias exclusivas del
Congreso de la Nación, al que los constituyentes encomendaron expresamente esa
misión. Ello es así, pues la esencia de nuestro gobierno radica en la limitación de
los poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución
Nacional. Ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamente otras
facultades que las que le han sido acordadas.
El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires no tiene competencia para revisar la sentencia dictada por
la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil.” (Del Dictamen del
Procurador en “Ferrari, María Alicia c/ Levinas, Gabriel Isaías s/ incidente de
incompetencia - Levinas, Gabriel Isaías s/ SAG - otros (recurso de inconstitucional-
lidad denegado)”.
27
La contundencia de los términos y fundamentos técnicos
utilizados por el Dr. Casal me eximen de realizar mayores comentarios, sin
perjuicio de que los mismos se han sostenido a lo largo de toda esta
presentación.
En el mismo sentido, la Sala “D” de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Comercial, sostuvo un criterio semejante a la de su colega
Civil, al concluir en forma contundente, en la causa “Esuvial S.A. s/ Concurso
Preventivo s/ Incidente de Transferencia de Bienes Registrables”2, que no se
reconocía eficacia jurisdiccional alguna a la decisión adoptada por el Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires respecto de lo resuelto por
aquel Tribunal de Alzada.
No podemos soslayar que tanto la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Civil, como la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial y la
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (mediante las acordadas de fechas
23/06/16, 10/05/16, y 07/04/16 -ratificada el 10/04/19-, respectivamente), se
han opuesto firmemente al traspaso de la Justicia Nacional al ámbito de la
Ciudad de Buenos Aires, en virtud de diversos argumentos de índole
constitucional que se expusieron en esos acuerdos plenarios.
En particular, la Cámara Civil manifestó oportunamente que "En el
marco de la colaboración requerida por el Ministerio de Justicia respecto del
programa ‘Justicia 2020’ y en lo que al fuero civil se refiere, esta Cámara entiende
pertinente recordar que el principio constitucional de inamovilidad de sede y grado
de los magistrados no constituye un privilegio de los jueces sino una garantía
para los ciudadanos. Del mismo modo, que cualquier modificación a la
organización de la justicia nacional no puede prescindir de considerar la distinta
composición y atribuciones de los Consejos de la Magistratura nacional y local, el
también diverso anclaje institucional del Ministerio Público, el diferente régimen
aplicable a funcionarios y empleados. Por eso, dentro del marco legal trazado por
la ley 24588, este tribunal considera pertinente colaborar en la implementación de
la justicia vecinal de la Cuidad de Buenos Aires y la eventual transferencia de
competencias, lo que deberá hacerse saber al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos que ha efectuado la convocatoria".
Por todas estas consideraciones, llama poderosamente la atención
el total desconocimiento del derecho constitucional del que hacen gala los
2 http://www.saij.gob.ar/camara-nacional-apelaciones-comercial-nacional-ciudad-autonoma-buenos-aires-esuvial-sa-concurso-preventivo-incidente-transferencia-bienes-registrables-inmuebles-automotores-fa21130006-2021-06-24/123456789-600-0311-2ots-eupmocsollaf?
28
legisladores de la Ciudad que aportaron su voto para la sanción de la norma ya
que, a simple vista, resulta evidente el disparate jurídico que han aprobado.
Mal puede sostenerse que la Legislatura de la Ciudad de Buenos
Aires tiene potestad para modificar leyes nacionales dictadas por el Congreso de
la Nación. Su incompetencia es incuestionable. Es Instrucción Cívica del
colegio secundario.
De aceptar tamaña violación, que atenta inevitablemente contra
la seguridad jurídica, sólo por el hecho circunstancial de contar con los votos
para hacerlo, se terminaría de convertir a la Constitución Nacional en un mero
catálogo de buenas intenciones.
De no ponerle la judicatura un freno a esta ley, se estaría
consolidando la concesión de la suma del poder público al Poder Legislativo
de la Ciudad de Buenos Aires, destruyendo cualquier atisbo de independencia
judicial, tan pregonada públicamente, garantizando los propios intereses
económicos y personales de quienes gobiernan.
Esta normativa, también, busca controlar y adoctrinar la vasta
jurisprudencia dictada en materia laboral, civil y comercial, con la
trascendencia política y económica que ello implica en nuestra sociedad, por
cuanto las sentencias del Tribunal Superior de Justicia son obligatorias para los
tribunales locales de la Ciudad. Ninguna duda cabe que la norma dictada no
tiene sustento legal e implica crear un procedimiento de revisión que invade el
ámbito propio del Congreso Nacional, desconociendo la normativa vigente, que
no ha sido declarada inconstitucional.
Además, no debemos perder de vista que todos los juicios que
tienen trascendencia económica para prácticamente la totalidad de las
empresas radicadas en este país, así como también para las compañías de
seguros, tramitan necesariamente en la Capital Federal, por lo que de
prosperar esta infame norma de la Legislatura de la Ciudad, se estaría
otorgando a un tribunal netamente local la posibilidad de absorberlos y
expandir los efectos de sus decisiones para todo el ámbito nacional, sin
pasar por alto el perjuicio notable que se provocaría a los justiciables, lo
que es mucho más grave, en tanto, por ejemplo, verían alargados en 2 o 3
años los juicios tendientes a cobrar una indemnización laboral o un daños y
perjuicios por un accidente automovilístico.
Como V.S. podrá observar certeramente, por imperio normativo y
constitucional, el Tribunal Superior de Justicia sólo puede actuar como
29
instancia de revisión en aquellas materias admitidas por la Ley “Cafiero”, ya
mencionadas, transferidas posteriormente en virtud de convenios
celebrados. Todas las demás, quedan afuera de su órbita. Va de suyo que la
transferencia de competencias implica la respectiva reasignación de
recursos, tal como expresamente lo establece el art. 75 inc. 2º de la CN, lo
cual no ha sido contemplado en la norma atacada.
Por lo tanto, no existiendo a la fecha convenio alguno que hubiera
transferido las competencias de los fueros de la Justicia Nacional Ordinaria a la
Ciudad de Buenos Aires, como ya se sostuvo oportunamente, con la respectiva
transferencia de recursos, mal puede el Tribunal Superior de Justicia intervenir
como “tercera vía”, y menos aún mediante una ley dictada por un órgano
completamente incompetente, cuya declaración de inconstitucionalidad así se
solicita.
Con costas.
VIII.- STATUS JURIDICO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
La jurisdicción llamada “porteña” no nace de facultades
provinciales previas no delegadas en la Nación. Aunque pueda resultar hiriente a
los interesados en la “transferencia”, debemos recordar que la Ciudad de Buenos
Aires, aun con su régimen de gobierno autónomo, no es una provincia de las que
constituyeron la Federación, sino un territorio federalizado en 1880 como
traumática culminación del proceso de organización nacional.
La Corte Suprema tiene dicho que el sistema federal argentino se
compone con sujetos jurídicos “necesarios” o “inexorables”, mencionados
explícitamente en la Constitución, como los son el Estado Nacional, las
provincias, los municipios y la “Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, y un sujeto
jurídico “posible” o “eventual” como es el caso de la región (“Bazán”, Fallos:
342:509, considerando 3º, y “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/
Córdoba”, Fallos: 342:533, considerando 12).
Desde esta perspectiva, cabe en primer término recordar que a
partir de la reforma del año 1994 la Ciudad de Buenos Aires adquirió el status
constitucional que se expresó en el nuevo artículo 129, según el cual “tendrá un
régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y
jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la
ciudad”, sin perjuicio de también establecer que “una ley garantizará los
intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de
la Nación”.
30
Con este reconocimiento los constituyentes reformadores
introdujeron a la Ciudad como un actor pleno del sistema federal, modificando
radicalmente por esa vía la histórica premisa según la cual la unión nacional
requería suspender la participación porteña en el diálogo federal en virtud de su
elección como capital federal.
En el marco señalado -y ante el planteo de conflictos concretos- la
CSJN dictó una serie de pronunciamientos en los que interpretó las reglas del
federalismo de modo de evitar fricciones susceptibles de acrecentar los poderes
del gobierno central en detrimento de las facultades reconocidas a la Ciudad por
la reforma constitucional del año 1994.
Así se sostuvo que los jueces nacionales con asiento en la Ciudad
de Buenos Aires no son equiparables a los jueces federales a los efectos de
declarar la admisibilidad del recurso extraordinario cuando media denegación
del fuero federal (“Nisman”, Fallos: 339:1342).
Los términos de la jurisprudencia señalada resultan ilustrativos
de la paulatina, aunque evidente, consolidación de la Ciudad de Buenos Aires
como sujeto del federalismo argentino en tanto “ciudad constitucional federada”.
Es ciudad, por sus características demográficas. Es ciudad constitucional,
porque es la única designada expresamente por su nombre y con atributos
específicos de derecho público en la Constitución Nacional, a diferencia de las
otras ciudades que son aludidas genéricamente al tratar los municipios. Y es
ciudad constitucional federada, porque integra de modo directo el sistema federal
argentino conjuntamente con los restantes sujetos políticos que lo componen
("Bazán”, Fallos: 342:509, considerando 3º y "Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires”, Fallos: 342:533 considerando 12).
Pero la vigencia del artículo 129 de la Constitución Nacional
imposibilita que la Ciudad de Buenos Aires reciba el mismo trato que antes de la
reforma de 1994, es decir como un “territorio federalizado”, propio de una época
en la que esta carecía de autonomía en tanto el Congreso de la Nación actuaba
como su legislador “exclusivo” (ex art. 67 inc. 27), el Presidente de la Nación
como su “jefe inmediato y local” (ex art. 86 inc. 3) y la justicia nacional como
justicia local.
En ese marco, en cumplimiento de la norma constitucional
referida se sancionó en el año 1996 el Estatuto Organizativo de la Ciudad de
Buenos Aires, con el objetivo declarado en su Preámbulo de “afirmar su
autonomía” y “organizar sus instituciones”, no adquiriendo el rango de
“constitución provincial”.
31
Ahora bien, desde el dictado del precedente "Gauna" en el año
1997 (Fallos: 320:875), la Corte manifestó que el constituyente otorgó a la
Ciudad de Buenos Aires "un perfil distintivo y diferenciado de la Capital Federal,
de las provincias y de los municipios" y estableció que tiene un estatus
constitucional especial.
Este criterio fue reafirmado, por ejemplo, en los precedentes
"Rodríguez, Héctor y otros", al referirse al diverso "status jurídico" que la
Constitución Nacional le reconoce a los estados provinciales y al "régimen de
gobierno autónomo" de la Ciudad (Fallos: 323:3991); "Alicia Oliveira - Defensora
del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires", cuando expresa que "en el caso la
Ciudad de Buenos Aires, que aunque no reviste dicho carácter [el de las
provincias], tiene un status constitucional especial", (Fallos: 326:3669); “Rizzo”,
al consagrar, que la Ciudad "no es una provincia argentina según lo dispuesto por
el art. 129 y la Cláusula Transitoria Séptima de la Constitución Nacional", (Fallos:
329:1385); "Gallardo, Roberto Andrés", cuando diferencia a la Ciudad de las
provincias y la caracteriza con un "status constitucional especial", (Fallos:
330:1587, entre muchos otros).
La conclusión expuesta en relación al estatus de la Ciudad de
Buenos Aires encuentra apoyo en el propio texto de la Ley Fundamental que a
lo largo de varias de sus disposiciones la distingue de las provincias,
tratando a ambos sujetos jurídicos en una cantidad importante de
oportunidades de manera desigual.
Así, por un lado, el constituyente menciona a la Ciudad a la par
de las provincias en los artículos que regulan la intervención federal (arts. 75,
inc. 31 y 99, inc. 20), la distribución en materia de coparticipación impositiva
(art. 75, inc. 2°, tercer párrafo), la representación parlamentaria (arts. 44, 45 y
54) y su inclusión en la "cláusula del progreso" (art. 125, segundo párrafo).
Sin embargo, por el otro lado, en ningún lugar de la
Constitución se menciona a la Ciudad como provincia; el art. 129 se refiere
a su norma fundamental como "Estatuto Organizativo" y no como
"Constitución" y al titular del Poder Ejecutivo lo llama "Jefe de Gobierno" y
no "Gobernador".
Al significado y a la connotación de estas diferencias
terminológicas se suma el hecho de que el texto constitucional omite a la Ciudad
en un número importante de artículos referidos a las provincias.
32
El art. 121 al referirse al poder de las provincias no delegado al
Gobierno Federal marca una diferencia fundamental con la Ciudad en el
deslinde de competencias. Mientras que las provincias conservan todo el
poder no delegado a la Nación, el art. 2° de la ley 24588 (dictada por
mandato de la Constitución para garantizar los intereses del Estado Nacional
mientras que la Ciudad sea la Capital de la Nación) invirtió este principio al
afirmar que el gobierno nacional conserva todo el poder no delegado a la
Ciudad por la Constitución y por la ley misma.
También se omite a la Ciudad en el art. 124, que reconoce el
dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales en su territorio;
en el art. 125, que contempla la posibilidad solo de las provincias de celebrar
tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses
económicos y trabajos de utilidad común (primer párrafo); en el art. 128, que
consagra a los gobernadores de provincia como agentes naturales del Gobierno
Federal para hacer cumplir la Constitución.
De estas menciones y omisiones no puede sino concluirse que
el constituyente marcó una diferenciación entre el estatus jurídico de las
provincias y el de la Ciudad de Buenos Aires. Esta diferenciación refleja sus
disímiles antecedentes históricos y características geográficas e implica como
derivación lógica que la autonomía de las primeras no pueda equipararse a la de
esta última.
Para concluir en este sentido, resulta clave, además de las
diferencias que surgen de las disposiciones referidas, la definición acerca del
contenido del art. 129 de la Constitución Nacional, la cual debe ser fruto de una
lectura integral que armonice el alcance de sus términos con el de las demás
cláusulas constitucionales con las que guarda relación.
El art. 129 de la Ley Fundamental, incorporado por la reforma de
1994, establece que: "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno
autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de
gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará
los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital
de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la
Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que,
mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto
Organizativo de sus instituciones".
Bajo estas directrices, en el año 1994 la Constitución Nacional
otorga, pues, a la Ciudad de Buenos Aires "un régimen de gobierno autónomo con
33
facultades propias de legislación y jurisdicción". Se hace de esta forma mención
expresa de la noción de autonomía, vocablo que hasta ese momento se
encontraba ausente del texto de la Ley Fundamental y cuyo concepto solo se
predicaba respecto de las provincias.
Los constituyentes no utilizaron el término autonomía como un
concepto unívoco, que tuviera en todos los supuestos el mismo significado y
extensión; sino que, por el contrario, en nuestro ordenamiento constitucional la
noción de autonomía, su contenido y alcance, difieren en cada caso, según cuál
sea el ente del que se predique el carácter de autónomo: las provincias, la
Ciudad de Buenos Aires, los municipios, las universidades nacionales, la
Auditoría General de la Nación o el Defensor del Pueblo de la Nación.
Asimismo, el propio texto del citado art. 129 establece una fuerte
limitación a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, al encomendar al
Congreso garantizar por ley los intereses del Estado Nacional, mientras la capital
de la Nación mantenga allí su asiento.
De lo expuesto se desprende que los constituyentes no
concibieron a la Ciudad como una provincia ni a su autonomía con el
mismo alcance que la de aquellas, conclusión que se ve ratificada por las
exposiciones que tuvieron lugar en las sesiones de la Convención Nacional
Constituyente de 1994. Allí se expresaron interpretaciones concordantes
acerca de la limitación de la autonomía porteña por parte de representantes de
diferentes sectores políticos.
En este sentido, el convencional García Lema, miembro informante
del dictamen de mayoría, expresó: "Al proponer el dictamen de la mayoría una
redacción para el artículo 110 bis, en el que se prescribe que la Ciudad de Buenos
Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de
legislación y jurisdicción, ha concretado la previsión de la ley declarativa en el
sentido de que la mencionada ciudad debía ser dotada de un status constitucional
especial. Ese status especial significa que la Ciudad de Buenos Aires no
quedará regida por una constitución local, como lo establece para las
provincias el art. 5° de la Constitución Nacional, sino por un estatuto
organizativo” (Diario de sesiones de la Convención Nacional Constituyente, 18°
reunión, 27 de julio de 1994, pág. 2221, el destacado no pertenece al original).
Por su parte, el convencional Bravo dijo que a la Ciudad de Buenos
Aires "no le hemos dado siquiera una carta autonómica, sino apenas un estatuto
organizativo" (pág. 2283). Así también, Márquez señaló que "[s]e han escuchado
en la Comisión diferentes alternativas de solución para la Ciudad de Buenos
34
Aires. Hubo quienes propusieron no cambiar nada o conceder solamente la
elección directa del intendente, hasta quienes sugirieron que el status futuro de la
ciudad fuera el equivalente a una provincia, incluso con un régimen municipal
interno similar al que tienen los diversos estados provinciales. Entre estos dos
extremos, entre quienes no proponen ninguna modificación y quienes están
sugiriendo una modificación extrema de convertir a la Ciudad de Buenos Aires en
una nueva provincia, el dictamen en discusión brinda un equilibrio" (página 2523).
De ello se sigue que una interpretación que equipare sin más el
"régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y
jurisdicción" que, en los términos del art. 129 de la Constitución Nacional, los
constituyentes establecieron para la Ciudad de Buenos Aires a la autonomía
propia de las provincias, implicaría desconocer la voluntad del
constituyente, excediendo la letra de la norma fundamental y poniéndola
en franca discordancia con las demás cláusulas constitucionales referentes
a los poderes provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires.
Que en este marco y en un todo coherente con los lineamientos que
se venían desarrollando a lo largo de su jurisprudencia, la Corte mantuvo este
criterio por casi veinte años desde el precedente "Cincunegui" en 1999.
En dicho precedente se afirmó que la Ciudad no es una provincia
argentina y que, por ende, no le corresponde, conforme a los citados arts. 116 y
117, la instancia originaria de la Corte (conf. art. 129 y cláusula transitoria 7° de
la Ley Fundamental).
Este criterio fue reiterado en gran cantidad de pronunciamientos
en los que se rechazó la posibilidad de que la Ciudad litigue en la competencia
originaria del Máximo Tribunal.
Entre dichos precedentes cabe resaltar lo resuelto en la causa
"Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Tierra del Fuego, Provincia de"
(Fallos: 330:5279), en cuanto a que el reconocimiento a la Ciudad de Buenos
Aires de facultades propias de jurisdicción solo tiene el preciso alcance de
atribuir a las autoridades locales poderes para resolver ciertas causas o
controversias judiciales.
Una interpretación contraria a partir de la causa “Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Córdoba”, Fallos: 342:533, del 04/04/19,
supone “una equiparación entre la Ciudad de Buenos Aires y las provincias que
es desconocida por diversas y concordes cláusulas constitucionales, e implica una
construcción artificiosa que, por medio de una hermenéutica inapropiada de una
35
disposición concerniente a las facultades de una entidad local sui generis (art. 129
de la Constitución Nacional), tiene como inaceptable efecto extender atribuciones
que, con carácter de conjunto cerrado y taxativo con respecto a las provincias, se
reconocen a la Corte por las disposiciones que reglan su competencia originaria.”
(del voto en disidencia de la Dra. Highton de Nolasco).
La Ciudad no participa de la regla fundamental de reparto de
competencias establecida en el art. 121 de la Constitución Nacional, por la que
las provincias conservan todo el poder no delegado al Gobierno Federal. Este
principio basal del federalismo argentino impone que la autonomía inherente a
la condición de estado provincial sea interpretada a partir de esa premisa, con
toda la amplitud que de ella se desprende. Por el contrario, el alcance de la
autonomía otorgada a la Ciudad de Buenos Aires por los constituyentes del año
1994 encuentra sus límites en las expresas concesiones establecidas en el texto
constitucional que, tal como se indicó, incluso delegó en una ley del Congreso la
misión de garantizar los intereses del Estado Nacional mientras ella sea la
capital de la República.
“Que, en conclusión, no cabe duda alguna de que las diferencias
entre la Ciudad y las provincias que surgen de las disposiciones constitucionales,
las consideraciones respecto del estatus de la Ciudad y de su autonomía en los
Debates de la Convención Constituyente de 1994, el contenido del art. 129
interpretado en un todo armónico con el resto del ordenamiento constitucional y el
principio de interpretación restrictiva del art. 117 de la Constitución Nacional, han
sido tenidos en cuenta por esta Corte desde los primeros pronunciamientos en los
que debió examinar el estatus de la Ciudad y fueron y son determinantes a la
hora de negarle a la Ciudad de Buenos Aires el carácter de sujeto aforado a la
jurisdicción originaria de este Tribunal.” (Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires c/ Córdoba”, Fallos: 342:533; Voto de Highton de Nolasco).
“La Ciudad de Buenos Aires no resulta aforada a la competencia
originaria contemplada en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional,
conclusión que encuentra apoyo en el propio texto de la Ley Fundamental que a lo
largo de varias de sus disposiciones la distingue de las provincias, tratando a
ambos sujetos jurídicos en una cantidad importante de oportunidades de manera
desigual.” (Voto de Highton de Nolasco, Fallos: 344:1043).
Por todo lo expuesto, la Ciudad de Buenos Aires, entonces, no
es una provincia ni es asimilable a una provincia a los fines de su status
jurídico.
36
IX.- SOLICITA LA SUSPENSIÓN DE LA APLICACIÓN DE LA LEY
6452 COMO MEDIDA CAUTELAR.
Con base en las razones expuestas, y en los términos del art. 230
del código ritual, solicito respetuosamente a V.S. ordene la suspensión de la
fuerza ejecutoria de la Ley 6452 en sus artículos 4 y 7, fundado en el peligro que
implica que durante el transcurso del tiempo que demande la resolución
definitiva del presente Amparo, los legítimos derechos reclamados, en
representación de los abogados de la matrícula federal que ejercen la profesión
en la Capital Federal (art. 1 Ley 23.187), resulten burlados por la aplicación de
la norma que por esta acción se impugna.
Si bien son reconocidas las presunciones de ejecutoriedad y
legitimidad del acto administrativo, “(l)a supervivencia de la ejecución forzosa del
acto administrativo -como regla general- difícilmente pueda convivir mucho tiempo
más con el principio de “tutela judicial efectiva”, el cual excluye la posibilidad de
ejecutar coactivamente el acto impugnado antes de su juzgamiento por el poder
judicial” (Juan Carlos Cassagne, Efectos de la Interposición de los Recursos y la
Suspensión de los Actos Administrativos, E.D. 153,995).
Asimismo, esta presunción de legitimidad no significa que el acto
sea válido, sino que simplemente se presume que ha sido emitido conforme al
ordenamiento jurídico.
“Indiscutiblemente es una presunción legal relativa, provisional,
transitoria, calificada como presunción iuris tantum, que puede desvirtuar el
interesado demostrando que el acto controvierte el orden jurídico. Tal presunción
no es un valor consagrado, absoluto, iure et de iure, sino un “juicio hipotético”, que
puede invertirse acreditando que el acto tiene ilegitimidad” (Tomás Hutchinson,
Régimen de Procedimientos Administrativos, Ed. Astrea. 5°ed.).
Difícilmente pueda la Ciudad de Buenos Aires ampararse en el
interés público para oponerse a la suspensión en la aplicación de la norma
atacada, ya que no basta la alegación de un interés genérico, sino que deben
acreditarse los intereses específicos y concretos que se oponen a la presente
medida cautelar solicitada.
A todo evento, el daño que la aplicación inmediata de la norma
atacada provoca es indudable.
Surge palmario que en la presente concurren los presupuestos que
ameritan la concesión de la medida cautelar solicitada, a saber: verosimilitud en
el derecho, peligro en la demora y la exigencia de contracautela.
37
IX.- 1) Verosimilitud del Derecho.
El fumus bonis iuris surge inequívocamente de la propia letra de
la CN, de la descripción de los derechos y garantías amenazados por la Ley 6452
que por esta vía impugno, receptados en los arts. 1, 5, 18, 75, inc. 30 y 129 de
la Constitución Nacional.
En el campo jurisdiccional, para que la viabilidad de la medida
precautoria prospere, los tribunales nacionales han exigido la acreditación “prima
facie” de la arbitrariedad del acto cuya descalificación se persigue.
Sin perjuicio de destacar que lo expuesto hasta aquí permite
considerar que en el caso existe verdadera certeza sobre la bondad del
derecho alegado, no huelga recordar que la jurisprudencia de nuestro Máximo
Tribunal ha sentado una importante pauta interpretativa para el análisis de este
requisito al señalar que “...las medidas cautelares no exigen de los magistrados
el examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido sino sólo su
verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en
oposición a la finalidad de la medida cautelar, que no es otra que atender a
aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota
su virtualidad” (conf. CSJN in re "Evaristo Ignacio Albornoz v. Nación Argentina -
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ Medida de no innovar", 20/12/84,
Fallos 306:2060).
Sobran los motivos para tener por fundada la verosimilitud del
derecho frente a la incompetencia de la Legislatura de la Ciudad de Buenos
Aires para dictar Leyes con alcance nacional o federal, materias reservadas al
Congreso de la Nación.
Por ello, estimo que V.S. debe considerar acreditada la bondad del
derecho invocado.
IX. 2) Peligro en la Demora.
Permitir la aplicación inmediata de la norma impugnada, supone
convertir en ilusorios los derechos tanto de los justiciables en general, como los
que en representación de los abogados de la matrícula invoco, toda vez que si
debemos esperar al final del proceso para determinar su inaplicabilidad, para
dicho momento se habrán afectado los derechos de todos los ciudadanos que
tengan que litigar en los fueros nacionales con asiento en la Ciudad de Buenos
Aires, así como también de los abogados que los representen.
38
La denegación de la medida cautelar que solicito obraría en el
sentido inverso al mandato constitucional, por lo que quedaría consentida,
prima facie, la violación constitucional alegada.
Los requisitos de verosimilitud del derecho y peligro en la demora
se encuentran de tal modo relacionados que a mayor verosimilitud del
derecho, cabe no ser tan exigente en la apreciación del peligro de daño y
viceversa; cuando existe el riesgo de un daño extremo e irreparable, el rigor del
“fumus” se puede atenuar. (Conf. CNCAFed., Sala II, in re “Pesquera del
Atlántico S.A. c/ B.C.R.A.” del 14-10-83, in re “Toma, Roberto Jorge c/ Comisión
Nacional de Energía Atómica s/ medida cautelar (autónoma)”, del 21-12-00;
Sala III, in re “Gibaut Hermanos”, del 18-8-82; “Herrera de Noble y otros c/
Comfer”, del 8-9-83, entre muchos otros; Sala IV, in re “Arte Radiotelevisivo
Argentino S.A. c/ Fondo Nacional de las Artes”, del 16-4-98).
Asimismo, es vasta la doctrina que se refiere a este requisito: “El
Peligro en la demora (periculum in mora) es el peligro en la demora de la sentencia
definitiva que se dictará en el proceso, o como dicen GARCÍA DE ENTERRÍA y
FERNÁNDEZ, “la urgencia para evitar que la demora en la resolución del pleito
principal cause perjuicios apreciables” (GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo -
FERNÁNDEZ Tomás R., Curso de Derecho Administrativo, T° II, Madrid, Civitas,
1998, p. 628).
“La irreparabilidad y la inminencia del daño son las condiciones
requeridas para la configuración del peligro en la demora. El verdadero peligro que
se pretende resguardar está vinculado con la posibilidad cierta de que se
produzca un daño inminente e irreparable.” (Las medidas cautelares contra la
Administración, por Ezequiel Cassagne).
Sentado ello, habiendo quedado demostrado en el desarrollo del
punto precedente la total e innegable concurrencia de la verosimilitud del
derecho que se pretende asegurar cautelarmente, V.S. deberá efectuar una laxa
verificación de la presencia del requisito aquí en desarrollo.
El peligro en la demora que requiriera el juzgador para poder
encontrar justificación a su intervención, con la finalidad de mantener la
igualdad de las partes y evitar que se convierta en ilusoria, abstracta o
insubstancial la sentencia final del pleito, se observa palmariamente en la
presente pretensión debiendo ser así entendido por V.S.
39
Es de esperar que, dentro del contexto de urgencia
explicitado, V.S. suspenda la aplicación de la ley que impugno y resuelva
conforme se solicita.
IX. 3) Contracautela.
Atento que la legitimación activa está impuesta por la Ley 23.187
en su art. 21, inc. j y 43 de la CN; ser el CPACF la persona que tiene a su cargo
el registro y control de la matrícula de los letrados por quienes plantea la
presente acción; detentar la calidad de persona de derecho público de carácter
no estatal; y carecer de monto el objeto de la presente acción, vengo a ofrecer
caución juratoria en los términos del art. 199 CPCCN.
Se solicita además la declaración de inconstitucionalidad con
relación a la contracautela exigible (art. 10, inc.1 de la ley 26.854), en cuanto
excluye a la caución juratoria, por implicar un avance irrazonable sobre las
facultades propias de la función judicial (en dicho sentido, Juzgado Nº 10 del
Fuero, Causa Nº 22.295/2013, del 04/06/2013; y Juzgado Nº 2 del Fuero,
Causa Nº 21.895/2013, del 05/06/2013).
X.- PLANTEA INCONSTITUCIONALIDAD LEY 26.854.
Sin perjuicio de ello, se plantea la inconstitucionalidad de los
artículos 2º inciso 2, 3°, 4º, 5º, 9º, 10º, 13º incisos 1, 2, 3, 4; 14º y 15º de la ley
26854, para el hipotético y poco probable supuesto que V.S. decida
equiparar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el Estado Nacional
a los efectos de la aplicación de esta ley, los cuales según nuestro criterio no
resultan ajustables al caso.
Este planteo se efectúa aún a pesar de la letra expresa de la
ley 26854 que excluye a las acciones de amparo, toda vez que su confuso
texto no permite apreciar con claridad cuáles han sido los alcances de las
excepciones establecidas en el artículo 19º.
Por otra parte, se exhibe una evidente contradicción al
confrontarse con los arts. 4º inc 2, 5º y 7º del mismo texto, y más aún con el art.
28 de la Constitución Nacional (Los principios, garantías y derechos reconocidos
en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten
su ejercicio).
La inconstitucionalidad de la ley que restringe las medidas
cautelares contra el Estado Nacional, se funda en que padece graves anomalías
que la tornan manifiestamente inválida y contraria a los principios
constitucionales ampliamente reconocidos, a saber: derecho de propiedad,
40
igualdad ante la ley, tutela judicial efectiva, independencia del poder judicial,
defensa en juicio, juez natural, debido proceso, supremacía constitucional,
seguridad y razonabilidad.
El conjunto de exigencias impuestas a las medidas cautelares
contra el EN constituye un obstáculo insalvable, convirtiendo a las medidas
cautelares en un derecho ilusorio. De esta manera, si se aplicara la ley 26854 se
privaría al CPACF y a la clase por éste representada de una herramienta
imprescindible ante la necesidad cierta de garantizar justicia en tiempo
oportuno.
La aplicación inmediata de la norma provocaría a los
matriculados que esta Institución representa un perjuicio de imposible
reparación ulterior, por lo cual se solicita que, a fin de no destruir la naturaleza
misma de la medida cautelar cuya concesión se requiere en la presente, ésta se
conceda inaudita parte, a efectos de no vulnerar la igualdad entre las partes, y
en consideración a la urgencia que la medida requiere.
Es dable recordar que sólo el Juez de la causa es quién debe
cotejar los extremos que habilitan su procedencia, y, en su caso, el Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires podrá solicitar el debido control de legalidad a través
del correspondiente recurso de apelación.
Asimismo, y respecto a los límites impuestos a la contracautela,
y atento que se ha solicitado y ofrecido caución juratoria, se solicita que ésta se
tenga por suficiente garantía. En este contexto, entiendo que debe ser sólo el
Juez de la causa quien estime cuál es la contracautela que resulta indicada para
el caso concreto, no pudiendo extremarse el rigor a punto tal que torne
materialmente imposible la concesión de la medida.
Va de suyo que las arbitrarias limitaciones a las medidas
cautelares impuestas por la ley 26.854, comprometen la independencia judicial,
sometiendo la decisión del Juez a reglas rígidas, impropias y ajenas a la
discrecionalidad de aquel a quien le cabe decidir qué tipo de medida y
aseguramiento es el indicado.
Particularmente grave resulta lo dispuesto por el art. 13, inc. 3
de la ley 26.854, que otorga efecto suspensivo al eventual recurso de apelación
interpuesto por el Estado Nacional.
A todo efecto, téngase presente lo manifestado por esta parte en
los puntos relativos a la verosimilitud en el derecho y peligro en la demora ya
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expuestos, a fin de no desmerecer la gravedad institucional alegada al momento
de resolver la inconstitucionalidad que se solicita.
XI.- INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE PROCESOS
COLECTIVOS. ACORDADAS 32/2014 Y 12/2016 DE LA CSJN.
Atento lo determinado por dicha normativa, vengo a cumplimentar
lo dispuesto por el reglamento de actuación en procesos colectivos. Al efecto,
preciso que:
La causa de afectación a los derechos de los abogados de la
matrícula, que este Colegio tiene la obligación de representar, radica en una Ley
dictada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires que, sin competencia
para ello, crea una nueva instancia, inconstitucional e ilegitima, para todos los
procesos judiciales del fuero Nacional.
Las violaciones reseñadas a todas luces importan una afectación
al orden jurídico constitucional, vulnerando especialmente lo dispuesto por los
arts. 1, 5, 18, 31, 75 inciso 30 y 129 de la Constitución Nacional.
De allí que la normativa atacada afecta en forma general a este
colectivo ya que, como abogados en el ejercicio de la profesión, la decisión que
mediante la presente acción se procura, deberá afectar asimismo de manera
común, a todo el universo de personas inmersas en la misma situación sujetos a
la normativa colegial correspondiente.
En efecto, cuando el perjuicio es compartido por una pluralidad
indeterminada de sujetos, la satisfacción de tal interés -individual y homogéneo-
por parte de alguno de los titulares, implica ipso facto la satisfacción del interés
de la totalidad; congruentemente la vulneración en cabeza de cualquiera de
aquellos constituye necesariamente la de la comunidad entera.
Atento ello, la sentencia que se dicte en el presente deberá
necesariamente resolver en un solo acto las pretensiones en juego, evitando así
las eventuales dilaciones y pronunciamientos de innumerables demandadas que
se pudieran interponer por cada abogado que se vea afectado.
De lo contrario, se anularía el pleno efecto y vigor de la tutela
constitucional en cuestión, desnaturalizando una garantía fundamental, tuitiva
de cualquier lesión, restricción, alteración o amenaza -con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta- de derechos y garantías reconocidos por nuestra
Constitución Nacional, en un contexto de homogeneidad fáctica y normativa que
42
llevó a los constituyentes a prever una acción especifica que tutelara tales
intereses.
En este contexto, sería equivocado interpretar que nos
encontramos frente a derechos subjetivos individuales y exclusivos de cada
abogado.
Tal razonamiento, significaría que cada matriculado debería iniciar
una acción con el propósito de salvaguardar los derechos que por la presente se
intentan amparar, deduciendo individualmente un pedido a la judicatura por
verse afectada la órbita de su derecho subjetivo, desconociéndose así el sentido
de los derechos de incidencia colectiva como el aquí reclamado.
Con la presente, en tanto pretensión procesal enfocada desde el
aspecto colectivo de los efectos de una norma manifiestamente inconstitucional,
que significaría la necesaria y poco probable posibilidad de que cada uno de los
aquí representados, individualmente afectados en sus intereses particulares,
peticione ante la jurisdicción.
Al respecto, cabe mencionar que existen diferentes motivos que
impedirían que cada abogado afectado por la ley atacada, iniciase su respectiva
acción ante el correspondiente órgano judicial, como ser carencia de recursos
económicos, falta de tiempo para la redacción y correcto seguimiento de la
acción, ausencia de conocimientos específicos de la materia en debate, etc.
En definitiva, son todos impedimentos que podrían ser suplidos
por la acción iniciada por el suscripto, asumiendo la representación colectiva de
los abogados.
Respecto del art. II, punto 2 del reglamento mencionado, en lo que
hace a los requisitos comunes tanto para los procesos que tengan por objeto
bienes colectivos, como los referentes a intereses individuales homogéneos, digo:
i.- Que la presente acción de amparo involucra derechos y
garantías constitucionales en tanto se procura la tutela jurisdiccional frente a
una conducta de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, que dictó una ley
ilegal e inconstitucional, no siendo competente para hacerlo.
ii.- En lo que hace a la adecuada representación del colectivo, se
observa y justifica en el actuar del suscripto, en representación del CPACF, con
legitimación activa suficiente por ser un caso de incidencia colectiva. Es así que,
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mediante la presente acción, se solicita se reconozca en cabeza de esta parte la
defensa de los derechos de todos los abogados.
Se trata de derechos de incidencia colectiva en cuanto intereses
individuales homogéneos, los de toda la matrícula abogadil, siendo una
pluralidad indeterminada de personas, existiendo como objeto de tutela una
pretensión general de un bien jurídico que puede ser fraccionado en cabeza de
cada abogado, pero afectando de manera homogénea.
Respecto del art. II punto 2 inc. d) del Reglamento, el suscripto no
ha iniciado a título personal, por derecho propio, o por la representación
invocada, acción alguna cuya pretensión guarde sustancial semejanza con la
afectación de los derechos de incidencia colectiva.
En relación al punto II) apartado e), realizada la consulta al
Registro Público de Procesos Colectivos respecto de la existencia de otro proceso
en trámite cuya pretensión guarde sustancial semejanza, la misma arroja
resultado negativo.
Sin perjuicio de lo aquí manifestado, V.S. podrá subsanar
cualquier omisión que considere pertinente, si así lo entendiere, en los términos
del art. III del Reglamento.
XII.- GRAVEDAD INSTITUCIONAL.
Es inocultable que el caso reviste una gravedad institucional
inusitada, pues en su decisión se encuentra comprometida una institución
básica del sistema republicano, cual es, la independencia del Poder Judicial que
el artículo 110 de la Constitución Nacional busca asegurar no solo en favor de
los magistrados sino, fundamentalmente, en beneficio de la totalidad de los
habitantes de la Nación (doctrina de Fallos: 325:3514; 330:2361; entre otros).
Por lo dicho, la decisión del caso excede notoriamente el
interés de las partes y se proyecta no solamente sobre el interés de todo el
universo de jueces, abogados y justiciables, sino sobre el interés general en
preservar el sistema republicano de gobierno y los principios y garantías
consagrados por la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales
por ella incorporados.
Por ello, la resolución que se requiere de V.S. no puede desatender
las graves consecuencias que, de modo inmediato derivarían de la aplicación de
la norma atacada. Esta circunstancia exige que el Tribunal, en cumplimiento de
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su deber constitucional, adopte las medidas apropiadas para evitar el caos
institucional o la eventual paralización de la administración de justicia.
XIII.- COLOFÓN.
Esta ley que se impugna constituye un abuso de derecho.
Corresponde a la judicatura establecer un límite claro, concreto y rígido a la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en cuanto a las facultades que tiene
para dictar normas de este tipo.
Somos los abogados quienes en los últimos años hemos velado por
la Supremacía irrestricta de la Constitución Nacional, ya sea actuando por
derecho propio o en nombre de agrupaciones u organizaciones que nos nuclean,
obteniendo fallos que hoy se estudian en todas las facultades de Derecho del
Mundo (Fallos “Rizzo”, “Halabi”, “Banco Ciudad”, “Subrogancias”, entre otros),
incluyendo la acción judicial que este Colegio obtuvo en el año 2020 con el
objeto de que se permita a los abogados circular y concurrir a sus oficinas y
estudios para poder ejercer la profesión.
Las palmarias inconstitucionalidades de la ley atacada, nos hacen
transitar por un sendero que podría implicar un gravísimo precedente que
vulneraría de manera crucial la característica de rigidez que ostenta nuestra
Carta Magna, más allá de todas sus reformas, desde 1853.
Dicha violación podría aparejar innumerables consecuencias si se
permitiera sortear las limitaciones que la propia CN impone, máxime, en un país
donde en muchas oportunidades, a veces de facto, se han torcido o vulnerado
sus propias reglas conculcándose derechos y garantías constitucionales.
Así, luego de más de 38 años ininterrumpidos de Democracia
Argentina, es necesario preservar otro de los caracteres de nuestra forma de
gobierno, léase la republicana, entendida como la división tripartita de los
Poderes Constituidos del Estado tomada de "El Espíritu de las Leyes" de
Montesquieu, fin para el cual los Constituyentes dotaron al Poder Judicial de
independencia, estabilidad y control constitucional, en salvaguarda cierta de
la Supremacía irrestricta de nuestra CN, artículo 31.
Y es obligación inexcusable de todos los Abogados argentinos, y
mucho más del CPACF que los congrega, acudir a los remedios republicanos que
el Estado de Derecho otorga ante la inminencia de violaciones de derechos o
garantías de raigambre constitucional, como lo viene haciendo la Institución que
presido.
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Por todo ello, y en cumplimiento de un deber ineludible como
Ciudadano, Abogado y cabeza de una Institución modelo como es el Colegio
Público de Abogados de la Capital Federal, acudo ante la jurisdicción y
competencia de V.S. para lograr la inmediata tacha de inconstitucionalidad de la
ley mencionada.
Vemos azorados como en la Legislatura de la Ciudad, una mayoría
circunstancial de legisladores ha decidido avanzar y votar un proyecto de ley que
resulta absolutamente violatorio de la Constitución Nacional y de las más
elementales normas del derecho y de la tan mentada “seguridad jurídica”.
De nada han servido las advertencias y los llamados a la
cordura provenientes de los más amplios sectores políticos, sociales,
jurídicos y académicos, como ser la Asociación de Magistrados y
Funcionarios de la Justicia Nacional, la Junta de Presidentes de Cámaras
Nacionales y Federales de la República Argentina, la Unión de Empleados
de la Justicia Nacional, el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos
Aires (calle Montevideo), la agrupación de abogados “Gente de Derecho”
entre otras organizaciones intermedias y, obviamente, desde esta misma
Institución, el gran Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
La incorporación de una “tercera instancia” (o quinta en materia
penal como ya se dijo) previa al REX arrasaría ya no sólo con la Constitución
Nacional, sino también con la legalidad vigente desde 1863, año en que se dictó
la Ley 48, sin dejar de mencionar el encarecimiento de los juicios para los
ciudadanos de a pie, así como también la extensión de la duración de los
mismos, como ya se dijo y explicó.
Como podrá apreciar S.S., de acuerdo con las manifestaciones
vertidas por la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional,
la Junta de Presidentes de Cámaras Nacionales y Federales de la República
Argentina, entre otros, habrá sin dudas cuestiones de "competencia y conflictos
que en juicio se planteen entre jueces y tribunales del país que no tengan un
órgano superior jerárquico común" que, en virtud de lo dispuesto por el art. 24,
inc 7 del Decreto Ley 1285/58, resultarán de competencia de la CSJN.
De allí que devendría en desuetudo la aplicación de esta
inconstitucional ley teniendo en cuenta que bastaría con plantear el conflicto de
competencia en cada caso particular, desconociendo al TSJ, para que deba
resolver la CSJN, que resultará ser el mismo órgano que entenderá en el
eventual recurso extraordinario federal.
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¡Vaya si se encuentra fundado el carácter colectivo de la
pretensión y los efectos expansivos de la sentencia!
En este orden de ideas, si de lo que se trata es de crear un recurso
ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires para
cuestionar las decisiones de tribunales integrantes del Poder Judicial de la
Nación -lo cual, ya de por sí, resulta un contrasentido, partiendo de que se trata
de dos jurisdicciones distintas, que forman parte, respectivamente, del estado
local y del nacional-, es evidente que un cambio de semejante envergadura en
el diseño institucional de la Justicia Nacional no puede ser decidido por los
jueces -lo que implicaría exorbitar claramente su propia competencia- sino que
es resorte exclusivo del Congreso Nacional, en tanto representante del pueblo
de la Nación y encargado de la sanción de las leyes.
Por ello, frente a un nuevo avasallamiento que pretende vulnerar
las competencias de nuestra Constitución Nacional, rechazamos en forma
enfática cualquier norma o proyecto de ley que pretenda erigir al Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires en “Tribunal Superior de la
Causa” en procesos que tramitan ante la Justicia Nacional.
Llama la atención la falta de conocimiento de la realidad de la
justicia nacional que informan los proyectos como el que aquí se ha convertido
en ley (incluyendo sus fundamentos), cuyo único efecto real será prolongar
indefinidamente procesos judiciales que de por sí resultan bastante extensos,
generar una situación de incertidumbre general respecto de los órganos
competentes para finiquitar los recursos ordinarios y dar lugar a un conflicto
institucional sin precedentes.
Un reciente comunicado de la Asociación de Magistrados y
Funcionarios de la Justicia Nacional, fechado el 18 de octubre, en duros términos
expresa que la ley atacada modifica sustancialmente el esquema jurídico del
Poder Judicial de la Nación y de los Ministerios Públicos que ante él actúan,
pretendiendo someterlos a una instancia intermedia recursiva, que significa la
revisión por el Superior Tribunal de Justicia local de los fallos de las Cámaras
Nacionales de Apelaciones de la Capital Federal, agregando que fueron privados
de poder exponer en comisión al momento de tratarse dicha ley, la cual
claramente es contraria a principios constitucionales, a toda prudencia y a sana
lógica jurídica.
Dicho comunicado, sostiene que “ningún tribunal puede ser alzada
de fallos de juzgados o cámaras que no dependen de él, salvo la Corte Suprema
de Justicia de la Nación en materia federal por recurso extraordinario contra
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sentencias de Cortes y Superiores Tribunales provinciales” y que “todos los
argumentos jurídico-constitucionales serán sostenidos en las acciones judiciales
que nos veremos obligados a iniciar, en las presentaciones ante el sistema
interamericano y de la ONU, y en la frondosa multitud de planteos en miles de
causas civiles, penales, comerciales y laborales en trámite o por iniciarse.”
Aduce además que “esto convertirá al sistema de justicia de la
Capital Federal en un pandemónium de litigios derivados de la aplicación de esta
ley local, ajenos a la solución jurisdiccional de los verdaderos conflictos centrales
en cada caso.”
Para luego agregar que “si la pretensión se fundara en el deseo de
sectores de poder económico concentrado en cuanto a limitar la jurisprudencia y
los criterios del fuero Laboral, y alargar sus juicios en favor de los demandados,
un grave daño social amenaza a cientos de miles de trabajadores y sus familias;
si la intención oculta fuere alentar un llamado “populismo penal”, engañando a la
población que válidamente ansía vivir en paz, con una inútil y contraproducente
incitación a la justicia por mano propia, a armar a los ciudadanos y propender a
una real hipertrofia penal, a la cabeza de la reacción se encuentra el Ministerio
Público de la Defensa, garante específico, junto con los tribunales y las fiscalías,
del debido proceso y del equilibrio entre las partes en conflicto.”
Para culminar afirmando que “en caso de que prospere esta ley
local, algún cercano día veremos otra vez echar la culpa a la Justicia de
las malas decisiones que pretende imponerle la política.” (el destacado es
propio).
Concluyendo, frente al fracaso de la justicia porteña para
atribuirse competencias que le son ajenas, se intenta este nuevo e improcedente
camino, que ahora involucra en el desaguisado a otro órgano local como es la
legislatura porteña. No sucederá.
XIV.- DOCUMENTAL.
Se adjuntan las Actas de Proclamación y Distribución de
Autoridades así como la de Extensión de Mandatos de las Autoridades del
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
XV.- PLANTEA CUESTION FEDERAL.
Se formula expreso planteo del Caso Federal para el supuesto
improbable de que las instancias ordinarias no acogieran la acción deducida
formal o sustancialmente, conforme a las prescripciones del artículo 14 de la Ley
48, a fin de articular oportunamente el recurso extraordinario ante la Corte
48
Suprema de Justicia de la Nación, por violación de los preceptos constitucionales
individualizados en esta presentación.
XVI.- AUTORIZADOS.
Autorizo a la consulta del expediente, retirar escritos, oficios,
copias y realizar cuantos actos sean necesarios para la compulsa del mismo a
los Dres. Juan Pablo Irrera, Lucas Lorenzo, Darío Busso, Nancy Blasi, Samuel
Recalde, Ana L. Nuñez y Vanina Colender.
XVII.- PETITORIO.
Por todo lo expuesto solicito:
A.- Se me tenga por presentado, por parte y por constituido el domicilio procesal
y el electrónico.
B.- Se tenga por interpuesta la presente Acción de Amparo.
C.- Se cumpla por Secretaría con la inscripción en el Reglamento Público de
Procesos Colectivos, de conformidad con las Acordadas 32/14 y 12/16 de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación.
D.- Se tenga presente el planteo del Caso Federal y las autorizaciones
conferidas.
E.- Se haga lugar a la medida cautelar solicitada, ordenando la suspensión
inmediata de la aplicación de los artículos 4 y 7 de la Ley 6452 de la Ciudad de
Buenos Aires, todo ello con habilitación de días y horas inhábiles.
F.- Oportunamente, se dicte sentencia haciendo lugar a la presente acción,
declarándose la inconstitucionalidad requerida con expansión directa de los
efectos de la sentencia y con expresa imposición de costas a la demandada.
Proveer de Conformidad,
Por ser justicia
JUAN PABLO ECHEVERRÍA EDUARDO D. AWAD JORGE G. RIZZO
ASESOR LETRADO-ABOGADO PRESIDENTE ABOGADO
CPACF T°67 F°327 CPACF CPACF Tº33 Fº955
