Tipos y modos de la participación ciudadana en los procesos de ... · Tipos y modos de la participación ciudadana 447 Introducción La participación ciudadana constituye uno de

Tipos y modos de la participación ciudadana 447

Introducción

La participación ciudadana constituye uno de los nuevos consensos en el que toman parte los organismos de más alto nivel internacional, después de superar una etapa en la que se consideraba una utopía. Así, el Banco Mun-dial en su libro “maestro” de 1996, resalta que “la gente afectada por inter-venciones para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de decisión” (Kliksberg, 1998); por su parte, Naciones Unidas desde años atrás, hablaba de la participación como un eje vertebrador de sus programas de cooperación técnica en los campos económico y social. Desde 1990 todos los informes sobre Desarrollo Humano señalan a la participación como una estrategia imprescindible a la hora de abordar los diversos problemas de variada índole, destacando la importancia de los actores sociales y las tramas colectivas en la consecución del desarrollo llegando a la conclusión de que “el desarrollo sólo es posible y sustentable en la medida que la sociedad o los grupos socia-les sean los diseñadores y actores de ese proceso” (Güell y Márquez, 2001). A estas declaraciones se suman otras de organismos regionales, subregionales

Tipos y modos de la participación ciudadana en los procesos de ordenación del territorio: Dos casos para su ilustración

María Teresa Rentería Rodríguez*

447

* Departamento de Geografía y Ordenación Territorial, Universidad de Guadalajara.

448 Ordenamiento territorial y participación social

y nacionales, así como de entidades gubernamentales a nivel estatal y muni-cipal (Kliksberg, 1998). Como se ve, es una reacción en cascada en la que el discurso privilegia la participación ciudadana que sin embargo, en la prácti-ca no tiene todavía un correlato amplio. Entre las principales causas de que esto suceda, podemos citar, en primer lugar, el limitado concepto de partici-pación ciudadana que tienen los funcionarios de los gobiernos municipales –con contadas excepciones-, el cual se reduce a informar a la ciudadanía los proyectos de ordenamiento territorial y en algunos casos –pocos- a someter-los a su consideración a través del voto. La escasa presencia de las organiza-ciones de la sociedad civil en los temas de ordenamiento territorial se debe también en buena parte a que tradicionalmente el Estado ha asumido la pla-nificación –entendida como una herramienta propia del Estado para llevar adelante sus programas tendientes a la consecución del desarrollo- sin dar lugar a la participación de los grupos sociales. Sin embargo, la planificación y el ordenamiento territorial, con el que está ineludiblemente ligada, deben ser también reflejo y expresión de las aspiraciones de la gente a quienes se dirige. El error en el que aún se sigue cayendo, es que muchas veces estos planes se hacen de espaldas a los miembros de una comunidad; es decir, que el Estado ha interpretado sus necesidades y el modo de satisfacerlas y ha actuado en consecuencia sin saber si dichas acciones efectivamente satisfacen sus aspi-raciones, debido a que los planificadores de las instancias gubernamentales no han tomado en cuenta a los miembros de la comunidad en cuestión –des-de el inicio del proceso- en la identificación de los problemas locales y en sus posibles soluciones, en su concepción del desarrollo, en lo que consideran deseable, etc., asumiendo en la práctica –quizá inconscientemente-, que los miembros de esa comunidad son simples espectadores y no auténticos acto-res en la configuración de su entorno, pese a que en el discurso gubernamen-tal la participación ciudadana ha venido a ser un elemento importante.

En segundo lugar, los obstáculos de la propia sociedad para organizarse, para estar bien informada, para pensar estrategias e integrarse eficazmente en los procesos de participación y para vencer la prueba más difícil que es la de la resistencia en el tiempo, manteniendo la tensión de la lucha, frente a estructuras institucionales que parecen inconmovibles.

El propósito de este trabajo es mostrar algunas de las múltiples formas que se dan en la participación ciudadana que pueden llegar a incidir en los


procesos de ordenación territorial, los cuales obtienen resultados diversos en función de las fortalezas y las debilidades de los grupos de la sociedad civil involucrados, a través de dos casos de participación ciudadana: una en San Salvador Atenco y otra en Zapopan, con resultados también diversos en cuanto a su incidencia en el territorio. Este trabajo nos muestra la dia-metralidad de los resultados dependiendo de las motivaciones de los acto-res y de los modos de llevar a cabo el proceso. La diversidad metodológica empleada en estos casos –tan distinta entre sí- se debe a la lejanía espacio-temporal de la autora con relación al primer caso en el momento de realizar este trabajo; mientras que en el segundo caso –el de Zapopan- se trata de una experiencia más cercana en el tiempo y en el espacio, ya que la autora tuvo la oportunidad de participar más directamente en el proyecto del Plan de Ordenamiento Ecológico y Territorial del Municipio de Zapopan. Estos recursos metodológicos tan diferentes no obstaron, sin embargo, para la rea-lización de un análisis comparativo –basado en los hechos recopilados- de las motivaciones de los actores, desarrollo y resultados de estos dos casos, seleccionados precisamente por su contraste, que permitieran poner de ma-nifiesto que la participación ciudadana puede llegar a incidir de forma eficaz –si se organiza debidamente- en la ordenación territorial; que éste no es un fenómeno homogéneo existiendo, aún dentro de un universo social deter-minado, formas diferentes de entender y llevar a cabo la participación, que, como todo quehacer humano, es susceptible de mejorar.

La heterogeneidad de la participación ciudadana

La participación ciudadana dista mucho de ser un fenómeno generalizado en las sociedades latinoamericanas -aunque ha tenido un desarrollo innegable en las últimas décadas-, homogéneo y exento de limitaciones, e incluso, de deficiencias: no es pues, la panacea del desarrollo. Esto es así, en primer lugar porque la sociedad no es un ente homogéneo, un todo que se mueve por los mismos intereses, sino que se constituye de personas que piensan de formas diversas y persiguen muchas veces cosas distintas, lo que no obsta para que algunas veces compartan ciertos valores y motivos, que precisamente, per-miten que se organicen formando grupos o redes sociales. La heterogeneidad de la participación responde a los tipos de participación ciudadana y a los


diversos modos de ser de las comunidades, lo cual tiene que ver con multitud de variables como son los niveles de escolarización, los antecedentes históri-cos, el tipo de comunidad, los móviles para participar, etc., cuestiones todas que tienen que ver con el tema del capital social. Se dan pues, de esta manera, diferencias en el origen, en el desarrollo y en los resultados de ésta.

Tipología de la participación

Existen diversas tipologías que tratan de sistematizar diferentes aspectos de la participación, ya sea por su origen, ya por sus características, ya por sus resultados, etc. Ziccardi (1998) presenta una tipología que se podría decir, atiende su relación con las instituciones gubernamentales:

Ésta es una primera aproximación que ayuda a distinguir la naturaleza de la participación; sin embargo, la primera dificultad que ofrece es que el concepto de institucionalización es manejado como sinónimo de legalidad, y por tanto, viene dado por la iniciativa del gobierno, lo cual no necesariamente ocurre así,

Fuente: Elaboración propia con base en Ziccardi (1998).

Tipo de participación CaracterísticasInstitucionalizada Está reglamentada para que la ciudadanía participe

en los procesos decisorios del gobierno local.No institucionalizada Participación informal o formal pero que no está re-

glamentada.Autónoma La ciudadanía participa a través de algún tipo de aso-

ciación no gubernamental que, aunque participe en instancias de gobierno, no depende ni es controlada por éste.

Clientelística La autoridad y los individuos o grupos se relacionan a través de un intercambio de favores o cosas.

Incluyente o equitativa Se promueve la participación de toda la ciudadanía, independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa o de clase social.

Cuadro 1. Tipos de participación con relación a la dependencia gubernamental


pues puede haber participaciones no legales en cuanto que no están compren-didas en la ley; pero sí institucionalizadas por la costumbre. Otra dificultad es que estas categorías no son del todo independientes, pueden combinarse entre sí. Por ejemplo, la participación clientelística nunca será una práctica legal, pero puede estar institucionalizada de manera informal sin perjuicio de su poder; o bien, la participación puede ser a la vez autónoma e incluyente. Así de entrada, se dificulta un poco su sistematización o su relación con otras categorías.

Una interesante tipología es la de Serra Vázquez (2007), la cual se mues-tra en la cuadro 2. Ésta ofrece diferentes niveles o tipos de praxis según el grado de desarrollo de sus aspectos objetivos y subjetivos, de acuerdo con el grado de su interrelación y al carácter de la transformación de la realidad.

Tomando ocasión de este cuadro, partiremos de que esas categorías –par-ticipación espontánea, mecánica, reflexiva y creativa-pueden ser formales o informales. En el primer caso se refieren al hecho de que estén consideradas en los planes de desarrollo –o cualquier otro instrumento gubernamental-, los cuales se elaboran a partir de leyes; las segundas, son las que no están

Fuente: Serra Vázquez. Participación ciudadana y movimientos sociales.

Participación espontánea Se caracteriza por una débil interre-lación entre lo ideal y lo material, una mínima elaboración subjetiva (fines, conocimiento de la realidad, auto-conciencia de valores) y una actividad práctica errática.

Participación reflexiva Se define por tener una interrelación fuerte entre lo ideal y lo material, una máxima elaboración subjetiva y una práctica coherente con el discurso.

Participación mecánica Se define por una transformación de la realidad que reproduce lo existente. La actividad subjetiva es mínima en rela-ción a la práctica aceptándose acrítica-mente el status quo.

Praxis creativa Se define por la producción de algo nue-vo con una actividad subjetiva dinámi-ca en íntima relación con la actividad práctica, resultando en un proceso de autoconstrucción integral del sujeto.

Cuadro 2. Tipología de la participación según aspectos objetivos y subjetivos, interrelaciones e incidencia sobre la realidad


consideradas en éstas. Agregando algunas otras categorías que tienen qué ver con el capital social como son las características de la participación y los valores en los que se apoya, además de la consideración de los resultados ob-tenidos, se puede llegar a el cuadro 3.

Cuadro 3. Tipos de participación, capital social y resultados

Fuente: Elaboración propia con base en la tabla de Serra Vázquez.

Tipos de partici-pación

Capital socialCaracterísticas

Valores Resultados

Participación es-pontánea (formal o infor-mal)

No hay claridad en los objetivos, relación casual y/o muy débil entre los participantes. Indiferencia

Vagos deseos de “hacer algo” por la sociedad. Partici-pación aleatoria o casual

Nulos

Participación me-cánica (formal o infor-mal)

Reproducción de los mismos mode-los. Relación débil entre los partici-pantes.Postura acrítica

Seguridad perso-nal. Imposición del propio punto de vista

Escasos

Participación re-flexiva (formal o infor-mal)

Claridad en los objetivos. Interre-lación fuerte de los miembros.Actitud crítica

Solidaridad respe-to, apertura

NotablesImpacto positivo en el territorio

Praxis creativa (formal o infor-mal)

Claridad de obje-tivos. Horizontes amplios. Pro-puestas nuevas propuestas cohe-rentes e inclusi-vas.

Bien común, res-peto, diálogo, consenso,

SobresalientesImpacto positivo en el territorio In-cidencia benéfica en los niveles de bienestar


Evidentemente, cualquier tipo de clasificación termina siendo una simplifi-cación de la realidad, ya que ésta es mucho más compleja, y se pueden presen-tar rasgos de diferentes categorías en una participación determinada, como de hecho se ve claramente en el caso de San Salvador Atenco que se presenta más adelante. Tal como se ha dicho, las características y los valores predominantes forman parte del capital social, dentro de los cuales está implícito el modo de llevar a cabo la participación social. El cómo –es decir, el modo en el que se lle-va a cabo la participación, determinados por el capital social- no es irrelevan-te, pues determina muchas veces los resultados. Si se toma la violencia como recurso para convencer, aunque se emplee para una causa justa, los resultados pueden ser nulos o escasos, o bien, a un costo social alto. Si en cambio se privi-legian el respeto y la apertura, se propicia el diálogo y con él, mayor probabili-dad de llegar a un entendimiento y a mejores resultados. Verdad es que muchas veces el interlocutor de la sociedad –el Estado- no tiene la menor intención de llegar a consensos, sino que de antemano ha adoptado una decisión que no está dispuesto a modificar; entonces el diálogo se convierte en una conversa-ción de sordos y, agotados los recursos del diálogo, la sociedad puede recurrir a otros medios de presión, pero siempre dentro de los límites de la civilidad.

El caso de San Salvador Atenco

Los casos aquí presentados nos muestran luces y sombras; fortalezas y de-bilidades que hemos de reconocer para potenciar en lo posible las primeras y tratar de superar las segundas. El caso de San Salvador Atenco nos ilustra sobre la participación autónoma de la sociedad con un fuerte sentido comu-nitario y no exento de limitaciones y deficiencias en el modo de llevarla a cabo, pero que finalmente consigue su objetivo y resulta determinante para la ordenación territorial. La metodología utilizada consistió en el rastreo de notas periodísticas tomadas textualmente en su mayoría a través de Internet para su análisis y elaboración de un cuadro de fortalezas y debilidades.

Datos generales

El municipio de Atenco, está ubicado al oriente del Estado de México. Su superficie comprende 94.67 km2. Su localización geográfica está entre los


19° 29’20” y 19° 36’34” de latitud norte y 98° 53’38” y 99° 00’47” de longitud oeste, a una altura de 2,250 metros sobre el nivel del mar. Limita al norte con Acolman y Tezoyuca, al sur con Texcoco, al este con Chiautla y Chiconcuac y al oeste con Ecatepec (Enciclopedia de los municipios de México).

En San Salvador Atenco viven 45 mil habitantes que se distribuyen en diez comunidades (Reséndiz y Vidal, 2006),

Su principal actividad es la agricultura y en el municipio sólo se ha insta-lado una empresa de carrocería que da empleo a 400 personas. Además hay sectores en menor cantidad que se dedican a la costura y la elabora-ción de merengues. En este municipio hay 2 mil 200 ejidatarios y un total de 40% de la extensión territorial son predios dedicados a la siembra del maíz y la alfalfa, principalmente. […] Ante la falta de empresas 60% de los pobladores en edad de trabajar salen de la demarcación para ofrecer sus servicios a diferentes fábricas de la zona metropolitana o el Distrito Federal o a emplearse en otras actividades. San Salvador Atenco está a tiro de piedra de Texcoco, el municipio más importante de la zona por su desarrollo económico y sus 220 mil habitantes, donde convergen po-bladores de Nezahualcóyotl, Ecatepec, Papalotla, Teotihuacán, Chalma, Chinconcuac, Los Reyes y Chimalhuacán para trabajar, ofrecer servicios o hacer escala en su viaje a otro municipio. (Reséndiz y Vidal, 2006)

La gente de San Salvador Atenco

La difusión de los hechos –en este caso, violentos- por los medios de comu-nicación masiva suelen impactar en la opinión pública, dejando un prece-dente por el cual, la gente tiende a confundir el todo por la parte, y a poner, consecuentemente, una etiqueta de “bueno” o “malo” a una comunidad com-pleta. En el caso de los pobladores de San Salvador Atenco

la mayoría pobre, son trabajadores y amables con el extraño, se dis-tribuyen en 10 comunidades, pero los conflictos que han encabezado algunos de sus miembros han logrado que fuera del pueblo sean ca-talogados como violentos y conflictivos, que no les den trabajo o los rechacen en las escuelas (Islas y Gutiérrez, 2002).


Esto es así porque desde que se formó el Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra, caracterizado por el machete, se ha difundido una imagen agresiva de todos los pobladores de Atenco. “Según relatan los pobladores, cuando acuden a pedir trabajo o el ingreso a una escuela, se los niegan por el simple hecho de vivir en San Salvador Atenco, el lugar de los <<macheteros>>” (Re-séndiz y Vidal, 2006). Y en otro lugar “Ya queremos que todo acabe porque cuando nuestros esposos o hijos van a pedir trabajo y dicen que son de Aten-co, simplemente les dicen que no hay y que no se los darán porque somos unos <<peleoneros>>, comentó indignada Margarita Moreno, habitante de esta localidad” (Reséndiz y Vidal, 2006). Sin embargo, muchos sectores de la comunidad se sienten respaldados por esta organización, la cual es de armas tomar, como queda constatado en el testimonio de

José Luis Magaña, regidor perredista de Atenco, Roberto Acevedo, vocero del municipio de Texcoco, coinciden en que cada vez que ha-bía un problema con alguno de los miembros del Frente de Pueblos los <<macheteros>> prácticamente asfixiaban la región con cierre de vialidades y si eso no funcionaba secuestraban a funcionarios. Re-cuerdan los conflictos más fuertes de los últimos dos años: uno por el transporte de Santa Catarina que llevó a que entraran violentamente al palacio municipal de Texcoco, el desalojo de un vendedor de tama-les del centro de Texcoco, y su demanda de apoyo a una escuela de discapacitados. En esta última tomaron como rehenes a un funciona-rio municipal y a otro estatal, les colocaron cohetones en el cinturón y rociaron gasolina en sus pantalones. Los golpearon. <<Si no hacen lo que queremos no hay negociación, eran sus argumentos, se sentían invencibles por lo de aeropuerto y hacían lo que querían>>, coinciden los funcionarios. (Reséndiz y Vidal, 2006)

El detonador: un aeropuerto

Pero fue la oposición a ultranza de sus habitantes a la construcción del aeropuer-to alterno de la ciudad de México lo que lanzó a Atenco al escenario nacional. Desde hace más de dos décadas la ciudad de México demanda una nueva ter-


minal aérea. El aeropuerto internacional Benito Juárez ha llegado al límite de su capacidad y los problemas que enfrenta son tan serios como constantes.

Sin embargo, por lo menos dos presidentes priístas rehusaron involucrar-se en la construcción de una nueva terminal aérea, advirtiendo las posibles implicaciones políticas de semejante iniciativa. En 1998 el gobierno de Er-nesto Zedillo consideró dos alternativas para la ubicación de la nueva termi-nal aérea de la ciudad de México: el vaso del lago de Texcoco, en el Estado de México y Tizayuca, en Hidalgo.

La organización de los grupos sociales en San Salvador Atenco

A finales de la década de los 70 surgió la asociación civil Habitantes Unidos por San Salvador Atenco (HAUSA). La construcción del aeropuerto dividió las opiniones y a la propia HAUSA. Algunos ejidatarios lucharon en favor del proyecto, otros, decidieron luchar contra él y crearon el Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra (FPDT) (Reséndiz y Vidal, 2006).

El 22 de octubre de 2001, durante el gobierno de Vicente Fox el gobierno federal anunció que en Texcoco se ubicaría la nueva terminal aérea de la ciu-dad México. Ese día fue emitido el decreto expropiatorio correspondiente, el cual afectaría el patrimonio de 4 mil 375 familias. Al parecer, el gobierno del presidente Fox no reparó en las implicaciones políticas de construir el nuevo aeropuerto en Texcoco, pues nunca hizo una consulta popular para conocer el grado de aceptación de ese nuevo proyecto (Islas y Gutiérrez, 2002). El 23 de octubre de 2001, los habitantes de San Salvador Atenco salieron a las calles con machetes, palos y varillas, dispuestos a bloquear la carretera Texcoco-Le-chería en protesta de la decisión de construir en Texcoco el nuevo aeropuerto. Con la asesoría de un jurista, los ejidatarios de San Salvador Atenco decidieron promover un amparo al decreto expropiatorio. La razón era que San Salvador Atenco había sido despojado de mil cuatrocientas hectáreas que significaban el 90 por ciento de su territorio y había sido fijada la sorprendente cantidad de $7.20 pesos mexicanos (alrededor de medio dólar norteamericano) por metro cuadrado de indemnización (Islas y Gutiérrez, 2002).

A los reclamos sociales de los habitantes de San Salvador Atenco, el go-bierno federal respondió con indiferencia, desestimando el poder de las comu-


nidades afectadas, a las cuales se les unieron diferentes organizaciones de la sociedad civil y otras de distinta naturaleza y mayor relevancia como el famoso Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), miembros del Movimiento del ’68, estudiantes de la Universidad Nacional Autónoma de México, e inclu-so, se pudo identificar la presencia de extranjeros en las marchas y manifesta-ciones. Al final del conflicto, se logró impedir la construcción del aeropuerto, al menos por el momento. Resultado que obviamente puede ser discutido en términos de ordenación territorial: la suspensión de este proyecto impidió la organización de un territorio en una forma determinada, con independencia de las implicaciones benéficas o perjudiciales para los habitantes de ese terri-torio. Este caso nos muestra en resumidas cuentas, hasta dónde se puede llegar cuando se hace presente la población a través de una participación más que ac-tiva, si bien es cierto que haría falta una discusión aparte para definir si se trató de una movilización auténticamente ciudadana. Las debilidades y fortalezas de la participación ciudadana encontradas en éste quedan patentes a través de los cuadros que se presentan en cada uno de los casos.

Cuadro 4. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana de San Salvador de Atenco

Fortalezas DebilidadesFuerte sentido comunitarioGran poder de convocatoria de la organización aglutinadoraClaridad en los objetivos a conse-guirAlto grado de participación ciuda-danaLogros pequeños y grandes en la consecución de los objetivos

Poca apertura al diálogoFácil recurso a la violenciaProyección negativa de la comunidad que afecta a todos sus miembrosDivisión dentro de la comunidad a causa de los métodos utilizadosRelativo debilitamiento de la unidad de la principal organización aglutinadoraEfectos negativos en los aspectos económi-co y social

Fuente: Elaboración propia.


El caso de Zapopan

Este caso nos muestra un tipo de participación ciudadana, muy diferente del caso presentado con anterioridad, ya que se trata de un caso de participación formal e institucional, promovida desde el Ayuntamiento de Zapopan du-rante la última administración priísta comprendida en el periodo 2003-2006 referida desde la Dirección General de Ecología y Fomento Agropecuario (DGEFA) en dos de los Subcomités del Comité de Planeación para el Desa-rrollo Municipal de Zapopan, Jalisco (Coplademun) que dependen de esta Dirección: el de Desarrollo Rural y el de Ecología; por lo tanto, sólo refleja una experiencia limitada al universo de los actores sociales involucrados en esos dos subcomités y con temas de su interés y que en buena medida es-tán ligados a la discusión y ejecución del presupuesto del año en cuestión, además de una participación más abierta a la ciudadanía llevada a cabo a través de esta misma Dirección, mediante varios talleres participativos con motivo del Proyecto de Ordenamiento Ecológico planteado para Zapopan. La metodología utilizada fue la realización de una entrevista a profundidad realizada al Director General de Ecología y Fomento Agropecuario, el Arq. Javier de Alba y Góngora; la observación participante de la autora en una de las sesiones abiertas a la participación ciudadana con motivo del Proyecto de Ordenamiento Ecológico del municipio de Zapopan, y las conversaciones informales con otros académicos que participaron en el proceso.

Datos generales

Las coordenadas extremas de Zapopan son: 20° 35́ 16” y 20° 59´ 46” de latitud norte, y 103° 18´ 23” y 103° 39´ 39” de longitud oeste, mismas que lo ubican en la parte central del Estado de Jalisco (Departamento de Geografía y Orde-nación Territorial, 2007). La extensión territorial es de 1,229.1 Km2. Colinda con los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque, Tlajomulco de Zúñiga, Tala, Arenal, Amatitán, Tequila, San Cristóbal de la Barranca e Ixtlahuacán del Río. Zapopan es el segundo municipio en cuanto a su importancia económica y demográfica en el estado de Jalisco, después de la capital, Guadalajara.

Las principales actividades económicas del municipio (de acuerdo con la población ocupada) son en primer lugar las de servicios, seguida de la activi-


dad manufacturera del sector industrial, en tercer lugar comercio del sector terciario y en cuarto lugar construcción del sector secundario; en los últimos lugares se encuentra el sector primario, electricidad y agua y la actividad de extracción del sector industrial.1

La participación en el Subcomité de Ecología

En el caso de la participación en el Subcomité de Ecología (SE), la partici-pación ciudadana no se identifica con una causa común y no tiene mayores motivaciones que la de llevarse una parte del presupuesto de ese año para su colonia porque no ha surgido como una necesidad sentida en su propia comunidad, sino como una circunstancia de la que hay que sacar algún pro-vecho; pero un provecho limitado por la estrechez de la visión de los partici-pantes, por la inexistencia de un sentido comunitario.

Así de entrada, la participación en las discusiones sobre la partida presu-puestal –en palabras del Director- se convierte en “un gravísimo error […] porque esto ha generado cotos de poder en el sector ciudadano, cosa que me parece que es un error fundamental porque entonces los supuestos repre-sentantes de las colonias en realidad se convierten es aspirantes a gestión de otra naturaleza”.2 De hecho, algunos de esos representantes de colonia o de distrito, terminan luego como candidatos para algún puesto público. La asistencia a las reuniones es baja cuando se trata de discutir cosas relativas al ordenamiento ecológico; pero cuando se trata de discutir el presupuesto vienen todos o casi todos. En estas reuniones es muy difícil llegar a consen-sos, cada uno tiene una visión demasiado particular de lo que debería hacer-se con el dinero, limitada a la circunscripción de su colonia, perdiendo de vista el conjunto, los beneficios de invertir en proyectos mayores que aunque no se encontraran en su colonia les reportarían un beneficio también, pero no sólo a ellos, sino a un grupo de colonias debido a una mayor alcance de

1 Esta información fue extraída textualmente del Plan Municipal de Desarrollo del Municipio de Zapopan [http://www.zapopan.gob.mx/].2 Entrevista al Arq. Javier de Alba y Góngora, Director General de Ecología y Fomento Agropecuario, en el periodo 2004-2006 realizada el 6 de diciembre de 2006, en la Di-rección General de Ecología, Ayuntamiento de Zapopan. En adelante, todas las citas corresponden a esta entrevista.


los proyectos. Cada uno ve la forma de quedarse con la mayor parte de los ingresos sin atender a las prioridades del conjunto “[…] el dinero de alguna manera vino a romper el ideal de la participación ciudadana desinteresada o interesada en el bien común”. Se da entonces “una visión terriblemente frag-mentada, irreconciliable” entre los participantes, “inclusive hay rivalidades entre los propios ciudadanos” quienes disputan por el presupuesto y por las obras. Las partidas presupuestales no suelen ser muy cuantiosas: de tres a cuatro millones de pesos al año para toda la ciudad de Zapopan, los cuales terminan repartiéndose en doce o trece colonias o distritos, sin importar que les toque “de a 250,000 y tengan necesidades diez veces mayores” y con eso lo único que consiguen

[…] es hacer la décima parte de lo que se tiene que hacer […] es decir, se ponen 4 bancas en un parque donde se necesitaban 40 […] lo cual, en palabras del Director General es <<una vergüenza>>, y entonces nunca se acaban las obras y siempre hay insatisfacción […] Yo percibo mucha insatisfacción de los ciudadanos en general […] cuando por fin les va a tocar una obra y resulta que la obra es muy baja respecto a la expectativa que tienen.

Así las cosas, la invitación a participar en proyectos comunes no tiene acogida entre los participantes que son los representantes de su distrito, pre-valeciendo una actitud individualista. Por otro lado, los colonos parecen no involucrarse mucho en las actividades de mejoramiento de su propia colonia, aún cuando ellos mismos demandaban ayuda, por ejemplo, para limpiar su colonia. Cuando por fin se concretaba una fecha para hacer labores de lim-pieza, y se formaba un grupo como de cuarenta funcionarios públicos para esas tareas, al final acudían diez o veinte colonos en poblaciones muy gran-des.

El modo en que se llevan a cabo esas reuniones, es decir, el cómo, acusa también algunas deficiencias porque los participantes no están bien infor-mados de lo que acontece en el conjunto del municipio, ni aún de sus propios derechos, y por lo tanto, no los ejercen cabalmente, o sencillamente, no los ejercen; no están bien organizados y menos aún unidos y sus participaciones suelen no ser respetuosas con su interlocutor: “tenemos muchos ciudadanos


que gritan y exigen, pero no saben de qué están hablando, o gritan y exigen cuando en realidad están defendiendo solamente las bancas de su parque […]”. Para el Arq. de Alba, esto se debe a dos cosas: no existe una “cultura real de participación ciudadana” y por otro lado, tampoco el gobierno se ha preocupado por fomentarla. El análisis de este tipo de participación nos da como resultado el cuadro 5.

La participación en el Subcomité de Desarrollo Rural

En el caso del Subcomité de Desarrollo Rural, participan pequeños propie-tarios, ganaderos, agricultores, etc., los principales representantes de las co-munidades rurales, aunque también se hacen invitaciones a las Cámaras: de la Construcción de la Vivienda, la Confederación Patronal de la República Mexicana (coparmex), la Cámara Nacional del Comercio (canaco) y se re-úne cada mes. La experiencia reportada para este Subcomité no obstante tratarse de una participación formal ya que igualmente es convocada por el gobierno municipal, es bastante mejor que la tenida para el Subcomité de Ecología: se tiene un mayor sentido comunitario y solidario y eso se refleja en el planteamiento de los problemas, pero sobre en las soluciones propuestas. El desarrollo de las sesiones se hace de manera ordenada y se convierte en una ocasión para el diálogo de los representantes de las comunidades rurales entre sí, y entre éstos y las autoridades y los diversos invitados, lo que les

Cuadro 5. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana en el Subcomité de Ecología de Zapopan

Fuente: elaboración propia.

Fortalezas DebilidadesSe ha llegado a algunos acuerdos Poca claridad en los objetivos

Estrechez de mirasEscasa colaboraciónActitud individualistaPostura acríticaDivisión dentro de la sociedadRivalidad entre algunos miembros


permite llegar más fácilmente a acuerdos; se discuten las tareas pendientes, se reparten las funciones y las actividades y se levantan las actas correspon-dientes a la reunión.

El Subcomité de Desarrollo Rural funciona de manera mucho más or-denada (que el Subcomité de Ecología): hacen minutas, tienen acuer-dos, se reparten funciones, hay colaboraciones interinstitucionales interesantes, hay muchísimos más mayores acuerdos, lo puedes ver a través de las actas; parece que en ese sentido son un modelo.

Muy probablemente uno de los factores que han influido en esta mayor integración e identificación es que se empezaron a realizar estas reuniones hacia 1997 o 1998; es decir, son anteriores a la creación del Coplademun; por lo tanto, llevan varios años de ventaja respecto al Subcomité de Ecología. Pero probablemente existe algo más que tiempo, pues el tiempo por sí solo no dice demasiado. Quizá sea el mismo estilo de vida rural lo que ha facili-tado un mayor sentido comunitario y una mayor comunicación y entendi-miento que han reforzado el capital social, o bien, los problemas comunes a los que han tenido que enfrentarse han facilitado una mayor comprensión de la situación y un mayor cooperativismo:

No sólo no ven sólo hacia su parcela, sino que hay una conciencia más equilibrada de cuándo el apoyo debe ir para las vacunas, para los hatos de ganado o cuando el apoyo debe ir hacia las granjas de cerdos […] se reparten las decisiones y las actividades. Lo que le hace falta desde mi punto de vista a ese Subcomité es una visión de más largo plazo en proyectos más consistentes; pero los cimientos están muy fuertes: se conocen entre ellos sus fortalezas y sus debilidades […] eso ayuda mucho […]

La experiencia participativa en los Talleres de Ordenamiento Ecológico

Otra lectura de la participación ciudadana en Zapopan es la que aporta la respuesta generada por ésta ante la convocatoria del Ayuntamiento para


participar en los Talleres de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Za-popan. No obstante que la asistencia en términos generales fue baja si se compara con el universo de quienes fueron convocados, se puede calificar como muy buena la experiencia habida en estos Talleres Ciudadanos, sobre todo, si se considera que coincidió con una época post-electoral en la que el pri perdió las elecciones frente al pan.

El registro me reporta más de 800 asistentes en todo el procesote enero a noviembre, lo cual, es mucho mejor que cualquier cosa que hubiéramos hecho en esta Administración y probablemente en otras. Para darte un parámetro en el área protegida del Nixticuil, también tuvimos consulta pública, sesiones de carácter público y las que más logramos reunir fueron sesenta, en total logramos un grupo de alrede-dor de 100 personas y en el de ordenamiento […]

En estas reuniones participaron diversos grupos organizados de la socie-dad civil que en su mayor parte tenían que ver con cuestiones ecológicas. El tema ambiental ha ido generado un interés creciente en los diferentes estra-tos de la población: cada vez existe una mayor consciencia de que los recur-sos son escasos y de que se debe hacer algo para no acabar con ellos.

Cuadro 6. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana en el Subcomité de Desarrollo Rural de Zapopan


Fortalezas DebilidadesFuerte sentido comunitarioExistencia de logros de diversa importancia en la consecución de los objetivosParticipación reflexiva que impacta positivamen-te en el territorio y en los niveles de bienestarFuerte interrelación entre los miembrosCapital social identificable en la capacidad de diálogo y de consensos

Escasa visión de largo plazo


Los temas que han generado consensos son el ordenamiento ecológico, está firmemente arraigado el convencimiento de que hay que prote-ger una parte de nuestro territorio, el convencimiento de que hay que reformar el sistema de manejo de residuos, la ubicación del tiradero de basura “Picachos”, conservación de áreas verdes […]

El desarrollo de estos talleres consistió en la exposición de la fase de diag-nóstico de los aspectos físicos, sociales y económicos del municipio por parte de los investigadores de la Universidad de Guadalajara, involucrados en el Proyecto de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Zapopan; después se daba tiempo para hacer preguntas. Posteriormente se hacían grupos de trabajo en los que los que se mezclaban los investigadores y los miembros de las diferentes organizaciones civiles, identificando los problemas de diversa índole que percibían en el municipio. Finalmente, se abría un espacio para la participación general abierta a todo el que quisiera aportar algo de viva voz.

El desarrollo de las sesiones significó intensas tardes de trabajo que se de-sarrollaron con orden, según el plan previsto. Sin embargo, no se trataba en esta ocasión de llegar a acuerdos, sino de realizar propuestas a los problemas planteados. La gente se mostró receptiva, y en buena medida, con un amplio conocimiento de la problemática local, aportando ideas -algunas de ellas con mucho sentido-, que quedaron recogidas en las actas. Uno de los grandes in-convenientes es que estos talleres se realizaron al término de una administra-ción que además no fue seguida por otra del mismo partido, lo que congeló por el momento, el análisis y discusión de esas propuestas para ponerlas por obra.

Esta experiencia reveló que, por lo menos en las cuestiones de tipo ecoló-gico, existe una representación de la sociedad con un buen nivel de informa-ción y con iniciativa, además de una gran sensibilidad para las cuestiones que tienen una incidencia directa en la ordenación territorial, concretamente, las cuestiones ecológicas, con una visión crítica y a la vez, propositiva, lo que apunta más bien a un tipo de participación reflexiva y creativa.

Análisis comparativo

Como se ve, los casos aquí presentados muestran grandes diferencias refe-ridas a la participación ciudadana, tanto en su origen –los motivos que las



Cuadro 7. Fortalezas y debilidades de la participación ciudadana en los Talleres Ciudadanos de Ecología de Zapopan

Fortalezas DebilidadesGran interés por la problemática eco-lógicaBuen nivel de información y conoci-miento de la problemática ambientalActitud reflexiva y crítica en torno a los problemasPropuestas válidas encaminadas a la solución de los problemasNo se dio seguimiento a las propuestas emanadas de estas reuniones

Poco conocimiento de los participan-tes entre sí

concitaron-, así como en su desarrollo –los modos o estilos de participación- y en los resultados obtenidos, dándose también diferentes tipos.

Motivación

El primero de estos aspectos marca en buena medida la diferencia: en San Salvador Atenco los grupos sociales participan para defenderse de lo que perciben como una amenaza a sus tierras, a su patrimonio, lo que constituye un motivo poderoso, capaz de aunar a un gran número de habitantes, dán-dose un tipo de participación autónoma. En tanto que en el caso de Zapopan, la iniciativa parte del Ayuntamiento, por lo que se trata de una participación institucionalizada, si bien es cierto que se observan tres maneras distintas de participar dentro de un mismo tipo institucional: la primera corresponde a la participación en el subcomité de Ecología del coplademun en la que los ciudadanos acuden a las reuniones de manera más o menos rutinaria por ser presidentes de colonos. Su motivación carece de la fuerza –y hasta de la pasión- que se observa en el primer caso al responder más a una formalidad que a una necesidad sentida, mientras que la participación en el Subcomité de Desarrollo Rural existe una motivación mayor por tratarse del apoyo en


aspectos sustanciales de los que depende la fuente de sostenimiento de su fa-milia. Por otro lado, la motivación generada en los Talleres de Ordenamiento Ecológico está dada por la posibilidad de poderse manifestar acerca de los problemas ecológicos que perciben en su entorno y la esperanza de que se tomen en cuenta sus denuncias para solucionar los problemas presentados.

Desarrollo

En tanto que el desarrollo de la participación, considerado no sólo en los mo-mentos en los que interactúan con su interlocutor principal –las autoridades municipales, estatales, federales u otras instituciones-,sino todas las accio-nes que se dan en el proceso desde su origen, son un aspecto fundamental de análisis.

En el caso de San Salvador Atenco si bien es cierto que existía un fuerte sentido comunitario que aglutinó a una gran parte de la población para par-ticipar manifestándose en contra de la construcción del aeropuerto; también es cierto que el FPDT mediatizó la participación imprimiéndole su propio estilo caracterizado por la violencia y la prepotencia y no sin una buena dosis de politización e ideologización que les llevó a establecer nexos con movi-mientos como el EZLN y otros grupos, circunstancia que lleva a cuestionar sobre la autenticidad de la participación ciudadana. Atendiendo al modo de realizarse, la participación fue más bien de tipo mecánico, al reproducir el estilo del FPDT. El diálogo, el respeto y la tolerancia estuvieron ausentes en el proceso.

En el caso de Zapopan, el desarrollo tuvo una tónica diversa dependien-do de los grupos con los cuales interactuó la DGEFA. Las sesiones con el SE fueron más bien rutinarias, dándose una participación mecánica, sin llegar a interesarse realmente por los planteamientos de los otros; en cambio en las sesiones con el SDR, se podía observar una participación más reflexi-va, propiciando acuerdos entre los participantes, e incluso creativa, dándo-se propuestas diversas de solución a los problemas planteados, en un clima de respeto y solidaridad. La participación de la ciudadanía en los Talleres Ecológicos, aunque no estaban exentos de posturas individualistas de los participantes, se podía observar una participación reflexiva, creativa y hasta entusiasta algunas veces. Es evidente que, aunque en todo proceso partici-


pativo existen tensiones y fricciones, las habidas en estos dos casos se ubican casi en las antípodas, ya que la participación social de los zapopanos, carecía del nivel de tensión y angustia ocasionadas en el primer caso.

Resultados

Como se ha podido ver, en el caso de San Salvador Atenco, el objetivo prin-cipal se consiguió, pero representó un alto costo social y económico no sólo porque se obstruían las principales carreteras que conectaban al municipio, con sus consecuentes resultados que afectaban directamente a los habitantes del municipio y lugares aledaños al no poder desplazarse fácilmente a sus lu-gares de trabajo; problemas de abastecimiento, alteración del comercio, la in-dustria, etc., sino por el fortalecimiento y difusión de la imagen de violencia de los miembros de esta comunidad que les afectó negativamente a la hora de intentar ser contratados o ingresar a centros educativos, por ejemplo.

Así pues, una gran fortaleza es el sentido de comunidad que les ha llevado a unirse en la lucha por objetivos comunes, adoptando la postura comunita-ria. No obstante, como señalan algunos autores con relación a esta postura, la principal crítica consiste en “la ambigüedad de sus efectos para el desarro-llo económico y político de la existencia de organizaciones locales tradicio-nales con fuerte grado de integración interna” (Güel, s/f), tal como de hecho ha sucedido en San Salvador Atenco.

Para el análisis referido a Zapopan, los resultados obtenidos por la partici-pación ciudadana son muy diversos, como es de esperarse. En el caso del SE, la incidencia de la participación de la sociedad en espacios locales es mínima y en lo que se refiere a las cuestiones del ordenamiento territorial, inexisten-te. Esto se explica en buena medida porque los habitantes de estas colonias tienen resueltos servicios públicos básicos y no perciben ninguna amenaza en su territorio, en su patrimonio o en sus vidas, ni identifican ninguna otra causa con suficiente peso que los invite a participar más activamente. Los sectores de la población involucrados en esta participación formal ostentan serias carencias en cuanto a cultura de participación, lo que produce el reple-gamiento de la sociedad a los ámbitos privados sin importarle mucho lo que sucede en torno a los problemas sociales de mayor envergadura. A diferencia del SE, los resultados obtenidos en el SDR tienen un impacto bastante más


positivo y amplio en las comunidades a las que pertenecen y por tanto, en el ordenamiento territorial, debido al mayor conocimiento e interacción que tienen entre sí, lo que propicia la integración de las comunidades y mejores acuerdos que impactan positivamente las cuestiones del ordenamiento terri-torial, beneficiándose ellas mismas. En el caso de los Talleres, los resultados obtenidos sólo pueden cuantificarse en términos de propuestas de ordena-miento territorial, al tratarse de una experiencia participativa que se ha dado al final de una administración municipal, que sin duda, más que alguna con-tribuyó al enriquecimiento del Proyecto.

Conclusiones

Para que la participación ciudadana sea cada vez más reflexiva y creativa y llegue a incidir en realidad en las cuestiones de ordenamiento territorial en orden a la consecución del desarrollo, se necesita –entre otras cosas- promo-ver y facilitar el establecimiento de tiempos y espacios de interlocución que favorezcan la comunicación, el diálogo y el consenso entre los principales actores sociales y políticos –los grupos sociales organizados y el gobierno, fundamentalmente. En el caso de San Salvador Atenco, una buena parte del origen del problema fue la postura autoritaria del gobierno y su falta de sen-sibilidad ante los problemas de las comunidades de Atenco, lo que propi-ció en buena medida su respuesta agresiva. En contrapartida, el problema se agravó por la actitud intolerante y violenta de la participación de los grupos organizados de estas comunidades que terminaron por eliminar las escasas disposiciones para el diálogo.

En el caso de Zapopan, ante la apatía presentada en algunos tipos de par-ticipación ciudadana, parte de la solución podría ser que el gobierno muni-cipal implementara algunas estrategias para imprimir una nueva dinámica en las sesiones, para fomentar un mayor espíritu comunitario. Una de ellas podría ser el planteamiento por parte de expertos de los problemas sociales y ecológicos más acuciantes en el municipio para que los participantes –los representantes de los distritos, presidentes de colonia, etc.- estudiaran los problemas y los jerarquizaran, proponiendo además, soluciones que estuvie-ran al alcance del presupuesto, todo ello, supervisado por los expertos. Otra estrategia podría ser la promoción de cursos en torno a temas de capital


social, valores comunitarios, etc., dirigidos tanto a los representantes comu-nitarios como a la sociedad civil en general, con la finalidad de sensibilizar a la sociedad en temas relevantes y de generar inquietudes de participación en un mayor número de miembros de la sociedad civil.

Referencias bibliográficas

Alba y Góngora, J., de. Entrevista realizada el 6 de diciembre de 2006, en la Direc-ción General de Ecología, Ayuntamiento de Zapopan al Director General de Ecología y Fomento Agropecuario, en el periodo 2004-2006.

Ayuntamiento de Zapopan. Plan Municipal de Desarrollo del Municipio de Zapo-pan, 2007-2009. Recuperado de http://www.zapopan.gob.mx

Departamento de Geografía y Ordenación Territorial. (2007). Proyecto de Orde-namiento Ecológico Territorial del Municipio de Zapopan [CD Rom]. México: Universidad de Guadalajara/H. Ayuntamiento de Zapopan.

Enciclopedia de los municipios de México. Estado de México. Recuperado de http://www.e-local.gob.mx/work/templates/enciclo/mexico/mpios/15011a.htm [5 de octubre de 2007].

Güell, P. y Márquez, R. (2001). El capital social en el Informe de Desarrollo Huma-no 2000. En Capital social y políticas públicas en Chile. Investigaciones recien-tes. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL-ECLAC.

Güell, P. (s/f). Participación, capital y cohesión social. La construcción social de la gobernabilidad: capital social, participación y cultura cívica. (Una perspectiva desde América Latina). Documento base del módulo Participación, capital y cohesión social de la Maestría en Gobernabilidad y Desarrollo Humano. Espa-ña: Universitat Oberta de Catalunya.

Islas, O. y Gutiérrez, F. Atenco: más vale nunca que tarde. Recuperado de http://www.revistazocalo.com.mx/cabeza/anteriores/2002/agosto/Octavio%20Islas.html

Kliksberg, B. (1998). Seis tesis no convencionales sobre participación. En Institu-ciones y Desarrollo. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social. Recu-perado de http://www.participar.org/documentos/Seis_Tesis_Klisberg.pdf

Serra Vázquez, L.H. Participación ciudadana y movimientos sociales. Recuperado de http://www.grupochorlavi.org/accioncolectiva/otros/participacionciudada-na.pdf` [5 de octubre de 2007].


Ziccardi, A. (1998). Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capi-tal. México: UNAM-Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Referencias hemerográficas

Reséndiz, F. y Vidal, M. (14 de mayo de 2006). San Salvador Atenco, <<foco rojo>> desde hace 25 años. El Universal. Recuperado de http://www2.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=138322&tabla=nacion [5 de agosto de 2007].

Documents

Tipos y modos de la participación ciudadana en los procesos de ... · Tipos y modos de la participación ciudadana 447 Introducción La participación ciudadana constituye uno de