LICENCIATURA EN GESTIÓN EDUCATIVA

Cátedra: POLÍTICA Y LEGISLACIÓN EDUCATIVA

Equipo docente a cargo: Prof. Graciela Bruno; Lic. Bárbara Mántaras

TRABAJO FINAL

Introducción:

Argentina, país cuya forma de estado es federal, reconoce dos instancias de gobierno: el federal o nacional y los gobiernos de provincia. La educación se define desde la legislación como un bien público y un derecho personal y social garantizado por el Estado. Analizar la normativa para definir el rol de la Nación y las provincias, deslindar responsabilidades y explicitar mecanismos de coordinación respecto del servicio educativo, permite precisar la relación Nación/provincia en educación.

Un breve recorrido histórico permite comprobar que, hasta bien avanzado el siglo XX, la legislación solo abordó alguno de sus aspectos, así en:

1884 la Ley de Educación Común (1420) se refiere a la educación primaria;

1885 la Ley Avellaneda (1597) trata de las universidades nacionales;

1905 la Ley Láinez (4874) habilita al Gobierno Federal para crear escuelas primarias en el territorio de las provincias;

1938 la Ley Palacios (12558) autoriza el establecimiento de escuelas-hogares nacionales en todo el país;

1959 la Ley 15240 crea el Consejo Nacional de Educación Técnica, responsable de la gestión de la escuela técnica;

1979 la Ley 22047 crea el Consejo Federal de Cultura y Educación encargado de la planificación y coordinación de la política educativa;

1992 la Ley 24049 culmina la transferencia de los servicios educativos de la Nación a las provincias y dedica un capítulo a la definición de competencias del Ministerio de Cultura y Educación.

La realización del presente trabajo tiene como objetivo identificar las tensiones en la relación entre la nación y las provincias respecto de las responsabilidades del estado en materia educativa. La reconstrucción de las políticas educativas relacionadas con los procesos socio-históricos y focalizados en el rol del estado predominante en las políticas desarrolladas, tomando como período a analizar el comprendido desde la declaración de la constitución en 1853 hasta el presente.

Las tensiones en la relación entre la Nación y las Provincias respecto de las responsabilidades del Estado en materia Educativa.

Son numerosas las leyes en donde se mencionan la responsabilidad del Estado y, es precisamente por eso que antes debemos analizar de qué Estado hablamos y a qué responsabilidad nos referimos.

Tal como señala Becú en un texto sobre el federalismo argentino: “el origen del federalismo no reside en el espíritu localista, sino en el antagonismo regional, que tanto en lo político como en lo económico opone unas zonas a otras, separando sus intereses y diversificando sus sentimientos”. (Becú, 1958, p 29)

El caso de la Argentina se caracteriza por ser una “confederación muy laxa”, sin un verdadero sentido de Nación arraigado en el espíritu de las provincias. (Carmagnani, 1996, p 400)

En 1811 adquieren forma las primeras 14 provincias, llamadas “Juntas Provinciales de Gobierno”. A partir del proceso revolucionario de mayo las provincias se constituyen como el nuevo espacio de poder político. Hacia 1830 el Río de la Plata es una Confederación sin centro: no hay un Poder Ejecutivo, Judicial o Legislativo que agrupe a las provincias en un escenario confederal, sino tan solo la representación de Buenos Aires en los asuntos externos.

Esta situación de carencia de un poder centralizado genera en las siguientes décadas una “recurrente crisis de gobernabilidad” que obligará al planteo de “una radical reformulación del principio federal”. (Carmagnani, 1996, p 410)

El fin del poder de Juan Manuel de Rosas en 1852 es el momento de apertura política que se plasma en el Pacto de San Nicolás para dar lugar a la Constitución de 1853 y a la formalización del pasaje de la confederación al Estado Federal. El acuerdo federal de autonomía provincial fue ventajoso tanto para los sectores hegemónicos del centro como para las elites del interior. También a partir de esa alianza comenzará a gestarse la escolarización obligatoria, impuesta por el Estado Nacional hacia fines del siglo XIX. (Rivas, 2004)

Con la Constitución de 1853 se inicia una etapa denominada “federalismo liberal”, que tendrá un punto de quiebre en 1880 con la federalización de Buenos Aires y el fortalecimiento de la Capital Federal como cabeza hegemónica del país. (Botana, 1996, p 239)

Esta etapa durará hasta 1930, atravesando dos regímenes: el “federalismo” restrictivo hasta 1916 y desde entonces la “temprana experiencia democrática”, que se gesta con la Reforma política de la Ley Sáenz Peña de 1912. (Botana, 1996, p 225)

Argentina es un país cuya forma de estado es federal, lo que significa que junto al Gobierno Nacional aparecen otras formas de gobierno: la de las provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La política educativa, como política pública fundamental transitó desde sus inicios la problemática del entrecruzamiento entre las atribuciones de la nación y las provincias.

Al respecto, Rivas Señala:

La educación, como función social del Estado, no escapó al dualismo de poder nacional y provincial ni a las disputas, traslados, delegaciones y trastrocamientos propios del federalismo argentino. En este sentido, dos preguntas recorren la configuración histórica de la educación Argentina: ¿existe o existió alguna vez un sistema educativo nacional unificado frente a las múltiples realidades provinciales? ¿Por qué nacen, caen y vuelven a resurgir los sistemas educativos provinciales? (Rivas, 2004, p. 49).

Para un mejor análisis hemos elegido la periodización que realiza Axel Rivas en su trabajo “Gobernar la Educación” (2004), para el cual existen diversas etapas diferenciadas en la relación de poder entre la Nación y las Provincias para ejercer el gobierno de la educación:

De 1853 a 1905 la acción de las provincias es directa y exclusiva, mientras la acción de la Nación es indirecta, a través del subsidio para sostener las escuelas primarias de las provincias.

Desde 1905 hasta 1978, cuando la acción directa de las provincias se combina con la creación de escuelas nacionales en sus territorios, se generan de hecho dos sistemas paralelos.

Desde 1978 a 1992, se transfieren los servicios educativos primarios y secundarios nacionales, quedando nuevamente en manos de las provincias la acción directa sobre todo el sistema educativo (salvo el universitario).

Desde 1992 comienza una nueva etapa histórica a partir de la transferencia definitiva de las instituciones educativas y la sanción de la Ley Federal de Educación, que fija expresas responsabilidades para el nivel nacional y provincial.

De 1853 a 1905 la acción de las provincias es directa y exclusiva, mientras la acción de la Nación es indirecta, a través del subsidio para sostener las escuelas primarias

de las provincias.

En los inicios de la Organización Nacional, la Constitución del 1853 que establecía la obligación provincial de proveer educación primaria a los habitantes (art 5) y otorgaba al Congreso Nacional la atribución de dictar los planes generales de educación (Art.67 Inc.16), marcaba los limites de acción de cada uno de estos actores, por lo que podemos considerar al texto constitucional como el primer intento por articular el proceso fundacional del sistema educativo argentino en un marco federal, legitimando el origen local del sistema de educación pública previo a la intervención del Estado central, (Rivas, 2004), reservándose para la jurisdicción nacional la exclusividad de la gestión universitaria, dando lugar a la acción concurrente entre la Nación y las provincias en la gestión del nivel medio; mientras correspondía al congreso dictar las bases generales, lineamientos y principios para orientar y organizar en forma coordinada y sistemática la educación en todo el territorio de la nación.

De esta forma podemos señalar esa fecha como la que marca el inicio de un período en el que la acción educativa de las provincias era directa y exclusiva, aún con los límites que imponía un contexto de disputa directa o velada entre la Confederación y Buenos Aires, que no posibilitaba un avance demasiado significativo en un área que no era fundamental en

esta etapa inicial de nuestro Estado Nación.

Sin embargo, como analiza Tedesco, muy pronto “el gobierno central comenzó a hacerse cargo de la educación primaria en las provincias, y con ello, de todo el sistema educativo” (Tedesco, 1993: p 146). La metodología fue el subsidio a las provincias, que comenzó a aplicarse en 1864 y se reglamentó en 1871, el motivo del subsidio fue la acumulación de poder en la Nación antes que la compensación de desigualdades territoriales. (Rivas, 2004, p 50)

La educación aparecía como una práctica de disciplinamiento y cooptación de las clases hegemónicas locales en consonancia con la consolidación del poder central en manos de la Capital Federan a partir de 1880. (Rivas, 2004, p 51)

Iniciada la etapa de institucionalización del estado (1862) se hacía necesario construir instrumentos que permitieran al Estado en formación la intervención en ámbitos que antes eran de competencia exclusiva de las provincias. En este sentido, siguiendo a Oszlak (1997), la educación constituía un vehículo privilegiado en la estrategia de penetración ideológica del Estado.

La organización educativa federal del Estado argentino, supone un modo particular de distribución del poder entre el gobierno nacional y los gobiernos de las distintas jurisdicciones en materia de la formulación, prestación y supervisión del sistema educativo.

Del análisis histórico, se observa que existieron momentos en donde el Estado Nacional sólo colaboró de manera indirecta con las provincias mediante asistencia financiera, técnica o compensatoria y períodos en donde actuó también de manera directa, es decir, creando sus propias escuelas en territorios provinciales. (Paviglianiti, 1988).

La autora considera que esta situación cambiante con respecto al papel de la Nación, osciló de una centralización uniformante a una descentralización anárquica.

Por razones de necesidad de racionalización administrativa el Estado Nacional a partir de 1970 disminuye su ritmo de expansión y comienza a transferir a las provincias primero las escuelas primarias (se completa en 1978) y luego las medias y terciarias en 1992.

El debate sobre la ley 1420 se vinculó con el papel de la educación primaria como instrumento de control social, siendo objeto de disputa a quien debía corresponder ese control (Oszlak, 1997). A partir de la sanción de la Ley 1420, al sistema que habían implementado las provincias se le agregó la acción del Estado Nacional en el nivel primario de enseñanza. Esto se realizó por medio del Consejo Nacional de Educación (CNE), que comenzó a administrar directamente escuelas de la Capital Federal y de los 10

Territorios nacionales. (Tedesco, 2003).

Para hacer efectiva la política de transformación deseada, a partir de 1890 se comenzó a subsidiar a los gobiernos provinciales para pago de sueldos, adquisición de equipamientos y material para las escuelas a su cargo. Con esto se buscaba cumplir los objetivos propuestos, de expansión del servicio educativo dentro de las pautas de penetración del estado. (Oszlak,1997). La necesidad de ayudar a las provincias en lo relativo a la educación se justificó, según Tedesco, ante la percepción de la élite dirigente que su supervivencia dependía, en cierta forma, de la difusión de la enseñanza, más allá de la carencia de recursos de las provincias. Al respecto es necesario recordar que la mayor resistencia a la consolidación del poder nacional provenía de las provincias más pobres.

Desde 1905 hasta 1978, cuando la acción directa de las provincias se combina con la creación de escuelas nacionales en sus territorios, se generan de hecho dos sistemas

paralelos.

A partir de 1905 con la sanción de la ley Láinez, el gobierno nacional queda facultado para crear escuelas en las provincias, siempre y cuando estas lo soliciten. Así bajo el apremio económico, las jurisdicciones sin recursos ni capacidades para sostener un sistema educativo propio delegan parcialmente ese poder en el estado nacional

configurándose un circuito paralelo de escuelas provinciales y nacionales en el mismo territorio. Esta etapa coincide con el período de mayor poder del gobierno nacional en las provincias. (Rivas, 2004)

El centralismo educacional que se establecía iba acompañado con la obligación de enseñar según los programas elaborados para las escuelas de la Capital Federal (Tedesco, 2003).

Hacia fines de los 50 el gasto de la Nación era 8 veces superior al de las provincias, el gobierno federal había concentrado en su esfera una intervención permanente en áreas como educación, infraestructura y petróleo. Desde 1960 comienzan a aparecer nuevas fuerzas que impulsan una mayor descentralización hacia las provincias, que se concretará en la transferencia de las escuelas nacionales realizada por la dictadura militar en 1978. Parece gestarse una nueva racionalidad económica que mantiene un control político desde la Nación (las provincias pierden toda autonomía durante los regímenes militares), impone la descentralización de servicios con fines netamente fiscales. (Rivas, 2004)

En 1961 comienza un nuevo proceso que se concretará en 1978 y 1992: la transferencia de las escuelas nacionales a las provincias. Después de concretar la función de crear, gestionar escuelas, la Nación comienza a ver con buenos ojos la delegación de sus servicios educativos, y por eso, como señala Aguerrondo, “las transferencias nunca fueron iniciativa de las provincias, sino que fue siempre el nivel central el que las planteó”. (Aguerrondo, 1976)

Citando a Senen y Arango que analizan la etapa final de las transferencias de las escuelas medias: “es posible que la crisis del Estado haya funcionado como la única consideración de política educativa que enmarcó la transferencia. No escapaba a la comprensión de nadie que las escuelas medias habían sido abandonadas a su suerte (…) las instancias nacionales habían renunciado de hecho a gobernarlas (…) la transferencia sirvió al menos para blanquear el abandono”.

Se combina un proceso de “retirada del Estado” con un clima de descentralización de los servicios que estaba a la orden del día en las realidades de América Latina y del resto del mundo “subdesarrollado” o “periférico”, en sintonía con los mandatos de los organismos internacionales de crédito. La descentralización aparece concebida más como un aspecto del proceso de “reforma del Estado” antes que como una dinámica de devolución de poder de las autoridades locales. (Rivas, 2004)

Tenemos entonces que de un sistema originalmente dirigido por las provincias, se pasa a un sistema mixto en el que subsiste la educación provincial, junto con las escuelas nacionales. El sistema federal que había sido consagrado por los constituyentes del 53 fue contradicho por la tendencia a la centralización. La ley Lainez que había surgido como un instrumento de emergencia, pasó a tener carácter prácticamente definitivo.

El sistema se mantuvo hasta la década del 60; durante la administración del presidente Arturo Frondizi, comenzaron los intentos por transferir las escuelas primarias nacionales a las provincias. Esta etapa tuvo como punto de partida una ley de presupuesto (N º 15.796 del ejercicio 61/62) en la que se daba la posibilidad de convenir con

los gobiernos provinciales el traspaso de los servicios nacionales. Debido a la demora de las legislaturas provinciales en ratificar los convenios con el CNE (Consejo Nacional de Educación), se determinó que el poder ejecutivo realizaría las transferencias unilateralmente (Decreto N º 495/62). Esta transferencia masiva y obligatoria fue dejada sin efecto durante el gobierno del Dr. Guido, (1962-1963) lo que dio como resultado que únicamente se concretara la transferencia de escuelas de la provincia de Santa Cruz.

Desde 1960 se produjeron también una cantidad de cambios en tipos de estudio y currícula; por la intervención de los gobiernos provinciales y del sector privado en expansión; que comenzaron a encargarse de la prestación del servicio, modificando el sistema uniforme organizado por el gobierno nacional; con lo que comenzó a producirse una situación de diversificación y dispersión dentro de cada nivel, que contribuiría a dar mayor complejidad al SEA (Sistema Educativo Argentino) y a los múltiples intentos de descentralización que comenzaban a implementarse.

Entre 1968 y 1970 en la administración de facto de Onganía se decidió que las transferencias sólo se harían a solicitud de las provincias, cuestión que se instrumentó con la ley Nº 17.878.

En 1976, durante la última dictadura militar, surgió un proyecto para finalizar la transferencia de escuelas primarias a las provincias y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que se concretó en 1978, impuesta por la Nación mediante las leyes Nº 21.809 y 21.810. Se aprobó el decreto N º 21.809 que concretó la transferencia de los servicios de nivel primario y pre-primario.

Por lo visto anteriormente podemos señalar que esta transferencia por etapas provocó un crecimiento anárquico del sistema, con aspectos institucionales y legales diversos, debido al complejo sistema de normas jurídicas que otorgaban atribuciones concurrentes a distintas jurisdicciones y a los diferentes grados de responsabilidad que fueron adquiriendo en forma errática tanto el gobierno nacional como jurisdiccional, agregándose a ello el peso del sector privado.

Después de las transferencias el Ministerio Nacional se desentendió de las escuelas primarias, como de su función de planificación y coordinación, pero los contenidos curriculares, evaluación del sistema y las prácticas pedagógicas siguieron diagramándose en instancias nacionales, imponiéndolos a través de su política centralista de acción directa cuando creaba escuelas o validaba títulos. Esta diversificación y dispersión contribuían a agudizar las dificultades de tránsito, de articulación y de pasaje de un nivel a otro, especialmente para los sectores más desfavorecidos (Paviglianitti, 1988). Los gobiernos provinciales aun cuando tenían potestades para legislar en esta materia, sólo reprodujeron los modelos nacionales, sea por falta de poder real frente al estado autoritario, sea por escasez de recursos técnicos y financieros (Fernández Lamarra, 1991).

Desde 1978 a 1992, se transfieren los servicios educativos primarios y secundarios nacionales, quedando nuevamente en manos de las provincias la acción directa sobre

todo el sistema educativo (salvo el universitario).

El caso de transferencias de escuelas es una muestra de esta lógica, tanto en 1978 como en 1992 se logra avanzar en su implementación en el contexto de un auge de la recaudación tributaria que da oxigeno financiero a las provincias en el corto plazo.

Este proceso de provincialización definitiva de la gestión de los sistemas educativos tuvo un doble efecto, por un lado, gestionar todas las escuelas dentro del territorio provincial simplificó la administración, mayor coherencia y potencial a la planificación unificada; por otra parte, la enorme cantidad de escuelas que pasaron a la provincia complejizó el manejo del sistema que en muchos casos respondía a una lógica subsidiaria. (Rivas, 2004)

Sin embargo, la tendencia de concentración nacional del poder iniciará un proceso de reversión a partir de 1983 con la llegada de un nuevo período democrático. Se destaca una inédita revitalización del federalismo, a partir del poder que empiezan a desarrollar los gobernadores provinciales con la recuperación de sus “territorios”. Aparecen dos cuestiones relevantes para explicar el auge del poder provincial a partir de 1983: 1°- la ruptura de la lógica monolítica del poder militar del proceso (1976/83) da lugar a una estabilidad institucional en el marco de la democracia, permitiendo la elección de los gobiernos provinciales y la continuidad que estas autoridades aprovechan para consolidar un poder propio; 2° - la debilidad constitutiva del gobierno radical de Alfonsín, dada la alta proporción de las provincias gobernadas por el Peronismo va gestando una lógica de negociación que beneficia a las provincias, otorgándoles la capacidad de veto y de conformación de una esfera autónoma de poder. (Rivas, 2004)

Se redefinen las condiciones de la coparticipación federal de impuestos, se sanciona una ley de convenios (23.548) de 1988, que establece un régimen transitorio de distribución (aunque en la práctica se mantuvo con vigencia desde entonces).

El gobierno del presidente Menem (1989-1999) emprendió una profunda transformación educativa orientada a expandir el sistema educativo sobre nuevas bases; se orientó hacia la redefinición del sector público y al establecimiento de nuevas relaciones entre los diferentes actores del sistema, enfatizando “la búsqueda de un nuevo tipo de vínculo entre los esfuerzos públicos y privados, una reformulación del Estado como órgano de ejecución de políticas básicas como educación, justicia, seguridad, salud, de regulación y control y un reconocimiento de los procesos de desregulación y privatización para la configuración de economías abiertas y competitivas”. (Feldfeber, 2000)

Dentro de la perspectiva del modelo neoliberal conjuga un Estado mínimo (en términos de prestación de servicios y que descentralizó problemas) y fuerte (en términos de concentración, manejo de recursos técnicos y financieros y que centralizó la toma de decisiones).

Luego de arduos debates, se estableció entre las atribuciones del Congreso de la Nación:

Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado,

la participación de la familia y la sociedad, la promoción de valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. (Feldfeber, 2000, p 17)

En la década de los 90 se produjo un efecto de descentralización – recentralización, en el cual la Nación transfirió las escuelas y en paralelo configuró una serie de mecanismos de concentración del poder sobre la educación. Cabe señalar que la práctica de la administración resulta una carga más que un beneficio para el aparato político de los estados nacionales o provinciales. (Rivas,2004). Se desarrollaron dos procesos de provincialización y privatización de servicios, que van quitando al Estado Nacional muchas de las actividades de gestión para asumir un lugar estratégico de direccionamiento a través de fondos asistenciales, compensatorios y generalmente discrecionales, guiados por lógicas políticas coyunturales.

Desde 1992 comienza una nueva etapa histórica a partir de la transferencia definitiva de las instituciones educativas y la sanción de la Ley Federal de Educación, que fija

expresas responsabilidades para el nivel nacional y provincial

Lo que ha cambiado en la historia del federalismo educativo son los patrones de relación entre el Estado y la educación a través del vínculo Nación – provincias.

En la etapa del retorno a la democracia comenzó un período de crecimiento de la matrícula en todos los niveles. Esto coincidió a su vez con un incremento del servicio por parte de las provincias que debían hacer frente a la demanda no atendida por la Nación durante años, como consecuencia de la apertura democrática que tendió a incrementar la matrícula (Paviglianitti, 1988).

En 1993 se sancionó la Ley Federal de Educación (Ley 24.195), que estableció un cambio en la estructura de niveles y la ampliación de la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años. Esta ley significó la modificación estructural más importante del sistema educativo argentino desde su fundación en 1884 con la Ley de Educación Común 1.420. Es el punto de partida de la Red Federal de Formación Docente Continua y del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa y establece la elaboración de los Contenidos Básicos Comunes. Afianza el carácter descentralizado de la educación básica en las provincias y la nueva competencia de atribuciones de la Nación y las provincias.

A partir de la Ley Federal de Educación, la Nación tiene a su cargo la capacidad de definir los contenidos básicos comunes de todo el sistema; establece objetivos de aprendizaje y los mide a través de evaluaciones estandarizadas; desarrolla políticas compensatorias en las provincias y se asume como el garante último del derecho de la educación. Las Provincias se dedican a crear y gestionar las escuelas, sosteniendo la carga permanente del financiamiento estructural de los salarios y del control de las condiciones laborales docentes; cuentan con una gran cantidad de atribuciones, incluso superiores a las de los estados provinciales de muchos países federales, aunque el uso que hacen de esas atribuciones es muy desigual.

Tanto la Nación como las provincias comparten de esta manera el gobierno de la educación. En general son las provincias las que tienen a su cargo la gestión de las escuelas y cuentan con mayores espacios de atribución y capacidad de impacto a través de la política educativa. A nivel Nacional, más que un sistema educativo nacional lo que triunfó en distintos momentos históricos es una racionalidad política determinada por las necesidades de acumulación y distribución de poder del gobierno nacional. El sistema educativo debe mucho en sus inicios a la necesidad política de homogeneizar la Nación, el proceso de las transferencias estuvo ligado a la necesidad económica de control fiscal del gasto, donde el Estado nacional se concibe en el rol de direccionamiento macro político y económico y deja la gestión y el control territorial a las provincias. (Rivas, 2004)

Se aprobaron nuevas condiciones que otorgaron más beneficios a las provincias, sosteniendo el “desequilibrio vertical” donde Nación recauda la mayor parte de los recursos y las provincias tienen la mayor proporción del gasto.

Este régimen se afianzará con la reforma constitucional de 1994, que otorga orden constitucional a la coparticipación federal, eliminando así su carácter legal transitorio. En la Constitución se establece que en el plazo de 2 (dos) años deberá sancionarse una nueva ley de coparticipación, aunque hasta la realización de este trabajo no se realizó (Rivas, 2004).

El sistema de coparticipación se compone desde su origen histórico por una maraña de fondos que transitan entre Nación y provincias, altamente confuso y con múltiples criterios de reparto (“laberinto Fiscal”). El denominado “desequilibrio vertical” genera lo que muchos autores llaman incentivos perversos, por los cuales los gobernadores provinciales no tienen casi ninguna obligación de recaudación, pero tienen la mayoría de las atribuciones para gastar los fondos públicos, lo que permite un uso oportunista y clientelar de los recursos. (Tommasi, Saiegh y Sanguinetti, 2001: p 154)

Esto se complementa con un “desequilibrio horizontal”, que hace referencia a la forma en que se distribuyen los recursos nacionales entre las provincias. Este segundo desequilibrio expresa enormes desigualdades productivas y económicas de las provincias y da la pauta de un criterio redistributivo que equipare las condiciones de las provincias más pobres a partir de mayores aportes nacionales para garantizar un piso de equidad social a lo largo del territorio.

Desde 1993 se institucionalizó el primer Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa como responsabilidad del Ministerio de Educación de la Nación. También se introdujeron programas nacionales en las provincias con el financiamiento de organismos internacionales. (Rivas, 2004).

Se estableció en este mismo año el Plan Social Educativo, como componente del Plan Social del gobierno destinado a compensar las desigualdades a través de los programas de “mejoramiento de la infraestructura escolar” que otorgó fondos para infraestructura y “mejor educación para todos” distribuyó libros de texto y de consulta, diccionarios y útiles. También incluyó acciones de capacitación docente y a su vez implementó un Programa Nacional de Becas Estudiantiles. Para aplicar los nuevos contenidos y capacitar a los docentes en las “nuevas formas” de gestión se inició un proceso

de “reconversión docente”. Este proceso fue gestionado desde las instancias centrales de gobierno a través de la Red Federal de Formación Docente Continua. (Feldfeber, 2000)

En el terreno educativo, la persistencia de desigualdades se refleja en los procesos de segmentación entre las diferentes jurisdicciones y al interior de cada una de ellas.

Cuatro gestiones ministeriales – Antonio Salonia, Jorge Rodriguez, Susana Decibe y Manuel Garcia – llevaron adelante la denominada “Transformación Educativa” que se caracterizó por ser una “reforma ilustrada”, diseñada desde el gobierno central que transfirió responsabilidades y recentralizó el control del sistema y generó confusión que tendió a agudizar la fragmentación del sistema educativo. (Feldfeber, 2000)

Entre las principales bases que orientaron la transformación encontramos:

La Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no universitario n° 24.049, sancionada el 6 de diciembre de 1991 y promulgada en enero de 1992.

La Ley Federal de Educación n° 24.195 sancionada el 14 de abril de 1993. La Ley de Educación Superior n° 24.521 sancionada el 20 de julio de 1995. El Pacto Federal Educativo suscripto el 11 de septiembre de 1994 y convertido en

Ley N° 24.856 en agosto de 1997. Firmado por la Nación y los ejecutivos provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, contribuyó a pautar los plazos y compromisos con el proceso de reforma. El Pacto reeditó el mecanismo general de funcionamiento por el cual la Nación controló las prioridades educativas provinciales quienes en muchos casos se vieron forzadas a someter su voluntad política a la del gobierno nacional. (Tiramonti, 1998)

La Reforma de la Cláusula constitucional acerca de las Leyes de organización.

En 1994 se firmó el Pacto Federal Educativo que comprendía una inversión para infraestructura, equipamiento y capacitación docente como base para la aplicación de la reforma de la Ley Federal en las provincias. Se inició un proceso de renovación de los contenidos curriculares de todo el país que se concretó con la elaboración de los contenidos básicos comunes en 1995 para la EGB y en 1997 para la educación polimodal. (Rivas, 2004)

En 1999, la llegada de la Alianza al poder indicó un nuevo rumbo en la concepción de la reforma; el gobierno de De la Rúa inició su gestión educativa con la puesta en marcha de la Ley de Incentivo Docente. (Rivas, 2004)

Luego de una falta de organicicidad educativa, se sucedieron distintos ministros y las políticas educativas nacionales entran en una etapa de indefinición como antesala de la crisis (el ejemplo de esta crisis fue el intento del ministro Llach de lograr la firma de los gobernadores para el Pacto Federal Educativo II, durante el 2000, que fue frustrado no sólo por los gobernadores de las 14 provincias peronistas sino también por la falta de apoyo a la Ley en el propio oficialismo).

Se produce una fractura de todos los órdenes institucionales a partir de los eventos que sucedieron en argentina en diciembre de 2001. La llegada de Eduardo Duhalde como presidente de la transición en 2002 marcó una continuación de indefiniciones en materia de

política educativa nacional del gobierno delarruista. Finalmente la llegada del gobierno nacional de Néstor Kirchner en 2003 compone un escenario renovado; el ministro Filmus, se encuentra frente a ciertas paradojas; si bien la Ley no se critica abiertamente tampoco se impulsa su aplicación en aquellas jurisdicciones donde no la han desarrollado.

Tanto Jorge Rodríguez como Susana Decibe, ministros durante el proceso de reforma, parten de la interpretación de que el estado anterior a la reforma era de “anarquía donde cada provincia hacía lo que quería” y de fragmentación donde “no había sistema, eran veinticuatro situaciones diferentes”. Braslavsky (1996, p 8) señala que, como resultado de un desentendimiento histórico del Estado nacional por el sistema en su conjunto, y la priorización de sus propias escuelas, “el sistema educativo argentino ingresó en un proceso de desconfiguración”; la reforma sería una política de “reconfiguración”, sería un proceso unificador del conjunto del sistema , porque la transferencia de las escuelas sería el punto de partida para que el Estado nacional, sin el peso de la gestión de las escuelas a su cargo, pudiera direccionar el sistema.

Desde nuestra propia interpretación, el papel del gobierno nacional en materia educativa durante los 90 fue un híbrido de lógicas de poder y medidas educativas. Cada política y cada medida de gobierno tuvieron en la práctica una lógica en cierto modo autónoma donde se conjugaban distintos objetivos políticos, económicos y educativos específicos. (Rivas, 2004)

La implementación del Plan Social y de las evaluaciones nacionales como políticas de intervención directa del Ministerio nacional implicó saltear a los ministerios provinciales y llegar al sistema desde el centro; así también implementar el Incentivo Docente y volver a intervenir salarialmente en las políticas laborales que habían quedado en manos de las provincias. Estas acciones moldearon un nuevo panorama de relaciones entre los estados nacionales y provinciales. En términos de gobierno de la educación se pueden sintetizar al menos tres grandes efectos:

1° - La época de la transformación educativa fue una “era de políticas educativas”. Al mismo tiempo que el Estado nacional centralizó muchas acciones y direccionó políticas a través de sus recursos y capacidades técnicas, también las provincias, impulsadas por el auge de los cambios, ganaron autonomía para gobernar el sistema e intervenir en él, especialmente a partir de la definitiva provincialización de la gestión de las escuelas.

2° - La reforma implicó un desgaste de energías políticas y de recursos económicos cuya consecuencia más positiva parece haber sido la inclusión de una gran cantidad de adolescentes en el sistema educativo.

3° - Referido a la discusión acerca del federalismo y la fragmentación-unificación del sistema educativo nacional durante los años 90.

Las fuerzas de la reforma parecen tender mucho más hacia la provincialización del destino de los alumnos y docentes que a la unificación nacional, con las consecuencias que esto implica en términos de diversidad, desigualdad y discontinuidad.

Durante la década estudiada el gobierno nacional impulsó una reforma educativa, se destacó la renovación curricular y la generación de redefiniciones que afectaron la

configuración del discurso pedagógico en las provincias.

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION

El presupuesto educativo es el principal indicador del pulso de las relaciones entre Estado y la educación en las provincias.

El primer punto es el referido a las fuentes de financiamiento del sector educativo y se puede dividir en tres grandes esferas: el financiamiento del Estado, el financiamiento privado y el financiamiento externo. Si bien el financiamiento del Estado es la principal fuente de recursos del sistema educativo, el gasto de las familias en la educación es importante y el financiamiento externo, aunque menor en términos de cantidad de recursos también. Nos referimos especialmente al financiamiento externo a partir de los organismos internacionales de crédito, práctica constante durante la última década y que acompañó el proceso de implementación de la Ley Federal de Educación.

Con respecto al financiamiento estatal es ejecutado principalmente por el Ministerio de Educación de la Nación y por los ministerios de Educación de las provincias.

La firma del Pacto Federal Educativo en 1994, implicó el compromiso del gobierno nacional en invertir, explicó la importancia de la implementación de la reforma en las relaciones Nación – Provincias al incluir metas específicas para facilitar el proceso de implementación de la nueva ley. Incluso los programas con financiamiento externo también estaban orientados a la reforma educativa.

En este marco, los fondos nacionales han tenido el efecto fundamental de empujar la reforma educativa y en muchas provincias fueron vitales para generar políticas educativas que excedieran el mero pago de los salarios docentes (Por ej, el Incentivo Docente). Especialmente en las provincias más pobres y más chicas, los fondos nacionales se comportaron como la única fuerza generadora de políticas, reformas e innovaciones en el sistema educativo, lo que evidencia los altos niveles de dependencia del gobierno nacional que tienen estas provincias. En cambio, en las provincias más grandes y en algunas chicas pero con recursos la dependencia con respecto a los fondos nacionales demuestra un control provincial sobre el gobierno de la educación.

A diferencia de lo que podría suponerse a primera vista, el gasto educativo no tiene relación directa con el grado de pobreza ni con la densidad poblacional, (Morduchowicz, 2002, pp 24-25), sino con el nivel de recursos estatales, que es muy desparejo según el reparto de la coparticipación y la recaudación propia de las provincias.

Siguiendo un análisis estrictamente distributivo de la coparticipación, se observan algunas desigualdades estructurales que condicionan el desempeño de las provincias en términos de recursos disponibles para la Educación. Son las provincias más pobres las que tienen una mayor dependencia de la Nación para solventar sus gastos.

Como consecuencia del reparto injusto de la coparticipación, la mala administración en muchos casos y los ciclos económicos cambiantes en la Argentina, varias provincias vivieron crisis educativas que llevaron a la cesación del pago de salarios docentes y pérdida de días de clases para los alumnos.

A partir de 2003 se pueden observar nuevos andamiajes legislativos:

Ley de 180 días de clase y garantía del salario docente (25864)

Ley de Fondo Nacional del Incentivo Docente (25919)

Ley de Educación Técnico Profesional (26058)

Ley de Protección Integral de los Derechos de las niñas, niños y adolescentes (26061)

Ley de Financiamiento Educativo (26075)

Ley Nacional de Educación Sexual Integral (26150)

Ley de Educación Nacional (26206)

A partir de la descripción, es posible cerrar caracterizando al presupuesto educativo como eje que condiciona las relaciones entre Estado y la educación en las provincias: Si en el siglo XIX y principios del XX la política educativa sufrió un proceso de centralización que desvirtuó el sistema federal descentralizado que marcaba la constitución, guiado por necesidades de orden político cuyo objetivo principal era la consolidación del poder central; la descentralización progresiva iniciada en la década del 60 que culminó con la Ley de Transferencia y la Ley Federal de Educación, lejos de reconstruir un sistema federal, dio lugar a un doble proceso de descentralización-recentralización que significó mas una carga que un beneficio para los aparatos político-administrativos de las provincias.

La ejecución de la Ley Nacional de Educación supone nuevos procesos de reforma en las jurisdicciones, que terminan de salir -con resultados muy dispares- de la aplicación de la Ley Federal.

Las enormes diferencias que presentan las provincias entre sí, requieren de la Nación diferentes respuestas, para evitar que la descentralización refuerce la desigualdad. Situación que privilegia el rol del Estado Nacional sobre el de las jurisdicciones, a pesar de ser éstas las principales proveedoras del servicio educativo.

En otras palabras, la Nación enfrenta la oportunidad histórica de probar que el derecho a la educación, de todos los que habitan el suelo argentino, está asegurado.

Conclusión:

Desde 1853 a la fecha, la relación estado nacional/estados provinciales fue conflictiva, y esto se percibió de manera clara en la educación

La disputa estuvo centrada en la relación entre el financiamiento de la educación y la imposición de lineamientos político ideológicos –acerca que de qué país y que sociedad queremos- plasmado en los planes curriculares.

En relación a esto, en las últimas décadas, la transferencia de la carga presupuestaria educativa a estados con menor capacidad fiscal, se viene traduciendo en

una dependencia de las provincias hacia la Nación en lo que a lineamientos de políticas educativas se refiere (últimas reformas curriculares, rol de los ministerios provinciales en el Concejo Federal de Educación).

Bibliografía

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