UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA MAGISTRSKA … · univerza v mariboru pravna fakulteta magistrska naloga sistem financiranja javnih zavodov - domov za ostarele s sredstvi oskrbovancev

UNIVERZA V MARIBORU

PRAVNA FAKULTETA

MAGISTRSKA NALOGA

SISTEM FINANCIRANJA JAVNIH ZAVODOV -

DOMOV ZA OSTARELE S SREDSTVI

OSKRBOVANCEV

Študent: Andrej Hudi

September, 2016 Mentorica: doc. dr. Etelka Korpič-Horvat

II

KAZALO

1. POVZETEK ..................................................................................................... 1

2. UVOD ............................................................................................................ 4

2.1. Obravnavana problematika .............................................................................. 4

2.2. Tezi in cilji naloge ........................................................................................... 9

2.3. Metode dela pri pripravi naloge ....................................................................... 10

3. DOMOVI ZA OSTARELE IN NJIHOVO FINANCIRANJE ........................................ 12

3.1. Domovi za ostarele kot javni zavodi................................................................. 12

3.1.1. Javni zavodi - ustanovitev, upravljanje in pravni status .................................. 12

3.1.2. Javni zavodi – sistem financiranja ............................................................... 20

3.1.3. Domovi za ostarele - posebnosti sistema financiranja in nabor storitev, ki jih

zagotavljajo ......................................................................................................... 23

3.1.4. Število domov za ostarele, njihovi prihodki in število oskrbovancev ................. 26

3.1.5. Prihodki domov za ostarele .......................................................................... 26

3.2. Primerjava slovenske ureditve financiranja domov za ostarele z ureditvijo v Avstriji

28

4. KRITJE STROŠKOV OSKRBE - SOCIALNA POMOČ ALI SOCIALNO POSOJILO? ..... 34

4.1. Staranje prebivalstva in socialni transferi ......................................................... 34

4.2. Značilnosti in kriteriji za pridobitev socialne pomoči .......................................... 45

4.3. Odhodki proračuna občine za oskrbovance v domovih za ostarele ...................... 47

4.4. Kritje stroškov oskrbe s strani občine .............................................................. 49

4.5. Kritje stroškov oskrbe – socialna pomoč ali socialno posojilo? ............................ 51

5. OBČINSKI PRORAČUN IN FINANCIRANJE OSKRBE OSKRBOVANCA ................... 56

5.1. Analiza prihodkov in odhodkov proračuna občine z vidika financiranja oskrbnine za

oskrbovance v domovih za ostarele ....................................................................... 56

5.2. Zaznamba na nepremičninah v lasti oskrbovancev v domovih za ostarele ........... 61

5.3. Proračunski vidik kritja stroškov oskrbe v domovih za ostarele in prihodkov od

prodaje nepremičnin oskrbovancev ........................................................................ 64

5.4. Sprememba režima sredstev pri pridobitvi lastninske pravice nad nepremičnino .. 67

5.5. Tveganja pri poslovanju z nepremičninami oskrbovancev v domovih za ostarele . 69

5.6. Načela proračunskega poslovanja in proračun občine........................................ 71

5.6.1. Formalno-statična proračunska načela: ......................................................... 72

5.6.2. Dinamično-materialna proračunska načela: ................................................... 73

5.6.3. Sodobna proračunska načela ....................................................................... 76

5.7. Prodaja nepremičnin oskrbovancev v luči načel proračunskega poslovanja .......... 77

III

5.8. Alternative obstoječemu sistemu obravnave nepremičnin občin, pridobljenih v

okviru zapuščinskih postopkov ............................................................................... 80

6. SKLEPNE UGOTOVITVE .................................................................................. 84

7. LITERATURA IN VIRI ..................................................................................... 89

7.1. Literatura ...................................................................................................... 89

7.2. Pravni viri ..................................................................................................... 92

7.3. Drugi viri....................................................................................................... 94

8. PRILOGE ....................................................................................................... 97

PRILOGA 1: Vrste proračunskih uporabnikov .......................................................... 97

PRILOGA 2: Izvleček iz proračuna občine - kapitalski prihodki in stroški socialnih

transferov ............................................................................................................ 98

1

1. POVZETEK

Aktualna demografska slika v Sloveniji in v večini gospodarsko razvitih držav kaže, da

se v zadnjih letih močno povečuje delež starejših prebivalcev, pri čemer posledično

narašča tudi delež takih, ki potrebujejo posebno nego in oskrbo v institucionalnih

oblikah varstva v domovih za ostarele. Države se po nedavni finančni in gospodarski

krizi soočajo s pomanjkanjem sredstev za zagotavljanje socialne in zdravstvene oskrbe

v domovih za ostarele. V magistrski nalogi se v zvezi s socialno varnostjo posvečam

vprašanju financiranja domov za ostarele, in sicer se osredotočam na tisti del

financiranja, ki ga krije občina v imenu oskrbovancev, ki imajo premoženje, vendar jim

le-to v času življenja ne prinaša dohodka, da bi si lahko plačali oskrbnino v domu za

ostarele.

Na primeru kritja stroškov oskrbe v domu za ostarele s strani občine podrobneje

proučujem problematiko strukture proračuna občine in jo presojam z vidika

usklajenosti porabe sredstev za pokrivanje stroškov oskrbe v domovih za ostarele in

virov za njihovo financiranje. Kot vir financiranja za pokrivanje stroškov oskrbe, ki jih

krije občina namesto oskrbovancev, občina pridobi nepremičnine oskrbovancev

(stvarno premoženje). Omenjeni način financiranja presojam z vidika proračunskega

poslovanja, predvsem proračunskih načel, ki jih morajo občine upoštevati pri pripravi

svojih proračunov.

Poleg preverjanja upoštevanja predpisanih proračunskih načel v nalogi proučujem

predvsem primernost navedenega načina poplačila oskrbnine s proračunskega vidika.

Hkrati tudi presojam, ali je v primerih, ko država na nepremičnino vpiše zaznambo o

prepovedi razpolaganja, Slovenija še lahko opredeljena kot socialna država. Z vpisom

prepovedi razpolaganja z nepremičninami in njihovo kasnejšo (morebitno) prodajo, si

namreč država želi zagotoviti povračilo stroškov, ki jih je imela s pokrivanjem oskrbe v

domovih za ostarele za tiste oskrbovance, ki sami tega niso zmogli. Proučujem

vprašanje, ali se v takšnih primerih socialna pomoč ne spreminja v neke vrste socialno

posojilo. Končne izsledke in opredelitve do tez naloge podajam v zadnjem poglavju

naloge o sklepnih ugotovitvah.

2

Ključne besede: socialna varnost, staranje prebivalstva, domovi za ostarele, oskrba,

nega, občina, proračun, proračunska načela, socialna pomoč, socialno posojilo,

zaznamba na nepremičnini

ABSTRACT

According to demographic movements in Slovenia and in many of economically

developed countries, there has been, and still is, present a strong increase in the

percentage of elderly citizens. In correlation to this, there is also an increase in the

percentage of citizens in need of special care. Together with ageing of their

populations, developed countries are also facing a lack of financial resources to ensure

social and medical care for their citizens, which has become an even greater problem

after economical and financial crisis in the last few years. That is why there is a

question, whether today countries are still capable of meeting their basic tasks, such as

ensuring social care for their citizens. In my master’s thesis, I am researching whether

Slovenia is still a social state as it is stated in its constitution.

In narrower aspect of Slovenia being a social state or not, I am addressing a segment

of financing homes for the elderly. In this respect, I am researching the part of

financing, which is covered by local community for those elderly citizens that are not

capable to cover the costs by themselves. In more detail, I am researching the budget

of local community and the balance between the costs of covering the institutional care

and one of the sources for its financing. In the thesis, I am researching the source of

financing, which is the real-estates that the elderly have given as a collateral in

exchange for local community to cover their costs of institutional care. I am addressing

the above-mentioned issues in the light of principles that have to be considered in the

process of preparing the local community budget. In my thesis, I am researching

whether some of these principles are being breached in local communities' budgets.

Besides checking which of the principles for preparing budgets are not being

considered, I am also researching, if Slovenia is still being a social state, if it is

demanding a real estate as security for covering the costs of institutional care for those

elderly citizens that are not capable of covering these costs on their own. In this

respect, I am researching, if social help (in our case: covering the costs of institutional

care) is changing its nature from being social help to being a social loan. Local

3

community can namely sell the person's property (which has been given as security for

covering the costs) after the citizen has died and thus cover the costs for institutional

care. In this respect, that would make social help a social loan that has to be repaid

eventually.

Key words: social security, aging population, homes for elderly, supply, care,

municipality, budget, budgetary principles, social help, social loan, mortgage

4

2. UVOD

2.1. Obravnavana problematika

Tako kot v večini evropskih držav se tudi prebivalstvo Slovenije v zadnjih nekaj

desetletjih postopoma stara, s tem pa narašča tudi število starejših, ki potrebujejo

ustrezno socialno in zdravstveno nego in oskrbo. Stroški le-te so običajno precej visoki,

zato številni starejši teh stroškov sami ne bi bili zmožni poravnati. Zato v vlogi

deležnika, ki zagotavlja ustrezno raven socialne varnosti starejših, vstopa država.

Obveznost države, da poskrbi za zagotavljanje socialne varnosti starejših, v okvir

katere spadajo tudi domovi za ostarele, izhaja iz ustavnega načela v 2. členu Ustave

Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), ki določa, da je Slovenija socialna država.

Socialna varnost je določena tudi kot človekova pravica v 50. členu Ustave, po

katerem imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne

varnosti, vključno s pravico do pokojnine.1 Pri opredelitvi pravice do socialne varnosti,

za katero velja zakonski pridržek, slovenski zakonodaji predstavljajo osnovo

mednarodni akti, ki zadevajo omenjeno področje. Tako Arhar in drugi navajajo, da

pravica do socialne varnosti, do katere so upravičeni državljani Slovenije, v osnovi

izhaja iz mednarodnih dokumentov s področja človekovih pravic, ki zajemajo: Splošno

deklaracijo o človekovih pravicah,2 9. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih,

socialnih in kulturnih pravicah (MPESKP) iz leta 19663 v katerem države pogodbenice

vsakomur priznavajo pravico do socialne varnosti, in ki zavezuje Slovenijo, na

evropskih ravni pa Evropsko socialno listino4 iz leta 1961 oziroma njeno revidirano

besedilo, to je 12. člen Evropske socialne listine (spremenjene) iz leta 1996, ki jo je

Slovenija ratificirala leta 1999 in ki med drugim navaja, da se pogodbenice pakta

zavezujejo, da uvedejo ali ohranjajo sistem socialne varnosti.5 Omenjene listine tako

Slovenijo zavezujejo, da ustrezno poskrbi za socialno varnosti svojih državljanov, pri

1 Ustava RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03, 69/04, 68/06 in 47/13, 50. člen.

2 Splošna deklaracija OZN o človekovih pravicah (Universal Declaration of Human Rights, 948),

Resolucija generalne skupščine št. A/RES/3/217 A, 10.12.1948.

3 Mednarodni pakt OZN o državljanskih in političnih pravicah, Uradni list RS, št. 35/92 – MP, št.

9/92. 4 Zakon o ratifikaciji evropske socialne listine (spremenjene) (MESL), Uradni list RS, št. 24/1999.

5 Arhar France in drugi: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske

študije, Kranj, 2010, str. 519.

5

čemer se od nje pričakuje aktivno delovanje in ne zgolj »krpanje« lukenj, ki se

pojavljajo pri zagotavljanju ustreznega nabora pravic iz naslova socialne varnosti, do

katerih so upravičeni njeni državljani.

Natančneje pa se do zagotavljanja socialnovarstvenih pravic opredeli tudi Teršek, ki

ponazarja, da je načelo socialne države, ki ga opredeljuje Ustava, eno od temeljnih

ustavnih načel in socialne pravice spadajo med temeljne človekove pravice in

svoboščine. Model demokracije, ki je večinoma uveljavljen v našem civilizacijskem

okolju, se zdi model socialno-liberalne ustavne demokracije, v katerem ustava in

mednarodne konvencije pomenijo vrh pravnega reda. V tem modelu pomenijo

človekove pravice in svoboščine in temeljna ustavna načela vsebino, s katero so

napolnjeni formalni pojmi, kot so pravna in demokratična država ter politična

legitimnosti. Socialne pravice in načelo socialne države naj bi bili za to koncepcijo

posebnega pomena, saj država ni več opredeljena kot zgolj opazovalka ali občasna

zadržana regulatorka družbenega življenja in trga. Bistveni kakovostni poudarek

sodobne ustavne demokracije, uveljavljene v okviru držav članic EU, je prav pozitivni

status temeljnih pravic in svoboščin, ki ustvarjajo odgovornost države, da tudi z

aktivnimi ukrepi omogoči učinkovito in kakovostno uresničevanje vseh pravic in

svoboščin, ki jih določajo nacionalne ustave in mednarodno-pravni dokumenti. V

slovenskem pravnem sistemu ima tako država ustavno, torej pravno zavezujočo in

pravno iztožljivo dolžnost, da stori vse, kar je v njeni moči, da bi zagotovila najvišjo

možno stopnjo zaščite temeljnih pravic, ki jih od države lahko razumno pričakujemo. In

med njimi so socialne pravice še posebej pomembne, saj državo zavezujejo k

določenem aktivnem ravnanju (ustvarjanju možnosti) pri zagotavljanju določenih

socialnih dobrin.6 Glede na navedeno je mogoče sklepati, da bi država glede na

ustavne določbe morala sama aktivno skrbeti za ustrezen nivo socialnih storitev, ki jih

nudi svojim državljanom, da bi le-ti tudi v primerih, ko sami nimajo zadostnih lastnih

sredstev, ohranili življenjsko raven, ki omogoča človeku dostojno življenje. Pri tem pa

je potrebno opozoriti, da država v skrbi za socialno varnost svojih državljanov ne bi

smela diskriminirati določenih skupin, ampak mora povečati pozornost enakopravni

obravnavi vseh državljanov. Pri tem pomembnost slednjega ponazarja tudi Briggs, ki

pojmuje koncept v razumevanju socialne države, da preko svoje organizirane moči (ob

6 Teršek Andraž: Socialna država: Utopija ali priložnost, Pravnik, Zveza društev pravnikov in

Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, let. 64, št. 5-6, Ljubljana, 2009, str. 239-240.

6

uporabi politike in administracije) poskuša preusmerjati tržne sile v sledečih smereh, in

sicer: posameznikom in družinam zagotavljati minimalni dohodek, brez upoštevanja

njihovega premoženja ali vrednosti njihovega dela; zmanjševanje nivoja nesigurnosti

na področju socialne varnosti posameznikov in družin z dodeljevanjem določenih

socialnih pravic (kot so na primer nadomestila za primer bolezni, starosti ali

nezaposlenosti); ter zagotavljanje dogovorjenega nivoja socialnih storitev vsem

državljanom, ne glede na njihov socialni položaj. Prva dva sklopa ukrepov država lahko

doseže z uporabo skupnih (državnih) sredstev z namenom preprečevanja revščine in

pomoči državljanom v stiski (t. i. socialna država), medtem ko zadnji sklop ukrepov

presega namen socialne države in vzpostavlja idejo »optimuma« namesto ideje

»minimuma«. Pri tem je glavni poudarek enakopravna obravnava vseh državljanov in

izpolnjevanje njihovih pričakovanj kot volivcev in ne več le poskus ublažitve razrednih

razlik ali izpolnjevanja potreb določenih skupin državljanov.7

Pri opredelitvi pojma pravice državljanov do socialne varnosti je le-to mogoče razumeti

na več načinov. Tako Arhar in drugi ponazorijo, da se lahko »pojem pravice do socialne

varnosti iz 1. odstavka 50. člena Ustave RS lahko razume v širšem ali ožjem smislu. V

širšem smislu lahko pokriva kar splošni pojem socialnih pravic in obsega tako temeljne

pravice v zvezi z zaposlitvijo in delom, kot tiste, ki za primere različnih socialnih rizikov

(npr. bolezen, starost, brezposelnost, itd.) posamezniku zagotavljajo možnost

preživetja in dostojnega življenja takrat, ko si tega zaradi navedeni osebnih ali

ekonomskih okoliščin ne more zagotavljati sam (socialna varnost v ožjem smislu).

Posamezniku, ki se je iz različnih okoliščin znašel v neugodnem socialnem položaju,

naj se torej z aktivnim delovanjem države, kjer je to potrebno, zagotovijo možnosti za

dostojno življenje in za svoboden razvoj osebnosti«.8

Da je zagotavljanje ustreznega nabora socialnih pravic v osnovi opredeljeno v Ustavi

ter da je dolžnost države, da skrbi za njihovo zagotavljanje, na podoben način

opredeljujeta tudi Strban in Bubnov Škobernetova z navedbo, da je Slovenija po Ustavi

pravna in socialna država, in se kot takšna uresničuje zlasti na temelju človekovih

pravic, ki imajo socialno naravo, ter so določene v Ustavi in na temelju pravil za

urejanje socialnih razmerij, prav tako določenih v Ustavi. Na temelju zakonske ureditve

7 Briggs Asa: The Welfare State in Historical Perspective, The Welfare State Reader, Second

Edition, Polity Press, Cambridge, 2006, str. 16.

8 Arhar France in drugi, kot v opombi 5, str. 519.

7

in drugih predpisov, sprejetih na temeljih Ustave in drugih predpisov, se uresničuje

ustavne pravice na področju zaposlitve in dela, socialne varnosti, zdravstvenega

varstva in posebnega varstva določenih kategorij prebivalstva, izobraževanja in na

drugih področjih, ki prispevajo k osebnemu razvoju in blaginji prebivalstva.9 V tem

smislu je podobna tudi opredelitev Arharja in drugih, da Ustava na področju socialne

varnosti nadalje še določa, da je država dolžna z ustrezno normativno aktivnostjo

oblikovati pravno podlago sistema socialne varnosti, določiti pravice, upravičence,

pogoje in obseg dajatev, zagotoviti ustrezen sistem financiranja, vzpostaviti potrebno

institucionalno strukturno delovanje sistema in nenazadnje zagotoviti tudi učinkovito

uveljavljanje posameznih pravic, vključno z njihovim sodnim varstvom.10 V skladu z

navedenim se zastavlja vprašanje, na kakšen način država zagotavlja omenjene pravice

in kako lahko to področje uredi s konkretnimi zakoni in predpisi, za katere Ustava

določa le osnovni (pravni) okvir.

Država tako ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno

zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje, pri čemer je, kot prej navedeno, Ustava

določitev pogojev oziroma načinov za uresničevanje ustavnih določb za socialna

zavarovanja prepustila zakonodajalcu. Pri tem pa je vprašanje, v kolikšnem obsegu je

zakonodajalec dolžan zagotoviti socialno varnost starejšim z institucionalnim varstvom

v domovih za ostarele.11 Gre za vprašanje izvajanja javne službe in njenega

financiranja. V področje izvajanja javne službe spadajo tudi domovi za ostarele, ki

nudijo svojim oskrbovancem oskrbo, nego in druge pripadajoče storitve. Kot vse druge

institucije imajo tudi domovi za ostarele določen svoj sistem financiranja, ki jim

zagotavlja nemoteno poslovanje. Sedanji sistem financiranja domov za ostarele se

izvaja tako, da se del prispevkov zagotavlja s strani Zavoda za zdravstveno zavarovanje

Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) za kritje zdravstvene nege, del pa iz plačila oskrbnin, ki

jih bodisi krijejo oskrbovanci sami. V primeru, da oskrbovanci sami niso zmožni plačati

oskrbnine ali pa le-te ne krijejo njihovi svojci ali kdo drug, pa jim oskrbnino krije

občina. Kritje stroškov oskrbe za tiste oskrbovance, ki si sami le-teh ne morejo

plačevati, pa se ne izvrši brez ustreznega zavarovanja, ki ga v takih primerih želi imeti

država. Stroške oskrbe, ki jih je občina plačala za oskrbnino, želi namreč imeti po

9 Bubnov Škoberne Anjuta, Strban Grega: Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana, 2010,

str. 28.

10 Arhar France in drugi, kot v opombi 5, str. 522.

11 Podrobneje v: Bubnov Škoberne Anjuta in Strban Grega, kot v opombi 9, str. 179.

8

koncu koriščenja bivanja v domu za ostarele povrnjene. To v praksi pomeni, da v

kolikor imajo oskrbovanci v lasti kakšno nepremičnino, občina nanjo v takšnih primerih

vpiše zaznambo o prepovedi razpolaganja z njo.12 S tem si občina zagotovi, da si

potem, ko preneha pokrivati stroške oskrbe za oskrbovanca, le-te praviloma povrne s

pomočjo nepremičnine, na katero je vpisala zaznambo o prepovedi razpolaganja. Pri

tem se zastavlja vprašanje, kako občina s proračunskega vidika obravnava tiste

nepremičnine, ki jih pridobi ob smrti oskrbovanca (stvarno premoženje) in kako občina

s proračunskega vidika razpolaga z denarnimi sredstvi, ki jih pridobi ob prodaji takšne

nepremičnine.

V primeru prodaje takšne nepremičnine občina realizira kapitalske prihodke, medtem

ko ima s kritjem stroškov oskrbe odhodke proračuna. Gre za tekoče transfere, za

katere po pravilih proračunskega poslovanja velja, da plačniki v povračilo ne dobijo

materiala ali storitev. Občina pridobi nepremičnino, s katero mora z upoštevanjem

proračunskih načel gospodariti kot dober gospodar. Občina torej pridobi stvarno

premoženje, za katero velja poseben režim proračunskega poslovanja. Prihodki

pridobljeni s stvarnim premoženjem, so namenski prihodki. Drugi segment

problematike, ki jo bom proučeval, pa je ugotavljanje značaja takšne socialne pomoči,

ki vključuje kritje stroškov oskrbe v domu za ostarele oskrbovancem s šibkim socialnim

statusom oziroma vprašanje, ali glede na to, da gre za odplačno razmerje, sploh lahko

govorimo o tekočih transferih. Občina namreč s tem, ko postane lastnica nepremičnin

oskrbovancev, na nek način to pomoč pri plačevanju oskrbnin spreminja v začasno

posojilo oziroma v začasno socialno pomoč. Občina zahteva »zavarovanje«, s katerim

doseže vračilo tako izplačane pomoči po smrti oskrbovanca ali pa v primeru izboljšanja

njegovega gmotnega stanja v tolikšni meri, da je le-ta zmožen vrniti že izplačano

pomoč. Zaradi kritja stroškov oskrbe ima tako občina večje odhodke proračuna iz

naslova socialnih transferov, hkrati pa v zameno za kritje stroškov oskrbe postane

lastnica nepremičnine oskrbovanca, pri prodaji te nepremičnine pa v končni fazi

celotnega procesa realizira kapitalske prihodke proračuna. Ob tem se zastavlja

vprašanje, ali takšna rešitev (da občina postane lastnica nepremičnin) dejansko

najboljša, ali bi omenjeno problematiko kazalo rešiti na drug način, ki bi olajšal

upravljanje z nepremičninami, zmanjšal njihove stroške in obseg dodatnega dela ter

12 Zaznambo o prepovedi razpolaganja z nepremičnino v primeru prejemanja drugih vrst

socialne pomoči določa Zakon o socialnovarstvenih prejemkih, Uradni list RS, št. 61/2010,

40/2011, 110/2011-ZDIU12, 40/2012-ZUJF, 14/2013, 36. člen, 52. člen in 53. člen.

9

uskladil proračunske prihodke in odhodke na način, ki bi zagotavljal skladnost

poslovanja proračunskih uporabnikov s predpisi, ki urejajo to področje?

Problematika magistrske naloge je aktualna tudi zaradi hitrega staranja slovenskega

prebivalstva in s tem naraščanja števila oseb, ki bodo potrebovale bivanje v domovih

za ostarele, posledično pa se bodo ves čas pojavljali primeri, ko bodo občine morale

prodajati nepremičnine oskrbovancev, da bi si pokrile stroške oskrbe, namenjene za

socialno ogrožene oskrbovance.

2.2. Tezi in cilji naloge

V magistrski nalogi sem s proračunskega vidika raziskal in poskušal odgovoriti na

vprašanje, ali lahko še govorimo o socialnem transferu posamezniku - oskrbovancu v

domu za ostarele - v primeru, ko občina zanj plača oskrbnino in zato pridobi stvarno

premoženje, ki ga predstavljajo nepremičnine oskrbovanca, nad katerimi dobi občina

lastninsko pravico po njegovi smrti.

Cilj naloge je bil proučevanje financiranja stroškov za oskrbo varovancev v domovih za

ostarele s proračunskega vidika, in sicer, kako občine iz proračuna v obliki tekočih

transferov financirajo stroške oskrbe socialno ogroženim oskrbovancem, ki prebivajo v

domovih za ostarele, in kako se nato ta sredstva vračajo v občinske proračune prek

lastništva nepremičnin, ki jih občine pridobijo od oskrbovancev. Cilj naloge je odgovoriti

na vprašanje, ali je pridobitev lastništva občine na nepremičninah oskrbovancev,

transparentna oblika proračunskega poslovanja ali pa je sistem financiranja javnih

zavodov - domov za ostarele s sredstvi oskrbovancev nepregleden zaradi spremembe

režima sredstev. Raziskal sem tveganja, ki lahko nastanejo zaradi kršenja načel

proračunskega poslovanja.

V magistrski nalogi sem poglobljeno in celostno proučeval proračunski vidik

zagotavljanja socialnih transferov oskrbovancem v domovih za ostarele. Hkrati v nalogi

analiziram, ali kritje stroškov oskrbe s strani občine sploh še lahko označimo kot

socialni transfer v primerih, ko občina pridobi stvarno premoženje zapustnika -

oskrbovanca. Potrdil ali ovrgel bom tezo, da se kritje stroškov oskrbnin, ki jih krije

občina socialno ogroženim oskrbovancem v domovih za ostarele, v primeru, ko občina

10

v zameno zahteva vpis zaznambe na nepremičnino oskrbovanca, ta pomoč spreminja v

socialno posojilo.

Poleg navedenega v magistrski nalogi proučujem problematiko proračunskega

financiranja, do katere pride s prodajo nepremičnin. Po eni strani ima namreč občina

stroške transferov takrat, ko plačuje oskrbnine, po drugi strani pa s prodajo

nepremičnin prejema vire, ki se po proračunskih predpisih razvrščajo v kapitalske

prihodke, za katere velja strogo načelo namenske porabe. Potrdil ali ovrgel bom tezo,

da je sistem financiranja javnih zavodov-domov za ostarele s sredstvi oskrbovancev

nepregleden zaradi spremembe režima sredstev (denarna sredstva – stvarno

premoženje). Obstaja tveganje nepreglednosti pridobivanja in porabe sredstev

proračuna namenjenih za oskrbnino oskrbovancev in zato do kršitve proračunskih

načel.

V okviru magistrske naloge bom kot alternativo obstoječemu sistemu kritja stroškov

oskrbe podal tudi druge možne rešitve pri poplačevanju stroškov oskrbe, ki jih občine

krijejo socialno ogroženim oskrbovancem z namenom zmanjševanja tveganj pri

upravljanju z nepremičninami, hkrati pa tudi z namenom izogibanja kršenju

zapovedanih proračunskih načel, ki jih morajo pri pripravi svojih proračunov upoštevati

proračunski uporabniki.

2.3. Metode dela pri pripravi naloge

Opredelitev in razjasnitev problema magistrske naloge predstavljam s proučevanjem in

analizo veljavne zakonodaje ter s pomočjo pojasnil s področja organiziranja ter

delovanja javnih zavodov in njihovega financiranja. Vsebino zakonodaje in ureditev

področja proučujem z deskriptivno in analitično metodo, pri čemer bo največji

poudarek analize namenjen financiranju.

Pri navajanju trenutnih razmer na področju financiranja domov za ostarele v luči

hkratnega zagotavljanja socialne varnosti ostarelih uporabljam tako analitično kot

kompilacijsko metodo, ki služi za povzemanje stališč, spoznanj in sklepov drugih

avtorjev oziroma strokovnjakov s tega področja. Na osnovi analize proračunskega

poslovanja, ki se nanaša na socialne transfere, razčlenjujem proračunska izkazovanja

in njihovo preglednost.

11

Proučevaje in raziskovanje morebitne neusklajenosti med proračunsko porabo in

proračunskimi viri v primerih, ko lahko vodijo do kršitve proračunskih načel, ugotavljam

z analitičnimi in deskriptivnimi metodami dela.

Slovensko ureditev problematike financiranja domov za ostarele s pomočjo

komparativne metode primerjam z avstrijsko, predvsem v delu, ki se nanaša na

hipoteko, oziroma pridobitev stvarne pravice na oskrbovančevi nepremičnini.

12

3. DOMOVI ZA OSTARELE IN NJIHOVO FINANCIRANJE

3.1. Domovi za ostarele kot javni zavodi

3.1.1. Javni zavodi - ustanovitev, upravljanje in pravni status

Država za zagotavljanje storitev s področja socialne varnosti ustanovi javne zavode, ki

opravljajo dejavnost javne službe, in s tem omogočajo državljanom določen nivo

socialne oskrbe in varnosti. Javni zavodi13 zagotavljajo z zakonom opredeljen nabor

socialnih storitev, ki jih podrobneje opredeljuje Zakon o socialnem varstvu14 in ki

zajemajo storitve in ukrepe, namenjene preprečevanju in odpravljanju socialnih stisk in

težav posameznikov, družin in skupin prebivalstva ter denarno socialno pomoč,

namenjeno tistim posameznikom, ki si sami materialne varnosti ne morejo zagotoviti

zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati. V kolikor pogledamo status javnih

zavodov z vidika pravne ureditve in financiranja, lahko ugotovimo, da v Sloveniji javne

zavode razvrščamo med pravne osebe javnega prava, pri proračunskem financiranju pa

med posredne proračunske uporabnike.

Država ima v sistemu socialnega varstva več oblik socialne pomoči, ki jo je dolžna

zagotavljati svojim državljanom. Tako se v sistemu socialnega varstva ne zagotavljajo

zgolj socialne denarne pomoči, temveč tudi raznovrstne socialne storitve. Socialno-

varstvene storitve so namenjene preprečevanju in odpravljanju osebno občutenih

socialnih stisk in objektivno prepoznavnih socialnih težav posameznikov, družin in

skupin prebivalstva. Do omenjenih storitev so praviloma upravičeni vsi slovenski

13 V Sloveniji je zadnjih nekaj let število javnih zavodov skoraj nespremenjeno in se giblje med

1.400 in 1.500. Število javnih zavodov ni omejeno, obstajajo pa zakonske omejitve

preoblikovanja javnih zavodov po Zakonu o javnem zasebnem partnerstvu iz l. 2006. Ta zakon

je odprl možnost preoblikovanja javnih zavodov v zasebne zavode, vendar se število javnih

zavodov ni bistveno zmanjšalo. Kljub temu, da javni zavodi opravljajo različne dejavnosti in da

obstajajo velike razlike v obsegu prihodkov, ki jih ustvarijo iz proračuna, glede na tiste, ki jih

ustvarijo s prodajo storitev na trgu, ostaja število javnih zavodov skorajda nespremenjeno

(Bohinc Rado, Tičar Bojan: Pravo zavodov, Univerza na Primorskem, Fakulteta za management

Koper, 2012, str. 13).

14 Več v Zakonu o socialnem varstvu, Uradni list RS, št. 3/2007, 23/2007, 41/2007, 114/2006,

57/12, 39/16.

13

državljani, ki imajo tudi stalno prebivališče pri nas. Do teh pravic so upravičeni tudi

tujci, ki morajo imeti dovoljenje za stalno prebivanje v Sloveniji. S tem je oblika in

višina pomoči prilagojena ekonomskim in socialnim razmeram v okolju, v katerem

osebe stalno prebivajo.15

Za zagotavljanje ustreznega nabora socialnih pomoči mora država tako sprejeti

ustrezno pravno zakonodajo, s katero ureja posamezno pravno področje, pri tem pa je

tudi objektivno odgovorna za vzpostavitev sistema socialne države in za njegovo

delovanje.16

Ker je deležnik, ki mora zagotoviti ustrezen nivo socialne varnosti, država, se socialne

storitve opravljajo nepridobitno. Mogoče jih je opravljati v okviru mreže javne službe, ki

jo zagotavljata država in občina, izven mreže javne službe ali izven socialnovarstvene

dejavnosti. Izvajajo jih lahko pravne ali fizične osebe, ki izpolnjujejo predpisane

pogoje. Med njimi so:

javni socialnovarstveni zavodi (centri za socialno delo, domovi za starejše,

posebni socialnovarstveni zavodi za odrasle, varstveno-delovni centri,

domovi za otroke, socialnovarstveni zavodi za usposabljanje),

drugi socialnovarstveni zavodi (sprejemališča, materinski domovi,

svetovalnice, stanovanjske skupine, centri za neodvisno življenje invalidov in

druge organizacije),

prostovoljne in nepridobitne organizacije (dobrodelne organizacije, ki jih

ustanovijo posamezniki ali verske skupnosti, organizacije za samopomoč,

invalidske organizacije),

delodajalci.17

Poleg možnih izvajalcev socialnovarstvenih storitev država ureja tako način njihove

ustanovitve kot tudi delovanja. Ustanovitev in delovanje zavodov podrobneje ureja

Zakon o zavodih,18 ki opredeljuje zavode kot organizacije, ki se ustanovijo za

15 Novak Barbara in drugi: Osebni pravni svetovalec, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2006, str.

591.

16 Teršek Andraž: Socialna država, kot v opombi 6, str. 242.

17 Novak Barbara in drugi, kot v opombi 15, str. 591-592.

18 Več v Zakonu o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP.

14

opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva,

socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali

drugih dejavnosti, pri čemer pa cilj opravljanja dejavnosti ne sme biti pridobivanje

dobička. Dejavnost javne službe opravljajo tako javni kot zasebni zavodi, pri čemer pa

slednji svojo dejavnosti opravljajo na podlagi koncesije. Ne glede na zasebno lastništvo

pa ima tak zavod glede opravljanja javne službe enake pravice, dolžnosti in

odgovornosti kot javni zavod, ki je v državni ali občinski lasti. Dejavnost opravljanja

javne službe je določena z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta, pri čemer pa

mora njeno neprekinjeno, nemoteno in stalno opravljanja na osnovi javnega interesa

zagotavljati država Slovenija oziroma posamezna občina ali mesto, kjer se predmetna

javna služba odvija. Ker je oblik in vrst javnih zavodov zelo veliko, njihovo delovanje ni

urejeno le v enem zakonu, ampak status javnih zavodov na različnih področjih (v

zdravstvu, šolstvu in drugod) urejajo področni zakoni. Ti zakoni določajo posebnosti,

na Zakon o zavodih pa se sklicujejo le, če v posebnem zakonu status javnega zavoda ni

določen drugače.

Z računovodskega vidika po Zakonu o računovodstvu19 se dejavnosti javnih zavodov

glede na financiranje razvrščajo na dejavnost javne službe, ki je financirana iz

proračuna, pri čemer obseg, cene in vsebino določi država, dejavnost javne službe, ki

jo javni zavod prodaja na trgu, pri tem pa vsebino in kakovost dejavnosti določi država,

(pri čemer lahko določi obseg ali pa tudi ne, vendar cene določi zavod sam) in

dejavnost, ki ne sodi v javno službo, vsebino, obseg in ceno pa določi zavod sam.20

Sama definicija javne službe na področju socialnega varstva, ki jo opredeljuje Zakon o

socialnem varstvu, določa nabor storitev, ki jih mora zagotavljati javna služba s

področja socialnega varstva. Med najpomembnejše storitve, ki jih je dolžna zagotavljati

takšna javna služba, spadajo institucionalno varstvo v domovih za ostarele, socialna

preventiva, prva socialna pomoč, osebna pomoč, pomoč družini za dom in na domu,

vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji in druge storitve s področja

socialnega varstva in zaščite.

19 Zakon o Računovodstvu, Uradni list RS, št. 23/99, 30/02 – ZJF-C in 114/06 – ZUE, 16. in 17.

člen.

20 Podrobneje v: Kavčič Slavka: Javna in tržna dejavnost v javnih zavodih: razmejevanje

stroškov in merjenje dosežkov, Izobraževalni seminar o javnih financah in državnem revidiranju,

Portorož, Zveza ekonomistov Slovenije, 2001, str. 151.

15

Po opredelitvi seznama storitev, ki jih opravljajo javni zavodi, v nadaljevanju podajam

še značilnosti same ustanovitve in lastništva javnih zavodov. Kot ustanovitelj javnega

zavoda se praviloma pojavlja država, ki ne ustvarja partnerskega odnosa z javnim

zavodom, temveč odnos nadrejenosti države nad delovanjem javnega zavoda, pri

čemer je za odnose med ustanoviteljem in javnim zavodom značilno poudarjanje vloge

(gesto imperii) države v razmerju do javnega zavoda kot pravnega subjekta in do

njegovega delovanja.21

Za razliko od pravnih oseb v zasebni lasti, izkazujejo javni zavodi kot pravne osebe, ki

zagotavljajo socialnovarstvene storitve, tudi posebnosti delovanja v primerjavi z

»običajnimi« podjetji oziroma gospodarskimi družbami, ki nastopajo na konkurenčnih

trgih kapitalističnih gospodarstev.

Značilnost javnih služb so poseben pravni režim, kontinuiranost službe, opravljanje

službe v javnem interesu, splošna dostopnost vsem ob enakih pogojih, obveznost

nudenja, včasih tudi obveznost uporabljanja. Javna služba je pravni režim, ki je

opredeljen z odnosom nosilcev izvajanja javne službe in države oziroma občine. Tretji

element tega trikotnega razmerja predstavljajo uporabniki storitev. Oblike javne službe

so pri nas po zakonu: režijski obrat, javni holding, javno podjetje, javni gospodarski

zavod, koncesije, kapitalska vlaganja, javni zavod in zavod s pravico javnosti. Izvajanje

javnih služb pozna dve temeljni obliki: izvajanje v režiji in koncesioniranje.22

Seveda pa takšna oblika organiziranja in financiranja javne službe ni primerna za vsako

vrsto javnega zavoda, ampak mora biti prilagojena značilnostim službe, ki jo opravlja.

»Tako je ta oblika organiziranja izvajanja gospodarske javne službe primerna takrat,

kadar gre za neprofitne dejavnosti, za katere je primerna samostojna organizacije

zunaj uprave ali lokalnih služb. Javni gospodarski zavod lahko ustanovi Vlada Republike

Slovenije ali lokalna skupnost za opravljanje ene ali več gospodarskih dejavnosti.«23

Glede na organizacijo javne uprave v državah Organizacije za gospodarsko sodelovanje

21 Ivanjko Šime: Tržna in netržna dejavnost javnega zavoda, Izobraževalni seminar o javnih

financah in državnem revidiranju, Zveza ekonomistov Slovenije, Portorož, 2001, str. 127.

22 Ferfila Bogomil in drugi: Ekonomski vidiki javnega sektorja, Fakulteta za družbene vede;

Ljubljana, 2007, str. 102-103.

23 Ivanjko Šime: Korporacijsko pravo, GV Založba, Ljubljana, 2003, str. 1092.

16

in razvoj (v nadaljevanju OECD),24 kjer se le-ta deli na neposredno in posredno

upravo,25 razvrščamo javne zavode med posredno upravo, ki vključuje organizacije s

samostojno pravno subjektiviteto.

Nadaljnja specifičnost javnih zavodov je tudi, da je njihovo delovanje urejeno in

regulirano v številnih zakonskih in podzakonskih aktih, pri čemer ima pomemben vpliv

tudi dejstvo, v kateri vrsti dejavnosti javnih zavod deluje in kakšne vrste

socialnovarstvenih storitev opravlja. Tako lahko »Pravno regulacijo zavodov razvrstimo

na tri ravni: Prva raven je najsplošnejša, izhaja iz Ustave in Zakona o zavodih. Drugo

raven tvori področna zakonodaja ter drugi zakoni in pravila, ki urejajo opravljanje

posamezne dejavnosti, opravljanje javne službe in plače. Tretjo raven pa predstavljajo

ustanovitveni akti in statuti«.26

Navedeno pomeni, da ima država tako praktično stalen vpliv na delovanje določene

javne službe, saj je po eni strani ustanovitelj izvajalca javne službe, po drugi strani pa

določa tudi pravila, po katerih mora izvajalec javne službe delovati pri izvajanju le-te.

Tudi v primeru, če je izvajalec v zasebni lasti, mora le-ta od države pridobiti koncesijo

za izvajanje javne službe in s tem posledično upoštevati pravila, ki jih za njegovo

delovanje postavlja država. Poleg vpliva na način delovanja izvajalcev javne službe pa

ima država glavno besedo tudi pri določanju dejavnosti, ki jo bo posamezen zavod

24 OECD združuje 34 gospodarsko najrazvitejših držav na svetu, ki oblikujejo svetovne

standarde in načela v gospodarskih in razvojnih politikah. Skupina držav OECD z manj kot

petino svetovnega prebivalstva ustvari skoraj tri petine svetovnega bruto domačega proizvoda

(BDP). Nastala je leta 1961 iz svoje predhodnice Organizacije za evropsko ekonomsko

sodelovanje (OEEC), ki je bila ustanovljena že leta 1948 za izvajanje Marshallovega načrta za

povojno obnovo Evrope. Namen organizacije je širjenje politik, ki omogočajo največjo mogočo

gospodarsko rast, zaposlenost in naraščajoč življenjski standard v državah članicah.

Organizacija si prizadeva tudi za trajnostni razvoj ("zeleno rast") gospodarstev v državah

nečlanicah in za pospeševanje svetovne trgovine.

(Ministrstvo za zunanje zadeve Republike Slovenije,

http://www.mzz.gov.si/si/gospodarska_diplomacija/slovenija_v_oecd/organizacija_za_gospodar

sko_sodelovanje_in_razvoj_oecd/, obiskano: 1.4.2016).

25 Ferfila Bogomil in drugi, kot v opombi 22, str. 104.

26 Kamnar Helena: Javni zavodi med državo in trgom, Znanstveno in publicistično središče,

Ljubljana, 1999, str. 59.

http://www.mzz.gov.si/si/gospodarska_diplomacija/slovenija_v_oecd/organizacija_za_gospodarsko_sodelovanje_in_razvoj_oecd/


17

opravljal, s čimer dejansko vpliv države na izvajalca javne službe sega od njegove

ustanovitve do reguliranja njegovih rednih vsakodnevnih aktivnosti.

Zakon o zavodih ureja statusna vprašanja zavodov, pri čemer so javni zavodi le ena od

njihovih vrst. Od ostalih zavodov se ločijo po tem, da opravljajo javne službe. Status

javnih zavodov na različnih področjih (v zdravstvu, šolstvu in drugod) urejajo področni

zakoni. Ti zakoni določajo posebnosti, na Zakon o zavodih pa se sklicujejo le, če v

posebnem zakonu status javnega zavoda ni določen drugače. Cilj opravljanja

dejavnosti zavoda ne sme biti pridobivanje dobička. Po tej značilnosti se zavodi

bistveno razlikujejo od gospodarskih družb.27 Pri tem je potrebno ugotoviti, da na tem

področju ni jasno opredeljene strategije in ločevanja med delovanjem javnih zavodov

na trgu in delovanjem tipičnih gospodarskih subjektov, ki so vsebinsko v posameznih

sestavinah javne službe. Javni zavod je pogosto dvoživka, ki nastopa v pravnem

prometu in pri izvajanju svoje dejavnosti kot podaljšana roka države z ene strani in z

druge strani kot tipični tržni subjekt.28

Tako je glavni cilj opravljanje dejavnosti zavoda zagotavljanje storitev in dobrin, ki so v

javnem interesu in služijo potrebam prebivalstva določenega območja oziroma države,

vendar pa njegov namen ni doseganje dobička. Ker se zavodi poleg osnovne dejavnosti

lahko ukvarjajo tudi s tržno dejavnostjo, se v praksi dogaja, da tudi iz tržne dejavnosti

realizirajo prihodke in hkrati dosegajo tudi dobičke in so v tem pogledu podobni

»običajnim« podjetjem. V takšnih primerih je v praksi težko razmejiti dejavnost zavoda

na del, ki deluje kot subjekt, ki opravlja javno službo, in del, ki deluje kot podjetje v

zasebni lasti v razmerah prostega tržnega gospodarstva. Tudi za sredstva, ki jih zavod

pridobi s tržno dejavnostjo, pa velja režim javnih sredstev.

Kot je bilo že prej omenjeno, bistvo neprofitne organizacije torej ni dobiček, ampak

izpolnjevanje vnaprej postavljenih nalog, kar pa ne izključuje težnje k čim boljšemu

poslovanju zavoda in s tem čim boljšemu finančnemu rezultatu. Zavod lahko ustvari

dobiček oziroma presežek prihodkov nad odhodki. Ne glede na vir pridobivanja

prihodkov zavoda pa le-ta morebitnega presežka oziroma dobička na sme razdeliti,

27 Korpič-Horvat Etelka: Razmejitev med dejavnostjo javne službe in drugimi dejavnostmi,

Davčni inštitut, Davčno-finančna praksa št. 7–8, Letnik VII, julij - avgust 2006, Maribor, 2006,

str. 22.

28 Povzeto po: Ivanjko Šime, kot v opombi 21, str. 128.

18

ampak ga lahko porabi le za opravljanje in razvoj svoje dejavnosti, kar je tudi bistvo

vseh neprofitnih organizacij. Večina ustanovitvenih aktov predvideva, da je za uporabo

presežka potrebno pridobiti soglasje ustanovitelja. Kadar zavod ustvari izgubo, jo

pokriva iz razpoložljivih sredstev zavoda, če to ni mogoče, pa o tem odloča

ustanovitelj.29 To stori prek svojih organov odločanja, kar je natančneje opredeljeno v

nadaljevanju.

Tako kot pravni ustroj in način poslovanja, pa država pri zavodih opredeljuje tudi način

njihovega upravljanja: »Organ upravljanja je svet zavoda ali drug kolegijski organ, ki

sprejema finančni načrt in program dela zavoda in njuno izvrševanje ter splošne akte;

statut pa sprejme v soglasju z ustanoviteljem in opravlja druge naloge. Poslovodni

organ zavoda je direktor ali drug individualni organ (na primer ravnatelj). Poleg

poslovodne funkcije tudi vodi strokovno delo, če funkciji nista ločeni. Imenuje ga

ustanovitelj ali svet zavoda v soglasju z ustanoviteljem, če je tako določeno v zakonu

ali aktu o ustanovitvi.«30

Samo vodenje zavodov v zakonu ni podrobneje opredeljeno in je urejeno zgolj okvirno,

s čimer ima ustanovitelj zavoda možnost, da področje vodenja ureja v ustanovitvenih

aktih oziroma statutih in v njih opredeli kakšne bodo pristojnosti ustanovitelja in kako

močan vpliv bo le-ta imel na delovanje zavoda. Sama vrsta ustanovitelja v praksi

pogosto pomeni razliko v vplivu na delovanje zavoda.

Raziskovalci opažajo razlike glede vpliva na delovanje javnega zavoda glede na to ali je

njegov ustanovitelj država ali občina. Tako je »Opaziti večji vpliv ustanovitelja, kadar je

ta država, in manjši, kadar je občina ali mesto. Predvidena pa je strokovna

samostojnost zavoda, saj ustanovitelj nima neposrednega vpliva na imenovanje

strokovnega vodje, ki ga imenuje svet zavoda. Kadar sta ti dve funkciji združeni v eni

osebi, je imenovanje direktorja prepuščeno svetu zavoda, vendar mora le-ta pridobiti

soglasje ustanovitelja. Način imenovanja strokovnega sveta je prepuščen

ustanovitvenemu aktu in statutu ali drugemu predpisu zavoda.«31

29 Kamnar Helena, kot v opombi 26, str. 48-49.

30 Korpič-Horvat Etelka, kot v opombi 27, str. 22.

31 Kamnar Helena, kot v opombi 26, str. 49.

19

Tako kot se pojavljajo razlike v vplivu na delovanje zavodov, ki je odvisen od tega, ali

je ustanovitelj zavoda država ali občina, obstajajo tudi velike razlike pri načinih

ugotavljanja uspešnosti delovanja zavodov. V praksi sicer obstaja več meril, na osnovi

katerih bi lahko ugotavljali, ali zavod sredstva, pridobljena za njegovo delovanje,

porablja smotrno in gospodarno in ali storitve, ki jih je dolžan opravljati, dosegajo

ustrezno kakovost. Poglavitno merilo uspešnosti poslovanja so realizirani stroški in

prihodki oziroma njihovo gibanje glede na plane poslovanja zavoda. Običajno ima

zavod največji vpliv na stroške, medtem ko je vpliv na prihodke, ki jih preko

proračunskega financiranja, regulira država, precej manjši. Uspešnost poslovanja

zavoda je tako v veliki meri odvisna od njegove sposobnosti nadziranja stroškov in

njihovega obvladovanja v okviru planiranih vrednosti. Zaradi zelo širokega spektra

storitev, ki jih zagotavljajo javni zavodi in posledično različnih modelov poslovanja, ne

obstajajo enotni kazalniki in merila, ki bi omogočili presojanje uspešnosti poslovanja

zavodov. Tako so v praksi potrebne različne kombinacije kazalnikov ugotavljanja

uspešnosti delovanja zavodov, ki variirajo glede na dejavnost posameznega subjekta.

Zaradi tega so v Sloveniji vzpostavljene različne prakse in številne anomalije pri

poslovanju in delovanju javnih zavodov. To pogosto ugotavlja tudi Računsko sodišče v

svojih revizijskih poročilih. Po mojem mnenju nejasna in nedoločna pravila poslovanja

povzročajo nepravilnosti in nesmotrnosti v poslovanju zavodov. Slab način poslovanja

zavodov praviloma posledično povzroča tudi slabo izvajanje njihove dejavnosti.

Osnova pri ugotavljanju uspešnosti javnega zavda je pravilna določitev ciljev, ki morajo

v skladu z navedbami računskega sodišča, ki kot nadzorni organ presoja uspešnost

poslovanja javnih zavodov, zadostiti kriterijem SMART. Metoda SMART zagotavlja, da

so cilji:

Specific (določljivi: cilji so preprosti, razumljivi in natančno opredeljeni),

Mesurable (merljivi: cilji so zastavljeni tako, da je njihovo doseganje

mogoče meriti s kazalniki in indikatorji; če je možno, so cilji izraženi v

merskih/količinskih/vrednostnih enotah),

Achiveable (dosegljivi: cilji so realni in so dosegljivi v nekem časovnem

obdobju),

Relevant (pomembni: cilji so pomembni in vodijo k želenim rezultatom) in

20

Timed (časovno določeni: doseganje želenih sprememb je časovno

opredeljeno).32

Na osnovi pristopa SMART bi lahko pri javnih zavodih, ki zagotavljajo storitve s

področja socialnega varstva za presojanje uspešnosti njihovega poslovanja opredelili

cilje, kot so npr. zagotovitev prostega mesta v domu za ostarele za vse oskrbovance, ki

mesto v domu dejansko potrebujejo, določitev maksimalnega časa, v katerem mora

dom za ostarele sprejeti oskrbovanca, od njegove zaprositve za vstop v dom,

zagotavljanje ustrezne pomoči na domu določenemu odstotku prebivalcev občine, ki so

starejši od 65 let, določitev ustreznih stroškovnih nosilcev za pravilno delitev stroškov

med javno službo in tržno dejavnostjo, zagotavljanje ustreznega mehanizma za presojo

ali prihodki zavoda zagotavljajo pokritje vseh stroškov po posamezni dejavnosti ter

drugi ustrezno merljivi cilji.

3.1.2. Javni zavodi – sistem financiranja

Tako kot samo ustanovitev in delovanje javnih zavodov ureja več različnih zakonov, se

podobna situacija pojavlja tudi pri njihovem financiranju. V Sloveniji ne obstaja

sistemski zakon, ki bi urejal financiranje javnih zavodov. Praviloma bi se javni zavodi

morali financirati iz proračunskih virov, saj je njihova dejavnost nepridobitna. V praksi

pa se praviloma dogaja, da se javni zavodi financirajo s kombiniranjem različnih vrst

virov, tako javnih kot zasebnih oziroma tržnih. Takšna raznolikost v financiranju je

deloma tudi posledica dejstva, da se dejavnosti javnih zavodov zelo razlikujejo,

posledično pa je raznolika tudi struktura njihovega financiranja.

Način financiranja javnih zavodov sicer opredeljuje Zakon o zavodih, ki v 48. členu

določa, da javni zavod ustrezna sredstva za opravljanje svoje dejavnosti lahko pridobi

iz naslova sredstev svojega ustanovitelja, s prodajo blaga in storitev na trgu, lahko pa

tudi iz drugih virov, ki so definirani z zakonom in aktom o ustanovitvi javnega zavoda.

Pri tem pa je potrebno opozoriti, da lahko javni zavod morebitni presežek prihodkov

nad odhodki nameni le za opravljanje in razvoj dejavnosti, s katero se ukvarja in

sredstev ne sme trošiti nenamensko. V zvezi s poslovanjem zavoda je pomembno tudi

32 Revizijsko poročilo Računskega sodišča Republike Slovenije št. 322-16/2014/99 z dne

29.2.2016 o zagotavljanju oskrbe na domu na območju Mestne občine Ljubljana.

21

dejstvo, da je zavod odgovoren za svoje obveznosti in svoja sredstva, s katerimi

razpolaga. V primeru, da javni zavod ni sposoben pokriti svojih obveznosti, je zanje

odgovoren ustanovitelj zavoda, torej država oziroma lokalna skupnost.

Sredstva ustanovitelja so vsaj na začetku osnova za poslovanje zavoda, plačila za

storitve pa zavod pridobi za opravljanje javne službe od financerja za financiranje

programa, lahko tudi od uporabnika storitev. Sredstva od prodaje blaga in storitev na

trgu javni zavod pridobi bodisi z opravljanjem negospodarske dejavnosti, zaradi katerih

je bil ustanovljen, lahko pa tudi z opravljanjem gospodarske dejavnosti. Druga sredstva

javnega zavoda, pridobljena za opravljanje njegove dejavnosti, so lahko donacije, volila

in podobno.33

Vse javne zavode lahko razvrstimo v sledeče skupine glede na način financiranja:

javni zavodi, ki se financirajo iz državnega proračuna in občinskih

proračunov,

javni zavodi, ki se financirajo iz sredstev obveznega zdravstvenega

zavarovanja ali drugih oblik obveznega financiranja,

javni zavodi, ki se financirajo z neposrednim plačilom storitev, ne glede na

to, ali so te storitve opravljene na trgu in v skladu s tržnimi zakonitostmi, ali

pa se v njih uveljavlja stroškovni model plačila stroškov.34

Pri financiranju javnih zavodov je pomembno zlasti ločevanje med tekočim in

kapitalskim financiranjem. Pri tekočem financiranju je pomembno razlikovanje med

financiranjem javne službe in financiranjem tržne dejavnosti, pri kapitalskem

financiranju pa med investicijami, ki se financirajo iz sredstev ustanovitelja, in tistimi iz

lastnih ali zasebnih sredstev zavoda. Kot je videti, pri financiranju javnih zavodov ne

gre za financiranje samih zavodov, ampak za financiranje programov in storitev, ki jih ti

opravljajo, torej za konkretne količine in vrste storitev.35

33 Korpič-Horvat Etelka: Pravilnost in smotrnost poslovanja javnih zavodov, Lex localis, letnik II,

številka 2, Maribor, 2004, str. 136-137.

34 Ivanjko Šime, kot v opombi 21, str. 135.

35 Kamnar Helena, kot v opombi 26, str. 52.

22

Medtem ko so zakonske opredelitve glede ustanovitve, lastništva in upravljanja javnih

zavodov precej natančne in jasne, pa je več nejasnosti pri samem poslovanju javnih

zavodov. Največje med njimi se pojavljajo pri razmejevanju med opravljanjem

dejavnosti javne službe javnega zavoda in njegovega delovanja na trgu, torej pri tržni

dejavnosti posameznega zavoda.

Država sicer na videz s pooblastili, ki jih ima na področju oblikovanja programov ali

nadzora, lahko nadzoruje opravljanje javne službe. Bistveno manj pa lahko nadzoruje

delovanje javnega zavoda na trgu. Nadzora pa praktično ni, kadar gre za presežek

ustvarjenega pri opravljanju dejavnosti javnega zavoda na trgu. Javni zavodi se

opredeljujejo kot neprofitne organizacije, v praksi pa pogost nastopajo kot profitne

organizacije in se tudi obnašajo kot profitne organizacije, pri čemer pa koristijo

ugodnosti neprofitnih organizacij z vidika državnega financiranja in prednosti profitnih

organizacij ustvarjanja prihodkov na trgu.36 Glede na to, da je takšno stanje

vzpostavljeno že dolgo časa, se zastavlja vprašanje, zakaj državi ni v interesu, da bi to

področje enkrat dokončno uredila in vzpostavila pregleden način financiranja zavodov.

V praksi se pogosto tudi dogaja, da država ne namenja zadostnih sredstev za

opravljanje dejavnosti zavodov, kar posledično povzroča primanjkljaj sredstev za

opravljanje javne dejavnosti. Zato si z opravljanjem tržne dejavnosti in ustvarjanjem

prihodkov iz tega vira javni zavodi pokrivajo odhodke, ki nastajajo z opravljanjem javne

službe. Kot že prej omenjeno, po mojem mnenju država zato nima interesa poseči v

opravljanje tržne dejavnosti, ki jo opravljajo javni zavodi, saj ima s tem manjše

odhodke za financiranje javnih zavodov.

Poleg posebnosti glede ustanavljanja, organiziranja in delovanja na trgu, pa imajo javni

zavodi posebnosti tudi oblikovanju cen svojih storitev, ki jih zaračunavajo

uporabnikom, in načinu spremljanja stroškov. Tako je »Za javne službe značilno, da se

cene ne oblikujejo na trgu, kar pomeni, da so podlaga za določanje cene vedno stroški.

Ker so zavodi nepridobitne organizacije, to tudi pomeni, da bi morale pravilom imeti

ravno toliko prihodkov, kot imajo stroškov dejavnosti, pa naj se obseg dejavnosti izraža

s programi, obsegom storitev ali na kakšen drug način. V vsakem primeru je

stroškovna kalkulacija tista, ki je podlaga za cene, tako za storitve javne službe, ki so

36 Ivanjko Šime, kot v opombi 21, str. 137.

23

proračunsko financirane, storitve javne službe, ki niso proračunsko financirane, kot za

tržne dejavnosti.«37

Kadar proračunski uporabniki izvajajo javno službo proti plačilu, kar pomeni, da za

svoje storitve zaračunavajo določeno ceno, je pomembno, iz katerih stroškov je

sestavljena kalkulacija cene. Pokrivati mora vse stroške, ki nastajajo pri izvajanju javne

službe. Kalkulacijo cene storitve javne službe večinoma določi ustanovitelj oziroma

»financer«, bodisi neposredno s sklepom vlade oziroma sveta lokalne skupnosti bodisi

preko organov upravljanja.38

3.1.3. Domovi za ostarele - posebnosti sistema financiranja in nabor

storitev, ki jih zagotavljajo

Domovi za ostarele spadajo med socialne zavode, katerih osnovna dejavnost je

izvajanje institucionalnega varstva za starejše. Zakon o socialnem varstvu to dejavnost

opredeljuje kot obliko socialnovarstvene storitve, ki je namenjena odpravljanju osebnih

stisk in težav starejših od 65 let in drugih oseb, ki zaradi starosti, bolezni ali drugih

razlogov ne morejo živeti doma. Institucionalno varstvo po zakonu obsega vse oblike

pomoči v zavodu, drugi družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem

nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti bivanje,

organizirana prehrana, varstvo ter zdravstveno varstvo.39

Praviloma oskrbo v domovih za ostarele plačujejo oskrbovanci sami ali pa stroške

bivanja krijejo njihovi sorodniki. V primerih, ko tega ne zmorejo, pa država pod

določenimi pogojih sama financira bivanje v domu za ostarele.

Upravičence, ki bi sicer bili dolžni plačati socialnovarstvene storitve, lahko center za

socialno delo v skladu z Uredbo o merilih za določanje oprostitev pri plačilih

socialnovarstvenih storitev oprosti plačila storitve. Iz določb zakona in omenjene

uredbe torej izhaja, da se plačujeta le storitvi pomoči družini na domu in institucionalno

37 Kavčič Slavka, kot v opombi 20, str. 156.

38 Bohte Darko: Razmejevanje med pridobitno in nepridobitno dejavnostjo v javnem zavodu od

opravljanja storitev socialnega servisa, Davčno-finančna praksa št. 11, letnik IX, Davčni inštitut,

Maribor, 2008, str. 12.

39 Bubnov Škoberne Anjuta in Strban Grega, kot v opombi 9, str. 380.

24

varstvo odraslih, denimo v domu za starejše. Načini plačila so pri obeh storitvah enaki.

Tako velja, da je storitev v prvi vrsti dolžan plačati upravičenec, torej uporabnik

storitve. V primerih, kadar upravičenec nima dovolj sredstev, je storitev dolžan

(do)plačati zavezanec, če le-ta obstaja. Zavezanec je praviloma oseba, ki je dolžna

preživljati upravičenca, denimo polnoletni otroci ali druga oseba, ki je dolžna plačati

stroške oskrbe ali institucionalnega varstva za upravičenca. V primerih, kadar ni

zavezancev ali tudi ti ne zmorejo v celoti plačati storitve, to na podlagi oprostitve

plačila (do)plača država ali občina.40

Podrobnejše določbe o postopku sprejema, premestitve in odpusta uporabnikov

socialnega varstva ureja Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do socialnega

varstva, ki predpisuje postopke sprejema, premestitve in odpusta upravičencev do

storitev socialnega varstva. Določbe se nanašajo nadstandardno ali nadstandardno,

dnevno ali celodnevno varstvo v domovih za starejše, posebnih socialnovarstvenih

zavodih za odrasle, varstveno-delovnih centrih in socialnovarstvenih zavodih za odrasle

in socialnovarstvenih zavodih za usposabljanje.

Nabor storitev, ki jih morajo zagotavljati domovi za ostarele, natančneje določa

Pravilnik o standardih in normativih socialno-varstvenih storitev. Tako morajo domovi

za ostarele zagotavljati bivanje v opremljenih, ogrevanih in vzdrževanih eno ali

dvoposteljnih sobah, organizirati prehrano, vzdrževanje in čiščenje prostorov,

zagotavljati pomoč pri vzdrževanju higiene in pri dnevnih opravilih, zagotavljati varstvo

in pomoč pri ohranjanju socialnih stikov,organizirati prevoze, ki niso zdravstveno

indicirani in izvajati zdravstveno nego in zdravstveno varstvo s sklenitvijo pogodbe z

ustreznim izvajalcem zdravstvenih storitev.

Storitve, ki jih zagotavljajo domovi za ostarele v okviru osnovne dejavnosti, so

standardizirane, pri čemer so odstopanja od standarda dopustna, in sicer navzgor v

primerih zagotavljanja boljših (nadstandardnih) bivalnih pogojev, odstopanja navzdol

pa v primeru bivalnih pogojev nižjih od standardnih. Posledično odstopanja od

standardov v eno ali drugo smer vplivajo tudi na višino cene oskrbe.

40 Novak Barbara in drugi, kot v opombi 15, str. 598.

25

Za normalno delovanje in zagotavljanje prej navedenega nabora storitev, ki ga

opredeljuje država kot njihov ustanovitelj, morajo imeti domovi za ostarele

zagotovljene tudi ustrezne vire financiranja. Financiranje delovanja domov za ostarele

je tako sestavljeno iz:

prihodkov iz zaračunavanja storitev oskrbe (praviloma iz sredstev

oskrbovancev) oziroma kritja stroškov s strani občine,

iz prihodkov iz zdravstvenih storitev (sredstva iz obveznega zdravstvenega

zavarovanja),

prihodkov iz opravljanja storitev na trgu (tržna dejavnost).

Storitve oskrbe plačujejo varovanci sami oziroma s pomočjo svojcev in občin. Cene

oskrbe morajo biti oblikovane v skladu s predpisano metodologijo, sprejemajo pa jih

pristojni organi upravljanja domov, ki morajo k cenam pridobiti tudi soglasje

Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Financiranje storitev

socialnega varstva je opredeljeno v Zakonu o socialnem varstvu,41 določanje cene teh

storitev pa v Pravilniku o metodologiji za oblikovanje cen socialnovarstvenih storitev.

Ta določa metodologijo, po kateri se določijo splošni elementi za oblikovanje cen

socialno-varstvenih storitev, ki jih socialni zavodi nato zaračunavajo oskrbovancem.

Glavne vrste stroškov, ki se upoštevajo kot elementi za oblikovanje cen socialno-

varstvenih storitev, so: stroški dela, stroški materiala in storitev, stroški amortizacije,

stroški investicijskega vzdrževanja in stroški financiranja.42

Zdravstvene storitve v domovih za ostarele so oskrbovancem zagotovljene iz

obveznega zdravstvenega zavarovanja, pri čemer so cene teh storitev določene v

vsakoletni pogodbi doma za ostarele z ZZZS, ki je hkrati tudi plačnik teh storitev.

Pravico do povračila stroškov storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja

opredeljuje 1. odstavek 23. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem

zavarovanju, ki določa, da imajo zavarovane osebe pravico do celotnega plačila

zdravstvenih storitev, in sicer patronažnih obiskov, zdravljenja in nege na domu ter v

socialnovarstvenih zavodih.

41 Zakon o socialnem varstvu, Uradni list RS, št. 3/2007, 23/2007, 41/2007, 114/2006, 57/12 in

39/16, od 98. do 101. člena.

42 Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev, Uradni list RS, št.

87/06, 3. člen.

26

Domovi za ostarele lahko poleg v skladu s 1. odstavkom 48. člena Zakona o zavodih

opravljajo tudi tržne dejavnosti, pridobljena sredstva pa namenjajo za izboljševanje

kvalitete izvajanja svoje osnovne dejavnosti. Med tržne dejavnosti, ki jih lahko tako

opravljajo domovi za ostarele, spadajo: opravljanje gostinske dejavnosti v domovih,

zunanja kosila, frizerske in pedikerske storitve ter druge dodatne storitve, namenjene

za izboljšanje kvalitete bivanja oskrbovancev.

3.1.4. Število domov za ostarele, njihovi prihodki in število

oskrbovancev

Zaradi staranja slovenskega prebivalstva se povečujejo tudi potrebe po posteljah v

domovih za ostarele. Na področju institucionalnega varstva je bilo v Sloveniji v letu

2013 v 93 domovih za ostarele zagotovljenih 18.667 mest.

Naslednje leto, v letu 2014, pa se je število mest povečalo skoraj za skoraj 10

odstotkov na 20.244 mest, prav tako pa se je povečalo število domov za ostarele, in

sicer na 98. Od tega je bilo v:

javnih domovih za starejše 15.676 mest v 59 zavodih,

zasebnih domovih za starejše 4.548 mest pri 39 izvajalcih s koncesijo.43

Pričakovati je, da se bo v prihodnje število mest in tudi število domov za ostarele še

povečevalo, saj se bodo povečevale potrebe po teh storitvah zaradi izrazito slabe

slovenske demografske slike in vse večjega števila starejših prebivalcev.

3.1.5. Prihodki domov za ostarele

Kot je bilo že prej navedeno, domovi za ostarele svoje prihodke ustvarjajo iz treh

različnih virov: prihodke iz zaračunavanja storitev oskrbe, prihodke iz zdravstvenih

storitev ZZZS in prihodke iz ustvarjanja storitev na trgu. V tabeli so prikazani prihodki

domov za ostarele v Sloveniji po vrstah prihodkov in po njihovih deležih za obdobje od

leta 2011 do leta 2014.

43 Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Poudarki iz analiz področja institucionalnega varstva

starejših in odraslih s posebnimi potrebami, Ljubljana, 2014.

27

Tabela št. 1: Struktura prihodkov, ki so jih ustvarili domovi za ostarele (javni in

zasebni s koncesijo) v letih od 2011 do 2014:44

Vir: Skupnost socialnih zavodov Slovenije, interna poročila za leta 2011–2014.

Iz podatkov v Tabeli 1 lahko ugotovim, da celotni prihodki domov za ostarele znašajo

okrog 300 milijonov EUR letno in se po letih postopoma povečujejo. Tako so se v letu

2012 v primerjavi z letom 2011 povečali za 6 milijonov EUR, v letu 2013 za 2,7 milijona

EUR, v letu 2014 pa za 8,9 milijona EUR. Največje zmanjšanje v letih 2011–2013

zasledimo pri prihodkih od zdravstva (ZZZS), ki v letu 2012 znaša 0,1 milijona EUR, v

letu 2013 pa kar za 4,3 milijona EUR. Prihodki od zdravstva so se nato v letu 2014

povečali za 2,4 milijona EUR.

V obdobju od leta 2011 do leta 2014 je povečanje celotnih prihodkov proučevanih

domov za ostarele znašalo 17,6 milijona EUR in je bilo v največji meri posledica

povečanja prihodkov iz oskrbnin v višini 16,4 milijona EUR. V istem obdobju so se

prihodki iz zdravstva zmanjšali za 2 milijona EUR, prihodki iz proračuna države in občin

pa so ostali na enaki ravni. Prihodki od prodaje storitev na trgu so v tem obdobju

povečali za 0,7 milijona EUR. Poglavitni vzrok za ohranjanje prihodkov iz proračuna

države in občin na enaki ravni, navkljub rasti celotnih prihodkov, je v izvajanju

zakonodaje, predvsem Zakona o dedovanju od leta 2011 dalje (obremenitev

nepremičnin oskrbovancev), ki je razlog, da se družinski člani oskrbovancev v večji

44 Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Realizacija domov za ostarele za obdobje 2011-2014,

Ljubljana, 2014.

28

meri odločajo za kritje stroškov oskrbe, namesto da bi jo za socialno ogrožene

oskrbovance krila občina. S tem posledično narašča vrednost plačil iz naslova oskrbnin,

medtem ko vrednost plačil s strani občine stagnira.

Iz navedenih podatkov izhaja, da se v celotnih prihodkih postopoma zmanjšuje delež

prihodkov iz zdravstva (ZZZS), hkrati pa je v letih 2013 in 2014 prišlo do precejšnjega

povečanja prihodkov iz oskrbnin. Iz tega sklepam, da s povečevanjem deleža prihodkov

od oskrbnin in zmanjševanjem deleža prihodkov od ZZZS prihaja do prelivanja sredstev

namenjenih za oskrbo stanovalcev v domovih med sredstva za kritje njihove

zdravstvene nege. Posledično se bo lahko še povečeval pritisk na vir financiranja

sredstev, ki jih morajo zagotavljati oskrbovanci. To lahko v končni fazi pomeni

povečevanje deleža sredstev, ki jih bodo morali za oskrbo prispevati oskrbovanci sami,

pri čemer bo posledično naraščal tudi delež takšnih, ki sami tega ne bodo zmogli. Zato

bodo morale manjkajoča sredstva pokrivati občine, ki so v skladu z zakonodajo dolžne

zagotoviti manjkajoči del sredstev za stroške oskrbe v domovih za ostarele.

Kot sem navedel že zgoraj, imamo v Sloveniji tako javne domove za ostarele kot

domove s koncesijo. Pri sistemu financiranja obeh vrst domov za ostarele je treba

izpostaviti, da je financiranje javnih domov za ostarele v principu enako financiranju

zasebnih domov s koncesijo. Država namreč zagotavlja enak obseg sredstev za

financiranje zasebnih domov, zato so le-ti vključeni v obravnavo v magistrski nalogi.

3.2. Primerjava slovenske ureditve financiranja domov za ostarele z

ureditvijo v Avstriji

V splošnem sistem dolgotrajne oskrbe v Avstriji v veliki meri odslikava evropske trende

in razvoj. Tako kot v številnih evropskih državah se tudi v Avstriji pojavlja velik

razkorak med zdravstvenim in socialnim sistemom z vidika managementa, financiranja,

izobraževanja in standarde kakovosti, prav tako pa tudi na področju pristojnosti

zveznih dežel.45

45 Ruppe Georg: Active Aging and Prevention in the Context of Long-Term Care, European

Centre for Social Welfare Policy and Research, Dunaj, 2011, str. 6.

29

Pristojnosti v avstrijskem sistemu socialne in zdravstvene oskrbe so razdrobljene. To

izhaja iz deljenih pristojnosti med federalnimi in deželnimi oblastmi, kot določa

avstrijska federalna ustava46 (nemško: Bundes-Verfasungsgesetz, B-VG). Storitve

socialnega varstva so presečni element sistema. Tako sektor zdravstva kot sektor

socialnega varstva (bolnišnice, negovalne ustanove, domovi za ostarele,...) in storitve

oskrbe na domu so večinoma zaobjete v zakonodaji in organizaciji zveznih dežel.

Federalna država mora zagotoviti le osnovno zakonodajo na tem področju, medtem ko

imajo zvezne dežele pristojnosti, da sprejmejo in izvajajo ustrezno zakonodajo. Na

državni/federalni ravni je Federalno ministrstvo za delo, socialne zadeve in zaščito

potrošnikov (nemško: Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz,

Bürgerinnenservice) večinoma odgovorno za razvoj in kakovost politike dolgotrajne

oskrbe. Pri tem je ministrstvo pristojno predvsem za okvirno zakonodajo. Drugi

element na federalni ravni, ki zagotavlja ustrezno kakovost dolgotrajne oskrbe, je

Ministrstvo za zdravje (nemško: Bundesministerium für Gesundheit). To je zadolženo

za področje operativnih nalog in izobraževanje medicinskega osebja, vključno z

osebjem s profesionalnega dela oskrbe. Na drugi strani so zvezne dežele odgovorne za

področje zdravstva in storitev socialnega varstva. Tako so zadolžene za vse socialne

storitve, povezane s sistemom dolgotrajne oskrbe, kot je oskrba v domovih za ostarele

kot tudi oskrba na domu, z opazno izjemo denarnega nadomestila za nego (nemško:

Bundespflegegeld). Vseh devet zveznih dežel v Avstriji mora sprejeti zakone v skladu z

zveznim zakonom, če le-ta obstaja. Vlade zveznih dežel morajo sprejeto zakonodajo

implementirati v prakso. To zajema predvsem načrtovanje, zagotavljanje in nadziranje

institucionalne oskrbe in oskrbe na domu, kot tudi zagotavljanje ustrezne kakovosti

storitev dolgotrajne oskrbe, običajno z določitvijo minimalnih standardov.47

46 Avstrija se sestoji iz devetih samostojnih dežel z lastnimi deželnimi vladami (Nacionalna

turistična organizacija Avstrije: http://www.austria.info/si/storitve-dejstva/o-avstriji/oblika-

drzave-in-prebivalci, obiskano: 25.3.2016).

47 Czypionka Thomas, Kraus Markus, Kalmar Marcel: Quality assurance Policies and Indicators

for Long-Term Care in the European Union, Country Report Austria; ENEPRI Research Report,

No. 105/February, 2012, str. 2,

http://www.ancien-

longtermcare.eu/sites/default/files/RR%20No%20105%20_ANCIEN_%20Quality%20Policies%2

0Austria%20-%20final.pdf, obiskano: 20.8.2015.

http://www.austria.info/si/storitve-dejstva/o-avstriji/oblika-drzave-in-prebivalci


http://www.ancien-longtermcare.eu/sites/default/files/RR%20No%20105%20_ANCIEN_%20Quality%20Policies%20Austria%20-%20final.pdf



30

Sistem dolgotrajne oskrbe varovancev v domovih za ostarele v Avstriji je v veliki meri

določen s cilji zveznega Zakona o sredstvih za financiranje nege (nemško:

Bundespflegegeldgesetzt). Ta zakon opredeljuje, da mora sistem dolgotrajne oskrbe

omogočiti tistim, ki takšno oskrbo potrebujejo, življenje, v katerem lahko sami

sprejemajo odločitve in življenje, ki ga vodijo v skladu s svojimi potrebami. Pri tem

morajo imeti možnost, da se sami odločajo med različnimi oblikami oskrbe, ki so na

voljo. Na splošno je v Avstriji sistem dolgotrajne oskrbe kombinacija ugodnosti v

denarju in materialni obliki. Osrednji del predstavljajo storitve v sistemu dolgotrajne

oskrbe na zvezni in deželni ravni. Najbolj pomembna je pomoč v denarju, kar Avstrijo

razlikuje od večine ostalih evropskih držav. Vse osebe, ki potrebujejo oskrbo,

prejemajo denarno pomoč glede na Zvezni zakon o sredstvih za financiranje nege

(nemško: Bundespflegegeldgesetz). Osebe, katerih potrebe niso vključene v ta zakon

(prizadete osebe ali osebe, ki prejemajo socialno pomoč), pa lahko zaprosijo za

denarno pomoč, ki jo zagotavljajo dežele, kar je navedeno v Deželnem zakonu o

financiranju nege (nemško: Landespflegegeldgesetz). V kolikor prihodki prejemnika

pomoči (vključno z oskrbo) ne zadoščajo za pokritje vseh stroškov, razliko pokrije

sistem socialnega skrbstva oziroma ustrezni ponudnik socialnih storitev (bodisi je to

zvezna dežela, občina, socialna organizacija ali socialni sklad).48

Tako na začetku bivanja oskrbovanca v domu za ostarele zvezna dežela najprej

prevzame stroške bivanja, nato pa dobi te stroške povrnjene iz sredstev pokojnine

oskrbovanca, nadomestila za nego in doplačil sorodnikov oskrbovanca. To pomeni, da

se lahko sorodniki oskrbovanca z zvezno deželo dogovorijo, da bodo pokrili preostanek

stroškov, v kolikor sredstva oskrbovanca samega ne bodo zadostovala za pokritje vseh

stroškov bivanja v domu za ostarele. S tem se oskrbovanec in sorodniki izognejo vpisu

hipoteke na nepremičnino oskrbovanca, ki bi jo drugače izvedla zvezna dežela.49

Ureditve po posameznih zveznih deželah v Avstriji se sicer nekoliko razlikujejo, vendar

pa so si večinoma enotne pri ureditvi vpisa hipotek na nepremičnine oskrbovancev. V

48 Riedel Monika, Kraus Markus: The Long-Term Care System for the Elderly in Austria, ENEPRI

Research Report No. 69/May 2010, Dunaj, 2010, str. 1-2, http://www.ancien-

longtermcare.eu/sites/default/files/ENEPRI%20RR%2069%20ANCIEN%20Austria%20Rev1.pdf,

obiskano: 20.8.2015.

49 Podrobneje v: Studie über Organisation und Finanzierung der Pflegevorsorge in Österreich,

Quantum Institut für betriebswirtschaftliche Beratung GmbH, Celovec, 2007, str. 144.

http://www.ancien-longtermcare.eu/sites/default/files/ENEPRI%20RR%2069%20ANCIEN%20Austria%20Rev1.pdf


31

vseh deželah se uporablja vpis hipoteke na nepremičnine v lasti tistih oskrbovancev, ki

sami ne morejo pokriti vseh stroškov oskrbe (kar je podobno kot v Sloveniji). Tako je v

Zakonu o socialni pomoči v zvezni deželi Salzburg (nemško: Salzburger

Sozialhilfegesetz) navedeno, da »ima pristojni organ pri nepremičninah možnost vpisa

hipoteke v zemljiški knjigi v času 12 mesecev od dneva dodelitve socialne pomoči«.50

Na osnovi pridobljenih informacij s strani univerzitetnega profesorja dr. Walterja Pfeila

z Univerze v Salzburgu, ki se ukvarja s področjem delovnega in socialnega prava, se

omenjena praksa v Avstriji pogosto uporablja, tako da spada vpis hipotek na

nepremične v ustaljeno prakso zavarovanja za izplačano socialno pomoč

oskrbovancem.51

V kolikor pogledamo ureditev vpisa hipoteke na vpis nepremičnine v Avstriji in ga

primerjamo s Slovenijo, lahko ugotovimo, da je ureditev podobna slovenski, saj je

organizacijam (zveznim deželam) oziroma občinam, ki oskrbovancem pomagajo pri

poravnavanju stroškov oskrbe v domovih za ostarele, dana zakonska možnost, da v

zameno kot zavarovanje za porabljena sredstva za kritje teh stroškov omejijo

razpolaganje z nepremičninami oskrbovancev. V Sloveniji sicer občina vpiše zaznambo

na nepremičnini in nato v postopku dedovanja postane popolna lastnica ali pa lastnica

sorazmernega dela nepremičnine, medtem ko v Avstriji zvezna dežela, ki je krila

stroške oskrbe, vpiše hipoteko na nepremičnino oskrbovanca.

Pomembna razlika, ki se pojavlja v avstrijski ureditvi v primerjavi s Slovenijo pa je, da v

Avstriji zvezna dežela ne postane dejanska lastnica nepremičnine, na kateri ima

vpisano hipoteko, ampak se takšna nepremičnina ali bodisi prej proda ali dediči

poplačajo dolg. Zvezna dežela tako prejme sredstva, ne ukvarja pa se z lastništvom

nepremičnin.52 Ko namreč dediči oskrbovanca v domu za ostarele, za katerega dežela

plačuje stroške oskrbe, sprejmejo njegovo dediščino, s tem prevzamejo tudi dolgove,

povezane z njo. Tako so posledično ob smrti zavezanca dolžni pokriti stroške oskrbe, ki

50 Zakon o socialni pomoči dežele Salzburg, Salzburger Sozialhilfegesetz, Bundeskanzleramt,

Rechtsinformationsystem, Avstrija, Nr. 19/1975, 8. člen.

51 Pfeil J. Walter: Vergleich der Sozialhilfesysteme der Österreichischen Bundesländer,

Rechtswissenschafltliche Studie, Dunaj, 2001.

52 Povzeto po navedbah: Pfeil J. Walter, Univerzitetni profesor delovnega in socialnega prava na

Univerzi v Salzburgu, Avstrija.

32

jih je plačevala zvezna dežela za čas bivanja oskrbovanca v domu za ostarele.53

Podobna situacija nastane tudi ob prodaji nepremičnine oskrbovanca, ko le-ta ni bila

predmet dedovanja. Kupec takšne nepremičnine je prav tako zavezan za kritje

stroškov, ki so povezani s to nepremičnino. Zvezna dežela tako v obeh primerih dobi

denarna sredstva, same nepremičnine pa ne pridobi v direktno last.54

Kot izhaja iz avstrijske ureditve, se zvezna dežela, ki je krila stroške oskrbe in je v

zameno za njihovo kritje vpisala hipoteko na nepremičnino oskrbovanca, ne ukvarja s

samim lastništvom nepremičnine. Tako se hipoteka na nepremičnini umakne v primeru,

da je dolg do zvezne dežele poplačan; pri čemer ga bodisi poplačajo dediči ali pa

morebitni novi kupci nepremičnine, ki z njenim nakupom prevzamejo tudi pripadajoče

dolgove. Hipoteka se umakne, ko novi kupec poplača vse dolgove, vezane na hipoteko,

nato pa lahko z nepremičnino nemoteno razpolaga. V primeru, da ne obstajajo dediči,

da se dediči zaradi prevelikih dolgov odpovejo dediščini oziroma ni kupcev, ki bi kupili

nepremičnino oskrbovanca in posledično poplačali z nepremičnino povezane dolgove,

gre takšna nepremičnina na javno dražbo. Tako tudi v tem primeru zvezna dežela ne

postane lastnik nepremičnine. Ko se takšna nepremičnina na dražbi proda, se zvezna

dežela poplača iz prejete kupnine po končani dražbi. Tako država oziroma zvezna

dežela v vsakem primeru za poplačilo dolga iz naslova plačanih oskrbnin v domovih za

ostarele prejme denar in v samem procesu ne postane lastnik nepremičnine. Iz

navedenega sklepam, da imajo zvezne dežele v Avstriji precej manj stroškov in

potrebujejo bistveno manj resursov za ukvarjanje z nepremičninami oskrbovancev, kot

v Sloveniji. Ker za poplačilo dolgov v vsakem primeru prejmejo denar, nimajo stroškov

upravljanja in investicijskega vzdrževanja nepremičnin, poleg tega pa tudi nimajo

stroškov uporabe dodatnih resursov v smislu dela in transakcijskih stroškov občine, ki

pri njej nastajajo v času lastništva nad nepremičninami oskrbovancev. Hkrati pa je z

53 Splošni civilni zakonik Republike Avstrije, §§ 801, 802 ABGB Allgemeines Bürgerliches

Gesetzbuch,

https://www.jusline.at/Allgemeines_Buergerliches_Gesetzbuch_(ABGB)_Langversion.html,

obiskano: 6.9.2015.

54 Splošni civilni zakonik Republike Avstrije, § 1408 ABGB - Allgemeines Bürgerliches

Gesetzbuch,

https://www.jusline.at/Allgemeines_Buergerliches_Gesetzbuch_(ABGB)_Langversion.html,

obiskano: 6.9.2015.

https://www.jusline.at/Allgemeines_Buergerliches_Gesetzbuch_(ABGB)_Langversion.html

33

navedenim načinom poplačila stroškov zagotovljena tudi večja transparentnost

proračunskega poslovanja.

34

4. KRITJE STROŠKOV OSKRBE - SOCIALNA POMOČ ALI SOCIALNO

POSOJILO?

4.1. Staranje prebivalstva in socialni transferi

V zahodni civilizaciji je z industrializacijo in s tem prehodom v moderno družbo poleg

občutnega dviga življenjskega standarda in podaljšanja življenjske dobe prebivalcev

prišlo tudi do pomembne spremembe starostne strukture družbe. Omenjena

sprememba je še posebej izrazita v zadnjih nekaj desetletjih, njen vpliv pa zajema vse

dele družbe. Zaradi manjšanja števila rojstev se namreč delež mladega prebivalstva

zmanjšuje, zaradi velikega napredka v zdravstvu in posledično daljšanja povprečne

življenjske dobe pa se zelo povečuje delež starejših. Podobne razmere so značilne tudi

za Slovenijo.

Kot je razvidno iz podatkov Statističnega urada Republike Slovenije, je v Sloveniji ob

začetku leta 2013 živelo 2.059.000 prebivalcev, od tega jih je bilo starejših od 64 let

nekaj več kot 352.000 ali 17,1 %; med prebivalkami jih je bilo starejših od 64 let kar

petina (20,2 %), med prebivalci pa le 13,9 % (delež starejših moških je bil torej

nekoliko manjši od deleža starejših žensk). Pred petimi leti je bilo med celotnim

prebivalstvom natanko odstotek manj starejši oseb. Projekcije prebivalstva za Slovenijo

pa napovedujejo še bistveno povečanje števila in deleža starejših med celotnim

prebivalstvom. Posebej ranljiva skupina prebivalstva so starejše osebe, ki živijo same; v

letu 2011 jih je bilo med starejšimi takih več kot četrtina (27,7 %). Te osebe so za vse

opravke same ali pa morajo za pomoč zaprositi svoje otroke (ti so se lahko že odselili

ali si ustvarili svojo družino) ali druge osebe. V gospodinjskih skupnostih, ki so jih

sestavljale po dve starejši osebi, je živelo nekaj več kot 121.000 ali 35,7 % vseh

starejših.

V zadnjih 50 letih se je število rojstev v Sloveniji zmanjšalo za polovico, medtem ko se

je življenjska doba podaljšala za 16 let. Delež otrok v starosti od 0 do14 let se

zmanjšuje, medtem ko se delež prebivalcev v starosti od 15 do 64 let in starejših od 65

let povečuje. Delež bruto domačega proizvoda (v nadaljevanju BDP), ki je namenjen za

pokojnine, je v letu 2006 znašal 10,6 %, medtem ko naj bi na osnovi projekcij

35

Evropske komisije v letu 2030 narastel na 14,4 %, v letu 2040 na 16,8 % in v letu

2050 na 18,3 %, kar je drugi največji delež v Evropski uniji (v nadaljevanju EU).55

Kot kažejo uradni podatki statističnega urada držav EU – Eurostat - v projekcijah

prebivalstva EUROPOP2010, naj bi se starostna sestava prebivalstva Slovenije v

naslednjih 50 letih zelo spremenila. Leta 2010 so osebe, stare več kot 64 let,

predstavljale 16,5 % prebivalstva, do leta 2060 naj bi se ta delež povzpel že na

31,6 %, torej bo star več kot 64 let povprečno že vsak tretji prebivalec Slovenije. Skrb

pa vzbujajo napovedi, da bo delež mladih, starih od 0 do 14 let, začel po letu 2020

upadati in naj bi v letu 2060 znašal le še 13,7 %. Koeficient starostne odvisnosti

starejših - to je kazalnik, ki pove, koliko starejših oseb je odvisnih od 100 delovno

sposobnih (tj. oseb, starih od 15 do 64 let) - je v letu 2010 znašal 24, v letu 2060 pa

naj bi znašal že kar 58.56 Podobno naj bi se gibal delež prebivalstva tudi v drugih

državah Evropske unije (v nadaljevanju EU), kjer naj bi najvišji delež prebivalcev

starejših od 65 let dosegli v letu 2040, ko bo njihovo število doseglo sto milijonov. Po

letu 2040 pa naj bi se njihov delež stabiliziral. V odstotkih je delež starejših od 65 let v

letu 1995 znašal 15,4 %, v letu 2030 pa bo predvidoma znašal že skoraj četrtino

prebivalstva (oziroma 24,2%).57

Nastale spremembe v demografski strukturi prebivalstva, opisane v navedbah

Statističnega Urada Republike Slovenije, povečujejo pritisk na javne finance držav, saj

se povečujejo izdatki za socialno in zdravstveno varstvo, hkrati pa je vse manj aktivnih

prebivalcev, katerih dohodki so vir financiranja izdatkov za zagotavljanje socialne

varnosti. Tako bodo morali posledično tudi upravičenci do socialne pomoči predvidoma

vse večji delež stroškov socialni storitev plačevati sami. Posledično je pričakovati enake

razmere pri kritju stroškov oskrbe v domovih za ostarele, kjer bo zaradi višjega deleža

lastne udeležbe tudi manj ostarelih sposobnih kriti stroške samih. S tem se bodo

verjetno tudi občine srečevale z naraščajočim številom primerov, v katerih bodo morale

prevzeti kritje stroškov tistih oskrbovancev, ki sami tega ne bodo zmogli. Zaradi

55 Vrooman J. Cok in drugi: The Elderly Poor in the EU's New Member States, ENEPRI Research

Report No. 60, 2008, str. 143, 162.

56 Statistični urad Republike Slovenije, http://www.stat.si/novica_prikazi.aspx?id=5780,

obiskano: 3.2.2016.

57 OECD, Ageing, Housing and Urban Development, Maathe van Oostrom, OECD Publications,

Pariz, 2003, str. 83.

http://www.stat.si/novica_prikazi.aspx?id=3989


36

slednjega je pričakovati tudi porast primerov, ko bodo občine postajale lastnice

nepremičnin, ki jih bodo oskrbovanci dali kot sredstvo zavarovanja.

Navedena gibanja v strukturi prebivalstva Slovenije in drugih držav EU vplivajo tudi na

odnos držav do problematike staranja prebivalstva in na odnos do starejših v smislu

zagotavljanja zadostnega obsega socialnih pravic glede na porabo javnih sredstev.

Zaradi vse večjega števila starejših in večjih potrebo po storitvah iz naslova socialnega

varstva se povečujejo tudi pritiski na proračune držav in vplivajo na njihovo javno-

finančno vzdržnost. Zato je tudi v tem primeru pomembna problematika magistrske

naloge z vidika proračunskega poslovanja, kajti delno namreč k zagotavljanju

vzdržnosti državnih proračunov vplivajo tudi prihodki proračunov iz naslova prodaje

nepremičnin oskrbovancev v domovih za ostarele. Da je problematika staranja

prebivalstva zelo pereča je razvidno tudi iz Resolucije o nacionalnem programu

socialnega varstva za obdobje 2013-2020, pripravljene v okviru Ministrstva za delo,

družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZ), ki navaja, da je

zaradi spremenjenih demografskih razmer v socialnem in zdravstvenem sistemu močno

izpostavljena tudi problematika starejših. Po eni strani se starejši pogosto soočajo z

nizkimi dohodki (pokojninami), zaradi česar je visoka tudi stopnja tveganja revščine pri

starejših osebah, še posebej pri tistih, ki živijo same, in kot izhaja iz resolucije, še

posebej pri starejših ženskah, ki živijo same.58 Po drugi strani pa naraščanje starejše

populacije (ki je v Republiki Sloveniji zelo izrazito) postavlja tako socialni kot

zdravstveni sistem pred izziv povečanih potreb po storitvah dolgotrajne oskrbe in

drugih starejšim prilagojenih storitvah, ki tem omogočajo oziroma lajšajo vsakodnevno

življenje in vključevanje v okolje. Tu ne gre le za vprašanje premajhnih kapacitet in

ponudbe storitev, ampak tudi za pomembno vprašanje financiranja (naraščanja

stroškov). Cilji Nacionalnega programa socialnega varstva za obdobje 2013-2020 so

zastavljeni tako, da odgovarjajo na povečanje socialnih in demografskih stisk in

problematik v populaciji.59 Kot lahko sklepamo iz izhodišč, tako zakonskih kot izhodišč,

ki jih navaja MDDSZ, bi morala biti socialna varnost državljanom Republike Slovenije

58 Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2013-2020 (ReNPSV13-

20), Uradni list RS, št. 39/2013, str. 2-4, https://www.uradni-list.si/1/content?id=113130,


59 Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2013-2020 (ReNPSV13-

20), Uradni list RS, št. 39/2013, str. 2-4, https://www.uradni-list.si/1/content?id=113130,


https://www.uradni-list.si/1/content?id=113130

https://www.uradni-list.si/1/content?id=113130

37

zagotovljena do njihove smrti. To posledično vključuje tudi oskrbo v domovih za

ostarele, zagotavljanje njihovega nemotenega delovanja in vzdrževanja ustreznega

nivoja storitev, ki jih le-ti nudijo uporabnikom. Seveda pa lahko na podlagi sklicevanja

MDDSZ na solidarnost in kakovost medčloveškega sožitja med tretjo, srednjo in mlado

generacijo60 sklepamo, da dokler ne potrebujejo institucionalizirane oskrbe, zanje

skrbijo in pomagajo sorodniki oziroma, da jim je zagotovljena pomoč na domu.

Glede na predhodne navedbe je torej v prihodnosti pričakovati vpliv dveh pomembnih

dejavnikov na spreminjanje temeljev številnih sistemov pokojninskega zavarovanja v

razvitih državah, in sicer demografskih trendov, ki izhajajo iz višanja pričakovane

življenjske dobe in zniževanja rodnosti ter s tem povezano staranje prebivalstva, ter

potrebe po povečevanju deleža aktivnega prebivalstva med starejšimi starostnimi

skupinami. Slednje je tako pričakovati tudi v Sloveniji, kjer se predvideva zviševanje

upokojitvene starosti zavarovancev, saj bo le na ta način mogoče zagotavljati

vzdržnosti pokojninskega sistema.61

Na problematiko vzdržnosti pokojninskega sistem zaradi staranja prebivalstva

opozarjajo tudi Stanovnik in drugi, ki navajajo, da so zaradi delovanja sistemov

socialnega zavarovanja na osnovi »pay as you go«, trenutne pokojnine in drugi socialni

transferi financirani s trenutnimi prispevki. To pomeni, da čedalje manjše število

aktivnih prebivalcev, ki prispevajo v sistem, plačuje prispevke za čedalje večje število

upokojencev in drugih prejemnikov socialnih transferjev.62

60 Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve in enake možnosti:

http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/sociala/socialnovarstvene_storitve/, obiskano:

20.8.2016.

61 Zveza svobodnih sindikatov Slovenije: Bela knjiga o pokojninah Brdo pri Kranju, 13.4.2016,

str. 20, ki navaja: »Ob oceni predlaganih reformnih ukrepov na postopno dvigovanje dejanske

upokojitvene starosti lahko ugotovimo, da bi se prihodnje generacije v prvih desetih letih po

reformi upokojevale pri starosti med 63 let 64 let, še deset let kasneje pri starosti med 64 let ter

66 let, na koncu simuliranega obdobja (leta 2060) pa med 65 starosti in 67 let.«,

http://www.sindikat-zsss.si/images/stories/Socialna_Politika_Podrocje/PIZ/Povzetek_-

_kljucne_ugotovitve_Bele_knjige_o_pokojninah_130416.pdf, obiskano: 20.8.2016.

62 Stanovnik Tine, Stropnik Nada, Prinz Chrisoper: Economic Well-Being of the Elderly, European

Centre Vienna, Dunaj, 2000, str. 9.

http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/sociala/socialnovarstvene_storitve/

http://www.sindikat-zsss.si/images/stories/Socialna_Politika_Podrocje/PIZ/Povzetek_-_kljucne_ugotovitve_Bele_knjige_o_pokojninah_130416.pdf

http://www.sindikat-zsss.si/images/stories/Socialna_Politika_Podrocje/PIZ/Povzetek_-_kljucne_ugotovitve_Bele_knjige_o_pokojninah_130416.pdf

38

Kot zelo zgovorne kazalnike, ki potrjujejo nezanesljivost pokojninskega sistema, lahko

izpostavimo tudi, da je v Sloveniji zaposlenost populacije v starostni skupini od 55 do

64 let ena najnižjih v EU (samo nekaj več kot 30 % v letih 2005 in 2006), ki pa se

vseeno postopno zvišuje. Slovenija je tudi EU država z najnižjo starostjo upokojevanja

(povprečno 59,6 let v letu 2005) in ena od EU držav z največjim vplivom

demografskega razvoja na izdatke za pokojnine.63

Izdatki držav za dolgotrajno oskrbo starejših v deležu BDP se bodo na osnovi projekcij

v naslednjih 80 letih predvidoma skoraj potrojili, pri čemer je eden najpomembnejših

razlogov prav staranje prebivalstva.64 Poleg podaljševanja življenjske dobe in s tem

povečevanja števila starejših prebivalcev ima na neravnovesje pokojninske blagajne

velik vpliv tudi nižja rodnost, ki sicer razbremeni pokrivanje porabe na enem koncu,

vendar pa za prihodnost ne ustvarja dovolj človeškega kapitala, ki bi lahko sodeloval v

obvezni pokojninski shemi. Hkrati po drugi strani starejši v času upokojitve tako v manj

kot bolj razvitih državah, potrošijo več, kot pa ustvarijo skozi svoj aktivni del

življenjskega cikla.65

Tako se zaradi prej navedenih dejavnikov sklepa, da obstoječi sistemi socialnega

varstva niso več vzdržni in da z enakim pristopom v prihodnje ne bodo mogli več

delovati. Slednje pomeni tudi, da vlade držav ne bodo mogle izpolniti svojih obljub in

državljanom omogočati ustrezno stopnjo socialne varnosti. Eden glavnih razlogov za

takšno stanje je staranje prebivalstva in veliko povečevanje števila upokojencev glede

na število aktivnih (zaposlenih) prebivalcev. Hkrati s staranjem prebivalstva pa je

pritisk na proračunske izdatke za socialno varstvo povzročalo upokojevanje pri čedalje

nižji starosti, s čimer se posledično podaljšuje doba izplačevanja pokojnin v primerjavi s

plačevanjem prispevkov zanje v času, ko je upokojenec še delovno aktiven.

V državah s sistemom ekonomskega liberalizma je izhodiščno vodilo varovanje svobode

posameznika, ki naj s svobodno razpolaga s celotnim dohodkom, ki ga ustvari, in

63 Vrooman J. Cok, kot v opombi 55, str. 137.

64 Waite J. Linda: Aging, Health and Public Policy, Population and Development Review, New

York, 2004, str. 168.

65 Rangus Andraž: Kaj prinaša prihodnji pokojninski sistem z vidika zagotavljanja

medgeneracijske enakosti?, Revija delavci in delodajalci, št. 2-3/2016/XVI, Inštitut za delo pri

Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana, 2006, str. 325.

39

individualno odloča o načinu zagotavljanja sredstev za pokrivanje izpada dohodkov za

socialna tveganja. Država naj minimalno posega v svobodo posameznika in naj zaščiti

samo socialno in ekonomsko najbolj ogrožene skupine prebivalstva. Sistem je značilen

za anglosaške države, najbolj za Združene države Amerike (v nadaljevanju ZDA), pa

tudi za manj razvite države. Po drugi strani pa je v državah, ki so opredeljene kot

socialne države, izhodišče, da je država zavezana skrbeti za zadovoljevanje socialnih

potreb in interesov prebivalstva. Zato je država dolžna organizirati javne sisteme

socialne varnosti. Kljub temu se v zvezi z vlogo države na socialnem področju zastavlja

vprašanje, koliko je država zavezana skrbeti za socialni položaj posameznika in družine

oziroma organizirati in nadzirati sisteme socialne varnosti. V nekaterih državah so začeli

postopno zmanjševati obseg pravic v javnih sistemih in spodbujati prostovoljno

zasebno zdravstveno, pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V nekaterih državah, kot

npr. na Madžarskem, Poljskem in Estoniji, so uvedli obvezno dodatno zavarovanje za

starost pri zasebnih zavarovalnih organizacijah. Krčenje pravic v javnih sistemih

socialne varnosti in spodbujanje vključevanja v sisteme, ki jih izvajajo zasebne finančne

institucije (gospodarske družbe), je za posameznika povezano s povečanimi tveganji.

Pokojnine, zdravstvene in druge dajatve so v zasebnih sistemih odvisne zlasti od

finančne uspešnosti teh institucij.66

Širšo perspektivo stanja na področju zagotavljanja in financiranja socialnih pravic iz

naslova dolgotrajne oskrbe v državah OECD ponazarja sledeča delitev držav po

skupinah glede na način javnega financiranja nabora socialnih pravic. Klasifikacija je

narejena glede na obseg pravic do dolgotrajne oskrbe (ali je univerzalna ali dodeljena

glede na premoženje oskrbovanca) in glede na to, ali se oskrba vrši preko enega

sistema ali preko več vrst pomoči, storitev in programov. Javno financiranje dolgotrajne

oskrbe se tako deli na sledeče tri vrste sistemov:

1. Sistem univerzalnega kritja, pri katerem je kritje dolgotrajne oskrbe zagotovljeno

preko enega, in sicer zdravstvenega sistema. Sistemi z enotnim univerzalnim sistemom

za dolgotrajno oskrbo zagotavljajo javno financirano oskrbo in osebno nego vsem

oskrbovancem, ki jim le-ta pripada glede na njihove potrebe po oskrbi (starejša

populacija oz. vsi ljudje, ki takšno oskrbo potrebujejo). Sisteme univerzalnega kritja

lahko najdemo skandinavskih državah, v Nemčiji, Belgiji in na Japonskem.

66 Bubnov Škoberne Anjuta in Strban Grega, kot v opombi 9, str. 23-24.

40

2. Mešani sistem oskrbe, ki so razdeljeni na več podskupin, in sicer na sisteme z

vzporednimi shemami kritja stroškov (kjer vsaka shema zagotavlja kritje za različno

vrsto nege), sisteme univerzalne pomoči, dodeljene na osnovi dohodkov osebe, ki to

pomoč potrebuje, ter sisteme s kombinacijo univerzalnih pomoči in pomoči, ki

posamezniku pripadajo na osnovi njegovega premoženja. Mešane sisteme oskrbe lahko

najdemo na Škotskem, Irskem, v Avstraliji, Avstriji in Franciji.

3. Sistem s presojanjem premoženja v obliki »varnostne mreže«. V okviru shem s

presojanjem obsega premoženja je dolgotrajna oskrba krita preko programov t.i.

»varnostne mreže«, pri čemer se uporablja presojanje obsega premoženja in dohodka

oskrbovancev za določitev pragov, ki predstavljajo mejo za odobritev možnosti za

koriščenje javno financirane dolgotrajne oskrbe. Samo tisti, ki padejo pod prej

omenjeni prag, so upravičeni do javno financiranih storitev in pravic do dolgotrajne

oskrbe. V to kategorijo sistemov spadajo Združene države Amerike.67

Zaradi staranja prebivalstva in slabšanje njegove demografske slike, se bodo države

soočale z vse večjimi izzivi, kako prilagoditi svojo organizacijo, način delovanja javnih

služb in prilagoditev infrastrukture, da bodo v večji meri lahko zadostile tudi potrebam

starejših. Pri tem bo potrebno posvetiti veliko pozornosti načinu gradnje domov,

bolnišnic in ostalih prostorov za zagotavljanje ustrezne kakovosti življenja starejših. S

prilagojeno infrastrukturo bodo namreč starejši zmožni samostojno živeti dlje časa,

poleg tega pa bodo lahko produktivneje vključeni v družbo, kar posledično pomeni

ugoden učinek na delovanje skupnosti kot celote. Prilagoditev infrastrukture bo še

posebej aktualna v mestih, kjer je dinamika življenja bistveno hitrejša in nevarnejša kot

na podeželju. V kolikor do takšnih prilagoditev ne bo prišlo, se bodo lahko socialne

težave starejših (socialna izključenost, nezmožnost skrbeti sam zase, pomanjkanje

zadostnih sredstev za bivanje v domovih za ostarele) pojavljale pogosteje in jih bo tudi

precej težje odpravljati. Da bo mogoče zagotavljati tolikšen obseg socialnih pravic,

bodo morale tem ciljem slediti tudi javno-finančne zmožnosti državnih proračunov. V

kolikor izhajamo iz stališča, da je prvenstveno najprej vsak dolžan poskrbeti sam zase,

in da šele nato nastopi obveznost socialne države, da posamezniku omogoči dostojno

67 Colombo Francesca in drugi: Help Wanted? Providing and paying for long-term care, OECD

Healty Policy Studies, OECD Publishing, 2011, str. 215–229.

41

življenje, bo potrebno najprej iskati ustrezne vire za financiranje teh storitev pri

posameznikih (upravičencih do socialnih pravic). To velja tudi za financiranje domov za

ostarele, ni pa izključeno iskanje tudi drugih možnosti kot npr. solidarnostno pokrivanje

stroškov preko skladov ali drugih oblik financiranja.

Da se na področju socialne varnosti v Evropi razmere poslabšujejo, je zaznati tudi iz

različnih navedb v literaturi, kot npr. navaja Daly68 iz Sveta Evrope,69 da medtem ko

prihaja do velikih omejitev pri sredstvih v nekaterih državah članicah Evropske Unije, bi

le-te morale zagotoviti zadosten in enakopraven dostop do socialnih pravic za vse, še

posebej pa za tiste, ki jih najbolj potrebujejo. Ti viri naj bi zagotavljali financiranje,

osebje, prostorske zmogljivosti in opremo. Vodstva na nacionalnim regionalni in lokalni

ravni bi morala delovati v partnerstvu, da bi lahko zmanjšala neravnovesja v

financiranju med različnimi ravnmi in storitvami, da bi lahko zagotovila čim večjo

enakopravnost v vseh območjih države. Pri tem se ne bi smelo dogajati, da upravičenci

ne bi mogli uresničiti socialnih pravic, ki jim pripadajo, zaradi nezadostnih virov

oziroma razpoložljivih kapacitet ali ker bi obstajali ekskluzivni pogoji za koriščenje teh

pravic.

O težavah na področju zagotavljanja ustreznega nivoja socialne varnosti prebivalstva

razmišlja, tudi Kopač-Mrakova, ki trdi, da se med glavne vzroke za krizo države blaginje

68 Podrobneje v: Mary Daly: Access to Social Rights in Europe, European Comittee for Social

Cohesion, Strasbourg, 2002. 69 Svet Evrope je bil ustanovljen 5. maja 1949 in je najstarejša panevropska mednarodna

organizacija. Danes šteje 47 držav članic, ki so se zavezale k spoštovanju človekovih pravic,

demokracije in pravne države. Glavne naloge Sveta Evrope:

varstvo človekovih pravic, demokracije in pravne države,

ozaveščanje ljudi ter spodbujanje razvoja evropske kulturne identitete in raznolikosti,

iskanje skupnih rešitev za probleme, s katerimi se srečuje evropska družba

(diskriminacija manjšin, sovraštvo do tujcev, nestrpnost, varstvo okolja, bioetika,

trgovina z ljudmi, organizirani kriminal, nasilje nad otroki itd.),

pomoč pri utrjevanju demokratičnih sistemov v Evropi s podporo političnim,

zakonodajnim in ustavnim reformam.

(Ministrstvo za zunanje zadeve Republike Slovenije:

http://www.mzz.gov.si/si/zunanja_politika_in_mednarodno_pravo/svet_evrope/,

obiskano: 1.4.2016).

http://www.coe.int/

http://www.mzz.gov.si/si/zunanja_politika_in_mednarodno_pravo/svet_evrope/

42

in pešanje zagotavljanja ustreznega nivoja socialne varnosti tako uvrščajo tudi

spremenjene strukture trgov delovne sile, ki ruši osnovne pogoje delovanja sistemov

socialnega zavarovanja (polna zaposlenost in normalne zaposlitvene razmere) ter

oblikuje nova tveganja in negotovosti predvsem v obliki netrajnih oziroma začasnih

oblik zaposlitve. Drugi sklop dejavnikov vključuje procese globalizacije, ki zaostruje

konkurenčnost v svetovnem merilu, in postavlja pod vprašaj način financiranja socialne

varnosti prek sistema socialnih prispevkov, ki so vezani na zaslužke iz dela. Tretji sklop

pa zajema demografske dejavnike, ki se nanašajo predvsem na proces staranja v

razvitih (predvsem zahodnih) družbah, ki je povezan z nizko stopnjo rodnosti in

povečano pričakovano življenjsko dobo, ki ob povečani brezposelnosti (in tudi drugih

oblikah neaktivnosti, zlasti povečani stopnji različnih oblik in stopenj invalidnosti ter

velikemu deležu neformalnega dela) zaostruje razmerje med aktivno in neaktivno

populacijo, kar povzroča vedno večjo ekonomsko (fiskalno) krizo obstoječe države

blaginje.70

Prav tako na nujnost sprememb nakazuje dejstvo, da družbe, ki sestavljajo Evropsko

unijo, niso bile zgrajene samo na običajnih vrednotah, ampak so podvržene

podobnemu razvoju in spremembam. To še posebej velja za demografske procese, kot

je starajoče prebivalstvo, ki je, poleg intenzivne internacionalizacije gospodarstev in

informacij, eden od najpomembnejših dejavnikov za spremembe v strukturi družin in

spremembah na trgu dela. Hkrati je staranje prebivalstva eden od poglavitnih

dejavnikov stalnega preoblikovanja in reformiranja sistemov socialne varnosti v vseh

evropskih državah. V starajoči se družbi bodo naraščale potrebe po večji fleksibilnosti,

kajti vpliv starejših oseb v družbi se zaradi pešanja njihovih delovnih zmožnosti

postopoma znižuje. Zato bodo države na področju socialnega varstva pred velikim

izzivom, kako pravično in enakopravno obravnavati starejše tudi v prihodnje.71

Tako kot ugotavljajo v drugih državah, ki se soočajo s to problematiko, bodo tudi v

Sloveniji potrebne večji sistemski ukrepi. Kot edina možna pot v smeri izboljšanja

70 Kopač-Mrak Anja, Rakar Tatjana: Redistributivna pravičnost v slovenskem sistemu socialne

varnosti: od zaslužnosti k preverjeni potrebi?, Družboslovne razprave, XXVI (2010), 63: 7–28,

str. 13, http://druzboslovne-razprave.org/clanek/pdf/2010/63/1/, obiskano: 10.8.2016.

71 Becker Ulrich: Prepoved diskriminacije v pravu socialne varnosti, Pravnik, Zveza društev

pravnikov in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, let. 67 (129), št. 3-4, Ljubljana, 2012, str.

240.

http://druzboslovne-razprave.org/clanek/pdf/2010/63/1/

43

razmer za starejše, med njimi pa še posebej za tiste, ki so zaradi nizkih dohodkov

socialno ogroženi, bo sprememba sistemov socialnega varstva. Tako Rangus opredeli,

da »družbeno-ekonomske in demografske spremembe, ki smo jim priča v Sloveniji,

narekujejo nujnost prilagoditve vseh podsistemov socialne varnosti. Eden izmed

najpomembnejših je tudi sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja.

Spremembe pa ne narekujejo le sistemske prilagoditve posameznih socialnih

zavarovanj, ampak tudi premislek o prihodnji medgeneracijski pogodbi in vzpostavitvi

novih razmerij med temeljnimi načeli, na katerih slonijo ta socialna zavarovanja.

Potrebno je poudariti, da vzdržna pokojninska blagajna pomeni zaupanje, zaupanje pa

omogoča medgeneracijski dialog in nenazadnje tudi socialni mir. Pri tem je z vidika

temeljnih načel potrebno pojasniti, da večina obveznih pokojninskih shem temelji na

načelu (medgeneracijske oziroma socialne) solidarnosti, vzajemnosti in prerazdelitve

ter tudi na načelu samoodgovornosti, ki je primarno sicer načelo zdravstvenega

zavarovanja. Medgeneracijska solidarnost tako omogoča izmenjavo človeškega kapitala

mladih delavcev v obliki plač in finančnega kapitala upokojencev v obliki prihrankov, s

čimer se solidarnost izraža tudi v obliki dohodkovne prerazdelitve od upokojencev z

visokimi pokojninami k delavcem z nizkimi plačami in obratno.«72

Zaradi staranja prebivalstva se pri starejši populaciji poleg drugih potreb (zdravstvena

oskrba, prilagojena infrastruktura, potrebe po ohranitvi socialne vključenosti v

družbo,…) povečujejo tudi potrebe po bivanju v domovih za ostarele. Pri tem je

dolžnost socialne države, da poskrbi za zagotavljanje socialne varnosti starejših, kar

med drugim vključuje tudi zadostno število domov za ostarele, za katere pa mora

država zagotoviti zadostna sredstva za njihovo normalno delovanje. Vprašanje pri tem

pa je, ali mora zagotoviti sredstva za njihovo normalno delovanje država v celoti sama

ali morajo državljani k temu prispevati tudi sami. V prihodnosti namreč ni realno

pričakovati, da bi države same večale obseg javno-finančnih sredstev, namenjenih za

vzdrževanje sistema socialnih storitev, saj le-te že danes v veliki meri obremenjujejo

državne proračune, hkrati pa se že od začetka gospodarske krize pojavljajo težnje k

zniževanju proračunskih izdatkov za socialne transfere. Dodatne omejitve v tej luči je

pričakovati tudi na osnovi sprejetega Zakona o fiskalnem pravilu,73 na osnovi katerega

bo po navedbah Kešeljevića in Aristovnika prihajalo do omejitve višine javnofinančnih

72 Rangus Andraž, kot v opombi 65, str. 327 in str. 337-338.

73 Več v Zakonu o fiskalnem pravilu, Uradni list RS, št. 55/15.

44

izdatkov, njihovih stopenj rasti ali njihovega deleža v BDP. Pri tem se kaže prednost

pravila v tem, da ima večino izdatkov pod nadzorom vlada, pri čemer pa se na

nacionalni in mednarodni ravni fiskalna pravila praviloma nanašajo na zahtevo po

izravnanem proračunu in določeni višini javnega dolga, hkrati pa tudi s fiskalnim

pravilom o zgornji meji javnofinančnih izdatkov, kar kaže na željo mnogih držav po

omejitvi velikosti javnega sektorja oziroma velikosti države.74 V tem smislu je torej

realno pričakovati, da bodo posamezniki v poglavitni meri najprej dolžni poskrbeti sami

zase, šele nato bo nastopila država s svojimi mehanizmi, ne glede na ustavne določbe,

ki opredeljujejo socialno varnost kot človekovo pravico, ki omogoča, da imajo državljani

pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do

pokojnine.75 Pri tem je socialna varnost mišljena v širšem smislu kot skupek pravice, ki

državljanu neke države omogočajo dostojno življenje, kar vključuje pravico do ustrezne

socialne in zdravstvene oskrbe, dostopnost ustreznih prostorov za bivanje ter drugih

socialnih pravic, ki državljanom omogočajo normalno vključenost v družbo. Socialna

država pomeni tudi, da je posamezniku vedno, ko mu splošna skrb ne zagotavlja

temeljnih pravic oziroma ga ne dosega v njegovi osebni stiski, zagotovljena nujna

pomoč. Pri tem mnogokrat v prvi vrsti ali izključno ne gre za materialno podporo,

temveč za obsežno osebno pomoč v primeru socialnega dela, včasih so potrebne tudi

krizne intervencije in človeška podpora v eksistenčnih mejnih primerih. Vsebinska

odprtost socialne države omogoča in terja vključevanje ter sodelovanje različnih

družbenih dejavnikov pri oblikovanju političnih odločitev v zvezi z uveljavljanjem načel

socialne države:

načelo socialne pravičnosti (Zagotavljanje enakosti oziroma enakih možnosti

je zagotovljena pravica človeka in državljana. Enake možnosti v življenju na

bi bile zagotovljene ne le na začetku življenja, temveč v vseh življenjskih

obdobjih.),

74 Kešeljević Aleksandar, Aristovnik Aleksander: Pregled problematike na področju uvedbe

fiskalnega pravila, Naše gospodarstvo, Vol. 59, No. 3-4, 2013, Univerza v Mariboru, Ekonomsko-

poslovna fakulteta, Maribor, 2013, str. 59-61,

file:///C:/Users/UPORABNIK/Downloads/Pregled_URN-NBN-SI-DOC-8ZWAAANE%20(1).pdf,


75 Ustava RS, 50. člen.

45

načelo solidarnosti, ki opredeljuje družbeno stanje, v katerem se odnosi

med posameznikom in skupnostjo uresničujejo v enakem merilu skozi

samostojnost in odgovornost posameznika in skozi odgovornost skupnosti,

diskriminacija/nediskriminacija, kjer slednja določa, da socialna država

zagotavlja socialno enakost, socialno integracijo ter socialno varnost vseh

državljanov,

subsidiarnost, ki terja da so praviloma državni posegi in javne storitve samo

podporne narave in se izvedejo samo takrat, če nižje ravni (npr. družina,

občina) niso sposobne izvesti zahtevane storitve.76

Socialno varnost in realizacijo socialnih pravic v državi zagotavljajo številne institucije,

ki jih delimo na javne službe, humanitarne organizacije, invalidske organizacije in

prostovoljno delo.77

4.2. Značilnosti in kriteriji za pridobitev socialne pomoči

Osnove in pogoje za dodelitev socialne pomoči v Sloveniji predstavlja Zakon o

socialnem varstvu, ki v 12. členu podrobneje določa, kdo in kdaj je upravičen do

socialne pomoči. Tako opredeljuje prvo socialno pomoč kot pomoč pri prepoznavanju

in opredelitvi socialne stiske in težave, oceno možnih rešitev ter seznanitev upravičenca

o vseh možnih oblikah socialnovarstvenih storitev in dajatev, ki jih lahko uveljavi ter o

obveznostih, ki so povezane z oblikami storitev in dajatev, kakor tudi seznanitev

upravičenca o mreži in programih izvajalcev, ki nudijo socialno varstvene storitve in

dajatve.78

Med storitve, ki so po Zakonu o socialnem varstvu namenjene za odpravljanje socialnih

stisk in težav, spadajo: prva socialna pomoč, osebna pomoč, pomoč družini,

institucionalno varstvo, vodenje in varstvo in zaposlitev pod posebnimi pogoji ter

pomoč delavcem v podjetjih, zavodih in pri drugih delodajalcih.

76 Tomič Zora: Kaj je socialna država, višješolski učbenik, Doba Epis, Maribor, 2009, str. 11-12.

77 Tomič Zora, kot v opombi 76, str. 26.

78 Zakon o socialnem varstvu, 12. člen.

46

Problematika, ki jo obravnavam v magistrski nalogi, zajema financiranje

institucionalnega varstva, ki obsega vse oblike pomoči ostarelim v zavodu, v drugi

družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali

dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in

varstvo ter zdravstveno varstvo.

V nadaljevanju tega podpoglavja so opisani in pojasnjeni pogoji, pod katerimi so

ostareli upravičeni do uveljavljanja pravic iz socialnega varstva in kakšne so značilnosti

teh pravic.

Na primeru oskrbe ostarelih, ki sami nimajo dovolj lastnih sredstev za kritje stroškov

bivanja v domovih za ostarele velja, da je vsakdo dolžan po svojih sposobnostih skrbeti

za dostojno preživetje sebe in svojih družinskih članov. To z drugimi besedami pomeni,

da so družinski člani dolžni skrbeti za svoje ostarele sorodnike oziroma jim pomagati

kriti stroške oskrbe v domu za ostarele, v kolikor sam oskrbovanec tega ne zmore. Šele

v primeru, da tudi sorodniki ne zmorejo kriti teh stroškov, oskrbovancu pripada pomoč

države oziroma občine pri kritju stroškov bivanja v domu za ostarele. To je definirano

tudi v Zakonu o socialno-varstvenih prejemkih, ki v 2. odstavku 6. člena določa, da

kdor si ne more preživetja zagotoviti samo z delom, s pravicami iz dela ali zavarovanja,

z dohodki iz premoženja in iz drugih virov oziroma nadomestili ali prejemki po drugih

predpisih ali s pomočjo tistih, ki so jih dolžni preživljati, ali na drug način, ima pravico

do denarne socialne pomoči v višini in pod pogoji, določenimi s tem zakonom.79 Na

osnovi 6. odstavka 100. člena Zakona o socialnem varstvu pa je mogoče sklepati, da se

pri kritju stroškov oskrbe v domu za ostarele najprej preverijo ali je namesto

oskrbovanca še kakšna oseba (sorodnik), ki je sposobna kriti te stroške ali je

oskrbovanec in njegova družina v tako težkem socialnem položaju, da mu bo občina v

skladu z zakonodajo dolžna nuditi pomoč s tem, da bo prevzela kritje teh stroškov.

Tako se potem iz proračuna občine financirajo stroški storitev v zavodih za odrasle,

kadar je upravičenec oziroma drug zavezanec delno ali v celoti oproščen plačila.

Pri samem postopku dodeljevanja pomoči pa se v skladu z zakonodajo najprej preveri,

kateri center za socialno delo je pristojen za obravnavo oskrbovanca, za katerega se bo

79 Zakon o socialno-varstvenih prejemkih, Uradni list RS, št. 61/2010, 40/2011, 110/2011-

ZDIU12, 40/2012-ZUJF, 14/2013.

47

presojalo, ali mu pripada socialna pomoč v obliki kritja stroškov oskrbe. Krajevna

pristojnost se določi po stalnem prebivališču osebe, ki potrebuje pomoč in varstvo. Če

oseba nima stalnega prebivališča, se določi krajevna pristojnost po njenem začasnem

prebivališču, če nima niti tega, pa po njenem zadnjem stalnem prebivališču oziroma

zadnjem začasnem prebivališču. Postopek za uveljavljanje storitev pa se začne na

zahtevo upravičenca ali njegovega zakonitega zastopnika. Center za socialno delo

začne postopek po uradni dolžnosti, če izve za okoliščine, iz katerih izhaja utemeljen

razlog, zaradi katerega je potrebno določeni osebi nuditi storitev po tem zakonu, pri

čemer pa lahko dajo pobudo za začetek postopka po uradni dolžnosti tudi zakonec,

otroci, osebe, ki živijo v skupnem gospodinjstvu z osebo, ki potrebuje varstvo in

pomoč, delodajalec in sindikat.80

4.3. Odhodki proračuna občine za oskrbovance v domovih za ostarele

V Sloveniji občine samostojno opravljajo lokalne zadeve javnega pomena (izvirne

naloge), ki so določene z 21. členom Zakona o lokalni samoupravi oziroma, ki jih

občine določijo s splošnim aktom. Občine so za zadovoljevanje potreb svojih

prebivalcev dolžne opravljati vrsto nalog, med katere spadajo: upravljanje občinskega

premoženja, omogočanje in načrtovanje gospodarskega razvoja ter ustvarjanje

pogojev za gradnjo stanovanj urejanje, upravljanje in skrb za lokalne javne službe,

pospeševanje službe socialnega varstva, za predšolsko varstvo, osnovno varstvo otroka

in družine, socialno ogrožene ter invalide in ostarele, skrb za varstvo okolja, zbiranje in

odlaganje odpadkov ter urejanje in vzdrževanje vodovodnih in energetskih komunalnih

objektov, pospeševanje vzgojno-izobraževalne, informacijske, dokumentacijske,

društvene in drugih dejavnosti, pospeševanje razvoja športa in rekreacije, ter kulturno-

umetniške dejavnosti, gradnja, vzdrževanje in urejanje lokalnih javnih cest, javnih poti

in drugih javnih površin, skrb za požarno varnost in organiziranje reševalne pomoči ter

organiziranje pomoči ob elementarnih in drugih nesrečah, organiziranje opravljanja

pokopališke in pogrebne službe, sprejemanje statutov in drugih splošnih aktov,

organiziranje občinske uprave in urejanje drugih zadev javnega pomena.81

80 Zakon o socialnem varstvu, 81. in 90. člen.

81 Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS, 94/07, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12- ZUJF, 14/15,

21. člen.

48

Konkretne pristojnosti in naloge občine so predvsem določene z zakoni, ki urejajo

posamezna področja, ter z občinskim statutom.82 Na osnovi prej navedenega tako

zagotavljanje javnih služb, za katere je zadolžena, občina omogoči ali s svojim splošnim

aktom ali pa so te službe določene z zakonom (lokalne javne službe). Opravljanje prej

omenjenih izvirnih nalog (oziroma opravljanje javnih služb) na osnovi Zakona o lokalni

samoupravi83 občina zagotavlja neposredno v okviru občinske uprave, z ustanavljanjem

javnih zavodov oziroma javnih podjetij, z dajanjem koncesij in na druge načine,

določene v skladu z zakonom.

Da je občina zmožna opravljati svoje naloge, mora imeti v svoji lasti tudi določeno

premoženje oziroma osnovna sredstva, ki predstavljajo osnovo za njeno delovanje.

Tudi na področju upravljanja s premoženjem pa je občina močno vezana na

zakonodajo, ki ji natančno določa postopke upravljanja in razpolaganja s premoženjem,

ki jih mora upoštevati pri svojem delovanju. Tako je občina v skladu s 5. odstavkom 3.

člena in 26. členom Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih

skupnosti84 (v nadaljevanju ZSPDSLS) dolžna upravljati s svojim premoženjem na

način, da skrbi za njegovo pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje,

pripravo, organiziranje in vodenje investicij, oddajanje v najem, obremenjevanje s

stvarnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Pri tem je

potrebno opozoriti, da je občina v skladu z načelom gospodarnosti, opredeljenem v 4.

členu ZSPDSLS dolžna premoženje, ki ga ne potrebuje za opravljanje svojih nalog,

prodati ali pa z oddajo v najem oziroma na drug način zagotoviti njegovo gospodarno

rabo.

Kot je razvidno iz zakonsko določenih izvirnih nalog občine, je občina med drugim

dolžna skrbeti tudi za pospeševanje službe socialnega skrbstva za socialno ogrožene in

ostarele občane. Če namreč pogledamo še druge naloge, povezane s socialno

komponento življenja prebivalcev občine, je njena dolžnost tudi ustvarjati ustrezne

pogoje za kvalitetno življenje njenih občanov. Občina ima tako po eni strani možnost

82 Brezovnik Boštjan: Pristojnosti in naloge slovenskih občin, Inštitut za javno upravo in javna

naročila Maribor, Lex localis, Maribor, 2014, str. 2,

http://www.lex-localis.info/ebook/pristojnostiobcinjulij2014/, obiskano: 6.8.2016.

83 Zakon o lokalni samoupravi, 61. člen.

84 Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti, Uradni list RS, št.

86/10, 75/12, 50/14, 90/14, 76/15, 3. člen in 26. člen.

http://www.lex-localis.info/ebook/pristojnostiobcinjulij2014/

49

dodeljevati denarnih pomoči, ki vključujejo izredne denarne pomoči (namenjene

občanom in družinam za premostitev trenutne socialne ogroženosti), prispevek ob

rojstvu otroka, subvencioniranje prehrane dojenčkov in otrok, subvencioniranje kosil za

učence in subvencioniranje letovanja otrok, po drugi strani pa tudi druge ukrepe

socialnega varstva in pomoči družini in posameznikov, med katere med drugim spadajo

različne oblike pomoči ostarelim občanom. V praksi izvajanje takšnih nalog pomeni, da

mora organizirati delovanje socialnih služb, ki skrbijo za ostarele in ostarelim omogočiti

dostojno življenje. V primerih, ko le-ti tega ne zmorejo sami, pa jim je občina dolžna

pomagati, pri čemer je ena od oblik takšne pomoči tudi plačevanje stroškov oskrbe v

domovih za ostarele v primerih, ko ostareli sami nimajo zadostnih sredstev, da bi to

zmogli sami. Občina pa je v takšnih primerih v skladu z zakonodajo dolžna ta izplačila

zavarovati z zaznambo na nepremičninah oskrbovanca.

4.4. Kritje stroškov oskrbe s strani občine

Ko se pri financiranju domov za ostarele usmerimo na vlogo Slovenije kot socialne

države, lahko ugotovimo, da je v skladu z Zakonom o socialnem varstvu občina dolžna

kriti stroške oskrbe v domu za ostarele tistim oskrbovancem, ki sami nimajo zadostnih

sredstev za kritje te oskrbe. Tako je v Zakonu o socialnem varstvu določeno, da se iz

proračuna občine financirajo stroški storitev v zavodih za odrasle, kadar je upravičenec

oziroma drug zavezanec delno ali v celoti oproščen plačila. Sredstva za financiranje

pravic in prispevkov se financirajo iz proračuna občine, na območju katere ima

upravičenec storitev in pomoči prijavljeno stalno prebivališče. V primeru prijave

stalnega prebivališča na naslovu socialno varstvenega zavoda se storitve bivanja v

domu za ostarele financirajo iz proračuna občine, v kateri je imel upravičenec

prijavljeno stalno prebivališče pred prijavo stalnega prebivališča na naslovu zavoda.85

Oskrbovanec, ki sam ni sposoben kriti stroškov oskrbe v domu za ostarele v celoti, pri

centru za socialno delo vloži vlogo za priznanje pravice do oprostitve delnega ali

celotnega plačila.

Zakon o socialnem varstvu nadalje določa, da o upravičenosti do financiranja storitev

oskrbe s strani občine odloča center za socialno delo, ki na zahtevo upravičenca do

socialno varstvene storitve odloči o delni ali celotni oprostitvi plačila storitve v skladu z


50

merili, ki jih predpiše Vlada Republike Slovenije. Pri tem lahko center za socialno delo

za upravičenca do socialnega varstva določi oprostitev plačila tudi v primerih, ko je bila

upravičencu zagotovljena nadomestna oblika bivanja in oskrbe izven mreže javne

službe.86

Center za socialno delo ugotovi, kakšni so dohodki in premoženje oskrbovanca, pa tudi

dohodki in premoženje ostalih zavezancev za plačilo stroškov oskrbe (npr. otrok

oskrbovanca) in na osnovi ugotovljenega stanja izda odločbo o oprostitvi plačila

storitve institucionalnega varstva. Iz odločbe je razvidno, v kakšni višini je oskrbovanec

zmožen prispevati za stroške oskrbnine sam in v kakšni višini so plačilo oskrbe dolžni

pokriti morebitni zavezanci. Če oskrbovanec sam skupaj z zavezanci ne more pokriti

stroškov oskrbe, razliko do polne cene oskrbnine pokrije občina, kjer ima oskrbovanec

stalno prebivališče. Sklenjen dogovor o trajanju, vrsti in načinu zagotavljanja storitve

institucionalnega varstva šteje za akt, s katerim je upravičenec nameščen v zavod.87 V

primeru kritja stroškov oskrbe v domu za ostarele gre za socialnovarstveno pravico, ki s

proračunskega vidika predstavlja odhodek. Če pogledamo klasifikacijo proračuna,

socialnovarstveni izdatki spadajo v posebni del proračuna, in sicer med odhodke za

socialno varstvo in podrobneje med socialno varstvo starih/bivanje starejših oseb v

socialnih zavodih/drugi transferi posameznikom.88 V tem primeru gre torej za druge

transfere posameznikom, katerih značilnost je, da so to nepovratna sredstva.89 Njihov

značaj nepovratnih sredstev določa tudi 3. odstavek 6. člena Pravilnika o

razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava, ki


87 Zakon o socialnem varstvu, 92. člen in 99-100. člen.

88 Proračun občine Zagorje ob Savi za leto 2014.

89 Bubnov Škoberne Anjuta in Strban Grega, kot v opombi 9, str. 364-365: »Gre za značilnost

socialne pomoči, pri čemer mora posameznik in družina izčrpati prav vse možnosti zagotavljanja

preživetja z lastnimi močmi. Preden so lahko upravičeni do socialne pomoči, morajo uveljaviti

vse pravice iz nadrejenega sistema socialnega zavarovanja, izterjati dolgove, denimo preživnino,

in sprejeti vsako (predvsem plačano) delo. V sistemu socialne pomoči se oblikuje enostransko

pravno razmerje. Drugače kot pri socialno zavarovalnem razmerju ni neposredne protidajatve za

proračunsko financirano socialno pomoč. Pravna subjekta tega razmerja sta upravičenec do

pomoči na eni strani in nosilec sistema na drugi. Slednji je država ali lokalna skupnost, ki sistem

(v pretežni meri) tudi financira. Socialnopravno razmerje nastane z vložitvijo zahtevka, torej ko

se nosilca obvesti o potrebi po pomoči. Preneha pa, ko je potreba odpravljena.«

51

določa, da so odhodki tekočih transferov plačila, za katere plačniki ne dobijo materiala

oziroma blaga in storitve. Uporaba teh sredstev mora biti pri prejemniku tekoče ali

splošne narave in ne investicijske.

Pri kritju stroškov za bivanje v domovih za ostarele gre torej za nepovratna sredstva le

v primerih, ko oskrbovanci nimajo premoženja, ko pa so oskrbovanci lastniki

nepremičnin pa občina pridobi nepremičnino, torej lastninsko, stvarno pravico na

zapustnikovem (oskrbovančevem) premoženju. Pri tem je potrebno poudariti, da pri

ugotavljanju, ali uporabnik izpolnjuje pogoje za sprejem v dom za ostarele in pri

pripravi predloga za sprejem v ta zavod, center za socialno delo ne sme upoštevati

okoliščin, ali so uporabnik in njegovi svojci zmožni (do)plačati storitev.90

4.5. Kritje stroškov oskrbe – socialna pomoč ali socialno posojilo?

Pri oskrbovancih v domovih za ostarele, ki so lastniki nepremičnin, je občina na podlagi

128. člena Zakona o dedovanju dolžna zahtevati vpis hipoteke na njegovo

nepremičnino. Zakon o dedovanju v 4. odstavku 128. člena namreč določa, da občina,

iz proračuna katere se je financirala pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu,

ima v zavarovanje svoje terjatve do celotnega poplačila zakonito zastavno pravico na

stvareh, ki sodijo v zapuščino. Pri tem se, kot je določeno v 5. odstavku 128. člena

Zakona o dedovanju, za pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu šteje vse, kar je

zapustnik zaradi slabega premoženjskega stanja prejel na podlagi zakona ali splošnega

akta občine v obliki denarja ali v obliki oprostitve plačila, v sklop katerega sodi tudi

plačilo oskrbnine za bivanje v domu za ostarele, ki ga plačuje občina namesto

oskrbovanca. Zakon o socialnem varstvu kot specialni predpis, pa v zvezi s plačilom

oskrbnine v domu za ostarele v 100 b. členu določa, da v kolikor je uporabnik storitve,

ki uveljavlja oprostitev plačila storitve socialnega varstva, lastnik nepremičnine, mu

center za socialno delo z odločbo o oprostitvi plačila storitev institucionalnega varstva

prepove odtujiti ali obremeniti nepremičnino v korist občine, ki mu krije bivanje v domu

za ostarele.

Na podlagi navedenega se zastavlja vprašanje, ali socialni transferi posameznikom

namenjeni za oskrbo oskrbovancev v domovih za ostarele dejansko pomenijo socialni

90 Novak Barbara in drugi, kot v opombi 15, str. 602.

52

transfer glede na to, da občina po smrti oskrbovanca zapustnika postane lastnica

njegovega premoženja. V teh primerih namreč ne moremo več govoriti o nepovratnih

sredstvih, kar je sicer temeljna značilnost tekočih transferov. Strinjam se s Strbanom,91

ki si ob tem zastavlja vprašanje, ali ne gre dejansko za posojilo,92 ki mora biti ob smrti

oskrbovanca poplačano bodisi s prodajo nepremičnine, na kateri je imela občina

zakonito zastavno pravico,93 bodisi s kritjem nastalih stroškov s strani svojcev (dedičev)

oskrbovanca. Zakonodajalec s prepovedjo razpolaganja z nepremičnino tako varuje

državo kot dajalca denarne socialne pomoči in s tem zagotavlja ohranjanje njenega

premoženja.

Denarna socialna pomoč bi, če bi jo bilo treba v vseh primerih trajnega ali trajnejšega

prejemanja vrniti, izgubila pravno naravo socialne pomoči. Pri prejemanju denarne

socialne pomoči se namreč oblikuje enostransko socialno-pravno razmerje. Drugače kot

pri (dvostranskem) socialno-zavarovalnem razmerju ni neposredne protidajatve za

proračunsko financirano socialno pomoč. Kot navaja Strban, pa »bi bila dolžnost vrniti

prejeto socialno pomoč v nasprotju z naravo denarne socialne pomoči in bi pomenila

socialno posojilo, ki ga v naši pravni ureditvi ne poznamo. Denarna socialna pomoč in

varstveni dodatek torej ostajata (splošna oziroma kategorična) socialna pomoč. Njuna

pravna narava se ne spreminja v socialno posojilo. Socialno pomoč namreč na neki

način že vnaprej »plačamo« s plačilom davkov, iz katerih se financira, oziroma jo

»vrnemo« s plačilom teh po prenehanju upravičenosti. Za tiste, ki pa davkov zaradi

slabega dohodkovnega, premoženjskega in socialnega položaja niso plačevali (in jih

91 Strban Grega: Pravna vprašanja vračanja denarne socialne pomoči – socialna pomoč ali

socialno posojilo, Pravna praksa 2012, št. 10, GV založba, Ljubljana, 15.3.2012, str. 11.

92 Posojilno pogodbo ureja Obligacijski zakonik, Uradni list RS št. 97/07, 569-578. člen, ki

opredeljujejo, da se »S posojilno pogodbo se posojilodajalec zavezuje, da bo posojilojemalcu

izročil določen znesek denarja ali določeno količino drugih nadomestnih stvari, posojilojemalec

pa se zavezuje, da mu bo po določenem času vrnil enak znesek denarja oziroma enako količino

stvari iste vrste in kakovosti. Na prejetih stvareh pridobi posojilojemalec lastninsko pravico.

Posojilodajalec mora izročiti določene stvari v dogovorjenem času, če rok za izročitev ni

določen, pa tedaj, ko posojilojemalec to zahteva. Posojilojemalec mora v dogovorjenem roku

vrniti enako količino stvari iste vrste kakovosti. Če na posodo ni bil dan denar, dogovorjeno pa

je bilo, da bo posojilojemalec posojilo vrnil v denarju, je posojilojemalec vseeno po lastni izbiri

vrniti izposojene stvari ali denarni znesek, ki ustreza njihovi vrednosti v času in v kraju, ki sta v

pogodbi določena za vrnitev.«.

93 Zakon o socialnem varstvu, 100 b. člen.

53

morebiti tudi v prihodnje ne bodo mogli), je zagotavljanje socialne pomoči odraz

družbene solidarnosti in temeljna naloga (tudi slovenske) socialne države.«94 Pri

slednjem pa je vseeno potrebno opozoriti na dejstvo, da vpis zaznambe na

nepremičnino po mojem mnenju ne pomeni diskriminacije določene skupine

oskrbovancev. Gre za vidik oblike premoženja, ki ga ima določen oskrbovanec. Tako bi

se v praksi lahko dogajalo, da oskrbovanci, ki imajo svoje premoženje npr. v obliki

prihrankov na banki, niso upravičeni do povračila stroškov oskrbe s strani občine,

medtem ko bi oskrbovanci s premoženjem v nepremičninah do nje bili upravičeni (ker

nimajo denarnih sredstev na računih). V kolikor v takšnih primerih ne bi obstajala

možnost vpisa zaznambe na nepremičninah in v končni fazi tega postopka občina ne bi

postala lastnica tega premoženja, bi bila določena skupina oskrbovancev (ki imajo

premoženje v denarju) diskriminirana. Oskrbovanci, ki imajo premoženje v

nepremičninah, bi namreč tega obdržali in z njim normalno razpolagali naprej, hkrati pa

bi jim občina krila stroške oskrbe v domu za ostarele. S tem bi bili določeni oskrbovanci

obravnavani neenako, kar pa z vidika socialne države in pravice dostopa do ustreznega

nabora socialnih pravic, ni dopustno. Podobno trdi tudi Becker, ki navaja, da je mogoče

zagotoviti relativni položaj posameznika glede na druge osebe le z medsebojno

primerjavo teh oseb. Tako ene osebe ni mogoče obravnavati slabše ali boljše v

primerjavi z drugo osebo, oziroma povedano drugače: situacije ali osebe morajo biti

obravnavane enako ali obravnavane neenako glede na to ali so si podobne ali različne.

V vsakem primeru vsa pravila, ki zagotavljajo enakost in nediskriminatornost izstopajo

po svojem formalnem značaju, saj zahtevajo enakopravno obravnavo, ne glede na

značaj in vsebino danega položaja in pravic. To drži tudi v primerih, ko upoštevamo

nekatera od pravil za zagotavljanje nediskriminacije, katerih namen je varovanje

ranljivih skupin v družbi, kot so otroci ali starejši. Pri tem pa je glavni namen in izvorna

funkcija pravil o enakopravnosti zagotavljanje usmeritev za razporejanje socialnih

pravic, ki zajemajo pogoje za pridobitev pravice do socialne pomoči, območje (država)

na katerem osebi pripadajo pravice do socialne pomoči ter enakopravno obravnavanje

posameznikov in skupin, ki so upravičene do socialne pomoči.95

Za ponazoritev ugotovitve o neenakem obravnavanju določene skupine državljanov v

primeru, da občina ne bi vpisala zaznambe na nepremičnino, podajam tudi navedbe

94 Strban Grega, kot v opombi 91, str. 11.

95 Becker Ulrich, kot v opombi 71, str. 231-234.

54

Rusa, ki trdi, da uradno ali formalno siromaštvo ne pomeni tudi dejanskega siromaštva.

Tako na primer veliko družin z nizkimi dohodki živi v manjših mestih in ima svoje hiše,

a lahko vseeno zadovoljujejo svoje potrebe, ker je življenje v manjših mestih cenejše.

Enako velja za upokojence, saj v primeru, da živijo v manjših naseljih, in če ne skrbijo

več za svoje otroke, če imajo izplačano lastno hišo, potem lahko dostojno živijo tudi s

sredstvi, ki so manjša od uradno določenega praga revščine.96 Za zagotovitev enakega

obravnavanja se tako vsem oskrbovancem, ki imajo v lasti nepremičnine, in jim občina

krije stroške oskrbe v domu za ostarele, vpiše hipoteka na nepremičnino, ne glede na

to, kje ta nepremičnina leži. S tem so takšni oskrbovanci izenačeni tudi v razmerju do

tistih, ki nimajo nepremičnin, imajo pa prihranke v obliki npr. denarnih sredstev. V

kolikor bi bil namreč kriterij za kritje stroškov oskrbnine s strani občine le višina

dohodka oz. pokojnine oskrbovanca, potem bi bili v formalnem smislu tisti z višjimi

dohodki in premoženjem v obliki prihrankov, obravnavani neenako glede na

oskrbovance, ki imajo formalno sicer nizke pokojnine, a po drugi strani v lasti

nepremičnine. Ob hkratnem upoštevanju formalnega in neformalnega siromaštva se

torej lahko ugotovi, da določeni oskrbovanci (ki sicer imajo zelo nizke pokojnine, a npr.

živijo na podeželju in so s tem neformalno manj siromašni) v končni ugotovitvi niso

tako siromašni, da bi jim pripadalo sofinanciranje oskrbe v domovih za ostarele, ne da

bi hkrati občina vpisala hipoteko na njihovo nepremičnino in s tem zavarovala sklade

premoženja države. S takšnim pristopom je doseženo enako obravnavanje vseh

oskrbovancev, saj se upošteva različne vrste premoženja, ki ga imajo oskrbovanci v

lasti. Poleg tega bi v primeru neenake obravnave določene skupine oskrbovancev, torej

v primeru, da občina ne bi vpisala zaznambe na njihovo nepremičnino, lahko prihajalo

tudi do siromašenja skladov premoženja države, ter izpada določenega dela

proračunskih prihodkov, ki bi jih država sicer realizirala iz naslova prodaje teh

nepremičnin. Zaradi izpada dela prihodkov bi bil proračun občine tako pod še večjim

pritiskom, saj bi kljub izostalim prihodkom iz prodaje nepremičnin, hkrati še vedno imel

odhodke iz naslova kritja socialnih transferov.

V kolikor pogledamo na kakšen drugi način bi občina še lahko krila stroške oskrbe, pa

se zastavlja vprašanje, ali bi lahko oskrbovancem, ki sami ne zmorejo plačevati teh

stroškov, dala posojilo za namene oskrbe v domovih. V skladu z Zakonom o javnih

96 Rus Veljko: Socialna država in družba blaginje, Inštitut za sociologijo, Domus, Ljubljana,

1990, str. 214.

55

financah s proračunskega vidika občina ni upravičena dajati posojil posameznikom za

namen oskrbe v domovih, saj je tam jasno opredeljeno, kako lahko občina razpolaga s

prostimi denarnimi sredstvi. Tako lahko prosta denarna sredstva nalaga v Banko

Slovenije, banke, hranilnice in državne vrednostne papirje ob upoštevanju načela

varnosti, likvidnosti in donosnosti naložbe.97 Drugih možnosti razpolaganja s prostimi

denarnimi sredstvi, kot bi bilo npr. dajanje posojil, občina nima. Bančni posli, kamor

štejemo dajanje posojil, ne sodijo v proračunsko poslovanje, kot ga določa 1. člen

Zakona o javnih financah, hkrati pa v skladu z 69. členom tega zakona občina tudi ne

more razpolagati s prostimi denarnimi sredstvi.

97 Zakon o javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 109/08, 49/09,

107/10, 11/11, 14/13, 101/13, 55/15-2FisP in 95/15-ZIPRS 1617, 69. člen.

56

5. OBČINSKI PRORAČUN IN FINANCIRANJE OSKRBE OSKRBOVANCA

5.1. Analiza prihodkov in odhodkov proračuna občine z vidika

financiranja oskrbnine za oskrbovance v domovih za ostarele

Proračun odseva družbeno, politično in gospodarsko ureditev države. V Zakonu o

javnih financah98 je državni proračun opredeljen kot akt države oziroma občine, s

katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki države

oziroma občne. Eden od pomembnejših ciljev proračuna je zagotavljanje stabilnih

javnih financ in pospeševanje gospodarskega ter družbenega razvoja. V Republiki

Sloveniji je proračun pravni akt sui generis (posebne vrste), ki določa prihodke in druge

prejemke ter odhodke in druge izdatke države za obdobje enega leta (proračunsko

leto). Najbolj je zakonu podoben v formalnem pogledu, čeprav tudi tukaj zanj velja

določena posebnost. Za njegov sprejem velja zakonodajni postopek, vendar državni

svet z odložilnim vetom ne more odložiti njegovega sprejetja. Financiranje in ustroj

proračuna s pravnega vidika urejajo Ustava ter številni zakonski in podzakonski

predpisi. Med glavne pravne podlage za urejanje pravil proračunskega poslovanja v

Republiki Sloveniji sodijo: Uradni list RS, Zakon o javnih financah, Zakon o

računovodstvu, Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije, Zakon o

financiranju občin, Zakon o računskem sodišču, Zakon o javnih naročilih, Zakon o

nadzoru državnih pomoči in drugi zakoni in predpisi, ki parcialno urejajo sistem javnega

financiranja.99

Pred pregledom podrobnejših sestavnih elementov proračuna neposrednih in posrednih

proračunskih uporabnikov najprej pojasnimo glavne naloge proračuna. Naloge

proračuna so sicer različne, med najpomembnejše pa sodijo:

Politična naloga izhaja iz ugotovitve, da je proračun akt, ki ga sprejme predstavniško

telo (parlament). Proračun je dejansko odraz političnega programa vlade, ki ga

predlaga parlamentu v sprejem. Pravna naloga se kaže v tem, da je proračun pravni

akt in je torej pravna podlaga za finančno gospodarjenje države oziroma njenega

98 Zakon o javnih financah, 3. člen.

99 Cvikl M. Milan in Korpič-Horvat Etelka: Proračunsko pravo, GV Založba, Ljubljana, 2007, str.

35-36 in str. 130-131.

57

ožjega dela (npr. lokalne skupnosti). Finančna naloga proračuna se kaže v tem, da je

proračun najpomembnejši instrument, s pomočjo katerega se financira upravna

dejavnost oziroma javna poraba. Bistvo te funkcije je, da usklajuje izdatke s prihodki.

Nadzorna naloga proračuna se kaže v tem, da se pojavlja proračun kot izredno

sredstvo, s katerim vlada nadzira delo javne porabe in vpliva nanj. Proračun je torej

sredstvo političnega nadzora predstavniškega telesa nad izvršilno in upravno oblastjo.

Planska naloga proračuna se kaže v tem, da nam daje proračun pregled predvidenih

prihodkov in izdatkov. Proračun je torej neke vrste plan, s katerim zagotavljamo

najracionalnejšo in najučinkovitejšo porabo državnih finančnih virov tako, da bi dobili

najboljše povratne rezultate. Ekonomska naloga proračuna pa se kaže v uresničevanju

ekonomskih ciljev, kajti s proračunsko politiko lahko oblast vpliva na zaposlenost,

inflacijo, proizvodnjo, porabo itd., skratka na katerikoli ekonomski položaj. Med naloge

proračuna spada tudi stabilizacijska naloga, ki se kaže v tem, da mora proračun

zagotavljati stabilnost gospodarstva in celotne države.100 Poleg navedenih nalog

proračuna, pa le-ta odraža tudi značilnosti politike, ki jo izvaja vlada določene države,

saj se v njem zrcalijo odnos vlade do posameznih vrst politik. Tako je iz proračuna

razvidna socialna politika, ki določa velik del javnih virov in izdatkov in pravila socialnih

sistemov, ki uresničujejo dano socialno politiko. Poleg tega je iz proračuna mogoče

razbrati politiko spodbujanja konkurenčnosti proizvajalcev z višino in strukturo davkov,

ki vplivajo na pogoje gospodarjenja, politiko tehnološkega razvoja, ki z izdatki za

znanost, kulturo in šolstvo vpliva na prostorske pogoje, politiko javne varnosti, ki ima

hkrati s preprečevanjem škodljivega ali kaznivega ravnanja in delovanja prav tako

javnofinančni odraz, ter politiko razvoja podeželja in kmetijstva skupaj z okoljsko

politiko, ki zagotavlja večji del pogojev za zdravo življenje in ohranjanje naravnih

danosti.101

Kot je razvidno iz opredelitve nalog proračuna, spada le-ta med zelo pomembne

osnovne gradnike, ki omogočajo normalno funkcioniranje države oziroma občine.

Njegov pomen in vloga za nemoteno izvajanje funkcij države sta bila vseskozi zelo

velika, pri čemer pa je imel nanju vedno velik vpliv samo ustroj države.

100 Pernek Franc: Finančno pravo in javne finance, splošni del, Pravna fakulteta Maribor, 1999,

str. 351-352.

101 Arhar France in drugi, kot v opombi 5, str. 983-984.

58

Z razvojem vloge države so se skozi zgodovino funkcije (naloge) proračuna

spreminjale. Najprej je bila temeljna naloga proračuna financiranje nalog države, z

razvojem socialne države pa je ta s proračunskimi prihodki in odhodki vse bolj posegala

v družbeno in gospodarsko življenje. Danes so država in predvsem ministrstva pri

izvajanju svoje servisne in razvojne funkcije pomembni partnerji pri vzpostavljanju

različnih pogodbenih razmerij, saj sklepajo pogodbe o nakupu blaga in storitev

(predvsem prek javnih naročil), kot neposredni investitor vlagajo v javno infrastrukturo,

dodeljujejo subvencije gospodarstvu in socialne transfere prebivalstvu.102

S proračunom se prerazporeja velik del narodnega dohodka (BDP-ja), kar je tudi

razlog, da moramo proračun nadzirati, da bi tako preprečili zlorabe z razpolaganjem

proračunskih prihodkov in da bi zagotovili, da bi se prihodki uporabili za tiste namene

in po velikosti, kot je v proračunu predvideno. Proračunski nadzor opravljajo razni

organi in to v različnih časih. Po organih lahko proračunski nadzor razvrstimo na več

vrst nadzora:

Tako administrativni proračunski nadzor predstavlja nadzor, pri katerem višji organ

oblasti nadzira nižjega in pri katerem določene proračunske (finančne) inšpekcije

nadzirajo delo uporabnikov proračunskih sredstev. Pri teh nadzorih proračunski

naredbodajalec nadzira računopolagalce proračuna, in obratno. Druga vrsta

proračunskega nadzora je računski nadzor zakonitosti razpolaganja s proračunskimi

sredstvi, ki ga izvaja za to posebej organizirani organ, ki je različen od upravnega

organa. Naslednjo vrsto proračunskega nadzora predstavlja politični nadzor, ki ga

opravlja predstavniško telo, in to med proračunskim letom, kakor tudi po izteku

proračunskega leta (po zaključnem računu proračuna). V primeru, ko nadzor poteka

znotraj uporabnikov proračunskih sredstev, pa govorimo o notranjem nadzoru

proračuna.

Pri zunanjem ali eksternem nadzoru opravljajo organi zunaj uporabnikov proračunskih

sredstev (upravni organi, računsko sodni organi, računska sodišča), nadzor

predstavniških teles. V kolikor želimo preprečiti nepravilnosti pri razpolaganju s

proračunskimi sredstvi, govorimo o predhodnem proračunskem nadzoru, medtem ko

102 Cvikl M. Milan in Korpič-Horvat Etelka, kot v opombi 99, str. 37.

59

pa se z naknadnim proračunskim nadzorom ugotavlja, če je pri razpolaganju s

proračunskimi sredstvi prihajalo do kakšnih nepravilnosti ali zlorab.103

Zakon o javnih financah določa, da proračun in finančni načrt neposrednih in posrednih

proračunskih uporabnikov, med katere spadajo tudi občine, sestavljajo naslednji sklopi:

splošni del, ki ga sestavljajo skupna bilanca prihodkov in odhodkov, račun

finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja,

posebni del, ki ga sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov,

načrt razvojnih programov, ki ga sestavljajo letni načrti oziroma plani

razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z

dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, s posebnimi zakoni ali

drugimi predpisi.104

Da lahko občina izvaja svoje izvirne naloge, potrebuje ustrezen nabor virov, s katerimi

lahko financira svoje delovanje. Po določbi prvega odstavka 142. člena Ustave se

občina financira iz lastnih virov. Tako je eden od temeljnih pogojev za uresničevanje

ustavnega načela lokalne samouprave v zagotavljanju lastnih finančnih virov za

financiranje izvirnih pristojnosti občin, tj. tistih, ki jih občina določi s svojim aktom

neposredno na podlagi svojega ustavnega položaja in zakonskega pooblastila, in tistih,

ki jih kot občinske vire zagotavlja država. S tem se zagotavlja predvsem izvrševanje

javnih interesov (oblasti) na nižji ravni v skladu z ustavnim načelom lokalne

samouprave. Zato je od zadostnih finančnih virov odvisna tudi stopnja avtonomnosti

lokalne samouprave, s tem pa tudi njene samoupravnosti. V okviru svoje zakonodajne

funkcije država sprejema predpise, ki urejajo področje lokalne samouprave, in v tem

okviru tudi predpise, ki urejajo financiranje lokalnih skupnosti. Občine so pri

predpisovanju davkov in drugih dajatev omejene z zakonskimi okviri, tako da so

njihove pravice, ki se nanašajo na materialno podlago za uresničevanje lokalne

samouprave, vedno izvedene iz sprejetih aktov oziroma neposredno iz Ustave.105

103 Pernek Franc, kot v opombi 100, str. 351-352.

104 Zakon o javnih financah, 10. člen.

105 Brezovnik Boštjan in drugi: Financiranje slovenskih občin, Inštitut za lokalno samoupravo in

javna naročila Maribor, Lex localis, Maribor, 2014, str. 36, http://www.lex-

localis.info/ebook/financiranjeslovenskihobcin2014/, obiskano: 6.8.2016.

http://www.lex-localis.info/ebook/financiranjeslovenskihobcin2014/


60

V kolikor pogledamo glavne vire106 proračunskega financiranja občine, lahko

ugotovimo, da imajo občine več različnih virov, s katerimi financirajo svoje delovanje.

Med glavne vire financiranja občine tako spadajo lastni davčni viri, ki vključujejo

različne davke, kot vir proračuna: davek na nepremičnine, davek na vodna plovila,

davek na promet nepremičnin, davek na dediščine in darila, davek na dobitke od

klasičnih iger na srečo in druge davke. Drugi lastni viri občine vključujejo prispevke od

samoprispevka, takse, globe, koncesijske dajatve, plačila za storitve lokalnih javnih

služb in drugi viri. Med vire financiranja občine spadajo tudi prihodki od stvarnega in

finančnega premoženja občine, prejete donacije in transferni prihodki iz državnega

proračuna in sredstev skladov EU, odstopljeni viri, ki predstavljajo prihodke iz

dohodnine in drugih davkov, ki so v skladu z zakonom prihodek državnega proračuna,

in sicer za posamezno proračunsko leto v višini skupne primerne porabe občin in

občinske takse, ki jih občina lahko predpiše za uporabo javnih površin za prirejanje

razstav in zabavnih prireditev, oglaševanje na javnih mestih, parkiranje na javnih

površinah, uporabo javnega prostora za kampiranje in druge zadeve. Dodatni vir

financiranja občine pa predstavlja tudi zadolževanje, kot ga ureja zakon, ki ureja javne

finance.107 Predvsem je potrebno poudariti, da občine pridobivajo znatna sredstva iz

državnega proračuna glede na primerno porabo na prebivalca, ki predstavlja za

posamezno občino za posamezno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev

za financiranje z zakonom določenih nalog.108 Poleg tega pa država dodeljuje dodatna

sredstva za investicije lokalnega pomena, in sicer za javno infrastrukturo ter za

investicije posebnega pomena.

106 Brezovnik Boštjan, kot v opombi 105, str. 48: »V kolikor občina s svojimi lastnimi in

odstopljenimi viri, kot jih določa drugo poglavje veljavnega Zakona o financiranju občin, ne

zmore zagotoviti kalkulativno ugotovljenega obsega sredstev primerne porabe (Ppi), Zakon o

financiranju občin predvideva vključitev t. i. mehanizma finančne izravnave, s katerim država iz

integralnega proračuna zagotovi manjkajoča finančna sredstva. S tem je zagotovljeno

uresničevanje enega temeljnih načel lokalne samouprave o sorazmernosti virov financiranja z

nalogami in pristojnostmi ter iz njih izhajajočimi stroški. Drugo pomembno načelo, načelo

avtonomnosti občin, se lahko uresničuje le, če občine večino svojih prihodkov pridobijo iz lastnih

virov in so čim manj odvisne od kakršnihkoli pomoči ali dotacij integralnega proračuna. Tako

praviloma velja, da naj sistem financiranja občinam omogoča čim višjo stopnjo

samozadostnosti, kar pomeni, da jim ne bi bilo potrebno uporabljati mehanizma finančne

izravnave«. 107 Zakon o financiranju občin, Uradni list RS, št. 32/06, 123/06, 57/08, 6–10. člen.

108 Zakon o financiranju občin, 2. člen.

61

V našem primeru prodaje nepremičnin, katerih občina postane lastnik po smrti

oskrbovanca, za katerega je krila stroške oskrbe, bi takšni prihodki spadali med

prihodke od stvarnega premoženja občine, ki so opredeljeni kot drugi lastni viri občine.

Med druge lastne vire bi spadala tudi prejeta sredstva v primerih, ko bi svojci

oskrbovanca poravnali stroške oskrbe (ki jih je zanj krila občina), da nepremičnina ne

bo postala last občine.

Stroške oskrbe v domovih za ostarele, ki jih krije za oskrbovance, ki tega sami niso

zmožni, občina izkazuje v posebnem delu proračuna kot odhodke proračuna. V okviru

posebnega dela proračuna se ti stroški beležijo pod področje občinska uprava, znotraj

le-te pa pod oddelek za družbene dejavnosti in gospodarstvo.109

5.2. Zaznamba na nepremičninah v lasti oskrbovancev v domovih za

ostarele

V primeru, ko mora občina kriti stroške oskrbe za oskrbovanca, je po 100. b členu

Zakona o socialnem varstvu dolžna zavarovati sredstva, ki jih namenja za oskrbo.

Oskrbovancu se izda odločba o oprostitvi plačila oskrbnine in prepove odtujiti in

obremeniti nepremičnino, katere lastnik je, v korist občine. Prepoved odtujitve in

obremenitve se zaznamuje v zemljiški knjigi. Gre torej za prepoved razpolaganja z

nepremičninami, ki je prisilna in temelji na zakonu. Občina tako na osnovi

pravnomočne odločbe zahteva vpis zaznambe o prepovedi razpolaganja s to

nepremičnino. Nepremičnina v primeru smrti oskrbovanca preide v last občine z

namenom, da z njeno prodajo pokrije stroške bivanja oskrbovanca, ki jih je plačevala

domu za ostarele. Z omenjenim ukrepom se v državi postavlja eden od segmentov

mehanizma, s katerim se pri dodeljevanju socialnih transferov (pomoči) upošteva

obstoječe premoženje prejemnika pomoči, ne pa samo njegovi sprotni dohodki.

Omenjena ureditev poplačila iz premoženja oskrbovanca je določena tudi v 128. členu

Zakona o dedovanju, ki določa, da se dedovanje premoženja zapustnika oskrbovanca

omeji do višine vrednosti prejete pomoči. Ta omejitev se izvede tako, da postane del

zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, lastnina Republike

Slovenije, če se je pomoč financirala iz proračuna Republike Slovenije, oziroma lastnina

109 Proračun občine Zagorje ob Savi za leto 2014.

62

občine, če se je pomoč financirala iz proračuna občine. Če se dediči zavežejo povrniti

vrednost dane pomoči, dedujejo vse zapustnikovo premoženje.

Občina v skladu s 128. in 129. členom Zakona o dedovanju po smrti oskrbovanca vloži

terjatev do zapuščine v višini plačil stroškov domske oskrbe. Tak zahtevek se pripravi

ne glede na to, ali ima občina zaznambo prepovedi odtujitve in obremenitve

nepremičnine ali ne, kajti oskrbovanec ima lahko tudi drugo premoženje. Občina je

upravičena do sorazmernega dela ali celotne vrednosti nepremičnine, ki ustreza višini

oskrbnin za kritje stroškov oskrbovanca. Za vrednotenje nepremičnine se upošteva

vrednost, ki jo je določila Geodetska uprava Republike Slovenije (GURS), ki se uporabi

po dogovoru, ni pa obvezno. Stranke (torej občina in dediči) se lahko dogovorijo, da

vrednost nepremičnine določijo na podlagi ocenjene vrednosti. Če se dediči ne strinjajo

z vrednostjo, ki jo določi GURS, sodišče določi uradnega sodnega cenilca, ki opravi

cenitev nepremičnine.110 Vrednost nepremičnine se tako določi v zapuščinskem

postopku. Pozneje se nepremičnina sicer lahko proda po višji ali nižji vrednosti, pri

čemer pa občina obdrži sorazmerni del od prodajne vrednosti, ki je enak znesku

stroškov, ki jih je imela s kritjem stroškov oskrbe oskrbovanca v domu za ostarele.

V zapuščinskem postopku se upoštevajo glavnica, obresti in drugi stroški. Ko občina

postane lastnica nepremičnine, se na podlagi ocenjene vrednosti v zapuščinskem

postopku oskrbnina poračuna. Občina postane lastnica stvarnega premoženja, za

katerega velja po Zakonu o javnih financah in Zakonu o stvarnem premoženju države

in samoupravnih lokalnih skupnosti poseben način upravljanja in ravnanja s tem

premoženjem. Gre za namensko premoženje, ki se v skladu z 80. členom Zakona o

javnih financah in 26. členom Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih

lokalnih skupnosti lahko nameni za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega

premoženja države oziroma občine. Kot navajata Cvikl in Zemljič, »takšna rešitev

preprečuje, da bi se kupnina od prodaje stvarnega premoženja občine namenila za

druge proračunske izdatke in preprečuje zmanjševanje vrednosti stvarnega

premoženja, ki ga ima v lasti občina oziroma država, ter posledično spodbuja

proračunske uporabnike h gospodarnemu ravnanju s premoženjem. Proračunski

uporabniki lahko namreč prodajo ali zamenjajo premoženje, ki ga ne uporabljajo več,

110 Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti, Uradni list RS,

št. 34/11, 42/12, 24/13, 10/14, 17-19. člen.

63

ali ki ne služi ustrezno svojemu namenu in iz pridobljenih sredstev nabavijo

premoženje, ki ga potrebujejo.«111

Sodišče v zapuščinskem postopku izda sklep o dedovanju, s katerim določi, da občina

pridobi v last nepremičnino oziroma nepremičnine do celote oziroma v ustreznem

solastniškem deležu ali pa da dediči in občina sklenejo dedni dogovor, kjer se

dogovorijo, da vrednost dane socialne pomoči občine zapustniku dediči občini

poravnajo v denarju.

Pri zapuščinskem postopku torej občina postane lastnik nepremičnine le do

sorazmernega dela vrednosti nepremičnine, ki ustreza protivrednosti stroškov oskrbnin,

ki jih je poravnala namesto oskrbovanca. V primeru, da bi se odločila za prodajo

takšnega dela nepremičnine, bi torej občina obdržala prejeto kupnino od prodaje tega

sorazmernega deleža. V primeru, da se ne odloči za prodajo tega deleža, pa le-ta

ostane v njeni lasti. Primeri, da občina takšne nepremičnine obdrži v svoji lasti, so

pogosti, ker se veliko nepremičnin, ki so jih oskrbovanci dali kot zavarovanje občini, na

trgu težko prodajo. Oskrbovanci, ki so bili upravičeni do poplačila stroškov s strani

občine, so namreč že v osnovi v težkem gmotnem položaju, in nepremičnine, ki jih

imajo v lasti, so običajno nizkih vrednosti in z razdrobljenim lastništvom ter jih je

običajno težko prodati. Zato se že pri izboru nepremičnin, ki so primerne za

zavarovanje, izberejo takšne, od katerih ima občina največje koristi, tudi če jih ne more

prodati. Pri tem občine obvezuje tudi načelo gospodarnosti, ki je eno od načel ravnanja

s premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti, in veleva, da je potrebno

»Stvarno premoženje države in samoupravnih lokalnih skupnosti, ki ga noben

upravljavec trajno ne potrebuje za opravljanje svojih nalog, prodati ali z oddajo v

najem ali drug ustrezen način zagotoviti njegovo gospodarno rabo.«112

111 Cvikl M. Milan in Zemljič Petra: Zakon o javnih financah s komentarjem, Bonex založba,

Ljubljana, 2005, str. 377.

112 Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti, Uradni list RS, št.

86/10, 75/12, 50/14, 90/14, 76/15, 4. člen.

64

5.3. Proračunski vidik kritja stroškov oskrbe v domovih za ostarele in

prihodkov od prodaje nepremičnin oskrbovancev

Problematiko stroškov oskrbe v domovih za ostarele in prihodkov, ki predstavljajo

osnovo za njihovo kritje, najprej osvetljujem z vidika odločbe Ustavnega sodišča

Republike Slovenije,113 ki je presojalo dopustnost poseganja v človekove pravice iz 33.

člena Ustave, in sicer na osnovi strogega testa sorazmernosti na podlagi 3. odstavka

15. člena Ustave. Presojalo je, ali je poseg v pravico do zasebne lastnine in dedovanja

dopusten zaradi varstva ustavnih pravic drugih v skladu z načelom sorazmernosti, pri

čemer morajo biti v skladu s tem načelom izpolnjeni trije pogoji: nujnost, primernost in

ožja sorazmernost. Ta poseg v zapustnikovo premoženje (nepremičnine) je bil nujen

zaradi uresničevanja cilja izogibanja siromašenja skladov za zagotavljanje socialnih

pomoči ogroženim posameznikom, ki so upravičeni do socialne varnosti, kot to določa

50. člen Ustave. Slovenija kot socialna država je to pomoč sicer na osnovi 2. člena

Ustave tudi dolžna zagotavljati. Iz odločbe Ustavnega sodišča izhaja, da varstvo do

pravic socialne varnosti posameznika v obravnavanem primeru zahteva, da »Država

dobi vrnjena sredstva socialne pomoči (oskrbnine), ki so jo dobile osebe, ki so v času

prejemanja pomoči sicer imele premoženje, vendar so ga potrebovale zase in samo po

sebi to premoženje ni prinašalo dohodka. V takšnem primeru je ustavno dopustno, da

se država potem, ko oseba pomoči ne potrebuje več, poplača iz njenega premoženja,

ki bi ga sicer dobili dediči. V nasprotnem primeru bi država neupravičeno zmanjševala

sredstva za zagotavljanje pomoči drugim, ki to pomoč potrebujejo, ker nimajo drugih

ustreznih sredstev za življenje«. Ustavno sodišče je torej ugotovilo, da navedena

zakonska ureditev predstavlja poseg v človekovo pravico do zasebne lastnine in

dedovanja, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, vendar je tak poseg nujen zaradi varstva

pravic drugih upravičencev.

V kolikor pogledamo proračunski vidik stroškov oskrbnin, ki jih ima občina z njihovim

pokrivanjem, in jih vsebinsko primerjamo s prihodki, ki bi jih dobila s prodajo

nepremičnin, pridobljenih v last od oskrbovancev, lahko ugotovimo, da prihaja do

razhajanj v njihovih vsebinskih značilnostih in višini sredstev, pridobljenih s prodajo

nepremičnin.

113 Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-330/97 z dne 30.11.2000.

65

Občina je dolžna kriti bivanje stroškov v domovih za ostarele socialno ogroženim

oskrbovancem na osnovi 1. odstavka 99. člena Zakona o socialnem varstvu, ki

opredeljuje, da se iz proračuna občine financirajo tudi stroški storitev v zavodih za

odrasle, kadar je upravičenec oziroma drug zavezanec v celoti ali delno oproščen

plačila, pri čemer se sredstva za financiranje pravic in prispevkov oziroma storitev te

pomoči financirajo iz proračuna občine, na območju katere ima upravičenec storitev in

pomoči stalno prebivališče. O oprostitvi plačila storitev socialnega varstva na osnovi

100. člena Zakona o socialnem varstvu odloča center za socialno delo, katerega

odločba o oprostitvi plačila je osnova za občino, da lahko za oskrbovanca krije stroške

oskrbe v domu za ostarele. S proračunskega vidika pri kritju stroškov oskrbnine gre s

strani občine za socialne transfere, ki so v proračunu občine zajeta v posebnem delu

proračuna, in sicer kot odhodek proračuna. Pri pregledu proračuna Občine Zagorje ob

Savi se ti stroški izkazujejo v področju porabe št. 20 (socialno varstvo) posebnem delu

proračuna v šifri glavnega programa št. 2004 in šifro podprograma št. 20049003

(socialno varstvo starih), v okviru katerega je zajeta podpostavka Bivanje starejših

oseb v socialnih zavodih.114

Sredstva od prodaje nepremičnine je občina dolžna v skladu z Zakonom o javnih

financah in Pravilniku o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb

javnega prava klasificirati kot kapitalske prihodke, ki so prihodki od prodaje

opredmetenih osnovnih sredstev, neopredmetenih dolgoročnih sredstev, zalog

blagovnih rezerv in finančnega premoženja.115 Tak prihodek od prodaje nepremičnine

občina v svojem proračunu evidentira kot kapitalski prihodek,116 pri čemer sredstva

114 Podrobneje v: Proračun občine Zagorje ob Savi za leto 2014 in Programska klasifikacija

izdatkov občinskih proračunov, Ministrstvo za finance, Ljubljana, 2015 in Proračunski priročnik

za pripravo proračunov občin za leto 2015:

http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/priprava_proracunov_in_zakljucni

h_racunov_obcinskih_proracunov/proracunski_prirocnik/proracunski_prirocnik_za_pripravo_pror

acunov_obcin_za_leto_2015/, Ministrstvo za finance, Ljubljana, obiskano: 5.4.2015.

115 Pravilnik o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava,

Uradni list RS, št. 134/03, 34/04, 13/05, 114/06, 138/06, 120/07, 112/09, 58/10, 97/125, 5.

člen.

116 Proračunski priročnik za pripravo proračunov občin za leto 2015,

http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/priprava_proracunov_in_zakljucnih_racunov_obcinskih_proracunov/proracunski_prirocnik/proracunski_prirocnik_za_pripravo_proracunov_obcin_za_leto_2015/



66

pridobljena s prodajo občina lahko porablja le za gradnjo, nakup in vzdrževanje

stvarnega premoženja občine. Zakon o javnih financah v 43. členu določa, da so

namenski prejemki proračuna razen drugih prihodkov (donacije, namenski prejemki

proračunskega sklada, prihodki od lastne dejavnosti neposrednih uporabnikov, prihodki

od okoljskih dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda, prihodki

od okoljskih dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov), tudi prihodki

od prodaje ali zamenjave državnega oziroma občinskega stvarnega premoženja in

odškodnine iz naslova zavarovanj.

Za namenske prejemke in izdatke proračuna veljajo posebna pravila poslovodenja.

Tako se določeni izdatki vežejo na določene prejemke proračuna (namenska sredstva).

To so izjema od proračunskega načela celovitega pokrivanja, ki zahteva, da so vsi

prejemki namenjeni pokrivanju vseh izdatkov. V nasprotju z omenjenim načelom za

namenske prejemke velja, da se lahko porabijo za natančno določene izdatke.

Neporabljena sredstva, razen sredstev od lastne dejavnosti, se na koncu tekočega leta

prenesejo v prihodnje leto kot namenski prejemki.117 Iz 43. člena Zakona o javnih

financah tudi izhaja, da spadajo prihodki od prodaje občinskega premoženja med

namenske prihodke proračuna, ki se glede na določbo 80. člena Zakona o javnih

financah in na podlagi 107. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna

Republike Slovenije, lahko uporabljajo samo za določen namen, in sicer za nakup,

graditev, obnovo ter investicijsko in tekoče vzdrževanje nepremičnin in premičnin v

lasti države. Zaveza o namenskih prihodkih proračuna je še dodatno podkrepljena v

tretjem odstavku 43. člena Zakona o javnih financah, ki določa, da v kolikor so

namenski prejemki, ki so vplačani v proračun, nižji od predvidenih, lahko uporabnik

proračuna prevzema in plačuje samo obveznosti v višini dejansko vplačanih in

razpoložljivih sredstev, s čimer se želi preprečiti poraba sredstev za drugi namen, za

katerega so bila v osnovi predvidena. Takšni prihodki se v proračunu občine izkazujejo

v splošnem delu proračuna skupina kontov št. 72 (kapitalski prihodki), podskupina

kontov št. 720 (prihodki od prodaje osnovnih sredstev) oziroma št. 722 (prihodki od

prodaje zemljišč in neopredmetenih sredstev), konto št. 7200 (prihodki od prodaje

http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/priprava_proracunov_in_zakljucni

h_racunov_obcinskih_proracunov/proracunski_prirocnik/proracunski_prirocnik_za_pripravo_pror

acunov_obcin_za_leto_2015/, Ministrstvo za finance, Ljubljana, obiskano: 5.4.2015.

117 Cvikl M. Milan in Korpič-Horvat Etelka, kot v opombi 99, str. 165.




67

zgradb in prostorov) oziroma konto 7221 (prihodki od prodaje zemljišč in

neopredmetenih sredstev).118

V primeru, ko pa stroške oskrbnin, na osnovi katerih je bila vpisana zaznamba o

prepovedi odtujitve ali obremenitve nepremičnine, pokrijejo svojci (dediči) oskrbovanca

in s tem obdržijo nepremičnino, pa ta prihodek (vrnjena vrednost oskrbnine)

predstavlja nedavčne prihodke, s katerimi so mišljeni prihodki od opravljanja

dejavnosti, prihodki od financiranja, prihodki od taks in pristojbin ter vsi drugi prihodki,

ki niso posebej opredeljeni.119 Takšni prihodki se v proračunu občine izkazujejo v

splošnem delu proračuna skupina kontov št. 71 (nedavčni prihodki), podskupina kontov

št. 714 (udeležba na dobičku in dohodki od premoženja), konto št. 7141 (drugi

nedavčni prihodki).120

Posledično v obeh primerih, tako pri prodaji nepremičnine, kot pri prejemu sredstev s

strani sorodnikov oskrbovanca, v proračunu občine prihaja do vsebinske neusklajenosti

med njegovimi prihodki in odhodki, kar je podrobneje predstavljeno v nadaljevanju

magistrske naloge.

5.4. Sprememba režima sredstev pri pridobitvi lastninske pravice nad

nepremičnino

Zakon o javnih financah v 1. odstavku 67. člena podrobneje definira premoženje

države in občin, ki ga deli na stvarno in finančno premoženje. Medtem ko finančno

premoženje predstavljajo denarna sredstva, terjatve, dolžniški vrednostni papirji ter

delnice in deleži na kapitalu pravnih oseb in druge naložbe v pravne osebe,

predstavljajo stvarno premoženje države in občin premičnine in nepremičnine. Država

oziroma občina lahko takšno premoženje pridobiva, z njim razpolaga, ga upravlja in ga

118 Proračunski priročnik za pripravo proračunov občin za leto 2015, kot v opombi 116, in

Pravilnik o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava, kot v

opombi 115, 5. člen in 6. člen.

119 Pravilnik o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava,

kot v opombi 115, 5. člen.

120 Proračunski priročnik za pripravo proračunov občin za leto 2015, kot v opombi 116, in

Pravilnik o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava, kot v

opombi 115, 5. člen in 6. člen.

68

tudi najema. V skladu z 80. členom Zakona o javnih financah se kupnina, najemnina in

odškodnina za državno oziroma občinsko stvarno premoženje lahko porablja samo za

gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja države oziroma občine. V tem

primeru ostaja odprto vprašanje namena sredstev. Občina daje denarna sredstva za

oskrbo tistih oskrbovancev v domovih za ostarele, ki sami ne zmorejo kriti stroškov, in

v tem primeru predstavljajo socialni transfer. Ko občina proda nepremičnino in s

prodajo ustvari kapitalski prihodek, gre tak prihodek v t. i. v integralni proračun, kar

pomeni, da se vsa sredstva razporedijo neposredno v en sam proračun. Z integralnim

proračunom je bila uvedena centralizacija fiskalnega sistema, zagotovljen je bil nadzor

države, hkrati pa je bilo ukinjeno »fiskalno samoupravljanje«. Z integralnim

proračunom je bil narejen prvi korak v reformnih naporih državne uprave, ki jih od nje

zahteva tržno gospodarstvo. S pristopom integralnega proračuna država poskrbi, da se

vsi njeni prihodki zbirajo v državnem proračunu, s tem pa le-ta postane temeljni

instrument financiranja javnih izdatkov. Le na ta način lahko država pridobi in

razpolaga z zadostnimi viri za financiranje javnih izdatkov in nato preko ministrstev

izvaja svoje naloge.121 Pridobljena sredstva so namenska sredstva za gradnjo, nakup in

vzdrževanje stvarnega premoženja občine, ne pa namenska sredstva za kritje oskrbnin,

ki jih je občina plačala za bivanje oskrbovancev v domovih za ostarele. Socialni

transferi iz proračuna se zaradi namenskosti porabe sredstev, pridobljenih iz kapitalskih

prihodkov ne morejo neposredno pokrivati iz stroškov oskrbnin varovancev, zato

posledično prihaja do spremembe režima sredstev, ko občina pridobi lastninsko pravico

nad nepremičnino. Vrednost nepremičnine temelji na oceni GURS-a ali oceni sodnega

cenilca, pri čemer mora biti ocenjena vrednost v času zapuščinskega postopka enaka

zapuščini (ko občina priglasi terjatev v času zapuščine). S pridobitvijo lastništva

premoženja, občina ex-lege na podlagi zakona pridobi stvarno premoženje. Pri tem

glede na različnost nepremičninskega trga v Sloveniji občine (v odnosu do prodaje

nepremičnin) niso v enakem položaju, ker na nekaterih področjih Slovenije

nepremičninski trg po začetku gospodarske krize skoraj ne deluje že več let. Občine

tega premoženja ne morejo prodati ali pa ga prodajo po nižji ceni od zneska oskrbnin.

Po moji oceni je temeljni problem, da občina pridobi stvarno premoženje, iz katerega

se po pravilih proračunskega poslovanja ne more poplačati, saj sredstev od prodaje

premoženja (nepremičnin) ne more porabiti za kritje socialnih transferov. S

plačevanjem oskrbnin se občinam dejansko veča stvarno premoženje, ki se sicer

121 Cvikl M. Milan in Zemljič Petra, kot v opombi 111, str. 35 in str. 81.

69

vključuje v integralni proračun, vendar je poraba sredstev, pridobljenih na osnovi

prodaje stvarnega premoženja strogo določena (namenska poraba). Menim, da se s

tem izgublja preglednost proračunskega poslovanja, ker se prihodki od prodanih

nepremičnin porabljajo za ohranjanje stvarnega premoženja občine, in ne za

pokrivanje socialnih transferjev. Pojavlja se zamegljenost pri primerjanju kapitalskih

prihodkov od prodaje nepremičnin na eni strani in pri ugotavljanju odhodkov iz naslova

transferov na drugi strani, zaradi česar je težko najti njihovo neposredno povezavo.

Zato bi, po mojem mnenju, zakon v teh primerih moral določati izjemo pri porabi

sredstev, pridobljenih iz prodaje stvarnega premoženja ali pridobljenih iz donosov iz

najemnin.

5.5. Tveganja pri poslovanju z nepremičninami oskrbovancev v

domovih za ostarele

Sprememba režima sredstev pri prodaji nepremičnin pa ni edina pomanjkljivost

takšnega obravnavanja nepremičnin, ampak se pri občinah lahko pojavljajo še druga

dodatna tveganja pri poslovanju. Razmerje med občino in oskrbovancem se konča s

pridobitvijo lastništva nad nepremičnino, ki je bila prej v lasti oskrbovanca, pri čemer

pa za občino s tem nastane obveznost, da s pridobljenim premoženjem ravna kot

dober gospodar v skladu s predpisi, ki veljajo za upravljanje s stvarnim premoženjem.

Namen pridobitve lastninske pravice na nepremičnini s strani države oziroma občine je,

da naj bi se s tem poplačali stroški izplačanih socialnih pomoči. Na osnovi zakonodaje

se občine na nek način »sili«, da dobijo v last različne vrste nepremičnin, kljub temu,

da obstaja tveganje, da bodo imele precejšnje težave pri njihovi prodaji in dodatne

odhodke proračuna.

Zato je po končanem postopku zapuščinske razprave, ko občina postane lastnica

sorazmernega dela ali pa celote nepremičnine, ki jo je oskrbovanec v domu za ostarele

dal kot zavarovanje v zameno za kritje stroškov oskrbe, s tem posledično izpostavljena

več tveganjem, ki jih mora na nek način obvladati. Pri ravnanju s takšnimi

nepremičninami se pojavljajo naslednja pomembna vprašanja:

Kaj storiti s pridobljenimi nepremičninami? Jih uporabljati, dati v najem ali

prodati?

70

Ali je nepremičnino sploh mogoče prodati glede na trenutne razmere na

nepremičninskem trgu?

Ali nepremičnine, ki ostajajo v lasti občine, le-ta lahko uporablja za kakšne

druge namene? Ali ima občina od nje sploh kakšne koristi ali le stroške?

Občine se pri upravljanju in razpolaganju s pridobljenimi nepremičninami srečujejo s

številnimi tveganji, pri čemer menim, da so med glavnimi sledeča:

Nepremičnini se lahko zaradi različnih dejavnikov zmanjša vrednost. Med temi dejavniki

so najpomembnejši: slabšanje gospodarskih razmer, slabšanje kupne moči

prebivalstva, prevrednotenje vrednosti nepremičnin s strani GURS in druge, kot na

primer, če te nepremičnine ni mogoče prodati ali dati v najem.

Drugi pomembni vidik, ki lahko vpliva na vrednost nepremičnine je primer, ko se

nepremičnina nahaja na takšni lokaciji, da je nezanimiva oziroma neprimerna za

prodajo. Poleg tega lahko na vrednost nepremičnine vpliva tudi konkurenca s strani

ostalih ponudnikov nepremičnin, še posebej v primerih prodaje večjega števila

nepremičnin v primeru stečajev velikih gradbenih podjetij.

Pomembno vprašanje, ki ponazarja eno pomembnejših tveganj pri upravljanju z

nepremičninami, je tudi, ali bo občina nepremičnino uporabljala sama in ali v tem

primeru koristi od nepremičnine presegajo stroške njene uporabe?

Tudi, v kolikor se občina odloči dati nepremičnino v najem, se lahko pojavljajo nova

tveganja, ki so povezana z najemojemalci. Tako lahko prihaja do nediscipline pri

poravnavanju stroškov najemnin ali pa celo do dodatnih stroškov v primerih

poškodovanj nepremičnine zaradi nepazljive oziroma malomarne uporabe nepremičnine

s strani najemojemalcev. V primeru neuspešne izterjave neplačanih najemnin in

stroškov obnove nepremičnine, ima lahko občina več stroškov, kot če nepremičnine

sploh ne bi dajala v najem, ali če sploh ne bi postala lastnica zapustnikove

nepremičnine.

V kolikor občina nepremičnine ne more prodati, so lahko stroški upravljanja višji od

donosov od te nepremičnine. V takšnem primeru se lahko znajde v slabšem položaju,

kot pa če nepremičnine sploh ne bi imela v lasti. V primerih, ko bi občine obdržale

71

nepremičnine v lasti, bi lahko z napovedanim sprejetjem zakona o nepremičninah

povzročili dodaten neugoden vpliv na proračun občine. Nepremičnine bi bile tako

obremenjene z dodatnimi davčnimi dajatvami, ki bi jih za čas lastništva nad

nepremičninami morale pokrivati občine. Takšen davek bi pomenil dodatne odhodke

proračuna, istočasno pa ti stroški ne bi generirali morebitnih dodatnih prihodkov za

njihovo kritje. S tega vidika bi bilo lastništvo poslovno nepotrebnih nepremičnin v

občinski lasti še toliko bolj nesmotrno.

Vprašanje je, ali upravljanje z nepremičnino sploh sodi v izvirne naloge občine,

določene v 21. členu Zakona o lokalni samoupravi? To še posebej velja za primere, če

občina dobi v last večje število nepremičnin. Posledično bi le-te zajemale velik del

izvajanja nalog občine tako z vidika obsega dela kot vrednosti stroškov in prihodkov, ki

bi jih imela s trgovanjem s temi nepremičninami. Poleg tega je vprašanje tudi ali

navedeno poslovanje občine ne krši proračunska načela, ki jih morajo spoštovati

proračunski uporabniki?

Kot pomemben vidik tveganja pri poslovanju z nepremičninami navajam teoretično

možnost zlorab pri vplivanju na vrednost nepremičnin. Občina ima namreč možnost

spreminjanja prostorskih aktov (zazidljivost površin, spremembe namembnosti), s

katerimi lahko vpliva na vrednost nepremičnin. To bi v praksi lahko pomenilo možnost,

da občina v zapuščinskem postopku postane lastnica nepremičnine, ki je takrat imela

nižjo vrednost, nato pa s spremembo prostorskih aktov posledično dvigne ceno te

pridobljene nepremičnine. Na ta način bi lahko prišlo do oškodovanja dedičev, saj bi bil

sorazmerni delež lastništva občine v takšne nepremičnini bistveno nižji, kot je bil pred

spremembo njene vrednosti.

5.6. Načela proračunskega poslovanja in proračun občine

V zvezi z upravljanjem stvarnega premoženja – nepremičnin, ki so jih občine pridobile

od oskrbovancev in socialnih transferov za kritje stroškov oskrbnine v domovih za

ostarele, ocenjujem, da obstajajo tveganja nepreglednosti proračunskega poslovanja

predvsem v zvezi z načelom proračunske preglednosti, hkrati pa tudi tveganja

neupoštevanja proračunskih načel gospodarnosti, učinkovitosti ter uspešnosti.

72

Pri proračunskem poslovanju so občine zavezane upoštevati načela proračunskega

poslovanja, in sicer:

formalno-statična načela, ki se nanašajo na vsebino in obliko proračuna,

dinamično-materialna načela, ki se nanašajo na pripravo in izvrševanje

proračuna,

sodobna proračunska načela.

Načela priprave proračuna podrobneje podajata Cvikl in Zemljičeva v Zakonu o javnih

financah s komentarjem, kot je navedeno v nadaljevanju:

5.6.1. Formalno-statična proračunska načela

Načelo enotnosti proračuna in načelo popolnosti proračuna predstavljata izhodišče za

urejanje sistema financiranja javne porabe v Sloveniji, opredeljene v 148. členu Ustave

Republike Slovenije, ki določa, da morajo biti vsi prihodki in izdatki države in lokalne

skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v njihovih proračunih. Načelo enotnosti

proračuna zahteva, da so prejemki in izdatki države zajeti v enem proračunu, torej v

enem dokumentu in ne v več ločenih, kar pomeni, da Državni zbor oziroma občinski

svet samo enkrat odloča o porabi države oziroma občine v prihodnjem letu. Vsa

finančna planiranja države in lokalnih skupnosti morajo torej biti zajeta v proračunu.

Načelo popolnosti proračuna zahteva, da so v proračunu prikazani vsi prejemki in vsi

izdatki države oziroma občine. To načelo ne dovoljuje, da se prejemki države zbirajo na

posebnih računih (pri drugih pravnih osebah), ne da bi bili pred tem zajeti v proračunu.

Namen teh načel je predvsem, da dobi Državni zbor oziroma občinski svet ob obravnavi

proračuna, ko določa okvire in namen porabe finančnih sredstev države oziroma

občine, celovit pregled o izdatkih države oziroma občine ter da se v proračunu zbere

dovolj prejemnikov, da se z njimi pokrijejo vsi izdatki.

Načelo izkazovanja proračunskih prihodkov in odhodkov v polnem (bruto) obsegu, ki

zahteva, da se v proračun vplačajo in iz njega izplačajo vsi prejemki in izdatki

proračuna. Pravne osebe morajo vrednost poslovnih dogodkov knjižiti v polni višini

oziroma v bruto znesku in jih ne smejo medsebojno poračunavati. Zato medsebojni

73

poboti terjatev in obveznosti države ali občine do drugih subjektov načeloma niso

dovoljeni.

Načelo preglednosti proračuna zahteva, da so sredstva proračuna do določene mere

specificirana, kar omogoča Državnemu zboru oziroma občinskemu svetu in širši

javnosti, da ima pregled nad tem za katere namene se porabljajo sredstva države ali

občine. Zato se prejemki in izdatki proračuna razčlenjujejo, in sicer prejemki po virih in

izdatki po namenih. Razdelitev je lahko različna, in sicer je členitev odhodkov lahko

narejena po institucijah, po ekonomskih ali po funkcionalnih namenih, programih ali

politikah. Členitev odhodkov je predvsem odvisna od tradicije v določeni državi,

družbenih pričakovanj o podrobnosti prikaza proračuna in aktualne usmeritve vlade ali

župana na področju načrtovanja proračuna.

Načelo varčnosti se odraža v tem, da se morajo proračunska sredstva uporabljati v

minimalni višini, ki je potrebna za financiranje državnih in občinskih organov, seveda

pa morajo zagotovljena sredstva omogočiti izvajanje nalog, ki jih zahtevajo zakoni in

drugi predpisi. Država in občina morata biti pri porabi proračunskih sredstev varčni in

gospodarni, saj je zaradi doseganja stabilnega in trajnega razvoja države, ki temelji na

konkurenčnem gospodarstvu, treba zelo pretehtano nalagati obvezne dajatve s

katerimi se financira njuno delovanje.

Načelo zakonitosti zahteva, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov,

organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali

zakonitem predpisu. Posamični akti o razpolaganju s proračunskimi sredstvi morajo biti

v skladu z zakoni in drugimi predpisi. Za zakonito porabo proračunskih sredstev torej

ne zadošča, da so za namen v proračunu zagotovljene pravice porabe, pač pa morajo

biti spoštovani vsi pogoji, ki so predpisani za porabo teh sredstev in sicer tako v

postopkovnih kot tudi v materialnih predpisih.

5.6.2. Dinamično-materialna proračunska načela

Načelo predhodne potrditve proračuna zahteva, da se proračun lahko začne izvrševati

šele, ko ga predstavniški organ sprejme, pri čemer ga mora le-ta sprejeti pred

začetkom leta, na katerega se nanaša. S tem je omogočeno, da predstavniški organ

države ali občine določi obseg in namene izdatkov proračuna za prihodnje obdobje. S

74

sprejetjem proračuna predstavniški organ opredeli namene porabe proračunskih

sredstev in ker se pri nas proračuni zelo podrobno razdelani in prikazani, s tem določi

tudi, katere naloge oziroma konkretni projekti in programi se bodo financirali s

proračuna. Tako pravzaprav predstavniški organ sprejme ključne odločitve o

financiranju države ali občine in s tem omejuje izvršilno vejo oblasti pri financiranju

države. Kljub pomembni vlogi tega načela se države pogosto srečujejo z začasnim

odstopanjem od tega načela, ko proračun za tekoče leto ni pravočasno sprejet.

Načelo specializacije proračuna je ena najpomembnejših zahtev, ki veljajo za

proračunsko financiranje države in občine in predstavlja pomembno razliko pri

njihovem poslovanju glede na poslovanje gospodarskih subjektov. Neposredni

uporabniki imajo v svojih finančnih načrtih zagotovljene pravice porabe za prevzemanje

obveznosti in za njihovo plačevanje. To je dovoljeno za namene in v višini, kot je

določeno na posamezni proračunski postavki-kontu, na kateri se proračun načrtuje in

izvršuje. Ta pravica neposredne uporabnike hkrati tudi omejujem saj smejo v

proračunu odobrene pravice porabe uporabiti: samo v določenem obsegu (načelo

kvantitativne specializacije), samo za določen namen (načelo kvalitativne specializacije)

in samo znotraj določenega obdobja (načelo časovne specializacije).

Načelo javnosti proračuna omogoča širši javnosti, da se seznani s proračunskimi

prejemki in izdatki, s čimer se omogoča nadzor nad subjekti, ki sodelujejo v procesu

priprave, sprejemanja in izvrševanja proračuna. Nanaša se na vse faze proračunskega

ciklusa. To načelo se v praksi uresničuje na več načinov. Javnost je po medijih

seznanjena s proračunsko razpravo in sprejemanjem proračuna v predstavniškem

telesu. Državni proračun, rebalans državnega proračuna, spremembe proračuna in

zaključni račun državnega proračuna so objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije,

predlogi vseh teh aktov pa v Poročevalcu Državnega zbora. Tudi občine morajo

proračun, rebalans proračuna in zaključni račun proračuna objaviti v uradnem glasilu

občine. Vsi proračunski uporabniki so javnosti odgovorni za rezultate svojega delovanja

ter za pravilno in smotrno porabo javnofinančnih sredstev.

Načelo proračunskega ravnotežja zahteva, da je že predlog proračuna in nato tudi

sprejeti proračun uravnotežen med prejemki in izdatki. Gre za t. i. formalno ravnotežje

proračuna. Proračun mora biti uravnotežen med celotnimi prejemki in izdatki, pri čemer

spadajo med prejemke proračuna prejemki iz vseh treh bilanc (bilance prihodkov in

75

odhodkov, računa finančnih naložb in terjatev, računa financiranja). Enako velja za

opredelitev izdatkov. To pomeni, da ni prepovedan presežek ali primanjkljaj državnega

ali občinskega proračuna, ni pa dovoljeno, da v proračunu ni načrtovano dovolj

prejemkov za pokritje celotnih izdatkov. To načelo je treba spoštovati tako v fazi

priprave predloga proračuna, v fazi izvrševanja proračuna med letom in ob zaključku

proračunskega leta kakor tudi v fazi sprejemanja proračuna.

Načelo periodičnosti ali enoletnosti proračuna zahteva, da se proračun sprejema

periodično. Proračun je namreč po definiciji načrt prejemkov in izdatkov države

oziroma občine, ki ga predstavniško telo sprejme za določeno časovno obdobje.

Proračuni države oziroma občine so predpisani kot letni akti, ki veljajo za koledarsko

leto. To načelo se odraža na različne načine. Po eni strani zahteva, da pravice porabe

neposrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov v njihovih finančnih

načrtih, ki na 31.12. niso porabljene, zapadejo s koncem proračunskega leta.

Uporabniki, ki svojih pravic porabe v določenem letu niso izkoristili, jih ne smejo

porabiti v prihodnjem letu. To načelo zahteva tudi, da morajo neposredni uporabniki za

neporavnane obveznosti iz preteklega leta sami zagotoviti pravice porabe v svojih

finančnih načrtih iz proračuna tekočega leta.122

Dodatni dinamično-materialni načeli priprave proračuna, in sicer načelo proračunske

točnosti in proračunske stvarnosti podaja Pernek, in sicer:

Načelo proračunske točnosti zahteva, da so prihodki in izdatki v proračunu čim bolj

natančno navedeni, tako da ne bi prihajalo do razlik med proračunom kot planom

prihodkov in izdatkov ter zaključnim računom proračuna kot pokazateljem točnosti

tega plana. Z različnimi metodami se v praksi skuša doseči čim večja usklajenost med

proračunom in zaključnim računom proračuna (med planiranim dohodkom in izdatki ter

njegovo stvarnostjo).

Naslednje dinamično-materialno načelo priprave proračuna pa je načelo proračunske

stvarnosti, ki je tesno povezano z načelom proračunskega ravnovesja. Po tem načelu je

mogoče predvideti v proračunu samo tiste dohodke, ki jih je mogoče uresničiti po

122 Podrobneje v Cvikl M. Milan in Zemljič Petra, kot v opombi 111, str. 78-92.

76

realni oceni, sredstva pa razporediti po višini ki je nujna za kritje javnih potreb in za

izvajanje nalog, ki jih določena lokalna enota mora opraviti.123

5.6.3. Sodobna proračunska načela

Cvikl in Zemljičeva poleg klasičnih navajata še sodobna proračunska načela, katerih

pomen se v zadnjih letih vse bolj povečuje. Med sodobna proračunska načela tako

spadajo:

Načelo učinkovitosti in načelo gospodarnosti porabe javnofinančnih sredstev, pri

katerih načelo učinkovitosti zahteva porabo danih sredstev na tak način, da se

dosežejo maksimalni učinki, načelo gospodarnosti pa pomeni doseganje želenega

učinka z minimalnim obsegom sredstev. V tem smislu sta načeli učinkovitosti in

gospodarnosti predpisani kot maksima za razpolaganje s proračunskimi sredstvi.

Spoštovati ju morajo predvsem neposredni uporabniki pri izvajanju svojih funkcij in

nalog, se pa obveznost spoštovanja teh načel razširja tudi na posredne uporabnike

proračunov, saj morajo vsi proračunski uporabniki poročati o gospodarnem,

učinkovitem in uspešnem poslovanju.

Načelo celovitega pokrivanja proračuna, ki določa, da vsi prejemki služijo za pokrivanje

vseh izdatkov. To načelo želi onemogočiti neposredno in avtomatično vezanje

določenih prejemkov proračuna na določene izdatke in s tem preprečiti, da bi bili samo

nekateri neposredni uporabniki upravičeni do določenih prejemkov proračuna, ki bi bili

že vnaprej rezervirani za določene namene. Z dosledno izpeljavo tega načela se

ohranja pravica Državnega zbora oziroma občinskega sveta, da odloča o izdatkih

proračuna, saj prejemki proračuna niso že vnaprej rezervirani.

Pri načelu večletnosti proračunskega načrtovanja so z njegovo realizacijo predpisane

različne oblike večletnega načrtovanja prejemkov in izdatkov proračuna. Gre za

načrtovanje proračuna v okvirih večletne makroekonomske strategije vlade,

predstavljene v proračunskem memorandumu, kot tudi na pripravo večletnih

investicijskih programov, programov državnih pomoči ter drugih razvojnih programov

neposrednih uporabnikov v okviru načrta razvojnih programov. Poleg tega je

123 Podrobneje v: Pernek Franc, kot v opombi 100, str. 344-348.

77

predpisano, da se pripravljata in sprejemata dva državna proračuna za dve prihodnji

leti (t+1 in t+2), kar omogoča prevzemanje obveznosti v breme proračunov prihodnjih

let v večjem obsegu.

Načelo denarnega toka oziroma t.i. plačana realizacija, ki določa, da država oziroma

občina lahko v tekočem letu razpolagata le s tistimi prejemki, ki so bili vplačani v njun

proračun do konca tekočega leta. Med izdatke proračuna tekočega leta pa se štejejo

tista izplačila iz proračuna, ki so bila izvršena do konca tekočega leta. To je povezano s

proračunskim načelom časovne specializacije proračuna, ki določa, da lahko uporabniki

prevzemajo in plačujejo svoje obveznosti samo v višini sredstev, ki jih imajo

zagotovljene v finančnem načrtu iz proračuna tekočega leta.124

5.7. Prodaja nepremičnin oskrbovancev v luči načel proračunskega

poslovanja

Na podlagi navedenega pregleda načel proračunskega poslovanja ocenjujem da, ko

občina dobi v last nepremičnino oskrbovanca, pride do spremembe režima sredstev.

Odhodek občine je izkazan kot tekoči transfer, prihodek pa kot kapitalski prihodek, za

katerega velja stroga namenska poraba. Z nepremičnino mora občina gospodariti kot

dober gospodar125 in ni nujno, da nepremičnino proda, bodisi, da je ne more ali noče

prodati. Nepremičnina ji lahko predstavlja strošek ali donos. Če nepremičnino proda, je

vprašanje, ali jo proda v isti višini kot je znašal odhodek socialnega transfera. Menim,

da vse to v obravnavanem delu vpliva na preglednost proračunskega poslovanja in se

zato posledično tudi s proračunskega vidika zastavlja vprašanje primernosti pridobitve

lastninske pravice občine na zapustnikovi (oskrbovančevi) nepremičnini. Menim, da

obstajajo velika tveganja, da pri tem prihaja do kršitve proračunskega načela

preglednosti, ki določa, da bi morali biti prejemki in izdatki proračuna razčlenjeni tako,

da omogočajo občinskemu svetu in širši javnosti jasen pregled postavk proračuna po

virih prihodkov in namenih porabe.126

124 Podrobneje v: Cvikl M. Milan in Zemljič Petra, kot v opombi 111, str. 78-92.

125 Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF,

14/15 – ZUUJFO, 51. člen.

126 Podrobneje v Korpič-Horvat Etelka: Proračunsko pravo, Izpitna literatura za predmet

Proračunsko pravo, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor, 2006, str. 25.

78

Prihodki od prodaje nepremičnin oskrbovancev pridobijo značaj namenskih prihodkov

in se ne smejo namenjati za kritje plačila oskrbnine oskrbovancem. Za kritje teh

stroškov proračunski predpisi (Zakon o javnih financah in Pravilnik o izvrševanju

proračuna) ne dopuščajo porabe kapitalskih prihodkov, kajti tako pridobljena sredstva

se lahko porabijo le za gradnjo, nakup ali vzdrževanje stvarnega premoženja.

V zvezi z nepremičninami, ki jih občina dobi v last v zameno za kritje stroškov oskrbe, a

jih ne proda, ampak obdrži v lasti, pa se lahko pojavljajo tudi drugi primeri kršitve

proračunske preglednosti. Tako bi v primeru, da je občina takšne nepremičnine dala v

najem, realizirala prihodke od najemnin, ki po vsebini spadajo med nedavčne prihodke,

oziroma prihodke od premoženja (št. konta 7103). Takšni prihodki od najemnin bi v

lahko pomenili dodaten vir za pokrivanje stroške oskrbnin v domovih za ostarele, kar bi

morali dovoljevati predpisi, s čimer bi lahko zopet prišlo do kršitve načela preglednosti

proračuna.127 Menim, da bi bila lahko kot ena izmed možnih rešitev večje preglednosti

proračuna ta, da bi bili kapitalski prihodki občine lahko namenjeni za plačevanje

oskrbnin v domovih za ostarele. V primerih, ko bi bili takšni prihodki realizirani iz

prodaje nepremičnin oskrbovancev v domovih za ostarele, bi se le-ti lahko porabili za

kritje stroškov socialnih transferov, ki jih je imela občina za kritje stroškov oskrbe.

Poleg kršitve načela preglednosti proračuna pa se v primeru prodaje nepremičnin

oskrbovancev lahko pojavlja tudi kršitev enega od modernih, novejših proračunskih

načel, in sicer načela gospodarnosti in učinkovitosti ter uspešnosti. Šoltes sicer navaja,

da vlada na področju gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (smotrnosti)

razpolaganja z javnimi sredstvi velika praznina in da se je v zadnjih letih celoten

koncept javnofinančnih predpisov osredotočil na postopkovna pravila, ki naj bi na

posameznih področjih natančneje vodila javni sektor pri dodeljevanju sredstev in

razpolaganju z njimi, ter da za ponazoritev lahko vzamemo javna naročila ali

razpolaganje z občinskim ter državnim stvarnim premoženjem. Šoltes nato še navaja,

da so na obeh področjih apetiti kar veliki, zato zakoni podrobno določajo postopkovna

pravila, smotrnost pa je postavljena zgolj na raven načel.128 Ne glede na navedeno

127 Glej tudi: Proračunski priročnik za pripravo proračunov občin za leto 2015, kot v opombi 116,

in Pravilnik o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava, kot

v opombi 115, 5. člen in 6. člen.

128 Šoltes Igor: Za varovanje javnih financ je treba imeti ustrezne pristojnosti, Pravna praksa

2013, št. 20, GV založba, Ljubljana, 23.5.2013, str. 3.

79

menim, da je kljub bolj splošni načelni opredelitvi gospodarnosti, učinkovitosti in

uspešnosti, v primeru upravljanja z nepremičninami, ki jih obravnavam v okviru

magistrske naloge, mogoče trditi, da omenjeno načelo ni upoštevano v zadostni meri in

da bi bilo z drugačnim načinom poplačila mogoče doseči boljše učinke.

Pri tem načelu se sicer zastavlja vprašanje, ali se s porabljenimi sredstvi dosega

najboljši učinek in ali bi bilo mogoče doseči enaki učinek z manjšimi sredstvi? Gre za

razmerje med koristnostjo in stroški za uveljavljanje minimalnega načela (doseči cilj s

čim manjšimi sredstvi) in maksimalnega načela (z določenimi sredstvi doseči najboljši

rezultat). Uspešnost pomeni, da se doseže cilj, rezultat, ki se je načrtoval s porabo

sredstev za določen namen.129 Ko namreč občina dobi v last nepremičnino in jo nato

bodisi proda, bodisi obdrži za nadaljnjo uporabo, se zastavlja vprašanje, ali je iztržila

dovolj s prodajo oziroma uporabo te nepremičnine, in ali je ravnala gospodarno kot

velevajo proračunska načela. Gospodarno ravnanje v takih primerih bi pomenilo, da

občina z nepremičnino upravlja na način, ki povzroča najmanj stroškov v dani situaciji,

in bi vsako drugačno ravnanje pomenilo dodatno obremenitev za občinski proračun

oziroma povzročalo dodatne stroške. V primeru, ko bi občina uspela prodati

nepremičnino, pa bi gospodarno ravnanje pomenilo prodajo te nepremičnine po najvišji

možni iztržljivi ceni in doseganje maksimalnega pozitivnega učinka na občinski

proračun. Vsako drugačno ravnanje, ko bi občina v primeru prodaje iztržila manj,

oziroma, ko bi pri enaki doseženi ceni imela več stroškov, bi lahko pomenilo kršenje

proračunskega načela gospodarnosti in učinkovitosti. Podobno vprašanje glede

ustreznega upravljanja premoženja izpostavi tudi Oplotnik, ki navaja, da »se postavlja

vprašanje, kako so se občine sposobne »spopasti« s sodobnim načinom upravljanja

oziroma kako so urejene občinske statistike in popisi občinskega premoženja (t.i.

zakladnica). Vprašanje je, ali se vse občinske uprave aktivno ukvarjajo z investiranjem

oziroma dezinvestiranjem lokalnega premoženja, oziroma če aktivno sodelujejo pri

oblikovanju politik podjetij, v katerih imajo večinske deleže (sodelovanje na

skupščinah, kadrovanje v nadzorne svete itn.). Lahko bi domnevali, da na tem nivoju

financ leži še precej rezerv oziroma prostora za dodatna finančna sredstva ali za

učinkovitejše delovanje celotnih financ, proračuna in blagajne slovenskih občin.«130

129 Korpič-Horvat Etelka, kot v opombi 126, str. 32.

130 Oplotnik Žan: Alternativni viri financiranja občin, Ekonomski inštitut Pravne fakultete v

Ljubljani, Lex Localis, letnik 1, št. 4, Ljubljana, 2003, str. 45.

80

Zastavljeno vprašanje je povsem mogoče razumeti tudi v luči uspešnosti obvladovanja

in upravljanja nepremičnin, ki jih je občina dobila v last v zameno za kritje oskrbe v

domu za ostarele. Občine sicer dejansko pridobivajo stvarno premoženje, vendar le-to

ob neustreznem upravljanju pomeni le vezana sredstva (tudi denarna) in t.i. »mrtev

kapital«, ki bi ob ustreznem upravljanju, prodaji oziroma preoblikovanju v drugo obliko

lahko neprimerno bolj koristil občini, ter imel pozitiven vpliv na proračunske prihodke,

posledično pa tudi na likvidnost občine.

5.8. Alternative obstoječemu sistemu obravnave nepremičnin občin,

pridobljenih v okviru zapuščinskih postopkov

V okviru upravljanja z nepremičninami, ki jih dobi občina v last v zameno za kritje

stroškov oskrbe, se zastavlja več vprašanj: Ali je občina s sredstvi, porabljenimi za

kritje stroškov oskrbe za socialno ogrožene oskrbovance, dosegla svoj namen; ali je

kritje oskrbe takšnih zavarovancev, ki imajo premoženje, sploh smotrno, ali bi bilo

bolje, da bi se takšno premoženje oskrbovancev že prej prodalo, tako dobljena

sredstva pa namenili za kritje stroškov bivanja v domu za ostarele?

Kot je bilo predstavljeno, občina na osnovi zapuščinskega postopka postane lastnica

nepremičnine v zameno za kritje stroškov oskrbovanca v domu za ostarele. Občina

tako sicer dobi nepremičnino, vendar se ne glede na to, da je v zameno za socialne

transfere (kritje oskrbe) dobila povračilo v obliki stvarnega premoženja, zastavlja

vprašanje, ali je takšna ureditev smiselna? Ustavno sodišče je sicer v svoji odločbi

opredelilo, da je ustavno dopustno, da se država, ko takšna oseba premoženja ne

potrebuje več, poplača iz zapustnikovega premoženja, ki bi ga sicer dobili dediči. Pri

tem pa je hkrati tudi navedlo, da bi se povračilo dane pomoči lahko doseglo tudi z

blažjim posegom, s priznanjem obligacijske pravice dajalcu pomoči in z morebitnimi

sredstvi za njeno zavarovanje.131 Tako na osnovi navedenega menim, da obstajajo tudi

druge možnosti za povračilo stroškov kritih oskrbnin, ki bi lahko bile naslednje:

http://www.lex-localis.info/files/2cad5b75-3e3f-476c-8994-

7d07ce0b666d/632898672706875000_2003_04_03.pdf, obiskano: 7.8.2016.

131 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I_330/97 z dne 30.11.2000, 12. točka.

http://www.lex-localis.info/files/2cad5b75-3e3f-476c-8994-7d07ce0b666d/632898672706875000_2003_04_03.pdf


81

Ena od možnosti bi bila sprememba 80. člena Zakona o javnih financah in 107. člena

Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, ki opredeljujeta

namensko porabo prihodkov proračuna, pridobljenih s prodajo oziroma upravljanjem

stvarnega premoženja občine. S to spremembo prihodki od prodaje nepremičnin ne bi

bili več izključno namenski prihodki proračuna, ampak bi se lahko porabljali tudi za

kritje drugih odhodkov proračuna, kot na primer za kritje socialnih transferov (stroškov

oskrbnin). Omenjeni prihodki od prodaje nepremičnin so sicer del integralnega

proračuna (torej so vključeni v proračun kot celoto), vendar pa je zaradi zakonskih

določb omejen namen, za katerega se lahko porabljajo. Z ustrezno spremembo

predpisov bi se zagotovila večja preglednost med prihodki in odhodki občinskih

proračunov, zagotovljeno pa bi bilo tudi upoštevanje proračunskih načel.

Ena od možnosti bi bila tudi, da občina ne bi postala lastnica nepremičnine, ampak bi

se nepremičnina prodala pred pridobitvijo lastništva občine. Šlo bi za podobno ureditev,

kot velja v Avstriji. Enako bi veljalo tudi v primerih, ko dediči ne bi želeli odkupiti

nepremičnine oziroma poplačati stroškov oskrbe v zameno za umik hipoteke. S tem bi

občina prejela denarna sredstva od prodaje nepremičnine, hkrati pa ji ne bi bilo

potrebno upravljati s tako pridobljenimi nepremičninami, kar terja dodatno izvajanje

nalog občine in ji lahko povzroča tudi dodatne stroške.

Če ostane sistem pridobivanja stvarnega premoženja države zaradi plačil stroškov

oskrbnine enak, ob predpostavki enake ureditve v predpisih, kjer se na osnovi 80.

člena Zakona o javnih financah in 107. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje

proračuna Republike Slovenije sredstva, pridobljena s prodajo ali upravljanjem

nepremičnin oskrbovancev lahko namenijo le za gradnjo, nakup in vzdrževanje

stvarnega premoženja države oziroma občine, pa bi lahko bila ena od možnih rešitev

ustanovitev organa (agencije) na ravni države, ki bi upravljal z nepremičninami,

pridobljenimi v zameno za izplačane socialne transfere (kritje stroškov oskrbe v

domovih za ostarele). Potrebno je poudariti, da je sicer pravilno, da se občina poplača

iz premoženja zapustnika (kar je v svoji odločbi opredelilo tudi Ustavno sodišče132),

vendar pa se pri tem vseeno pojavlja težava zaradi prej omenjene zakonske ureditve o

nujnosti namenske porabe sredstev od prodaje stvarnega premoženja. Z ustanovitvijo

organa na ravni države bi se problematika ureditve tako plačila oskrbnine, kot

132 Odločba Ustavnega sodišča RS: U-I-330/97, 30.11.2000, 11. točka.

82

upravljanja z nepremičninami, prenesla na državno – centralno raven. Glavno breme

upravljanja z nepremičninami bi tako na centralni ravni nosila država, pri čemer bi bile

hkrati v enakopravnejšem in bolj pravičnem položaju tudi občine, neodvisno od tega, v

katerem delu Slovenije se nahajajo. Na nekaterih področjih Slovenije je namreč

prodaja nepremičnin zaradi posledic gospodarske krize in zato neaktivnega trga z

nepremičninami zelo težka, oziroma skoraj nemogoča, zaradi česar so lahko določene

občine zaradi svoje geografske lege v neenakem položaju. Tveganje upravljanja z

nepremičninami bi bilo tako občutno manjše v primeru centralne ureditve upravljanja s

pridobljenimi nepremičninami na ravni države, v primerjavi s sedanjimi razmerami, ko

se morajo občine same ukvarjati z nepremičninami in ustrezno obvladovati tveganja pri

njihovem upravljanju, ki so lahko zelo velika, in lahko pomenijo siromašenje

premoženja občine. Zato menim, da sedanja ureditev pokrivanja stroškov oskrbnine v

domovih za ostarele ni ustrezna, in da bi bila boljša rešitev upravljanja z

nepremičninami na državni ravni, kjer bi se vse nepremičnine, pridobljene v zameno za

izplačane socialne transfere, obravnavale centralizirano. S tem bi bile razbremenjene

občine, ki ne bi imele dodatnih stroškov upravljanja s pridobljenimi nepremičninami, na

ravni države pa bi se lahko zagotovilo učinkovitejše gospodarjenje s pridobljenimi

nepremičninami zaradi večjih tržnih možnosti, pa tudi večje strokovnosti in specialnih

znanj, ki se lažje zagotovijo na državni ravni, kot na ravni posamezne občine. Iz

pridobljenih prihodkov bi se lahko krili socialni transferi oziroma oskrbnine za

oskrbovance v domovih za ostarele.

Ena od možnih rešitev je tudi sprejem Zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za

dolgotrajno oskrbo,133 ki ga je pripravilo Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in

enake možnosti. Prvi predlog omenjenega zakona izhaja že iz leta 2006, vendar do

danes še ni bil sprejet. Predlog zakona predvideva uvedbo novega obveznega

zavarovanja za dolgotrajno oskrbo in spremembo obstoječe zakonodaje, ki ureja

področje dolgotrajne oskrbe v Sloveniji, s čimer bi se uvedlo solidarnostno financiranje

področja dolgotrajne oskrbe na načelih socialnih zavarovanj in zagotovilo dolgoročno

finančno vzdržen sistem dolgotrajne oskrbe. Hkrati bi se omogočil dostop do storitev in

pravic iz dolgotrajne oskrbe vsemu prebivalstvu, ki jih potrebuje, ter se dosegla

133 Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Predlog zakona o dolgotrajni

oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo,

http://www.mddsz.gov.si/fileadmin/mddsz.gov.si/pageuploads/dokumenti__pdf/ZDOZDO_uvod

__cleni_in_obrazlozitve_-_12.03.2010.pdf, obiskano: 10.8.2016.

http://www.mddsz.gov.si/fileadmin/mddsz.gov.si/pageuploads/dokumenti__pdf/ZDOZDO_uvod__cleni_in_obrazlozitve_-_12.03.2010.pdf


83

izenačenost pravic med vsemi upravičenci. Uvedba predvidenega obveznega

zavarovanje za dolgotrajno oskrbo bi bilo socialno zavarovanje, ki bi temeljilo na

načelih solidarnosti in odgovornosti posameznika za zagotavljanje lastne socialne

varnosti in socialne varnosti njegovih družinskih članov. Cilj predloga zakona je tudi

povečanje socialne varnosti in kakovosti življenja starejših, bolnih, poškodovanih,

invalidnih in onemoglih oseb, ki so odvisne od tuje pomoči pri opravljanju temeljnih

življenjskih aktivnosti. Po predlogu zakona bi morala takšna pomoč postati sestavni del

celovite socialne varnosti države, urejene po načelih socialnih zavarovanj, kar

ocenjujem, kot že navedeno, kot primerno rešitev zagotavljanja socialne varnosti

oskrbovancev v domovih za ostarele.

84

6. SKLEPNE UGOTOVITVE

Zaradi spremembe strukture prebivalstva, kjer je mladih vse manj, starejših pa vse več,

hkrati pa se podaljšuje tudi njihova življenjska doba, so pod velikim pritiskom državni

skladi, ki skrbijo za socialno varnost prebivalstva. Zaradi vse večjih težav pri

financiranju delovanja skladov socialne varnosti se države poslužujejo najrazličnejših

ukrepov za zagotavljanje njihove vzdržnosti, med katere po eni strani sodijo različni

ukrepi za zmanjševanje nabora socialnih pravic, po drugi strani pa širjenje deleža

pravic, za katere morajo njihovi uporabniki (do)plačevati sami.

V magistrski nalogi sem s proračunskega vidika določil tezo oziroma vprašanje ali lahko

v primeru, ko občina krije socialno ogroženemu oskrbovancu oskrbnino v domu za

ostarele, in zahteva prepoved odtujitve in obremenitve nepremičnine v zemljiški knjigi

in po smrti oskrbovanca postane lastnica te nepremičnine, še lahko govorimo o socialni

pomoči (tekočem transferu) ali gre v tem primeru za socialno posojilo. Pri razpravi o

tem, ali se socialna pomoč, kot jo omenjam v prejšnjem odstavku, v primerih, ko jo

država po smrti upravičenca zahteva nazaj, na nek način spreminja v socialno posojilo,

menim, da slednje ne drži. Občina je zavezana k proračunskemu poslovanju in odhodki

proračuna za oskrbnino oskrbovancev se razvrščajo kot socialni transferi. Posebnost

teh transferov je, da so na podlagi Zakona o dedovanju in Zakonu o socialnem varstvu

povratni, ker občina zanje pridobi kapitalske prihodke. Namen pridobitve lastniške

pravice nad nepremičnino s strani občine naj bi bil preprečevanje siromašenja skladov

socialne pomoči, pri čemer pa se zastavlja vprašanje, ali je takšna ureditev sprejemljiva

s proračunskega vidika. V skladu s 50. členom Ustave imajo državljani pod pogoji,

določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Tako je socialna država, ki temelji

na pravici do socialne varnosti, ogroženemu posamezniku dolžna zagotoviti ustrezno

pomoč, a hkrati država pravice posamezniku do socialne varnosti ne sme ogroziti z

neupravičenim siromašenjem skladov za zagotavljanje te pomoči. Smotrnost

poslovanja države torej zahteva, da država dobi vrnjena sredstva pomoči, ki so jo

prejemali socialno ogroženi prebivalci in se po možnosti poplača iz vrnjenega

premoženja, v kolikor le-to obstaja. V tem primeru se zastavlja vprašanje ali bi lahko

obstajala tudi blažja sredstva, s katerimi bi bilo mogoče zavarovati pravico do tega

socialnega varstva. Pridobitev lastništva nad nepremičninami s strani države oziroma

občine je določena v Zakonu o dedovanju in Zakonu o socialnem varstvu. Da je takšna

85

ureditev ustavno dopustna, je presodilo tudi Ustavno sodišče,134 ki je ugotovilo, da se

država lahko poplača iz premoženja osebe, ko le-ta pomoči ne potrebuje več. V

nasprotnem primeru bi namreč premoženje dobili dediči, država pa bi neupravičeno

zmanjšala svoja sredstva, ki bi jih sicer lahko namenila drugim, ki potrebujejo pomoč.

Glede na staranje prebivalstva Slovenije in glede na dejstvo, da je v Sloveniji velik del

nepremičnin, v katerih živijo njeni prebivalci, v zasebni lasti, je tudi v prihodnosti

pričakovati, da se bodo tudi v prihodnje občine pogosto srečevale s primeri, ko bodo

oskrbovanci v zameno za kritje stroškov bivanja v domovih za ostarele, dali v

zavarovanje svoje nepremičnine. Občine bodo nato morale s temi nepremičninami po

najboljših močeh gospodariti, zato je po mojem mnenju nujna dolgoročna in vzdržna

sistemska ureditev omenjene problematike. V nasprotnem primeru so tveganja, da bo

prihajalo do negospodarnega ravnanja in povečevanja stroškov upravljanja z

nepremičninami, velika.

Druga teza, ki sem jo določil v magistrski nalogi, je, da je sistem financiranja javnih

zavodov – domov za ostarele – s sredstvi oskrbovancev, nepregleden zaradi

spremembe režima sredstev. Posledica je nepreglednost proračunskega financiranja,

saj občine po eni strani realizirajo stroške socialnih transferov, ko krijejo oskrbnino

socialno ogroženim oskrbovancem, po drugi strani pa s prodajo nepremičnin,

pridobljenih kot zavarovanje za socialne transfere, realizirajo kapitalske prihodke

proračuna, s čimer prihaja do neusklajenosti proračunskih postavk. Med raziskovanjem

v okviru magistrske naloge sem prišel do ugotovitve, da pri prodaji nepremičnin, ki jih

občine dobijo v last po smrti oskrbovanca v domu za ostarele, za katerega so krile

stroške oskrbe, pojavljajo kršitve proračunskih načel.

Tako obstaja tveganje, da lahko pride do kršitve načela preglednosti proračuna. Ko

namreč občine krijejo stroške oskrbe v domu za ostarele, se ti stroški pojavljajo med

stroški transferov. Ko pa občine to nepremičnino, ki so jo dobile v last, prodajo, pa v

okviru proračuna realizirajo kapitalske prihodke. Kapitalski prihodki pa so tisti prihodki

proračuna, ki spadajo med namenske prihodke. Po višini niso enaki, poleg tega pa se

praviloma lahko porabijo le za gradnjo, nakup ali vzdrževanje stvarnega premoženja.

Zaradi tega prihaja do nepreglednosti proračuna. Zamegljuje se jasna slika proračuna

134 Odločba Ustavnega sodišča RS: U-I-330/97, 30.11.2000.

86

in uporabnikom oziroma pregledovalcem proračuna ne omogočata točnega pregleda

nad viri proračuna in odhodki proračuna oziroma njegovo porabo. Poleg tega, ker so

kapitalski prihodki strogo namenski prihodki, je njihova višina enaka višini oskrbnine le

v času ocenjene vrednosti nepremičnine v zapuščinskem postopku. V času upravljanja

ali prodajanja nepremičnine je vrednost kapitalskih prihodkov lahko višja ali nižja od

socialnega transfera (oskrbnine), ki jo je za časa bivanja v domu za ostarele prejel

oskrbovanec. Vrednost nepremičnine, ki temelji na podlagi ocenjene vrednosti, je tako

različna od vplačanih oskrbnin in pojavlja se težava usklajevanja višine izplačanih

oskrbnin in povrnjenih sredstev iz naslova prodanih nepremičnin. Dediči sicer lahko

povrnejo vrednost danih pomoči (oskrbnin), vendar bi po mojem mnenju z ustrezno

prilagoditvijo predpisov morali dopustiti, da se v primeru prodaje ali upravljanja s

premoženjem (pridobljenimi nepremičninami s strani občine), takšna sredstva lahko

namenijo za kritje socialnih transferov oziroma za kritje oskrbnin v domovih za

ostarele.

Poleg možnosti kršitve proračunskega načela preglednosti menim, da obstaja tveganje,

da lahko pride tudi do kršitve enega od modernih načel priprave proračuna, in sicer

načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Ko namreč občina proda

nepremičnino, je težko presoditi, ali je s prodajo te nepremičnine dejansko iztržila

dovolj oziroma ali bi lahko z njeno prodajo iztržila več. Občina običajno namreč nima

specialnih znanj, ki bi omogočala optimalno upravljanje z nepremičninami, zato so

tveganja pri upravljanju z nepremičninami velika. Posledično zato nastajajo dodatni

stroški, ki bremenijo državni oziroma občinski proračun, pri čemer se zato zastavlja

vprašanje, ali ne bi bilo mogoče obravnavano problematiko upravljanja z

nepremičninami obvladovati na gospodarnejši (cenejši) in bolj učinkovit način. V kolikor

bi bilo to mogoče, bi učinki gospodarnejše obravnave pozitivno vplivali na občinski

proračun v obliki bodisi večjih prihodkov, bodisi manjših odhodkov. Proračunsko načelo

gospodarnosti in učinkovitosti bi bilo v takšnem primeru upoštevano v bistveno večji

meri, kot je to po mojem mnenju praksa sedaj.

V Sloveniji sicer ni zaslediti evidence, koliko je primerov, ko občine dobijo v last

nepremičnine, ki jih oskrbovanci dajo v zameno za kritje stroškov oskrbe v domovih,

vendar menim, da bo z leti njihovo število naraščalo. Menim, da bi se na državni ravni

morala vzpostaviti ustrezna evidenca pridobljenih nepremičnin zaradi njihovega večjega

pregleda, hkrati pa tudi zaradi njihovega lažjega upravljanja in prodaje. Glede na

87

staranje prebivalstva je pričakovati več pridobljenih nepremičnin od oskrbovancev in s

tem povečan obseg dela, ki ga bodo imele občine z urejanjem, vzdrževanjem in

prodajanjem takšnih nepremičnin, pri čemer pa omenjene aktivnosti ne spadajo med

izvirne naloge občine. Menim, kot sem že navedel, da, v kolikor bo ostal način

pridobivanja tega stvarnega premoženja enak, bi bilo na ravni države smiselno

ustanoviti ustrezen organ (agencijo), ki bi upravljal z nepremičninami na centralni ravni

predvsem iz razloga večje možnosti prodaje in učinkovitejšega upravljanja s

pridobljenimi nepremičninami. S tem bi dosegli optimizacijo poslovanja z

nepremičninami v nasprotju z današnjo ureditvijo, ko mora vsaka občina posebej

gospodariti s temi nepremičninami. Področje nepremičninskega poslovanja je specifično

in zahteva posebna znanja, pri tem pa občinski uslužbenci običajno niso specializirani

za upravljanje z nepremičninami ali posebej usposobljeni za njihovo prodajo.

V magistrski nalogi tako predlagam možne drugačne ureditve zagotavljanja socialne

varnosti oskrbovancev v domovih za ostarele:

Tako bi lahko bila ena izmed možnosti sprememba predpisov, in sicer 80. člena Zakona

o javnih financah in 107. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna

Republike Slovenije, s katero bi se namenski prihodki od prodaje nepremičnin lahko

porabljali tudi za kritje stroškov socialnih transferov oziroma stroškov oskrbe v domovih

za ostarele. S tem bi se odpravilo tveganja pojava kršitve načela proračunske

preglednosti, hkrati pa bi bila jasneje razvidna povezava med stroški socialnih

transferov občine in viri za njihovo kritje.

Kot drugo možnost predlagam uvedbo sistema, ki je primerljiv z ureditvijo v Avstriji. Pri

tej ureditvi občina ne bi postala lastnica nepremičnine, ampak bi se nepremičnina prej

vedno prodala. Občina bi iz naslova prodaje prejela denarna sredstva, ki bi jih lahko

porabljala za kritje socialnih transferov. Ker nepremičnine ne bi nikoli pridobila v last,

občina ne bi imela dodatnih stroškov z njenim upravljanjem in prodajo.

V primeru, da bi trenutna zakonodajna ureditev obravnave nepremičnin ostala

nespremenjena, bi se lahko na državni ravni ustanovil organ (agencija), ki bi upravljal z

nepremičninami na centralni ravni. Občine bi bile s tem razbremenjene upravljanja z

nepremičninami, hkrati pa bi zaradi strokovne specializacije organa na državni ravni

lahko učinkoviteje upravljalo z nepremičninami in dosegalo višje cene ob njihovi

88

prodaji. S pridobljenimi prihodki iz naslova prodaje in upravljanja nepremičnin

oskrbovancev v domovih za ostarele bi se lahko krili stroški socialnih pomoči.

V okviru možnih rešitev problematike kritja oskrbnine v domovih za ostarele socialno

ogroženim oskrbovancem pa bi bila ena izmed možnosti tudi sprejetje Zakona o

dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo, katerega predlog je pripravilo

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. Glavni cilji predloga zakona so (med

drugim) uvesti zavarovanje za dolgotrajno oskrbo, omogočiti dostopnost do dolgotrajne

oskrbe vsem prebivalcem Slovenije, ki takšno pomoč potrebujejo, ter povečati in

zagotoviti stabilne vire financiranja dejavnosti dolgotrajne oskrbe.

Glede na moje ugotovitve v magistrski nalogi in v skladu s podanimi možnimi rešitvami

menim, da bi bilo potrebno v Sloveniji glede na staranje prebivalstva in povečevanje

obremenitev skladov socialne varnosti najti in čim prej uvesti sistemsko rešitev urejanja

socialnovarstvene problematike bivanja v domovih za ostarele. Neukrepanje in

zavlačevanje z rešitvami ter odlaganje iskanja možnih rešitev v prihodnost bo po

mojem mnenju vodilo v nadaljnje zmanjševanje obsega socialnih pravic in povečevanje

deleža sofinanciranja socialnovarstvenih pravic s strani samih uporabnikov pravic. Pri

tem se bo najbolj slabšal položaj tistih prebivalcev Slovenije, ki že danes sodijo med

socialno najšibkejše.

89

7. LITERATURA IN VIRI

7.1. Literatura

1. Arhar France, Šturm Lovro, Plauštajner Konrad, Rijavec Vesna, Toplak Ludvik,

Blaha Miran, Bučar France, Čebulj Janez, Deisinger Mitja, Dular Janez, Friedl

Jože, Grasselli Andrej, Jadek-Pensa Dunja, Jaklič Klemen, Jambrek Peter,

Jerovšek Tone, Klemenčič Goran, Končina Peternel Mateja, Kresal Barbara,

Mavčič Arne, Mozetič Miroslav, Novak Marko, Orehar Ivanc Metoda, Pernuš

Grošelj Barbara, Pirnat Rajko, Ribarič Miha, Sladič Jorg, Sovdat Jadranka,

Steinmann Tatjana, Šorli Marko, Trpin Gorazd, Trampuž Miha, Virant Grega,

Vlaj Stane, Zakrajšek Frančiška, Zalar Boštjan, Zupančič M. Boštjan: Komentar

Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj,

2010.

2. Bohte Darko: Razmejevanje med pridobitno in nepridobitno dejavnostjo v

javnem zavodu od opravljanja storitev socialnega servisa, Davčno-finančna

praksa št. 11, letnik IX, Davčni inštitut, Maribor, 2008.

3. Brezovnik Boštjan, Finžgar Mateja, Oplotnik Žan Jan: Financiranje slovenskih

občin, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor, Lex localis,

Maribor, 2014,

http://www.lex-localis.info/ebook/financiranjeslovenskihobcin2014/, obiskano:

6.8.2016.

4. Brezovnik Boštjan: Pristojnosti in naloge slovenskih občin, Inštitut za javno

upravo in javna naročila Maribor, Lex-localis, Maribor, 2014, http://www.lex-

localis.info/ebook/pristojnostiobcinjulij2014/, obiskano: 6.8.2016.

5. Briggs Asa: The Welfare State in Historical Perspective, The Welfare State

Reader, Polity Press, Cambridge, 2006.

6. Bubnov Škoberne Anjuta, Strban Grega: Pravo socialne varnosti, GV Založba,

Ljubljana, 2010.

7. Becker Ulrich, Prepoved diskriminacije v pravu socialne varnosti, Pravnik, Zveza

društev pravnikov in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, let. 67 (129), št. 3-

4, Ljubljana, 2012.

8. Cvikl M. Milan, Korpič-Horvat Etelka: Proračunsko pravo, GV Založba, Ljubljana,

2007.




90

9. Cvikl M. Milan, Zemljič Petra: Zakon o javnih financah s komentarjem, Bonex

založba, Ljubljana, 2005.

10. Daly Mary: Access to Social Rights in Europe, European Comittee for Social

Cohesion, Strasbourg, 2002.

11. Ivanjko Šime: Tržna in netržna dejavnost javnega zavoda, Izobraževalni

seminar o javnih financah in državnem revidiranju, Portorož, Zveza

ekonomistov Slovenije, Portorož, 2001.

12. Kamnar Helena: Javni zavodi med državo in trgom, Ljubljana: Znanstveno in

publicistično središče, Ljubljana, 1999.

13. Kešeljević Aleksandar, Aristovnik Aleksander: Pregled problematike na področju

uvedbe fiskalnega pravila, Naše gospodarstvo, Vol. 59, No. 3-4, 2013, Univerza

v Mariboru, Ekonomsko-poslovna fakulteta, Maribor, 2013,

file:///C:/Users/UPORABNIK/Downloads/Pregled_URN-NBN-SI-DOC-

8ZWAAANE%20(1).pdf, obiskano: 20.8.2016.

14. Kopač-Mrak Anja, Rakar Tatjana: Redistributivna pravičnost v slovenskem

sistemu socialne varnosti: od zaslužnosti k preverjeni potrebi?, Družboslovne

razprave, XXVI (2010), 63: 7–28,

http://druzboslovne-razprave.org/clanek/pdf/2010/63/1/, obiskano: 10.8.2016.

15. Korpič-Horvat Etelka: Pravilnost in smotrnost poslovanja javnih zavodov, Lex

localis, letnik II, številka 2, Maribor, 2004.

16. Korpič-Horvat Etelka: Razmejitev med dejavnostjo javne službe in drugimi

dejavnostmi, Davčni inštitut, Davčno-finančna praksa št. 7-8, Letnik VII, julij-

avgust 2006, Maribor, 2006.

17. Korpič-Horvat Etelka: Proračunsko pravo, Izpitna literatura za predmet

Proračunsko pravo, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor, 2006.

18. Novak Barbara, Korošec Damjan, Ambrož Matjaž, Bubnov-Škoberne Anjuta,

Dolgan Milan, Drol Novak Živa, Filipčič Katja, Gorkič Primož, Šugman Katja,

Ivanc Blaž, Končar Polonca, Mežnar Špela, Pichler Dušan, Pličanič Senko, Pucelj

Vidovič Tanja, Sancin Vasilka, Simič Ivan, Strban Grega, Tičar Luka, Trampuž

Miha, Vlahek Ana, Zajc Katarina, Zuljan Boštjan, Žnidaršič Skubic Viktorjia:

Osebni pravni svetovalec, Cankarjeva založba, Ljubljana, 2006.

19. Oplotnik Žan: Alternativni viri financiranja občin, Ekonomski inštitut Pravne

fakultete v Ljubljani, Lex localis, letnik 1, št. 4, Ljubljana, 2003,

http://www.lex-localis.info/files/2cad5b75-3e3f-476c-8994-

7d07ce0b666d/632898672706875000_2003_04_03.pdf, obiskano: 7.8.2016.

http://druzboslovne-razprave.org/clanek/pdf/2010/63/1/



91

20. Pfeil J. Walter: Rechtswissenschaftliche Studie im Auftrag des

Bundesministeriums für soziale Sicherheit und Generationen, Dunaj, Avstrija,

2001.

21. Pernek Franc, Škof Bojan, Kobal Aleš, Rožič Uroš: Finančno pravo in javne

finance, Splošni del, Pravna fakulteta Maribor, Maribor, 1999.

22. Rus Veljko: Socialna država in družba blaginje, Inštitut za sociologijo, Domus,

Ljubljana, 1990.

23. Stanovnik Tine, Stropnik Nada, Prinz Christoper: Economic Well-Being of the

Elderly, European Centre Vienna, Dunaj, 2000.

24. Strban Grega: Ustavna zapoved socialne države ni pravno nezavezujoča

norma, Pravna praksa, GV Založba, 2012, številka 22; Ljubljana, 2012.

25. Strban Grega: Pravna vprašanja vračanja denarne socialne pomoči – socialna

pomoč ali socialno posojilo?, Pravna praksa 2012, GV Založba, številka 10,

Ljubljana, 15.3.2012.

26. Šoltes Igor: Za varovanje javnih financ je treba imeti ustrezne pristojnosti,

Pravna praksa 2013, št. 20, GV založba, Ljubljana, 23.5.2013.

27. Teršek Andraž, Socialna država: utopija ali priložnost, Pravnik, Zveza društev

pravnikov in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, let. 64, št. 5-6, Ljubljana,

2009.

28. Tomič Zora: Kaj je socialna država, višješolski učbenik, Doba Epis, Maribor,

2009.

29. Waite J. Linda: Aging, Health and Public Policy, Population and Development

Review, New York, ZDA, 2004.

92

7.2. Pravni viri

30. Mednarodni pakt OZN o državljanskih in političnih pravicah, Uradni list RS, št.

35/92 – MP, št. 9/92.

31. Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. U-I-330/97, 30.11.2000.

32. Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev, Uradni

list RS št. 87/06.

33. Pravilnik o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb

javnega prava, Uradni list RS, št. 134/03, 34/04, 13/05, 114/06, 138/06,

120/07, 112/09, 58/10, 97/125.

34. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, Uradni list

RS, št. 50/07, 61/08, 99/09 – ZIPRS1011 in 3/13.

35. Pravilnik o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev, Uradni list RS,

št. 3/07, 45/2010.

36. Pravilnik o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in

občinskih proračunov, Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02.

37. Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva,

Uradni list RS, št. 38/2004, 23/2006, 42/2007.

38. Splošna deklaracija OZN o človekovih pravicah (Universal Declaration of Human

Rights, 948), Resolucija generalne skupščine št. A/RES/3/217 A, 10.12.1948.

39. Splošni civilni zakonik Republike Avstrije, ABGB - Allgemeines Bürgerliches

Gesetzbuchhttps://www.jusline.at/Allgemeines_Buergerliches_Gesetzbuch_(AB

GB)_Langversion.html, obiskano: 6. 9. 2015.

40. Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti,

Uradni list RS, št. 34/11, 42/12, 24/13, 10/14.

41. Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03,

69/04, 68/06 in 47/13.

42. Zakon o dedovanju, 128. člen, Uradni list SRS, št. 15-/76, 23-/78, Uradni list

RS, št. 17-/91-I – ZUDE, 13-/94 – ZN, 40-/94 – odločba US, 82-/94 – ZN-B,

117-/00 – odločba US, 67-/01 – ZD-B, 83-/01 – OZ, 73-/04 – ZN-Cin 31/13-

odločba US.

43. Zakon o financiranju občin, Uradni list RS, št. 32/06, 123/06, 57/08.

44. Zakon o fiskalnem pravilu, Uradni list RS, št. 55/15.

http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?sop=2007-01-2694




http://www.uradni-list.si/1/ulonline.jsp?urlid=200623&dhid=81231

http://www.uradni-list.si/1/ulonline.jsp?urlid=200623&dhid=81231

http://www.uradni-list.si/1/index?edition=199133#!/Uradni-list-RS-st-33-1991-z-dne-28-12-1991






93

45. Zakon o javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02,

109/08, 49/09, 107/10, 11/11, 14/13, 101/13, 55/15-2FisP in 95/15-ZIPRS

1617.

46. Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07, 76/08, 79/09, 51/10,

40/12 – ZUJF, 14/15 – ZUUJFO.

47. Zakon o Računovodstvu, Uradni list RS, št. 23/99, 30/02 – ZJF-C in 114/06 –

ZUE.

48. Zakon o ratifikaciji evropske socialne listine (spremenjene) (MESL), Uradni list

RS, št. 24/1999.

49. Zakon o socialnem varstvu, Uradni list RS, št. 3/2007, 23/2007, 41/2007,

114/2006, 57/12, 39/16.

50. Zakon o socialni pomoči dežele Salzburg, Salzburger Sozialhilfegesetz, (Nr.

19/1975), Bundeskanzleramt, Rechtsinformationsystem Österreich (Avstrija).

51. Zakon o socialno varstvenih prejemkih, Uradni list RS, št. 61/2010, 40/2011,

110/2011-ZDIU12, 40/2012-ZUJF, 14/2013.

52. Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti,

Uradni list RS, št. 86/10, 75/12, 50/14, 90/14, 76/15.

53. Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Uradni list RS, št. 62/2010.

54. Zakon o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 –

ZJZP.

55. Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju Uradni list RS, št.

72/06-UPB3, 114/06-ZUTPG, 91/07,71/08 Skl.US: U-I-163/08-7,

76/08, 118/08 Skl.US: U-I-163/08-12, 47/10 Odl.US: U-I-312/08-31,

62/10-ZUPJS, 87/11 in 40/12-ZUJF.

56. Zvezni avstrijski zakon o negi, Bundespflegegeldgesetz – BPGG – (StF: BGBl.

Nr. 110/1993 (NR: GP XVIII RV 776 AB 908 S. 100. BR: AB 4442 S. 564.),

Bundeskanzleramt, Rechtsinformationsystem Österreich (Avstrija).


http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=200672&stevilka=3075








http://www.uradni-list.si/1/content?id=105675


94

7.3. Drugi viri

57. Bohinc Rado, Tičar Bojan: Pravo zavodov, Univerza na Primorskem, Fakulteta

za management, Koper, 2012.

58. Colombo Francesca, Llena-Nozal Ana, Mercier Jerome, Tjadens Frits, Help

Wanted? Providing and paying for long-term care, OECD Healty Policy Studies,

OECD Publishing, 2011.

59. Czypionka Thomas, Kraus Markus, Kalmar Marcel: Quality assurance Policies

and Indicators for Long-Term Care in the European Union, Country Report

Austria; ENEPRI Research Report, No. 105/February 2012,

http://www.ancien-

longtermcare.eu/sites/default/files/RR%20No%20105%20_ANCIEN_%20Qualit

y%20Policies%20Austria%20-%20final.pdf, obiskano: 20.8.2015.

60. Ministrstvo za delo, družino in sociane zadeve in enake možnosti:

http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/sociala/socialnovarstvene_storitv

e/, obiskano: 20.8.2016.

61. Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj: Ageing, Housing and Urban

Development, OECD Publications, Pariz, Francija, 2003.

62. Povzetek kumulativnega statističnega poročila 2010, Skupnost socialnih

zavodov Slovenije, Liljana Kropivšek, Zdravko Kaučič, Fabrika, Ljubljana, 2011.

63. Predlog zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanja za dolgotrajno oskrbo,

Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, 6/2006 in

9/2013, Ljubljana.

64. Proračun občine Zagorje ob Savi za leto 2014.

65. Politika socialnega varstva v Republiki Sloveniji; spletne strani Ministrstva za

delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti:

http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/sociala/socialnovarstvene_storitv

e/, obiskano: 15.10.2015.

66. Poudarki iz kumulativnega statističnega poročila 2013, Skupnost socialnih

zavodov Slovenije, Ljubljana, 2014, spletna stran:

http://www.ssz-slo.si/publikacije, obiskano: 16.6.2015.

67. Poudarki iz kumulativnega statističnega poročila 2014, Skupnost socialnih

zavodov Slovenije, Ljubljana, 2015, spletna stran:

http://www.ssz-slo.si/publikacije, obiskano: 31.10.2015.








http://www.ssz-slo.si/publikacije

http://www.ssz-slo.si/publikacije

95

68. Predlog zakona o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo,

Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, 2010,

Ljubljana,

http://www.mddsz.gov.si/fileadmin/mddsz.gov.si/pageuploads/dokumenti__pdf

/ZDOZDO_uvod__cleni_in_obrazlozitve_-_12.03.2010.pdf, obiskano: 10.8.2016.

69. Programska klasifikacija izdatkov občinskih proračunov, Ministrstvo za finance,

Ljubljana, 2015,

http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/priprava_proracun

ov_in_zakljucnih_racunov_obcinskih_proracunov/proracunski_prirocnik/program

ska_klasifikacija_izdatkov_obcinskih_proracunov_vsebuje_podrobnejsi_opis_pp

p_gpr_ppr/, obiskano: 5.4.2015.

70. Proračunski priročnik za pripravo proračunov občin za leto 2015, Ministrstvo za

finance, Ljubljana, 2015,

http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/priprava_proracun

ov_in_zakljucnih_racunov_obcinskih_proracunov/proracunski_prirocnik/proracu

nski_prirocnik_za_pripravo_proracunov_obcin_za_leto_2015/,obiskano:

5.4.2015.

71. Rangus Andraž: Kaj prinaša prihodnji pokojninski sistem z vidika zagotavljanja

medgeneracijske enakosti?, Revija delavci in delodajalci, št. 2-3/2016/XVI,

Inštitut za delo pri pravni fakulteti v Ljubljani, 2016, Ljubljana.

72. Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2013-2020

(ReNPSV13-20), Uradni list RS, št. 39/2013,

http://www.uradni-list.si/1/content?id=113130,obiskano: 10.8.2016.

73. Revizijsko poročilo Računskega sodišča Republike Slovenije št. 322-16/2014/99

z dne 29.2.2016 o zagotavljanju oskrbe na domu na območju Mestne občine

Ljubljana.

74. Riedel Monika, Kraus Markus: The Long-Term Care System for the Elderly in

Austria, ENEPRI Research Report No. 69/May 2010, Dunaj, Avstrija, 2010,

http://www.ancien-

longtermcare.eu/sites/default/files/ENEPRI%20RR%2069%20ANCIEN%20Austr

ia%20Rev1.pdf, obiskano: 20.8.2015.

75. Ruppe Georg: Active Aging and Prevention in the Context of Long-Term Care,

European Centre for Social Welfare Policy and Research, Dunaj, 2011.

76. Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Poročilo: Realizacija domov za ostarele za

obdobje 2011-2014, Ljubljana, 2014.



http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/priprava_proracunov_in_zakljucnih_racunov_obcinskih_proracunov/proracunski_prirocnik/programska_klasifikacija_izdatkov_obcinskih_proracunov_vsebuje_podrobnejsi_opis_ppp_gpr_ppr/











96

77. Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Poudarki iz analiz institucionalnega

varstva starejših in odraslih s posebnimi potrebami, Ljubljana, 2015.

78. Social Protection in Austria 2014, Federal Ministry of Labour, Social Affairs and

Consumer Protection, April 2014, Dunaj, Avstrija.

79. Spletne strani Ministrstva za zunanje zadeve Republike Slovenije:

http://www.mzz.gov.si/si/gospodarska_diplomacija/slovenija_v_oecd/organizaci

ja_za_gospodarsko_sodelovanje_in_razvoj_oecd/, obiskano:1.4.2016.


obiskano: 1.4.2016.

80. Spletne strani Nacionalne turistične organizacije Republike Avstrije:

http://www.austria.info/si/storitve-dejstva/o-avstriji/oblika-drzave-in-prebivalci,


81. Spletne strani Skupnosti socialnih zavodov Slovenije: http://www.ssz-

slo.si/splosno-o-domovih-in-posebnih-zavodih, obiskano: 6.4.2014.

82. Spletne strani Statističnega urada Republike Slovenije:

http://www.stat.si/novica_prikazi.aspx?id=5780, obiskano: 3.2.2016.

83. Studie über Organisation und Finanzierung der Pflegevorsorge in Österreich,

Quantum Institut für betriebswirtschaftliche Beratung GmbH, Celovec, 2007.

84. Vrooman J. Cok, Gabos Andras, Gal I. Robert, Kosta Jan, Kump Nataša, Lenart

Adam, Pietka Katarzyna, Stropnik Nada, Vokoun Jaroslav, Workie M. Tiruneh:

The Elderly Poor in the EU's New Member States, ENEPRI Research Report No.

60, 2008.

85. Zveza svobodnih sindikatov Slovenije: Bela knjiga o pokojninah, Brdo pri

Kranju, 13.4.2016,

http://www.sindikat

zsss.si/images/stories/Socialna_Politika_Podrocje/PIZ/Povzetek_-

_kljucne_ugotovitve_Bele_knjige_o_pokojninah_130416.pdf,







http://www.ssz-slo.si/splosno-o-domovih-in-posebnih-zavodih

http://www.ssz-slo.si/splosno-o-domovih-in-posebnih-zavodih


97

8. PRILOGE

PRILOGA 1: Vrste proračunskih uporabnikov

98

PRILOGA 2: Izvleček iz proračuna občine - kapitalski prihodki in stroški socialnih transferov

Splošni del proračuna občine – kapitalski prihodki

99

Posebni del proračuna občine – stroški socialnih transferov

Documents

UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA MAGISTRSKA … · univerza v mariboru pravna fakulteta magistrska naloga sistem financiranja javnih zavodov - domov za ostarele s sredstvi oskrbovancev