307השלטון המקומי

התכנון, ההקמה והפיתוח של קריית שדההתעופה בקרבת נמל התעופה בן-גוריון

תקצירדונם )להלן - המקרקעין(, בצדו757על חטיבת קרקע ששטחה כ-

הצפון-מזרחי של צומת אל-על הגובל בכניסה המזרחית למתחם נמלמשנת בהדרגה מוקמת בן-גוריון, שדה1997התעופה קריית

אחסנה הם בה העיקריים שהשימושים קשת(, - )להלן התעופה ומשרדים.

מודיעין חבל האזורית המועצה של בתחומה נמצאים המקרקעין )להלן - המועצה האזורית( ובתחום מרחב התכנון המקומי לודים שלהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לודים )להלן - הוועדה המקומית(.

של ברקת, מושב עובדים1המקרקעין היו חלק מהמשבצת החקלאית- )להלן בע"מ חקלאית שיתופית להתיישבות המזרחי הפועל של "חוזה הוראות מכוח כבר-רשות בחזקתו שהייתה ברקת(, מושב מקרקעי למינהל ברקת מושב בין מתחדש תלת-שנתי משבצת"

ישראל )להלן - ממ"י( ולסוכנות היהודית לארץ ישראל. קשת מוקמת על ידי חברת אייר פורט סיטי בע"מ )לשעבר קריית

שדה התעופה בע"מ( )להלן - החברה(. ממ"י, של1993-1997בשנים של החברה, יוזמה של בעקבות ,

המועצה האזורית ושל מושב ברקת - שינו מוסדות התכנון את תכניותבהיקף את קשת להקים ואפשרו המקרקעין על עיר שחלו בניין

מ"ר לשימושים עיקריים334,200מתוכנן מרבי של . על פי נתוני2 פברואר בראשית החברה, של2006תשקיף בנייתם "הושלמה

מ"ר ומבנים בשטח של כ-160,000מבנים בשטח של כ- 42,000 מ"ר נמצאו בשלבי בנייה שונים".

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את2006במחצית הראשונה של שנת

הבנייה רישוי התכנון, נושא הקמתה של קשת מההיבטים האלה: נעשתה הבדיקה התשתיות. הקמת על והפיקוח עליה והפיקוח

יישוב היא אגד של חלקות או נחלות המוחכרות1 המשבצת החקלאית של במשותף לאגודה החקלאית במסגרת הסכם חכירה למשבצת. בחוזה החכירהמינהל מקרקעי בין ישיר בין השטחים המוחכרים בהסכם חכירה מבחינים ישראל לבעל הזכות בנחלה החקלאית )חלקות א'( ובין השטחים המוחכרים

לאגודה השיתופית כמשבצת של היישוב.בעיקר משרדים, הייטק, אחסנה ותעשיה ולהוציא שטחי שירות כמו חניה2

מקורה וחדרי מדרגות.

א58דוח שנתי 308

( בניינים שהאישורים22 )מ-20בוועדה המקומית, ובמסגרתה נבדקו ,2006, ושבנייתם הסתיימה עד מאי 2003לבנייתם ניתנו עד סוף

בוועדה נעשו השלמה בדיקות ובממ"י. האזורית במועצה וכן הוועדה המחוזית( - )להלן ולבנייה מחוז המרכז המחוזית לתכנון

ובמינהל התכנון שבמשרד הפנים )להלן - מינהל התכנון(. עיקרי הממצאים

הממצאים שהועלו בדוח זה מעידים על פערים גדולים בין התכנון שסוכם במסמכים סטטוטוריים שאישרו מוסדות התכנון ובין הבנייהבמהלך התהוו אלה פערים בפועל. במתחם שנעשו והשימושים

השנים שבהן הוקמה קשת.

שינוי הייעוד של המקרקעין בתיקים של הוועדה המחוזית ושל הוועדה המקומית ובמינהל התכנוןלכך שהוועדה לשמירה על קרקע חקלאית נמצאה אסמכתה לא של ייעודה בשינוי דנה הוולקחש"פ( - )להלן פתוחים ושטחים תעסוקה, לאזור חקלאית מקרקע קשת הוקמה שעליה הקרקע וממילא לא נמצא אישור של הוולקחש"פ לתכניות שכללו את שינוי

הייעוד האמור.

הזיקה של קשת לנתב"גוהעקרונות התכנוניים באשר למקרקעין שעליהם הוקמה ההוראות המועצה החלטות הפרוגרמה; מקורות: בארבעה נקבעו קשת הארצית; תכנית המתאר המחוזית; תכנית המתאר המקומית. ביסוד התהליך התכנוני שנקבע במקורות האמורים עמד רעיון שלפיו תהיה

זיקה בין השימוש בשטחים שמסביב לנתב"ג ובין הפעילות בנתב"ג. משטח הבניינים שנבדקו נבנו לשימוש9%הביקורת העלתה שרק כ-

עיקרי שאפשר לייחסו לפעילות הקשורה לנתב"ג, ואילו רוב השטח מ"ר, אינו משלים את הפעילות124,000הבנוי, לשימוש עיקרי, כ-

בנתב"ג ולא נועד לספק שירותים הקשורים לפעילותו. יוצא אפוא כי הוועדה המקומית לא דאגה לכך שהעיקרון התכנוני בדבר הזיקהומספק המשלים תעסוקה אזור יוקם במקום וכי יישמר לנתב"ג והתהוותה הלכה זה בעניין הסטיה לפעילותו. הקשורים שירותים

הצטבר1999-2003בשנים המקומית הוועדה שבידי פי על אף הבניינים רוב של והשימושים התכליות כי בבירור שהעיד מידע

המתוכננים לא יועדו להשלים את הפעילות שבנתב"ג. תוצאה זו משקפת כשל בתפקודם של מוסדות התכנון. משרד מבקרסברו מוסדות התכנון שיש מקום כי אם זה בעניין המדינה מעיר

309השלטון המקומי

לחרוג במידה ניכרת מהרעיון התכנוני שעמד בבסיס תכנית ההקמה של מרכז התעסוקה באזור נתב"ג, היה עליהם לקבוע זאת במפורש לאחר קיום תהליך קבלת החלטות שבו ייבחנו הטעמים לשינוי הרעיוןמוסדות ואולם ועוד. היקפו אופיו, השינוי, משמעויות התכנוני, התכנון לא קיימו כל תהליך כאמור אלא התעלמו ממגמות הבנייה

שחרגו במידה ניכרת מהתכנון. יצוין בהקשר זה כי בהקמתו של אזור תעסוקה שאין לשימושים בו זיקה לנתב"ג - או שהזיקה היא שולית - יש כדי להעמיד בפני רשויות מקומיות באזור קושי בבואן לקדם יעדים בתחום התעסוקה והפיתוח המוניציפלי בתחומן. בפועל, הקמתו של אזור תעסוקה גדול סמוךאחרים תעסוקה אזורי של ואיכלוס הקמה לייתר עלולה לנתב"ג השימושים מכלול היה לו כי מעיר המדינה מבקר משרד באזור. בבסיס עומד לנתב"ג, ממשית זיקה הנעדר בקשת, כיום הקיים הרעיון התכנוני של התכניות שהוגשו לוועדות התכנון - ספק אם היו

מתקבלות ההחלטות בדבר הפשרת הקרקע והקמת הקריה.

הבינוי במתחם קשת גז/.1 מס' ומפורטת שינוי מתאר תכנית הבינוי של 566הוראות

( כתובות בארבעה מסמכים566)להלן - תכנית המתאר המקומית גז/הבינוי נספח התשריט, התכנית, הוראות התכנית: את המרכיבים ונספח התנועה והחנייה. בתכנית האמורה נקבעו הוראות מפורטותאזור - קשת במתחם העיקריים האזורים משני לאחד באשר בו, הבניינים העמדת לאופן נגעו ההוראות וההייטק. התעסוקה הרגל להולכי הרכב כלי תנועת בין להפרדה גינון שטחי להקמת

ולקביעת מקומות חנייה.הרישוי)א( התעסוקה3רשות באזור לבנות בנייה היתרי נתנה

וההייטק בניינים אשר סטו מההוראות בדבר הבינוי, החנייה והגינוןגז/ . הסטיות האמורות הן566שנקבעו בתכנית המתאר המקומית

שנקבעה התכנון תפיסת את לחלוטין שינו אשר ניכרות סטיות . 566בתכנית המתאר המקומית גז/

רשות הרישוי נתנה היתרים בלא שהתקיים תנאי מוקדם - קיומה)ב( של תכנית כללית לפיתוח תשתיות בכל שטח המתחם, כנדרש בתכנית

.566המתאר המקומית גז/כ-.2 של בשטח בניין היתר בלא נבנה קשת מ"ר400במתחם

מההיתר בסטיה נבנו נוספים בניינים ארבעה כמסעדה; המשמש שניתן לבנייתם. שטחו של השטח שהשימוש בו סטה מההיתר בכלבמהלך רק רבועים. מטרים מאות היה שנבנו מהבניינים אחד

ליד כל ועדה מקומית מכהנת רשות רישוי מקומית המורכבת מיו"ר הוועדה3 המקומית או ועדת המשנה, ומהנדס הוועדה. רשות הרישוי המקומית מוסמכת ליתן היתר בנייה לבקשות להיתר התואמות תכניות )ללא הקלות או שימושים

חורגים(.

א58דוח שנתי 310

הוועדה המקומית נקטה הביקורת, לאחר שכבר הוקמו הבניינים, פעולות אכיפה בעניין בניינים אלה.

בשטחים שיועדו לתעשייה במתחם קשת נעשו שימושים חורגים -.3 מהיתר ומתכנית - בהיקף נרחב. הם שימשו לאחסנה ולמשרדים בלא שהתקיים ההליך התכנוני והמשפטי הנדרש ובלא שניתן היתר לעשות

בהם שימוש חורג. , השימוש העיקרי ב-566על פי תכנית המתאר המקומית גז/)א(

-30% מכל מגרש באזור האחסנה והתעשייה הוא אחסנה, וב-70%מ-13תעשייה. נמצא כי ב- הבניינים שבנייתם הסתיימה באזור14

רק 2005האחסנה והתעשייה עד מרס מהשטח הבנוי משמש7% לתעשייה, ושאר השטח משמש לאחסנה או למשרדים. שטח בנוי של

משמש15,000כ- לתעשייה, נועד הבנייה היתרי פי שעל מ"ר לאחסנה ולמשרדים.

גז/)ב( המקומית המתאר בקומות566תכנית להשתמש מתירה מוגדרים מכונות. שטחים אלה וכחדרי לחנייה, כמקלטים המרתף בשטחים נעשה מהתכנית ניכרת בסטיה כי נמצא שירות. שטחי למשרדים למלאכה, לאחסנה, שימוש בניינים חמישה שבמרתפי

ולמעבדות, ולא למטרות המותרות. בתחומם של שמונה מגרשים באזור האחסנה והתעשייה נעשה)ג(

שימוש חורג מההיתר לאחסנה פתוחה.גז/.4 המקומית המתאר החניה566בתכנית ש"פתרונות נקבע

בשטח התכנית כולה יינתנו בתחום המגרשים עפ"י תקן חניה התקף בעת הוצאת היתרי הבנייה ולא יפחת מתקן החניה הרשום בטבלת

מאזן החניה שבנספח התחבורתי". מקומות חנייה1,000מהממצאים עולה כי יש מחסור כמעט ב-)א(

במתחם קשת, וזאת בשל הפער בין מספר מקומות החנייה שאושרו בהיתרי הבנייה - על פי השימושים שאושרו לשטחים באותם ההיתריםנוכח פי תקני החנייה ובין מספר מקומות החנייה הדרושים על - במקומות המחסור בפועל. השטחים באותם שנעשים השימושים

החנייה נובע בעיקר משימוש חורג בשטחים כבמשרדים.הותקנה)ב( כי נמצא והתעשייה האחסנה באזור בניינים בכמה

חנייה על חשבון שטחי הגינון שנקבעו בהיתרי הבנייה, ובכך הופרהגז/ כי "באזור566הוראה של תכנית המתאר המקומית , הקובעת

משטח10%אחסנה ותעשיה תובטח תכסית לגינון של לא פחות מ-המגרש".

פיתוח תשתיותוהפיתוח של התשתיות במתחם קשת הם פרויקט הנדסי ההתקנה

בכ- הוערכה שעלותו הפיתוח120נרחב, תחומי ש"ח. מיליון

311השלטון המקומי

העיקריים בו הם כבישים ומדרכות, ביוב, ניקוז ותיעול, פיתוח נוף וגינון, עבודות עפר, תשתיות חשמל, תשתיות תקשורת ותאורה והם

אמורים להיות באחריותה ובפיקוחה של המועצה האזורית.ל"עבודות1997בספטמבר .1 נתנה רשות הרישוי לחברה היתר

סלילה ומערכות תשתית שלב א'". רשות הרישוי נתנה היתר זה אףהוועדה ידי על שאושרו תכניות צורפו לא להיתר שלבקשה מלאות פיתוח ש"תכניות תנאי בו קבעה היא אולם המקומית, תוגשנה תוך חודשיים מיום הוצאת ההיתר". בתיקי הוועדה המקומיתוהתשתית במתחם לא נמצאו התכניות האמורות. עבודות הסלילה

נעשו אפוא בלי שהוועדה בחנה ואישרה תכניות פיתוח מלאות. נתנה רשות הרישוי לחברה היתר "הארכת תוקף2000בדצמבר .2

היתר לעבודות סלילה ותשתית תת-קרקעית". לבקשה להיתר צורפוכי הבדיקה בהערות המקומית הוועדה כתבה שבעניינן תכניות "התכניות נבדקו והם בתחום המותר". מאחר שתכנית כללית לפיתוח תשתיות לא אושרה על ידי הוועדה המקומית כנדרש על פי תכנית

, לא הייתה רשות הרישוי רשאית לאשר ב-566המתאר המקומית גז/וב-1997 הבקשה2000 במסגרת שהוגשה התשתיות תכנית את

להיתר.התשי"ח-.3 אזוריות(, )מועצות המקומיות המועצות ,1958בצו

ולפתח להתקין והסמכות החובה האזורית המועצה על הוטלו ההקמה בנושאי המועצה פעילות בבדיקת מוניציפליות. תשתיות יסודיים ליקויים נמצאו קשת במתחם התשתיות של וההתקנה וחמורים בכל אחד מתחומי הפעילות שבהם הייתה אמורה המועצה

לפעול. נמצא כי כל עבודות הפיתוח במתחם קשת נעשו בעבור המועצהבין הצדדים. ידי החברה בלי שנחתמו הסכמי פיתוח האזורית על והיא אף לא פיקחה על לא השתתפה בתכנון העבודות המועצה ומפרטי החברה פיתוח עם הסכמי היו לא המועצה בידי ביצוען. עבודה, החיוניים לה למילוי תפקידה, והיא לא עמדה על כך שיוכנובאופן הפיתוח עבודות את החברה ביצעה כך משום לה. ויינתנו

עצמאי ובלי שנקבעו לה תנאים לביצוען.

♦

מבואכ- ששטחה קרקע חטיבת בצדו757על המקרקעין( - )להלן דונם

נמל למתחם המזרחית בכניסה הגובל אל-על צומת של הצפון-מזרחי בהדרגה משנת מוקמת בן-גוריון, קריית שדה התעופה1997התעופה

ומשרדים. קשת - קשת(, שהשימושים העיקריים בה הם אחסנה )להלן

א58דוח שנתי 312

כחברה פרטית1992מוקמת על ידי חברה בע"מ שהתאגדה בפברואר ( ונכסים אחזקות "אדמוב במרס 1992בשם בע"מ". שינתה1993(

שינתה את2006החברה את שמה ל"קרית שדה התעופה בע"מ" ובינואר הנפיקה2006שמה ל"אייר פורט סיטי בע"מ" )להלן - החברה(. בפברואר

החברה חלק ממניותיה לציבור בבורסה לניירות ערך בתל אביב. יצוין, כיהממשלה אינה מחזיקה במניות החברה ואינה משתתפת בהנהלתה.

המקרקעין נמצאים בתחומה של המועצה האזורית חבל מודיעין )להלן -הוועדה של לודים המקומי התכנון מרחב ובתחום האזורית( המועצה המקומית לתכנון ולבנייה לודים )להלן - הוועדה המקומית(. המקרקעין היו

של ברקת - מושב עובדים של הפועל המזרחי4חלק מהמשבצת החקלאיתשהייתה ברקת(, מושב - )להלן בע"מ שיתופית חקלאית להתיישבות בחזקתו כבר-רשות מכוח הוראות "חוזה משבצת" תלת-צדדי מתחדש בין מושב ברקת למינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י( ולסוכנות היהודית

לארץ ישראל. נחתם בין מושב ברקת ובין החברה הסכם בדבר שיתוף פעולה1992ביוני

ייעוד המקרקעין ידי שינוי ובהשבחה של המקרקעין על ביניהם בפיתוח 1997משטח חקלאי לשטח המיועד לתעשייה, לאחסנה ולמסחר. בינואר

ובו, בין השאר, הוגדרו ובין החברה, נחתם עוד הסכם בין מושב ברקת במפורט זכויות מושב ברקת כלפי החברה בכל הקשור להקמת קשת על המקרקעין. הוועדה לקרקע חקלאית שליד מועצת מקרקעי ישראל דנה

בבקשה של מושב ברקת לאשר את 1992ביולי ייעוד המקרקעין שינוי של המועצה533וליישם את החלטה והחליטה5 על הקרקע שבחזקתו

כ- של לשטח באשר הבקשה את לאחסון650לאשר לתעשייה, דונם במרס התקשר זאת בעקבות ממ"י1993ולמסחר. עם ברקת מושב

בנוגע לשטח האמור. בדצמבר 6בהסכם הרשאה לתכנון נחתם בין1999

יישוב היא אגד של חלקות או נחלות המוחכרות4 המשבצת החקלאית של במשותף לאגודה החקלאית במסגרת הסכם חכירה. בחוזה החכירה מבחינים בין השטחים המוחכרים בהסכם חכירה ישיר בין מנהל מקרקעי ישראל לבעללאגודה המוחכרים השטחים ובין א'( )חלקות החקלאית בנחלה הזכות

השיתופית כמשבצת של הישוב. קבעה שכאשר1992 של מועצת מקרקעי ישראל מחודש מאי 533החלטה 5

משתנה ייעודה של קרקע חקלאית, החוכר של משבצת ונחלה חקלאית אינו חייב להשיב את הקרקע לבעליה, והוא רשאי לנצל את הקרקע בעצמו או להתקשר עם יזמים לפתוח הקרקע או להשיב את הקרקע לממ"י בתמורה

לפיצוי הנגזר מערך הקרקע לפי ייעודה החדש.עירונית תימסר רק לאחר6 ישראל היא שקרקע מדיניות מועצת מקרקעי

שהושלם תכנונה ורק לשימוש לייעוד שנקבע לה בתכנון. כאשר אין תכנית לייעוד הקרקע, ממ"י מוסר את הקרקע בשלב הראשון בדרך של הרשאה לתכנון, והקרקע תוחכר רק לאחר שיושלמו פיתוחה והבנייה עליה על פי

ייעודה.

313השלטון המקומי

6117ממ"י ובין החברה חוזה לפיתוח המקרקעין על פי תנאי החלטה מס' של מועצת מקרקעי ישראל .

האזורית1993-1997בשנים המועצה ממ"י, החברה, יוזמת בעקבות , ומושב ברקת )להלן - היזמים( שינו מוסדות התיכנון את תכניות בנין עיר שחלו על המקרקעין ועל כן התאפשר להקים את קשת )ראו להלן( בשטח

מ"ר לשימושים עיקריים. על פי נתוני תשקיף334,200מתוכנן מרבי של הושלמה בנייתם של מבנים בשטח של כ-2006החברה, בראשית פברואר

מ"ר היו בשלבי בנייה שונים.42,000 מ"ר, ומבנים בשטח של כ-160,000 בדק משרד מבקר המדינה את הקמתה2006במחצית הראשונה של שנת

של קשת מההיבטים האלה: התכנון, רישוי הבנייה והפיקוח עליה והפיקוחבקשת היו הבדיקה בעת עלותן. ועל תשתיות הקמת בניינים20על

בוועדה נעשתה הבדיקה בבנייה. שהיו בניינים ושני הסתיימה שבנייתם נבדקו ובמסגרתה ובממ"י, האזורית במועצה הבניינים20המקומית,

סוף עד ניתנו לבנייתם מאי2003שהאישורים עד הסתיימה ושבנייתם . בדיקות השלמה נעשו בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז2006

)להלן - הוועדה המחוזית( ובמינהל התכנון שבמשרד הפנים )להלן - מינהלהתכנון(.

אישור ולקחש"פ והבניה, לחוק התכנון בתוספת הראשונה נקבע בעניין קרקע חקלאית

- החוק( שהוועדה לשמירה על קרקע חקלאית1965התשכ"ה- )להלן ושטחים פתוחים )להלן - הוולקחש"פ( רשאית להכריז בהודעה ברשומות כי

( וכי לא תאושר5"קרקע פלונית תהא קרקע חקלאית לענין זה" )סעיף חקלאית קרקע על החלה מפורטת תכנית או מקומית מתאר תכנית לסוג של שטחים או למטרה חקלאית בתכנית מתאר מחוזית המיועדת פתוחים אלא אם אושרה התכנית על ידי הוולקחש"פ או אם היא תכנית המקיימת את כל ההוראות של תכנית מתאר שאושרה על ידי הוולקחש"פועדת משנה שלה, כנקבע שם או ידי המועצה הארצית או אושרה על

(.6)סעיף ועל פי תכנית מתאר מחוזית,19848על פי הכרזת הוולקחש"פ מינואר

היו המקרקעין קרקע חקלאית.3מחוז המרכז, מס' תמ"מ/

החלטה 7 של מועצת מקרקעי ישראל מחודש אוקטובר 611 קבעה1993 שקרקע שהוחכרה לשימוש חקלאי לדורות או בחוזה שתקופת החכירה בו אינה פחותה מעשרים ואחת שנים, לרבות כמשבצת ליישוב חקלאי שהוחכרהלחוכר, לאפשר המינהל מוסמך שונה, וייעודה מתחדשים זמניים בחוזים לרבות לאחר מטעמו, לחכור אותה הקרקע כולה או חלקה, לפי שיקול דעתו של המינהל ובכפוף לתנאים המפורטים בהחלטה, לשימוש לפי הייעוד החדש

משווי הקרקע51%ללא מכרז תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור לפי ייעודה החדש, כפי שיקבע השמאי הממשלתי.

.1262 עמ' 10.1.84, התשמ"ד, 3014י"פ 8

א58דוח שנתי 314

שינוי מספר 3בתכנית מתאר מחוזית, מחוז המרכז, מס' תמ"מ/ אזור5 למחוז המחוזית המתאר לתכנית תיקון תכנית שהיא תעסוקה-ברקת,

566( וכן בתכנית שינוי מתאר ומפורטת מס' גז/5/3המרכז )להלן - תמ"מ/אזור תעסוקה על יד צומת אל-על )להלן - תכנית המתאר המקומית גז/

)ראו566 תעסוקה לאזור חקלאית מקרקע המקרקעין ייעוד שונה ) לתוספת הראשונה לחוק, התכניות האלה היו6להלן(, ועל כן על פי סעיף טעונות אישור הוולקחש"פ.

נמצאה לא והוולקחש"פ המקומית הוועדה המחוזית, הוועדה בתיקי אסמכתה לקיום דיון בוולקחש"פ ולא נמצא אישורה לא לתכנית תמ"מ/

. בתשובה לפניית משרד מבקר566 ולא לתכנית המתאר המקומית גז/5/3באוגוסט המחוזית הוועדה השיבה הועדה2006המדינה "בתיקי כי

המחוזית לא נמצאה אסמכתא לקיום דיון בולקחש"פ יחד עם זאת, אין בכך כדי לקבוע שלא ניתן בזמנו האישור במועד הדיון בתכנית. כמו כן, יצויין כיקביעת ובמסגרת התכנון מינהל הערות במסגרת הועלה לא הנושא

לחוק התכנון והבניה".109התכנית כלא טעונה אישור השר עפ"י סעיף כי2006מנהל מינהל התכנון השיב למשרד מבקר המדינה בספטמבר

אישור נדרש חקלאית, כקרקע כאמור, מוכרזת, והקרקע "מאחר במינהל נמצא לא זה מעין אישור הדו"ח. נשוא לתוכניות הולקחש"פ

התכנון". משרד מבקר המדינה מעיר למוסדות התכנון כי העובדה שבתיקי התכנון והבנייה לא נמצא אישור הוולקחש"פ היא לקוי מהותי, שכן מסמך זה, שהוא תוצאה של דיון ואישור של הוולקחש"פ הוא תנאי הכרחי לעמידה

בהוראות החוק בקשר לשינוי ייעודם של המקרקעין.

משרד מבקר המדינה רואה אפוא בחומרה מצב שבו מוסדות התכנון פעלו במשך שנים לאישור תכניות בנייה במקרקעין הללו

בלי שהיה בידיהם ולא נדרש על ידם אישור הוולקחש"פ.

הזיקה של קשת לנתב"ג - תכנון לעומת ביצועהוראות התכניות בעניין הזיקה של קשת לנתב"ג

מתאר מתכנית יפה כוחה מחוזית מתאר תכנית החוק הוראות פי על מקומית ומתכנית מפורטת אם לא נאמר אחרת בתכנית המתאר המחוזית. תכנית מתאר מחוזית מוכנת על ידי ועדה מחוזית על פי הוראות שמפרטת המועצה הארצית; תכנית מתאר מחוזית מאושרת על ידי המועצה הארצית. תכנית מתאר מקומית שבסמכות ועדה מחוזית נדונה על ידי ועדה מקומית וועדה מחוזית ומאושרת על ידי ועדה מחוזית. עוד קובע החוק שהוועדהכל הדרוש לוועדה מקומית לעשות את להורות בכתב המחוזית רשאית למילוי התפקידים המוטלים על ועדה מקומית. לפני הכנת תכנית מתאר מחוזית או תכנית מתאר מקומית, מוכנת בדרך כלל תכנית אב-פרוגרמה

315השלטון המקומי

שמטרתה לתאר את המצב הקיים בשטח התכנית המוצעת ולהציע מגמותהוראות את התכנון מוסדות קובעים הפרוגרמה על בהתבסס תכנון.

התכניות. ההוראות והעקרונות של התכנון בנוגע למקרקעין שעליהם הוקמה קשת נקבעו בארבעה מקורות: הפרוגרמה; החלטות המועצה הארצית; תכנית

תמ"מ המחוזית גז/5/3המתאר המקומית המתאר תכנית שהיתה566; בסמכות ועדה מחוזית.

: ת י צ ר א ה ה צ ע מו ה ת ו ט ל ח ה ו ה מ ר ג ו ר פעלוהפ היזמים להשבחת המקרקעין על ידי שינוי ייעודם החקלאי. ביוזמתם הכינה הוועדה

ייעוד הקרקע מחקלאי5/3המחוזית את תמ"מ/ , תכנית שמטרתה שינוי הכנת תמ"מ/ עם בבד בד להלן(. )ראו יזמו ממ"י5/3לאזור תעסוקה

ומינהל התכנון הכנת תכנית אב ופרוגרמה לשטחי תעסוקה סביב נתב"ג.תמ"מ/ בהפקדת שדנה הארצית, בינואר 5/3המועצה החליטה ,1994

שהיא "רואה בחיוב הקמת אזורי תעסוקה בקרבה לנתב"ג. על מנת לקבל החלטה ולהפקיד שינוי בנדון לתכנית המחוזית המועצה מבקשת בדיקות ".לעומת היצע של פרוגרמתית "בדיקה הייתה שנדרשה הבדיקות אחת באוגוסט בישיבתה נתב"ג". סביב ותעסוקה תעשיה אזורי של ביקושים

הוצגה למועצה הארצית "פרוגרמה ותכנית אב" לאזורי תעסוקה1994 )להלן - הפרוגרמה( - שהיא הפרוגרמה שיזמו1994בסביבות נתב"ג מיוני

שדרשה הפרוגרמתית לבדיקה הנוגעת - התכנון ומינהל ממ"י כאמור המועצה הארצית.

הנמצאים השטחים של הגבוה הכלכלי "הפוטנציאל הפרוגרמה, לפי וגדל ההולך והביקוש אזורי, שלום של במצב במיוחד נתב"ג בקרבת הצורך את העלו זה במרחב כלכליות פעילויות פיתוח לצרכי לקרקע ותאפשר מיקום ניצול אופטימלי של השטח בהכנת תכנית אב שתבטיח מיידית לשדה התעופה". פעילות כלכלית בעלת עדיפות בולטת בקרבה הפרוגרמה ממליצה על ארבעה אזורי תעסוקה סביב נתב"ג בעלי זיקהוהיא מפרטת שלוש קטגוריות של שימושי תפקודית אל שדה התעופה,

קרקע מומלצים: : שימושי קרקעשימושי קרקע בעלי זיקה ישירה לשדה התעופה. 1"

וחייבים להימצא בקרבה מיידית אליו. ישירות לשדה אשר קשורים למטענים, משרדים כלולים השימושים הבאים: שטח זו בקטגוריה חברות, של ומחסנים משרדים מכס, עמילי חברות של ומחסנים בלדרות, מרכזי הרכבה והפצה תעשייתיים, בתי מלון, שטחי חנייה

)כולל של חברות להשכרת רכב(, מפעלי קייטרינג. : שימושי קרקעשימושי קרקע בעלי זיקה עקיפה לשדה התעופה. 2

הנוטים להתמקם ליד שדה התעופה אך מנקודת ראות אובייקטיבית אינם חייבים להימצא בקרבה מיידית אליו. בקטגוריה זו כלולים סוגיחברות של טכניים ואגפים מנהלות משרדים, הבאים: העסקים

( חברות להשכרת2( חברות תעופה, )1הקשורות בתעופה: )( נסיעות, 3רכב, משרדי )

(4( תחבורה, חברות חברות5( ותצוגה; ועידות שרותי ) בינלאומיות; חברות ותעשיות עתירות ידע.

א58דוח שנתי 316

: ...בקטגוריה זו נכללים שימוש קרקעשימושי קרקע 'גולשים'. 3הרלבנטיים והענפים לשוליו, המטרופולין ממרכז ה'גולשים'

העיקריים הם: תעשייה ואחסנה." הפרוגרמה קובעת את גודל השטחים לכל שימוש באזורים השונים. מתרגום השטחים האלה לאחוזים עולה כי באזור המזרחי של שדה התעופה )שבו

מהשטח76%נמצאים, בין השאר, המקרקעין( ממליצה הפרוגרמה כי כ- - לשימושים בעלי3%יועדו לשימושים בעלי זיקה ישירה לשדה התעופה, כ-

וכ- התעופה, לשדה עקיפה -21%זיקה "גולשים" קרקע לשימושי - לתעשייה ולאחסנה כללית.

שבה הוחלט על הפקדת תמ"מ/1994בישיבת המועצה הארצית מאוגוסט וההערות5/3 אב ותכנית הפרוגרמה "עקרונות כי המועצה קבעה

יהוו בסיס נתונים ורקע לעדכון והתאמת תכנית המתאר שהושמעו בדיון תמ"מ/ המרכז, מחוז ותמ"א/3המחוזית, אחרות2/4 ותכניות )נתב"ג(

במסגרת הפיתוח שטחי איתור א. על: הקפדה תוך לאזור, הנוגעות השטחים שאותרו בתכנית הנ"ל ומניעת פיתוח בשטחים אחרים. ב. אופי הפיתוח תוך הבטחת האינטנסיביות של הפיתוח, חסכון במשאב הקרקע,

ג. הפיתוח. של סביבתיות השימושיםוהשלכות ייעוד על הקפדה 2/49והמגבלות התואמים את הקרבה לנתב"ג כפי שהוגדרו בתמ"א/

בלתי שימושים של גלישה ומניעת הפיתוח ואופי ובפרוגרמה, יוזמות מקומיות הסותרות או שאינן מקיימות תנאים מבוקרת, או

פתוחיםאלה שטחים על קפדנית ד. שמירה במקור[. אינה ]ההדגשה באזור זה".

/ מ " מ 5ת / -1993שינוי הייעוד של המקרקעין שנעשה כאמור בשנים : 3 שונתה על ידי3 התאפשר לאחר שתכנית המתאר המחוזית תמ"מ/1997גז/5/310תמ"מ/ המקומית המתאר תכנית שאושרה ולאחר ,5661 1,

אפשר לייעד את5/3על פי תמ"מ/ .5/3שהכנתה נדרשה על ידי תמ"מ/ בעל אופי ייחודי המשלים ומספק המקרקעין בקשת לאזור תעסוקה.שירותים הקשורים לפעילות נתב"ג

/ ז ג ת י מ ו מק ה ר א ת מ ה ת י נ כ 5ת 6 המתאר: 6 בתכנית )שבה5/3 נקבע בין היתר שהיא כפופה להוראות תמ"מ/566המקומית גז/

לשימושים קרקע ייעודי ונקבעו לנתב"ג(, הזיקה בדבר הוראה כלולה אחסנה הייטק, )משרדים(, תעסוקה הם שבהם שהעיקריים שונים,

הוקצו כן כמו למתקנים ותעשייה. ולמלונאות, למסחר קטנים שטחים הנדסיים ולבנייני ציבור, וגם לשטח ציבורי פתוח.

/ מ " מ 2ת 1 / מס' : 3 לתמ"מ/21בשינוי תמ"מ/3 - )להלן 21/3)1 2 , מסומן מתחם קשת כ"אזור תעשייה מלאכה27.11.03שתחילתה מיום

מלאכה, לתעשייה, ומתקנים מבנים להקמת המיועד שטח - ותעסוקה

נמל תעופה בן-גוריון.2/4 תכנית מתאר ארצית חלקית תמ"א/9 ע"י המועצה הארצית, ודבר אישורה פורסם ב-1996התכנית אושרה בינואר 10

.3086, עמ' 4405 בי"פ התשנ"ו 1.5.96 , ודבר אישורה1996תכנית המתאר המקומית פורסמה להפקדה בספטמבר 11

.1170, עמ' 4475 בי"פ התשנ"ז 9.1.97פורסם ב-. 284, עמ' 5236 בי"פ התשס"ד 12.11.03 דבר אישור התוכנית פורסם ב-12

317השלטון המקומי

אחסנה ותעסוקה לרבות השירותים הנלווים כגון: תחבורה, רווחה, חינוך,.13מסחר ומשרדים"

התהוותו של הרעיון התכנוני בפרוגרמה ובתכניות המתארעתודות את "להבטיח הייתה הפרוגרמה של העיקריות המטרות אחת הקרקע הנחוצות לאזורי תעסוקה עתידיים סביב נתב"ג ... להבטיח עתודות קרקע מספיקות לפעילות שדה התעופה המרכזי של ישראל לשנים רבות".יצטרך להתחרות עם שדות תעופה "נתב"ג כי הנחת הפרוגרמה הייתה בארצות ערב על מקומו כשדה תעופה מרכזי אזורי במזרח התיכון", ואחד האמצעים הכלכליים המרכזיים ה"עשויים לסייע לנתב"ג בתחרות זו הוא "הבטחת היצע מספיק של קרקע לפעילות המשרתת את השדה וקשורה

בו".מ- )יותר רוב השטח של קשת פי הפרוגרמה, כאמור75%על מיועד )

לתעשייה - ומיעוטו התעופה, לשדה ישירה זיקה להן שיש לפעילויות ולאחסנה כללית.

5/3יודגש כי בעת שביקשו את אישור שינוי ייעוד הקרקע טענו יוזמי תמ"מ/ כי "הפרויקט המתוכנן על המקרקעין לתעשיה, אחסנה ומסחר הינו בעל חשיבות עליונה להקמת עורף לוגיסטי בעל משמעות ונחיצות מרובה להושטחים אחסנה לשטחי המשווע גוריון בן הלאומי התעופה נמל נזקק

. עוד יודגש כי בפרוטוקול המועצה הארצית14אחרים המתוכננים בפרוייקט"ציין האדריכל מתכנן התכנית ש"הכוונה4.1.95( מ-317לתכנון ולבנייה )

בתכנית שהאזור יהווה עורף הנשען על תנועת המטענים בנתב"ג". 5/3הנחיות הפרוגרמה והמועצה הארצית האמורות מצאו ביטוי בתמ"מ/

תכנית מתאר5בסעיף תוכן האזור: לתכנון והוראות "הנחיות כלהלן: , מקומית הכוללת הוראות תכנית מפורטת )להלן: 'התכנית המקומית'( אשר

בשלמותו. התעסוקה לאזור אופיותתייחס ביטוי לידי יבואו בתכנית המיוחד של אזור התעסוקה כאזור משלים ומספק שירותים הקשורים

[.ההדגשה אינה במקור" ]לפעילות נתב"ג תואמים אף הם את5/3 לתמ"מ/3התכליות והשימושים המפורטים בסעיף

המלצות הפרוגרמה: תכליות ושימושים: שימושים בקרקע או בבניין יהיו לפי התכליות. 3"

המפורטות כולם או מקצתם בהתאם להוראות התכנית המקומית... אזור תעסוקה: באזור זה ניתן ליעד המקרקעין בתכנית מקומית 3.1

נמל סביב ולשרותים לתעסוקה הקשורים ושימושים לתכליות התעופה, כלהלן: מטענים, עמילות מכס, בלדרות, מרכזי הרכבה והפצה, דרכים שטחי חניה ומבני חניה, שרותי דרך, שרותי הסעדה, אחסנה, תעשיה כללית ותעשיה עתירת ידע, אולמות, תצוגות ומחסני מכר, מלונאות, מסחר, משרדים, שרותים ציבוריים לרווחת העובדים

תכנית תמ"מ/13 שאישורה פורסם בנובמבר 21/3 לא חלה על תהליכי2003 התכנון האישור והבניה שנבחנו בדוח זה המתייחסים לתקופה של עד סוף

2003..1994 הציטוט ממכתב ששלח מנכ"ל החברה דאז לממ"י באוקטובר 14

א58דוח שנתי 318

ציבוריים שטחים דומה(, שרות וכל מרפאות מעונות-יום, )כגון: ופרטיים פתוחים, תשתיות ומתקנים הנדסיים."

גז/ המקומית המתאר לשימושים566תכנית קרקע ייעודי קבעה אשר לאזור מפורטות הוראות לקבוע התכנית: "מטרות כי ציינה השונים,

", ואשר ל"יחס לתוכניות5/3תעסוקה ליד צומת אל-על בהתאם לתמ"מ/ ",5/3אחרות: תכנית זו כפופה להוראות תכנית מתאר מחוזית מס' תמ"מ/

גז/ המקומית המתאר בתכנית שנקבעו הקרקע ייעודי הם566כלומר תמ"מ/ להוראות הקשורים5/3בכפוף שירותים ומספק משלים "כאזור

לפעילות נתב"ג".

ממכלול הנורמות שפורטו עד כה עולה כי הרעיון התכנוני שלהוא בו לפעילות לנתב"ג שמסביב בשטחים השימוש זיקת מפרסום התכנוניים התהליכים כל ביסוד שהיה העיקרון

ידי המועצה הארצית,5/3הפרוגרמה, דרך אישור תמ"מ/ על גז/ . לנגד עיני566ועד אישורה של תכנית המתאר המקומית

מאשרי התכניות שהחליטו, בין השאר, על שינוי ייעוד הקרקע, עמדה המטרה של יצירת אזור תעסוקה משלים לנמל התעופה

בן גוריון שיספק שירותים הקשורים לפעילות בנמל.

היתרי בנייההבניינים שנבדקו הוגשו לוועדה המקומית20הבקשות להיתרי בנייה של

כשעליהן אישור ממ"י כמייצג בעלי הקרקע בדבר אי-התנגדותו לבקשההבניינים, 20להיתר. רשות הרישוי אישרה להקים את מהם בשנים19

.2004 )עד ספטמבר( ואחד )חד-קומתי( בשנת 1999-2003ל- הנוגעים הבניין בתיקי הנמצאים במסמכים כי הועלה 14בבדיקה

מהבניינים היה מידע ברור על השימוש העתידי בהם ועל זהות המשתמשים בהם. ממסמכים אלה אפשר היה להסיק כי השימוש בבניינים האלה כלל לא נועד להשלים או לספק שירותים הקשורים לפעילות בנתב"ג. במסמכיםעל נתונים היו לא אחרים בניינים לארבעה הנוגעים הבניין בתיקי המשתמשים בהם ועל השימוש העתידי בהם; נתונים כאלה גם לא נדרשו

על ידי ממ"י ועל ידי רשות הרישוי. מ"ר4,000כך לדוגמה במקרה אחד ניתן היתר בנייה בשטח עיקרי של כ-

לחברה המשווקת מים בישראל, כאשר על פי הבקשה להיתר היה ברורשאין זיקה בין השימוש המיועד ובין הפעילות בנתב"ג.

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית ולרשות הרישוי שהן לא עשו לכך שהעיקרון התכנוני של הזיקה לנתב"ג יישמר

שנועדו להבטיח, בין5/3ולא הקפידו על קיום הוראות תמ"מ/ משלים כאזור התעסוקה אזור של המיוחד אופיו את היתר, פי על אף בו, לפעילות הקשורים שירותים המספק לנתב"ג שהיה בידיהן מידע שהתכליות והשימושים של כמעט כל הבניינים

בשנים קשת במתחם לקום היו1999-2003שתוכננו לא

319השלטון המקומי

קשורים לפעילות בנתב"ג. על הועדה המקומית ורשות הרישויהיה למנוע מתן היתרי בניה הסוטים מהעקרון האמור.

מהבניינים שנבנו במתחם קשת, שהוגשו14בבקשות למתן היתרי בנייה ל- לאישורו של ממ"י כמייצג את בעלי הקרקע, היה כאמור מידע על השימוש העתידי בהם ועל זהות המשתמשים בהם; לכן יכול היה ממ"י להסיק כילהשלימה. או נתב"ג לפעילות שירותים לספק נועד לא בהם השימוש באשר לארבעת הבניינים האחרים לא קיים ממ"י בדיקות כדי לוודא כי

השימושים שייעשו בבניינים הללו יהיו בזיקה לנתב"ג.

משרד מבקר המדינה מעיר לממ"י כי בכך שלא עשה במקריםהמבוססת על תכנית האב5/3האמורים לקיום הוראות תמ"מ/

והפרוגרמה לשטחי התעסוקה סביב נתב"ג שהוא עצמו יזם, לאונאמן הציבור. ממ"י נכסי המדינה מילא את תפקידו כמנהל באשרו את הבנייה או את השימוש במתחם קשת היה עליו לבחוןהתכניות בהוראות עומדים הם אם - עשה שלא דבר - המאושרות שחלו על הקרקע שקבעו את עקרון הזיקה לנתב"גביטוי שקיבלה כפי התכניות תכלית את מקיימים הם ואם

בפרוגרמה ובתכניות עצמן.

למשרד מבקר המדינה כי "התכנית2006ממ"י טען בתשובתו מספטמבר המקורית של קשת, אשר יעדה את המתחם לאזורי אחסנה ושירותים תומכי תעופה מתחת למסלול הנחיתה היתה ראויה ונכונה. אם השימושים אינם תואמים את התכנית, על ועדות התכנון לאכוף זאת, והמינהל אינו שומר הסף של הועדות ... לעמדת היועצת המשפטית למינהל ]לממ"י[ במצבבעלים חתימת הינה להיתר תכנית על המינהל חתימת הקיים החוקי הגוף כי ספק אין לתכנית. ביחס ככזה, עמדתו, את לשקף האמורה המופקד על בדיקת התוכנית מהיבט היעודים שבה ומכל היבט תכנוני אחר,הפן מן ככלל, הינה, התכנית את המינהל בדיקת התכנון. מוסד הינו הקנייני, עפ"י הוראות החוזה. יחד עם זאת, ברי כי עת נוכח המינהל כי

הבקשה להיתר סוטה מהותית מהתכנית, עליו להתריע על כך".

יזמו את משרד מבקר המדינה מעיר כי ממ"י ומינהל התכנון הכנתה של תכנית אב ופרוגרמה לשטחי תעסוקה סביב נתב"ג,וזו והביאוה לאישור המועצה הארצית, קיבלו את המלצותיה קיבלה את העיקרון שביסוד הפרוגרמה - זיקה לנתב"ג. ממ"יהקרקע עתודות את להבטיח כדי האזור בתכנון התערב הדרושות לפעילות הנזקקת לקרבה מידית לשדה התעופה והוא היה שותף לקביעת המדיניות שאושרה על ידי המועצה הארצית. ממ"י לא פעל כמנהל נכסים רגיל אלא כמנהל קרקעות המדינהולהבטיח בעתיד בקרקע המדינה צורכי את לצפות שעליו

עתודות קרקע לצרכים השונים. עצם הדבר שעל הוועדות המקומיות והמחוזיות מוטלת החובה להבטיח שהבנייה והשימוש בקרקעות יהיו על פי תכניות בניין

א58דוח שנתי 320

עיר אינה פוטרת את ממ"י, כנאמן הציבור ומופקד על קרקעותשנקבעה המדיניות של הפרה על להתריע מחובתו המדינה, בנוגע לקרקעות. החובות המוטלות על מוסדות התכנון והחובותלהבטיח ומטרתן זו, את זו משלימות ממ"י על המוטלות

שקרקעות המדינה ישמשו לתכלית שנקבעה להן.מדיניות ברורה לאחר שהוביל וחומר וקל לעיל נוכח האמור היה אסור קשת, שבאזור בקרקעות השימוש לתכלית באשר הם אם שבחן בלא שהתבקשו השימושים את לאשר לממ"י עומדים במבחן עקרון הזיקה לנתב"ג שבשלו שונה ייעודן של

הקרקעות החקלאיות באזור זה ואופשרו השימושים השונים.

הבינוי והשימושים בניינים של שלוש13 1999-2003באזור האחסנה והתעשיה נבנו בשנים

מטר, ובאזור המשרדים וההייטק נבנו שישה בניינים18קומות שגובהם עד עד שגובהם קומות חמש-שש שיועד24של חד-קומתי בניין וכן מטר

למסעדה.ב- בכ-20השטח לשימוש עיקרי הבניינים האמורים הסתכם 136,00015

334,200 מכלל השטחים המבונים המתוכננים בקשת )41%מ"ר, שהם כ- .566מ"ר( לשימושים עיקריים המותרים על פי תכנית המתאר המקומית גז/

מ"ר )שהוא כ-12,000הביקורת העלתה שלהוציא שטח של כ-משטח הבניינים שנבדקו( שנבנה לשימוש עיקרי שאפשר9%

, רוב רובו של השטח הבנוי16לייחסו לפעילות הקשורה בנתב"גכ- עיקרי, אינו משלים את הפעילות120,000לשימוש מ"ר,

בנתב"ג ואינו מספק שירותים הקשורים לפעילותו. מסקירת יעדי השימוש בבניינים שנבנו עולה כי חלק גדול הם בנייני אחסנה של חברות הפצה מהגדולות בארץ, ובנייני משרדים אשר בינם

ובין משרדים המשרתים את שדה התעופה אין מאומה.

על פי נתוני הוועדה המקומית ונתוני מחלקת הארנונה של המועצה האזורית.15 לדוגמה: משרדי חברת תעופה להובלת מטעני אוויר; משרדי חברה למכירת16

מוצרים פטורים ממכס הפועלת בנתב"ג; וחברה לארגון כנסים בינ"ל.

321השלטון המקומי

(. השטח100% מ"ר )334,200 הוא 566השטח הכולל לשימושים עיקריים בגז/הוא מבקר המדינה משרד שבדק עיקריים )136,000לשימושים מ"ר 41%)

מהשטח הכולל.

להלן כמה דוגמאות לשימושים במתחם קשת שאין להם זיקה לנתב"ג:בשטח.1 בניינים הקימו הים דרך את סחורתן המייבאות חברות שתי

יותר של כולל עיקרי מ"ר והם משמשים מחסנים.30,000מ- שלוש חברות המייצרות מזון במפעליהן בארץ הקימו בניינים בשטח.2

של כולל עיקרי מ"ר, והם משמשים מרכזי אחסנה והפצה לכל הארץ.17,000כ- לשתי חברות מממשלתיות יש באחד מבנייני המשרדים משרדים בשטח.3

מ"ר, והן עושות בהם שימוש שאינו קשור לנתב"ג. 3,000עיקרי של כ-

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית ולוועדה המקומית כי במועד סיום הביקורת שיקף מערך הבנייה והשימושים בקשתהשימושים זיקת של התכנוני מהעיקרון וניכרת נרחבת סטיה בקשת לנתב"ג. עוד העיר להן משרד מבקר המדינה כי להפיכת קשת לאזור תעסוקה רגיל שאין לו קשר משמעותי לנתב"ג יש

. היקף1משמעויות תכנוניות במספר תחומים הראויות להיבחן: עתודות הקרקע שהיו אמורות להיות זמינות לשירותים שיידרשו

בפרוגרמה; שהוצג כפי הארוך בטווח התעופה .2לשדה

א58דוח שנתי 322

השלכות תחבורתיות הנובעות מהיעדר זיקה תפקודית ישירה ביןנתב"ג; להפיכת קשת ובין השימושים במבנים שבמתחם קשת משרדים וריבוי בארץ מהגדולות חברות של הפצה למרכז עורקי על תחבורתיות השלכות יש רבה אליהם שהתנועה

. בהקמת אזור תעסוקה3. 17התחבורה הראשיים באזור נתב"ג שאין לשימושים בו זיקה לנתב"ג - או שהזיקה היא שולית - יש כדי להעמיד בפני רשויות מקומיות באזור קושי בבואן לקדם יעדים בתחום התעסוקה והפיתוח המוניציפלי בתחומן. הקמתו של אזור תעסוקה גדול בסמוך לנתב"ג עלולה לייתר בניית אזורימאזורי מעסיקים לעודד עלולה וכן באזור אחרים תעסוקה

תעסוקה בערים סמוכות לעבור לקשת.ולוועדה המחוזית לוועדה המדינה מבקר משרד העיר עוד המקומית כי אם סברו שיש לסטות באופן מהותי ונרחב מהרעיון התכנוני אשר על פיו תוכננה ההקמה של מרכז התעסוקה באזור נתב"ג, היה עליהם לעשות זאת במפורש ולקיים תהליך קבלת החלטות נאות ושקוף שבמסגרתו נבחנים הטעמים לשינוי הרעיוןהיות ועוד. משמעויותיו גודלו, השינוי, של מהותו התכנוני, שמוסדות התכנון והבנייה לא קיימו תהליך מעין זה, התהוותה המציאות שתוארה לעיל - של התעלמות מוסדות התכנון והבנייה

מבנייה שסוטה במידה ניכרת מהתכנון המקורי.

, של הוועדה2006בתגובותיהן של הוועדה המחוזית מאוגוסט ומנובמבר ושל החברה מספטמבר 2006המקומית מאוגוסט , לפניית משרד2006

מבקר המדינה בנושא זה הן טענו כי קשת הוא אזור תעסוקה שאינו מוגבללייעד את המקרקעין ואפשר נלווים לשדה התעופה ורק לשימושים אך זיקה להם שאין תעסוקה למקורות וגם התעופה נמל סביב לשירותים

שבתמ"מ/ המפורטת השימושים ורשימת המתאר5/3לנתב"ג, ובתכנית מעידה על כך. מכיוון שהשימושים נקבעו בתכנית שהיא566המקומית גז/

ידן כי תמ"מ/ אין עוד רלוונטיות לפרוגרמה. עוד נטען על 21/3חיקוק, יתר5/3ביטלה את תמ"מ/ וסימנה את אזור קשת כאזור תעסוקה כמו

אזורי התעסוקה במחוז, ולפיכך בוטלה הזיקה לנתב"ג, גם אם הייתה כזוגז/ בעבר. המקומית המתאר תכנית 566הכפפת

לתכנית5/3לתמ"מ/ מקומית מתאר תכנית של מקובלת הכפפה היא לנתב"ג הזיקה הוראות הבלעת על ללמוד אין ומכך מחוזית מתאר

גז/5/3שבתמ"מ/ בתכנית המתאר המקומית . סמיכות המועדים של566 מעידה על21/3 להפקדת תמ"מ/566אישור תכנית המתאר המקומית גז/

"הראיה המחוזית של המועצה הארצית לגבי השימושים בחטיבת קרקע זו". עוד ציינה החברה שגופים עסקיים פעלו בקשת בהסתמך על היתרי

הבנייה שנתנה הוועדה המקומית.על בעיות התחבורה הצפויות עמד בזמנו מי שמשמש כיום מנהל מינהל17

התכנון, אשר שימש בזמנו יועץ חיצוני, במכתבו למנהלת מינהל התכנון מיולי , שבו עסק בהצעה להעביר את השוק הסיטונאי לשטחי מושב ברקת1997

הסמוך לצומת אל על, כלהלן: "הדחיפה והמשיכה של התוצרת החקלאית עלולות ליצור קונפליקט עם נתב"ג, להעמיס שלא לצורך על מערך הכבישיםלנתב"ג זיקה בעלי או להפריע לשימושים ולהתחרות זה באזור אסטרטגי

ולסביבה". הדברים תקפים גם באשר למרכזי ההפצה המצויים בקשת.

323השלטון המקומי

כי המדינה מבקר משרד מעיר האמורות התגובות לענין ובעקבות כך בתכנית המתאר5/3השימושים שנקבעו בתמ"מ/

כפופים לעיקרון שהותווה בפרוגרמה ואומץ566המקומית גז/ ידי המועצה הארצית בעת שהחליטה באוגוסט על1994על

)ראו לעיל(. העיקרון הוא שמרב השימושים5/3הפקדת תמ"מ/ :5/3בתחום קשת יהיו בעלי זיקה לנתב"ג, כפי שנקבע בתמ"מ/

אזור של המיוחד אופיו ביטוי לידי יבואו המקומית "בתכנית לפעילות הקשורים שירותים ומספק משלים כאזור התעסוקה היסוד היו הארצית המועצה והחלטות הפרוגרמה נתב"ג". התכנוני שעל פיו שונו והוכנו התכניות. "תכנית מתאר היא בגדר חיקוק וחלים עליה כללי הפרשנות הנוהגים ביחס לדברי חקיקה. על-כן, נקודת המוצא בפרשנות התכנית ... היא לשון התכנית, לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה ... כלל פרשנותהכלל הוא מתאר, תכנית פרשנות על הוא אף החל נוסף, פרשנות לה וליתן התכנית מטרת אחר להתחקות המבקש

תכליתה" את כאמור18המגשימה אפשר התכנית תכלית על . של הייעוד שינוי את שאפשרו התהליכים מכל ללמוד המועצה ומהחלטות הפרוגרמה מן השאר ובין המקרקעין, התכנוניים בהליכים מעורבים היו התכנון מוסדות הארצית. לנתב"ג, הזיקה לעקרון מודעים והיו קשת להקמת שהובילו אף חקלאית, קרקע של ייעודה שינוי את שאיפשר שהוא גדול של מקרקעין בלתי מנוצלים היה מלאי שבמחוז המרכז

שאושרו לשמש אזורי תעסוקה ותעשייה.

אישור תמ"מ/ 21/3באשר למצב התכנוני החל על מתחם קשת לאחר עמדו בפני משרד מבקר המדינה שתי עמדות. האחת, לפיה גם אם הייתה

5/3 אשר ביטלה את תמ"מ/21/3זיקה לנתב"ג היא בוטלה על ידי תמ"מ/ וסימנה את אזור קשת כאזור תעסוקה כמו יתר אזורי התעסוקה במחוז. בגישה זו צידדו באי כח החברה ומנכ"לה בתגובותיהם לטיוטת הדוח ובעת

. והשנייה לפיה אין תכנית זו2007שהופיעו בפני מבקר המדינה באוגוסט משנה את הדרישה שתהיה זיקה של השימושים במתחם קשת לנתב"ג שכן

לא התקבלו כל החלטות שיש בהן כדי להעיד על21/3בעת אישור תמ"מ/היא תכנית מתאר21/3כוונה לשנות את המצב התכנוני הקודם. תמ"מ/

כולו; למחוז תכנון עקרונות קובעת והיא המרכז, מחוז לכל מחוזית ובהם קשת הנוגעות למתחמים מסוימים הנורמות התכנוניות המפורטות והתכניות המקומיות המתאר תכניות של במסגרתן ביטוי לידי באות

תמ"מ/ קובעת גם לפיכך מקומית21/3המפורטות. מתאר "תכנית כי ותכנית מפורטת שאושרה לפני יום תחילתה של תכנית זו תעמוד בתוקפה

לא ביטלה אפוא21/3על אף האמור בתכנית זו". על פי גישה זו תמ"מ/אשר הבליעה בתוכה את הוראות566את תכנית המתאר המקומית גז/

לנתב"ג5/3תמ"מ/ קשת במתחם השימושים של זיקתם חובת בדבר . מרחבי השרון בע"מ ואח' נגד דוד מייזליק ואח' 10213/03 ראו: ע"א 18

)פורסם בפדאור(. באותו פס"ד גם נקבע, כי אפשר לעשות במסמכים שאינםבאותו מקרה עזר לפרשנות התכנית. ככלי שימוש חלק ממסמכי התכנית נעזרו במסמך של מחלקת איכות הסביבה של העירייה לצורך פירוש התכנית

החלה.

א58דוח שנתי 324

שתמ"מ/ בנובמבר 21/3מאחר כאמור שתחילתה נוגעת2003, אינה , )למעט הללו שכן המבנים זה, דוח במסגרת למכלול המבנים שנבדקו אחד( אושרו, כאמור, לפני תחילתה של תכנית זו - לא נדרש משרד מבקר

המדינה לעסוק בתחולת תכנית זו.הוועדה ויו"ר בהתייחסותו של הממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים

מיולי ולבניה, לתכנון כי2007המחוזית נאמר הביקורת דוח לטיוטת , "לאור המאפיינים של חטיבת הקרקע במתחם, הלקחים שנלמדו בנושאלאור ההחלטה שהתקבלה ובפרט לודים הוועדה המקומית ובהתנהלות את המקומית הוועדה עם יחד לבחון בכוונתנו פירוקה, על לאחרונה

השימושים והתכליות בשלבי הפיתוח הבאים במתחם קשת". משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח דברים אלה על מוסדות התכנון והבנייהלשדה הזיקה היקף בנושא ומנומקת ברורה תכנונית עמדה לקבוע המועצה בהחלטת ביטוי לידי שבא המכונן הרעיון נוכח זאת התעופה,

. 1994הארצית מאוגוסט

טענת הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לפיה אפשר לפרשיהיו בקשת שהשימושים מחייבות הן אין כאילו התכניות את מהנחיות סוטה בפרוגרמה, שהותווה כפי לנתב"ג בזיקה בהחלטתה קבעה הארצית המועצה שכן הארצית, המועצה לדעת לנתב"ג. קשת במתחם השימושים זיקת את במפורש משרד מבקר המדינה, אם סברו הוועדות כי יש מקום לסטות סטיה נרחבת מהרעיון התכנוני המקורי, הרי שהיה עליהן לקייםלהציג כדי בו היה אשר ויסודי גלוי והחלטה בחינה הליך למוסדות התכנון, ובעיקר למועצה הארצית, את מכלול הטעמיםאישור את ולקבל זה מעין מהלך שמצדיקים והמשמעויות

המועצה הארצית לשינוי המבוקש. השתלשלות את רבה בחומרה רואה המדינה מבקר משרד העניינים ואת הסטיה מהזיקה שנקבעה לנתב"ג. הוא רואה בכךלשימושים במשורה הנמצאת חקלאית קרקע לייעד ניסיון הוועדה כיצד ותמה יותר גדול רווחי עסקיים בעלי פוטנציאל

המחוזית והוועדה המקומית נתנו יד להליך שכזה.

הבינוי במתחם קשת והתקנות שהותקנו מכוחו1965חוק התכנון והבניה התשכ"ה-

לחוק נקבע שאין לבנות בניין ואין לסלול דרך בלא היתר בנייה145בסעיף שניתן, למעט במקרים חריגים, על ידי הוועדה המקומית או על ידי רשות הרישוי המקומית, לפי העניין ועל פי תנאי ההיתר. היתר הבנייה יינתן רקהיתר, בין מתאימים, ההיתר מבוקש שבעדם השימוש או העבודה אם

לתכניות החלות על האזור.

325השלטון המקומי

עוד נקבע בחוק כי "הועדה המקומית רשאית לתת הקלה למבקש היתר ". הקלה הוגדרה כ"הרשאה לבצע עבודה שהיא טעונה145לפי סעיף

לפי סעיף או תקנה אחרת החלות145היתר בסטיה מהוראות תכנית במקום הנדון ושאין בה משום שימוש חורג".

בחוק ובתקנות התכנון והבניה )עבודה ושימוש הטעונים היתר(, התשכ"ז- , נקבע כי טעונים היתר בנייה גם כל חציבה, כרייה או מילוי המשנים1967

וכן שימוש חורג. בחוק יציבותה או את בטיחותה, את פני הקרקע, את ( כי "הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג".146נקבע )בסעיף

שימוש חורג בקרקע או בבניין הוגדר "השימוש בהם למטרה שלא הותרוהן מהיותם באזור או בשטח מיוחד לפי כל להשתמש בהם הן במיוחד תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין או לפי

היתר על פי חוק הדן בתכנון ובבניה". על פי החוק, "לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבניין". עוד נקבע בחוק ש"תוספת לשטח הכולל המותר לבנייה על פי הקבוע בתכנית שהופקדה לאחר כ"ט

( התשמ"ט באוגוסט 1בתמוז הפנים,1989 שר ניכרת; סטיה היא ) ייחשב בהתייעצות עם המועצה הארצית, רשאי לקבוע בתקנות מה עוד

כסטיה ניכרת לעניין סעיף זה". שר הפנים התקין תקנות שהגדירו אילו סטיות נוספות הן סטיה ניכרת. עד

יוני מתכנית(,2002אמצע ניכרת )סטיה והבניה התכנון תקנות חלו (, ואילו מהמועד האמור1967 )להלן - תקנות סטיה ניכרת 1967התשכ"ז-

)להלן -2002חלו תקנות התכנון והבניה )סטיה ניכרת מתכנית(, התשס"ב- (. בנושא בינוי ועיצוב קבעו תקנות סטיה ניכרת2002תקנות סטיה ניכרת

שסטיה ניכרת היא "בניה שלא בהתאם לדרישות הארכיטקטוניות1967 קבעו שסטיה ניכרת היא2002המפורטות בתכנית", ותקנות סטיה ניכרת

"בניה שלא בהתאם לדרישות בינוי או עיצוב המפורטות בתכנית, שנועדווחזות לקבוע את אופיה של הבניה בתחום התכנית או לשמור על אופי

שסטיה1967הסביבה". בנושא מקומות חנייה קבעו תקנות סטיה ניכרת רכב", לכלי חניה בדבר מקומות "חריגה מהוראות התכנית היא ניכרת

ניכרת סטייה "סטיה מהוראות2002ותקנות היא ניכרת קבעו שסטיה התכנית מהוראות או רכב לכלי חניה מקומות מספר בדבר התכנית המחייבות התקנת מקומות חנייה תת-קרקעיים". בנושא שינוי שטחי שירות

כי סטיה ניכרת1967לשטחים למטרות עיקריות קבעו תקנות סטיה ניכרת כשטח תכנית פי על לשמש שנועד בבנין, שטח של היעוד "שינוי היא

בתקנה כמשמעותו שירות )חישוב9למטרות והבניה התכנון לתקנות לייעוד של שטח1992שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים(, התשנ"ב-

ניכרת סטיה ותקנות האמורה", בתקנה כמשמעותו עיקריות, למטרות שנועד2002 בבנין, בשטח השימוש "שינוי היא ניכרת סטיה כי קבעו

13לשמש, על פי תכנית, כשטח שירות או שהוסף כשטח שירות לפי תקנה לתקנות אחוזי הבניה - לשטחים למטרות עיקריות".

רשות כל ושל המקומית הוועדה של "מתפקידה כי בחוק נקבע עוד מקומית במרחב תכנון הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת להבטיח

את קיומן של הוראות חוק זה וכל תקנה על פיו".

א58דוח שנתי 326

566סטיה מהוראות הבינוי בתכנית המתאר המקומית גז/קבעה שתכנון מפורט של מתחם קשת ייעשה בתכנית מתאר5/3תמ"מ/

תמ"מ/ קבעה עוד מפורטת. תכנית הוראות הכוללת כי5/3מקומית "התכנית המקומית תכלול: תכנית דרכי גישה חניה פריקה וטעינה. תכנית לבינוי ועיצוב ארכיטקטוני. תכנית לפיתוח השטח כולל שטחי גינון. תכנית

לפיתוח תשתיות".גז/ המקומית המתאר התכנית,566בתכנית הוראות מסמכים: ארבעה

תשריט התכנית, נספח בינוי ונספח תנועה וחנייה )שחלק מהתשריט שלו משלים את נספח הבינוי(. על פי התכנית "כל המסמכים מהווים חלק בלתי

נפרד מהתוכנית", וכל הוראות הבינוי של התכנית כתובות בהם.גז/5.8בסעיף לתכנית המתאר המקומית הבינוי566 "נספח כי נקבע

המצורף לתכנית זו )להלן - נספח הבינוי( מהווה מסמך עקרוני, המנחה בכל הנוגע לאופי הבינוי עקרונות העמדת הבניינים ומיקום שטחי החנייה, שמירה על צירים ומעברים להולכי רגל, פיתוח כיכרות וקשרים בין האזורים השונים". עוד נקבע בתכנית באשר לנספח הבינוי כי "שינויים לא מהותיים ]מנספח הבינוי[ בהעמדת המבנים הנובעים מתכנון אדריכלי מפורט ועיצובזו, לתכנית כשינוי יחשב שהדבר מבלי הוועדה המקומית באישור יותרו

ובלבד שישמר אופי הבינוי והוראות תכנית זו". נקבעו הפרטים הנדרשים בתכנית פיתוח566בתכנית המתאר המקומית גז/

ובתכנית עיצוב ארכיטקטוני, ונאמר בה כי "טרם הוצאת היתר הבנייה תוגש לוועדה המקומית תכניות פיתוח ועיצוב ארכיטקטוני לכל מגרש", וכי "כל

מגרש יתוכנן כמקשה אחת גם אם הבנייה בו תעשה בשלבים". מתחם קשת נחלק כאמור לשני אזורים עיקריים: הצפוני - שייעודו לשמש

על - המשתרע ולתעשייה )243לאחסנה דונם ממתחם קשת(,32% והדרומי - שייעודו לשמש לתעסוקה )משרדים( ולהייטק - המשתרע על

3% דונם )25 ממתחם קשת(. במתחם יש שטח נוסף של 20% דונם )147. 19ממתחם קשת(, שייעודו לשמש למלונאות

נספח הבינוי כולל הוראות מפורטות בנוגע לבנייה באזור הדרומי של קשת. הותוו צירים ומעברים באזור זה תוכנן על פי נספח הבינוי גוש בניינים צפוף,

בצדו הולכי רגל. ובין כלי רכב בין תנועת ונקבעה הפרדה רגל להולכי הדרומי של גוש הבניינים היה אמור להיבנות על פי התכנית מגרש חנייהבאמצעות תהיה אליו שהגישה העליונה, המרתף קומת בגובה משוקע החנייה מגרש - )להלן מצפון שמגיעות מהדרכים משופעים משטחים המשוקע(. מדרום למגרש החנייה תוכנן שטח גינון ובו עצים. מצפון לגוש הבניינים תוכנן שטח גינון ובו עצים, ומצפון לשטח הגינון תוכנן מגרש חניה- מגרש החנייה הדו-מפלסי(. שני מגרשי החנייה הללו דו-מפלסי )להלן המצורף והחניה התנועה בנספח משורטטים והדו-מפלסי( )המשוקע

לתכנית )ראו גם להלן בפרק "חנייה"(. על פי נספח הבינוי )חתך א-א בתשריט(, מתחת לכל אחד מהבניינים באזורוהוראות הבנייה פי טבלת האזורים ועל יש שתי קומות מרתף, הדרומי

שאר 19 של המתחם יועד לדרכים, לשטח ציבורי פתוח, לשטח לבנייני45% ציבור, למתקנים הנדסיים ולאזור מסחרי.

327השלטון המקומי

גז/ המקומית המתאר תכנית לחנייה,566שבהוראות ישמשו הם , כמקלטים, כחדרי מכונות וכמתקנים הנדסיים.

נספח הבינוי עוסק באזור הצפוני, שהוא אזור האחסנה והתעשייה, באופן מהמגרשים11מפורט פחות. נספח הבינוי קבע את מקומם של הבניינים ב-

הסמוכים לאזור התעסוקה וההייטק, אך לא קבע הוראות בינוי באשר ליתר המגרשים באזור הצפוני. 35

נספח הבינויבנייה שנתנה בשנים היתרי פי רשות הרישוי2001-2005על , הוקמו20

שבעה2001-2006בשנים ולהייטק לתעסוקה שמיועד הדרומי באזור בניינים של חמש-שש קומות ובניין של קומה אחת, שיועד למסעדה.

משרד מבקר המדינה בחן אם מתן היתרי הבנייה ובניית הבניינים באזור.1 התעסוקה וההייטק נעשו לפי הוראות ועקרונות הבינוי שנקבעו במסמכי

התכנית. להלן הממצאים שעלו בנושא זה: הותרו לבנייה ונבנו שלושה בניינים של חמש-שש קומות על השטח)א(

החנייה למגרש יועד והחנייה התנועה ונספח הבינוי נספח פי שעל הדו-מפלסי ולגינון.

ליד כל ועדה מקומית מכהנת רשות רישוי מקומית המורכבת מיו"ר הוועדה20 המקומית או מיו"ר ועדת המשנה, ומהנדס הוועדה. רשות הרישוי המקומית מוסמכת ליתן היתר בנייה לבקשות להיתר התואמות תכניות )ללא הקלות או

שימושים חורגים(.

א58דוח שנתי 328

הותרו לסלילה ונסללו מגרשי חנייה עִליים צמודים לבניינים בחלקם)ב( הדרומי של מגרשים אשר על פי נספח הבינוי ונספח התנועה והחנייה יועדו

למגרש החנייה המשוקע ולגינון. הותרה לבנייה ונבנתה מסעדה בבניין של קומה אחת על שטח שיועד)ג(

על פי נספח הבינוי לגינון ולמעבר הולכי רגל.שונה)ד( הבנייה להיתרי שצורפו בתכניות לבניינים שנקבע המיקום

אזור שטח בכל פזורים הבניינים הבינוי; בנספח שנקבע מזה לחלוטין התעסוקה וההייטק ומסביבם מגרשי חנייה עִליים.

בתכניות הבנייה של שישה מהבניינים באזור התעסוקה וההייטק לא)ה( תוכנן מרתף חנייה אף על פי שבנספח הבינוי מצוין בחתך א-א של הבניינים מרתף חנייה מתחת לבניינים. בבניין אחר באזור זה מרתף החנייה תוכנן

מחוץ לקו המתאר של הבניין.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הסטיות האמורות הן מהותיות, שכן רובן קשורות בשינוי עצם מיקומם של מבנים שאמורים היובאותם התכנון של מהותי בשינוי מדובר במתחם. לקום המקומות שבהם עסקו באופן תכנוני מפורט הן בנספח התנועה

והחנייה והן בנספח הבינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, הסטיות האמורות הן סטיות ניכרות

והן על פי תקנות סטיה1967הן על פי תקנות סטיה ניכרת , והיה בהן כדי לשנות מהותית את הבינוי באזור2002ניכרת

. 566כפי שזה הוצג ונקבע בתכנית המתאר המקומית גז/

בתשובתן של הוועדה המקומית ושל החברה נאמר כי נספח הבינוי הוא מנחה בלבד ואינו מחייב, ולפיכך היה בסמכות הוועדה המקומית לשנות את

פורסם דבר אישור2001הוראות הבינוי שנקבעו בו. עוד נאמר כי במאי , ה"מעבירה למעשה את שיקול הדעת ואת הסמכות1/566תכנית גז/מק/

בנושא הבינוי והפתוח למהנדס הוועדה המקומית וזאת על פי מגרשים ו/אועל פי קצב התקדמות התוכנית".

משרד מבקר המדינה מעיר כי נספח הבינוי הוא חלק בלתי נפרדגז/ המקומית המתאר הנחיותיו566מתכנית את לראות ויש ,

הוראות שכן מהותיים, לא לשינויים באשר למעט כמחייבות בהעמדת מהותיים לא "שינויים כי במפורש קובעות התכנית המבנים הנובעים מתכנון אדריכלי מפורט ועיצוב יותרו באישור הועדה המקומית... ובלבד שישמר אופי הבינוי והוראות תכניתונעשתה הבנייה שאושרה כי נמצא לעיל האמור למרות זו". באזור התעסוקה וההייטק היא שינוי מהותי הנוגד את הוראות

התכנית. יתרה מזאת, אישור השינויים לא ניתן על ידי הוועדה המקומית, כנדרש, אלא על ידי רשות הרישוי, וזו לא הייתה מוסמכת להתירשום שינוי, אפילו לא שינוי שאינו מהותי. הוראות תכנית גז/מק/

329השלטון המקומי

שינו את הוראות תכנית המתאר המקומית גז/1/566 רק566 בעניין קביעת מהנדס הוועדה כמי שמוסמך לאשר תכנית בינוי

לתכנית המתאר5.8ופיתוח לכל מגרש ומגרש )כמפורט בסעיף לא1/566, ראו להלן( אך גם תכנית גז/מק/566המקומית גז/

התירה שינויים מהותיים כמו אלה שנעשו במתחם קשת.

יישום הדרישה להגיש תכנית פיתוח.2 משרד מבקר המדינה בדק את ותכנית עיצוב ארכיטקטוני בטרם יינתן היתר בנייה לבניינים במתחם קשת.

בניינים בשטחם של שישה מגרשים שיועדו15הבדיקה נגעה לבנייתם של באזור הן וההייטק, התעסוקה באזור הן ויותר, בניינים שני של לבנייה האחסנה והתעשייה. הועלה כי רשות הרישוי נתנה היתרי בנייה לבניינים בלי שהוועדה המקומית קיבלה - בטרם מתן ההיתר לבניית הבניין הראשון בכל אחד מהמגרשים - תכניות פיתוח ותכניות עיצוב ארכיטקטוני שנוגעות לכלהבניינים שייבנו במגרש, וזאת בניגוד להוראות תכנית המתאר המקומית גז/

, שקבעה ש"תותר בניית מספר בניינים בתחום מגרש אחד בהתאם566".22 ותכנית פיתוח21לנספח הבינוי ובכפוף לאישור תכנית עיצוב ארכיטקטוני

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית כי רשות הרישויבכך שנתנה566חרגה מהוראות תכנית המתאר המקומית גז/

עיצוב ותכניות פיתוח תכניות לה שהוגשו בלי בנייה היתרי ארכיטקטוני, ובכך חרגה מסמכותה.

כי566 קבעה תכנית המתאר המקומית גז/5/3על פי הנחיות תמ"מ/.3 "הוצאת היתרי בנייה תהיה מותנית: א. באישור תכנית כללית לפיתוחחלק המהווים הנספחים להנחיות בהתאם המתחם בכל שטח תשתיות

בלתי נפרד מהתכנית".והוועדה לפיתוח תשתיות כללית תכנית הוכנה לא כי העלתה הבדיקה הוועדה הבנייה. היתרי מתן בעת כזו לתכנית נדרשה לא המקומית המקומית לא עמדה על הכנתה של תכנית כזו כתנאי למתן היתרי הבנייה. יוצא מכך שרשות הרישוי נתנה היתרי בנייה במתחם קשת בניגוד להוראות

גז/ )בנושא פיתוח התשתיות ראו בהמשך566תכנית המתאר המקומית הדוח(.

תמ"מ/ כי המקומית לוועדה העיר המדינה מבקר 5/3משרד המקומית המתאר ותכנית

תשתיות566גז/ לפיתוח ומיוחדות חשובות דרישות קבעו

על פי תכנית המתאר המקומית )סעיף 21 (, תכנית עיצוב ארכיטקטוני5.8.3 תפרט חתכים המגרש, בתחום של המבנים מיקומם המדויק את "תקבע

וחזיתות סכמתיים של המבנה כולל פירוט חומרי גמר ופרטי בנין מיוחדים". (, תכנית פיתוח תכלול "פירוט5.8.2 על פי תכנית המתאר המקומית )סעיף 22

ומפלסי הבניינים, פילוס השטח, עבודות עפר פירטי קירות תומכים גבהים וגדרות, משטחים מרוצפים, כולל פירוט חומרים, שיטחי גינון בחזיתות ובתחום המגרשים כולל סוגי צמחיה ונטיעות עצים, מערכת השקיה ותשתיות אחרות

בתחום המגרשים".

א58דוח שנתי 330

במתחם קשת. התוויית הבסיס התכנוני ליישום הדרישות האלהכך תשתיות לפיתוח כללית בתכנית להיעשות אמורה הייתה שלוועדה המקומית תהיה יכולת לשלוט ולפקח על ביצוע תכנית זו. בהיעדר תכנית כזו לא היו לוועדה שום מידע ושום יכולת

לפקח על פיתוח התשתיות.

בתגובה לפניית משרד מבקר המדינה בעניין התעלמות מהוראות הבינויהוועדה מהנדסת באוגוסט 23ציינה המקומית השינויים2006 "עקב כי

הרבים שנכללו בבקשות להיתר הכוללים שינוי חלוקת שימושים ותכליות שינויים לנספחי הבינוי והחנייה, המחסור בחניות במתחם וכדו' הומלץ על ידי לנציגי קשת ]החברה[ ולמועצה האזורית לערוך תכנית שינוי לתכנית

המתאר המקומית בתיאום עם הוועדה המחוזית". 2006 השיב מנכ"ל החברה ביולי 2006על פניית מהנדסת הוועדה מיוני

]תכנית566בין השאר כי "לגבי הצעתך להגשת תוכניות מתאר לשינוי גז/ [ עדיין לא ידועים לנו צרכי הלקוחות של יתרת566המתאר המקומית גז/

הבניינים שיבנו בפרויקט, בשלב זה, לא ניתן להכין תכנית מתאר כאמור.דרישת הלקוחות העתידיים, ובחינת הבנינים יתרת עם התקדמות תכנון

נשקול זאת שוב בתאום אתך".

משרד מבקר המדינה מעיר כי החוק קובע שבנייה תיעשה על פי היתרי בנייה שיתאימו לתכניות שאושרו על ידי מוסדות התכנון. ואולם הממצאים ותשובת החברה למהנדסת הוועדה המקומיתלקוחות צורכי לפי בוצעה קשת במתחם שהבנייה מעידים תכנון פי על ולא בניה להיתר הבקשה הגשת בעת החברה

מאושר מראש, כדרוש. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התעלמות הוועדה המקומית

גז/ המקומית המתאר שבתכנית הבינוי חרגה566מהוראות הוועדה מסמכותה וניתנו היתרי בנייה בלתי חוקיים שחלקם הםהתכנון, )מינהל התכנון שמוסדות דרוש ניכרת. סטיה בגדר לכך דעתם את ייתנו המקומית( והוועדה המחוזית הוועדה שהמציאות בשטח אינה תואמת את תכנית המתאר המקומית גז/

566 .

בנייה ושימושים שלא כדיןר ת י ה מ ה י ט ס ב ו א ר ת י ה א ל ל ה י י נ ב

נבנה במתחם קשת בלא היתר2005-2006הביקורת העלתה כי בשנים מ"ר המשמש מסעדה; בשנים 400בניין בשטח של נבנו2000-2004

ארבעה בניינים אחרים בסטיה מההיתר. שטח הסטיה בכל אחד מהבנייניםשנבנו היה מאות מ"ר.

.2006 המהנדסת הפסיקה את עבודתה בוועדה המקומית בספטמבר 23

331השלטון המקומי

ממסמכי הוועדה המקומית עולה כי במועד הבנייה לא ידעה הוועדה עלבניית ארבעת הבניינים האמורים בסטיה מהיתר.

בעניין כי המדינה מבקר למשרד השיבה המקומית הוועדה שלושה מחמשת הבניינים האמורים הוגשו כתבי אישום, ובעניינוונשלחו פיקוח דוח הוכן הנותרים הבניינים משני אחד של כי לוועדה מעיר המדינה מבקר משרד לחקירה. הזמנות הוועדה הביקורת. עריכת במהלך רק נעשו אלו פעולותיה הפעילה את סמכויותיה בשלב מאוחר מדי לאחר שכבר הושלמה הקמתם של הבניינים, ומשכך הרי שלא מלאה את חובותיה על פי חוק בכל הנוגע לפיקוח ואכיפה למניעת בנייה בלא היתר

ובסטייה מהיתר.

שימושים חורגיםה י י ש ע ת ל ד ע ו י מ ש ח ט ש ב ג ר ו ח ש מו י ש

גז/ המקומית המתאר תכנית בתחום אחסנה566כאמור, אזור נקבע ותעשייה. התכנית קובעת כי השימושים העיקריים בכל מגרש ומגרש באזור

(, וכן כי בכל מגרש מותר לבנות30%( ותעשייה )70%זה הם אחסנה ) משטח המגרש בלבד.65%לשימושים האלה על

לשימושים.1 הבנוי לשטח הנוגע תיעוד בדק המדינה מבקר משרד ב- מ-13העיקריים האחסנה14 באזור הסתיימה שבנייתם בניינים

והשווה אותה להיקף הבנייה שהותר לשימושים2005והתעשייה עד מרס עיקריים בבניינים האמורים על פי היתרי הבנייה שהוצאו להם. נמצא כיבהיתרי לכך שיועד מהשטח רבה במידה קטן לתעשייה הבנייה שטח מסתכם לתעשייה הבנוי השטח הבנייה.

מהשטח הכולל של השטחים העיקריים7% מ"ר, שהוא רק כ-6,000בכ-מ"ר(. עוד נמצא כי שטח בנוי של כ-84,000הבנויים )כ- מ"ר,15,000

שעל פי היתרי הבנייה שניתנו נועד לתעשייה, משמש לאחסנה וכמשרדים, דבר שהוא חריגה מהיתרי הבנייה. הוועדה המקומית לא עשתה להפסקת

השימוש החורג מהיתר הבנייה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי השימוש לאחסנה או כמשרדים בשטחים שעל פי היתרי הבנייה מיועדים לתעשייה הוא שימושגז/ מתכנית המתאר המקומית חורג שימוש וגם מהיתר חורג

, והוא אסור על פי החוק בלא היתר לשימוש חורג. הוועדה566 המקומית הייתה צריכה לפעול על פי סמכותה להפסקת השימוש

החורג.

בבקשות להיתרי בנייה של שישה בניינים באזור האחסנה והתעשייה.2בבניינים: השימוש יעדי ו-70%צוינו לאחסנה פי30% )על לתעשייה

המקומית המתאר בתכנית שנקבעו השימושים (. מהנדס הוועדה המקומית אישר - לפני שרשות הרישוי החליטה566גז/

א58דוח שנתי 332

לתת היתרי בנייה במקרים האלה - כי הבקשות להיתר תואמות את הוראותהחוק, את התקנות ואת התכניות.

הביקורת העלתה כי על פי המסמכים - המפרט, התכניות ומסמכים נדרשיםלמהנדס שניתנו - המסמכים( - )להלן בנייה להיתר לבקשות שצורפו את להקים הבנייה היתרי שניתנו ולפני אישורו את שנתן לפני הוועדה הבניינים האלה, היה אפשר לדעת שהייעוד לתעשייה שנרשם בבקשות לאצוינו הבנייה בתכניות לדוגמה: כך מכן. לאחר ובשימוש בבנייה ימומש השימושים "אחסנה" ו"משרדים" ולא צוינו אולמות תעשייה; בתיקי הבנייההסביבה שבהן לאיכות למשרד הבנייה היתרי מבקשי פניות של נמצאו תוארה הפעילות שתתרחש בבניינים האלה, ונכתב בהן שלא תהיה בהם

פעילות של תעשייה. וידאה ולא כי הוועדה המקומית גם לא עקבה אחרי הבנייה עוד עולה שהבונים בנו את הבניינים על פי הייעוד שנקבע להם בהיתרי הבנייה. יתר

לחיבור הבניינים למים424על כן, הוועדה המקומית הוציאה לבונים טופסי ולחשמל, אף על פי שבעת שנתנה להם את הטפסים הללו הייתה אמורה

לברר ולקבוע אם הבניינים נבנו על פי היתרי הבנייה.לאחסנה.3 ייעודם כי צוין בניינים שני של בנייה להיתרי בבקשות

יועדו האחד בבניין ו-60%ולמשרדים. לאחסנה הבנייה משטח 40% משטח הבנייה לאחסנה90%משטח הבנייה למשרדים, ובבניין השני יועדו

למשרדים. נמצא כי רשות הרישוי נתנה היתרי בנייה לשימוש זה10%ו- , שקבעה שהשימוש ב-566בניגוד להוראות תכנית המתאר המקומית גז/

מהשטח הבנוי בכל מגרש ייועד לתעשייה.30% עוד נמצא כי הוועדה לא נקטה צעדים להפסיק את השימוש החורג ולא מילאה את תפקידה על פי החוק להבטיח את קיומן של הוראות החוק ושל

התקנות שהוצאו מכוחו. השימוש המותר למשרדים באזור האחסנה והתעשייה הוא רק ל"משרדים לשירות עצמי של השימושים הנ"ל ]אחסנה ותעשייה[". נמצא כי בבניין שבו

מ"ר3,400 מהשטח למשרדים השטח שיועד למשרדים הוא כ-40%הותרו מ"ר. לדעת משרד מבקר המדינה,5,000ואילו השטח לאחסנה הוא כ-

בתכנית כקבוע האחסנה, את רק משרתים אינם כזה בשטח משרדים המקומית המתאר

, אלא משמשים למטרה עיקרית של משרדים להנהלת החברה,566גז/ושימוש כזה טעון אישור לשימוש חורג מטעם הוועדה.

1970 על פי תקנות התכנון והבניה )בקשה להיתר, תנאיו ואגרות(, התש"ל-24ותנאיו כי כל הבניה בוצעה בהתאם להיתר בקשה לתעודת גמר המעידה

שבתוספת הראשונה לתקנות.4תערך לפי טופס

333השלטון המקומי

משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית כי השימוש החורגהיו לתעשייה שיועדו בשטחים וכמשרדים לאחסנה בבניינים לעיקר באזור זה. רשות הרישוי נתנה ידה לכך בהתעלמה בעת מתן היתרי הבנייה מהעובדות שהוצגו לה, ולפיהן בכוונת מבקשי ההיתר לעשות במבנים שימוש חורג. הימנעות הוועדה מפעולהכל כך ממסגרת השימוש ונרחבת מהותית סטיה נוכח כלשהי

מלמדת על תפקודה566שנקבעה בתכנית המתאר המקומית גז/הלקוי של הוועדה, שאיפשר את השימוש החורג.

ה ח ו ת פ ה נ ס ח א ל ר ת י ה מ ג ר ו ח ש מו י ש אמנם מאפשרת לעשות באזור האחסנה566תכנית המתאר המקומית גז/

והתעשייה שימוש ל"משטחים לאחסנה פתוחה" אולם מבדיקתם של היתרישל לבנייתם כי13הבנייה עולה והתעשייה האחסנה באזור הבניינים

הוועדה המקומית לא נתנה היתרים לאחסנה פתוחה.תשעה נבנו שבהם מגרשים שמונה של בתחומם כי העלתה הביקורת

בניינים נעשה שימוש חורג מהיתר לאחסנה פתוחה. נבנו שבהם מגרשים שבעה של בתחומם כי השיבה המקומית הוועדה הוועדה פתוחה. לאחסנה מהיתר חורג שימוש נעשה בניינים שבעה המקרים ובששת אישום, כתב הוגש אחד במקרה כי ציינה המקומית

האחרים הנושא בטיפול. מ"ר, מצוי מבנה של שתי7,750עוד נמצא כי על מגרש אחר, ששטחו כ-

כ- לכלי הרכב של3,000קומות ששטחו שנועד חנייה מגרש ולו מ"ר, העובדים במבנה. נמצא כי במקום לחנייה משמש המגרש בעיקר למכירת כלי רכב משומשים, כלומר נעשה בו שימוש שחורג מן ההיתר, ועל כן הדבר היה טעון אישור מאת הוועדה המקומית. התברר כי הוועדה המקומית לא נתנה אישור לשימוש החורג. הוועדה המקומית אישרה בתשובתה את דברפיקוח דוחות ערכה "הוועדה כי וציינה החנייה במגרש החורג השימוש

והוציאה זימונים לחקירה, הנושא בטיפול".

משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית כי השטחים שבהםלגינון הבנייה בהיתרי יועדו פתוחה לאחסנה שימוש נעשה ולחנייה, וכי השימוש בהם לאחסנה הפתוחה הוא שימוש חורג.על הוועדה להמשיך ולפעול להפסקת השימוש החורג במגרשים.

ם י י ר ק י ע ם י ש ו מ י ש ל ם י פ ת ר מ י ח ט שכי "בכל שטח566באשר למרתפים קובעת תכנית המתאר המקומית גז/

התכנית תותר הקמת קומות מרתף בתחום גבולות המגרשים לצורכי חנייה, מקלוט חדרי מכונות ומתקנים הנדסיים". שטחים אלה הם לפי הגדרתם

שטחי שירות.

א58דוח שנתי 334

מהמסמכים עולה כי השימוש העיקרי במרתפי חמישה בניינים הוא אחסנה, משרדים, מלאכה ומעבדות. בבניין אחד )מבנה המסעדה( השימוש העיקרי

בחלק משטח המרתף הוא לצורכי המסעדה. שימוש בשטחי המרתפים לשימושים עיקריים הוא סטיה מהוראות תכנית

וסטיה ניכרת הן על פי הוראות תקנות סטייה566המתאר המקומית גז/ ניכרת 1967ניכרת הוראות תקנות סטיה פי הן על , הקובעות2002,

כסטיה ניכרת גם שינוי שימוש בשטח שנועד לשמש על פי תכנית כשטחשירות בבניין.

משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית כי עליה להגבירבסטיה המרתפים בשטחי שנעשה השימוש על הפיקוח את

גז/ המקומית המתאר תכנית של ולפעול566מהוראותיה שיימצא המרתף, בקומות עיקריים שימושים אותם להפסקת המרתפים שטחי לניצול כי יצוין ניכרת. סטיה מהווים שהם החנייה חישוב תקן בעניין גם השלכה יש עיקריים לשימושים

הנדרש )ראו להלן בפרק "חנייה"(.

חנייהגז/ המקומית המתאר בשטח566בתכנית החניה ש"פתרונות נקבע

התכנית כולה יינתנו בתחום המגרשים עפ"י תקן חניה התקף בעת הוצאת היתרי הבנייה ולא יפחת מתקן החניה הרשום בטבלת מאזן החניה שבנספח

התחבורתי" )נספח התנועה והחנייה(. קובעת הם אלה:566פתרונות החנייה שתכנית המתאר המקומית גז/

נקבעו566בנספח התנועה והחנייה של תכנית המתאר המקומית גז/.1 ; תעסוקה1:35; תעשייה 1:300: אחסנה 25תקני חנייה לרכב פרטי כלהלן

.1:15; מסחר 1:35; הייטק 1:20)משרדים( 566בטבלת האזורים והוראות הבנייה שבתכנית המתאר המקומית גז/.2

נקבע שבאזור התעסוקה )משרדים( וההייטק אפשר לבנות שטחי שירותשל שטחי50%בהיקף לקרקע. מתחת קומות בשתי המגרש משטח

אפשר כי נקבע עוד לחנייה. לשמש היתר בין מיועדים האלה השירות באזור החנייה. בתקני העמידה לצורך מרתף קומת זה באזור להוסיף

האחסנה והתעשייה אין בטבלת האזורים שטחי שירות מתחת לקרקע. הן בנספח הבינוי, הן בנספח התנועה והחנייה, תוכננו באזור התעסוקה.3

וההייטק שני מגרשי חנייה: האחד דו-מפלסי, שמיועד לחלקים הצפוניים שלאותם1-6מגרשים של הדרומיים לחלקים שמיועד משוקע, והאחר , המגרשים.

היחס הוא מקום חנייה אחד ליחידת שטח במ"ר בנוי של כל אחד מהשימושים25האמורים.

335השלטון המקומי

במישור התכנוני יש אבחנה בין שטחי אחסנה ותעשייה, שנתפסים כעתירי . לאבחנה זו יש26שטח, ובין שטחי משרדים, שנתפסים כעתירי כוח אדם

נושא הוא ממרכיביו התחבורתי, שאחד התכנון על גם ממילא השלכה יותר גדול חנייה של מקומות החנייה, שכן שטחי משרדים מחייבים תקן

משמחייבים שטחי אחסנה ותעשייה. הועלה כי יש פער בין מספר מקומות החנייה שאושרו בהיתרי הבנייה נוכח השימושים שאושרו בהיתרים ובין מספר מקומות החנייה הדרוש על פי תקני החנייה נוכח השימושים שנעשים בפועל במתחם. תוצאה זו עלולה להוביל

למחסור במקומות חנייה.מקומות מספר שבין ההפרש כי עולה המדינה מבקר משרד מחישובי באזור שנבדקו מהבניינים בשבעה השימושים לפי הנדרשים החנייה בהיתרי הבנייה החנייה שנקבע ובין מספר מקומות והתעשייה האחסנה

מקומות חנייה, והוא נובע בעיקר מהשימוש החורג350מסתכם ביותר מ-למשרדים ולתעשייה במקום לאחסנה.

החברה טענה בתשובתה כי "משרדים המשמשים את המפעל התעשייתי אומהשימוש אינטגרלי חלק ועניין דבר לכל הינם האחסנה מבנה את לתעשייה או לאחסנה )לפי העניין(. תכנית המתאר המקומית אינה דורשת כי יוקצו להם שטחי חנייה על פי שימוש קרקע שונה )משרדים(" והביאה

בספטמבר שנתן הסבר לטענתה נספח2006כתימוכין את שהכין מי החנייה, כלהלן:

משרדנו הכין את נספח תנועה לתב"ע תכנית המתאר המקומית. 1".1996בשנת

לתעשיה. 2 התב"ע, במסגרת בחשבון, שנלקחו החניה תקני ולאחסנה לקחו בחשבון ששטחי המשרדים בכל אחד מהשימושים יהיו שימושים נלווים אשר ישמשו את השימושים המוגדרים בתב"ע. ולכן חישוב החניה צריך להיעשות עפ"י השימושים המוגדרים בתב"ע

)תעשיה או אחסנה(. ולא משרדים."כי מספר מקומות החנייה בשבעה כאמור, משרד מבקר המדינה מעיר בניינים שנבדקו באזור האחסנה והתעשייה קטן מהנדרש על פי השימושים בהם בפועל, שהם לאחסנה ולמשרדים, ובחלק מהבניינים גם לתעשייה.

מ"ר13,402שטח השימוש למשרדים בחמישה בניינים הוא יותר משליש )מ"ר שטח בנוי(. בשני בניינים היקף השימוש למשרדים הוא33,975מ-

44%( ו-3,817 מ"ר( 52% לשטחים1,894) בהשוואה משרדים שטחי של אלה שיעורים מ"ר(.

לאחסנה ולתעשייה מעידים על כך ששטחי המשרדים אינם משרתים אתשטחי התעשייה והאחסנה אלא הם שימוש עיקרי שעומד בפני עצמו.

עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תכנית המתאר המקומית גז/שימושים566 מותרים והתעשייה האחסנה שבאזור קבעה

לשירות "משרדים וכן ולתעשייה לאחסנה עיקריות למטרות

סעיף 26 בניתוח התחבורתי של נספח התנועה והחניה של תכנית המתאר1 המקומית.

א58דוח שנתי 336

עצמי של השימושים הנ"ל", דהיינו שהמשרדים הם שימוש עזרדלעיל מהממצאים ותעשייה. אחסנה שהוא העיקרי לשימוש עולה שהמשרדים הם שימוש עיקרי ולא שימוש נלווה, ועל כן לפערים שיש בין הוראות התכנית ובין מערך השימושים במבנים שבקשת יש השלכה על כל הנוגע למתן המענה הדרוש בתחום

החנייה.

על פי חישובי משרד מבקר המדינה, ההפרש שבין מספר מקומות החנייהבאזור שנבדקו הבניינים משבעת בשלושה השימושים לפי הנדרשים התעסוקה )משרדים( וההייטק ובין מספר מקומות החנייה שנקבעו בהיתרי

מקומות חנייה.400הבנייה מסתכם ביותר מ- החברה טענה בתשובתה בעניין החנייה באזור התעסוקה וההייטק שהיא הניחה שהבניינים ישמשו להייטק, ולפי זה תוכנן מספר מקומות החנייה. הבדיקה העלתה כי טענה זו אינה תואמת את המציאות. מבדיקת מסמכי הוועדה המקומית בעניין שלושת הבניינים האמורים עולה כי באשר לאחד הבניינים - לחברה היה ידוע שהוא מיועד למשרדים, וזאת מהסכם הקמה ושכירות שנעשה עם השוכר לפני שהוגשה הבקשה להיתר בנייה; באשרהוועדה מהנדסת עם הדיון בעת הודיעו החברה נציגי - השני לבניין לבניין ובאשר למשרדים; יהיה בבניין שהשימוש בנייה להיתר בבקשתם השלישי - החברה הגדירה את הבניין שביקשה להתיר את הקמתו כבניין

משרדים. המחסור במקומות חנייה באזור התעסוקה )משרדים( וההייטק נובע מכך שבחלק מהבניינים מספר מקומות החנייה שנקבע בהיתרי הבנייה התבסס

, וכן1:2027, ולא על תקן למשרדים, שהוא 1:35על תקן להייטק, שהוא מכך ששני מגרשי החנייה שנקבעו בנספח הבינוי ובנספח התנועה והחנייה

לא נסללו.

חנייה מקומות די אי-התקנת כי מעיר המדינה מבקר משרד באזור הן והתעשייה, האחסנה באזור הן קשת, במתחם חנייה מקומות ואי-התקנת וההייטק, )המשרדים( התעסוקה תת-קרקעיים בארבעה בניינים באזור התעסוקה וההייטק - הן

ועל פי תקנות1967סטיה ניכרת על פי תקנות סטייה ניכרת כאחד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי יש2002סטיה ניכרת

לראות בחומרה רבה את התעלמות הוועדה המקומית מהמחסורבמקומות חנייה ומבעיות התחבורה הצפויות מכך.

אישור תכניות שאינן עומדות בדרישות תקן החנייה משרד מבקר המדינה העלה כי בכמה מקרים אישרה הוועדה המקומית בהיתרי הבנייה מספר מקומות חנייה קטן מהדרוש על פי תקני החנייה

שנקבעו בנספח התנועה והחנייה. להלן שתי דוגמאות: היחס הוא מקום חנייה אחד ליחידת שטח במ"ר בנוי של כל אחד מהשימושים27

האמורים.

337השלטון המקומי

בשני בניינים שייעודם לשימוש לתעשייה נרשם בהיתר הבנייה תקן חנייה.1 שהוא מחצית מהתקן שנקבע בנספח התנועה והחנייה. משום כך מספר

106מקומות החנייה שאישרה הוועדה המקומית לבעלי ההיתר היה קטן ב-מקומות חנייה מהנדרש על פי נספח התנועה והחנייה.

בבניין שיועד כולו לשימוש למשרדים באזור התעסוקה וההייטק אישרה.2 הוועדה המקומית תקן שמבוסס על שילוב של תעסוקה )משרדים( והייטק,אישרה לבעל הוועדה המקומית חנייה של משרדים. נמוך מתקן שהוא

מקומות חנייה מהנדרש על פי95ההיתר מספר מקומות חנייה קטן ב- לבעל התירה הוועדה המקומית כי נמצא עוד והחנייה. התנועה נספח

ממקומות החנייה מחוץ לתחום המגרש, וזאת16ההיתר בבניין זה למקם , הקובעת כי "פתרונות566בניגוד להוראות תכנית המתאר המקומית גז/

החנייה בשטח התכנית כולה יינתנו בתחום המגרשים".

הממצאים כי המקומית לוועדה מעיר המדינה מבקר משרד שהועלו בפרק זה בכל הנוגע לבעיות החנייה הם, בין השאר,שטחי החנייה, מקומות מספר שבין הפערים של יוצא פועל מקומות מספר ובין בהיתרים, שנקבעו והשימושים הבנייה החנייה, שטחי הבנייה והשימושים בפועל, כאשר מספר מקומות החנייה הן על פי ההיתרים והן על פי ההתקנה בפועל לא תאםבאזור כאמור, והחנייה. התנועה בנספח החנייה תקני את בעיקר נובע חנייה במקומות המחסור והתעשייה האחסנה ובאזור לאחסנה, במקום ולתעשייה למשרדים חורג משימוש משימוש בעיקר נובע הוא וההייטק )משרדים( התעסוקה למשרדים במקום למפעלי הייטק ומשימוש למשרדים גם בשטחי שירות. על הוועדה לתת את דעתה למצב שנוצר ולמצוא הסדריהתנועה בנספח שנקבע המחייב התקן פי על נאותים חנייה

והחנייה.

גינוןה י י ש ע ת ה ו ה נ ס ח הא ר ו ז א ב ן ו נ י ג

גז/ המקומית המתאר ותעשייה566בתכנית אחסנה "באזור כי נקבע משטח המגרש".10%תובטח תכסית לגינון של לא פחות מ-ל- הנוגעים הבנייה היתרי האחסנה13בבדיקת באזור שנבנו בניינים

כי הוועדה המקומית לא כללה את ההוראה האמורה נמצא והתעשייה בהיתרי הבנייה. בנספחים של ההיתרים אמנם סומנו שטחי גינון, אך למעט בנספחים להיתרים שנוגעים לשני בניינים לא פורטו בנספחים שטחי הגינון

לפחות משטח המגרש.10%ולא נאמר אם גודלם עוד נמצא כי הוועדה לא פיקחה על כך שיוקצה לגינון שטח בשיעור של

גז/10% המקומית המתאר בתכנית שנקבע כפי לפחות, מנתוני566 . 13מדידות שטחים שעשתה המועצה האזורית לצורכי ארנונה בארבעה מ-

א58דוח שנתי 338

10%הבניינים האמורים עולה כי שטחי הגינון בבניינים האלה היו קטנים מ-משטח המגרש.

נמצא כי במגרשיהם של שלושה מארבעת הבניינים האמורים ובמגרשיהם של שלושה בניינים אחרים באזור האחסנה והתעשייה הותקנה חנייה על

חשבון שטחי הגינון שצוינו בתכניות הבנייה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי על הוועדה המקומית להבטיח כי שטחי הגינון בכל הבניינים באזור האחסנה והתעשייה יהיו על פי

10%, כלומר לפחות 566דרישות תכנית המתאר המקומית גז/ותביעה הגינון שטחי מדידת ידי על וזאת המגרש, משטח

משטח המגרש.10%להשלמת שטח הגינון ל-

מינהל מקרקעי ישראלבשטח. בפועל שנעשה השימוש ועל הבנייה על פיקח לא כלל ממ"י בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה נשלח מפקח של ממ"י לבדיקת מעקב בקשת. מדוחות הפיקוח עולה כי נעשתה בדיקה -חיצונית בלבד -

בשישה מבנים, וממצאיה היו כי חזיתות המבנים מתאימות לתכנית.

שנעשו האמורות בפעולותיו כי מעיר המדינה מבקר משרד בעקבות הביקורת לא מילא ממ"י את חובתו כבעל הקרקע ולאעל החלות התכניות פי על יהיו והשימושים הבנייה כי וידא השטח ועל פי היתרי הבנייה. על ממ"י לבצע בדיקה פרטניתידי מבקשי לו על הבנייה שהומצאו בה את תכניות ולהשוות היתר הבנייה עם מידות הבנייה בפועל ואת השימושים המותרים

עם השימושים בפועל.לעיל הממצאים שהובאו כי המדינה מבקר משרד מעיר עוד מהקבוע חרגו קשת במתחם והשימושים הבנייה כי מלמדים בתכניות החלות על השטח ומהיתרי הבנייה. כל חריגה בבנייה ובשימוש יש לה השלכות תכנוניות, סביבתיות, תחבורתיות וגם כספיות. ממ"י היה צריך לפקח על הנכסים שהוא מופקד עליהם כדי להבטיח שהוראות התכנון ימולאו והגבלות הבנייה יישמרו.גבייה של הסכומים להבטיח כדי גם יש בקיום פיקוח כאמור

הדרושים מהחוכרים על פי היקפי הבנייה והשימושים בפועל.

וכי יבחן אם בתשובתו ציין ממ"י כי הפיק לקחים מטיוטת דוח הביקורת בחוזי לחברה שהוקנו הזכויות את תואמים הפרויקט בשטח השימושים המינהל, ואם לא, יבדוק אם גבה בגינם הפרש ערכי קרקע. עוד יבחן אם

339השלטון המקומי

ההיתרים שנתנה הוועדה המקומית תואמים לבקשות להיתר שהוגשו לו,ואם לא, יבדוק אם נגבה הפרש ערכי קרקע בגין השינויים.

פיתוח תשתיות ההתקנה והפיתוח של התשתיות במתחם קשת הם פרויקט הנדסי נרחב

כ- כבישים120שעלותו הם בו העיקריים הפיתוח תחומי ש"ח. מיליון תשתיות עפר, עבודות וגינון, נוף פיתוח ותיעול, ניקוז ביוב, ומדרכות, חשמל, תשתיות תקשורת ותאורה. האחריות על פיתוח התשתיות חלה עלפיתוח. היטלי בגינו לגבות והיא רשאית האזורית, על המועצה הדין פי המועצה האזורית רשאית לחתום על הסכם פיתוח עם החברה, אך גם אז

האחריות לפיתוח התשתיות מוטלת עליה.

היתרי בנייה לעבודות תשתית כאמור לעיל לא הייתה לוועדה המקומית תכנית כללית לפיתוח תשתיות

,566 ותכנית המתאר המקומית גז/5/3במתחם קשת כנדרש על פי תמ"מ/למכלול באשר כי נמצא במתחם. בנייה היתרי מתן הותנה שבקיומה עבודות התשתית והפיתוח שנעשו במתחם קשת נתנה רשות הרישוי שני

היתרי בנייה לביצוע עבודות פיתוח תשתיות במתחם קשת, כמפורט להלן: נתנה רשות הרישוי לחברה היתר ל"עבודות סלילה1997בספטמבר .1

ומערכות תשתית שלב א'". בתנאי ההיתר נקבע, בין השאר, כי "תכניותפיתוח מלאות תוגשנה תוך חודשיים מיום הוצאת ההיתר".

בבדיקה בתיקי הוועדה המקומית לא נמצאו תכניות פיתוח כלשהן שבעניינןנמצאו לא אף פיתוח תכניות האמור. ההיתר את הרישוי רשות נתנה בלי אפוא נעשו במתחם והתשתית הסלילה עבודות המועצה. במשרדי

שהוועדה בחנה ואישרה תכניות פיתוח מלאות. נתנה רשות הרישוי לחברה היתר המאריך את תוקף2000בדצמבר .2

צורפו תכניות זה להיתר ותשתית תת-קרקעית. ההיתר לעבודות סלילה כבלי חשמל, קווי תקשורת, בין השאר, המרכיבים האלה: פורטו, ובהן תחנות מיתוג ראשיות, רצועות מעבר לקווי מתח עליון ומתח גבוה אווירייםשנגע המקומית הוועדה של הבדיקה בטופס ביוב. וקווי מים קווי וכן לבקשה להאריך את תוקף ההיתר נכתב כי "התוכניות נבדקו והן בתחום

המותר".

הבנייה היתר מתן את בחומרה רואה המדינה מבקר משרד הראשון על ידי רשות הרישוי לחברה ללא שהוגשו לה תכניות הפיתוח. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מאחר שכאמור לא אושרה תכנית כללית לפיתוח תשתיות על ידי הוועדה המקומית

, לא הייתה רשות566כנדרש על פי תכנית המתאר המקומית גז/

א58דוח שנתי 340

וב-1997הרישוי רשאית לאשר ב- את הבקשות להיתר2000 בנייה שהוגשו לה.

לוועדה המקומית תכניות2005החברה מסרה כי היא הגישה בדצמבר תיאום מערכות שמפרטות את התשתיות שבשטח.

תכניות אינן החברה שהגישה התכניות כי מעיר המדינה מבקר משרד לפיתוח תשתיות שקיבלו אישור מראש כנדרש אלא צילום מצב קיים לאחר

ביצוע.

ביצוע ופיקוח)מועצות אזוריות(, התשי"ח-63בסעיף לצו המועצות המקומיות 1958,

תשתיות ולפתח להתקין והסמכות החובה האזורית המועצה על הוטלו מוניציפליות, ובה בעת הוענקה לה סמכות להתקין חוקי עזר לצורך מימוןנעשו עבור והפיתוח של התשתיות במתחם הקמת התשתיות. ההתקנה

המועצה האזורית על ידי החברה. תשתיות של ופיתוחן התקנתן בעניין סמכויותיה את לממש בבואה המועצה היתה אמורה פרטיים וקבלנים יזמים באמצעות מוניציפליות הם: ואלה יסודות, כמה על עבודתה את להשתית האזורית

הוועדה1 ידי על ואושרו שנבחנו פיתוח לעבודות מפורטות תכניות . גז/ פי תכנית המתאר המקומית ולבנייה )על , על566המקומית לתכנון

הוועדה המקומית היה לאשר תכנית כללית לפיתוח תשתיות טרם הוצאתבנייה להקמת התשתיות שאישרה הוועדה2היתרי הבנייה(; . היתרי

. הסכמים חתומים בין המועצה האזורית ובין3המקומית לתכנון ולבנייה; היזם שמבצע את העבודות אשר כוללים, בין היתר, מפרטי עבודה, מפרטי

חומרים, לוחות זמנים, כללים ותנאים לפיקוח, הסדרי פיצוי. בדיקת פעילות המועצה האזורית להקמה ולהתקנה של התשתיות במתחם קשת העלתה ליקויים יסודיים וחמורים בכל אחד מתחומי הפעילות שבהם

:28הייתה אמורה לפעולביולי פגישה שהתקיימה פי פרוטוקול של נציגי המועצה1997על בין

כל את זה ובכלל האתר את תפתח החברה כי סוכם החברה לנציגי התשתיות הציבוריות: כבישים ומדרכות, ניקוז ותיעול מי גשם, ביוב בתוךתאורת חשמל, רשת וטלוויזיה, תקשורת תשתיות מים, רשת האתר, כבישים, פיתוח נוף וגינון, עבודות עפר. בסיכום נכתב כי "כל הביצוע שלהתכנון התיאום, אחריותה. ועל החברה חשבון על יהיה הנ"ל הפיתוח

והביצוע, יתבצע עם המועצה". כי כל עבודות הפיתוח במתחם קשת, שעלותן הוערכה בביקורת נמצא

מיליון ש"ח, נעשו עבור המועצה האזורית על ידי החברה120כאמור בכ-לא ביניהן. מלבד הפרוטוקול שאוזכר לעיל בלי שנחתמו הסכמי פיתוח נמצא מסמך המתעד הסכם כלשהו בין המועצה האזורית לחברה בעניין

בתחום28 עסקה לא והתשתית הפיתוח עבודות בנושא שנעשתה הבדיקה הביוב, אשר בעניינו יש חוק עזר של המועצה האזורית.

341השלטון המקומי

הפיתוח, ולא נחתם חוזה בעניין זה. עוד עולה כי המועצה האזורית לאהייתה שותפה בתכנון התשתיות כמתחייב מאחריותה ומסמכותה.

יצוין כי בהיעדר הסכמי פיתוח לא הייתה בידי המועצה האזורית אפשרותשעשתה הפיתוח עבודות כל על ומפורט שוטף באופן לפקח מעשית החברה במתחם. ואכן, בביקורת נמצא כי המועצה, כממונה על הבטחתבסטנדרטים עומדות בו שהתשתיות מתחם להקמת הציבורי האינטרס

נאותים, לא פיקחה על עבודות החברה כנדרש ממנה. לפניית משרד מבקר המדינה טענה המועצה2006בתשובתה מספטמבר

קיבלה הבדיקות שערכנו, המועצה "לפי כי כוחה באי ידי על האזורית עדכונים שוטפים על התפתחות העבודות ועמדה מקרוב על איכות ואופןכי למדנו עת, באותה שונים בתפקידים שנשאו אנשים פי על הביצוע. המועצה, במתכונתה דאז, הסתמכה על הפיקוח של הועדה לתכנון ובניה לודים. מדובר בוועדה מרחבית, אשר בדיקותיה, ככל שהיה ידוע למועצה, הינן קפדניות. אמנם כל הנושאים הקשורים לפתוח התנהלו, ככל הנראה, בעל פה. אולם יודגש כי אנשים מטעם המועצה, נהגו לבקר ולבדוק אתהתכניות בדיקת גם מבוצעות. העבודות כי ולוודא בשטח, ההתקדמות נעשתה מראש על מנת שניתן יהיה לחתום על ההיתרים. אולם, לא נמצא כי מאן דהוא העלה על הכתב את הסיכומים, התכניות או הפרוטוקולים

ואף לא דאגו לשמור עותקים מכל דבר שעבר דרך המועצה".לקיים צריכה הייתה האזורית המועצה כי מעיר המדינה מבקר משרד במהלך ביצוע עבודות הפיתוח פיקוח שיטתי, כלומר פיקוח שיתבסס על מפרטי עבודה מפורטים הנגזרים מתכניות פיתוח ומהסכמי פיתוח, על מילוי דוחות חתומים, על פנייה ליזם לצורך השלמת פערים וכד'. משרד מבקרשל המועצה ברשות אי-המצאותם את רבה בחומרה רואה המדינה מסמכים המתעדים את עבודות הפיתוח הנעשות בפרויקט כה נרחב במשך תקופה כה ארוכה ובהיקף כספי כה ניכר, והדבר מוכיח כי המועצה כלל

לא הייתה שותפה להליך הפיתוח.

עוד מעיר משרד מבקר המדינה למועצה האזורית כי אין היא יכולה לפטור את עצמה על ידי הסתמכות על הוועדה המקומית, שכן תפקידה של הוועדה המקומית הוא לפקח ולוודא שעבודות הפיתוח נעשות על פי תכניות בניין עיר והיתרי הבנייה, ואילולוודא השאר, בין הוא, האזורית המועצה של תפקידה שהעבודות נעשות על פי המפרט הטכני וכתבי הכמויות ובאיכות הנדרשת, תוך כדי עמידה בלוחות הזמנים שעליהם הוסכם וביתר

התנאים המבטיחים את האינטרס הציבורי במתחם.

בבדיקה בממ"י לא נמצאו התכניות, המפרטים וכתבי הכמויות שעל פיהם אישר ממ"י את אומדן עלויות הפיתוח, ולכן לא התאפשר למשרד מבקרמאחר ממ"י. אישור פי על בוצעו הפיתוח עבודות אם לבדוק המדינה שכאמור לעיל, אף למועצה האזורית לא הייתה כל זיקה ממשית לעניין, למעשה ביצעה החברה את העבודות במתחם קשת בלא כל פיקוח של גוף ציבורי שיוודא שאכן ביצעה את כל עבודות הפיתוח על פי התכניות ועל פי

כתבי כמויות מאושרים ובאיכויות שנדרשו.

א58דוח שנתי 342

זיקה הייתה לא האזורית מלמד שלמועצה הממצאים מכלול ממשית לעבודות הפיתוח שבוצעו במתחם קשת )למעט הביוב(.בין בתיאום העבודות, בתכנון המועצה השתתפה לא בפועל הגורמים השותפים לביצוען ובפיקוח על העבודות שבוצעו. בידיהסכמי ולא מאושרות מפורטות תכניות לא היו לא המועצה פיתוח עם החברה, החיוניים לה למילוי תפקידה, והיא לא עמדה על כך שיוכנו ויינתנו לה. משום כך ביצעה החברה את עבודות

הפיתוח באופן עצמאי ובלי שנקבעו לה תנאים לביצוען. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותה של המועצה האזורית בתחום זה לא הבטיחה את השמירה על האינטרסים של הציבור.על ִיקשה העבודות הביצוע של תכניות בהיעדר - ועוד זאת שמחובתה תחזוקה עבודות בעתיד לבצע האזורית המועצה

לבצע על פי דין.

תחזוקהנקבע כי "בהסכמה חוזית עם הרשות566בתכנית המתאר המקומית גז/

המקומית תוקם מנהלת אתר אשר תנהל את האתר בכפיפות להוראותהתכנית. סמכויות מנהלת האתר ייקבעו בהסכם עם הרשות המקומית".

צוות מזרח בלשכה המחוזית לתכנון1996במכתב מאוגוסט של ראש במחוז המרכז שבמשרד הפנים ליו"ר הוועדה המקומית נאמר כי "מכיוון שהיקף הפרויקט גדול מאוד, חשוב כי תקום מנהלת לפיתוח האתר אך ללא כל סמכות סטטוטורית. לכן הצעתנו הייתה לרשום בתקנון התכנית כי

תוקם מנהלת אתר בהסכמה חוזית". נמצא כי לא נחתם הסכם בין המועצה האזורית ובין החברה ולא הוקמהאין כל מעורבות בתפעול השוטף של מנהלת לאתר. למועצה האזורית

מתחם קשת הנעשה על ידי החברה, והיא אינה מפקחת על תחזוקתו.

מתחם של והבנייה התכנון בתהליך העוסק זה, ביקורת דוח קריית שדה התעופה )קשת(, מעיד על כשל, בעיקר של הוועדהואת התכנון עקרונות את ליישם ולבנייה, לתכנון המקומית הסטטוטוריות בתכניות ביטוים את שקיבלו התכנון, הוראות כשלים שלושה הדוח חושף זה בתחום האזור. על החלות

מרכזיים:

343השלטון המקומי

ביסוד לנתב"ג. קשת שבין הזיקה לסוגיית נוגע אחד כשל הקמתה של קשת עמדה הכוונה להבטיח עורף לוגיסטי לנתב"ג. לצורך כך הופשרה הקרקע החקלאית שעליה הוקמו המבנים.לשימוש ייעודה המקורי, שכן אין הקריה ממלאת את בפועל שנעשה ברוב הגדול של המתחם אין זיקה לנתב"ג. לדעת משרד מבקר המדינה, מציאות שבה עיקרון תכנוני מוביל של פרויקט תכנון ובנייה "מתמוסס" במהלך השנים בלי שהדבר מקבל ביטוי בתהליך קבלת החלטות שקוף וסדור של מוסדות התכנון היאמוסדות של בעבודתם יסודי כשל בעייתית המשקפת מציאות

התכנון. היתרי הענקת בדבר החלטות של למכלול נוגע השני הכשל

בשנים הקריה מבני להקמת רבות2000-2003בנייה . התכנוני התהליך עם אחד בקנה עלו לא האלה מההחלטות למתחם. שאושרו הסטטוטוריות בתכניות ביטויו את שקיבל הם הבנייה להיתרי התכנון שבין והסטיות הפערים בפועל

מהותיים ונרחבים.של והבנייה האישור התכנון, בתהליך קשור השלישי הכשל ידי על הנושא נוהל שבו האופן קשת. של התשתיות מערך ולבנייה לתכנון המקומית הוועדה ידי ועל האזורית המועצה משקף מחדל חמור. המועצה האזורית לא הכינה תכניות תשתיתלהקמת בנייה היתרי הוציאה המקומית הוועדה כנדרש, פעולות וממילא מאושרות, תכניות סמך על שלא התשתיות יכלו להיעשות על פי תכניות מאושרות. למועצה הפיקוח לא שבוצעו הפיתוח לעבודות ממשית זיקה הייתה לא האזורית במתחם קשת )למעט ביוב(, ובפועל היא לא השתתפה בתכנון

ובפיקוח על העבודות שבוצעו. במועד סיכומו של דוח זה טרם הסתיימה בנייתה של קשת. עללהקפיד האזורית, המועצה על גם וכמוהם התכנון, מוסדות החלטותיהן כל כי הפרויקט של ההקמה המשך במהלך ופעולותיהן ייעשו על פי הוראות חוק התכנון והבנייה, על פיגורמי הנחיות פי ועל הסטטוטוריות התכניות של הוראותיהן יישום התכנון. על מינהל התכנון במשרד הפנים לעקוב אחר

החלטות המועצה הארצית.