· Web viewלליקויים הללו - בירור שנמשך כהליך משפטי מול הקבלן עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2012, ושעומד בבסיס

133

משרד הבריאות

לות הביקורת פעוחולים ובבתי החולים בקופות האוצר, במשרד הבריאות, במשרד נבדקו סוגיות הנוגעות לשירותי מערכת הרפואה הפרטית. בכלל זההציבורית; ובמערכת הפרטית במערכת הניתוחים מספרי נבדקו הפיקוח של משרד הבריאות על בתי חולים פרטיים; השפעותיהם של בתי החולים הפרטיים ושל "תיירות רפואית" על הרפואה במערכת הציבורית; מידע בגין סיבוכים רפואיים שנגרמו בבתי חולים פרטיים ותשלום עבורם; ותהליך קבלת ההחלטות על הקמת בית החולים

באשדוד.הפעולות נבדקו החולים ובקופות חולים בבתי הבריאות, במשרד רפואיים במוסדות הזיהומים תופעת להקטנת אלה גופים שנקטו שנגרמים מחיידקים, מפטריות ומווירוסים. בכלל זה נבדקו פיקוחו שלהאדם כוח היקף השונים, הבריאות מוסדות על הבריאות משרד לרבות זיהומים, למניעת החולים קופות ופעולות בתחום העוסק

שימוש מושכל באנטיביוטיקה.חולים בבתי החולים, בקופות האוצר, במשרד הבריאות, במשרד כלליים, בבתי חולים ממשלתיים לגריאטריה ולפסיכיאטריה ובלשכותוהתשתיות. הבינוי לתחום הנוגעות סוגיות נבדקו מחוזיות בריאות בכלל זה נבדקו מצב הבינוי והתשתיות בבתי החולים; רמת המיגון לעתות חירום; רמת המוכנות של התשתיות לשרפות ורעידות אדמה; סדרי תקצובן של תכניות הפיתוח והתחזוקה בבתי החולים; האסדרה )רגולציה( של תקציבי הפיתוח של קופות החולים; הקצאתם שלייעודיים לבניית מרפאות של קופות החולים בערים חדשות שטחים ובשכונות חדשות; וסוגיית מתן הרישיונות מטעם הרשויות המקומיות

להפעלת מרפאות של רופאים עצמאיים בבתי מגורים. הנמצאים חולים בתי ובכמה החולים בקופות הבריאות, במשרד הבריאות שירותי נבדקו ובצפון בדרום מובהקים פריפריה באזורי הניתנים בהם לעומת השירותים המקבילים הניתנים במרכז הארץ. בכלל זה נבדקו נתוני הבריאות של האוכלוסייה והתשתיות לאספקתחולים בתי בהפעלת קשיים המרכז; לעומת בפריפריה השירותים בפריפריה; כוח האדם הרפואי והסיעודי; מוקדים רפואיים; הכללת הפריפריה במקורות הכספיים של הקופות; והפעילות לשם צמצום

הפערים. במשרד הבריאות, בבתי חולים, בקופות החולים, במשרד החינוך, במשרד התרבות והספורט ובצה"ל נבדקו סוגיות הנוגעות להפרעות

ג63דוח שנתי 134

אכילה )בעיקר אנורקסיה(. בכלל זה נבדקו מספר מיטות האשפוז, העמדות לאשפוז יום והעמדות לטיפול יום ופריסתן הארצית; פעילות

המרפאות הייעודיות והבתים

135משרד הבריאות

בין הטיפולי עלותם; הרצף לעומת השירותים תמחור השיקומיים; הטיפול מערך על לפיקוח הבריאות משרד פעולות המסגרות; וגיוס אנשי ולאסדרתו; תקינת כוח אדם הלאומי בהפרעות אכילה מקצוע; איתור ומניעה של הפרעות אכילה בקרב תלמידות, רקדניותבחיילות וטיפול חיילות בקרב ההפרעות אבחון וספורטאיות;

הסובלות מהן; ופעולות לביצוע שינויי חקיקה בתחום. במשרד הבריאות, ביחידות להפריה חוץ-גופית בבתי חולים ובקופות החולים נבדקו סוגיות הנוגעות להפריה חוץ-גופית, ובכלל זה הבקרה של משרד הבריאות על היחידות; מספר היחידות ופיזורן בארץ; היקףוהפרטית; הציבורית הבריאות במערכת ביחידות הפעילות הקריטריונים לזכאות לטיפולי הפריה חוץ-גופית; אחסנתן של ביציות מופרות מוקפאות; תקני כוח האדם של היחידות להפריה חוץ-גופית;

ותנאי מיזוג האוויר במעבדות היחידות.


היבטים במערכת הרפואה הפרטית - מדיניות, אסדרה וכלי פיקוח

)להלן - החוק(, קובע1994חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- כי עקרונות היסוד שעליהם יושתת ביטוח הבריאות הם צדק, שוויון

ועזרה הדדית. מקורות המימון של מערכת הבריאות בישראל הם ציבוריים ופרטיים,מערכת של הציבוריים המימון מקורות תרומות. כספי זה ובכלל הבריאות בישראל הם תקציב המדינה ותשלומי דמי ביטוח בריאות- שונים לסוגים נחלק הפרטי המימון הלאומי. לביטוח למוסד

, תשלום עבור שירותי בריאות נוספים של קופות1השתתפות עצמיתכלולים שאינם שירותים עבור תשלומים שב"ן(, - )להלן החולים

הסתכם המימון הפרטי2011בחוק וביטוחי בריאות פרטיים. בשנת בכ- בישראל הבריאות מערכת על38%של הלאומית מההוצאה

בריאות. לאספקת אחראיות הקופות( - גם )להלן החולים קופות ארבע

אמבולטוריים רפואיים ושירותים אשפוז ב"סל0שירותי הקבועים שירותי הבריאות הממלכתי" )להלן - הסל( במישרין לכל התושבים. הדבר מתבצע באמצעות מרפאות בקהילה ובאמצעות קניית שירותיםממשלתיים, שונות: בבעלויות כלליים חולים מבתי ממשלתיים-עירוניים, בבעלות הכללית, בבעלות מאוחדת, ובתי חולים

. בארץ פועלים0ציבוריים כלליים אחרים כגון "הדסה" ו"שערי צדק".0 בתי חולים פרטיים11גם

פעולות בהם שמבוצעות בכך מתאפיינים הפרטיים החולים בתי רפואיות באופן אלקטיבי )מתוכנן(. בתי החולים הפרטיים הם כיום

73%בין היתר ספקי שירותים עבור תכניות השב"ן, שבהן חברים כ-ועבור שבסל, מסוימות לפעולות הקופות עבור הקופות, מחברי בריאות ביטוח פוליסות המשווקות המסחריות הביטוח חברות

פרטיות. היא באקדמיה מומחים ובקרב הבריאות במערכת הרווחת הדעה למערכת שתורם חיוני גורם היא הפרטית במערכת שהרפואה הבריאות, ומקדם תחרות והתייעלות. בה בעת, הרחבה ניכרת של שירותי הרפואה במערכת הפרטית ומימונם ממקורות פרטיים עלולים

בעבור תרופות, ביקור אצל רופא, מכון, מרפאת חוץ וכו'.1בתי 0 של החוץ במרפאות בעיקר חוץ-אשפוזי, בשירות הניתנים שירותים

החולים, בידי בתי החולים ותאגידי הבריאות שלידם )המהווים יחד מרכז רפואי ממשלתי(. המונח "רפואה אמבולטורית" חל על שתי הרמות הראשונות של

השירותים הרפואיים )רופאים ראשוניים ורופאים מומחים(. לקראת מועד סיום דוח זה התמזגו שערי צדק וביקור חולים.0הוגדר "בית חולים כללי פרטי" כבית חולים2008בחוק ההסדרים לשנת 0

מאלה: אחד שאינו כללי בו בידי תאגיד1) ( בית חולים ממשלתי כללי, לרבות פעילות המתבצעת

( בית חולים כללי3( בית חולים כללי שבבעלות קופת חולים; )2בריאות; ) ( בית חולים שהוא תאגיד שהוא מוסד ציבורי4שבבעלות רשות מקומית; )

לפקודת מס הכנסה.9כמשמעותו בסעיף


בהן הציבורית, הרפואה בתחום שונות שליליות לתופעות לגרום עולה שאינו דבר הבריאות, מערכת של השוויוני בצביונה פגיעה

בקנה אחד עם העקרונות שעליהם מבוסס החוק.


דוח זה מציג, בין היתר, תמונת מצב למקבלי ההחלטות ולציבור עלואת הפרטיים החולים בבתי הרפואה של ההתפתחות כיווני השפעותיהם על החברה, הבריאות והכלכלה המסתמנות ממנה. חלק מסוגיות מהותיות אלה של מדיניות הבריאות מצריכות דיון ציבורי- הבריאות למערכת הנדרשים בקרה וכלי איזונים יצירת לשם הציבורית והפרטית, אשר ישקפו את ערכי השוויון וכן לשם קביעתהרפואה מיתרונות תועלת להפיק ראוי בתחום. עדכנית מדיניות

במערכת הפרטית, במינון הראוי למערכת הבריאות הלאומית.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין,2012 - מרץ 2011בחודשים ינואר

הפעילות לגבי המשרד( - גם )להלן הבריאות משרד נתוני את כן כמו בישראל. והפרטיים הציבוריים החולים בבתי הכירורגית-ניתוחית נבדקו כלי הבקרה הקיימים שנועדו לאפשר למשרד ולמשרד האוצר לבחוןהבריאות מערכת על הפרטית הרפואה השפעות את וכמותית איכותית בישראל ואת אופן יישומם של כלים אלה על פעילות הרפואה במערכתביצע משרד ועל תחומי הרפואה הציבורית. השלמות מסוימות הפרטית

. דוח זה הוא חלק מרצף דוחות של משרד2013מבקר המדינה בינואר מבקר המדינה על מערכת הבריאות. הבדיקה התמקדה במיוחד בנושאים האלה: תמונת מצב של הפעילות הכירורגית-ניתוחית, בעיקר בבתי החולים הפרטיים, היקפה ושיעורה מכלל הפעולות הכירורגיות-ניתוחיות בישראל; תיאור סדרי הפיקוח של המשרד על בתי חולים פרטיים; השפעות פעילות בתי החולים הפרטיים על הרפואה במערכת הציבורית; מידע בגין סיבוכים רפואיים בבתי חולים פרטיים ותשלום בגינם; "תיירות רפואית" והשפעותיה; ותהליך קבלת ההחלטות להקמת בית החולים באשדוד. הביקורת נעשתה במשרד הבריאות, בארבע קופות החולים: "שירותי בריאות כללית" )להלן - הכללית(, "מכבי שירותי בריאות" )להלן - מכבי(, "קופת חולים מאוחדת" )להלן - מאוחדת( ו"לאומית שירותי בריאות" )להלן - לאומית(, בכמה בתי חולים כלליים ממשלתיים, בכמה בתי חולים של הכללית, במשרד האוצר

ובנציבות שירות המדינה )להלן - נש"ם(.

עיקרי הממצאיםהפעילות בבתי החולים הפרטיים - תמונת מצב

בתי חולים פרטיים פועלים בארץ זה שנים רבות בד בבד למערכת הבריאות הציבורית. עם זאת, בשנים האחרונות חל גידול בשיעורם ובהשפעותיהם

על כלל מערכת הבריאות. לא היו במערכת הבריאות נתונים בדוקים ואמינים2012נמצא כי במרץ

לפיכך השונים, החולים בבתי הכירורגית-ניתוחית הפעילות כמות על הפרטית הרפואית המערכת של הפעילות שיעור את למדוד אי-אפשר לעומת שיעורה של המערכת הרפואית הציבורית. על פי תחשיב שהכין

, כרבע2010משרד מבקר המדינה, בבתי החולים הפרטיים בוצעו בשנת


מהפעולות הכירורגיות-ניתוחיות בישראל )בין היתר במסגרת הסל(. בחינה של התפתחות הפעילות הכירורגית-ניתוחית בבתי החולים הפרטיים לעומתבשנים אחרים וציבוריים הכללית של ממשלתיים-עירוניים, הממשלתיים,

2005-2010


של גידול החולים22%העלתה בתי של הכירורגית-ניתוחית בפעילות גידול של בבתי החולים האחרים. דהיינו, בשנים14%הפרטיים לעומת

מורכבים, ניתוחים לרבות הניתוחים, בביצוע גידול חל האחרונות המתבצעים בבתי חולים פרטיים. הדבר מתאפשר בעיקר באמצעות המימון

מחברי73%שמקבל החולה מתכניות השב"ן של הקופות, שבהן חברים כ-הקופות, וכן באמצעות חברות הביטוח המסחריות.

) ן " ב ש ( ם י פ ס ו נ ת ו א י ר ב י ת ו ר י ש ן ת מ ל ת ו י נ כ התת י ט ר פ ה ת כ ר מע ב ה א ו פ הר ל ע ן ת ע פ הש ו

התרחבות הרפואה הפרטית בישראל, במיוחד בתחום הניתוחים, מקורה בין השאר בעלייה ברמת החיים, בתוחלת החיים ובמודעות הציבור לאפשרויות של צריכת שירותי בריאות במסגרת השב"ן, שאינם כלולים בסל השירותים הבסיסי של ביטוח הבריאות הממלכתי, ומחירם החודשי אינו רב במיוחד.

גדל השימוש ברפואה הפרטית במימון השב"ן, בייחוד2008-2011בשנים בשירותי בחירת רופא מנתח: ההוצאה של קופות החולים על ניתוחים בבתי

, ואילו60%החולים הפרטיים במסגרת השב"ן גדלה בפרק הזמן האמור ב-שיעור התביעות לכיסוי עלותם של ניתוחים פרטיים במסגרות אלה גדל ב-

הגידול42% את לאמוד כדי הבריאות במערכת נתונים די אין אולם, . .0הכספי בבתי החולים הציבוריים כתוצאה מהניתוחים המבוצעים שם . אולם0לפנים נבדלו הקופות זו מזו באמצעות מימון העלות של השב"ן

קבע משרד הבריאות כי שירותי הבריאות הנוספים ימומנו2000בספטמבר נוצרה זו החלטה בעקבות מעמיתים. הנגבים השב"ן מכספי במלואם של הכלכלי האינטרס לפיכך, בקופות. השב"ן למימון בנוגע אחידות ולא השב"ן באמצעות רפואיים שירותים יצרוך הוא שהמבוטח הקופות באמצעות הסל. שכן, אם שירותים אלה ימומנו במלואם באמצעות השב"ןכלל למימון הסל כספי הקופות בידי ייוותרו המבוטחים, של ומכספם הפעילות הרפואית, להקטנת גירעונות או אף ליצירת עודפים. עקב כך, ולנוכח האפשרות לבחור את הרופא שינתח את החולה ואף ליהנות מזמניניכר גידול חל הציבורית, במערכת לניתוח מאשר יותר המתנה קצרים בשנים האחרונות בצריכת שירותי בריאות במערכת הפרטית במימון השב"ן

ובעקבות כך חל גידול בפעילות בתי החולים הפרטיים. שיעור ההוצאה הלאומית על2011משרד מבקר המדינה העלה כי בשנת

27 מהתוצר המקומי הגולמי )תמ"ג(, ואילו ב-7.7%בריאות בישראל היה ובמדינות מערביות היה שיעור ההוצאה הלאומית לבריאותOECDמדינות מהתמ"ג. מומחים מניחים כי אפשר להסביר את11% יותר מ-2010בשנת

וחשובOECDההפרש בשיעור קשישים קטן יותר בישראל לעומת מדינות ה-בשנים 0 עלה ממוצע אשפוז יום מחיר בכ-2007-2010 הכנסות13% ;

; הכנסות16%המרכזים הרפואיים הכלליים הממשלתיים מימי אשפוז גדלו בכ-דיפרנציאליות )פעולות המרכזים הרפואיים הכלליים הממשלתיים מפעולות

. גידול ניכר זה מוסבר בין השאר52%הכוללות גם ניתוחים שונים( גדלו בכ-מוגדרות לפעולות האשפוז ימי במחיר כלולים שהיו טיפולים בהעברת

המתומחרות בנפרד.הכללית מימנה 0 מעלות שירותי השב"ן באמצעות הסל, ואת היתרה75%

מימנה באמצעות כספי השב"ן הנגבים מהעמיתים; לעומת זאת25%בסך מימנה ו-75%מכבי תכנית השב"ן, על חשבון משירותי השב"ן על25%

חשבון הסל.


אף יותר, שיעור המימון הציבורי מסך ההוצאה הלאומית לבריאות בישראל. יתר על כן, OECDהוא מהנמוכים במדינות ה-


ירידה. לעומת זאת, בישראל נמצא שיעור זה בשנים האחרונות במגמת היה במגמת2009שיעור המימון הפרטי בישראל גבוה יחסית ועד שנת

. 0עלייה

י ת ב ב ת ב ר ו מע ת י ר ו ב י צ ה א ו פ ר ו ת י ט ר פ ה א ו פ רם י ל ו ח ה

המדינה במימון ציבורית רפואה גם מתבצעת הפרטיים החולים בבתי חוץ-גופית, דיאליזה, הפריה הדמיה, שירותי מתן למשל במסגרת הסל,

וכירורגיה אונקולוגיים ממשלתיים,0טיפולים חולים בבתי . שלא פרטית פעילות גם מתבצעת הכללית ושל ממשלתיים-עירוניים במסגרת הסל, דוגמת "תיירות רפואית", מלונית לאחר לידה, בדיקות סקר מנהלים ורפואת מטיילים. לפי נתוני משרד הבריאות, מדובר בשיעורים של

מסך הכנסות אותם בתי חולים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם10%עד רפואה פרטית בבתי חולים ממשלתיים מסוימים יש ערך10%לשיעור של

רב ופעילות זו מחייבת בדיקה, הערכה ונקיטת מדיניות והליכים של אסדרהכדי לתחום זאת ולהקטין את הפגיעה האפשרית ברפואה הציבורית.

ת כ ר מע ב ת ו ל ו ע פ ע ו צ י ב ן י י נ ע ב ה ר ק ב ר ד ע הית י ט ר הפ ת י א ו פ הר

ברפואה במערכת הציבורית קיימת בקרה מובנית: בשעה שרופא במערכתניתוח מסוים, הרי שעקב המבנה הציבורית שוקל אם על חולה לעבור ההיררכי של בית החולים, עמיתיו של הרופא מבקרים את החלטתו; הם דנים בה, מקבלים או דוחים אותה, מהבחינה העניינית-רפואית. זאת ועוד,אינה ניתוח על הרופא המלצת הציבורית במערכת הרפואה במסגרת אמורה להיטיב עמו מהבחינה הכלכלית, כלומר החשש לניגוד עניינים קטן. לעומת זאת, החלטות שמקבל רופא פרטי לגבי מטופליו עלולות להיות נגועות בניגוד עניינים; שכן הוא מקבל שכר עבור הייעוץ, ואם יבצע את הניתוח יקבל גם שכר עבורו. אף על פי כן החלטות אלה מתקבלות בלא בקרה של עמיתים בתחום. ואכן רופאים כירורגים בכירים התריעו לפני נציגיבמערכת מיותרים ניתוחים מתבצעים לעתים כי המדינה מבקר משרד הרפואה הפרטית. יודגש כי אין בכוונת משרד מבקר המדינה להכתים את כלל ציבור הרופאים העוסקים ברפואה פרטית אלא להצביע על הצורךאנשי הם פרטית ברפואה העוסקים רופאים ככלל, כי יודגש בבקרה. שהחלטותיהם להניח וסביר לרגליהם נר היא הרופא ששבועת מקצוע בדבר ניתוחים הן ראויות. אלא שכאמור, עלולים להיות יוצאים מן הכלל

ואת הסוגיה הזאת יש להסדיר. נמצא כי מאוחדת היא הקופה היחידה מבין ארבע הקופות המבצעת בקרהבכירים רופאים באמצעות השב"ן במסגרת בניתוח הצורך על רפואית הניתוחים שיעור את מצמצם זה הליך כי להניח סביר לדבריה ביותר.

ו-2010,בשנים 3.8.12 לפי הודעת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מיום , 0 39% לעומת 38% ירד חלקו של המימון הפרטי בהוצאה הלאומית ל-2011

.2009-2008בשנים מהשירותים שהיא רוכשת באסותא מרכזים רפואיים50% לפי נתוני מכבי, כ-0

בע"מ )להלן - אסותא( הם במסגרת הסל.


המיותרים. הכללית מבצעת בקרה על פרוצדורות מסוימות; לאומית מביאה לידיעתם של מבוטחי השב"ן באמצעות טופס מיוחד כי יש להם אפשרות

לבצע את אותו הניתוח במערכת הרפואה הציבורית ללא


תשלום, והיא אף מחתימה אותם על טופס זה. אין זה עניין רק לקופות; עלמשרד הבריאות כמאסדר לתת דעתו לסוגיה ולעצב כלי מעקב ובקרה.

ל ש ת י ר ו ב י הצ ה א ו פ ר ב ת כ ר מע ב י א ו ו ל ת ו ע פ ו תת י ט ר הפ ת כ ר מע ב ה א ו פ הר ת ו ל י ע פ

1. : י ר ו ב י הצ ר ז ג מ ב ה ר מש ה י ר ו ע י ש ב ה חת היצעהפ הרופאים המנתחים בארץ מרוכז עדיין ברובו בבתי החולים הציבוריים. כמו כן חסרים רופאים מרדימים ואחיות חדרי ניתוח. הועלה כי מנהלי מחלקות, מנהלי יחידות ורופאים בכירים בבתי חולים ממשלתיים וממשלתיים-עירוניים

לצורך עבודה בפרקטיקה פרטית בקהילה,0הפחיתו את שיעורי משרתם בבתי חולים פרטיים או ברפואה במערכת הציבורית בקהילה. לעניין זה עלולות להיות השפעות מרחיקות לכת על רמת הרפואה בבתי החולים הציבוריים. לא נמצא כי המשרד גיבש עמדה בנדון ודן בנושא עם נש"ם או

עם וההסתדרות הרפואית בישראל )להלן - הר"י(.2. : ת י נ י ל ק ה ה א ר ו ה ב ה ע י ג פ ל ש צמצום המשרות שלחש

מנהלי מחלקות משפיע גם על תחום ההוראה הקלינית ועל האווירה שבה מחנכים את רופאי העתיד. כמו כן, הכרה בהתמחות של מחלקה מותניתמנהל מהם אחד לפחות, מומחים שני של מלאה במשרה בעבודה לגרום עלולה חלקית במשרה מחלקה מנהל של עבודה המחלקה. למועצה המדעית שלא להכיר במחלקה כזאת כמתאימה להתמחות. ואף על פי שמדובר בנושא מהותי ביותר, משרד הבריאות, נש"ם והר"י לא דנו

בכך.3.: ם י ח ת מנ ל ש ת ו ר י ב ס י ת ל ב ה ד ו ב ע ת ו ע על מנתח ש

להיות במיטבו במהלך הניתוח. בביקורת עלה כי מנתחים מבצעים בבתי חולים פרטיים ניתוחים מורכבים שרמת הסיכון בהם גבוהה עד שעות הלילה המאוחרות. ניתוחים אלה נעשים לעתים אף לאחר ביצוע ניתוחים אחרי

. יתר על0שעות העבודה באמצעות תאגיד הבריאות הפועל בבית החולים כן, ייתכן כי ביום שלמחרת יידרשו מנתחים אלה לבצע ניתוחים, שחלקם

מורכבים בבית החולים הממשלתי. מאחר ששעות העבודה האמורות של הרופאים כרוכות בסיכון הן לרופאים והן למטופלים שלהם, מתחייבת בקרה שתוודא שפעילותם עולה בקנה אחד עם חובת הרופאים לשמור על בטיחות החולה, עם חוק שעות עבודה

התשי"א- -1951ומנוחה, )להלן המדינה שירות תקנון הוראות ועם , התקשי"ר( לעניין הגבלת שעות ההיתר לעבודה פרטית לרופאים.

ה.4 א ו פ הר ת כ ר ע מ ב ה ד ו ב ע ל ש ב ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ : ת י ט ר פ ה ק י ט ק ר פ ב ו ת י ר ו ב י חוליםהצ בבית שעובד רופא

לפי נתוני המשרד, שמונה מנהלי מחלקות בבתי חולים ממשלתיים הפחיתו0 את שיעורי משרתם, מגמה זו עלולה אף להתרחב.

בכל בית חולים ממשלתי יש תאגיד בריאות שמאוגד כעמותה שהיא ישות0 בין השאר מבית עובדים, נפרדת מבית החולים. התאגיד מעסיק משפטית ועוד. תרומות, מחקרים רפואיים, שירותים הכנסות ממתן לו ויש החולים, פעולות רבות נעשות במסגרת תאגיד הבריאות לאחר שעות הפעילות הרגילות

בבתי החולים.


ניגוד של במצב להימצא עלול פרטי חולים ובבית ציבורי או ממשלתי עניינים; אם יעביר לבית חולים פרטי חולה


שבו הוא מטפל בבית החולים הממשלתי או הציבורי, תזכה אותו ההעברה הזאת בתוספת הכנסה. בתקשי"ר, בפרק "עבודה פרטית, עבודה נוספת ופרקטיקה פרטית", צוינו התנאים והמגבלות למתן היתר לעבודה פרטית לרופאים. רופא המבקש אישור לפרקטיקה פרטית ממלא טופס בקשה

, שנועדו בין השאר למנוע מצב של0שבו מפורטים תנאי התקשי"ר בנושאניגוד עניינים.

בבדיקה מדגמית שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי חולים לא מעטיםהממשלתיים החולים בתי של החוץ במרפאות שנבדקו והממשלתיים-עירוניים נותחו אחר כך וסמוך למועד הביקור בבית חולים

הממשלתי החולים בית באותו העובד רופא ידי על או0פרטי הממשלתי-עירוני. נמצא כי החולים שנותחו בבית חולים פרטי על ידי רופאלאחר נבדקו - או הממשלתי-עירוני חולים הממשלתי בבית גם שעובד הניתוח לשם מעקב במרפאות החוץ של בית החולים הממשלתי, ושם טיפל בהם הרופא שניתח אותם, הפעם במעמד של רופא בשירות הציבורי. לאאלא הבקשה בטופס שפורטו במגבלות עמדו לא רופאים שאותם רק שהדבר גם מעורר חשש לניצול משאבים של המערכת הציבורית לטובת

המערכת הפרטית. נמצא כי הן מנהלי בתי החולים, הן משרד הבריאות והן נש"ם לא ביצעו בקרה שיטתית ויזומה כדי לבדוק אם רופאים העוסקים בפרקטיקה פרטיתמקיימים את האמור בטופס הבקשה כאמור, המפרט את תנאי התקשי"ר.

5.: ם י י ת ל מש מ ם י ל ו ח י ת ב ב ם י ח ת מנ ל ש ת ו ק ו פ ת בביקורת עלה כי לעתים נפגעת תפוקתם של רופאים בכירים המנתחים בבתי חולים ממשלתיים, בכלל זה פוחת שיעור הניתוחים שהם מבצעיםיעיל של משאבי בתי החולים הממשלתיים בהם. הדבר גורם לניצול לא

ניתוח וחדרי מנוסה אדם החולים0)כוח בתי של בהכנסותיהם פוגע ,) הזקוקים תושבים כלפי בשוויון פוגע וכן התקציבי לאיזונם ובאפשרות לניתוח ואינם מבוטחים בשב"ן, חלקם משתייכים לאוכלוסיות חלשות שידן

אינה משגת לרכוש תכניות בשב"ן.י.6 ת ב ב פ " ר ש ת ל ע פ ה ל ע ת ו א נ ח ו ק י פ ר ד ע הי

: ם י י ר ו ב י צ ם י ל ו שר"פ פועל שנים רבות בבתי החולים הציבורייםח בירושלים )הדסה, שערי צדק, ביקור חולים( ובבתי חולים שמחוץ לירושלים )מעייני הישועה ולניאדו(. אולם משרד הבריאות אינו בודק אם בתי החולים

השר"פ בתחום לעצמם שקבעו במגבלות עומדים כן,0האמורים כמו . המשרד כמאסדר לא קבע מגבלות ראויות לגבי בתי החולים בתחום זה

בתנאים המופיעים בטופס הבקשה נכתבו אלה: אם חולה עומד לעזוב את0 בית החולים, יש להפנותו לשם המשך טיפול אך ורק לרופא המטפל ששלח את החולה למחלקה; לרופא בעל היתר לפרקטיקה פרטית אסור להזמין לביתו לשם המשך טיפול חולה העוזב את בית החולים, אפילו מדובר בטיפול ללא תשלום. כמו כן, אסור להפנות חולה לרופא מרופאי המוסד; לרופא בעל היתר לפרקטיקה פרטית אסור לטפל בחולה העוזב את המחלקה, גם אם

נשלח על ידי רופא מסוים מבית החולים. בתחומים של ניתוחי לב, גניקולוגיה ונוירוכירורגיה. 0 זמני הניתוח של רופאים בכירים ומנוסים קצרים בדרך כלל מזה של רופאים 0

לא בכירים.מגבלות הקובעות את שיעור הפעילות של המחלקה או הרופא במסגרת0

שר"פ מכלל הפעולות שהם מבצעים.


ואף אינו מפקח עליהם. מכאן, אין ביקורת ובקרה ציבורית על הנעשה בבתי חולים אלה, והדבר עשוי להביא למתן משקל יתר לרפואה הפרטית

על


חשבון הרפואה הציבורית. עולה גם חשש לביצוע ניתוחים פשוטים על ידי. 0רופאים מומחים בכירים שזמנם יקר יחסית

הפיקוח של משרד הבריאות על בתי החולים הפרטייםת ו ל י ע פ י ב ג ל ת ו א י ר ב ה ד ר מש י ל ה ו נ ן ו כ ד ע ב ך ר ו הצ

ם י י ט ר פ ם י ל ו ח י ת ב ב ת י א ו פ ר משרד הבריאות מקיים, על פי רשימה קבועה, בקרה תקופתית לקראת חידוש הרישיון של בתי חולים פרטיים. הועלה כי רק עקב סיבוכים שחלו במצבם של חולים שנותחו בבתי חולים פרטיים בשל היעדר מעקב כנדרש אחר מצבם עד שחרורם חש המשרד בצורך לבחון את תהליכי העבודה

החל המשרד לגבש טיוטת חוזר2010בבתי חולים פרטיים; רק בנובמבר , פרסם המשרד חוזר2012להסדרת הנושא. לאחר סיום הביקורת, אפריל

ימנו לכל מטופל רופא0סופי בעניין זה . לפי החוזר, בתי חולים פרטיים והוא יהיה אחראי למעקב השוטף אחר מצבו עד שחרורו מבית מטפל, לנתחו. לדעת בו אינו בהכרח הרופא שהחולה בחר זה רופא החולים. משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות להדגיש את הדבר לפני הציבור ולא להסתפק בפרסום החוזר באתר האינטרנט שלו. ראוי לפרסם זאת

באמצעי תקשורת נוספים.

מבנה מערכת הבריאות בארץ - ריכוזיות וניגוד עניינים מוסדי: י ד ס ו מ ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ - ת ו א י ר הב ד ר משרד מבקר מש

המדינה העיר כי מאחר שמערכת הבריאות אינה מתנהלת כשוק משוכלל, . ואולם, הואיל ומשרד הבריאות הוא0חשוב שמשרד הבריאות יפקח עליה

אם ספק עליהם, מפקח ואף הממשלתיים החולים בתי של הבעלים כנדרש כמפקח תפקידיו את למלא של0ביכולתו אלה בתפקידיו יש .

לניגוד עניינים נוכח כל החסרונות האמורים0המשרד כדי לעורר חשש . ועדות כמה עסקו העשרים המאה של התשעים שנות מתחילת לעיל, ממלכתיות בהפרדה בין המשרד לבתי החולים שהוא מפעיל ובמודל הרצויקיבלה כך על נוסף החולים. בתי של המשפטית ההתאגדות אופן של

החלטות שונות בנושא מעמד בתי החולים1997-2007הממשלה בשנים הנושא עדיין לא הוסדר.2012הכלליים. אולם בדצמבר

מרים גרינשטיין, גור עופר וברוך רוזן, דוח מחקר בנושא "שר"פ בבתי חולים0( .2006בירושלים - סוגיות נבחרות", של מכון מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל )

בנושא "נוהלי עבודה בבתי חולים פרטיים כלליים/כירורגיים".10/2012חוזר 0למשל על הסכמי רכש של שירותים רפואיים שנחתמים בין קופות החולים0

לבתי החולים. (, בפרק "מחיר שירותי בריאות2004 )ב54דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

.468בבתי החולים הכלליים", עמ' (,2009 )ב59דוח שנתי עוד על תפקידיו של המשרד ראו מבקר המדינה, 0

;399בפרק "תאגידי הבריאות ליד בתי החולים הכלליים הממשלתיים", עמ' שנתי )ב54דוח החולים2004 בבתי בריאות שירותי "מחיר בפרק ,)

עמ' שנתי ; 463הכלליים", במשרדיב53דוח המטה "עבודת בפרק , (, בפרק "הסדרי התחשבנות בין2000 )ב50דוח שנתי ; 78הממשלה", עמ'

.122קופות החולים לבין בתי חולים ממשלתיים", עמ'


: ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ ל ש ש ח ו י ז ו כ י ר ה נ מב - ם י ל ו ח ה ת ו פ ו ק

א. הכללית, מכבי ומאוחדת מחזיקות גם בבתי חולים פרטיים. הכללית היא ממניות בית40%הבעלים של שמונה בתי חולים כלליים וכן היא מחזיקה ב-

מהמניות95%החולים הפרטי "הרצליה מדיקל סנטר". מכבי מחזיקה בכ- הרגילות של אסותא מרכזים רפואיים, ושאר המניות מוחזקות בידי מכבי מגן - אגודה שיתופית בבעלות חברי מכבי. לאסותא יש רשת של בתי חולים

, מרפאות ומכונים פרטיים המספקים מגוון רחב של שירותי בריאות0פרטיים למבוטחי כל קופות החולים ולמטופלים פרטיים. כל קופות החולים רוכשות ממנה שירותים. מאוחדת מחזיקה בבעלותה את "משגב לדך", בית חולים

. לשלוש הקופות האמורות נוצר עניין בהבטחת ההכנסות0פרטי שבירושליםשל בתי החולים הפרטיים שהן שותפות באחזקתם.

אסותא הייתה חייבת לבנק מסחרי פירעון של חוב -2011לסוף שנת ב. מיליון ש"ח עבור הקמת בית החולים. היקף החוב850משכנתא בסך כ-

וקשרי הבעלות בין מכבי לאסותא מעורר חשש לניגוד עניינים מוסדי. הדבר מחייב ניטור ובקרה של המאסדר, כמו גם חובת זהירות רבה של מוסדות

מכבי. ובו ריכוזי שוק של כמבנה ויותר יותר הבריאות מערכת מתאפיינת כך למבוטחיהן, בריאות שירותי למתן האחראיות הקופות, אנכית: שליטה קשורות בקשרי בעלות ושליטה עם בתי חולים מסוימים - ספקי השירות בפועל. לכל קופות החולים יש אינטרס מיוחד להפנות מבוטחים לצריכת שירותים דווקא במימון תכניות השב"ן שלהן ולא במימון סל הבריאות, אולם הכללית, ומכבי מעוניינות בכך במיוחד, בשל בעלותן על בתי חולים פרטיים. יתרה מזו, מדיניות משרד האוצר היא לעודד שליטה אנכית זו של הקופות, דהיינו הכללת נותני שירותים רפואיים למיניהם במסגרת הקופות ובבעלותן

. כך0ולא דווקא לעודד את הקופות לרכוש שירותי בריאות מנותני השירותים נוצר ומתעצם מבנה מערכתי מורכב המתאפיין בריכוזיות, והדבר מעורר

חשש לפגיעה בתחרות ובעקרון חופש העיסוק.

כפל ביטוח בין השב"ן לחברות הביטוח הפרטיות עמיתים רבים רוכשים ביטוחי בריאות בחברות ביטוח מסחריות פרטיות נוסףיש האלה הביטוחים ובין החולים, קופות שמציעות השב"ן תכניות על חפיפה. רכישת שני סוגי ביטוח שיש חפיפה ביניהם יוצרת מצב של כפל ביטוח, כלומר הצרכן משלם פעמיים על ביטוח עבור אותם שירותים. בכך גדלה ההוצאה הפרטית וההוצאה הלאומית לבריאות ללא שיפור בבריאותו

. מנתוני אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר עולה0של המבוטחבשנת 0 נפתח בתל אביב מבנה חדש של אסותא. כדי לרכשו נטלה2009

הייתה כ-2011אסותא הלוואות שיתרתן לסוף שנת מיליון ש"ח. כדי850 להבטיח שההלוואות יוחזרו נרשמה לטובת הבנק משכנתה מדרגה ראשונה,

ללא הגבלה בסכום, בגין הזכויות במקרקעין. במועד הביקורת לא התבצעה בבית החולים פעילות כירורגית - ניתוחית.0 עמדת מיעוט בדוח הוועדה לבחינת התפעול, הניהול, התקצוב והבעלות על0

(. 2004בתי החולים הממשלתיים בראשות מר משה ליאון )דוח ליאון, מאי ראו גם מבקר המדינה, 0 )ב56דוח שנתי (, בפרק "שירותי בריאות2006

.471נוספים - שמירת זכויות עמיתים", עמ'


-2011כי בשנים כדי2003 )עד ביטוח הבריאות בדמי ניכר גידול חל 2011כמעט שילוש של סך הפרמיות המשולמות בשנים אלה(, ובשנת


. הבדיקה מעלה תופעה שבה חברות0 מיליארד ש"ח6.4הם הסתכמו בכ-פוליסת הביטוח המסחריות מעודדות את עמיתיהן, שפונים להפעיל את ביטוח הבריאות הפרטית שלהם, להפעיל את השב"ן בקופות החולים ואףנותנות להם גמול כספי כדי להימנע מלהפעיל את פוליסת הביטוח הפרטי.

הבריאות2012בדצמבר בשיתוף משרד האוצר גיבש משרד לא עדיין הוצאה מגדיל את למבוטחים, נזק הגורם כפל הביטוח, לסוגיית פתרון ששני ראוי המבוטח. של בבריאותו שיפור ללא לבריאות, הלאומית

המשרדים יפעלו במשותף ובהקדם לצמצום תופעה זו.

סדרי קבלת ההחלטות בדבר הקמת בית החולים באשדודוהפעלת שר"פ בו

1.: ה ט מ ה ת ד ו ב אשדוד2002בשנת ע חולים בית חוק פורסם התשס"ב- והפעלה(, אשדוד(2002)הקמה החולים בית חוק - )להלן

שלפיו יוקם בית חולים באשדוד באמצעות מכרז פומבי להתקשרות עם יזם לתכנון, להקמה, להחזקה ולהפעלה. בחוק האמור נקבע כי בית החולים

מיטות לפחות, וכי על מנכ"ל משרד הבריאות לתת אישור300יכלול כ- להקמת בית החולים בתוך חודש ימים מיום ההתקשרות עם היזם. הוראת

א לפקודה, שלפיה המנהל24סעיף זה בחוק תחול על אף הוראות סעיף בכמה בהתחשב החולים לבית הקמה אישור ייתן הרפואה שירותי של על מעמסה והטלת באזור האוכלוסייה צורכי בדיקת לרבות שיקולים,

. החוק גם קבע שאם לא ייבחר זוכה במכרז0ההוצאה הלאומית לבריאות בתוך שישה חודשים מיום פרסומו, המדינה היא שתתכנן את בית החולים ותקים אותו. במשך השנים ניסו משרדי הבריאות והאוצר לבטל את החוקביוני האמור, בטענה שבית החולים מיותר באזור זה, אך ללא הצלחה.

זכתה חברת אסותא במכרז שפרסמה המדינה. 2011:)א( פ " ר ש ת ל ע אפשרות הפ כלל לא אשדוד חולים בית חוק

, פורסם שלבית2007להפעיל שר"פ. כבר בשלב טרום המכרז, באוקטובר 25%חולים זה תינתן האפשרות להפעיל בו שר"פ בהיקף שלא יעלה על

כדי תוך בירושלים, הציבוריים החולים לבתי בדומה הכוללת, מפעילותו קביעת מגבלות ואמצעי פיקוח שפורטו בנספח למכרז.

:)ב( ת ו י ספ כ ת ו ב ט ה ו ק נ במכרז מע הצעות להציע בהזמנה , לא נכללה אפשרות לקבלת מענק.2008שפורסמה לראשונה בשנת , החליטה ועדת המכרזים להעניק לזוכה2009במהלך תקופת המכרז, יולי

של בשיעור מענק כך20%במכרז אחר המוערכת; ההקמה מעלות ביטוח כללי,0 - וחיסכון ביטוח משרד האוצר, אגף שוק ההון, דוח שנתי

".2003 משנת 142%, "עלייה של 2011בס' 0 ( אשור הקמה לא1, נקבע כי: ")1940א לפקודת בריאות העם, 24

יקים אדם בית חולים אלא אם כן קיבל אישור לכך, מראש, מאת המנהל )להלן - אישור הקמה(; לעניין זה, 'הקמה'- לרבות בניה, הרחבה, הוספתיחידה מקצועית או של מיטות, ייעוד של יחידה מקצועית או מיטות, שינוי

(2פתיחת חדר ניתוח, וכן הסבה או התאמה של מבנה קיים לבית חולים. )ייתן אישור הקמה, בהתחשב בשיקולים רפואיים ובשיקולים הבאים המנהל בלבד: )א( ההקמה וההפעלה השוטפת של בית החולים לא יטילו מעמסה על ההוצאה הציבורית לבריאות; )ב( תוספת המיטות לא תגרום לחריגה משיעור

המיטות לנפש על פי יעודן ועל פי צרכי האוכלוסייה באותו אזור".


מעלות זו. לפי מסמכי המכרז, הזוכה50%החליטו להגדיל את המענק ל-במכרז בתקופת ההקמה והתפעול יזכה להטבות בתשלומי ארנונה


בכ- מוערכות פיתוח. ההטבות אוגוסט100והיטלי מיליון ש"ח. באמצע אישר שר האוצר את המלצת אגף החשב הכללי ואגף התקציבים2010

מעלויות ההקמה המוערכות75%במשרדו להגדלת מענק ההקמה ל- 0, מיליון ש"ח ליזם שיתכנן, יקים, יתחזק ויפעיל487.5והמענק יסתכם בכ-

את בית החולים. ברם, לא נמצאו אסמכתאות המעידות כי בוצעה עבודתמטה סדורה להצדקת הצורך במענק כה גדול.

ניכרים מחייבת עבודת מטה,0קבלת החלטה למתן מענק בסכומים כה והכנת מסמכים המפרטים את הצורך במענק לעומת חלופות אחרות. ועדתהמענק בהגדלת דנה והאוצר הבריאות למשרדי המשותפת המכרזים כאמור, אולם לא נמצאו אסמכתאות המעידות כי לקראת הדיון עם שר האוצר בוצעה עבודת מטה או שקדמה להחלטה היוועצות בשר הבריאות. במסגרת עבודת המטה היה ראוי לבחון כחלופות את המשך הליך המכרז,- אפשרות בית חולים ממשלתי ואת הקמת ליזמים ניכרות מתן הטבות בעניין נמצאו מסמכים לא כן, כמו חולים אשדוד. בית שמוזכרת בחוק תחשיב לקביעת הסכום המרבי שהמדינה תקצה ליזם המקים במכרז מול

אמר0עלות הקמתו של בית חולים ממשלתי. בדיון האמור אצל שר האוצרלדחייה תביא המדינה ידי על חולים בית בניית כי הכללי החשב נציג משמעותית בהקמתו ולחוסר יכולת לתת שירותי רפואה פרטיים )שר"פ(. בדיון זה הייתה תמימות דעים כי מוטב שגורם פרטי יקים את בית החולים

ולא הממשלה. משרד האוצר, שיזם וניהל את המכרז האמור )יו"ר ועדת המכרזים היה סגןלמדיניות בניגוד היא ממשלתי חולים בית שהקמת טוען החשכ"ל(, החולים בתי לתאגוד בנוגע ממלכתיות ועדות ולהמלצות הממשלה בית לקיים את חוק כי ללא ההכרח הכלליים. עוד טען משרד האוצר, חולים אשדוד, היה ראוי לממש חלופות אחרות, כגון הקמת בית חולים מצומצם באשדוד שייסמך על בית החולים "ברזילי" )להלן - ברזילי(. משרד הבריאות סבור שיש להשתמש בסכום ההשקעה כדי לחזק את בתי החולים ברזילי ו"קפלן" )להלן - קפלן(, ולהפוך אחד מהם למרכז אזורי. מנכ"ל משרד הבריאות, פרופ' רוני גמזו, סבור שמדובר ב"השקעה לא חכמה של

כספי ציבור".י.2 ת ב ל ע ד ו ד ש א ב ם י ל ו ח ה ת י ב מת ק ה ת ו ע פ הש

: ר ו ז א ב ם י ל ו ח הקמת בית החולים באשדוד עלולה להשפיע עלה בתי החולים הממשלתיים ושל הכללית באזור, מבחינת משיכת כוח אדם רפואי אליו ופגיעה אפשרית בהכנסות. אף על פי כן, לא נמצאו מסמכיםקבלת בטרם באזור החולים בתי על ההשפעות עלויות של כימות על ההחלטה לתת תוספת מענק בסכום כה ניכר. עבודת המטה הייתה חיוניתשירותי רפואה פרטית בבית החולים באשדוד לכלול גם בשל ההחלטה

במרץ בתשלום. רופא בחירת במסלול עבודת2012)שר"פ( בשלהי , הביקורת, האגודה לזכויות האזרח בישראל, רופאים לזכויות אדם - ישראל

אין תוקף להיתר0ומרכז אדוה כי הגישו לבג"ץ עתירה בבקשה שיקבע להפעלת שר"פ בבית החולים. מאחר שהעתירה הוגשה כמה שנים לאחר

לפי הערכת ועדת המכרזים, עלות הקמת בית החולים באשדוד על פי דרישות0 מיליון ש"ח.650המכרז תסתכם בכ-

בית החולים מענק ההקמה0 לפי אומדן הזוכה במכרז לגבי עלות הקמת מעלות ההקמה.89%מסתכם כ-

.16.8.2010 דיון שהתקיים ב-0


שהמדינה פרסמה כי בכוונתה לאפשר הפעלת שר"פ בבית החולים, דחהאינו בג"ץ את העתירה מחמת השיהוי בהגשתה. משרד מבקר המדינה

נוקט עמדה

, נבו. העתירהממשלת ישראל נ' האגודה לזכויות האזרח 2114/12 בג"ץ 0.2012נדחתה באוגוסט


בשאלת ההיתר להפעלת השר"פ, אלא מתמקד בהליך קבלת ההחלטותבמישור ניהולה של מערכת הבריאות.

בית להקמת שיועדו שהכספים מאחר כי סבור המדינה מבקר משרד החולים הם כספי המדינה, וייתכן שהמדינה תשתתף גם בתקציבו של בית החולים על פי האמור בחוק, הרי שהיה מקום שמשרדי האוצר והבריאותוהמשמעויות במתן ההיתר יפנו לממשלה בבקשה לבחון את ההשפעות להפעלת שר"פ בבית החולים באשדוד, בשים לב לחוות הדעת שנתן היועץ

, שבמסגרתה נדונו היבטים2002המשפטי לממשלה בנושא השר"פ בשנת שונים בהפעלת שר"פ.

לא זו גם זו, גם בחלוף כעשר שנים לאחר שנחקק החוק לא הוקם בית החולים האמור. תהליכי קבלת ההחלטות בדבר דרכי הקמתו והפעלתו של בית החולים באשדוד, בדיקת השפעותיו על האזור לא היו תקינות בייחוד עקב כובד הסוגיות ובשל הקצאת המשאבים הרבים הכרוכים בהחלטה זו.לגיבוש כי היה עליו לפעול משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר הצעה לשינוי החקיקה, בין בעצמו ובין באמצעות הבאת הנושא להכרעת

הממשלה; לחלופין, היה עליו לפעול על פי הוראות החוק.

סיכום והמלצות1.: ת י ט ר פ ה ת כ ר ע מ ב ה א ו פ ר ב ש מו י ש ה ת מו הדעה מג

הרווחת במערכת הבריאות היא שלרפואה במערכת הפרטית יתרונות רבים, כמו יעילות תפעולית, אפשרות לבחירת רופא, תנאי אשפוז משופרים וזמניבמערכת הרפואה כן, כמו רפואית. פרוצדורה לביצוע קצרים המתנה השירותים באמצעות הבריאות במערכת התחרות את מגבירה הפרטית הגידול בעת, בה הבריאות. בסל הכלולים מספקת, שהיא הרפואיים וגידול הפרטית במערכת הרפואה שמספקת הרפואיים בשירותים בערכי לפגיעה המשתמשים בה בשנים האחרונות מעצימים את החשש השוויון, מגדילים את ההוצאה הפרטית של חברי הקופות ואף את ההוצאה הלאומית לבריאות; כמו כן היא משפיעה על מעבר של כוח אדם רפואי ופרה-רפואי מבתי החולים הציבוריים לבתי החולים הפרטיים, ואף עולהגרידא, תחרות ניתוחים משיקולים שאינם רפואיים מיעדיה חשש לביצוע

בלתי הוגנת בבתי החולים הציבוריים, ועוד. את הרפואה במערכת הפרטית מזינים בעיקר כספי תכניות השב"ן, בפרט הסעיף של בחירת רופא. משרד הבריאות שם לו למטרה לחזק את צביונה הציבורי של מערכת הבריאות וקבע כמה יעדים להשגתה. אשר על כן, ראויכדי להשיג הציבוריים החולים בבתי ייעול תפעוליים נקיטת צעדי לבחון יעדים אלה. בתוך כך, על המשרד לבצע עבודת מטה מקיפה ויסודית, ביןבתי החולים הפרטיים לממשלתיים, של בין הגומלין יחסי בעניין השאר, כושר לחיזוק צעדים ולנקוט אחרים ציבוריים חולים בתי או הכללית התחרות של הרפואה במערכת הציבורית מול הרפואה במערכת הפרטית. במצב הדברים כיום קיימים תמריצים רבים, שגורמים לחולים לבחור לקבל שירותים במערכת הרפואה הפרטית. כך למשל, האפשרות לבחור רופא, האפשרות לקצר את זמן ההמתנה לביצוע פרוצדורה רפואית, האפשרות


לבחור אביזר, תנאי מלונאות משופרים והיצע גדול של ביטוחים מסחרייםפרטיים.

2.: ת ו כ י א י ד ד מ ו ה ר ק ב י כ י ל ה מפעולות ת החשש בשל להבטיח הראוי מן בלבד, רפואיים שאינם משיקולים הנובעות רפואיות

תהליכי בקרה ופיקוח על ביצוע


החולים בבתי לרבות וליישמם, הפרטית הרפואה במערכת פרוצדורות הפרטיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין כיום לציבור מידע על איכות הפעילות הרפואית בבתי החולים הממשלתיים או של הכללית או ציבוריים אחרים או הפרטיים, מידע שחשיבותו רבה לצורך השוואה בין בתי החולים השונים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשרד יגבש מדדי איכות ותקנים לפעילות הרפואית בבתי החולים, שייקחו בחשבון את גיל החולה,במהלכה הרפואית, הפרוצדורה מחלותיובטרם וחומרת הרפואי מצבו

ולאחריה. ם.3 י ח ו ט י ב ל ן " ב ש ה ת ו י נ כ ת ן י ב ח ו ט י הב ל פ כ

: ם י י ט ר הפ ם י י חר ס מ ישתפו ה והאוצר הבריאות שמשרדי ראוי פעולה לאלתר כדי לצמצם תופעה זו, הגורמת להגדלת ההוצאה הלאומית

לבריאות בלא לשפר את בריאותה של האוכלוסייה.4.: ד ו ד ש א ב ם י ל ו ח ה ת י ב ת מ כי תהליכי הק בביקורת עלה

קבלת ההחלטות להקמת בית החולים באשדוד, כבית חולים ציבורי שתותר בו הפעלת שירותי רפואה פרטית במגבלות מסוימות, לא כללו עבודת מטה סדורה ומפורטת לקביעת הסכום המרבי שהמדינה תקצה להקמתו במכרזכי האוצר סבר חולים ממשלתי. אם משרד בית עלות הקמת מול אל מדיניות הממשלה אינה תואמת עוד את הוראות החוק, היה עליו לפעולובין באמצעות הבאת הנושא לגיבוש הצעה לשינוי החקיקה, בין בעצמו להכרעת הממשלה. לחלופין, היה על משרד האוצר לפעול על פי הוראות

החוק.ת.5 ו א י ר ב ה ת כ ר מע ה נ כמה: מב יש הבריאות למשרד

תפקידים: לייצר שירותי בריאות ולספקם - חלקם באמצעות בתי החולים הממשלתיים שבבעלותו, לגבש מדיניות בריאות לאומית, לתאם את הגופים במערכת הבריאות, לפקח עליה ולפעול לאסדרתה. שלוש קופות חוליםציבוריים. חולים בבתי גם - מהן ואחת פרטיים, חולים בבתי מחזיקות במציאות זו נוצרת ריכוזיות יתר של מערכת הבריאות ומובנה בה מצב של ניגוד עניינים בשל קשרי הבעלות וספקי השירותים לחברי הקופות ולכלל תושבי המדינה. בהתחשב בסוגיות אלה, על משרדי הבריאות והאוצר לתת את דעתם למבנה מערכת הבריאות, לדון בו ולקבוע בעבודת מטה מקיפה את דרכי הבקרה והפיקוח על הרפואה הציבורית והרפואה הפרטית. עלהזמן הארוך בפרק את השינויים שחלו לבחון והאוצר הבריאות משרדי

, בייחוד1994שעבר מאז חקיקתו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי בשנת והפרטית, הציבורית הבריאות במערכת המסתמנות המגמות לנוכח והפרטית הלאומית ההוצאה להגדלת וגורמות הכלכלה על המשפיעות לבריאות, תוך שימור ואף חיזוק הרפואה במערכת הציבורית, שהיא לב לבה של הרפואה בישראל. ראוי לערוך דיון ציבורי בכלל הסוגיות אף בדרג הממשלה והכנסת. בכלל זה יש מקום לשקול הקמת ועדה ציבורית שתוכל

להתעמק בסוגיות ותגבש המלצות בנדון.


ובקהילה ריבוי זיהומים במוסדות האשפוז )להלן - החוק(, קובע1994חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-

כי שירותי הבריאות הכלולים ב"סל שירותי הבריאות" יינתנו באיכות סבירה. איכות סבירה משמעותה, בין השאר, בתנאים שלא יגרמו נזק

מיותר לחולה. בעשורים האחרונים נצפתה בעולם ובמדינת ישראל עלייה בשיעור- )להלן אלימים ווירוסים פטריות חיידקים, שגורמים הזיהומים פי על החולים. בבתי המאושפזים בחולים הפוגעים מזהמים(, בבית המצויים ממזהמים הנגרמים זיהומים המקצועית, הספרות

ב- פוגעים נרכשים( זיהומים - )להלן מכלל10%-7%החולים המתאשפזים. חלק גדול מהזיהומים הנרכשים בבתי החולים אפשר

. 0למנועהקלבסיאלה,2006בשנת חיידק של התפרצות בישראל אירעה

העמיד לתרופות רבות; מאות חולים נפגעו ממנו וחלקם נפטרו עקב כך. בעקבות זאת הקים משרד הבריאות )להלן גם - המשרד( בשנת

יחידה ארצית למניעת זיהומים ועמידות לאנטיביוטיקה )להלן2008למניעת הארצי המרכז במסגרת הפועלת הארצית(, היחידה - זיהומים במוסדות רפואיים ולמניעת העמידות לאנטיביוטיקה )להלן -תקנים לאומית, מדיניות קובע הארצי המרכז הארצי(. המרכז הארצית היחידה מתהוות. ובמחלות במגפות התערבות ושיטות הרפואיים המוסדות מול ופועלת אפידמיולוגי בחקר עוסקת

והקהילה.

פעולות הביקורתינואר-אוגוסט בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את2012בחודשים

פעילות משרד הבריאות, בתי החולים הכלליים הממשלתיים, בתי החולים הכלליים ממשלתיים-עירוניים והכלליים של שירותי בריאות כללית )להלן -- )להלן בריאות שירותי מכבי הכללית, החולים: קופות ואת הכללית(; מכבי(, קופת חולים מאוחדת )להלן - מאוחדת( ולאומית שירותי בריאות )להלן - לאומית( להקטנת תופעת הזיהומים ונזקיה. נבדקו בעיקר פעולותהכלליים החולים בתי של פעילותם זיהומים, מניעת להסדרת המשרד

)להלן -0הממשלתיים, הממשלתיים-עירוניים ושל הכללית למניעת זיהומים בתי החולים( - קיום נהלים ואופן יישומם. לצורך כך משרד מבקר המדינה

בתי חולים. כמו כן נעשו בירורים עם מומחים העוסקים18שלח שאלון ל-במניעת זיהומים בבתי חולים ציבוריים אחרים ובאקדמיה.

"פעולות דרושות למניעת זיהומים במוסדות אשפוז", נייר עמדה שהכין יו"ר0.2004הוועדה המייעצת למנכ"ל משרד הבריאות בשנת

עמידים.0 חיידקים של התפשטותם ומניעת זיהומים בריבוי עוסק זה דוח הקפדה על הוראות המשרד תמנע, כמובן, גם העברת חיידקים "רגישים"היערכות גם יש מסוכנים, נגיפים לגבי ונגיפים. לאנטיביוטיקה( )המגיבים

.SARSמיוחדת על פי הוראות המשרד, כמו לנגיף ה-


עיקרי הממצאיםחוסר בנתונים בנוגע לזיהומים ולתמותה ישירה מהם

, מניין הפטירות הקשורות2012על פי תחשיב שערך המרכז הארצי בשנת או לאנטיביוטיקה העמידים מחיידקים החולים בבתי שנרכש לזיהום

חולים בשנה. על פי אותו4,000-6,000הרגישים לה בישראל נאמד בכ- תחשיב, אפשר למנוע בין רבע לשלושה רבעים מהזיהומים הנרכשים בבתי

עד 1,000החולים, דהיינו, כ- פטירות. במרבית בתי החולים אין4,500 ישירה מזיהומים נרכשים; אין מעקב קליני של רופא נתונים על תמותה אין זיהומים נרכשים; זיהומיות אחר כל המטופלים עם מומחה למחלות אסמכתאות בדבר מקרי התמותה והסיבות לכך משום שמשרד הבריאות

אינו דורש זאת.

הגורמים לריבוי זיהומים במוסדות רפואייםה:.1 י ו ק ל ם י י ד י ת נ י י ג י ההיענות של הצוות המטפל להנחיותה

מחוללי העברת למניעת ביותר היעילה הדרך היא ידיים היגיינת בדבר על פי דיווחי בתי החולים למשרד מבקר המדינה הסיבה של "עומסמחלות.

רב על הצוות" היא ההסבר השכיח להיענות הנמוכה של הצוות הרפואילהקפדה על היגיינת ידיים.

2.: ם י ל ו ח י ת ב ב ם י ר ק מב ה ר ו ב י צ ל ש ת ו דע ו מ ר ס חו מנהלי בתי החולים מסרו למשרד מבקר המדינה, כי ריבוי המבקרים וחוסר ידע של ציבור המבקרים על אודות המותר והאסור בעת ביקור חולים בבית

החולים תורמים להעברת זיהומים.ם.3 ד א ח ו כ ב ר ו ס ח מ ו ז ו פ ש א י א נ עקב הצפיפות הרבה:ת

המחלקתיים, האוכל ובחדרי המחלקות במסדרונות האשפוז, בחדרי והעומס על הצוות הסיעודי, גוברת סכנת ההידבקות של החולים בין השאר גם בחיידקים עמידים. מדוחות הבקרה של היחידה הארצית עולה כי עקב מחסור בחללי אחסון, ציוד רפואי נקי המיועד לטיפול בחולים המאושפזיםכביסה עגלות מרוכזות שבו אזור כמו מזוהם, לאזור סמוך מאוחסן מלוכלכות וחדר סירים. כמו כן, אין הנחיה שלפיה כל פעילות של בינוי או שיפוץ מבנים תיעשה בשיתוף מומחה למניעת זיהומים כדי להבטיח שמרחביוייבנו יתוכננו האשפוז ומרחבי האחסון של הפריטים שבשימוש המחלקה

בדרך שתמנע העברת זיהומים.ם.4 י ל ו ח ד ו ד י ב ר ד ע בביקורת עלה כי )א( לפני אשפוז - :הי

לרוב מקדים בידוד אין החולים בבתי הבריאות, משרד להנחיות בניגוד פיזית זאת, עקב מצוקה נשאים של מזהמים. החולים שיש חשש שהם כנשאים חולים החשודים לבודד אדם כוח והיעדר בידוד( )חוסר בחדרי

ולטפל בהם. במהלך אשפוז - בביקורת עלה כי בתנאי האשפוז ובעומסים הקיימים)ב(

בבתי החולים אין אפשרות להבטיח אשפוז בתנאי בידוד לכל חולה שנדרשלו אשפוז כזה.


שאינם החולים היקף על בדוקים נתונים המשרד בידי אין כי נמצא מאושפזים בבידוד כנדרש: בין אם לפני אשפוז עד שהוכח שאינם נשאים ובין אם במהלך האשפוז, לאחר שנמצא כבר כי הם נשאים. בתי החולים

מהחולים שנדרש עבורם אשפוז75%מסרו למשרד מבקר המדינה כי לכ-בתנאי בידוד ניתנים התנאים. לעומת זאת, המרכז


מכלל החולים שעל פי25%, כי פחות מ-2012הארצי מעריך, נכון לשנת הספרות ראוי לבודדם שוהים בחדר בודד.

ניקוי, חיטוי ועיקור של ציוד ואביזרים רפואיים בתי החולים אינם עומדים בהנחיות המשרד בנושא ניקוי, חיטוי ועיקור.1

של מכשירי הסתכלות תוך-גופיים )אנדוסקופים(. מנהלי בתי החולים מסרו למשרד מבקר המדינה שאין אפשרות לבצע תהליכים אלה כנדרש עקב

מחסור במכשירי הסתכלות תוך-גופיים. ואביזרים.2 ציוד של ועיקור חיטוי ניקוי, מבצעים חולים בתי בכמה

רפואיים המשמשים בניתוחים בתוך מתחם חדרי הניתוח ולא במתחם ייעודישל אספקה סטרילית. דבר זה אינו עומד בתקנים של אספקה סטרילית.

מרבית בתי החולים אינם עושים בדיקות לאיתור חיידקים או רעלנים.3עוקר שכבר הממוחזר החד-פעמי הרפואי רב-השנים0בציוד המאמץ .

להסדיר את השימוש בציוד חד-פעמי רפואי ממוחזר לא הסתיים, הנושאציוד ובתי החולים ממשיכים למחזר לכך, אין מועד משוער לא הוסדר, רפואי חד-פעמי בלא שמשרד הבריאות קבע כללים בנושא וללא פיקוח

ובקרה.ואביזרים.4 ציוד של ועיקור חיטוי בניקוי, הטיפול להסדרת האחריות

למרכז הארצי, אולם לא2011רפואיים והפיקוח עליהם הועברה בשנת הוקצו לו משרות לשם כך. אין במרכז הארצי מומחה לתחום, והצוות הקיים

אינו פנוי לעסוק בכך.

הערכת האפקטיביות של הפעילות למניעת זיהומיםישירות עלויות בדבר כלכלי תחשיב הכינו לא הארצי והמרכז המשרד למקבלי שיאפשר הרפואיים, במוסדות נרכשים זיהומים של ועקיפות ובהיקף זיהומים אלה ההחלטות לדון בצורך להקצות משאבים למניעת תחשיב הכינה זאת, לעומת הכללית, לכך. להקצות שראוי המשאבים עלויות למוסדות הרפואיים שלה, והדבר גרם להגברת פעילותה למניעת

זיהומים ולהגדלת המשאבים שהקצתה לשם כך.

הפקת לקחים ותיקון הליקויים שעלו בבקרות המשרדלעניין דומות בקרות הבריאות מבצעות שונות במשרד יחידות כי נמצא הארצית היחידה הן תפקידים: כפילות נוצרת ולפיכך הזיהומים מניעת מבצעת בקרות בנושא זה, הן האגף להבטחת איכות יוזם בקרות למניעתהמשרד, של הרפואה שבמינהל כללית לרפואה האגף והן זיהומים, האחראי לפיקוח, בקרה ואסדרה של מוסדות רפואיים, עושה זאת במסגרת

בקרת הרישוי למוסדות רפואיים. מאפשר0 אינו ומבנהו רב-פעמי לשימוש המתוכנן רפואי ציוד כמו שלא

של מוקדים ייתכנו חד-פעמי רפואי בציוד מזהמים, ריכוזי של הצטברות שבהם ועוד, מעברים פינות, כמו שלו, הגאומטרי המבנה עקב מזהמים

עלולים "להיכלא" מזהמים.


החולים בבתי החולים, בבתי זיהומים בקרות עושה הארצית היחידה דוחות כי עלה בביקורת ואולם סיעודיים. ובמוסדות אשפוז הגריאטריים הבקרה מציינים רק את הליקוי ללא הוראה לביצוע פעולה מתקנת ובלא תאריך יעד לתיקון הליקוי. כמו כן, ליקויים שנמצאו בבקרות אינם מובאים לידיעת מוסדות הבריאות השונים באופן שיאפשר הטמעת לקחים ותיקון

מערכתי של ליקוי חוזר ונשנה, או של ליקוי שנמצא בכמה בתי חולים.

מחויבות מנהלים איכות הטיפול בבתי החולים, ביצוע של משרד הבריאות לא הכין מדדי בחתך של מחלקות ושל פרוצדורות רפואיות. פרסום מדדים כאלה והטלת האחריות לשיפור המדדים על מנהל המחלקה ומנהל בית החולים מביאים בדרך כלל לשיפור התוצאות הרפואיות ועשויים לגרום להגברת המחויבות

של הצוות הרפואי.

היעדר מערכת מידע לדיווח על זיהומיםמקרים על הארצי למרכז לדווח החולים מבתי דורש הבריאות משרד מגמות, לבחון כדי זאת בדם. מסוימים חיידקים של נוכחות שהתגלתה להשוות בין בתי חולים ולהחליט על התערבויות. משרד הבריאות לא הקים מערכת ממוחשבת לדיווח על הנתונים למרכז הארצי, מנהלי בתי החולים

מסרו למשרד מבקר המדינה כי הדיווח כיום מסורבל ונעשה ידנית.

איתור זיהומים ומניעתם במוסדות גריאטריים1. : ם מי ו ה י ז ה ת ע י מנ ם ו ח ת ב ם י י ו ק י ל ר ו ת י בשנתא

מיטות המיועדות לטיפול גריאטרי "לא פעיל"20,000 היו בארץ כ-2011וכ- ובמחלקות לתשושי נפש( מיטות לטיפול3,000)במחלקות סיעודיות

וגריאטריה ממושכת הנשמה מורכב, סיעודי )טיפול פעיל גריאטרי שיקומית(. בבקרות שעשתה היחידה הארצית במוסדות הגריאטריים עלוקצבה לא היחידה אולם נשאים, חולים אי-בידוד כמו מהותיים ליקויים

מועדים לתיקון הליקויים וגם לא קבעה סנקציה שתינקט אם לא יתוקנו. 2.: ם י ד י מ ע ם י דק י י ח ל ש ת ו א ש נ י ו ל י ג ל ת ו ק י ד על פי ב

תוצאות קבלת לאחר רק מבידוד חולה להוציא ניתן המשרד, הנחיות )בדיקת מיוחדת חיידק0PCRבדיקה של נשא אינו כי המאשרת )

ביצוע יממן את מי כי המשרד לא הבהיר בביקורת עלה הקלבסיאלה. הבדיקה האמורה עבור חולים במוסדות גריאטריים. קופות החולים אינןואילו הגריאטרי; המוסד על העלות את משיתות והן אותה, מממנות המוסדות הגריאטריים טוענים כי הוצאה זו לא נלקחה בחשבון בעת תמחור

יום האשפוז בהם. בפועל, לחולים רבים לא בוצעה הבדיקה האמורה.

בדיקת הרצף הגנטי של החיידק. טכניקה זו מאפשרת לזהות גורמי זיהום )0PCR - Polymerase Chain Reaction.)


מניעת זיהומים בשירותים הרפואיים בקהילה חוזר המשרד בנושא מניעת זיהומים במתקנים רפואיים בקהילה מדצמבר

קובע כי הפעילות של קופות החולים למניעת זיהומים בקהילה היא20110 חלק ממערך הבטחת איכות הטיפול. ואולם החוזר אינו קובע את תדירות הבדיקות שקופות החולים אמורות לבצע במתקניהן ואצל ספקי השירותיםאופן ואת העצמאיים, הרופאים במרפאות לא אף בקהילה, האחרים הבדיקה - בדיקת פתע או מתוכננת. כמו כן, החוזר אינו קובע את תהליכיוהעיקור החיטוי הניקוי, פעילות ואת זיהומים מניעת בנושא העבודה שנדרשים לבצע בעלי התפקידים הפועלים ביחידות לטיפולי בית של קופות

במעבר בין חולה אחד למשנהו. 0החולים פרסם המשרד2012בקהילה נעשה שימוש רב באנטיביוטיקה. בספטמבר

. החוזר קובע כי0חוזר המתווה תכנית בדבר "שימוש מושכל באנטיביוטיקה"בארץ והתפשטותם לאנטיביוטיקה עמידים חיידקים זני של התפתחות ובעולם הן איום על אפשרויות הטיפול בזיהומים בקטריאליים שונים. בין השאר נקבע בו כי בכל מוסד רפואי, לרבות בקופות החולים, תוקם ועדהבמחלות לטיפול הנחיות לפרסם הקופות על זה. לנושא רב-תחומית ומניעתן כדי להבטיח שימוש שכיחות הדורשות טיפול אנטיביוטי בקהילה

וראוי0מושכל באנטיביוטיקה בקהילה יש לברך על פרסומו של החוזר . ליישמו לאלתר.

מחסור בכוח אדם רפואי ייעודי למניעת זיהומים : ם י א פ ו ר ב ר ו ס ח להערכת המשרד חסרים במערכת הבריאות כ-מ

מסלול40 אין כיום זיהומים. מניעת בתחום עיסוקם שעיקר רופאים להתמחות במניעת זיהומים, וההכשרה נעשית תוך כדי עבודה.

: ת ו י ח א ב ר ו ס ח זיהומים מ מניעת בתחום העוסקות אחיות חסרות מיטות במקום500בבתי החולים - בתחום זה מועסקת אחות אחת לכל כ-

על פי חוזר של המשרד. 200אחת ל-: ם י י נ י ל ק ם י ח ק ו ר ב ר ו ס ח למניעת מ ליחידות עזר כשירות

לסייע קליני, שתפקידו רוקח רצוי רוקח, נדרש החולים, בבתי זיהומים בקביעת התרופות המתאימות לטיפול בחולים. ואולם בבתי החולים חסרים

.0רוקחים קליניים

49/2011 חוזר מינהל הרפואה שבמשרד הבריאות )להלן - מינהל הרפואה( 0 ( במתקנים רפואייםInfection Control בנושא "מניעת זיהומים )2011מדצמבר . בקהילה"

ראו מבקר המדינה, 0 )ב61דוח שנתי (, בפרק "הקשיש בקהילה -2011 ואילך.105טיפולי בית שמספקות קופות החולים לקשישים", עמ'

, "תכנית2012 מספטמבר 16/12 חוזר המנהל הכללי של משרד הבריאות 0לאומית לשימוש מושכל באנטיביוטיקה".

פיקוח0 הדורשים אנטיביוטיים תכשירים יוכרזו כי השאר בין קובע החוזר מוגבר. עוד קובע החוזר כי סוגי אנטיביוטיקה מסוימים יינתנו רק לאחר שיתוף

של רופא למחלות זיהומיות בעניין. (, בפרק "טיפול מרובה תרופות2011 )ב61דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

ואילך. 137לקשישים", עמ'


סיכום והמלצותמשהייה כתוצאה הזיהומים בשיעור עלייה נצפתה האחרונים בעשורים הזיהומים מחוללי ובעמידות הזיהומים בחומרת רפואיים, במוסדות ולעלויות ניכרת לתמותה יתרה, לתחלואה גורם הדבר לאנטיביוטיקה. גבוהות למשק. נמצא כי חולים המאושפזים בבתי החולים חשופים לזיהומיםבצוותים מחסור בידוד, בחדרי מחסור הולמים, לא אשפוז תנאי עקב מומחים, מספר פי הערכת על ועוד. ידיים היגיינת אי-שמירת מטפלים, מחיידקים בישראל החולים בבתי שנרכש לזיהום הקשורות הפטירות

בשנה.4,000-6,000העמידים לאנטיביוטיקה או הרגישים לה נאמד בכ- אותם מומחים מעריכים כי אילו הקפידו הקפדה ניכרת על כללי הבטיחות

מקרי מוות בכל4,500 עד 1,000ותנאים הולמים, היה אפשר למנוע כ-שנה.

מערכת הבריאות אינה יכולה להשלים עם אי-הקפדה על הכללים בדברבכל לפעול הבריאות במערכת הגורמים כל על ידיים. היגיינת שמירת נדרשת היתר ובין זה, בתחום ההיענות להגברת האפשריים האמצעים

מעורבות פעילה יותר של דרגי הניהול הבכירים בבתי החולים. צמצום ניכר של התחלואה ושיעור הפטירות עקב זיהומים הנרכשים בבתי החולים מחייב משאבים לשיפור תנאי האשפוז. דהיינו, צריך להקטין את הצפיפות, להוסיף תקני כוח אדם - רפואי וסיעודי, לרבות כוח אדם ייעודי ביחידות למניעת זיהומים בבתי החולים, ועוד. עקב החשיבות והרגישות של הנושא, שיש לו השפעה על חיי אדם פשוטו כמשמעו, על משרד הבריאות

להציג מצב זה לדרג השרים. יעדים יקבע הארצי שהמרכז הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת מתקבלים על הדעת לגבי השיעור הסביר של נשאי חיידקים עמידים על פי המקובל בספרות המקצועית. תכליתם של יעדים אלה היא לייצר מדדיםבמוסדות האשפוז. אחד זיהומים למניעת יעילותן של הפעולות לבחינת המדדים האפשריים הוא רמת הזיהום הנרכש במחלקה מסוימת או לאחר ביצוע פרוצדורה רפואית מסוימת. מן הראוי שמדדים אלו ייקחו בחשבון את מאפייני המחלקה. ראוי שמשרד הבריאות יביאם לידיעת הגורמים האמונים לתיקון הליקויים ואולי אף לידיעת הציבור. באמצעות פרסום זה לא רק שתוטל האחריות לשיפור המדדים על מנהל המחלקה, מנהל בית החולים ועל הצוות הרפואי אלא שגם פרסום זה עשוי להגביר את מחויבותם לדבר.העלויות ושל הישירות העלויות של תחשיבים יכין המשרד כי גם ראוי לאפשר כדי רפואיים, במוסדות נרכשים מזיהומים הנגרמות העקיפות למקבלי ההחלטות לדון בצורך בהקצאת משאבים למניעת זיהומים אלה ובהיקף המשאבים שיש להקצות. קיים חשש לניגוד אינטרסים בין הנהלותפחות ולהשקיע ההכנסות את להגדיל שמעוניינות השונים החולים בתי ובין החולים, לבתי מכניסות פעילויות להפסיק לא וכן זיהומים במניעת על זיהומים של השפעתם נוכח זיהומים. במניעת העוסקים הצוותים מקום יש בחלקן, אותן למנוע שאפשר חולים, של ותמותה תחלואה שהמשרד ישקול להסמיך את הצוותים העוסקים במניעת זיהומים, להורותולהתפשטות של הגורמים להעברה לסילוק ביצוע פעולות מתקנות על זיהומים. ראוי שצוותים אלה יערבו בממצאים חמורים, אם יעלו, את כלבית מנהל המחלקה, מנהל כמו הרפואי, במוסד הבכירים הגורמים


גם ראוי הצורך. במקרה הבריאות משרד מנכ"ל את ואף החולים, להורות יבדוק את האפשרות להסמיך את הצוותים האמורים שהמשרד ביצוע כמו מתוכננת, רפואית פעילות ביטול על החולים בתי למנהלי

ניתוחים, עד שיתוקנו הליקויים.


לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות וקופות החולים להנחיללרבות החולים, ובבתי בקהילה זיהומים למניעת דרכים הרחב לציבור ביקור בעת והאסור בדבר המותר ומידע באנטיביוטיקה, מושכל שימוש

חולים במוסדות אשפוז ועוד.


בינוי ותשתיות במערכת הבריאותוהן - הן שירותי האשפוז בבתי החולים בישראל שירותי הבריאות כלל בדרך ניתנים - החולים קופות במרפאות בקהילה, שירותים החיים בתוחלת העלייה באוכלוסייה, הגידול רפואיים. במתקנים והעלייה במספרם של הקשישים, ולצד אלה גם השתכללות הרפואה, מחייבים להקים מבנים חדשים )להלן - פיתוח, בינוי(, וכן להשקיע

תחזוקה - )להלן ולשכללם הקיימים המבנים לרמת0בתחזוקת .) ועל הרפואה שירותי איכות על השפעה אחזקתו ולשיטת הבינוי

בטיחותם ורווחתם של החולים, המלווים והסגל הרפואי.מוציאה מעל מיליארד שקלים בשנה,0מערכת הבריאות הציבורית

ב- ותחזוקה. פיתוח לצורכי שנה, המרכזים2010כל השקיעו מיליון ש"ח מתקציבם בפיתוח163הרפואיים הממשלתיים לבדם כ-

השקיעו כך על נוסף כ-0ובתחזוקה; מתרומות520 ש"ח מיליון 208 כ-2010, שירותי בריאות כללית השקיעה ב-0וממקורות נוספים

גם הוצאות הפיתוח מיליון ש"ח בפיתוח בתי החולים שבבעלותה, נאמדות צדק, ושערי - הדסה בירושלים הציבוריים החולים בבתי

ל- הפיתוח400בקרוב צורכי זאת, עם בשנה. ש"ח מיליוני והתחזוקה של מערכת הבריאות הציבורית דורשים סכומים גדוליםאחת לפי שקלים; במיליארדי נאמדים )הפערים יותר הרבה

משנת הבריאות משרד של הבריאות2012ההערכות מערכת , מיליארד ש"ח בתחומי הבינוי2.5הממשלתית זקוקה בדחיפות לכ-

החולים בתי כל למיגון ההוצאות חישוב ללא וזאת והתשתיות, ולתוספת מיטות(.

הבריאות מערכת של לרשותה העומדים הכספיים המקורות ב- למשל, ומצטמצמים. הולכים התקציב2009הממשלתית עמד

שהקצה משרד הבריאות לבינוי ותשתיות בבתי החולים הממשלתייםמיליון ש"ח, ואילו ב-168על כ- הוא יעמוד על כ-2013 מיליון73

בחמש שנים(. במשך שנים אין משרד57%ש"ח בלבד )קיצוץ של כ- האוצר נותן מענה למחסור התקציבי האדיר הקיים כאמור לעומתננקטים הציבורית. הבריאות במערכת והתחזוקה הפיתוח צורכי נקודתיים בלבד, שאין ברובם חשיבה מערכתית לאומית, פתרונות

ומנהלי בתי החולים נאלצים לגייס תרומות מחו"ל.

למונח 0 שנקבעה המילה היא זה דוח של בהקשר תחזוקה Maintenance. מבנה, - תקין במצב כלשהו נכס להחזיק שנועדו כלל הפעולות פירושה

מתקן, מכונה ועוד. קופות החולים, בתי החולים הממשלתיים, בתי החולים הציבוריים ואלה של0

שירותי בריאות כללית. לדוגמה, בהקמת בניין הלב ובית חולים חירום במרכז הרפואי תל אביב ע"ש0

סוראסקי )איכילוב( ובית חולים חירום תת-קרקעי ברמב"ם בחיפה. של משרד הבריאות. 2010 הנתונים מתוך הדוח הפיננסי לשנת 0


פעולות הביקורת משרד והתשתיות, הבינוי בתחום הקשה התקציבית המצוקה רקע על

את הנושאים2012מבקר המדינה בדק וסקר בחודשים פברואר-ספטמבר הבאים: מצב התשתיות בבתי החולים הכלליים, הפסיכיאטריים והגריאטריים הממשלתיים ובמוסדות רפואיים ממשלתיים נוספים )כגון תחנות לבריאות

הנפש בקהילה(; רמת המיגון לעתות


חירום בבתי חולים ורמת המוכנות של התשתיות לשרפות ורעידות אדמה; סדרי תקצובן של תכניות הפיתוח והתחזוקה של בתי החולים הממשלתיים;

של משרד הבריאות; פעולות משרד הבריאות0פעילות ועדת הפרויקטים החולים בתי של ותחזוקה לפיתוח הכספיים המקורות להגדלת באסדרה הבריאות ומשרד החולים קופות פעולות סדרי הממשלתיים; )רגולציה( של תקציבי הפיתוח של ארבע קופות החולים; סדרי הקצאתםבערים חדשות החולים קופות לבניית מרפאות של ייעודיים של שטחים ובשכונות חדשות; ואת סוגיית הרישוי מטעם הרשויות המקומיות להפעלת מרפאות רופאים עצמאיים בבתי מגורים. כן נבדקו סוגיות הקשורות לתכנון ולמיגון מבנים שמהם פועלות יחידות המשרד, וכן סדרי ההתקשרויות של

המשרד עם מומחים חיצוניים לשם תכנון פרויקטים וביצועם. הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות )להלן גם - המשרד(, בעיקר במינהלבכמה לתכנון(, המינהל - )להלן רפואה מוסדות ובינוי פיתוח לתכנון,

11, בכל בתי החולים הממשלתיים לאשפוז כללי )0לשכות בריאות מחוזיות( לגריאטריה החולים הממשלתיים בתי בכל חולים(, חולים5בתי בתיי

בתי חולים(, בשירותי בריאות כללית )להלן8גריאטריים( ולבריאות הנפש )בתי חולים, במכבי שירותי בריאות )להלן -14- הכללית(, המפעילה גם

מכבי(, בקופת חולים מאוחדת )להלן - מאוחדת( ובלאומית שירותי בריאות )להלן - לאומית(. בדיקות השלמה בוצעו בהנהלת משרד הפנים, בוועדה

המיוחדת לתכנון ובנייה בעיר המתוכננת חריש ובנציבות שירות המדינה.

עיקרי הממצאים הבינוי והתשתיות בבתי החולים הממשלתיים - תמונת מצב

כך הרפואה: שירותי איכות על משמעותית השפעה ותחזוקה לפיתוח למשל, במחלקות צפופות או רעועות קיים חשש לזיהומים ולפגיעה בכבוד

החולים ובפרטיותם. ת.1 ו ש י ר ד ב ם י ד מ ו ע ם נ י א ש ם י נ ש י ם י נ ב מ ב ש מו י ש

ת ו ד י ח י ו ז ו פ ש א ת ו ק ל ח מ ל ת ו א י ר ב ה ד ר מש: ת ו י נ ר ד והיחידות מו האשפוז ממחלקות רבות כי עולה מהביקורת

בבתי החולים הכלליים, הפסיכיאטריים והגריאטריים הממשלתיים פועלותומבחינות רבות ומסוכנים, שתשתיותיהם רעועות ישנים, רעועים בבניינים

ויחידות מודרניות כי0אינן עומדות בדרישות משרד הבריאות ממחלקות ; חלק מהמרפאות לבריאות הנפש בקהילה אינן נמצאות במבנים ראויים; וכי

.0שוררת צפיפות רבה במחלקות אשפוז רבות, ובעיקר במחלקות הפנימיותהבינוי0 בתחומי הבריאות משרד למנכ"ל המייעצת בין-משרדית ועדה

והתשתיות, ובה חברים נציגי מחלקות המשרד ונציג אגף התקציבים של משרדהאוצר.

לשכות הבריאות המחוזיות והנפתיות מוציאות מהכוח אל הפועל את מדיניות0 המשרד, מספקות שירותים לבריאות הציבור ומפעילות שירותי רפואה מונעת

לפרט במסגרת התחנות לבריאות המשפחה. משרד הבריאות מפרסם נהלים ובהם הוא קובע למשל את מספר המיטות0

המרבי בחדר אשפוז ואת כמות חדרי השירותים והרחצה.המדינה, 0 מבקר שנתי )ב61דוח במחלקות2011 האשפוז "מצוקת ,)

.169הפנימיות בבתי חולים כלליים", עמ'


: ם י י ל ל כ ם י ל ו ח י ת למשל, מנהל המרכז הרפואי ע"ש ברוך פדה, בהמדינה מבקר למשרד דיווח בטבריה( פוריה - )להלן בטבריה פוריה

במתחם2012באוקטובר ממוקמת נשימתי נמרץ לטיפול שהיחידה המחלקה הכירורגית בחדר אחד שבו ארבע מיטות בצפיפות גדולה, ולכן קיימת סכנה ממשית של זיהומים, והם נאלצים לאשפז מטופלים הזקוקיםהרפואי הממשלתי במרכז גם במחלקות אחרות; נשימתי נמרץ לטיפול

65אסף הרופא בצריפין נותרו צריפים מימי המנדט הבריטי, )בני יותר מ- שנה רבים מהם עם גגות אזבסט( אשר הוסבו למרפאות, מכונים, מחלקות אשפוז ומבנים לוגיסטיים. המרכז הרפואי מסר כי רמת הבינוי והתשתיות

בצריפים ישנים אלו נמוכה משמעותית מהרצוי ומהמקובל.לאשפוז המחלקה בחדרה יפה הלל ע"ש הממשלתי הרפואי במרכז פסיכיאטרי וכן המרפאה לבריאות הנפש למבוגרים עדיין פועלות בצריפים

. המחלקה לטיפול נמרץ כללי פועלת בחדרים מאולתרים,1957משנת שאינם מיועדים מלכתחילה לשימוש כזה, ויש בה חמש מיטות בלבד, אף

מיטות.16-18שיש צורך ב-: ש פ הנ ת ו א י ר לב ת ו י ת ל י ה ק ת ו א פ חלק מר כי נמצא

ממרפאות בריאות הנפש בקהילה נמצאות במבנים לא ראויים, בין השאר משום שהאחריות לפיתוחן ותחזוקתן נחלקת במקומות מסוימים בין משרדשל הנפש בריאות ממרפאות חלק המקומיות; הרשויות לבין הבריאות הרשויות באחריות הציבוריים ששטחיהם בבניינים נמצאות המשרד המקומיות, ואולם חלקן אינן עושות דבר כדי לתחזקם. למשל, בביקור של

באפריל המדינה מבקר משרד הנפש2012נציגי לבריאות במרפאה שמפעיל בעיר לוד המרכז הרפואי הממשלתי לבריאות הנפש באר יעקב, נמצא כי קומת הכניסה של המרפאה, שנמצאת בבניין של העירייה, אינה מתוחזקת כלל. התקרה האקוסטית במקום הרוסה, חוטי החשמל חשופים

וניכר כי לא מתבצעות שם פעולות ניקיון.ם.2 י ל ו ח י ת ב ת ר י ג ס ל ע ת ו ט ל ח ה ת ע פ הש

י ו נ י ב ב ה ע ק ש ה ה ל ע ם י י ת ל ש מ מ ם י י ר ט א י כ י ס פ: ת ו י ת ש ת ב בעולם מסתמנת מגמה של פתיחת מחלקות פסיכיאטריות ו

ובייחוד פסיכיאטריים, חולים בתי של וסגירתם כלליים חולים בבתי כשהאמור במחלקות ילדים. גם בישראל התקבלו החלטות בעניין צמצום מספר מיטות האשפוז הפסיכיאטריות והגדלת "חלופות אשפוז" בקהילה. אחת האפשרויות הייתה סגירת בתי חולים פסיכיאטריים, למשל החלטת

לסגור את המרכז הרפואי הממשלתי לבריאות הנפש2003הממשלה מ- ע"ש יהודה אברבנאל בבת ים. ואולם נמצא כי החלטות אלה מנעו העברת תקציבים לפיתוח ותחזוקה של בתי החולים שהוחלט על סגירתם, ומנגד תהליך הסגירה עדיין מתמשך שנים רבות; כתוצאה מכך זה שנים רבות לאמוביל והדבר חולים, בתי באותם בתשתיות משמעותיים ליקויים תוקנו

. 0לפגיעה במאושפזיםת.3 ו י ת ש ת ו ם י נ ב מ ל ש ם ו ר י ח ת ע ש ל ן ו ג י מ ב ם י י ו ק י ל

: ם י י ת ל מש מ ה ם י ל ו ח ה י ת ב בעתות חירום נדרשים בתי החולים ב להמשיך לתת שירותי רפואה ואף להרחיב את פעילותם. מכאן החשיבות

, "סוגיות בתחום בריאות(2010 )ב60דוח שנתי ראו גם מבקר המדינה, 0 ואילך.545עמ' הנפש",


ממוגנים, במקומות הרפואיים והצוותים החולים הימצאות של הגדולה שיאפשרו המשך הטיפול הרפואי גם


, וכן חשיבות ההגנה על מתקני תשתיות של בתי0בעתות חירום ובמלחמותמ- האזרחית ההתגוננות תקנות טיוטת לה20100החולים. שבהתאם

עובדת בפועל מערכת הבריאות, קובעת את האזורים והמחלקות החייביםבמיגון.

כי אינם בתי החולים הממשלתיים מסרו למשרד מבקר המדינה מרבית בבתי מבנים לגבי טיוטת תקנות ההתגוננות האזרחית בדרישות עומדים לבריאות הנפש מזרע בעכו הרפואי הממשלתי החולים. למשל, המרכז רקטה של ישירה פגיעה ספג השנייה לבנון שבמלחמת אף כי מסר שבעקבותיה היה צורך לפנותו, ולמרות דוח מבקר המדינה בנושא, המבנים במרכז הרפואי והתשתיות שבו אינם ממוגנים. המרכז הרפואי הממשלתי ע"ש ברזילי באשקלון המשיך לפעול במהלך מבצע "עמוד ענן" בנובמבר

בעוד שמרבית היחידות בו אינן ממוגנות, ואף שנמצא בקו העימות.2012 נמצא גם כי בית חולים זה אינו עומד בדרישות המיגון לקווי אספקה שלבתקנות המפורטות בריאות, מוסדות עבור רפואיים גזים ושל אנרגיה ההתגוננות האזרחית: צינורות התשתית בו עוברים מעל פני הקרקע ואינם ממוגנים כלל. גם במרכז הרפואי הגריאטרי ממשלתי שמואל הרופא בבאר

שאינם ממוגנים כלל.0יעקב ישנם מתקנים של תשתיות קריטיות נמצא כי אמנם קיימת תכנית על פי סדרי עדיפויות להשלמת המיגון הנדרשאולם בגלל חוסר משמעותי במקורות תקציביים אי-אפשר בבתי חולים, יוצא, שעדיין קיימים פערים משמעותיים ביותר בין יישומה. להשלים את צורכי המיגון של בתי החולים ובין המצב בפועל ועדיין יש ברוב בתי החולים יחידות רפואיות, שהן קריטיות לפעילות בתי החולים בעתות חירום - ושאינן

ממוגנות. י.4 ת ב ב ת ו י ת ש ת ה ו ם י נ מב ה ל ש ם ת ו נ כ ו מ ב ם י י ו ק י ל

: ה מ ד א ת ו ד י ע ר ל ם י י ת ל מש מ ה ת ו ד ס ו מ ב ו ם י ל ו ח ה משרד מבקר המדינה התריע בכמה דוחות קודמים כי תשתיות בתי החולים

. מדיווחי בתי החולים והמוסדות0אינן מוכנות למקרה של רעידות אדמה הממשלתיים למשרד מבקר המדינה בביקורת הנוכחית עולה כי עדיין ישנם בתי חולים ומוסדות שהתשתיות שלהם לא יעמדו ברעידת אדמה. למשל מהמרכז הרפואי ממשלתי זיו שבצפת, אשר נמצא במקום מועד לפגיעהאינם נוספים ומבנים המרכזי האשפוז מבנה כי נמסר אדמה, מרעידת עומדים בתקן רעידות האדמה, והליכים לחיזוק החלו רק עבור חלק מן

המבנים. ם.5 י ל ו ח ה י ת ב ב ש א ת ו ח י ט ב י ר ו ד י ס ב ם י י ו ק י ל

: ם י י ת ל ש מ מ מפקחה הוראות במילוי ניכרים פערים יש כי נמצא חשיבות מיגונם של בתי חולים ומתקנים רפואיים נוספים קיבלה משנה תוקף0

נפגעו מוסדות רפואיים אחדים,2006לאחר שבמלחמת לבנון השנייה בקיץ דוח מבקר המדינה ותפקודו במלחמתולאחר פרסום היערכות העורף

השנייה )לבנון מערכת2007 בענייני ליקויים על נרחב פרק לרבות ,) הבריאות.

תקנות ההתגוננות האזרחית )מפרטים לבניית מקלטים(, )תיקון(, התש"ע-0 2010.

ומצבורי דלק0 כגון חדרי הגנרטור, מאגרי מים, חדרים של שרתי מחשוב וחמצן.

"עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה - ראו למשל מבקר המדינה, 0(.2011 )תמונת מצב"


- הוראות0כבאות ראשי לסידורי בטיחות אש בבתי החולים הממשלתיים שנועדו למניעת דלקות ולגילוי, כיבוי ופינוי מהירים ויעילים במקרה שפרצה דלקה. למשל, בחלק מבתי החולים לא הושלמו מערכות כיבוי אוטומטיות

כנדרש. להשלמת כל דרישות בטיחות

הוראות נציב כבאות והצלה ומפקח כבאות ראשי, "סידורי בטיחות אש בבתי0 , עדכון1993, דצמבר 505, מס' הוראה 500חולים ומוסדות בריאות", פרק

.2001- דצמבר


מיליון ש"ח;140האש בבתי החולים הממשלתיים והציבוריים נדרשים כ- מיליון ש"ח נדרשים כדי להשלים את הפערים בבתי החולים של77עוד

. 0הכלליתן.6 ו י ק י נ ה ת מ ר ב ם י ע ג ו הפ ת ו י ת ש ת ב ם י מ ג פ

: ם י מ ו ה י ז ת ע י מנ ב נמצאו מקרים שבהם תשתיות לקויות גרמו או ובניסיונות פוגעות גם וממילא הניקיון, ברמת חמורים לליקויים גורמות המרכזים הרפואיים למנוע זיהומים. למשל, תפעולו של משטר מיזוג אוויר לא מתאים בחדרי ניתוח בברזילי באשקלון גרם לכך שבבקרת רישוי של

במאי החולים בבית הבריאות ניתוח.2012משרד בחדר זבובים נצפו 2012המרכז הרפואי פוריה שבטבריה כתב למשרד מבקר המדינה במרץ

והן וכי הן צינורות המים כי מחסן הציוד הרפואי נמצא מתחת למטבח, נוזלים באופן תמידי על מדפי הציוד מערכת הביוב של המטבח מגירים

הרפואי ועל הציוד לשעת חירום המאוחסן שם. ת.7 ו נ ק ת ו ם י ק ו ח , ם י ל ה נ , ת ו א ר ו ה י ו ל י מ - י א

- ם י ש ד לח מ החש א ו ר ב ת ו ה ב י סב ה ת נ הג נמצא כי חלק: , מבתי החולים לא עומדים בדרישות שקבעו חוקים בנושאי חשמל, הגנת הסביבה ותברואה. למשל, בחלק מבתי החולים קיימים שטחים נרחבים שלמבתי חלק להחליפם; צורך יש החולים בתי דיווחי שלפי אזבסט גגות

;0החולים אינם עומדים בדרישות הנהלים ממתקני חשמל באתרים רפואיים בחלק מבתי החולים נדרשים שיפורים במערכות המים והתברואה בהתאם

. 0להנחיות משרד הבריאותז.8 ו פ ש הא ת ו כ ר ע מ ב ת ו י ת ש ת ב ו ם י נ ב מ ב ש מו י ש

: ם י ש ר ד הנ ם י ר ו ש י הא ל כ ת ל ב ק י נ נמצא כי לאחר שנים לפ רבות של עיכובים במסירת בניין אשפוז חדש במרכז הרפואי הממשלתי הלל יפה בחדרה, ובהוראת מנהל בית החולים, אוכלס המבנה לפני שהתקבלו

)טופס חודשים4כל האישורים הנדרשים (. אלה התקבלו רק כחמישה במחלקה קיצונית אשפוז מצוקת עקב כי נמצא עוד האכלוס. לאחר לרפואה דחופה )חדר המיון( הישנה במרכז הרפואי פוריה בטבריה, מבנה

בהוראת מנהל בית החולים, וזאת2011המיון החדש מאוכלס מספטמבר . גם4לפני שהושלמו כל המערכות על פי דרישות פיקוד העורף ובלי טופס

טרם קיבל2012מבנה אגף היולדות החדש בפוריה שאוכלס כבר ביולי .4( טופס 2013במועד סיכום הביקורת )ינואר

תחזוקת מבנים ותשתיות בבתי החולים והמוסדות הממשלתיים1.: ה ק ו ז ח לת ם ד א ח ו כ ן ו נ כ ת - י נמצא כי לא נציבות שירות א

המדינה, המופקדת על התקינה בבתי החולים הממשלתיים, ולא משרד

בהשתתפות מנכ"ל משרד הבריאות ונציב כבאות2012 סיכום דיון מאוגוסט 0והצלה, שנדונו בו ממצאי ועדה משותפת למשרד ולמערך הכבאות וההצלה.

תקנות החשמל )מתקני חשמל באתרים רפואיים במתח עד 0 וולט(,1000 ,E-01; נוהל משרד הבריאות 1954; חוק החשמל, התשי"ד-1994התשנ"ה-

ובינוי במוסדות פיתוח "מתקני חשמל באתרים רפואיים", המינהל לתכנון, . 2006, עדכון - 2003רפואה. מהדורה ראשונה -

מערכות התברואה בבתי החולים ובמוסדות רפואיים דורשות תחזוקה וחידוש,0בין השאר כדי למנוע את התפתחות חיידקי הליגיונלה.


הבריאות במערכת תחזוקה לעובדי תקינה מפתחות קבעו הבריאות הממשלתית, ולכן כל מנהל בית חולים


ממשלתי קבע את מספרם ותמהילם של עובדי התחזוקה בבית החולים שלו. עוד נמצא כי משרד הבריאות והמרכזים הרפואיים הממשלתיים לא עשו עבודת מטה משותפת כדי לבחון אילו עבודות תחזוקה, אם בכלל, יש לבצע באמצעות עובדי בתי החולים ואילו מהן יש לבצע באמצעות קניית שירותי תחזוקה מחברות המתמחות בתחומים שונים. כל מרכז רפואי קבעכוח אדם מידה לתכנון היעדרן של אמות זה. בעניין גם כללים בעצמו לתחזוקה מעלה את החשש שרמת התחזוקה של מבנים ותשתיות תיפגע

בגלל שיקולים כלכליים. 2. : ת ע נ ו מ ה ק ו ז ח ת ם ו ק מ ב ר ב ש ת ק ו ז ח בתית מדיווחי

הם משתמשים בשיטה0החולים הממשלתיים עולה כי בשל אילוצי התקציבנוקטים תכנון מוקדם של0של תחזוקת שבר ואינם סוגי הרכיבים, בכל

- פתאומי של מערכות לכשל הסיכוי את להקטין כדי עבודות תחזוקה .0 או תחזוקה מותנית מצב0כלומר אין תחזוקה מונעת

תקציבי הפיתוח והתחזוקה של בתי החולים הממשלתיים -תמונת מצב

ת.1 ו צב ק ו ת מ ת ו י ת נ ש - ב ר ה ד ו ב ע ת ו י נ כ ת ר ד ע הי: ת ו א י ר ב ה ת כ ר ע מ ב י ו נ י ב למרות חובתו של משרד הבריאות ל

רפואה מוסדות ופיתוח בינוי תכנון, למינהל אין )רגולטור(, כמאסדר במשרד תכנית עבודה רב-שנתית מתוקצבת שתיתן מענה לצרכים הרבים - העכשוויים והעתידיים, של פעולות הבינוי והתשתיות של מערכת הבריאות בישראל; לטענת משרד הבריאות, זאת בין השאר משום שמשרד האוצר לא הקצה לכך תקציבים ייעודיים. בביקורת נמצא גם כי לא הושלמו תכניות

עבודה רב-שנתיות מפורטות לכל אחד מבתי החולים הממשלתיים בנפרד.ל.2 ש י ו נ י ב ל ת ו י ת נ ש ה ה ד ו ב ע ה ת ו י נ כ ת ב ם י י ו ק י ל

: ד ר ש מ נמצא כי תכניות העבודה השנתיות של המינהל לתכנון אינן ההבריאות במערכת המתוכננים הפרויקטים על שלם מידע כוללות הממשלתית. למשל, לא מוצגים פרויקטים שאינם ממומנים על ידי המשרד ושהמינהל לא שותף בתכנונם ובהקמתם, כגון מבנים הממומנים ומוקמים

הבריאות תאגידי ידי על וכן הידידים אגודות ידי המחקר(0על )קרנות שפועלים ליד ובשיתוף בתי החולים. לכן התכניות השנתיות של המשרד אינן

מציגות תמונה מלאה על פעילות הבינוי בבתי החולים הממשלתיים.

ראו להלן בפרק "מודל תקציב תחזוקה של מבנים עתירי מערכות".0 כלומר, כל פריט ינוצל עד אשר הוא נפגם או איננו מצליח עוד למלא את0

תפקידו כראוי. הקטנת הסיכוי לכשל פתאומי של רכיב, בעיקר על ידי טיפול תקופתי קבוע0

ובמרווחי זמן ידועים לכל אחד מרכיבי המבנה. תחזוקה המבוצעת כתגובה להרעה משמעותית במצבו או בתפקודו של רכיב0

מסוים במבנה. על פי סעיף 0 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-21 , "תאגיד בריאות"1985

הוא: "עמותה, אגודה שיתופית, חברה או כל גוף משפטי אחר הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך שימוש במתקני בית חולים כאמור". בעניין פעילות תאגידי הבריאות

מבקר המדינה, )ב59דוח שנתי ראו בתי2009 ליד בריאות "תאגידי ,) ואילך.399החולים הכלליים הממשלתיים", עמ'


נמצא גם כי התכניות, המוצגות בפני בכירי משרד הבריאות, אינן מציגות תמונת מצב לאומית על מצב הבינוי והתשתיות בכלל מערכת הבריאות. יוצא אפוא שאישור תכנית הפיתוח השנתית של המשרד לא נעשה מתוך

ראייה מערכתית כוללת.


3.: ת ו א י ר ב ה ד ר ש מ ל ש ח ו ת י פ ה י ב י צ ק ת ת ק י ח שכי הקיצוצים המשמעותיים שנעשו מדי שנה בתקציב הפיתוח של נמצא משרד הבריאות לא אפשרו לבנות תכנית רב-שנתית המגובה בתקציבים כדי להדביק את הפערים המשמעותיים של מיליארדי שקלים בין תקציבישל המידיים הצרכים למרות - הבריאות מערכת צורכי ובין הפיתוח

.0המערכתת.4 ד מ הע ל ם י ל ו ח ה י ת מב ו ת ו א י ר ב ה ד ר ש מ מ ה ש י ר ד

: ת ו ד ח ו י מ ת ו י נ כ ת ל ם א ו ת ן ו מ הבריאות מי כי משרד נמצא ( תואם מימון להעמיד ממשלה החלטות פי על גםmatching)0נדרש

לתכניות מיוחדות, כמו מיגון בתי חולים וחיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה,החלטות ודחופים. חדשים צרכים בעקבות הממשלה החליטה שעליהן הממשלה לגיוס מימון תואם תורגמו על ידי מנהלי בתי החולים לפעילותלאומית. חשיבות בעלי ייחודיים לפרויקטים גם תרומות גיוס שעיקרה בחובה צופנת בינוי של פרויקטים למימון תרומות כספי על הסתמכות סיכונים כמו שינויים במימוש היקף תרומות מובטחות וחשיפה לסיכוני שער חליפין. כך למשל, המרכז הרפואי רמב"ם בחיפה, שמשמש "מרכז-על" המשרת את כל אוכלוסיית חיפה והצפון, לרבות צה"ל, היה צריך לאתר מקורות כספיים עצמאיים בהיקפים ניכרים, לרבות הלוואות, כדי להוציא לפועל את בנייתו של בית חולים חירום תת-קרקעי אזורי, ובמועד סיכום

( עלה חשש כי העבודות יופסקו.2013הביקורת )ינואר א.5 ל ש ם י ל ו ח ה י ת ב ל ש ה ק ו ז ח הת י ב י צ ק ת ל ו ה י נ

: י ב י צ ק ת ל ד ו מ ס י ס ב ל נמצא כי תקציבי התחזוקה של בתיעבסיס נבנו על ולא היסטורית, החולים הממשלתיים מתנהלים במתכונת מודל תקציבי כלשהו. התקציב נותן מענה חלקי בלבד לצרכים, ובאירועי שבר הדורשים מענה תקציבי נוסף, מגויס הכסף במידת האפשר מקיצוץ

בסעיפים תפעוליים אחרים של בתי החולים.6. : ת ו א י ר ב ה י ד י ג א הבריאותת החולים0העברות תאגידי לבתי

הממשלתיים לצורך בינוי נמצאות במגמת עלייה משמעותית בגלל הירידה בהיקף תקציבי הפיתוח של המשרד. היקף ההעברות מתאגידי הבריאות

בגין מבנים גדל מכ- מיליון ש"ח בשנת 65לבתי החולים ל-2007 127 . ואולם בביקורת עלה כי כל0(95% )גידול של כ-2010מיליון ש"ח בשנת

תאגיד מעביר את כספי הרווחים לבית החולים הצמוד אליו ומשקיע כרצונו - כלומר רווחי תאגידי הבריאות אינם מושקעים בבינוי שיש בו תכנון מרכזי, ולמשרד הבריאות אין שליטה תקציבית ומהותית על הפעילות. הדבר עלול גם להגביר את האפליה של בתי החולים בפריפריה, שכן היקף הפעילותובאמצעות בתי החולים, מצומצם יד של תאגידי הבריאות שפועלים על

מאוד.

במכתב ששלחו לראש הממשלה ושר הבריאות בכירים במערכת הבריאות0 בעקבות הקיצוץ הרוחבי בתקציב משרדי הממשלה שעליו החליטה הממשלה

, צוין כי "בחישוב זהיר של כלכלנים מומחים בכלכלת בריאות,2012ביולי מיליארד ש"ח מהתקציב הציבורי".9חסרים היום במערכת הבריאות כ-

העמדת תקציב ממקורות עצמאיים כתנאי לקבלת תקציב ממקורות אחרים,0כגון מהממשלה.

.22 ראו הערה 0.2010 הנתונים מתוך הדוח הפיננסי של משרד הבריאות לשנת 0


מקורות תקציביים אפשריים לפיתוח בתי החולים הממשלתיים מאחר ואין מקורות תקציביים קבועים וצבועים לצורכי בינוי ותחזוקה מלבד הקצאת כספים ייעודיים מצומצמים לבינוי ותחזוקה במסגרת תקציב משרד הבריאות, נדרש למצוא מקורות תקציביים נוספים לגיוס מקורות הון לצורכי בינוי פיתוח ותחזוקה. ואולם משרדי הבריאות והאוצר לא בחנו בהקשר זה

הבאות: את החלופות למשל קיומה של1שלעיל דבר בררו לא ) מרכיב האם בשאלה הבריאות משרד לבין האוצר משרד בין מחלוקת אינם ואם יום אשפוז גם בתוך מחיר כלול ומרכיב הפחת כבר הפיתוח כלולים - לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי היה לבחון האם נכון לכלול

נעשה; דבר שלא שנותנים2אותם, שיטת ההנחות את בחנו לא ) ( לא3המרכזים הרפואיים לקופות החולים ממחירי משרד הבריאות;

ביצעו פעולות למניעת כפל תשתיות במערכת הבריאות - בין קופות החולים)תוך עצמן החולים קופות ובין עצמם, החולים בתי בין החולים, לבתי

שמירה על עקרון התחרותיות(. כמו כן, המשרד לא קבע עדיין בנוהל אמות מידה לגיוס תרומות למערכתמערכת כלל של הצרכים מיפוי על השאר בין המבוססות הבריאות, הבריאות ולא בחן האפשרות להסטת חלק מהתרומות למרכזים רפואיים

בפריפריה אשר מתקשים בגיוס תרומות.

אתרי היחידות השונות של משרד הבריאות ד.1 ר ש מ ל ש דש ח ה ן י י נ ב ב ת ו ד י ח י ל ם ו ק מ ר ס חו

: ת ו א י ר למבנה חדש בירושלים.2013משרד הבריאות עבר בינואר הבלקויים, היו כי שלבי התכנון המוקדמים של הבניין החדש נמצא ואולם והמשרד לא הגדיר באופן מלא את צרכיו הנוגעים למעבר, לרבות הצפי לגידול בכוח אדם. מרב יחידות המשרד הפזורות בירושלים אמורות לעבור

מהעובדים הצפויים לעבוד במבנה. 80לבניין, ובפועל אין מקום לכ-2.: ן ד ש ו ג ב ד ר ש מ ה ת ו ד י ח י י ר ת נמצא כי יחידות המשרד א

בגוש דן עדיין פזורות בשבעה אתרים שונים, למרות הצורך שעלה לרכזןבמקום אחד.

ת.3 ע ש ב ת ו א י ר ב ו ז ו פ ש א ל ה נ ו י ל הע ת ו ש הר ה ט מ : ן ג ו מ מ ו נ י א ש ם ו מק ב ם ו ר י נמצא כי מטה הרשות העליונהח

לאשפוז ובריאות בשעת חירום, שאחראית על הפעלת מערכת הבריאות במדינת ישראל בעתות חירום, ממוקם בקומה השנייה של אחד האתרים של יחידות משרד הבריאות בתל אביב, ואינו ממוגן כלל. לא זאת אף זאת - המטה שוכן במרכז תל אביב במיקום גאוגרפי רגיש, שעלול להיות נתון במתקפה במקרה של מלחמה, ועדיין, למרות תכנון פרוגרמה למטה, אין

כל צפי למועד העברתו לאתר אחר, ואף לא נקבע המיקום החדש.


בינוי ותשתיות בקהילהתקציבי הפיתוח של קופות החולים

ם.1 י ל ו ח ה ת ו פ ו ק ל ש ח ו ת י הפ י ב י צ ק ת ת ר י ס מ - י א: ר צ ו הא ר ש ר ו ש י נמצא כי כל קופות החולים, לפחות בארבע לא

למשרד שלהן הפיתוח מתקציבי העתקים מסרו לא האחרונות, השנים האוצר והוא אף לא דרש לקבל אותם.


זאת על אף הקבוע בחוק ולמרות בקשתו של נציג האוצר בוועדה להסדרת. 0הדיווח הפיננסי בקופות החולים

ת.2 ו א י ר הב ד ר ש מ ל ח ו ת י הפ י ב י צ ק ת ת ר ב העק ו ח ה ו ע ב ק ש ת נ ו כ ת מ ל ם א הת ב א ל ש ו ר ו ח י א ב

: ת ו נ ק הת נמצא כי על אף הקבוע בתקנות הגישו כל קופות החולים ו , באיחור משמעותי2009-2011את תקציבי הפיתוח, לכל אחת מהשנים

רק במהלך השנה0לעומת הזמן שקבעו התקנות מן המקרים ובחלק , הקלנדרית שתקציב הפיתוח מתייחס אליה. עוד נמצא כי על אף הקבוע

2010, 2009בחוק הן הגישו את תקציבי הפיתוח שלהן בכל אחת מהשנים במתכונת חד-שנתית בלבד, ולא הגישו בכל שנה תקציב לשלוש2011ו-

יכולתו נפגעת בכך כך. על לקופות העיר לא הבריאות משרד שנים. כמאסדר לקיים בקרה על תקציבי הפיתוח ולהשאיר לקופות החולים די זמן

לתקנם או לשנותם. 3.- ה ל י ה ק ב ת ו א פ מר ל ש ה י י נ ק ל ו מ ת ו ר י כ ש

: ת ש דר נ ת י ל כ ל כ ת ו י א ד כ ת ק י ד ב ע ו צ י ב - י כי א נמצא קופות נאלצו הבריאות, משרד שהטיל חסמים ובשל מינהליות מסיבות החולים לפנות בעיקר לאפיק של שכירות מבנים, במקום לקנות או לבנות מרפאות - אפיק משתלם יותר מהבחינה הכלכלית, בדרך כלל, גם לדעתנתנו ולא זה עניין בחנו לא והאוצר הבריאות משרדי החולים. קופות

פתרונות לכשל שנוצר.

אי-הקצאה של קרקעות ייעודיות למרפאות בקהילה בביקורת עלה כי אין מקצים שטחים ייעודיים למרפאות בקהילה, בעיקר ביישובים חדשים ובשכונות חדשות, אלא מתכננים את מיקום המרפאותמערכת צורכי בירור וללא והציבוריים המסחריים מהשטחים כחלק הבריאות. התוצאה היא שהשטחים המסחריים נרכשו על ידי יזמים פרטיים וגופים עסקיים ולא על ידי הקופות, מה שבסופו של דבר הוביל את הקופות לפנות לאפיק של שכירות ולא של קנייה ובינוי, וכן לפתרונות מאולתריםלבזבוז לחולים, השירותים של הגאוגרפית בזמינות לפגיעה שהביאו ובשכונות חדשות בערים רפואה שירותי בפתיחת ולעיכובים משאבים

חדשות.

אי-בירור צורכי מערכת הבריאות בהכנת תדריכים למתכנניערים ותכניות מתאר לערים חדשות.

נמצא כי אין בירור של צורכי מערכת הבריאות, לרבות קופות החולים, בהליך קבלת ההחלטות על הקצאת שטחים מסחריים וציבוריים במסגרת

לערים ושכונות חדשות; עוד נמצא כי משרד הבריאות0הכנת תכניות מתארונציגי קופות החולים לא שותפו

ועדה שהקימו בפברואר 0 משרד הבריאות והמוסד הישראלי לתקינה2001 חשבונאית ושהמליצה על שינויים בכללי החשבונאות המקובלים, כדי להחיל

על מגזר קופות החולים כללים אחידים של חשבונאות ודיווח. תקנות ביטוח בריאות ממלכתי )פיקוח ובקרה פיננסית על קופות החולים(,0

.2006התשס"ו-


הקובע בכל הקשור להקצאת שטחים ציבוריים האמורים0בהכנת התדריךלשמש גם את מרפאות קופות החולים.

ם.4 י י מא צ ע ם י א פ ו ר ם ע ם י ל ו ח ה ת ו פ ו ק ת ו ר ש ק התת מי ו ק מ ה ת ו ש ר ה מ ם י ר ת י ה ל ש ם מ ו י ק ת ק י ד ב א ל ל

: ת ו א פ מר ל ש ש ו מ י נמצא שרופאים, מרפאות ומטפלים פועלים לש בעשרות אלפי אתרים בישראל, לרבות דירות מגורים בבתים משותפים, בלי לעבור את הליכי האישור הקשורים למקום הפעלת המרפאה, ובלי לקבל אישור לשימוש לייעוד מיוחד של מרפאה מהרשות המקומית במקרים שישבדירות כנגד מרפאות שפועלות פועלות בכך. הרשויות המקומיות צורך מגורים רק במקרה שמגיעה תלונה; משרד הבריאות לא בודק את הנושא אם מדובר במרפאה שאינה חייבת ברישום; וקופות החולים אינן בודקותנוצרים בכך אישור של הרשות המקומית להפעלת המרפאה. אם קיים לדיירי הבניינים המשותפים שבהם ממוקמות המרפאות, למשל מטרדים בגלל עומס גדל על המעליות, החנייה ופחי אשפה; ורופאיהן ומבקריהן של אותן מרפאות נפגעים מכך שלא נבדק כי הן עומדות בדרישות בטיחותלמניעת בהן הננקטות בפעולות ומליקויים למרפאות המיוחדות האש

זיהומים )למשל היעדר כיור לשטיפת ידיים בין חולה לחולה(.

משרד הבריאות - ליקויים בפעילות המאסדר בתהליכי בינויופיתוח

והרפואה הבריאות שירותי בתחום המדיניות את קובע הבריאות משרד ומופקד על תכנון, פיקוח ובקרה ורישוי ותיאום השירותים של כלל מערכת הבריאות - בתי חולים )ממשלתיים, ציבוריים, פרטיים ושל הכללית(, קופות החולים ומד"א. ועדת הפרויקטים היא ועדה בין-משרדית המייעצת למנכ"ל משרד הבריאות בתחומי הבינוי והתשתיות, וחברים בה נציגי מחלקות שונות במשרד ונציג אגף התקציבים של משרד האוצר. בראשה עומד סמנכ"לובינוי מוסדות רפואה במשרד הבריאות. הוועדה המינהל לתכנון, פיתוח

בודקת הצעות להקים מוסדות רפואיים וממליצה למנכ"ל אם לאשרן.

ליקויים בפעילות ועדת הפרויקטים של משרד הבריאותל.1 ש ר ו ש י א ו ה נ י ח ב לא ל ת ו א י ר הב ת כ ר מע ב י ו נ י ב

: ם י ט ק י ו ר פ ה דת ע נמצא כי בניגוד לכתב המינוי של חברי הוועדה, והבריאות למערכת הנוגעים הפרויקטים בכל תדון "הוועדה שלפיו בישראל", הוועדה דנה ומגישה בפועל את המלצותיה רק בנוגע לפרויקטיםחולים בתי ושאינם אשפוז, מיטות לתוספת בקשה הוגשה שבהם החולים בבתי בפרויקטים דנה אינה הוועדה דהיינו, ממשלתיים.

חדשה,0 שכונה או עיר של בתכנון שמכינים כתמים תכנית או פרוגרמה חומים(, )שטחים ציבור למבני השטחים כמות את השאר בין והמפרטת השטחים הציבוריים הפתוחים )ירוקים(, השטחים המסחריים )אפורים(, דרכים

ושטחים למגורים. התרבות0 החינוך, משרד ציבור, לצורכי קרקע להקצאת תכנון תדריך

- מינהל התכנון, משרד הבינוי - המינהל לפיתוח, משרד הפנים והספורט - אגף תקציבים. המכון למחקר - אגף פרוגרמות, משרד האוצר והשיכון

.2005ופיתוח מוסדות חינוך ורווחה, תל אביב,


ובין אם לא; אינה דנה הממשלתיים, בין אם הם כוללים תוספת מיטות בפרויקטים שאינם מצריכים תוספת מיטות בבתי חולים שאינם ממשלתיים; ואינה דנה בפרויקטים של בינוי בקופות החולים בקהילה. אלה האחרוניםמוועדת דעת חוות קבלת ללא ואפילו דיון ללא ומתבצעים מתוכננים

הפרויקטים על מידת הצורך בהם.


יוצא אפוא שעניין הבינוי והתשתיות במערכת הבריאות נבחן באופן חלקימאוד ובגישה המצמצמת, ולא בראייה לאומית מערכתית.

י.2 ת ב ן י ב י ר ו ז א ת ו י ת ש ת ל פ כ ל ש צב מ ת ע י נ מ - י א: ה ל י ה ק ל ם י ל ו ח המחוזיות ה הבריאות לשכות שנציגי ראוי

לתכנון המחוזיות בוועדות כחברים המשתתפים המחוזיים( )המהנדסים ובנייה, בוועדות המקומיות לתכנון פועלים במעמד משקיפים וכן ובנייה, יפעלו כנציגי המאסדר )משרד הבריאות( למניעת אפשרות לכפל תשתיות.של נחיצותם בבחינת כלל אינם מחווים דעתם הנציגים כי נמצא אולם פרויקטים המוגשים לאישור ועדות אלה בתחום המוניציפלי של פעילותם, אלא רק מעירים בנושאי תברואה )ביוב, מים, פינוי פסולת וכו'(, שבתחום הכשרתם המקצועית. יוצא שהמאסדר אינו מנצל אפשרות למניעת כפל תשתיות באמצעות נציגיו במוסדות התכנון, ואינו בוחן ברמה האזורית את

הצרכים של מערכת הבריאות בנושאי בינוי ותשתיות. הליכים העברת של המגמה לנוכח עולה אזורי תשתיות לכפל החשש רפואיים רבים שהצריכו בעבר אשפוז, לביצוע ברפואה הקהילתית - כלומר ייתכן מצב שבסמוך לבית חולים יפעלו מרפאות או מכונים שנותנים שירותיםלמשל החולים, לבתי נזקים מסב כזה מצב בו. הניתנים לאלה דומים בהסטת חולים, ציוד יקר ותשתיות שאינם מנוצלים ובעזיבת כוח אדם רפואיוסיעודי איכותי. כאמור, המשרד לא בחן כל מקרה לגופו בראייה האזורית.

התקשרויות של משרד הבריאות לתכנון וביצוע פרויקטים שלבינוי במרכזים רפואיים ממשלתיים

ת.1 ו י ו ר ש ק הת ב ז ר כ מ מ ם י ר ו ט פ ה ם חי מ מו ת ר חי בם י ז כ ר מ ב י ו נ י ב ל ש ם י ט ק י ו ר פ ע ו צ י ב ל ו ן ו נ כ לת

: ם י י ת ל מש מ ם י י א ו פ המינהל לתכנון מנהל מאגר מתכננים ובוחר ר ממנו על פי הכללים בתקנות חובת המכרזים, שלפיהן ניתן להתקשר בדרךובין המתכנן בין ההתקשרות היקף גובה )לפי מכרז של בדרך ולא זו המזמין(. בביקורת עלה כי קיימת אי-בהירות בדבר פרשנות החובה לבחור מתכננים מתוך המאגר ב"סבב מחזורי", כאמור בתקנות; משרד הבריאותלכמה בחירת מתכנן אחד כלומר - המצמצמת בגישה זו חובה מפרש פרויקטים באותו מרכז רפואי אפשרית, בעוד שניתן לפרש את חובת הסבבאין ולכן ממשלתי(, רפואי )מרכז סמך" ל"יחידת בהתייחסות המחזורי לבחור במתכנן אחד בלבד לכמה פרויקטים באותו בית חולים. כמו כן, לא ברור אם יש צורך להחליף את המומחים בכל פרויקט ופרויקט, ואם ישהפרויקטים מספר ואת הרפואי המרכז של גודלו את בחשבון להביא של מחזורי" "סבב בקיום צורך יש אם מחליטים כאשר בו שמבוצעים

מתכננים. 2.: ם ד ו ק ע ד י מ ב ת ו ב ש ח הת א ל ב ת ו ר ש ק כי הת נמצא

לעניין "מתכננים" בהגדרת )שכלול מפקח משרד בחירת על בהמלצה זיו הרפואי צוות התכנון של המרכז ו"הסבב המחזורי"( שהגיש המאגר

לוועדה לבחירת מתכננים של משרד הבריאות, לא2009בצפת באוגוסט המשרד בבחירת השיקולים במערכת להיכלל צריך שהיה מידע היה המפקח. בפני הוועדה לא הוצג מידע על ליקויי בנייה משמעותיים שהתגלו בפרויקט קודם באותו בית חולים, שפיקח עליו המועמד שנבחר. כמו כן לא


מי מוטלת על לברר כדי בירור שקיים משרד הבריאות מידע על הוצג האחריות


לליקויים הללו - בירור שנמשך כהליך משפטי מול הקבלן עד מועד סיום , ושעומד בבסיס מחלוקת בין אגודת הידידים2012הביקורת בספטמבר

של בית החולים זיו לבין משרד הבריאות גם במועד סיכום הביקורת בינואר2013.

ת.3 ו ל ע ל ש ה י ו ג ש ה כ ר ע ה ס י ס ב ל ע ת ו ר ש ק הת: ט ק י ו ר בינוי פ פרויקט אותו עלות של הראשונית שההערכה נמצא

ואופן הטרחה שכר לקביעת בסיס ששימשה בצפת, זיו הרפואי במרכז לפרויקט, שנבחר המומחים אחד ובין לתכנון המינהל בין ההתקשרות הייתה כחצי מהעלות המוערכת לאחר שינויים במפרט. יש חשש שההערכה הראשונית של עלות הפרויקט, לא הביאה בחשבון שינויים ניכרים במפרט, אשר לו הובאו בחשבון, היו מעלים את ערך ההתקשרות אל מעבר לסף

מתן הפטור ממכרז.

סיכום והמלצות על משרד הבריאות מוטלת אחריות ממלכתית להבטחת הבריאות לתושבילידיעת להביא הבריאות, שר באמצעות המשרד, על לכן המדינה. במערכת והתשתיות הבינוי של הגרוע מצבם את והכנסת הממשלה

הבריאות. על המשרד ובתי החולים לבחון איזו מדיניות תחזוקה - תחזוקת שבר או תחזוקה מונעת - עדיפה לכל סוג פעילות, ולקבוע קווים מנחים בנדון תוך

לימוד שוטף ושיתוף הידע מניסיונם של כל המרכזים הרפואיים בארץ. מחסור היא החולים בבתי והתשתיות הבינוי בתחום העיקרית הבעיה בתקציבי פיתוח ותחזוקה. בהיעדר תקציבים, לא ניתן להדביק את הפערים

מיליארד ש"ח2.5המשמעותיים שבכירים במערכת הבריאות העריכו בכ- ושנוצרו במשך שנים רבות, על כל המשתמע מכך. על מקבלי ההחלטותהעדיפויות סדרי משיקולי כחלק ראש, בכובד לשקול האחריות מוטלת הלאומיים, את הדרישות התקציביות על פני שנים ועל פי סדר עדיפויות - וזאת כדי להביא את התשתיות למצב סביר, כראוי למדינה מפותחת. הדבר חשוב במיוחד כאשר מדובר בדרישות הקשורות לבטיחות - יש לפעול מיד

להשלמת הפערים בתחום זה. על משרד הבריאות, בשיתוף המרכזים הרפואיים ומשרד האוצר, לבנות תכנית אב רב-שנתית מגובה תקציבית, אשר תיתן ביטוי לתיקון הליקוייםהמחסור לתיקון טווח ארוך תכנון גם ותקבע והתשתיות הבינוי בתחום הצפוי במיטות אשפוז. התכנית צריכה לקבוע סדרי עדיפויות, כלומר לדרגלאפשר כדי השאר בין ופרויקט, פרויקט כל של הדחיפות רמת את משרד על המימון. מקורות וצמצום שינויים של במקרה בה התאמות חדשים מבנים שמוסיפים חולים מבתי לדרוש אפשרות לבחון הבריאות

להרוס מבנים ישנים שאינם ראויים לשימוש. לבינוי שונים מקורות על להסתמך נאלצים הממשלתיים החולים בתי ופיתוח, ומאחר שחלקם מתקשים לגייס מקורות עצמאיים, גדלים הפעריםגריאטריים חולים לבתי כלליים חולים בתי ובין למרכז הפריפריה בין ופסיכיאטריים. על משרדי הבריאות והאוצר לבחון דרכים לצמצום החלק


היחסי של בתי החולים במימון הבינוי והתחזוקה או לספק להם מקורות תקציביים ראויים לכך, בין השאר באמצעות ביצוע עבודת מטה נרחבת על יצירת מקורות תקציביים אפשריים לפיתוח בתי החולים, ובהם: תמחור ימי אשפוז ופרוצדורות רפואיות כך שיביאו בחשבון, כמקובל, מרכיב של בינוי

ותחזוקה;


לא החולים שקופות הבטחה )תוך החולים לקופות ההנחות הפחתת משאבים; לחסוך כדי הבריאות במערכת תשתיות כפל מניעת ייפגעו(; מהתרומות אחוז ינווט אליה בינוי עבור לתרומות מרכזית קרן הקמת אשר בפריפריה, ומוסדות חולים לבתי הגדולים המרכזים שמגייסים מתקשים בגיוס תרומות. לצורך כך על משרדי הבריאות והאוצר לסיים את הכנת נוהל התרומות ובכלל זה לשקול הסטת חלק מהתרומות לטובת בינוי

בתי החולים בפריפריה. אביב בתל יחידותיו לריכוז הניתן ככל הבריאות לפעול מהר על משרד באתר אחד, וכן למצוא ולהקים אתר ראוי למטה הרשות העליונה לאשפוז

ובריאות בשעת חירום. כדי להבטיח שקופות החולים יספקו שירותי בריאות במרחק סביר ממקוםלמצוא החולים וקופות הפנים הבריאות, משרדי על המבוטחים, מגורי פתרון למצוקת הקרקעות המיועדות למרפאות בקהילה בשכונות חדשות ובערים חדשות, בין השאר על ידי מכרזים סגורים בין הקופות לקרקעות ייעודיות לשימוש למרפאות בלבד. יש להתחשב בצורכי הקופות כבר בהליכי

התכנון והבנייה. והרשויות המקומיות על משרד הבריאות, קופות החולים, משרד הפנים יפעלו באתרים ולפעול לכך שכל המרפאות זה לנושא לתת את הדעת כאשר קיימים לגביהם כל האישורים הנדרשים, וביניהם גם אישור לשימוש חורג כאשר יש צורך בכך. על קופות החולים לוודא לפני החתימה על כל חוזה התקשרות עם רופא עצמאי חדש, וכתנאי להתקשרות, את קיומם של

האישורים הנדרשים. על משרד הבריאות לפעול להסדרת פעולת ועדת הפרויקטים כך שתפעללמערכת הנוגעים הפרויקטים בכל ותדון שלה המינוי לכתבי בהתאם הבריאות בישראל, ובהשתתפות כל מי שמונו להיות חברים בה. על משרדועדת ידי על אם בין לאומית, מערכתית ראייה מתוך לפעול הבריאות הפרויקטים ובין אם על ידי גורמים נוספים שבאחריותו, כגון נציגי לשכותכ"זרוע לשמש שיכולים והבנייה, התכנון בוועדות המחוזיות הבריאות

הארוכה" של המשרד בוועדות לתכנון ובנייה ולמנוע למשל כפל תשתיות. ראוי שהמאסדרים - משרד הבריאות, החשב הכללי ומשרד המשפטים -עליהם השאר בין המחזורי. הסבב לחובת ברורות מידה אמות יקבעו משרד שנוהג כפי המצמצמת, בגישה זו בחובה לנהוג יש אם לקבוע הבריאות - סבב בין המרכזים הרפואיים - או שיש צורך לקבוע שיתקיים

סבב מחזורי גם בתוך מרכז רפואי. ( כ-2012אוכלוסיית מדינת ישראל מונה במועד סיום הביקורת )ספטמבר

בשנה, ותוחלת1.8% מיליון נפש. שיעור גידול האוכלוסייה בה גבוה, כ-8 החיים עולה, ועמה מספר הקשישים. התשתיות במערכת הבריאות רעועות בחלקן כבר היום ונדרשת הכנסת טכנולוגיות חדשות, ומוסדות הבריאות ומתקני הבריאות בפריפריה סובלים מחולשה כלכלית. כל אלה מחייבים את מקבלי ההחלטות במשרדי הבריאות והאוצר ואף את הממשלה כולה לפעול כדי להבטיח המשך מתן שירותי בריאות ראויים במתקנים הרפואייםושוויוני, להיות מערכתי על הפתרון במערכת האשפוז. והן בקהילה הן הפניית מבחינת העדיפויות בסדרי שינוי לשקול אף שיחייב ואפשר


המשאבים, צעדי התייעלות של בתי החולים ובחינה של הסוגיות המורכבותשפורטו לעיל.


שירותי הבריאות בפריפריה - בתי החולים והקהילה

בין מרכז נעשה לצורך הבחנה השימוש השגור במונח "פריפריה" הארץ לאזורים מרוחקים, והוא טומן בחובו השלכות בנושאים שונים,נותנת לתושביה, כמו נגישות לשירותים שהמדינה היתר, קשיי בין שירותי בריאות, השכלה, תרבות ותעסוקה. המונח מתייחס גם להיבט כלכלי-חברתי; גם במרכז הארץ יימצאו מקומות שהאוכלוסייה בהםפחות צורכת היא ולכן נמוך, סוציו-אקונומי למעמד משתייכת אוכלוסיית של המועט השימוש בריאות. שירותי גם שירותים, על שלה, הבריאות נתוני על משפיע בריאות בשירותי הפריפריה

פריון העבודה במשק, על אבדן ימי עבודה ועל הירידה בתוצר. אוכלוסיית הפריפריה בכללותה במחוזות דרום וצפון מתגוררת בשטח

כ- בסוף 85%המהווה המדינה; משטח כ-2010 מנתה היא 2.4 מהם שייכים למגזר הערבי. אוכלוסייה870,000מיליון תושבים, כ-

זו צעירה יותר מאוכלוסיית מרכז הארץ, ורבים מתושביה משתייכיםלמעמד סוציו-אקונומי נמוך.

בשנים האחרונות נקטו משרד הבריאות )להלן גם - המשרד( וקופותאי-השוויון לצמצום חיוביים צעדים הקופות( - גם )להלן החולים בתחום הבריאות בין הפריפריה למרכז. המשרד אף קבע שצמצוםהבריאות מערכת ביותר של החשובים היעדים אחד הוא הפערים

אגפיו.2011-2012לשנים של העבודה בתכנית אותו והטמיע , גופים נוספים, כמו רשויות מקומיות בפריפריה והמשרד לפיתוח הנגבכן, כמו הפערים. לצמצום משאבים הם גם משקיעים והגליל,

פעולות שונות שמשרדOECD ציין לחיוב ארגון ה-2012באוקטובר .0הבריאות נוקט לצמצום הפערים

פעולות הביקורתערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא2012בחודשים פברואר-יולי

שירותי הבריאות הניתנים בפריפריה לעומת השירותים המקבילים הניתנים- שירותי במרכז הארץ. הביקורת נערכה במשרד ובארבע קופות חולים - מכבי(, - הכללית(, מכבי שירותי בריאות )להלן בריאות כללית )להלן קופת חולים מאוחדת )להלן - מאוחדת( ולאומית שירותי בריאות )להלן - לאומית(. הסברים ומידע התקבלו מהמשרד לפיתוח הנגב והגליל, מרשויות

מקומיות בפריפריה ומאנשי אקדמיה. הארץ ובצפון בדרום מובהקים פריפריה באזורי התמקדה הביקורת המרכז - הממשלתיים בפריפריה: הכלליים החולים בתי את הכוללים הרפואי לגליל המערבי )להלן - נהרייה(, המרכז הרפואי ע"ש ברוך פדה,

ראו: 0OECD REVIEWS OF HEALTH CARE QUALITY: Israel, Executive Summary, Assessment and Recommendations, October 2012.


זיו( - )להלן בצפת זיו פוריה(, המרכז הרפואי - )להלן פוריה בטבריה והמרכז הרפואי ברזילי באשקלון )להלן - ברזילי(; ושל הכללית -


המרכז הרפואי העמק בעפולה )להלן - העמק(, המרכז הרפואי סורוקה- )להלן יוספטל באילת והמרכז הרפואי - סורוקה( )להלן בבאר שבע

יוספטל(. הבריאות שירותי לאספקת התשתיות הבאים: הנושאים בעיקר נבדקו בפריפריה לעומת המרכז, קשיים בהפעלתם של בתי החולים הממשלתייםוסיעודי, נתוני ושל בתי החולים של הכללית בפריפריה, כוח אדם רפואי הבריאות, פעילות לצמצום הפערים, מוקדים רפואיים בפריפריה והכללת

הפריפריה במקורות הכספיים של הקופות.

עיקרי הממצאיםנתוני בריאות נמוכים בפריפריה

קיימים הבדלים בנתוני הבריאות של תושבי הפריפריה לעומת תושבי המרכז ולעומת הממוצע הארצי. תוחלת החיים של תושבי הפריפריה קצרה יותריותר מקרי נרשמים יותר. בפריפריה גבוהה ותינוקות( )כללית והתמותה תושבי הפריפריה במרכז הארץ. לטיפול מאשר הניתנות מוות ממחלות כמו מונעות בדיקות לעשות ממעטים הם בסוכרת. יותר לחלות נוטים בפעילות ממעטים הם שפיר. מי ובדיקת מולדים מומים לגילוי בדיקה גופנית, מעשנים יותר וסובלים מהשמנה. שביעות רצונם ממצבם הבריאותי

.0נמוכה יותר מבמרכז

מחסור בתשתיות רפואיות בפריפריה1. : ת ו י ל ל כ ז ו פ ש א ת ו ט ל- מי הכלליות המיטות 1,000שיעור

משנת המשרד נתוני לפי המרכז. לעומת נמוך בפריפריה ,2010נפש ובמחוז מרכז - 2.48במחוז תל אביב היה השיעור 1.39, לעומת 1.97

ו- דרום של1.46במחוז הגיל בנתוני שונות שיש אף צפון. במחוז האוכלוסייה ובסוגי התחלואה בין האזורים, נתונים אלה אינם משוקלליםמדויקת. אינה עושה שהמשרד ההשוואה ולכן הבריאות, משרד בנתוני

עלה כי2012מתשובת משרד האוצר למשרד מבקר המדינה מנובמבר לאחר שהוא ביצע

)אי-שוויון בבריאות וההתמודדות עימו: משרד הבריאות, תוחלת חיים 0 שיעורי תמותה מתוקננים לגיל,: הלמ"ס,תמותה כללית; 34(, עמ' 2010

: משרד הבריאות,תמותת תינוקות; 2006-2008לפי מחוז מגורים ממוצע מקרי מוות ברי; 41(, עמ' 2010)אי-שוויון בבריאות וההתמודדות עימו

, נחמה גולדברגר,Amenable to Health Care Mortality: משרד הבריאות, מניעה ;2009סקר בריאות , 11: הלמ"ס, לוח סוכרת; 2012ציונה חקלאי, מרץ

שימוש בבדיקות גנטיות ובדיקות הדמיה לאבחון טרום: בדיקות מונעות , משרד הבריאות, המרכזלידתי על ידי נשים הרות בישראל - דוח מסכם

( גופנית(; 2011הלאומי לבקרת מחלות לוח פעילות , סקר25: הלמ"ס, מעשנים כיום לפי מין ותכונות, 24: הלמ"ס, לוח עישון; 2009בריאות

חברתיות, בריאות דמוגרפיות לוח השמנה; 2009סקר הלמ"ס, :11, סקרמדווחים על השמנת יתר לפי מין ותכונות דמוגרפיות חברתיות,

- הלמ"ס, לוח שביעות רצון; 2009בריאות ו-24, 11 סקר בריאות, 25 2009.


ל- אשפוז מיטות שיעור בנתונים, הנדרשות ההתאמות נפש1,000את . 0בישראל קרוב למקובל בכמה מהמדינות המתקדמות ביותר באירופה

2. : י ל ל כ ם ו ק י ש ל ו י ר ט א י ר ג ם ו ק י לש ז ו פ ש א ת ו ט מיגריאטרי לשיקום המיטות במספר פערים קיימים רבות שנים במשך ולשיקום כללי. לדוגמה, במחוז צפון יש מיטה אחת לשיקום או לגריאטריה

486 קשישים כאשר הממוצע הארצי הוא מיטה לכ-3,200שיקומית לכל קשישים. עקב כך, חולים הזקוקים לשיקום נשלחים למקומות הרחוקים ממקום מגוריהם והמשפחות מתקשות לתמוך בהם במהלך האשפוז. עקב

.0חסם המרחק, חלקם לא עוברים תהליך שיקום והופכים סיעודיים

השימוש בשירות רפואה מרחוק משיחות של נציגי משרד מבקר המדינה עם בכירים במערכת הבריאות עלה שבמערכת הבריאות בכללותה )בתי החולים וכן חלק מקופות החולים( אין

. טכנולוגיהTelemedicine0שימוש מספק בטכנולוגיה של רפואה מרחוק ))ייעוץ לטיפול קליני גם כאשר זאת מאפשרת לבצע אבחון, מעקב ומתן

המטופל והיועץ הרפואי רחוקים זה מזה.

מקורות כספיים וקשיים תפעוליים של בתי החולים בפריפריהמתאגידי בפריפריה הממשלתיים החולים בתי של הכספיים המקורות

שלהם מצומצמים לעומת המקורות הכספיים של בתי החולים0הבריאות בתי לתקן. מחוץ עובדים להעסיק ביכולתם שאין כמעט לכן, במרכז. החולים בפריפריה לא מקבלים מספיק תרומות, לכן הם משקיעים פחות בתשתיות בינוי. כמו כן, הכנסותיהם ממחקרים ומתיירות רפואית נמוכותתקציבית" מצוקה של ב"תרבות פועלים בפריפריה החולים בתי יותר.

ובגירעונות תמידיים, הפוגעים בתפקודם התקין.

ב61דוח שנתי סוגיית המחסור לכאורה במיטות אשפוז כלליות הוצגה כבר ב0 (, בפרק "מצוקת האשפוז במחלקות הפנימיות בבתי חולים כלליים",2011)

. משרד האוצר טוען שאין צורך להוסיף הרבה מיטות ודרושים צעדי169עמ' ייעול במערכת הבריאות ובעיקר במערך האשפוז. משרד מבקר המדינה העיר למשרדי הבריאות והאוצר שעליהם להגיע להסכמה בדבר השיעור הארצי של

נפש. 1,000מיטות האשפוז הכלליות הרצוי ל- (, חלק ראשון, בפרק "שיקום2012) 62דוח שנתי ראו גם מבקר המדינה, 0

. 283רפואי לקשישים", עמ' הבריאות, 0 משרד גם ראו למגמות הרפואה שירותי תשתיות התאמת

עמ',2011, נובמבר 2012והתפתחות עתידיות, תכנית היישום לשנת . בין היתר נאמר בתכנית היישום, שבמערכת הבריאות אין שימוש מספק20

בטכנולוגיות של טלה-רפואה.בכל בית חולים ממשלתי יש תאגיד בריאות המאוגד כעמותה שהיא ישות0

משפטית נפרדת מבית החולים. התאגיד מעסיק עובדים גם מבית החולים, וישהמשרד ועוד. ממחקרים מתרומות, רפואיים, שירותים ממתן הכנסות לו

אחראי לפעילות התאגידים וביכולתו להגדיל את מסגרת פעילותם.


שחרור מתוכנן מאשפוז לטיפול בקהילה הכללית כבר מפעילה בהצלחה תכנית של שחרור מתוכנן מאשפוז להמשךאשפוזים במניעת היתר, בין לסייע, שעשויה הקהילה במרפאות טיפול

חוזרים, שכן, אשפוז


בו רחוק מביתו מקשה על משפחתו לתמוך חולה המתגורר בפריפריה במהלך האשפוז. אולם, משרד הבריאות החל לפעול בנושא רק באמצע

2012 .

חיזוק מקצועי של בתי חולים קטנים ובתי החולים העלו את הרעיון לאגד בתי חולים באשכולות כדי המשרד קטנים חולים בתי לחזק עשוי שאשכול כיוון ביניהם, פעולה שישתפו

לא נעשה דבר בעניין זה. המשרד2012מהבחינה המקצועית. עד נובמבר את קידם לא וממילא הרעיון, ליישום הראוי המודל מה החליט טרם

הנושא.

מחסור בכוח אדם בבתי החולים ובקהילה : ם י ל ו ח ה י ת כבר כמה שנים שהמשרד יודע כי מתפתח מחסור לאומי ב

ברופאים, בעיקר בפריפריה, אשר ישפיע על הטיפול בבתי החולים בטווח הבינוני והארוך. כיום כבר נרשם מחסור ברופאים מקצועיים מסוימים כמו

.0רופאי טיפול נמרץ, ניאונטולוגים )רופאי פגים ויילודים( ורופאים מרדימיםרופאים לתפקיד מנהלי לגייס בתי החולים בפריפריה מתקשים כן, כמו

מחלקות, בעיקר רופאים בכירים )"כוכבים"(. : ם י ל ו ח ה ת ו פ ו במרפאות של הקופות בפריפריה קיים מחסור חמור ק

רפואת של בתת-המקצועות וברופאים מומחים ילדים ברופאי במיוחד נשים, ברופאי מחסור נרשם בנוסף, ונפרולוגיה. נוירולוגיה כמו ילדים, בידי ניתן הרפואי השירות ורוב אורתופדים, וברופאים סוכרת ברופאי רופאים שאינם מומחים. בתי החולים והקופות מתחרים ביניהם על כל רופא מומחה. בשל המחסור ברופאים בפריפריה, זמני ההמתנה לביקור אצלשירותים וישנם הסביר מן למעלה מתארכים רפואיים ולטיפולים רופא

. בפריפריה יש גם מחסור באחיות, בפיזיותרפיסטים, בדיאטנים0שמופסקיםהבריאות מעסיקה סוציאליים שמערכת בעובדים וכן ובקלינאי תקשורת

בקהילה.: ם י א פ ו ר ה ל ש ר כ הש ם כ ס נחתם הסכם שכר2011באוגוסט ה

ש"ח,500,000עם הרופאים המעניק תוספות שכר ומענקים גדולים, עד סיום עד בפריפריה. ובקהילה חולים בבתי לעבוד העוברים לרופאים

רופאים לעבוד בבתי החולים בפריפריה, אך ההסכם330הביקורת עברו כ- טרם הוחל על רופאי הקהילה. מנהלי בתי החולים פוריה, זיו ברזילי והעמק טענו שעדיין חסרים תקנים רבים בכל בית חולים. במועד סיום הביקורתאת קיבלו בפריפריה לעבוד שעברו רופאים ממאה שיותר התברר

המענקים שהובטחו להם באיחור של עד עשרה חודשים.

ללמוד0 שיסיימו רופאים באמצעות שנים כמה בעוד יינתן מסוים פתרון .2011בפקולטה לרפואה בגליל שהחלה לפעול בצפת בשנת

המחלקה האונקולוגית של סורוקה ובה 0 מיטות היא המחלקה היחידה22 המשרתת חולי סרטן במצב קשה באזור המשתרע מאשדוד עד אילת. ביולי

עמדה המחלקה בסכנת סגירה בשל היעדר מתמחים לביצוע תורנויות2012הערב והלילה.


היעדר מידע רפואי לאומי עדכני במשרד הבריאותמשתנים לפי לתחלואה בנוגע הבריאות משרד בידי המצוי המידע האדם כוח ולנתוני למיניהן האשפוז מיטות לנתוני חברתיים-כלכליים, הרפואי לסוגיו אינו שלם ואינו משוקלל. יוצא אפוא שהמשרד מקבל את החלטותיו הנוגעות לצורך בהוספת מיטות אשפוז ובהגדלת כוח אדם רפואי,

על בסיס מידע חלקי ובלתי משוקלל.

בית החולים ברזילי באשקלון לבית החולים ברזילי באשקלון מאפיינים הדומים לבתי החולים בפריפריהעימות בקו היותו יותר. מאפייניו מקבלים משנה תוקף מעצם הרחוקה

שאינן ממוגנות ועלולות0ביטחוני - מחסור ברופאים ותשתיות ישנות ביותרביוני טילים. פגיעה קשה ממתקפות החליטה הממשלה2007להיפגע

להתחיל בפרויקט שדרוג ופיתוח של מחלקות לרפואה דחופה, של חדרימשרד הושלם. טרם הפרויקט אך ממוגנים, אשפוז שטחי ושל ניתוח כי צריך עוד כמה מאות מיליוני ש"ח הבריאות והנהלת ברזילי מעריכים

להשלמתו.

בית החולים יוספטל באילתרפואיים שירותים נותן הוא לכללית. שייך באילת יוספטל החולים בית לתושבים המתגוררים בעיר ובאזור, וכן לחיילים המשרתים באזור, לתיירים,

מיטות בלבד. בקיץ נאמד הכיסוי הרפואי65למטיילים ועוד. בבית החולים נותן החולים שבית

איש. בית החולים נדרש לעתים לטפל בעשרות פונים ויותר150,000בכ-בו-זמנית.

1. : י פ ס כ ן ו ע ר י בית החולים יוספטל נמצא בגירעון מתמשך שלג עשרות מיליוני שקלים בשנה, הנובע בעיקר מ"חסרון הקוטן" שלו, וזאת למרות התמיכה הכספית שהממשלה מעניקה לו. חלק מהגירעון מקורו בטיפול רפואי ללא כל כיסוי כספי, שניתן גם למטופלים שאינם מחזיקיםומכבי לאומית שצה"ל, העובדה ובשל מסתננים(, )כמו רפואי בביטוח מפנים חולים למוקדים רפואיים פרטיים בעיר מסיבות כלכליות; מצב זהושל שירותים רפואיים. לבית החולים הוצאות יוצר גם כפל של תשתיות רבות גם בגין מימון הטסתם של רופאים מומחים ממרכז הארץ והלנתם בבתי מלון וכן מימון העברת חולים באמבולנס או במסוק של חיל האוויר

לסורוקה או למרכז הארץ )כולל פגים(. 2. : ם מי צ מ ו צ מ ם י י א ו פ ר ם י ת ו ר י אירועיםש של במקרים

מוחיים והתקפי לב יוספטל מעניק טיפול ראשוני, ואחר כך החולה מועבר לסורוקה בבאר שבע הנמצא במרחק של שעתיים וחצי נסיעה באמבולנס. ביוספטל לא פועלות יחידות רפואיות רבות, למשל צנתורים ופגייה; מנהל מחלקת אף אוזן גרון נאלץ לטפל גם בבעיות דנטליות משום שאין בנמצאבדבר הכללית עם דנו לא והאוצר הבריאות משרדי ולסת. פה כירורג

השירותים שעליה לתת באילת..717 ראו בדוח זה בפרק "בינוי ותשתיות במערכת הבריאות", עמ' 0


3. : ם י א פ ו הר ת ק ס ע ה ם חו ת ב ת ו י ע מחלקות ב מנהלי לבצע נאלץ חלקם רפואי. אדם בכוח מחסור על מתלוננים ביוספטל

.0כוננויות רבות

שירותי בריאות נוספים )שב"ן( בפריפריה קיימים פערים ניכרים בין שיעור עמיתי השב"ן במחוז צפון לעומת זה

מבוטחי הקופות תושבי הפריפריה ממעטים להפעיל את תכניות. 0במרכז השב"ן שרכשו לעומת הפעלה מוגברת של תושבי תל אביב והמרכז, ובכך הם בעצם מסבסדים את תושבי המרכז )"כשל שוק"(. עלה גם החשש שישמהבחינה המבוססים באזורים משאבים להשקיע המעדיפות קופות

הכלכלית, דהיינו במרכז הארץ, ולא בפריפריה.

הכללת הפריפריה בנוסחת הקפיטציה נוסחת הקפיטציה היא נוסחה המשקללת כמה מקדמים, ועל פיה המדינה

מיליארד ש"ח בשנה - שחלק ממנו גובה30מחלקת לקופות החולים כ- בנוסחת שנעשו עדכונים במהלך בריאות. כמס לאומי לביטוח המוסד

(, נוספו לה כמה מקדמים2010הקפיטציה )עדכון אחרון נעשה בשנת )בהם "מדד פריפריאליות" - ריחוק מריכוזי אוכלוסייה( שהביאו לידי שינוי בהקצאת המקורות הכספיים לקופות. בעקבות השינוי קיבלו שלוש קופות תוספת כספית; אולם הביקורת העלתה כי אין כל מנגנון הבודק אם חל שיפור במדדי בריאות שונים של האוכלוסייה בפריפריה. עוד עלה בביקורתנוצר עיוות שכן ב"מדד הפריפריאליות" נכללו בדרום כי בתחשיב החדש יישובים חזקים ומבוססים )עומר, מיתר ולהבים( ואילו יישובים חלשים )באר

שבע, רהט והיישובים הלא-מוכרים בפזורה הבדואית( לא נכללו במדד זה.

סיכום והמלצות אף ששירותי הבריאות במדינה צריכים להינתן על בסיס של שוויון, קיימים פערים ניכרים בין הפריפריה לעומת המרכז בתחום התשתיות ובתחום כוח האדם הרפואי לסוגיו, לרבות בבתי החולים. על המשרד לבחון את הדרכים שיש לנקוט כדי לצמצם את אי-השוויון בין בתי החולים בפריפריה לבתי

החולים במרכז. יש להגביר את השימוש בשירותי רפואה מרחוק. יש לשקלל את המידעמיטות בתחום התחלואה, בגורמי בהחלטותיו, עליו מתבסס שהמשרד

יש להבטיח שבית החולים ברזילי יפעל באופןהאשפוז וכוח האדם לסוגיו. מיטבי בשגרה ובעתות חירום. על המשרד והקופות לפעול כדי לשפר את

כוח האדם במקצועות הבריאות בבתי החולים ובקהילה בפריפריה.מצבת רופא כונן - רופא מומחה הנמצא מחוץ לבית החולים והוא חייב להיענות0

באופן מידי לקריאה מבית החולים לאחר שעות הפעילות הרגילות. נוספים0 בריאות לשירותי - מבוטחי הקופות הרוכשים תכניות עמיתי שב"ן

הבסיסי )שב"ן( הבריאות שירותי בסל הניתנים השירותים את המשלימות .במסגרת ביטוח הבריאות הממלכתי


על משרדי הבריאות והאוצר, בשיתוף עם הכללית, לבחון באופן יסודי אתכלל צורכי הרפואה באילת ולתת להם מענה הולם. את בעיית כפל


התשתיות באילת יש לפתור מתוך בחינת הנושא בראייה לאומית רחבה. על משרדי הבריאות והאוצר ועל הקופות לבחון את כלל התופעות שעלו בעניין עמיתי השב"ן בפריפריה באופן שתכניות השב"ן לא יביאו את הקופות לידי

הקצאת משאבים קטנה יותר בפריפריה. קבלת שירותי בריאות שווים באיכותם בפריפריה עשויה גם לסייע לפיזורוהיא אמורה לאפשר יש מחויבות לאזרחיה, האוכלוסייה בארץ. לחברה להם לממש את הפוטנציאל הבריאותי שלהם. צמצום אי-השוויון בתחוםייטיב עם משק המדינה גם מהבחינה הכלכלית ולשם כך ראוי הבריאות לכך ולהקצות ההולם המתווה את לבחור פעולה, דרכי כמה לבחור מקורות תקציביים הולמים. שילוב כוחות בין כלל הגורמים בתוך מערכת הבריאות ומחוצה לה יעצים את יכולת התמודדותם של משרד הבריאות, של בתי החולים ושל קופות החולים עם הפערים - התמודדות שיש לראות

בה משימה לאומית.


הטיפול בהפרעות אכילה הפרעות אכילה הן הפרעות נפשיות הקשורות לעיסוק יתר במשקל הגוף )להלן - הפרעות אכילה(. הן כוללות טווח נרחב של בעיות הקשורות באכילה בעלת רכיב רגשי, החל בהפרעות קלות כגון פחד מהשמנה, הרגלי תזונה חריגים, דיאטות קיצוניות ושימוש באמצעים חריגים להורדה במשקל, כגון תרופות משלשלות ומשתנות והקאות יזומות, דרך הפרעות אכילה בלתי מסווגות, ועד הצורות החמורות

)להלן0 )להלן - אנורקסיה( ובולימיה נרבוזה0של אנורקסיה נרבוזה- בולימיה(.

הפרעות אכילה נחשבות אחת המחלות הנפוצות ביותר בקרב נערות מהחולות בהפרעות אכילה50%. כ-0ונשים צעירות בעולם המערבי

סובלות מאבחנה פסיכיאטרית נוספת. כ- נמוכים: החלמה בשיעורי מאופיינות ובולימיה 50%אנורקסיה

לגמרי; כמעט להחלים צפויות להחלים30%מהחולות צפויות ומהן כ-20%חלקית; ויסבלו מהמחלה לאורך שנים ימשיכו 5%-

ו-15% האנורקסיה מחולות ימותו 1% הבולימיה מחולות השנים הראשונות שלאחר אבחון המחלה. 10-12ב-

פעולות הביקורת את סדרי2012משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר עד דצמבר

הטיפול של משרד הבריאות בנושא. נבדקו, בין השאר, הנושאים האלה: מספר מיטות אשפוז והעמדות לאשפוז יום ולטיפול יום; פעילות מרפאות והקמת בתים שיקומיים; תמחור השירותים מול עלותם בפועל; היעדר רצףמידע על ואיסוף בין המסגרות לטיפול בהפרעות אכילה; אבחון טיפולי - המשרד( על מערך הטיפול חולות; פיקוח משרד הבריאות )להלן גם החינוך מערכת פעולות מקצוע; אנשי וגיוס אדם כוח תקינת הלאומי; למניעת הפרעות אכילה; איתור הפרעות האכילה ומניעתן בקרב רקדניות וספורטאים; אבחון ההפרעות וטיפול בהן בצבא ההגנה לישראל )להלן -

צה"ל(; פעילויות לשינויי חקיקה בתחום. הביקורת נעשתה במשרד הבריאות ובארבע קופות החולים )להלן גם -משרד - )להלן והספורט התרבות במשרד החינוך; במשרד הקופות(; לשלום במועצה המשפטים; במשרד בירורים נעשו ובצה"ל. הספורט(; הילד; במחלקות פסיכיאטריות ובמחלקות ייעודיות להפרעות אכילה בבתי

חולים כלליים; בבתי חולים פסיכיאטריים; ובמוסדות ומרפאות פרטיים.

סירוב לשמור על משקל גוף, פחד מעלייה במשקל, הפרעה בדימוי הגוף0 והכחשת חומרת תת-המשקל הקיים.

יזומות, שימוש במשלשלים0 התקפי אכילה חסרת שליטה שאחריה הקאות ובמשתנים, צום או פעילות גופנית מופרזת.

מהחולים הם נשים נכתב הדוח בדרך כלל בלשון נקבה, אך90% מאחר ש-0הכוונה גם לגברים החולים בהפרעות אכילה.


עיקרי הממצאים מחסור במסגרות אשפוז ייעודיות, היעדר שירות בפריפריה

והמתנה ארוכה למסגרות הקיימותחולה לאשפוז המתאימה המחלקה בתחום, המומחים מרבית פי על בהפרעות אכילה היא מחלקה ייעודית להפרעות אכילה, המשלבת טיפולונפשי. רק במקרים קיצוניים, שבהם סובלות החולות ממחלת נפש פיזי קשה נוספת, הן זקוקות לאשפוז במחלקה פסיכיאטרית בבית חולים כללי.

ר.1 ד ע הי - ם י י ל ל כ ם י ל ו ח י ת ב ב י ד ו ע י י ז ו פ ש א : ם י ר ו ת ו ת ו ר ג ס קיימות מעט מחלקות ייעודיות להפרעות אכילהמ

או מחלקות פסיכיאטריות, שבהן פועל צוות ייעודי לנושא )יחידה להפרעות אכילה(. לפיכך חולות רבות מתאשפזות סמוך למקום מגוריהן במחלקות פסיכיאטריות בבתי חולים כלליים, ואינן מקבלות את מלוא הטיפול הנדרש;להידבק עלולות הן שבהן פנימיות, במחלקות גם מתאשפזות חולות לטיפול רק לעתים ומגיעות בבתיהן להמתין נאלצות וחולות במחלות; להפרעות טיפול מתאים היעדר את מצבן. תואם מרפאתי חלקי שאינו סיכויי החלמתן אכילה עלול להפוך את החולות לכרוניות, להפחית את

ולהגדיל את סיכויי התמותה שלהן. למחלקה הייעודית לבוגרות, היחידה בארץ, במרכז הרפואי על שם חיים- - שיבא בתל השומר(, תור המתנה ממושך שיבא בתל השומר )להלן

10-30חודשיים עד ארבעה חודשים, ומספר הממתינות לאשפוז בה הוא תורי נמשכים לנערות הייעודיות למחלקות גם נתון; זמן בכל חולות

הוסיף משרד2011ההמתנה חודשיים עד ארבעה חודשים. אף שבשנת ובדצמבר 8הבריאות נערות, לאשפוז מיטות הוסיף 2012 מיטות9

רק לצמצם הבריאות משרד לדעת צפויה התוספת - בוגרות לאשפוז חלקית את משך ההמתנה לאשפוז.

אנורקסיה הזקוקות, עקב מצבן הרפואי חולות מגיעות לאשפוז לעתים ייעודי, ואולם הן מתאשפזות במקום זאת בטיפול0הקשה, ל"טיפול מוגבר"

נמרץ כללי; לעתים נדרש "אשפוז כפוי" בעיקר לבוגרות החולות בהפרעותחייהן את דצמבר0אכילה המסכנות הביקורת, סיום רק במועד ואולם .

, אישר משרד הבריאות מיטות נוספות עם תשתית מתאימה לצרכים2012אלו.

ם.2 ו ר ד ב - ה י ר פ י ר פ ב ( ת י צ ר א ה ס י ר פ ר ד ע הי: ת ו ר ג ו ב ל י ד ו ע י י ז ו פ ש א ל ת ו ר ג ס מ ל ש ) ן ו צפ ב ו בביקורת נמצא כי הן בצפון הארץ והן בדרומה אין מסגרות אשפוז ייעודיותרחוק להתאשפז הנאלצות בוגרות לחולות אכילה בהפרעות לטיפול הזקוקות הבוגרות לחולות פתרון קיים לא ולכן ומילדיהן. ממשפחתן

במהלך אשפוזן לקרבת משפחתן - הוריהן או ילדיהן.

טיפול מוגבר - טיפול אינטנסיבי הניתן לחולה, והמוגדר בדרגה פחותה יותר0מטיפול נמרץ.

האשפוז הכפוי מתאפשר באמצעות פנייה לבית המשפט לקבלת צו למינוי0 חוק פי על בכפייה אשפוז לרבות הטיפול, דרכי על שיורה אפוטרופוס,

. 1962הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-


3. : ם י י טר א י כ י ס פ ם י ל ו ח י ת ב ב ת ו ל ו ח ז ו פ ש האשפוזאאינו מתאים ברוב רובם של המקרים לחולות בבתי חולים פסיכיאטריים

בהפרעות אכילה, וכן הוא


לרבות מומחים, לדעת לו. הנלווית התדמית בשל רבות חולות מרתיע מנהלי בתי חולים פסיכיאטריים, ראוי שהחולות הללו יקבלו טיפול רפואיבבית פסיכיאטרית או במחלקה כלליים חולים בבתי ייעודיות במחלקות חולים כללי, במקרים של תחלואה פסיכיאטרית קשה נוספת. ואולם, נמצא

שנת מתחילת שנת 2010כי אמצע עד החולים2012 בבתי אושפזו חולות בהפרעות אכילה, חלקן נערות. יודגש130הפסיכיאטריים בארץ כ-

כי משרד מבקר המדינה המליץ בעבר לשקול העברת מחלקות האשפוז . המלצה זו מקבלת משנה תוקף0של ילדים פגועי נפש לבתי חולים כלליים

מאשפוז להינזק ועלולות אכילה, בהפרעות החולות בנערות כשמדובר בבתי חולים פסיכיאטריים.

מחסור בעמדות לאשפוז יום ולטיפול יום בהפרעות אכילה , הן בבית החולים והן במרפאות0הוספת עמדות לטיפול יום טרום-אשפוזי

ייעודיות בקהילה, הייתה מאפשרת לחולות הממתינות לאשפוז לקבל טיפולנמנעת הייתה כך לאשפוז. הכנה זאת ובכלל חודשי ההמתנה, במהלך הידרדרות במצבן, ועשוי היה להצטמצם מספר האשפוזים. כמו כן, הוספת

, הייתה מאפשרת לחולות לצאת0עמדות לאשפוז יום הניתן לאחר אשפוזטיפול קבלת כדי תוך בחייהן, חזרה ולהשתלב יותר מוקדם מאשפוז והפיכת מחלתן ואשפוזים חוזרים אינטנסיבי; מונעת מהחולות הידרדרות מיטות ומייתרת את הוספתן של לכרונית; מקצרת את התורים לאשפוז אשפוז. לדעת בתי החולים, חסם כלכלי של תעריף נמוך שקבע המשרד ל"אשפוז יום" ול"טיפול יום", מונע מהם לפתוח עמדות טיפול יום ואשפוזוהשיקום הטיפול בתמחור "בעיות בפרק להלן גם )ראו נוספות יום

בהפרעות אכילה ותוצאותיהן"(. המשרד הוסיף בשנים האחרונות עמדות מעטות לאשפוז יום ולטיפול יום, ונמצא כי אין הערכה כמה עמדות נוספות חסרות עדיין בארץ. רק במסגרת

בבריאות הנפש במסגרתה אמורה האחריות הביטוחיתההיערכות לרפורמה לקופות הבריאות ממשרד יולי לעבור עד -2015החולים גם )להלן

הרפורמה( החליט המשרד על הקמת צוות חשיבה לפיתוח עתידי של מודללטיפול בחולות אנורקסיה, הכולל טיפול יום ואשפוז יום.

היעדר פריסה מספקת של טיפול מרפאתי להפרעות האכילהם.1 י ק ז נ ה ו י ת א פ ר מ ל ו פ י ט ל ת ו ר ג ס מ ב ר ו ס ח מ ה

: ו י ט ע חשוב הן בשלב ההתחלתי של המחלה, כמניעת0טיפול מרפאתיב הידרדרות החולה, והן לאחר שלב האשפוז. ככל שהמחלה אינה מאובחנת

מבקר המדינה, 0 )ב60דוח שנתי (, בפרק "סוגיות בתחום בריאות2010 . 552, 545הנפש", עמ'

חולה שבמקום להתאשפז מגיעה לכמה טיפולים לכמה שעות וחוזרת בסוף0היום לביתה.

חולה שהייתה מאושפזת, וממשיכה בטיפול במשך היום מהבוקר ועד אחר0 הצהריים.

להפרעות0 הרלוונטיים התחומים באחד יחיד טיפול הוא מרפאתי טיפול אכילה, הניתן לחולות במסגרת ביקורן במרפאה; זאת להבדיל מכמה טיפולים

הניתנים ביום אחד במסגרת טיפול יום או אשפוז יום.


לכרונית, להפוך עלולה המחלה ההחלמה, סיכויי קטנים גם כך בזמן, ועלויות הטיפול בה גדלות. בשל אופייה של ההפרעה, המשלבת רכיביםלרבות רב-מקצועי יהיה המרפאתי שהטיפול חשוב ונפשיים, פיזיים שיתוף כדי תוך ורפואי תזונתי ומשפחתי, אישי פסיכותרפי פסיכיאטרי, פעולה בין המטפלים; חשוב שהטיפול יהיה זמין, ושיינתן בפריסה מספקת

שתאפשר נגישות


סבירה לחולות. המשרד, בהיותו האחראי להספקת שירותי בריאות הנפש, מפעיל מרפאות לבריאות הנפש ברחבי הארץ; רוכש שירותים מהקופותייעודיות להפרעות אכילה; רוכש שירותים מרפאתיים המפעילות מרפאות

מבתי החולים הכלליים; ויש גם מרפאות פרטיות0על ידי מינויים מרפאתייםהמטפלות בהפרעות אכילה.

הביקורת העלתה כי קיים מחסור ניכר במסגרות בקהילה לטיפול מרפאתייש תורי המתנה ממושכים. לפיכך ולכן ייעודי לחולות בהפרעות אכילה, חולות אינן מאובחנות ואינן מטופלות בשלב ההתחלתי של המחלה, אלאוהן נזקקות לאשפוז. יתרה מכך, משום שהרפואה רק כשמצבן מידרדר - האכילה הפרעות בתחום ונגיש זמין שירות מספקת אינה הציבורית

מתפתחת רפואה פרטית תוך כדי קיפוח האוכלוסייה החלשה. 2. : י ת א פ ר מ ל ו פ י ט ב ר ו ס ח מ ל ת ו ב י ס במהלך שנים רבותה

נמנעו הקופות מלפתח את הטיפול בהפרעות אכילה, מאחר שהאחריותיזמות כמה למעט זאת הבריאות, משרד בידי נותרה הנפש לבריאות

מקומיות של הקופות. גם המשרד מצדו לא פיתח את השירותים. 3. : י ת א פ מר ל ו פ י ט ב ם י ל פ ט מ ן י ב ם ו א י ת ר ד ע חלקהי

ואולם שלהן. האכילה להפרעת רב-מקצועי טיפול מקבלות מהחולות נמצא כי מלבד במרפאות רב-מקצועיות בודדות של הקופות, חלק ניכר מהטיפולים בקופות ניתן על ידי מטפלים שונים )פסיכיאטר, פסיכותרפיסטהדוק תיאום וללא בנפרד ותזונאי( משפחה רופא בקבוצה, או פרטני וקבוע, כנדרש. כך נפגע הטיפול בחולות, וקטנים סיכויי החלמתן. כמו כן מרבית הטיפולים בשוק הפרטי אינם ניתנים במרפאה רב-מקצועית, אלאואינם קבועות צוות ישיבות מקיימים שאינם שונים, מטפלים ידי על

מתואמים ביניהם; מצב זה פוגע בסיכויי הצלחת הטיפול של החולות.4.: ת ו ל ו ח ה י ד י ל ע ת ו י מ צ ע ת ו י ו פ ת ת הש ם ו ל ש ת

המימון לטיפול המרפאתי ניתן לעתים כחלק מסל שירותי הבריאות הבסיסי,הבריאות שירותי באמצעות רק שירותים מעניקות מהקופות חלק אך הנוספים )שב"ן(, תוך כדי גביית דמי השתתפות עצמית גבוהים מהחולות. לפיכך במקרים הללו חלק נכבד מעלות הטיפול בהפרעות אכילה נופל על

החולות ועל משפחותיהן. 5. : ם י י ר ט א י ר ב ם י ח ו ת י )לטיפולנ הבריאטריות רוב המנותחות

. המחסור0בהשמנה( סובלות מהפרעות אכילה, לרבות מאכילה התקפית במרכזים מרפאתיים ייעודיים להפרעות אכילה פוגע גם בשיקום מנותחות אלה הנדרשות להתכונן לקראת הניתוח והזקוקות לשיקום ולמעקב קבוע

אחריו.

עלות מינוי מרפאתי מחושבת על פי ממוצע מספר הטיפולים הניתנים לחולה0כפול תמחור פגישה.

התופעה מתבטאת בהתקפי אכילה חוזרים, שבמהלכם צורכת החולה מתוך0 חוסר שליטה כמויות גדולות של מזון בתוך זמן קצר, אך ללא הקאות וללא

שימוש במשלשלים. אחת התוצאות היא השמנה.


מחסור במסגרות לשיקום הפרעות אכילה לאחר שחרורן מאשפוז ממושך נזקקות החולות לשיקום המבוצע במסגרת מגורים משותפים בבית שיקומי )הוסטל( למשך כשנה וחצי בנוכחות אנשי צוות ותוך כדי קבלת טיפול מקצועי. בתים שיקומיים עשויים לחסוך בעלויות

אשפוז יקרות ולהגדיל את


סיכויי החלמתן של החולות. ואולם, הביקורת העלתה כי למעט בית שיקומי במרכז הארץ ובית שיקומי בצפון, חסרות בארץ מסגרות שיקומיות לחולות כרוניות באזור ירושלים ובדרום, שיאפשרו לחולות לשהות בקרבת מקום

מגוריהן בשלב השיקום הממושך תוך כדי קבלת השגחה רפואית זמינה.

בעיות בתמחור הטיפול והשיקום בהפרעות אכילה ותוצאותיהןהמשלב רב-מקצועי צוות של טיפול דורש אכילה בהפרעות הטיפול כוח אדם ממקצועות תזונאי; ילדים; רופא או פנימאי רופא פסיכיאטר; אדם כוח ויצירה; בהבעה מטפלים סוציאלי, עובד פסיכולוג, - הטיפול קרדיולוג, של מעקב גם נדרש לעתים גופני. לאימון מדריך סיעודי; גינקולוג, אנדוקרינולוג. הצורך בטיפול הרב-מקצועי בהפרעה מגדיל את

עלויותיו לעומת הטיפול הפסיכיאטרי הכללי. ואולם, לפני משרד מבקר המדינה הועלו טענות כבדות משקל מצד מנהליולפיהן בתחום, נוספים תפקידים ובעלי אכילה להפרעות מחלקות עלויותיהם של יום אשפוז בהפרעות אכילה, של טיפול יום ושל אשפוז יום, של מינוי מרפאתי ושל הבתים השיקומיים אינן תואמות את העלויות בפועל. נמצא כי משרד הבריאות לא קבע את סטנדרד הטיפול המומלץ על ידיכללי מספיק פסיכיאטרי בחן אם תמחור אשפוז לא ובהתאם מומחים, לקבוע מקום שיש או אכילה, להפרעות הנדרש הייחודי הטיפול למתן תמחור מיוחד ונפרד לנושאים השונים של הפרעות אכילה. עקב הפערים- נמנעים בתי חולים הנטענים בין העלויות בפועל של השירות לתמחור מלספק לדוגמה שירות טיפול יום ואשפוז יום לחולות - שירותים החיוניים

להחלמתן.

אבחון ותיעוד חלקי של אוכלוסיית החולות בהפרעות אכילה1. : ם י ל ו ח ה ת ו פ ו ק ב י ק ל ח ד ו ע י ת ו ן ו ח ב על אף חשיבותא

האבחון המוקדם לשם הגדלת סיכויי ההחלמה ולשם מניעת הפיכתה של המחלה לכרונית, נמצא כי חלק קטן בלבד מהחולות מאובחן. אין בקופות מידע מלא ואמין על מספר הסובלות מהפרעות אכילה על סוגיהן השונים,מספרן לבין למעשה הלכה המאובחנות החולות מספר בין פער וקיים המשוער על פי מחקרים בין-לאומיים בהתאמה לפרופיל הדמוגרפי בארץ.מצב ההפרעה, של הראשון בשלב מטופלות אינן רבות חולות לפיכך העלול לגרום להידרדרותן ולהפיכתן לחולות כרוניות קשות לטיפול, תוך כדי סיכון בריאותן וחייהן והגדלת עלויות הטיפול בהמשך. חלק מהקופות סבורות כי השקעת משאבים בהעלאת המודעות למחלה, אשר תגדיל אתשירותים של מספיק היצע אין כשמנגד המאובחנות, החולות מספר ייעודיים, תגרום להארכת תורי ההמתנה, ולפיכך אינה כדאית. משרד מבקר המדינה מעיר כי במציאות זו, המשרד והקופות אינם יכולים להעריך את הצרכים ולגבש את מספר המסגרות הרצוי, למרות הצורך המיידי להיערך

למתן טיפול ראוי לחולות בהפרעות אכילה.


ך.2 ו נ י ח ה ת ו ד ס מו ב ה ל י כ א ת ו ע ר פ ה ר ו ת י א - י א : ת ו פ ו ק ל ע ד י מ ה ת ר ב הע - י א לתלמיד"ו הבריאות ,0"שירותי

0BMIשמפעיל המשרד, אינם מעבירים לקופות נתונים על תלמידות בעלות נמוך המעורר חשד להפרעת אכילה, אף שהצורך במידע זה עלה כבר

. כתוצאה0בדוח ביקורת קודם של מבקר המדינה בנושא מניעת השמנה מכך הקופות אינן מנצלות את המידע הנרחב הקיים במשרד לצורך הערכת הפרעות אכילה ואבחונן, אומדן מספר החולות, טיפול בהן ומעקב אחריהן; יוצא שדווקא בכיתות העל-יסודי, בגילאים שבהם מתחילות רוב הפרעותצוותי גם אינן מאותרות; האכילה, תלמידות הסובלות מהפרעות אכילה נוכחות שבהן העליונות, בחטיבות לרבות החינוך, במוסדות המורים הפסיכולוגים והיועצים החינוכיים מוגבלת, לא הונחו כיצד לנהוג במקרים

של חשד להפרעות אכילה בקרב תלמידות.

היעדר תקינת כוח אדם ומחסור באנשי מקצוע לטיפולבהפרעות אכילה

ל.1 ו פ י ט ל ת ק פ ס מ ם ד א ח ו כ ת נ י ק ת ר ד ע הי : ה ל י כ א ת ו ע ר הפ התקינה במחלקות המטפלות בהפרעות אכילהב

בבתי החולים הממשלתיים אינה מוסדרת, אינה אחידה ומפוצלת בין תקניידי תאגידי הבריאות )קרן נציבות שירות המדינה לתקנים הממומנים על המחקרים(, וקיים חשש מפערים ברמת הטיפול הרפואי, בהתאם למקורות הכספיים שמעמיד כל בית חולים. גם שירותי בריאות כללית לא הקצתה תקינה לחלק מהמרפאות ולמחלקות להפרעות אכילה שבבעלותה לשם העסקת כוח אדם ייעודי: חלק מאנשי המקצוע מועסקים ללא תקן, וחלק מועסקים ממקורות שונים של בתי החולים או על בסיס הסדרים עם בתי

חולים סמוכים. 2.: ה ל י כ א ת ו ע ר הפ ב ל ו פ י ט ל ע ו צ ק מ י ש נ א ב ר ו ס ח מ

בחלק ממסגרות הטיפול להפרעות אכילה קיים מחסור בכוח אדם מקצועישל בפסיכיאטרים מחסור קיים למשל כך אכילה. בהפרעות המתמחה בזמינות פוגע זה מחסור ובתזונאים. מבוגרים בפסיכיאטרים של ילדים, אנשי המקצוע לתכנון הכשרת עבודת מטה ערך לא המשרד השירות. ולהגדלת מספר אכילה בהפרעות בכל אחד מתחומי הטיפול הנדרשים המומחים בתחום, למשל, באמצעות הגדלת מספר המקומות להתמחות. גם התמחור החסר של האשפוז, של אשפוז היום ושל השיקום אינו מאפשר

להעסיק כוח אדם מקצועי בהיקף הנדרש לטיפול בחולות הרבות.

הרפואה0 תחום על אחריותו במסגרת הבריאות משרד שמפעיל מערך המונעת ושמבצע, בין השאר, חיסונים, בדיקת גובה ומשקל בבתי הספר.

0 BMI - Body Mass Index)מחושב על ידי חלוקת משקל הגוף )בקילוגרמים - בריבוע הגובה )במטרים(. משקף את כמות רקמת השומן בגוף, תלוי גיל ומין

ומאפשר קביעת משקל תקין, חוסר ועודף משקל. מבקר המדינה, 0 - דוח2011ב )61דוח שנתי (, בפרק "מניעת השמנה

)להלן - דוח מבקר המדינה בנושא מניעת השמנה(.791מעקב", עמ'


היעדר פיקוח והיעדר אסדרה מצד המשרד על תחום הטיפולבהפרעות אכילה

ת ו ע ר פ ה ב ל ו פ י ט ה ר ו פ י ש ל ת י מ ו לא ת י נ כ ת ר ד ע הי : ה ל י כ גיבש תכנית לאומית לאבחון הפרעותא המשרד כמאסדר לא

אכילה, לטיפול בהן ולמניעתן, אשר תכלול פריסה ראויה של המסגרות לטיפול בהפרעות - אשפוז, טיפול יום, אשפוז יום, טיפול מרפאתי ושיקום -

וזמינות לכלל האוכלוסייה. מאז נגישות יצירת ועד מועד2008תוך כדי מיליון ש"ח לטובת14סיום הביקורת הקצו משרד הבריאות ומשרד האוצר

הפרעות בתחום מרפאתיים ומינויים יום לאשפוז עמדות אשפוז, מיטות כי הפעולות הללו נעשו ללא עבודת ואולם הביקורת העלתה האכילה, מטה מקיפה באשר למספר החולות המשוער ובאשר לצרכיהן הרפואיים; כך גם לא נבחנו הצרכים בחלוקה לאזורי מגורים, ולא נקבע מהו התמהיל

הנכון להוספת השירותים השונים.

ה ל י כ א ת ו ע ר הפ ל י ו א הר י ל ו פ י ט ה ל ד מו ה ת י י נ בת.1 ר ב הע ו ם י ל טפ מ ל ש י ע ו צ ק מ - ב ר ל ו פ י ט ר ד ע הי

: ם ה י נ י ב דע טיפול רפואי בהפרעות אכילהמי מודל אין כי נמצא למניעה, הישראלית העמותה בשיתוף - המשרד היה אמור שבמסגרתו

- להנחות ברוב רובם של המקרים בנושא0טיפול ומחקר בהפרעות אכילה השילוב בין טיפול תזונתי, פסיכיאטרי ופסיכולוגי ובין הטיפול הרפואי, זאת למרות חשיבותו של שילוב כזה להצלחת הטיפול. ההנחיה חשובה במיוחד מאחר שחולה מטופלת לעתים בד בבד על ידי כמה אנשי מקצוע בקופה, בבית חולים ובמסגרת פרטית. כמו כן, למרות חשיבות הקשר המקצועי הרציף בין בעלי המקצועות המטפלים בחולה, נמצא כאמור - הן בקופותבין אין מערך של עדכון כי - והן במסגרת הטיפולים הפרטיים החולים

המטפלים בדבר מצבה. ל.2 ו פ י ט ה י ב ל ש ל כ ת א ת ו ל ל ו כ ה ת ו ר ג ס מ ר ד ע הי

: ה ל ח מ מרבית המרכזים הרפואיים אינם כוללים מסגרות לכל שלביבטיפול ידי המומחים בתחום: אשפוז מלא, על הטיפול במחלה כמומלץ מרפאתי, טיפול יום, אשפוז יום ושיקום. לפיכך כמעט בכל הארץ נוצר מצב

של חוסר ברצף טיפולי בין המסגרות, החיוני לטיפול בהפרעות אכילה.

ר ק ח מ ר ד ע י ה ו ת ו פ ו ק ב ו ד ר ש מ ב דע מי ס י ס ב ר ד ע הית ו ט ל ח ה ת ל ב ק ל ס י ס ב כ

הישירות העלויות את כלכלית העריכו טרם והקופות הבריאות משרד והעקיפות הכרוכות בהפרעות אכילה, וטרם קבעו מהו הטיפול הכדאי יותר מהבחינה הכלכלית. המשרד לא אסף מידע ולא ביצע מחקרים בתחום, המשווים את הנתונים לארצות אחרות כבסיס לקבלת החלטות לאומיות לטיפול. המשרד גם לא ניצל את המידע הקיים בידי המחלקות הייעודיות

כבסיס לקבלת החלטות לאומיות. למשרד גם אין מאגדת0 - אכילה בהפרעות ומחקר טיפול למניעה, הישראלית העמותה

בתוכה את הפעילות הקלינית והמחקרית בנושא, ופועלת לקידום אמות מידהלטיפול מיטבי בהפרעות אכילה ולקידום מדיניות חברתית, חינוך ומניעה.


מאגר מידע, שמן הראוי שיהיה בידיו בשני "כובעיו": הן כמאסדר מערכתלהפעלת כאמור, ישירות, האחראי ביצוע כגוף והן הלאומית הבריאות תחום הפרעות האכילה. במסגרת מאגר כזה, מן הראוי שהיו בידי המשרדהחולות מספר והמטופלות; המאובחנות החולות מספר כגון נתונים הממתינות לאשפוז, לאשפוז יום ולטיפול מרפאתי; זמני ההמתנה )התורים(

לטיפול. מאגר מידע כזה חיוני לקבלת החלטות. היעדר מידע רפואי בקופות על החולות הרבות המטופלות בשוק הפרטי עלול לפגוע בטיפול בהן, ומונע מהמשרד ומהקופות לאמוד את מספרןולהיערך להספקת השירותים בהתאם, במסגרת הרפורמה בבריאות הנפש.

: ת ו א י ר הב ד ר ש מ ד צ מ ה ר ק ב ת ו ל ו ע פ ר ד ע למרותהישירותי להספקת האחראי ביצוע וכגוף כמאסדר המשרד של תפקידו בריאות הנפש, המשרד לא יצר מנגנון פיקוח ובקרה על השירותים הניתנים בתחום הפרעות האכילה, ולא ביצע פעולות בקרה על ספקי השירותים

וביוני2011הרבים בתחום זה, למעט שתי פעולות בקרה שבוצעו במרץ במחלקת האשפוז בשיבא בתל השומר. 2012

פעולות מערכת החינוך למניעת הפרעות אכילה משרד החינוך לא קבע אילו גורמים מוסמכים לשוחח עם התלמידות על נושאי תזונה ואילו מסרים על מורים להעביר בנושא דימוי גוף, משקל רצויכי העלאת הנושא של ותזונה. אף שמרבית המומחים בתחום מסכימים את לעודד דווקא עלולה תלמידות לפני יזום באופן אכילה הפרעות שרצוי להצגות באשר הנחיות קבע לא החינוך משרד התפתחותן, שהתלמידות יצפו בהן ולהרצאות שיאזינו להן ולא בחן את תוכנן; בפועל ההחלטה מתקבלת על ידי המוסד החינוכי בלבד. למרות ההסכמה בקרב מומחים בדבר החשיבות שבהדרכת הורים להעברת מסרים נכונים בנושאיםבאשר וערנות במדיה ביקורתית צפייה גוף, דימוי פיתוח תזונה, של אינו החינוך כי משרד נמצא בשלביה הראשונים, להתפתחות ההפרעה

מעביר הדרכות קבועות להורים.

איתור הפרעות אכילה בקרב רקדניות ומניעתןהמחול מגמות במסגרת למחול הפורמלי לחינוך אחראי החינוך משרד

תלמידות. 3,200במוסדות החינוך, שבהן לומדות כ-1. : ת ו י א ו פ ר ת ו ק י ד ב ל ם י ל ל כ ר ד ע שרקדניותהי אף

נמצאות בסיכון לפתח הפרעות אכילה, משרד החינוך לא הוציא כלליםבריאותיים נזקים למניעת תקופתיות גופניות בדיקות ביצוע המחייבים

לתלמידות במגמות המחול בבתי הספר. ת.2 ו מ מג ב י ע ו צ מק י ת נ ו ז ת ץ ו ע י י ל ה ב ו ח ר ד ע הי

: ל ו ח מ מאוזנתה לתזונה לחינוך חשיבות יש מומחים שלדעת אף לתלמידות מגמות המחול, הרוקדות שעות רבות בשבוע, משרד החינוך לאתזונתי באופן סדיר לתלמידות ייעוץ לקיים לחובה פרסם הנחיה באשר במגמות המחול; ולא קבע הנחיות מחייבות באשר לאיסור העברת מסרים המעודדים רזון לתלמידות. הנחיות אלו עשויות לשמש גם גופים המקיימים


למחול ספר בתי כגון פורמלי, הבלתי החינוך במסגרת מחול פעילות המופעלים על ידי רשויות מקומיות, בתי ספר פרטיים ולהקות מחול.

3.: ל ו ח מ ה ת מו מג ב ה ש ע נ ב ך ו נ י ח ה ד ר ש מ ת ו ב ר ו מע למרות קיומם של מחקרים בנושא הדחף לרזון בקרב תלמידות מגמות

המחול, משרד החינוך


מסר כי אינו מפקח על המתרחש במגמות המחול שבאחריותו, מבחינתהמסרים המעודדים רזון והתפתחות הפרעות אכילה.

איתור הפרעות אכילה בקרב ספורטאים ומניעתן הפרעות אכילה שכיחות בקרב ספורטאיות בענפים, שבהם נדרש משקל

פי קטגוריה של משקל0נמוך וגם בענפי ספורט שבהם מתחרים על 0. למניעת הספורט משרד נוקט פעולות אילו בחן משרד מבקר המדינה

הפרעות אכילה בקבוצות אלו. הנושא של עידוד רזון בקרב מתעמלות צעירות בהתעמלות אמנותית עלה

, וממסקנותיהן עולה חשש כבד כי0בשלוש ועדות שהקים משרד הספורטואולם, עד דצמבר לא קבע משרד2012התופעות חוזרות על עצמן.

הספורט הנחיות המעוגנות, למשל, באמצעות קוד אתי, שאותו אמוריםהתייחסות ובו הספורט, לענף בהתאם לאמץ וההתאחדויות האיגודים

לשמירה על טובת הספורטאי הקטין ועל בריאותו.

התאמות חקיקה בתחום הפרעות אכילהל.1 ש " י ו פ כ ז ו פ ש א " א ש ו נ ב ה ק י ק ח ה ת נ י ח ב

: ה ל י כ א ת ו ע ר הפ מ ת ו ל ב ו ס ה ת ו נ י ט חוקיםק שני קיום העוסקים בד בבד בטיפול בבעיות נפש של קטינים - חוק הנוער טיפול

וחוק טיפול בחולי נפש, התשנ"א-1960והשגחה, התש"ך- יוצר1991 - קשיים ביישומם בעת אשפוז פסיכיאטרי של קטינים, לרבות כאלו הסובלים

2009מהפרעות אכילה. במטרה לבחון את הנושא הוקמה עוד בשנת ועדה משותפת למשרדי הבריאות, המשפטים והרווחה השואפת לחקיקת חוק אחד שיטפל במחלות ובהפרעות נפש של קטינים, לרבות הפרעות אכילה. ואולם הביקורת העלתה שעבודתה נמשכת מאז ועד מועד סיכום

( וטרם הושלמה. 2013הביקורת, )ינואר ת.2 ו ר ג ו ב ל ש ה י י פ כ ב ז ו פ ש א ל ק חו ה ת ע הצ

: ה ל י כ א ת ו ע ר פ ה מ ת ו ל ב ו ס על פי פסיקת בית המשפט משנתה הוגבלה היכולת לאשפז בכפייה בוגרות הסובלות מהפרעות אכילה2003

והנתונות במצב מסכן חיים, ולכן נוצר צורך בשינוי חקיקה בנושא. קיימתפיזור הכנסת בסוף שנת .2012הצעת חוק בנושא, שלא קודמה לפני

במסגרת ליווי הצעת החוק הוקם צוות בין-משרדי לגיבוש עמדת הממשלה,יש2012אשר טרם סיים את עבודתו. ואולם, על פי פסיקה מאוקטובר

לראות באנורקסיה מחלת נפש לפי חוק הטיפול בחולי נפש, ופסיכיאטרמחוזי רשאי להורות על אשפוז בכפייה.

3. : ה י ד מ ו ם ו ס ר פ א ש ו נ ב ה ק י ולצמצםחק למנוע במטרה חוק הגבלת משקל2013התפתחות הפרעות אכילה, נכנס לתוקף בינואר

הדוגמנות, התשע"ב- לקבל2012בתעשיית ומפרסם פרסומאי , המחייב

בעיקר התעמלות אמנותית, התעמלות מכשירים, החלקה על הקרח, ריצות0למרחקים ארוכים ושחייה אמנותית.

כגון היאבקות, הרמת משקולות, טקוונדו, ג'ודו ואגרוף. 0.2009; ועדת דקל מ-2000; ועדת הררי מ-1996 הוועדות הן: ועדת שפר מ-0


אישור רופא מהדוגמנית כי אינה סובלת מתת-משקל. כמו כן קובע החוק כיפרסומאי, המציג תצלום שבו נעשה שימוש


בעריכה גרפית לשם הצרת היקפי הגוף, חייב לכלול בפרסומת הבהרה כי נעשה בה שימוש בעריכה מסוג זה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כעת,יישומו הלכה יש לפעול לפיקוח מוגבר על דרכי לאחר שתוקן חוק זה,

למעשה.

אבחון וטיפול בהפרעות אכילה בקרב חיילות צה"ל1. : ס ו י ג ה ת ו כ ש ל ב ה ל י כ א ת ו ע ר הפ ן ו ח ב חיילותא

אינה חמורה הלוקות בהפרעות אכילה משרתות בצה"ל, אם ההפרעה תפקוד בקשיי וה מלו היא ואם הנפשית, ומהבחינה הרפואית מהבחינה קלים עד בינוניים. מועמדות לשירות ביטחון )להלן - מלש"ביות( מסתירות את הפרעת האכילה בבדיקתן הרפואית בלשכות הגיוס. במועד הביקורת

כ- בצה"ל אכילה170שירתו בהפרעות כחולות המאובחנות חיילות 0- עלולה הצבא של אי-ידיעה המשוער. ממספרן בהרבה הנמוך מספר לגרום:

(2( לשיבוץ לא מתאים של החיילת, העלול להחמיר את המחלה; )1) ( להביא לכך שצה"ל יישא באחריות3למנוע ממנה נגישות לטיפול; )

ובהוצאות כספיות, בגין הצורך להכיר בה כנכת צה"ל. 2.: ה ח פ ש מ ה א פ ו ר מ ל " ה לצ י א ו פ ר ע ד י מ ת ר ב הע

שאלון את לצה"ל מלהמציא הנמנעות מלש"ביות כי נמצא בביקורת הבריאות חתום על ידי רופא קופת החולים כנדרש, מתגייסות גם בהיעדרו;

מהמלש"ביות ממציאות שאלון חתום בידי רופא המשפחה,40%-30%רק ולקבל את הצהרות להגדיל שיעורים אלו אינו משקיע מאמצים וצה"ל בנושא הרפואי עברן על מדווחות אינן המלש"ביות לעתים הבריאות. הפרעות אכילה ומסתירות במכוון סימנים המעידים על כך )משקל, הרגלי

במהלך וכדומה(. תיקיהן2012תזונה תמצית לקבלת צה"ל פעל את לשפר הגיוס במטרה בתהליך הרפואיים של המלש"ביות מהקופות

איכות המיון הרפואי ואת הטיפול הרפואי המוענק להן בהמשך. ז.3 ו פ ש א ל ע ל " ה לצ ד ר ש מ ה ח ו ו י ד ר ד ע הי

: ת ו י ב " לש מ ל ש י ר ט א י כ י ס שלפ פסיכיאטריים אשפוזים או פסיכיאטריים חולים בבתי אכילה הפרעות בגין קטינות מלש"ביות במחלקות פסיכיאטריות בבתי חולים כלליים אינם מתועדים במאגר המידעבוגרות חיילות לדיווח רציף הקיים על בניגוד של משרד הבריאות, זאת ובשירות הקבע המועבר לצה"ל בדבר כל אשפוז במוסד בשירות סדיר פסיכיאטרי וכן דווח רציף על קטינים החולים במחלת נפש. לפיכך מידע על אשפוזים פסיכיאטריים אלו של מלש"ביות קטינות בגין הפרעות אכילה, אינוקשה מחלה של במקרים אפילו לצה"ל, ולא הבריאות למשרד עובר יש בהם במקרים וגם הגיוס לתהליכי זמנים בסמיכות ממושך ואשפוז הערכה רפואית בדבר סיכויים גבוהים לחזרתה של המחלה - ובכך חסר

מידע חיוני לקבלת החלטות לגבי גיוסן ושיבוצן. לה.4 י אכ ת ו הפרע ן ו ח לאב י ד ו ע י י ם ד א ח ו כ ב ר ו ס מח

ל ו פ י לט : ו ן ה ב וידע ניסיון כאמור נדרש אכילה בהפרעות לטיפול בהפרעות החולות חיילות אחר והמעקב הטיפול ואולם, בתחום. ייעודי

מהחיילים החולים הם נשים - גם פרק זה נכתב בלשון נקבה,90% מאחר ש-0אך הכוונה גם לחיילים גברים.


ידי ועל ופסיכיאטרים פסיכולוגים שהם קב"נים ידי על נעשה אכילה תזונאים, שאינם מתמחים בהפרעות אכילה ואינם


בעלי ניסיון ייעודי והכשרה בתחום. הדבר מפחית את איכות הטיפול הניתן במסגרת צה"ל לחיילות החולות. זאת נוסף על היכולת המוגבלת לטפלועל ורופא( תזונאי פסיכולוג, )פסיכיאטר, במשותף רב-מקצועי בצוות ייעודיות מחוץ לצה"ל הנגישות לחיילות החולות. עוד המחסור במרפאות נמצא כי אין מספיק תזונאים בצבא, וכי צה"ל טרם הגדיר כמה תזונאים

נדרשים.

סיכום והמלצות מהפרעות הסובלות בחולות לטפל נועד אשר השלם, הבריאות מערך אכילה, היה אמור לכלול: אשפוז, אשפוז יום, טיפול יום, טיפול מרפאתיוללא בחינה נבנה ללא הכוונה זה כי מערך ושיקום. הביקורת העלתה יסודית של הצרכים על ידי המאסדר - משרד הבריאות. משרד הבריאות אחראי בנושא הפרעות האכילה לרכישת שירותים ועל הפעלתם בעצמו,העברת עד בישראל, הנפש לבריאות הישירה אחריותו במסגרת זאת

בינואר הרפורמה, שהחלה במסגרת לקופות . המשרד2013האחריות אחראי גם לפיקוח ולאסדרת הפעילות הכרוכה בטיפול בהפרעות האכילה ולפיקוח עליה כמו בכלל סוגיות הבריאות במדינה. בביקורת עלו ליקויים

ברוב הנושאים שנבדקו., ם ו י ל ו פ י ט , ם ו י ז ו פ ש א , ז ו פ ש א ת ו ר סג מ ב ר ו ס ח מ

: ם ו ק י ש ו י ת א פ ר מ ל ו פ י האיגודיםט על הבריאות, משרד על המקצועיים בתחום ועל קופות החולים לאמוד את מספר הנערות והבוגרות החולות בהפרעות אכילה והנזקקות לטיפול; לבחון פתיחת מחלקות אשפוז ייעודיות נוספות שייתנו פתרון לחולות בוגרות הזקוקות לקרבת משפחותיהן,לבתי פסיכיאטריים חולים מיטות מבתי לבחון הסטת ילדיהן; או הוריהן חולים כלליים, אגב חישוב החיסכון שיושג הן מפינוי השטחים והן ממניעת הידרדרות החולות והצורך באשפוזים חוזרים; לבחון את הצורך בהוספתוהטיפול האבחון מערך את לתכנן יום; ולאשפוז יום לטיפול עמדות האפשרות את ולבחון בדרום שיקומי בית פתיחת לקדם המרפאתי;

לפתיחת בתים שיקומיים נוספים. ה ל י כ א ה ת ו ע ר פ ה ם ו ח ת ב ת ו י ו ל ע ו ר ו ח מ ת ת ו י ע ב

: ן ה י ת ו א צ ו ת כיום אין הבדל בין תמחור השירותים הרפואיים בתחוםובין הניכר השוני למרות כללי, פסיכיאטרי אשפוז לבין אכילה הפרעות המשאבים הנדרשים לטיפול. על משרד הבריאות לקבוע סטנדרט לאשפוז במחלקה ייעודית להפרעות אכילה ולתמחרו בהתאם; לבחון את התמחור של אשפוז יום וטיפול יום ייעודי; לבחון עלות מינוי מרפאתי ייעודי להפרעות אכילה בנפרד ממינוי פסיכיאטרי; וכן לחשב מחדש את עלות ניהול הבתים

השיקומיים לחולות הבוגרות המשתקמות.ת ו ל ו ח ה ת י י ס ו ל כ ו א ל ש י ק ל ח ד ו ע י ת ו ן ו ח ב א

: ה ל י כ א ת ו ע ר הפ קיים תת-אבחון של החולות בהפרעות אכילה.ב עם כניסת הרפורמה בבריאות הנפש, על הקופות להסדיר העברת מידע רפואי על החולות בין מסגרות ממשלתיות ובין ספקי שירות אחרים, שמהם ירכשו הקופות שירותים. על משרד הבריאות לבחון העברת מידע ממדידות הגדילה בבתי הספר במסגרת שירותי הבריאות לתלמיד לקופות, בכפוף


לבחינת מגבלות שמירה על סודיותן הרפואית של התלמידות; על משרדהחינוך להנחות את צוותי המורים באשר לאיתור תלמידות חולות.


: ע ו צ ק מ י ש נ א ב ר ו ס ח מ ו ם ד א ח ו כ ת נ י ק ת ר ד ע הי לאחר גיבוש מודל הטיפול הכוללני על המשרד, על בתי החולים ועל קופותולהכשיר כוח אדם לגזור ממנו את צורכי כוח האדם הנדרשים החולים

ייעודי בהתאם. ל ו פ י ט ה ך ר ע מ ל ע ד ר ש מ ה ל ש ח ו ק י פ ו ה דר ס א

ה ל י כ א ת ו ע ר הפ ב י מ ו א ל תכנית: ה לגבש הבריאות משרד על לאומית לטיפול בהפרעה תוך כדי ביצוע עבודת מטה לפריסה ראויה של המסגרות לטיפול ותוך כדי יצירת נגישות וזמינות; להתוות מדיניות לטיפול רפואי תוך כדי שילוב טיפול תזונתי, פסיכיאטרי ופסיכולוגי עם טיפול רפואי,בתחום; הפועלים הפרטיים לגורמים לטיפול עקרונות קביעת לרבות להנחות שיטת העברת המידע על החולות בין המטפלים בגופים השונים; לבצע מחקרים חדשים בתחום תוך כדי ניצול המחקרים הקיימים במחלקות ובמרפאות, באשר למידת יעילותם של הטיפולים השונים ובאשר ליעילותן של מסגרות השיקום; להעריך את עלויותיהן של הפרעות האכילה למשקתורי על מידע לאסוף הכלכלית; מהבחינה והיעיל הכדאי הטיפול ואת ההמתנה; וליצור מנגנון פיקוח ובקרה כנדרש מתפקידו כמאסדר בתחום.

: ך ו נ י ח ה ת כ ר על משרד החינוך לפרסם הנחיות הקובעות אילומע גורמים מוסמכים לייעץ בבתי הספר בנושאי תזונה ומשקל; וכן לשקול מהי הדרך הראויה והיעילה להדרכת הורים לזיהוי הפרעות אכילה, פיתוח דימוי

גוף וצפייה ביקורתית במדיה. : ן ת ע י מנ ו ת ו י נ ד ק ר ב ר ק ב ה ל י כ א ת ו ע ר הפ ר ו ת י עלא

משרד החינוך לחייב ביצוע בדיקות רפואיות תקופתיות וייעוץ תזונתי מקצועי לתלמידות מגמות המחול באופן סדיר במוסדות החינוך; לאסור העברתרזון; להגדיל את מעורבותו במתרחש הלכה למעשה מסרים המעודדים במגמות המחול. על משרד הספורט לשקול להגדיל את משקלה היחסי שלבתוך רווחת הרקדנים" לקידום "פעולות במדד אכילה הפרעות מניעת מאחר בלהקות, התמיכה מבחני במסגרת הכלכלי התמיכה מודל

שאוכלוסיית הרקדניות מועדת לפתח הפרעות אכילה. : ן ת ע י נ מ ו ם י טא ר ו ספ ב ר ק ב ה ל י כ א ת ו ע ר פ ה ר ו ת י א על משרד הספורט לוודא כי איגודי הספורט והתאחדויות הספורט, ובייחוד

ההתעמלות שנקבעו0איגוד לאלה דומים כללים בתקנוניהם מאמצים , , וכי הם מיישמים אותם הלכה0בקוד האתי הכללי, שקבע משרד הספורט

יאסרו זה ובכלל אכילה, הפרעות במניעת יעסקו הכללים כי למעשה; העברת מסרים המעודדים רזון.

: ה ל י כ א ת ו ע ר פ ה ם ו ח ת ב ה ק י ק ח ת מו א משרדיהת על הבריאות, המשפטים והרווחה לסיים את עבודת הוועדה המשותפת הנוגעת לאשפוז פסיכיאטרי של קטינות חולות על פי חוק הנוער והחוק לטיפול

, המאפשרת2012בחולי נפש; וכן לבחון את השלכות הפסיקה מאוקטובר אשפוז כפוי של בוגרות בהוראת פסיכיאטר מחוזי.

איגוד ההתעמלות - עמותה רשומה המאגדת אגודות ומועדונים, ובמסגרתם0וכפוף מקצועית ידי משרד הספורט על נתמך פועלות מתעמלות. האיגוד

לאיגוד ההתעמלות הבין-לאומי. איגוד ההתעמלות אינו גוף מבוקר.להגינות0 קוד בישראל לספורט אתיקה כללי בסיס, "קוד מכונה: הקוד

והתנהגות ספורטיבית".


ת ו ל י י ח ב ר ק ב ה ל י כ א ת ו ע ר פ ה ב ל ו פ י ט ו ן ו ח ב א : ל ה" על צה"ל לשפר את יכולת האבחון ואת איתור עברן הרפואי שלצ

בין השאר, באמצעות הגדלת שיעור החיילות החולות בהפרעות אכילה, המלש"ביות שימציאו שאלון מלא מרופאי המשפחה; לשקול את אבחון ההפרעה במיקור חוץ או לערוך השתלמויות לאבחון לרופאים ולקב"נים; להעמיק את הכשרת בעלי התפקידים המטפלים בחיילות החולות; לבחון אם יש להגדיל את מספר התזונאים הפועלים בצה"ל; לגבש את שיטת הטיפול הייעודי הזמין והנגיש מחוץ לצה"ל. בנושא העברת המידע לצה"ל על אשפוז פסיכיאטרי קודם של מלש"ביות בגין הפרעות אכילה, על משרד הבריאות, על משרד המשפטים ועל צה"ל, בשיתוף המועצה לשלום הילד,

כאמור ושקבע כי2012לבחון את השלכות פסק הדין, שניתן באוקטובר הפרעת אכילה היא מחלת נפש, על סוגיית הדיווח לצה"ל. מכל מקום, מוצע לשקול מחדש את האיזון הראוי בין הצורך לשמור על פרטיותה של הקטינה לבין הצורך לשמור על בריאותה של החיילת, כדי לקבל החלטה- לאילו תפקידים כן, ואם לצה"ל לגייסה אם ועניינית בשאלה שקולה בפרט במקרים של מחלה קשה ואשפוז ממושך בבתי חולים פסיכיאטרים בסמיכות זמנים לתהליכי הגיוס ובמקרים בהם יש הערכה רפואית בדבר סיכויים גבוהים לחזרתה של המחלה. בהפרעות אכילה קשות, המסכנות את בריאותן ואת חייהן של החולות, חשיפת המידע הרפואי עשויה להיות

חיונית לצורך קבלת ההחלטה המיטבית של צה"ל בנושא. : ם ו כ י ס במסגרת הרפורמה בבריאות הנפש, שבה תועבר האחריותל

,2015הישירה לבריאות הנפש ממשרד הבריאות לקופות החולים עד יולי בתחום הייעודיים המקצועיים האיגודים בשיתוף הבריאות משרד על הפרעות אכילה והקופות לערוך תכנית כוללת להערכת מספר החולות. בהתאם עליו לתכנן את מערך האבחון, הטיפול, האשפוז והשיקום הנדרש, תוך כדי הגברת זמינותו ונגישותו ותוך כדי בחינת התקצוב והתמחור של כלליולי השירותים הקשורים להפרעות אכילה. בינתיים, ובשלב הביניים שעד

, על המשרד לתת פתרון מיידי למחסור במסגרות בכל השלבים, ותוך2015כדי תכנון מנקודת מבט עתידית של המערך לקראת יישום הרפורמה.


IVFהפריה חוץ-גופית -

(( היא הפריית ביצית עלIVF - In Vitro Fertilizationהפריה חוץ-גופית ידי זרע מחוץ לגוף ולאחר מכן העברת העובר אל הרחם במטרה שייקלט בו ויתפתח היריון. הפריה חוץ-גופית היא אחד מהאמצעים לטיפול בבעיות אי-פריון, וטיפולי הפריה חוץ-גופית קיימים בישראל מתחילת שנות השמונים של המאה העשרים. מחזור של טיפול הפריהבה ונעשים האישה נבדקת שבו א', משלב מורכב חוץ-גופית ב', שבו שואב הרופא ביציות מהאישה בהרדמה טיפולים, ומשלב

מפרים את הביציות, והרופא מחזיר0מלאה או חלקית. אמבריולוגיםאת הביציות המופרות לרחם האישה.

פורסמו תקנות בריאות העם )הפריה חוץ-גופית(, התשמ"ז-1987ב-)להלן - תקנות בריאות העם(. התקנות מסדירות את נושא1987

סעיף החוץ-גופית. ביטוח6ההפריה חוק של השנייה לתוספת ד התשנ"ד- ממלכתי, בסל1994בריאות כי קובע החוק(, - )להלן

חוץ-גופית הפריה טיפולי ייכללו הסל( - )להלן הבריאות שירותי ילדים שני אין הזוג לבני עוד כל ושני, ראשון ילד לידת לצורך

, בלא הגבלה של מספר מחזורי הטיפול שתוכל0מהנישואין הנוכחיים המטופלת לעבור; נוסף על כך, שירותי הבריאות הנוספים )להלן -- פרטיים בריאות ביטוחי וכן החולים קופות כל שנותנות שב"ן( שלישי ילד לידת לצורך גם חוץ-גופית הפריה טיפולי מאפשרים

.45ומעלה. לפי כללי משרד הבריאות, הטיפול ניתן לנשים עד גיל בזמן שנחקק החוק היה מספר מחזורי הטיפול שבוצעו בישראל קטן,ביצעו למשל כך ניכרת. עלייה במספרם חלה השנים עם אולם בשנת היחידות( - גם )להלן בארץ חוץ-גופית להפריה היחידות

)גידול2000 בשנת 18,011 מחזורי טיפול, לעומת 34,538 2010 (. כיום מספר מחזורי הטיפול למיליון נפש בישראל הוא92%של כ-

המבצעות נשים ויש מתמדת, בעלייה ונמצא בעולם 20הגבוה עלותו של הצלחה. ללא רבות לעתים - יותר ואף טיפול מחזורי

ש"ח, וההוצאה הלאומית12,000-15,000מחזור טיפול נאמדת בכ- הכוללת על טיפולי הפריה חוץ-גופית נאמדת בכחצי מיליארד ש"ח

. 0בשנה, והיא צפויה אף לעלותפועלות בישראל הכלליים החולים להפריה24בבתי יחידות

שירותי בבעלות שש ממשלתית, בבעלות מהן תשע חוץ-גופית: בריאות כללית )להלן - הכללית(, חמש יחידות הן ציבוריות, וארבע

יחידות הן פרטיות.

עובדי מעבדה המבצעים הפריה חוץ-גופית.0 גם אם לכל אחד מהם יש ילדים מנישואין קודמים.0הסכום המוצג אינו כולל תשלום עבור ימי אשפוז של האם ואת העלויות0

גרם או פחות מכך, שכ-1,500הגבוהות של הטיפול ביילודים במשקל של מהם נולדים עקב טיפולי הפריה חוץ-גופית. ההוצאה הלאומית צפויה20%

, העלה את2010אף לעלות בין היתר מכיוון שחוק תרומת ביציות, התש"ע- שנים.54 שנים ל-51גיל הזכאות לקבלת תרומת ביצית מ-


פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה מגוון סוגיות מרכזיות2012בחודשים מרץ-יולי

הנוגעות להפריה חוץ-גופית, ובכלל זה הבקרה של משרד הבריאות על היחידות; מספר היחידות ופיזורן בארץ; קיומו של מסד נתונים לאומי המרכזלזכאות חוץ-גופית; הקריטריונים לטיפולי הפריה הנתונים הקשורים את בסוגיית אחסנתן של הבריאות טיפול משרד חוץ-גופית; לטיפולי הפריה ביציות מופרות מוקפאות; תקני כוח אדם של היחידות להפריה חוץ-גופית;סוגיות כמה מציג דוח הביקורת היחידות. מיזוג האוויר במעבדות ותנאי חוץ להפריה הזכאות גיל ובהן בעלות משקל ערכיות-חברתיות-כלכליות כי סוגיות אלה ומספר מחזורי הטיפול המותר. הדוח בא להדגיש גופית דורשות דיון. בביקורת לא נבדקה סוגיית הטיפול בבעיות פוריות של הגבר אף שקיים חשש שלחץ של מטופלים יביא להפנייתה של האישה לטיפולי הפריה חוץ-גופית עוד לפני שמוצו כל האפשרויות לטיפול בגבר, הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות )להלן גם - המשרד(, ביחידות להפריה חוץ-גופית בבתי החולים הממשלתיים ובבתי החולים של הכללית, וכן בארבע קופותחולים קופת מכבי(, - )להלן בריאות שירותי מכבי הכללית, החולים: לאומית(. - )להלן בריאות שירותי ולאומית - מאוחדת( )להלן מאוחדת

ובמועצה0בירורים נעשו גם באיל"ה - האגודה הישראלית לחקר הפוריות וגנטיקה )להלן - המועצה הלאומית0 לרפואת נשים, נאונטולוגיה0הלאומית

לרפואת נשים(.

עיקרי הממצאיםהגיל המרבי לטיפולי הפריה חוץ-גופית

פי על בריאותיים. בסיכונים הכרוך רפואי הליך היא חוץ-גופית הפריה יחידות להפריה חוץ-גופית למשרד מבקר המדינה, רובם15נתונים שמסרו

43-45המכריע של מחזורי טיפול בהפריה חוץ-גופית הנעשים בנשים בנות במאי חי. ילד ללידת מביאים הלאומית2005אינם המועצה המליצה

44לרפואת נשים להוריד את הגיל המרבי לטיפולי הפריה חוץ-גופית ל- שנים. ואולם לא נמצא כי משרד הבריאות דן בהמלצות המועצה עד מועד

יולי הביקורת, לאמור2012סיום כי יצוין הוגשו. מאז שנים כשבע , בהמלצות יש משמעויות ניכרות הן בתחום הבריאותי, בנוגע למטופלות, והן

. 0בתחום הכלכלי, בנוגע להוצאה הלאומית לבריאות עמותה שבה מאוגדים רופאים, אחיות ואמבריולוגים ומטרתה לקדם את חקר0

עם פעולה משתפת העמותה בה. הפוריות טיפולי ואת בישראל הפוריות ההסתדרות הרפואית בישראל )הר"י(.

מועצות לאומיות מייעצות להנהלת המשרד, כל אחת בתחומה. על פי18 0 החלטות ומחליט מדיניותו את הבריאות משרד קובע המועצות, המלצות

ארגוניות ומקצועיות. תחום התמחות בטיפול בתינוקות שנולדו במשקל נמוך ובתינוקות הסובלים0

מבעיות נשימה, בעיות לב או כל בעיה הקשורה להיריון או למחלות שמהןסובלת האם.

43 על פי נתוני מכבי עלות טיפולי הפריה חוץ-גופית עד ללידה לאישה בת 0מסתכמת ומעלה

ש"ח, לעומת כעשירית מכך לאישה צעירה הרבה יותר.400,000בכ-



קביעת המספר הרצוי של מחזורי הטיפול בכל מדינות העולם יש הגבלה על מספר מחזורי הטיפול שאישה זכאית למימון ציבורי עבורם. היות שבישראל אין הגבלה על מספר המחזורים, יש

מחזורים ואף יותר במימון סל שירותי הבריאות,15-20מטופלות העוברות המליץ1997אף שהסיכוי להרות פוחת לאחר מחזורים מעטים. בשנת

האיגוד הארצי למיילדות וגינקולוגיה למשרד הבריאות להגביל את מספרלא דן משרד2012מחזורי הטיפול, אולם עד מועד סיום הביקורת ביולי

הבריאות בנושא. להיעדר ההגבלה על מספר המחזורים יש מחיר בריאותיוכלכלי.

היעדר מידע 1: י מ ו א ל ם י נ ו ת נ ד ס מדווחות מ חוץ-גופית להפריה היחידות

פעם בשנה למשרד הבריאות על פעילותן. הדיווח נעשה בקצרה ובדיעבד, ועל כן יש חשש שהנתונים הנמסרים בו אינם מדויקים. כמו כן, הדיווח הוא לפי מחזורי טיפול ולא לפי מטופלות, ולכן לא ניתן לדעת אם אישה עברה בשנה אחת או בכמה שנים מחזור טיפול אחד או יותר, לא ניתן לדעת את גיל האישה, לא ניתן לדעת אילו מחזורי טיפול שעברה הסתיימו בלידת ילד

היחידות שאליהן פנה משרד מבקר המדינה15חי ועוד. עוד הועלה כי מבין רק חמש יחידות ממוחשבות במלואן.

לבצע הבריאות למשרד אינו מאפשר מקוון לאומי נתונים היעדר מסד מדיניות ולקבוע חוץ-גופית להפריה היחידות הישגי על נאותה בקרה ומספר האפקטיביים, הטיפול מחזורי מספר לגבי השאר בין לאומית, היחידות הנדרש. כמו כן, היעדר מסד נתונים אינו מאפשר לקופות החולים לדעת כמה מחזורי טיפול עברה המבוטחת בקופות אחרות, על מנת לתת

לה טיפול רפואי נאות.ת.2 ו ד ו א ל ע ם י ל ו ח ה ת ו פ ו ק ב דע מי ר ד ע הי

: ת ו ל פ ו ט מ בכללית ובלאומית אין מידע מלא על אודות המטופלותה שלהן. אף על פי שמדובר בפעילות כלכלית בהיקפים ניכרים, לא מסרה לאומית נתונים המאפשרים לחשב את עלות הטיפול בגילים השונים עדכמה לבדוק המאפשרים נתונים מסרה לא הכללית וכן ילד, ללידת מטופלות עברו יותר מעשרה מחזורי טיפול במסגרת שב"ן "כללית מושלם",

ומה הייתה עלות הטיפול בגילים השונים עד ללידת ילד.ף.3 ק י ה ו ם י ל ו פ י ט ה ף ק י ה ר דב ב ע ד י מ ר ד ע הי

ת ו א צ ו ה בתי :ה שביצעו הטיפולים כמות בדבר נתונים אין למשרד הפרטיים, וכן האחרים הציבוריים הכללית, של הממשלתיים, החולים להולדת ילד ראשון ושני - טיפולים שניתנים במסגרת סל הבריאות, טיפוליםכמות אודות על וכן ושני ראשון ילד להולדת השב"ן במסגרת שבוצעו הטיפולים שבוצעו מעבר לזכאות סל הבריאות )בשב"ן ובביטוחי הבריאותפרטית בהוצאה גם שכרוכה פעילות ומעלה( שלישי לילד - הפרטיים

משמעותית.


טיפולי הפריה חוץ-גופית בבתי חולים פרטיים וטיפולי הפריהבבתי חולים ציבוריים

ם.1 י ל ו ח ה י ת ב ב ם י ל ו פ י ט ה ן י ב ת ו ל י ע פ ה ת ו ג ל פ הת: ם י י ר ו ב י צ ה ם י ל ו ח ה י ת ב ב ם י ל ו פ י ט ה ן י ב ו ם י י ט ר הפ

מחזורי טיפול שבוצעו בשנת35,000מנתוני משרד הבריאות עולה כי מכ- בארץ, ביצעו היחידות להפריה חוץ-גופית בבתי החולים הפרטיים כ-2010

. רשת בתי החולים הפרטיים אסותא ביצעה0(54% מחזורים )כ- 19,000 (; בית החולים0 מסך המחזורים35% מחזורי טיפול )כ- 12,400לבדה כ-

כ- ביצע שבחיפה אלישע כ-3,500הפרטי לעומת מחזורים, 1,600 מחזורים שביצעו כול שלוש היחידות האחרות להפריה חוץ-גופית הנמצאות

2 )0בחיפה והשייכות לבתי החולים הממשלתיים ולבתי החולים של הכללית (. יוצא שבמערכת הפרטית מתבצעת יותר ממחצית הפעילות בתחום13%

משרד מהפעילות. משליש יותר - אחת וברשת החוץ-גופית, ההפריה הבריאות לא שקל את היחס הרצוי בין היקף הפעילות בתחום זה בבתי

החולים הציבוריים ובין היקף הפעילות בבתי החולים הפרטיים. ם.2 י ל ו ח ה י ת ב ל ם י ל פ ו ט מ ת ר ב ע ה ל ץ י ר מ ת

: ם י י ט ר לרופא המייעץ למטופלת בנוגע לתהליך הפריה חוץ-גופית הפ והעובד הן במרפאת פוריות של אחת מקופות החולים, הן בבית חולים ממשלתי/ציבורי והן בבית חולים פרטי - עלול להיות תמריץ להפנות את האישה לטיפול בבית החולים הפרטי, מאחר ששם הוא יקבל תגמול רב עלניכרת של הפעילות הנעשית בבתי החולים הפרטיים הטיפולים. הרחבה ומימונה ממקורות פרטיים פוגעת באופייה השוויוני של מערכת הבריאות -

דבר שאינו עולה בקנה אחד עם העקרונות שעליהם מבוסס החוק.

מספר היחידות בארץ ופיזורן מהן במחוזות המרכז ותל11 יחידות להפריה חוץ-גופית, 24כיום יש בארץ

אביב. מהנתונים שמסרו היחידות למשרד הבריאות עולה כי שתיים מהן מחזורי טיפול, לעומת שאר היחידות אשר341 ו-235 2010ביצעו בשנת

מחזורי טיפול ויותר כל אחת. באחת מהיחידות אף470ביצעו בשנה זו . ואולם למשרד הבריאות אין די נתונים המאפשרים0 מחזורים9,000בוצעו

לו לבדוק את היקף הפעילות הנכון והיעיל לכל יחידה בכל אזור ולבחוןשונות גבוהה זו.

קופות0 במימון במסגרת הסל פעילות הן החולים הפרטיים מבצעים בתי החולים והן במסגרת השב"ן )במימון משותף של קופות החולים והשתתפות

עצמית של החולה(.כ-0 בוצעו לבדה אביב תל באסותא 9,000( טיפול מחזורי מסך26%

המחזורים(.והמרכז0 רפואי רמב"ם מרכז הכללית, של כרמל רפואי במרכז היחידות

הרפואי בני ציון.יחידות הפריה0 לדברי מומחים, מספר המחזורים המרבי בשנה שמבצעות

הוא בעולם חוץ-גופית .2,000כ-


כללים רפואיים לטיפולי הפריה חוץ-גופית לפי המלצה של ועדה לנושא טיפולי הפריה חוץ-גופית שמינתה המועצה

-38, אין לאפשר למטופלות בגילאים 2005הלאומית לרפואת נשים משנת , בתנאים מסויימים, לקבל טיפול נוסף בהפריה חוץ-גופית לאחר שני40

היו ערכי הורמון מסויים גבוהים משני שלישים של מחזורי טיפול שבהם הערך הקודם שנקבע לו. ואולם למרות המלצת הוועדה, עד מועד סיכום הביקורת לא דן משרד הבריאות בצורך לעדכן כללים רפואיים שאישר שר

שנים, ואשר לדעת הוועדה אינם נשענים על יסודות13הבריאות לפני כ- מוצקים מהבחינה הרפואית, וממילא גם לא פרסם נוהל או חוזר מעודכן בנדון, והרופאים נאלצים לטפל בנשים שמהבחינה הרפואית אין הצדקה

לטפל בהן.

בקרות של משרד הבריאות משרד הבריאות כמאסדר מבצע בקרות על בתי החולים לקראת חידוש רישיונם )פעם בשלוש שנים(. ואולם המשרד אינו מבצע בקרה על היחידות להפריה חוץ-גופית, אלא רק על פעילות המעבדות בהן. לדוגמה הועלה כי משרד הבריאות לא בדק האם קיים שוני בשיעור המקרים שבהם החזירו

ויותר אף על פי שקיימות הנחיות בנדון0היחידות לנשים שלושה עוברים ובפועל קיים שוני רב בין היחידות בתחום זה. היעדר הבקרה אינו מאפשר

למשרד לפקח על פעילות היחידות ועל יישום הנחיותיו.

טופס ההסכמה לטיפולי הפריה ביחידות להפריה חוץ-גופית 0נמצא כי נוסח טופס ההסכמה לטיפולי הפריה שעליו חותמים המטופלים

שונה מיחידה ליחידה גם בנושאי מהות הטיפולים: ה.1 י צ ל ו פ י נ מ ו ר ק י מ לת ו ע פ ת דר המצוי :0הג בטופס

שיבא הרפואי ובמרכז רמב"ם( - )להלן רמב"ם רפואי במרכז ביחידות )להלן - שיבא(, מוסבר שפעולת המיקרומניפולציה שנעשית לעתים היא פעולה ניסיונית. עוד נאמר בטופס שהמעקב שנעשה אחר פעולה זו עד היום אינו מראה כי השימוש בה מעלה במידה ניכרת את הסיכון ליילודים, וכי רק בעתיד יהיה אפשר לדעת אם סיכון כזה אכן קיים. לעומת זאת, בטופס ההסכמה המצוי ביחידות של הכללית במרכז רפואי כרמל בחיפהפעולת שבע בבאר סורוקה האוניברסיטאי הרפואי ובמרכז פעולת כי בו מובהר וכן ניסיונית, מוגדרת אינה המיקרומניפולציה המיקרומניפולציה עלולה להגביר את הסיכוי ללידת תינוקות בעלי מום, אף

בשלב החזרת הביציות המופרות לאישה על הרופא להחליט מה המספר0 המיטבי של ביציות מופרות שיש להחזיר.

האמור הוא בלשון זכר שכן המטופלים הם האישה ובן זוגה. 0 כאשר הסיבה לבעיות הפריון מקורה בזרע נעשית לעתים פעולה מעבדתית -0

מיקרומניפולציה. בשיטה זו ניתן להסתפק בהחדרת זירעון בודד לתוך ביצית או באמצעות טיפול במעטפת העובר כדי לשפר את השרשתו. וזאת, לעומת הנחה של נוזל הזרע יחד עם הביצית בתנאי מעבדה, כפי שמתקיים בהליך

ההפריה החוץ גופית.


שלא ברור אם סיכוי זה גובר בעקבות השימוש במיקרומניפולציה או בשלבעיית אי-הפוריות בכללה. יצוין כי יחידות אחרות בבתי


החולים של הכללית מחתימות מטופלים על טופס הסכמה שבו מוגדרתפעולת המיקרומניפולציה - ניסיונית.

2. : ת ו ע צ ו מב ן נ י א ר ב כ ש ת ו י א ו פ ר ת ו ל ו ע בטופסיפ ההסכמה ביחידות ברמב"ם בחיפה, בשיבא בתל השומר וביחידות מסוימות בבתי החולים של הכללית מצוינות פעולות רפואיות שכבר אינן מבוצעות,

(. GIFTכמו החזרת הביציות ותאי הזרע לחצוצרות )

איכות האוויר במעבדות להפריה חוץ-גופית והשפעתו עלאיכות הטיפולים

- )להלן הבריאות במשרד למעבדות המחלקה שעשתה מביקורות 2011-2012 יחידות להפריה חוץ-גופית בשנים 15המחלקה למעבדות( ב-

עולה כי מערכות מיזוג האוויר בחלק מהמעבדות המצויות בהן, שהן חיוניות שממליץ להתקין20070להצלחת הטיפולים, אינן פועלות לפי חוזר משנת

. 0בהן מערכת מיזוג היוצרת "על-לחץ"

הקפאת ביציות מופרות ואחסנתןביציות1,900, יש בהן יותר מ-0על פי נתוני היחידות להפריה חוץ-גופית

מ- יותר המוקפאות מ-20מופרות ויותר שנה, מופרות5,700 ביציות שנה. עוד עולה מהנתונים כי 15-20המוקפאות ביציות מוקפאות215

ביציות מוקפאות שייכות1,100, כי יותר מ-60שייכות לנשים בנות יותר מ-בנות המוקפאות17וכי ,54-590לנשים המופרות שביציותיהן נשים

שמורות ביחידות כבר נפטרו. המשך שמירת הביציות המופרות יותר מחמש שנים בלי שהזוג המטופל מאשר זאת בכתב הוא בניגוד לתקנות בריאות

. נוסף על כך, שמירת הביציות1987העם )הפריה חוץ-גופית(, התשמ"ז-ולהימנעות לעומס לגרום ועלולה כספיות בעלויות כרוכה המופרות

מהקפאת ביציות מופרות אחרות. משרד הבריאות לא קבע הנחיה בנוגע להפשרת ביציות מופרות שאין להן

דורש.

תקני כוח האדם והציוד של היחידות להפריה חוץ-גופית1.: ת ו ד י ח י ב ם י א פ ו הר י נ ק משרד הבריאות לא קבע אמות ת

מידה לתקינת רופאים, שמתבססות בין השאר על איכות הטיפול. היחידות

- תיקון"IVF בדבר "קווים מנחים למעבדות הפריה חוץ-גופית 4/2007 חוזר 0.2007ממאי

יצירת זרימת אוויר רציפה מן המעבדה החוצה, כך שזיהומים אינם יכולים0 לחדור כלל.

הנתונים כוללים את נתוני היחידות בבתי החולים של הכללית ובבתי החולים0הממשלתיים.

ליולדות0 ליס החולים בבית חוץ-גופית להפריה ביחידה כך, על נוסף . 50-64 נשים בנות 27בתל-אביב מוקפאות ביציות מופרות של


בבתי החולים הממשלתיים מתבססות על רופאים המועסקים על ידי תאגידיהבריאות )קרן


לרופאים0המחקרים שנקבעו ממשלתיים בתקנים שימוש על וכן ) במחלקות הנשים, ולמעשה לא נקבע תקן לרופאים ביחידות. קיים הבדלובין ביחידה המועסקים הרופאים מספר בין ליחס בנוגע היחידות בין הפעולות שהיא מבצעת. כל מנהל בית חולים קובע את תקן הרופאים ביחידה על פי שיקוליו. עקב כך קיים חשש שעקב אילוצים כלכליים יועסקובאיכות לפגיעה יגרום והדבר מהנדרש, קטן במספר רופאים ביחידה

הטיפול. 2. : ם י ג ו ל ו י ר ב מ א - ת ו ד ב ע מ ה י ד ב ו ע ן ק מבדיקותת

יחידות להפריה חוץ-גופית15שעשתה המחלקה למעבדות ב- כי0 עולה הכללים פי על מהדרוש אמבריולוגים פחות מעסיקות מהיחידות חלק שקבעו ההנחיות של משרד הבריאות, דבר המעלה חשש לפגיעה באיכות

הטיפול ולהגדלת הסיכון לטעויות.3. : י נ ו י ח ד ו י צ ב ר ו ס ח בבדיקה של המחלקה למעבדות שלמ

המשרד עלה כי בבתי חולים ממשלתיים, בתי חולים ציבוריים ובתי חוליםבאינקובטורים קיים מחסור הכללית במכשירי0של אינקובטורים, במיני ,

מדידה מדויקים לבדיקת הטמפרטורה, במכשירים לטיפול בחומר ביולוגיועוד. למחסור זה יש השפעה על יכולת היחידות לבצע את עבודתן כראוי.

משגיחות חיצוניותמטעם חיצוניות משגיחות פועלות חוץ-גופית להפריה היחידות במרבית

. מדובר בפעילות כלכלית ניכרת, שמעורבים בה0ארגונים דתיים וחרדיים גורמים שונים וכן שיש לה השפעות כלכליות גם על המטופלים. נמצא כי המשרד לא הסדיר את פעילותן של המשגיחות ולא קבע לה כללים. כמו כן, בכמחצית היחידות פעילות המשגיחות אינה מוסדרת בנוהל פנימי, אף שהן אינן חלק מהצוות הרפואי המטפל ואף שהן נמצאות במקומות רגישים

ביחידה, כמו המעבדות, וכן הן נחשפות למידע רגיש על מטופלים.

(PGDאי-בהירות לגבי הזכאים לאבחון גנטי טרום-השרשה )במסגרת הסל

יש זוגות הזכאים בסל הבריאות ל"אבחון גנטי טרום-השרשה" כאשר קיים סיכון גבוה לפגמים גנטיים מסוימים ביילוד, העלולים לגרום לו למחלות תורשתיות. לאחר האבחון הגנטי העוברים מוחזרים לרחם האישה במסגרתאינה הזכאות של ההגדרה כי נמצא ואולם חוץ-גופית. הפריה הליך

ליד כל בית חולים כללי-ממשלתי יש תאגיד בריאות - ישות משפטית המאוגדת0המדינה, מבקר ראו שנתי כעמותה. )ב59דוח "תאגידי2009 בפרק ,)

.399בריאות ליד בתי החולים הכלליים הממשלתיים", עמ' .2009 המחלקה החלה לעשות בדיקות אלה בספטמבר 0ברחם.0 העובר התפתחות תנאי את לדמות כדי נדרשים האינקובטורים

הביצית המופרת מוכנסת לאינקובטור עד להחזרתה לגוף האישה.יש זוגות המעוניינים ממניעים דתיים בהשגחה חיצונית על מנת להבטיח כי0

הילד ייחשב ילדם מבחינה הלכתית.


בדיקות למימון ייתכן שבקשתם של חלק מהזוגות לפיכך דיה. מפורטת מסוימות במסגרת הסל תיענה בחיוב, ואילו בקשתם של זוגות אחרים


למימון אותן בדיקות יקרות תיענה בשלילה, אף שהסיכון ללידת ילד הסובל ממחלות תורשתיות זהה בשני המקרים. לעתים אף יימנעו זוגות שבקשתם נענתה בשלילה מלבצע את הבדיקות באופן פרטי עקב התשלום הכרוך

בכך.

סיכום והמלצות נוכח הממצאים המשמעותיים שעלו בדוח ביקורת זה על משרד הבריאותולהסדיר את תחום ההפריה החוץ-גופית תוך התחשבות לפעול בהקדם במגוון ההיבטים של הנושא למען בריאות המטופלות, לשיפור הטיפוליםינוצלו הרפואיים שמספקים בתי החולים וכדי שמשאבי מערכת הבריאות

באפקטיביות, להלן הנושאים לטיפול:ת ע י ב ק ו ת י פ ו ג - ץ ו ח ה י ר פ ה י ל ו פ י ט ל י ב ר מ ה ל י ג ה

: י ו צ ר ה ל ו פ י ט ה י ר ו ז ח מ ר פ ס יש מקום שמשרד הבריאות ידון מהמרבי הגיל את להוריד נשים לרפואת הלאומית המועצה בהמלצות לקבלת טיפולי הפריה חוץ-גופית, בשיתוף הגורמים המקצועיים, ובכלל זהילד ואת הסוגיה הערכית של הבאת הסוגיה הרגשית-חברתית יבחן את לעולם. כמו כן, יש מקום שמשרד הבריאות, בשיתוף הגורמים המקצועיים,שהאיגוד מומלץ הטיפול. מחזורי של מספרם הגבלת של בסוגיה ידון הישראלי למיילדות וגניקולוגיה יביא לידיעת הציבור את העובדה כי סיכוייה

מ- יותר בת אישה ניכרת40של במידה גבוהים ביצית מתרומת ללדת מסיכוייה ללדת מביציותיה שלה.

ם י נ ו ת נ ד ס מ מת ק ה ב ו ת ו ד י ח י ה ב ו ש ח מ ב ך ר ו הצן ו ו מק י מ ו על משרד הבריאות לפעול להקמתו ולהפעלתו של: לא

ובתי נתונים מקוון. על משרד הבריאות, בתי החולים הממשלתיים מסד יהיו חוץ-גופית להפריה היחידות כל כי להבטיח הכללית של החולים

ממוחשבות כדי להקל את הדיווח למסד הנתונים הלאומי שיוקם.ם י י ט ר פ ם י ל ו ח י ת ב ב ת י פ ו ג - ץ ו ח ה י ר הפ י ל ו פ י טם י י ת ל ש מ מ ם י ל ו ח י ת ב ב ה י ר פ ה י ל ו פ י ט ת מ ו לע

: ו ן ת ו ל י ע פ ף ק הי ו ת ו ד י ח י ה ל ש ן ר ו ז י פ , ם י י ר ו ב י עלצ משרד הבריאות לבצע עבודת מטה שבה יבחן את פיזורן הרצוי של היחידותניתוח הנתונים שייאספו במסד הנתונים, השוואת כן, לאחר בארץ. כמו הנתונים שהתקבלו מהיחידות והתחשבות במאפייני המטופלות, על המשרדלתוצאות להגיע כדי יחידה, לכל הרצוי הפעילות היקף מהו לבחון המיטביות בהפריה חוץ-גופית. יש גם לבחון את החלוקה הרצויה בין היקף הפעילות בבתי החולים הפרטיים לבין ההיקף בבתי החולים הממשלתיים

והציבוריים.ד ר מש ל ש ה ר ק ב ו ם י י א ו פ ר ה ם י ל ל כ ה ן ו כ ד ע

: ת ו א י ר מן הראוי כי משרד הבריאות ידון בצורך לעדכן את הכללים הבשנים, זאת לפי13הרפואיים לטיפולי הפריה חוץ-גופית שנקבעו לפני כ-

המלצת הוועדה שמינה יו"ר המועצה הלאומית לרפואת נשים. כמו כן, על


המשרד כמאסדר לפקח על פעילות היחידות ולוודא שתהליכי העבודה בהןיהיו מיטביים, כדי ששיעורי ההצלחה בהפריות יהיו גבוהים ככל האפשר.

: ת ו א פ ק ו מ ה ת ו י צ י הב ן ו ס ח על משרד הבריאות להנחות את א היחידות כיצד לנהוג בביציות המופרות המוקפאות הנמצאות ברשותן זמן

רב. על המשרד גם לוודא


שכל היחידות יחתימו את המטופלים על טופס שבו מצוי כל המידע הנוגעלהליך הקפאת הביציות.

: ת י פ ו ג - ץ ו ח ה י ר פ ה ל ת ו ד י ח י ב ם י נ ק על משרד הבריאות ת לקבוע אמות מידה לתקינת רופאים ביחידות, כדי שתפקודן התקין ואיכותמשרד הנחיות את למלא היחידות על ייפגעו. לא בהן הניתן הטיפול הבריאות לגבי מספר האמבריולוגים הנדרש במעבדה, כדי למנוע פגיעה

בטיפולי ההפריה החוץ-גופית. : ת ו י נ ו צ י ח ת ו ח י ג על משרד הבריאות לבחון את ההשפעות שיש מש

להימצאותן של משגיחות שאינן עובדות בית החולים בזמן ביצוע הפריה חוץ-גופית ולקבוע לפי תוצאות הבחינה כללים. לאחר שיקבע המשרד את

הכללים, עליו לוודא כי היחידות פועלות על פיהם.

239

משרד החינוך

לות הביקורת פעוזו ביקורת החינוך. במערכת בהוראה האדם כוח בניהול היבטים בעיקר עסקה והיא הרשמי, החינוך במערכת בעיקר נעשתה בין מידת ההתאמה כוח האדם בהוראה, תכנון בנושאים שלהלן: עובדי והשמת מלמד שהוא המקצוע ובין ההוראה עובד הכשרת

הוראה בחינוך הרשמי בכלל ובמוסדות החינוך הערבי בפרט. מיוחדים צרכים בעלי תלמידים שילוב החינוך במשרד נבדק עוד במוסדות החינוך הרגיל. בדיקה זו עסקה בכמה היבטים של הנושא: מספר התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים המשולבים במוסדות שללמידה לקויות בעלי תלמידים לשילוב; התקציב הרגיל; החינוך משרד שנקט הפעולות נבדקו כן התנהגותיות-רגשיות. והפרעות החינוך מערכת לבחינת ציבורית ועדה המלצות ליישום החינוך לוח ושל השלבים של קביעה דורנר"(: )"ועדת בישראל המיוחד

הזמנים ליישום המלצות הוועדה ותכנון המשאבים הנדרשים לכך. נבדקו גם כמה היבטים הנוגעים ללימוד שלושה מקצועות הומניים -במגזר הממלכתי בפיקוח ספר בבתי - ותנ"ך היסטוריה ספרות, היסודי בחינוך היסוד בתכנית נכללים אלה מקצועות היהודי.

ובחטיבות הביניים, והם בין מקצועות החובה בבחינות הבגרות. להשכלה המועצה של ולתקצוב לתכנון בוועדה החינוך, במשרד גבוהה ובקרן לקליטת החייל המשוחרר שבמשרד הביטחון נעשתה ביקורת בעניין מערכת לתקצוב המכינות הקדם-אקדמיות ולבקרהזו נבדקו בעיקר הנושאים שלהלן: תהליך קבלת עליהן. בביקורת ההחלטה לפרסם מכרז להקמת המערכת החדשה, אפיון המערכת,פיתוח המשתמשים, הדרכת הרצה(, בגרסת )ניסוי פיילוט ביצוע ממשקי המערכת והקשיים שנגרמו עקב המעבר לעבודה באמצעות

המערכת החדשה. בחברות המנהלות את קרנות ההשתלמות לעובדי ההוראה, במשרדלקרנות הקשורים שונים היבטים נבדקו האוצר ובמשרד החינוך ההשתלמות לעובדי הוראה, ובכללם ההיבטים האלה: זכאותם שלידי על עבורם כספים והפרשת השתלמות לקרן ההוראה עובדי עובדי ויתר המעסיקים; הירידה המתמשכת בשיעור משרד החינוך ההוראה המממשים את כספי החיסכון בקרנות לצורך יציאה לשנתניצול נבדקו כן כמו החיסכון. כספי משיכת ואפשרות השתלמות תקציב משרד החינוך שיועד למטרות קרן השתלמות לעובדי הוראה

והיבטים בפעולת החברות המנהלות את הקרנות.


כמו כן נעשה מעקב לבדיקת תיקון הליקויים שעלו בביקורת קודמת,בדוח פורסמו לבחינות57שממצאיה הנוגעים נושאים בשני ב,

ו למידה לקויי לתלמידים התאמות מתן משרדהבגרות: פעולות החינוך לשמירה על טוהר הבחינות.

241משרד החינוך

היבטים בניהול כוח האדם בהוראהבמערכת החינוך

, הוטלה על המדינה ועל הרשויות1949בחוק לימוד חובה, התש"ט-ולנערים. לילדים רשמיים חינוך מוסדות לקיים החובה המקומיות במערכת החינוך בישראל יש כמה סוגים של מוסדות חינוך, ובהם

אשר ממומנים מימון מלא בידי המדינה או מוסדות החינוך הרשמי, בידי הרשויות המקומיות, ורוב עובדי ההוראה )להלן - עו"ה( בהםחינוך או ממלכתי חינוך מונהג אלה במוסדות מדינה. עובדי הם החינוך לימודים מלאה שקובע משרד פי תכנית ממלכתי-דתי, על גני את בעיקר כוללים הרשמי החינוך מוסדות המלא. ובפיקוחו

החובה, בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים.

פעולות הביקורתפברואר-יולי נושאים2012בחודשים כמה המדינה מבקר משרד בדק

הרשמי. החינוך במוסדות בעיקר בהוראה האדם כוח לניהול הנוגעים בין ההתאמה בהוראה, האדם כוח תכנון אלה: הם שנבדקו הנושאים כוח האדם בהוראה והשמת ובין המקצוע שהם מלמדים עו"ה הכשרת נעשתה הבדיקה בפרט. החינוך הערבי ובמוסדות בכלל בחינוך הרשמי וירושלים. בדיקות השלמה במשרד החינוך, לרבות במחוזות צפון, מרכז

נעשו בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ובאגף תקציבים במשרד האוצר.

עיקרי הממצאיםתכנון כוח האדם בהוראה

הנדרשים הכשרתו ואת האדם כוח את לקבוע נועד האדם כוח תכנון מורים100,000להשגת היעדים והמטרות. משרד החינוך מעסיק יותר מ-

בחינוך הרשמי ואחראי לתנאי העסקתם. מתוקף תפקידו עליו להכיר היטבאת מאפייניו של כוח האדם בהוראה ולחזות שינויים שצפויים לחול בו.

בביקורת עלה כי במשרד החינוך אין גורם ייעודי האחראי לתכנון כוח האדם לא הוקצה תקציב המיועד לכך. כמו כן2011-2012בהוראה, וכי בשנים

עלה כי מאגרי המידע של משרד החינוך בתחום כוח האדם בהוראה אינם מספקים למשרד את התשתית הנדרשת לניהולו, ובכלל זה את התשתיתתחזיות לערוך והמאפשרת עו"ה, של בהיצע שינויים לזיהוי הנדרשת

מקיפות ומהימנות בדבר היצע זה.


ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין המקצוע שהם מלמדים מעו"ה שלימדו אזרחות, גאוגרפיה, היסטוריה, ספרות ועברית,40%כ-.1

0(2011-2012לשון והבעה בחינוך העל-יסודי בשנת הלימודים התשע"ב )לא הוכשרו ללמד מקצועות אלה.

היו רק כשליש מהמורים למתמטיקה בחינוך העל-יסודי2010בשנת .2 וכחצי ממורים אלה שבפיקוח הממלכתי-ערבי שבפיקוח הממלכתי-יהודי

כנדרש; שיעורם של המורים למתמטיקה0בעלי תואר אקדמי בתחום הדעתתואר בעלי שהיו הממלכתי-דתי שבפיקוח העל-יסודי החינוך במוסדות אקדמי, תעודת הוראה או רישיון הוראה בתחום הדעת היה נמוך משיעורם

של המורים בסוגי הפיקוח האחרים. לא.3 אשר הממלכתי-דתי שבפיקוח העל-יסודי בחינוך עו"ה שיעור

הוכשרו ללמד בשנת הלימודים התשע"ב את המקצוע שהם מלמדים הואהממלכתי-יהודי בפיקוח אלה עו"ה של משיעורם ניכרת במידה גבוה

ובפיקוח הממלכתי-ערבי. )א( גישתו של משרד החינוך בנוגע למקצועות ההוראה שיכול ללמד.4

. 0מי שהוכשר ל"הוראה כוללת" בחינוך היסודי אינה אחידה ושיטתית )ב( משרד החינוך קבע בחוזר מנכ"ל מהי ההכשרה המקצועית והפדגוגית הנדרשת מעו"ה המבקש לקבל רישיון הוראה קבוע במקצועות העיונייםעם בקנה אחד לעתים עולה אינה זו אולם קביעה בחינוך העל-יסודי. שהוכשר עו"ה ללמד שיוכל המקצועות בדבר המשרד שקבע כללים

. 0במקצוע מסוים, ושהוטמעו במערכת הממוחשבת שלוובין מקצועות.5 )א( המידע בדבר מידת ההתאמה בין הכשרת עו"ה

ההוראה שהם מלמדים נחוץ בין השאר כדי לדעת באילו אזורים גאוגרפיים, שלבי חינוך, מקצועות לימוד וסוגי פיקוח יש מחסור בעו"ה שהוכשרו ללמד מקצוע מסוים. נמצא כי מאגרי המידע הממוחשבים של משרד החינוך אינם כוללים מידע מלא בדבר הכשרתם של כלל עו"ה ובדבר המקצועות שהם מלמדים, והמשרד חסר אפוא כלי חשוב לתכנון ולניהול של משאבי האנוש

במערכת החינוך. אגף בכיר לכוח אדם בהוראה במשרד החינוך, המופקד על העסקתם)ב(

של עו"ה בחינוך הרשמי, לא קבע בכתב אילו פרטים על הכשרתו של עו"ה יוזנו למאגרי המידע של המשרד. כמו כן, האגף לא קבע שיש להזין מידע על עו"ה שהוכשרו ביותר מתחום אחד. נוסף על כך, כאשר עו"ה משובץהממוחשבת המערכת הכשרתו, את תואם שאינו הוראה במקצוע

שמשמשת לשיבוץ עו"ה בחינוך הרשמי אינה מתריעה על כך.

31 בספטמבר והסתיימו ב-1 עד שנת הלימודים התשע"ב החלו הלימודים ב-0 באוגוסט.27באוגוסט. בשנת הלימודים התשע"ג החלו הלימודים ב-

מקצוע לימוד או כמה מקצועות הנוגעים לתחום מסוים.0 מסלול "הוראה כוללת" מכשיר עו"ה לשמש מחנכי כיתות וללמד מגוון של0

מקצועות, ובהם עברית, מתמטיקה, תנ"ך ומולדת.בכמה0 ייחודית היא מקצוע". "זיקות נקראת הזו המערכת הממוחשבת

היבטים, ובין השאר ביכולת שלה ליצור קשר בין מקצוע הכשרה אחד לכמה מקצועות הוראה בבתי הספר, וכן להציג נתונים על עו"ה המשובצים בהוראה

ללא הכשרה מתאימה.


השמת עו"ה משרה של עו"ה היא משאב ציבורי, ואף שלא נדרש בעניינה מכרז.1

יישמרו הערכים שביסוד המכרז, לרבות פומבי, חשוב שבמנגנון הבחירה שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות, וכן תובא בחשבון התועלת שיפיק המוסד החינוכי מהמועמד שייבחר - כל זאת לשם בחירת המועמד המתאים ביותר.

נמצא כי משרד החינוך לא קבע שיטה למיון המועמדים לתפקיד עו"ה לשם שיבוצם במוסדות החינוך המתאימים. ההליכים שמתקיימים הלכה למעשה - איתור המועמדים להוראה, בחינתם, מיונם ושיבוצם - אינם מובנים דיים

ואינם נעשים על פי הנחיות מפורטות המבטיחות תהליך סדור ויעיל. בכל שנה קובע משרד החינוך לוח זמנים מפורט להיערכות היחידות.2

השונות בו לקראת פתיחת שנת הלימודים הבאה. המשרד גם קבע סדרשיושלם לאחר רק חדשים עו"ה ישובצו ולפיו עו"ה, לשיבוץ קדימויות

שיבוצם של עו"ה ותיקים. כחודש וחצי לאחר המועד האחרון שנקבע לטיפול בבקשות ליציאה לשנתהלימודים שנת של פתיחתה לקראת תשלום ללא לחופשה או שבתון

בכ- רק לטפל החינוך משרד סיים מחוזות85%התשע"ב, מהבקשות. מכלל הבקשות(16% בקשות )כ-1,000משרד החינוך לא סיימו לטפל בכ-

שנת של פתיחתה לקראת תשלום ללא לחופשה או לשבתון ליציאה ( התשע"ג האחרון2012-2013הלימודים מהמועד חודש שעבר אף ,)

של בשיבוצם לעיכוב גורם הדבר לכך. יותר1,000שנקבע או עו"ה במוסדות החינוך.

, מאפשר1970חוק שירות המדינה )גימלאות(]נוסח משולב[, התש"ל-.3 למשרד החינוך להביא בהסכמה לפרישה מוקדמת של עו"ה, בין השאר כדי

להוציא לגמלאות עו"ה שהמשרד קבע כי פרישתם חיונית למערכת. מסר משרד האוצר באמצעות נציבות שירות המדינה,2010-2012בשנים

במחצית הראשונה של חודש מאי, הודעה רשמית למשרד החינוך בנוגעעובדי מדינה. קבלת מכסות למורים שהם למכסות הפרישה המוקדמת הפרישה המוקדמת ממשרד האוצר מוקדם יותר מהזמן שהתקבלו תוכל

לסייע למשרד החינוך לשבץ את עו"ה החדשים מוקדם יותר.לשנת עו"ה של השיבוץ לסיום החינוך משרד שקבע האחרון במועד המורים בנוגע לכמחצית מידע בידיו היה לא עדיין הלימודים התשע"ב,

הפורשים, ולכן לא היה באפשרותו לשבץ במקומם אחרים. עד יום לפני פתיחת שנת הלימודים התשע"ג אישר משרד החינוך את.4

בלבד מהמורים שנדרשו לו לשנת לימודים זו. 68%שיבוצם של ופרטנית לקראת פתיחת שנת היערכות מורכבת נדרשת בית ספר בכל המורים לצוות בנוגע ידיעה ובראשונה בראש מחייבת אשר הלימודים, החדשים עו"ה מרבית שבה מציאות הספר. בית של לרשותו שיעמוד משובצים לבתי הספר רק כמה ימים לפני תחילת שנת הלימודים או אף לאחר פתיחתה היא בעייתית, והדבר פוגע באופן ממשי בהיערכות הכוללת

והפרטנית של בתי הספר לקראת תחילתה של שנת הלימודים.


השמת כוח אדם בהוראה בחינוך הערבי הרשמי החינוך למגזרי משתייכים הממלכתי שבפיקוח הרשמי החינוך מוסדות האלה: יהודי, ערבי, בדואי, דרוזי וצ'רקסי. בשנת הלימודים התשע"ב היוהרשמי הערבי בחינוך

. במשך השנים גדל מספרם של המורים והגננות הערבים0 עו"ה24,740כ- המבקשים לעסוק בהוראה במוסדות החינוך הערבי הרשמי, ועודף הביקוש הביא להגברת התחרות על כל משרה. נוכח טענות רבות שהועלו בדברהערבי החינוך במוסדות עו"ה בשיבוץ המתקיימת עניינית לא העדפה הרשמי, קבע משרד החינוך שיטה שנכללו בה קריטריונים לשיבוץ עו"הזו מפורטת בנוהל שיבוץ שמפרסם האגף לחינוך במוסדות אלה. שיטה

ערבי הפועל במזכירות הפדגוגית במשרד החינוך )להלן - נוהל מועמדים(.מועמדים.1 נוהל את החינוך משרד יישם שבהם המחוזות כי נמצא

לקראת שנת הלימודים התשע"ב הקפידו על מילוי הוראות המשרד רק בשיבוצם של חלק מהמועמדים - ובכך נפגע עקרון השוויון בשיבוץ עו"ה

במוסדות החינוך הערבי הרשמי. על פי הנתונים שמצויים בידי מנהל האגף לחינוך ערבי, לא ניתן לדעת.2

ישנם עו"ה ששובצו במוסדות החינוך הערבי במשך תקופת השיבוץ אם הרשמי שלגביהם לא התקיים ההליך שנקבע לשיבוץ עו"ה בנוהל מועמדים. משמעות הדבר היא שאין בידי מנהל האגף נתונים שבאמצעותם אפשר

לבקר את השיבוצים שנעשים במחוזות.בטופסי המועמדות.3 שינויים לעשות מתיר אינו החינוך ככלל, משרד

להוראה במוסדות החינוך הערבי הרשמי לאחר המועד האחרון להגשתם. עובדים במחוזות המשרד הייתה100ממצאי הביקורת מלמדים כי ליותר מ-

הרשאה לבצע שינויים כאלה. כן הועלה כי במאות מקרים עודכנו נתוני המועמדים ועקב כך שונה הניקוד שניתן להם לאחר המועד הסופי לחישוב הניקוד ואף במשך תקופת השיבוץ. שינויים אלה יכולים לשנות את מקומו

של המועמד בתור, ובכך לפגוע בהגינות ההליך התחרותי. לעובדי יחידות כוח אדם בהוראה במטה משרד החינוך ובמחוזותיו ניתנו.4

הרשאות במערכת הממוחשבת לניהול מועמדים במוסדות החינוך הערבי הרשמי לשנות בשל "קריטריון חריג" את הניקוד הניתן למועמד. יצוין כי האפשרות לשנות ניקוד בשל "קריטריון חריג" לא עוגנה בנוהלי המשרד. בהעדר כללים לקביעת הניקוד שיש לתת בשל קריטריון חריג, נתן כל מחוז בשל אותו קריטריון חריג ניקוד שונה, ולעתים ניתן לשני מועמדים באותו

מחוז ניקוד שונה, אף שהיה מדובר באותו קריטריון חריג. קביעת הניקוד על פי קריטריונים חריגים שלא עוגנו באופן רשמי ושלאשיטת את מערערת החינוך, משרד שקבע לניקוד בקריטריונים נכללו השיבוץ של עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי ועלולה להביא לקבלת

החלטות באופן שאינו הוגן ושוויוני.

כוח אדם בהוראה0 נושא השמת לרבות במוסדות החינוך במגזר הבדואי. במוסדות החינוך הדרוזי לא נכלל בבדיקה זו של משרד מבקר המדינה.


0 משרד החינוך נתן הרשאות למפקחים לצפות בנתונים ולנהל משרות.5 במערכת ניהול מועמדים גם במחוזות שבהם לא יישם את נוהל מועמדים;

נתוני משרד החינוך

על פי נוהל אגף כוח אדם בהוראה לקראת שנת הלימודים התשע"ג מאפריל0ניהול2012 מועמדים במסגרת ניהול להזין במערכת נדרשים המפקחים ,

המשרות את דרישותיהם של מוסדות החינוך לעו"ה.


בעל מפקח לכל בנוגע שבחן בלי הרשאות נתן הוא כי חשש מעלים שאינם למפקחים הרשאות מתן נדרשת. אכן הרשאתו האם הרשאה, נתוני המועמדים לחשיפה של מביאה בחינוך הערבי למוסדות אחראים שלא לצורך, והדבר עלול לפגוע ביכולת לקיים הליך שיבוץ תקין ומבוקר,

וכן לפגוע בפרטיותם של המועמדים.

סיכום והמלצותמ- יותר מועסקים שבמסגרתה מורכבת מערכת מנהל החינוך משרד

עו"ה, זאת בלי שיצר את המסגרת הניהולית הנדרשת לתכנון100,000 כוח האדם במערכת ובלי שתהיה בידיו תשתית המידע ההכרחית לניהולו. ממצאי הביקורת מלמדים כי במשך שנים קיים מחסור רב במידע בדבר כוח האדם בהוראה, וכי מאגרי המידע של משרד החינוך אינם מספקים את המידע הדרוש בעניין זה. המחסור במידע פוגע פגיעה ניכרת בחיזוי הצרכיםהיקף מהימנה של בגיבוש תמונת מצב בהוראה, לכוח האדם הנוגעים מידת ובבחינת ממנה בחלקים או החינוך במערכת בעו"ה המחסור

ההתאמה של עו"ה בתחומי הדעת השונים לתפקידם. על מנכ"לית משרד החינוך לגבש תכנית עבודה שבמסגרתה ייבנה מערך ניהולי ומקצועי שיעסוק בשינויים המקיפים הנדרשים בתכנון ובניהול שלוביצירת הכלים המתאימים לכך, גם על פי ממצאי כוח האדם בהוראה ביקורת זו. יישומה של תכנית כזאת מחויב כדי לטפל ביסודיות בתופעה של עו"ה המלמדים מקצוע שלא הוכשרו ללמדו; לייעל את תהליכי השיבוץ של עו"ה במוסדות החינוך הרשמי - הן בנוגע לאיתור המועמדים המתאימיםלמוסדות יאפשר זמנים אשר לוח לקביעת בנוגע הן ולהשמתם, ביותר ולשבץ שיבוץ הוגן החינוך להיערך כראוי לתחילתה של שנת הלימודים;

ושוויוני עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי.


שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל

מ-2012בשנת יותר בישראל החינוך במערכת למדו מיליון1.9 מהם הוגדרו על ידי משרד החינוך ילדים בעלי160,000תלמידים; כ-

מיוחדים כ-0צרכים ספר73,000. בבתי למדו מהתלמידים האלה - )להלן רגילים ספר בבתי מיוחד חינוך ובכיתות מיוחד לחינוך

תלמידים שולבו בחינוך הרגיל. 87,000מסגרות לחינוך מיוחד(, וכ-התשמ"ח- מיוחד, חינוך מיוחד(,1988בחוק חינוך חוק - )להלן

לקבל מיוחדים צרכים בעלי ילדים של המשפטית זכותם מעוגנת וטיפול לימוד מיוחד. שירותים אלה כוללים הוראה, חינוך שירותי בעיסוק ריפוי בדיבור, ריפוי פיזיותרפיה, טיפולי לרבות שיטתיים אלה תלמידים כאשר החוק, פי על נוספים. בתחומים וטיפולים משולבים בחינוך הרגיל, הם זכאים לקבל במסגרתו שירותי חינוך על

פי צורכיהם החינוכיים המיוחדים. בשנת המדינה מבקר שפרסם כי20020בדוח השאר, בין עלה,

בעלי לתלמידים משמעותי בהיקף משאבים הקצה החינוך משרד המשאבים אך המיוחד, החינוך במסגרות שלמדו מיוחדים צרכים מצומצמים היו הרגיל בחינוך הלומדים אלה לתלמידים שהקצה מאוד; הנטל הכלכלי של שילובם במסגרת החינוך הרגיל נפל במידהבעיקר פגע והדבר התלמידים, משפחות של כתפיהן על ניכרת לאחר קצר זמן שנה, באותה החלשה. מהאוכלוסייה בתלמידים

כי אילוצם0פרסום דוח המבקר, פסק בית המשפט העליון בעתירה של הורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים לוותר על שילובם בחינוך הרגיל בגלל קשיים כלכליים פוגע בלב לבו של השוויון המהותי; עלבחלוקה כרוך והדבר שוויונית, בדרך החוק את לקיים המדינה שוויונית של התקציב בין מסגרות החינוך המיוחד ובין מסגרות החינוך

הרגיל שבהן לומדים תלמידים אלה. , תוקן חוק החינוך המיוחד,2002סמוך לאחר מכן, בשלהי שנת

ונוסף לו פרק העוסק בשירותים אשר להם זכאים ילדים בעלי צרכיםמיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל.

ועדה2007בשנת תמיר, יולי פרופ' דאז, החינוך שרת מינתה הוועדה ליו"ר בישראל. המיוחד החינוך מערכת לבחינת ציבורית מונתה שופטת בית המשפט העליון )בדימוס(, דליה דורנר. הוועדהמיוחדים צרכים בעלי תלמידים שילוב בנושא היתר, בין עסקה,

הגישה הוועדה את המלצותיה2009במוסדות החינוך הרגיל. בינואר

המונח "צרכים מיוחדים" מציין סוגי לקויות שונים. לקות על פי חוק החינוך0התשמ"ח- רגשית-התנהגותית,1988המיוחד, נפשית, גופנית, לקות היא ,

חושית, קוגניטיבית או שפתית או לקויות התפתחותיות כוללניות. מבקר המדינה, 0 )ב52דוח שנתי (, "שילוב תלמידים בעלי צרכים2002

.224, עמ' "מיוחדים בחינוך הרגיל ,עמ'834(, 5, פ"ד נו)ית"ד ואח' נ' משרד החינוך ואח' 2599/00 בג"ץ 0

. ית"ד - עמותת הורים לילדים בעלי תסמונת דאון.839-840


ביולי גדעון סער. ועדה2009לשר החינוך מר מינה שר החינוך לבחינת ישימותן של המלצות ועדת דורנר.


פעולות הביקורתפברואר-ספטמבר היבטים2012בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

במוסדות החינוך הרגיל: מיוחדים צרכים בעלי לשילוב תלמידים הנוגעים התקציב השילוב; במסגרת המיוחדים הצרכים בעלי התלמידים שיעור לשילוב; דרכי הטיפול בלקויות למידה ובהפרעות התנהגותיות-רגשיות. עוד נבדקו הפעולות שנקט משרד החינוך ליישום המלצות ועדת דורנר: קביעהותכנון המשאבים ליישום המלצות הוועדה ושל לוח הזמנים של השלבים הנדרשים לכך. הביקורת נעשתה במשרד החינוך. בדיקת השלמה נעשתהבתחום )פיילוט( ניסוי להפעיל החינוך משרד החל שם חולון, בעיריית

. 0השילוב

עיקרי הממצאים שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל - נתונים

ומגמותזכות קדימה.1 להעניק יש ולפיו עיקרון, מיוחד משתקף חינוך בחוק

,2002לשילוב תלמיד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. בתיקון לחוק מ-זכאי להם, במטרה בחינוך הרגיל סוגי השירותים שילד המשולב נקבעו

, כעשר שנים לאחר שתוקן2012לעודד את השילוב. נמצא כי עד לשנת החוק, לא זו בלבד שלא עלה שיעורם של תלמידים בעלי צרכים מיוחדים

. ירידה זו אינה54% ל-66%המשולבים בחינוך הרגיל, אלא שהוא ירד מ-מתיישבת עם העיקרון שמשתקף בחוק.

לערך השילוב בחוק ובפסיקה לא באה2002ההדגשה שניתנה בשנת .2לשילוב תלמידים ביטוי בהגדלת שיעור המשאבים שהקצה המשרד לידי בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל - החלק היחסי מסך התקציב לחינוך

נותר כפי שהיה כעשור2011מיוחד שהקצה המשרד לצורכי השילוב בשנת קודם לכן. כתוצאה מכך הנטל הכספי של השילוב מוסיף ליפול במידהמכך יוצא המיוחדים. הצרכים בעלי הילדים משפחות כתפי על רבה שהתופעה שעליה הצביע בג"ץ, קרי חוסר השוויון בהקצאת המשאבים ביןבחינוך המשולבים התלמידים ובין המיוחד החינוך במסגרות התלמידים

הרגיל - שרירה וקיימת.יחסית.3 שכיחות נחשבות מיוחדים שלקויותיהם תלמידים בעלי צרכים

הרגיל. אלה0באוכלוסייה בחינוך והן מיוחד חינוך במסגרות הן לומדים מביניהם

במסגרת הביקורת נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה גם עם שופטת בית0 ארגונים ארבעה של נציגים ועם דורנר, דליה )בדימוס(, העליון המשפט

הפועלים למען ילדים בעלי צרכים מיוחדים. פיגור קל, רמת משכל גבולית, הפרעות התנהגותיות-רגשיות, לקויות למידה,0

עיכוב התפתחותי או עיכוב שפתי.


שמשולבים בחינוך הרגיל, מתוקצבים על ידי המשרד בדרך של הקצאה . נמצא כי המשרד מתקצב בחסר את השילוב בדרך זו; עוד0סטטיסטית

הוא דרך באותה שמשולב לתלמיד השבועיות השעות מספר כי נמצא שעות בלבד. אלה עלולים לשמש תמריץ להשמת ילדים1.85מצומצם -

שסובלים מן הלקויות הללו במסגרות לחינוך מיוחד ולא לשלבם בחינוך הרגיל. התפלגות התלמידים בעלי הלקויות השכיחות )למעט לקויי למידה( בין מסגרות החינוך משני הסוגים מעלה חשש שכך אמנם קורה - רובם

לומדים בחינוך המיוחד ואינם משולבים בחינוך הרגיל.מלמדים כי לצוותים החינוכיים בבתי הספר בחינוך0ממצאי מחקרים.4

הרגיל חסרים כלים לטיפול בתלמידים בעלי הפרעה התנהגותית-רגשית,כך למשל הועלה במחקרים שרק חלק והם מתקשים להתמודד עמם.

( והרגש ( קיבלו17%מהתלמידים שיש להם קשיים בתחומי ההתנהגות טיפול מתאים לקשייהם. על פי דבריה של מנהלת אגף פסיכולוגיה במשרד החינוך, הטיפול שניתן לילדים בעלי בעיות רגשיות והתנהגותיות שלומדיםהוא סטטיסטית, הקצאה של בדרך משולבים ואשר השילוב במסגרת ממשי באופן מספק מענה נותן שאינו טיפול בלימודים, עזרה במהותו להיבטים ההתנהגותיים והרגשיים. באין טיפול מספק, שילובו של תלמיד

בעל לקות כזו בחינוך הרגיל עלול להיכשל.

פעולות משרד החינוך ליישום המלצות ועדת דורנר , יש לשנות מן היסוד את2009לפי המלצות ועדת דורנר, שהוגשו כאמור ב-

של השמתם מתכונת ואת המיוחד החינוך שירותי של התקצוב תהליך הצרכים בעל ולילד להורים לתת יש המיוחדים: הצרכים בעלי הילדים המיוחדים, ככל שניתן, זכות לבחור במסגרת החינוכית שבה ילמד - חינוך מיוחד על מסגרותיו השונות או שילוב בחינוך הרגיל; עוד יש לקבוע לכל ילד תקציב אישי אשר יתבסס על אפיון תפקודו ולא רק על הלקות ממנה

הוא סובל, ולהקצות תקציב זה למסגרת החינוכית שהוא לומד בה. כי.1 קבע החינוך משרד דורנר ועדת המלצות יישום בחינת בתהליך

יישומן יחול רק על תלמידים במסגרות החינוך המיוחד, ואשר לתלמידיםהקצאה סטטיסטית - המשרד מקצה לכל אחד ממוסדות החינוך הרגילים0

משאבים עבור התלמידים בעלי הלקויות שנחשבות שכיחות יחסית לצורך סיוע בהוראה או מתן שירותים נלווי רפואה, אולם ההקצאה אינה נעשית על פי מספרם האמיתי של תלמידים אלה באותו מוסד חינוכי, אלא על פי חישוב של

עבור 1.85 לתלמיד שבועיות שעות החינוכי.5.4% המוסד תלמידי מסך לעומת זאת, עבור תלמידים משולבים בעלי לקויות שנחשבות בלתי שכיחות באוכלוסייה מקצה המשרד תקציב בדרך של הקצאה דיפרנציאלית - הקצאה של שעות סיוע שבועיות שמוגדרת אישית עבור כל תלמיד שנכלל בה; נוסף על כך חלק מן התלמידים שההקצאה עבורם היא דיפרנציאלית זכאים לקבל עזרה של סייעת המלווה את התלמיד בחלק משעות הלימוד וכן ציוד עזר

מיוחד, אם נדרש. דניז נאן, אלן מילשטיין, מירב מרום, 0 שילוב ילדים עם צרכים מיוחדים

בבתי ספר יסודיים: מעקב אחר יישום 'פרק השילוב' בחוק חינוך מיוחד,מאיירס-ג'וינט-מכון מיוחדות, אוכלוסיות ותעסוקת מוגבלויות לחקר המרכז

התמיכה בתלמידים בעלי צרכים מיוחדים במסגרת; 2011ברוקדייל, יוני תוכנית השילוב - בגנים ובבתי-ספר יסודיים וחטיבות ביניים - מסמכי

, הרשות הארצית למדידה ולהערכההערכה לגבי השנים תשס"ה ותשס"ובחינוך )ראמ"ה(.


המשולבים בחינוך הרגיל - רק על מי שאושרה זכאותם לשילוב בדרך שלזו היא שהמלצות הקצאה דיפרנציאלית. משמעות הדבר על פי קביעה

תלמידים ששולבו בחינוך הרגיל, שהם80,000הוועדה לא ייושמו לגבי כ- מהתלמידים המשולבים בחינוך הרגיל. 92%הרוב המכריע - כ-


על פי לוח הזמנים שקבע המשרד, תהליך יישום המלצות ועדת דורנר.2- בספטמבר ;2014יחל לכל המוקדם במועדים שלהלן: בחינוך היסודי

. ניתן2017 ובגני הילדים - בספטמבר 2016בחטיבות הביניים - בספטמבר שנת לקראת רק המוקדם לכל יסתיים ימוצה, אם שהתהליך, להניח

, כעשור לאחר שוועדת דורנר הגישה את המלצותיה למשרד. 2020 המשרד ביצע בחולון ניסוי לבדיקת יישום המלצות ועדת דורנר. נמצא.3

האישיים הסלים תקצוב את המשרד אישר אוגוסט באמצע רק כי קיבלו זאת בעקבות חולון. לעיריית נמסרה כך על והודעה לתלמידים, התקציב סך על המלא המידע את בניסוי לתלמידים שהשתתפו הורים ימים ספורים בלבד לפני תחילת שנת הלימודים האישי שאושר לילדיהם התשע"ג, ובמקרים מסוימים אף לאחר פתיחת שנת הלימודים. רק במועד זה היה בידי ההורים כל המידע הנדרש כדי לקבל החלטה בדבר מסגרת החינוך שבה ילמד ילדם - בית ספר לחינוך מיוחד, כיתה מיוחדת בבית ספר של החינוך הרגיל או שילוב בכיתה רגילה בחינוך הרגיל. במצב זה החלטות ההורים התקבלו במועד שאינו מאפשר הכנה של הילד למעבר ממסגרת למסגרת, אם הדבר נדרש. גם מנהלי בתי הספר והמורים המלמדים בהם לא יכלו לדעת באותה עת מי מהתלמידים עתיד ללמוד אצלם כדי להיערך

לכך. האיחור במסירת המידע פגע אפוא פגיעה ממשית ביכולתם של ההוריםבחירה - דורנר ועדת המלצות של העיקריות ממטרותיהן אחת להשיג יכולתו של המשרד נפגעה כן כמו לילדם. מושכלת של מסגרת החינוך ללמוד מן הניסוי על אודות בחירת ההורים בתנאים החדשים, שבהם נעשית

השמת הילדים בחינוך המיוחד ובשילוב. הממצאים.4 וכן דורנר ועדת המלצות ליישום התקציב מגבלות

המסתמנים מהניסוי בחולון שלפיהם אפשר שיתעורר צורך בתוספת תקציב לשם היישום, מעוררים ספק בדבר היכולת ליישם ללא תוספת של משאבים את המלצות הוועדה הנוגעות לשילוב תלמידים במוסדות החינוך הרגיל. מתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה עולה שהוא מטיל ספק

ביכולת ליישם את המלצות ועדת דורנר באמצעות התקציב הקיים.

סיכום והמלצות אף שחלף עשור מאז תוקן חוק החינוך המיוחד ומאז אמר בית המשפט את דברו, עדיין לא מומש העיקרון שלפיו יש להעדיף שילוב ילד בעל צרכיםבחינוך הרגיל. השיעור של התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים מיוחדים ששולבו במסגרת החינוך הרגיל מכלל תלמידי החינוך המיוחד הצטמצם;

מסך התקציב לחינוך מיוחד נותר2011חלקו של תקציב השילוב בשנת , כעשר שנים קודם לכן, והנטל הכספי של השילוב2002כפי שהיה בשנת

עדיין מוטל במידה ניכרת על הורי התלמיד. , היו בסיס להובלת שינוי2009המלצותיה של ועדת דורנר, שהוגשו בשנת

והעקרונות המיוחד החינוך בחוק המשתקף האמור העיקרון ולמימוש שנקבעו בפסיקה. נכון למועד סיום הביקורת אין כלל ודאות שהמשרד אכןוכי בשנים הקרובות תאפשר מערכת החינוך בכללותה יחולל שינוי כזה, להורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים לממש את זכותם לבחור במסגרת


החינוך שבה ילמד ילדם - בחירה בין שתי מסגרות חינוכיות שונות, שיעניקולתלמיד שירותים על פי אפיון צרכיו החינוכיים.


הניסוי תכנית האחד, יסודיים: נדבכים שני חסרה עדיין היישום פעולת לכ- מענה נותנת אינה דורנר דוח של בעלי80,000והיישום תלמידים

תלמידים ששולבו במערכת החינוך הרגיל.87,000צרכים מיוחדים מתוך כ- המשרד מחויב לבחון אם גריעה כוללת של אוכלוסייה זו ממסגרת השינויסוגיית את ליבן לא החינוך משרד השני, הדין; הוראות עם מתיישבת התקציב הכרוך ביישום התכנית במתכונתה המלאה, ברמה הכלל ארצית, ולשם כך יש צורך בעבודת מטה שלו, בשיתוף עם משרד האוצר. המחסורההמלצות ליישום שנקבע הזמנים לוח בצירוף אלה יסודיים בנדבכים מעוררים ספק משמעותי בנוגע ליכולת של משרד החינוך ליישמן ולהביא

לשינוי הנדרש כדי לקיים את הוראות הדין על פי תכליתן.של ישימותן לבדיקת בניסוי הבא השלב את לבצע החינוך משרד על המלצות ועדת דורנר, בתנאים שיבטיחו שהממצאים שיעלו מן הניסוי יספקו למשרד את המידע הנחוץ בדבר בחירת ההורים בין המסגרות החינוכיותבדבר מסקנות מהממצאים להפיק יהיה ניתן כי שיבטיחו וכן השונות,

היכולת לפעול במסגרת התקציב הקיים. כמו כן על משרד החינוך לבחון את המענה הניתן במוסדות החינוך הרגילבכלים בהתחשב וזאת התנהגותית-רגשית, הפרעה בעלי 0לתלמידים

שמקבלים המוסדות לצורך כך. אם יימצא שבידי מוסדות אלה אין כליםיחד, מוטל על המשרד והמוסדות גם מספקים למילוי צורכי התלמידים

להכין תכנית פעולה מפורטת לגיבוש כלים כאלה ולפעול ליישומה.

טיפולים נלווי רפואה כגון טיפולים ביצירה ובהבעה וכן כלים לניתוח התנהגות0הם כלים שעשויים לסייע לתלמיד ולצוות החינוכי להתמודד עם לקויות אלה.


לימוד המקצועות ההומניים בבתי הספר שבפיקוח הממלכתי

חובה חינם חינוך 0מדינת ישראל אחראית לספק לתלמידי ישראל ועד לכיתה י"ב. משרד החינוך קבע את תכנית היסוד )תכנית3מגיל

ובהן הביניים, לחטיבות היסוד תכנית ואת היסודי לחינוך הליבה( מוגדרים התכנים, מיומנויות הלמידה והערכים שהתלמידים במערכתהלימודים. תכניות בסיס על ללמוד, חייבים הישראלית החינוך לחטיבות בנוגע ותנ"ך. עברית כמו מקצועות נכללים זו במסגרת העליונות קבע משרד החינוך כמה מקצועות שחובה להיבחן בהם

לימוד יחידות ( לשם השגת תעודת0ברמת בסיס )שתיים או שלוש בגרות. בחלק מן המקצועות, לרבות ספרות, היסטוריה ותנ"ך, ניתן

להיבחן גם ברמה מוגברת של חמש יחידות לימוד )להלן - יח"ל(. המדיניות הרשמית של משרד החינוך היא לתגבר את שעות הלימודבגרות לתעודת הזכאים מספר את ולהגדיל הליבה במקצועות הכוללת חמש יח"ל במדעי הרוח )ספרות, תנ"ך והיסטוריה(. בתכנית

יעד של "העלאת שיעור2011העבודה של המשרד לשנת נקבע איכותית בגרות ואיכותית"; תעודת בגרות מלאה לתעודת הזכאים

במקצועות0מוגדרת כתעודה שבה תלמידים נבחנים ברמה מוגברת החובה )מקצועות הליבה - אנגלית, מתמטיקה, היסטוריה, ספרות

ותנ"ך(, במקצועות מדעיים )כימיה, פיזיקה וביולוגיה( או בשניהם.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים הנוגעים2012בחודשים מרץ-יולי

המקצועות - )להלן ותנ"ך היסטוריה ספרות, המקצועות ללימוד ; מקצועות אלה0 במגזר היהודי0( בבתי ספר בפיקוח הממלכתי0ההומניים

נכללים בתכנית היסוד בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים, והם בין מקצועותהחובה בבחינות הבגרות. הביקורת נעשתה במשרד החינוך.

.1949 לחוק לימוד חובה, התש"ט-7 סעיף 0 . ככלל, משרד החינוך1-5 רמת המקצוע נמדדת ביחידות לימוד, בטווח של 0

מקצה שלוש שעות פרונטליות בשבוע ליחידת לימוד אחת, בשנת הלימודים. ברמה מוגברת התלמידים נבחנים בבחינת בגרות בהיקף של ארבע או חמש0

יח"ל. מרבית התלמידים ברמה מוגברת נבחנים ברמה של חמש יח"ל. או0 ריאליים ממקצועות להבדיל והחברה, הרוח מדעי בתחומי מקצועות

מדויקים. במערכת החינוך שלושה סוגי פיקוח: ממלכתי )כללי(, ממלכתי-דתי )ממ"ד(0

ו"אחר" )לרבות פיקוח על המגזר החרדי(. מוסדות החינוך משויכים לארבעה מגזרים: יהודי; ערבי; דרוזי וצ'רקסי; בדואי.0


עיקרי הממצאיםהנבחנים במקצועות ההומניים -מגמות

המדיניות הרשמית של משרד החינוך, כפי שהובאה בהצעת התקציב לשנים2009

, היא לתגבר את שעות הלימוד במקצועות הליבה ולהגדיל בתוך2010ו-שנים ארבע

יח"ל במדעי10%ב- בגרות הכוללת חמש את מספר הזכאים לתעודת בהצעת גם ניתן זו למדיניות ביטוי והיסטוריה(. תנ"ך )ספרות, הרוח

לשנים ו-2011התקציב במקצועות2012 להתמקד שיש נקבע שבה , הוא הציב2010הליבה ולחזקם. גם בתכנית העבודה של המשרד לשנת

ברמה לבגרות החובה מקצועות את הלומדים במספר עלייה של יעד מוגברת של חמש יח"ל.

מנתוני משרד החינוך עולה כי מסוף שנות התשעים של המאה העשרים,במקצועות הנבחנים במספר ניכרת ירידה חלה שנים, כעשר במשך ובשיעורם מכלל התלמידים. גם בשנים יח"ל ההומניים ברמה של חמש

, שבהן שם לו המשרד למטרה להשיג גידול במספר הנבחנים,2009-2011לא חל גידול במספרם ואף חלה ירידה מסוימת.

בקרה על ניצול ימי לימוד ושעות לימוד במקצועות ההומניים ככלל, אין בידי משרד החינוך מידע כולל הנגזר מבקרה שיטתית על.1

הוראה. לצורך מלאים לימוד ימי של הניצול מידת בדבר הספר בתי ( של המקצועות ההומניים בחינוך0המפקחים המרכזים )להלן - המפמ"רים

הממלכתי מסרו כי ימי לימוד אינם מתקיימים כנדרש בחוזרי המנכ"ל. משרד החינוך מקצה חלק ניכר מתקציבו למימון שעות לימוד בבתי.2

העליונות בחטיבות וכן הרשמי, בחינוך הביניים ובחטיבות יסודיים ספר שבפיקוח הממלכתי. ממצאי הביקורת מלמדים כי בידי משרד החינוך איןובכללם השונים, הלימוד במקצועות הלימוד שעות ניצול בדבר מידע המקצועות ההומניים, בחטיבות העליונות. הצורך במידע כזה גובר בשלהממלכתי בחינוך ההומניים המקצועות של המפמ"רים שהעלו החשש וההערכות של ראשי המשרד בדבר ניצול חלקי בלבד של ימי הלימוד בבתי

ספר אלה.

התאמה בין מקצוע ההכשרה של עובד ההוראה למקצוע שהוא0מלמד, במקצועות ההומניים

מעובדי40%מנתוני משרד החינוך לשנת הלימודים התשע"ב עולה שכ- העליונות ובחטיבות הרשמי בחינוך הביניים בחטיבות שלימדו ההוראה

המפקח המרכז )מפמ"ר( אחראי למקצוע ההוראה שהוא מפקח עליו, על0 שינה2012כל צדדיו התוכניים והפדגוגיים, כלפי המזכירות הפדגוגית. בשנת

המשרד את שם התפקיד, והוא נקרא "מנהל תחום דעת".כוח האדם בהוראה0 בניהול "היבטים זה בפרק בדוח גם זה ראו בעניין

.971במערכת החינוך", עמ'


אזרחות, גאוגרפיה, היסטוריה, ספרות וכן עברית, לשון והבעה לא הוכשרו ללמד מקצועות אלה; רוב עובדי ההוראה המלמדים מקצועות הומניים

בחינוך העל-יסודי בפיקוח הממלכתי-דתי לא


גם וכמוהם מלמדים, שהם המקצוע את ללמד 45%-30%הוכשרו מהמורים בפיקוח הממלכתי-יהודי ובפיקוח הממלכתי-ערבי.

והמלצותסיכום בהתמקדות דוגלת ההומניים למקצועות בנוגע החינוך משרד מדיניות במקצועות הליבה ובחיזוקם, וכן בהגדלת מספר הזכאים לתעודת בגרות הכוללת לימוד מקצועות ממדעי הרוח )היסטוריה, תנ"ך וספרות( ברמה של חמש יח"ל. נתוני המשרד מעידים על ירידת קרנם של מקצועות אלה,ללומדם שבחרו התלמידים שיעור כן, לפני ועוד האחרון, שבעשור כך

ברמה של חמש יח"ל קטן והולך. ירידת קרנם של המקצועות ההומניים עשויה לנבוע מגורמים שונים אשר לא נבחנו במסגרת דוח ביקורת זה. לנוכח ממצאי הביקורת, על הנהלתבקשר המסתמנות לחולשות אשר מקיפה בדיקה ליזום החינוך משרד לחיזוק פעולות לקדם זאת במטרה כל ההומניים, להוראת המקצועות וביסוס הוראתם במערכת החינוך ובכך לממש את המדיניות שקבעה בנושא

מפורטת לשם השגת התאמה ביןזה. עוד עליה לוודא שתוכן תכנית פעולה ולפעול לביצועה.מקצוע ההוראה של המורה לתחום הכשרתו

על המינהל הפדגוגי לגבש תכנית פעולה לשיפור בכלי הבקרה שברשותו,ויחידותיו תמונת מצב שנתית הנהלת המשרד לפני להבטיח שתוצג כדי על בבתי הספר. הלימוד וימי הלימוד ניצול שעות מידת את המשקפת מחוזות המשרד מוטל לאתר מוסדות שאינם מנצלים את המשאבים כנדרש

ולפעול לתיקון הדבר.


מערכת לתקצוב המכינות הקדם-אקדמיות

ולבקרה עליהןהקדם-אקדמיות את0המכינות להרחיב נועדו המכינות( - )להלן

הכרה מתוך האוכלוסייה, חלקי לכל הגבוהה להשכלה הנגישות במועד וכלכליים. חברתיים פערים לצמצום מרכזי ככלי בהשכלה

12,500 מכינות, ולמדו בהן כ-45סיום הביקורת פעלו ברחבי הארץ סטודנטים בשנה.

הקרן לקליטת החייל המשוחררמימון התלמידים במכינות נחלק בין הקרן( - )להלן הביטחון גבוההשבמשרד להשכלה המועצה ,

החינוך ות"ת(, משרד - )להלן ותקצוב לתכנון הוועדה באמצעות בשנת העלייה. לקליטת במשרד הקצו2011ומינהל הסטודנטים

כ- של סך המממנים תלמידי107הגופים למימון ש"ח מיליון המכינות. כדי שהגורמים המממנים יוכלו לקבוע אילו תלמידים זכאים למלגות לימודים ולמלגות קיום, וכדי שהמכינות יוכלו לקבל תשלוםהמממנים לגופים למסור מחויבות המכינות בעבורם, לימוד שכר על דיווחים וכן התלמידים, של החברתי-כלכלי המצב על נתונים נוכחותם בלימודים, על תכניות לימודיהם, על הישגיהם ועוד. נתונים ודיווחים אלו אמורים להימסר באמצעות מערכת ממוחשבת. באפריל

הוחלפה המערכת הממוחשבת שבאמצעותה הועברו עד אז2011 הנתונים והדיווחים )להלן - המערכת הקודמת( במערכת ממוחשבת

חדשה )להלן - המערכת החדשה(.

פעולות הביקורתמרץ-יולי בפיתוח2012בחודשים היבטים המדינה מבקר משרד בדק

ובהפעלה של המערכת החדשה לנוכח הגדרת דרישות המערכת במכרזלפיתוח מסגרת )נוהל מפת"ח נוהל על ובהתבסס להקמתה שפורסם בעיקר נבדקו פיו. על לפעול מחויבים הממשלה שמשרדי ולתחזוקה( המערכת, אפיון חדשה, מערכת פיתוח על ההחלטה האלה: הנושאים ביצוע הדרכה למשתמשים, פיתוח ממשקי )גרסת הרצה(, פיילוט ביצוע המערכת באמצעות לעבודה המעבר עקב שנגרמו והקשיים המערכת

תקשוב0החדשה ובמינהל מבוגרים לחינוך באגף נעשתה הביקורת . בוות"ת נעשו השלמה בדיקות החינוך. במשרד שניהם מידע, ומערכות עם ושיחות פגישות קיימו המדינה מבקר משרד נציגי כן, כמו ובקרן.

מנהלים ועובדים במכינות.חיילים משוחררים, התשנ"ד-0 מוגדרת בחוק קליטת מכינה קדם-אקדמית

)להלן - חוק חיילים משוחררים(, כ"מוסד להשלמת השכלה תיכונית עד1994 לקבלת תעודת בגרות, או להכנה ללימודים אקדמיים או ללימודים במכינההחינוך ששר פסיכומטריים, למבחנים הכנה ללימודי או קדם-הנדסאית

והתרבות הכיר בו לעניין חוק זה". יצוין כי לא נבדקו היבטים הקשורים להתקשרויות עם החברות.0



עיקרי הממצאיםהתעורר במשרד החינוך הצורך באפיון2004אף שכבר בסוף שנת .1

, כחמש שנים לאחר מכן,2009מערכת לניהול המכינות, רק בנובמבר התקשר משרד החינוך עם ספק לפיתוח המערכת והיה נתון לתכתיביו של

לוח זמנים קצר ועמוס. לפרויקט הפיתוח של המערכת לא הוקמה ועדת היגוי כנדרש בנוהל.2

- האחרים שהגורמים בלי החינוך משרד בידי נותרה והובלתו מפת"ח, הקרן, ות"ת ונציגות של מנהלי המכינות - היו שותפים בפיתוח המערכת

ובליבון הקשיים בתכנונה ובהפעלתה. המערכת החדשה פותחה בלא שחלק מהמשתמשים בה היו שותפים.3

של ממש בתהליך אפיונה. מנהלי המכינות - שהוגדרו במכרז כמומחי יישום והיו למעשה משתמש מרכזי של המערכת - לא נטלו חלק ממשי בתהליך

האפיון ובאישורו. נמצא כי לא בוצע פיילוט מלא למערכת כמתוכנן, ובכלל זה לא בוצעו.4

בעקבותיו הליכי הפקת לקחים והסקת מסקנות. אף שהמערכת עדיין לא הייתה בשלה בעת הפעלתה, לא ניתן מענה.5

ולהתרעות שהעלו משתמשים מרכזיים במערכת, קרי לבעיות של ממש מנהלי המכינות ועובדיהן, ורבות מהבעיות אכן התגשמו.

למערכת.6 הישנה המערכת בין הממשקים בפיתוח ליקויים נמצאו החליט משרד החינוך כי2010החדשה - ממשקים שנקבעו במכרז: ביולי

לא יפותחו ממשקים למערכות אחרות, וכי כל המכינות יחויבו לעבוד ישירות במערכת החדשה, בניגוד לדרישות המכרז. החלטה זו אמנם שונתה כעבורממשקים שפותחו בטרם עוד הופעלה החדשה המערכת אך מה, זמן שהוגדרו במכרז כממשקי חובה במערכת הבסיסית. במועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר שהופעלה המערכת החדשה, טרם הושלם פיתוחם של

כמה מהממשקים, וגם לא נקבע מועד להשלמתם. החליט מנכ"ל משרד החינוך דאז להמשיך לפתח את2010בספטמבר .7

זמן הוחלט במשרד שאין מקום להמשיך המערכת החדשה, אך כעבור בפיתוחה. לא נמצאו מסמכים המתעדים את קבלת ההחלטה, ואף שהיא נוגדת את החלטתו הקודמת של מנכ"ל משרד החינוך, היא לא הובאה

לאישורו. לעיכובים.8 חשש ומתוך החדשה, המערכת בהפעלת קשיים בשל

בהעברת מלגות הקיום לתלמידים ובהעברת תשלומי שכר הלימוד מהגופים המממנים למכינות, נאלצו המכינות להשקיע משאבי זמן, כסף וכוח אדם בפתרונות חלופיים כדי להמשיך ולתפעל כהלכה את המכינות ואת מערך

התשלומים.נוסף )הפועלת.9 בשל קשיים בשימוש במערכת החדשה הקרן לסיוע

במסגרת הקרן לקליטת חיילים משוחררים( לא העבירה למכינות בשנתתשלום בסך כ-2011 מיליון ש"ח בגין שכר הלימוד של אותה השנה,4

ב- רק הועברו התשלומים2012והתשלומים בהעברת האיחור בשל . מתקציבה85%מהקרן לסיוע נוסף נבצר ממנה לנצל סכום העולה על

יתרת התקציב לשנת2011לשנת אותה בהעברת , שיעור שהיה מזכה


לשנת 2012 נוסף לסיוע הקרן מתקציב נגרעה לפיכך יתרה2012. מיליון ש"ח. לאי-ניצול תקציבי זה יש השפעות ארוכות14שהסתכמה בכ-

חיילים בזכויות ופגיעה נוסף לסיוע ופירושו הקטנת תקציב הקרן טווח, משוחררים המגיעים ממעמד חברתי-כלכלי נמוך.


באופן.10 הופקו לא ולוות"ת החינוך למשרד התשלום דרישות קובצי ידני נתוני התלמידים במערכת החדשה, אלא באופן ממוחשב על בסיס בקובץ אקסל. אי-השימוש במערכת הממוחשבת החדשה מלמד שיש בההתקצוב בתחום מרכזי נדבך לשמש נועדה היא שכן ממש, של ליקוי

והבקרה.

סיכום והמלצות מערכות מידע ממוחשבות כגון המערכת לתקצוב המכינות הקדם-אקדמיות ולבקרה עליהן, נועדו לפשט תהליכי עבודה, לשפר את יכולות הבקרה, לאפשר שקיפות כלפי גורמי הביצוע והבקרה ולסייע למקבלי ההחלטות

לבסס את החלטותיהם על נתונים עדכניים ומהימנים.ביכולתה הצלחת פיתוחה של המערכת החדשה נבחנת בסופו של דבר לשמש כלי עבודה משופר הן לגורמי הפיקוח והבקרה שבמשרד החינוך והןובקרן. מתן מענה לצרכים של קבוצת משתמשים למשתמשים במכינות אחת בלא שניתן מענה שלם לקבוצת משתמשים אחרת פוגע ביעילותה של

המערכת בכללותה. בפיתוח המערכת החדשה שנועדה לאפשר למשרד החינוך לתקצב את המכינות ולבקר את עבודתן נמצאו מספר ליקויים, כמה מהם יסודיים, אשרוההטמעה הפיתוח בתחום החלטה בתהליכי האפיון, בתהליך עיקרם שבה מציאות הפעלתה. לאחר במערכת שהתגלו בחולשות ובטיפול נאלצים משתמשים במערכת - הקרן והמכינות - לנקוט בפתרונות חלופיים כדי להמשיך ולתפעל כהלכה את המכינות ואת מערך התשלומים מחייבת

ריכוז מאמץ של משרד החינוך בשיפור המערכת ובהשלמתה. על משרד החינוך למפות בשיתוף פעולה עם ות"ת, הקרן והמכינות את הבעיות והחסרים במערכת החדשה ולפעול בדחיפות לתיקונם ולהשלמת המערכת כדי שזו תוכל לתת מענה מלא ולשמש כלי בקרה מהימן. מוצע כי משרד החינוך ייצמד למתווה ולעקרונות שנקבעו בנוהל מפת"ח, שיש בהם כדי להבטיח קיום תהליכים סדורים בניהול מיזמי מחשוב, בעיקר בשלבים

מכריעים המחייבים החלטות מקצועיות. כדי זה בדוח על משרד החינוך להפיק לקחים ממכלול הכשלים שעלו

שיוכל ליישמם בפרויקטים עתידיים של פיתוח מערכות ממוחשבות.


קרנות ההשתלמות לעובדי ההוראהגמל, קופת מסוג בינוני לטווח חיסכון אפיק היא השתלמות קרן

. הן העובד והן המעביד0המיועד לתשלום דמי השתלמות לעובדיםשל משכרו קבועים בשיעורים ההשתלמות לקרן כספים מפרישים העובד. בעבר, תכליתם של כספי החיסכון בקרן ההשתלמות הייתה

ניתנה לעובדים האפשרות1980למטרת הכשרה מקצועית, אך מאז למשוך תשלומים מהקרן לכל מטרה בדומה לכל חיסכון אחר )להלן

.0- קרן השתלמות רגילה(רק מיועדות עו"ה( - )להלן הוראה לעובדי ההשתלמות קרנות - )להלן אלה קרנות המקורי של ייעודן שכירים. הוראה לעובדי לצאת לעו"ה לאפשר היה הקרנות( או לעו"ה השתלמות קרנות בתום שש שנות חיסכון לשנת חופשה ללא תשלום, שתיוחד להכשרה, רענון והתחדשות מקצועית )להלן - שנת השתלמות(, בשנה זו תשלם הקרן לעו"ה מענק חודשי ודמי השתלמות. שיעור הפרשת המעביד

הוא לעו"ה השתלמות בקרן8.4%לקרן ואילו העובד, משכר משכר העובד.7.5%השתלמות רגילה שיעור הפרשת המעביד הוא

בהתאמה.2.5% ו-4.2%שיעור הפרשת העובד הוא האיגודים בשיתוף הוקמו לעו"ה ההשתלמות קרנות שלוש המקצועיים, המחזיקים במחצית מאחוזי השליטה בהן. בשאר אחוזיההשתלמות "קרן והממשלה: המעסיקים נציגי מחזיקים השליטה למורים בבתי הספר העל-יסודיים במכללות ובסמינרים" )להלן - קרן העל-יסודיים( הוקמה עם ארגון המורים; "קרן ההשתלמות למורים וגננות" )להלן - קרן מו"ג( ו"קרן השתלמות למורים תיכוניים, מורי סמינרים ומפקחים" )להלן - קרן מו"ת( הוקמו עם הסתדרות המוריםהגוף המשמש המנהל התפעולי של - קרנות ההסתדרות(. )להלן שלוש הקרנות, החל משלב הגבייה ועד גמר התשלום לעו"ה, למעטבע"מ לישראל הראשון הבינלאומי הבנק הוא ההשקעות, ניהול

)להלן - המנהל התפעולי של הקרנות(.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים2012בחודשים פברואר-אוגוסט

הנוגעים לקרנות ההשתלמות לעו"ה. הביקורת נערכה בחברות המנהלות את שלוש הקרנות ובמשרד החינוך )להלן גם - המשרד(. בירורי השלמה נעשו במשרד האוצר: באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון )להלן - אגף שוק

על פי חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )קופות גמל(, התשס"ה-0 2005 )להלן - חוק הפיקוח(, קרן השתלמות היא "קופת גמל המיועדת לתשלום דמיאו שיתופי מושב לחברי קיבוץ, לחברי לעצמאים, לעובדים, השתלמות

למוטבים שלהם". יצוין שבהתאם לפקודת מס הכנסה, הפרשת המעביד לקרן ההשתלמות של 0

זוכה להטבת מס עד התקרה שבפקודה; העובד רשאי למשוך את העובד רווחי הון אם חלפו שש שנים ממועד כספי החיסכון ללא תשלום מס על

התשלום הראשון לאותו חשבון.


ההון(, באגף שכר והסכמי עבודה, במינהלת הגמלאות וברשות החברותהממשלתיות. כמו כן, נעשו בירורים אצל המנהל התפעולי.


עיקרי הממצאיםמימוש הזכאות לקרן השתלמות

עו"ה מועסקים הן על ידי הממשלה )משרד החינוך( והן על ידי הרשויות מקומיות, רשתות חינוך וגופי חינוך פרטיים )להלן - בעלויות(. ההסכמים הקיבוציים של עו"ה קובעים את תנאי שכרם של עו"ה המאוגדים בארגוני המורים ומועסקים על ידי משרד החינוך ועל ידי חלק מהבעלויות. זכותו של עו"ה להצטרף לקרן השתלמות עוגנה בהסכמים קיבוציים אלה. מדוברלהתעלם ממקרים ואין המעסיק רשאי לעובד, מוקנית השמורה בזכות שבהם זכות זו אינה ממומשת. זכותו זו של עו"ה והחובה לפעול על מנת להבטיח את מימושה עוגנה בהנחיית החשכ"ל לגבי עו"ה המועסקים על ידיובנוהל משרד החינוך, לגבי כלל וכן בתקנון שירות עו"ה משרד החינוך

עובדי ההוראה. לא הפריש משרד החינוך 0(2012נמצא כי בשנת הלימודים התשע"ב ).1

כ- עבור לקרנות כ-11,000תשלומים שהם עו"ה, עו"ה10% מכלל מתמשכת פגיעה היא הכספים אי-הפרשת שנה. באותה שהעסיק בזכויותיהם של עובדים אלו. לפי הערכת משרד מבקר המדינה, הסכום

המצטבר שלא הופרש במשך השנים הגיע למאות מיליוני שקלים. ארבע בעלויות, שכל אחת מהן מעסיקה אלפי עו"ה, מסרו למשרד.2

מעו"ה המועסקים בהן לא17.6%מבקר המדינה נתונים שמהם עלה כי ל-עו"ה של זכויותיהם שגם אפוא יוצא השתלמות. לקרן כספים הופרשו כתוצאה נפגעו בבעלויות

מאי-הפרשה לקרן השתלמות.ביקורות.3 כוללות בבעלויות החינוך משרד שמבצע הפיקוח פעולות

כלפי בהתחייבויותיהן הבעלויות עמידתן של את להבטיח שנועדו יזומות עו"ה. אולם הלכה למעשה, לא הובילו פעולות אלה להשבת זכויותיהם של

חלק ניכר מעו"ה שנפגעו.

תקצוב הבעלויות על ידי משרד החינוךכולל עו"ה אלפי החינוך לבעלויות המעסיקות התקציב שמעביר משרד

משכרם של8.4%רכיב של הפרשת המעביד לקרנות השתלמות, המהווה עו"ה. יש בעלויות שאינן מפרישות כלל לעובדיהן עבור קרנות השתלמות,

ואחרות שמפרישות רק עבור חלק מעו"ה המועסקים בהן.כי בעלויות שלא הפרישו לקרנות ההשתלמות את חלק המעביד נמצא עבור עו"ה המועסקים בהן, לא השיבו למשרד החינוך את הסכום שקיבלו

והותירו את הכסף אצלן.

בספטמבר ומסתיימת בסוף1 שנת הלימודים של מוסדות החינוך, מתחילה ב-0שנת לציון בצמוד הבהירות, לשם זה, בדוח שלאחריה. בשנה אוגוסט

הלימודים צוינה השנה הלועזית.


יציאה לשנת השתלמותמנתוני המנהל התפעולי של הקרנות עולה כי משנת הלימודים התשס"ב )

במניין עו"ה שיצאו50%( חלה ירידה של כ-2013( ועד התשע"ג )2002 לשנת השתלמות )להלן - משתלמים(, אף על פי שבאותה תקופה חלה

. 0 בזכאים לה60%עלייה של כ-( התשע"ג הלימודים בשנת ושיעור המשתלמים הזכאים נתוני מבדיקת

הלימודים2013 בשנת המשתלמים ושיעור הזכאים לנתוני בהשוואה ) 7 ל-8,755 )מ-8.5 עולה שבעוד שמניין הזכאים עלה פי 0(1984התשמ"ד )

מ-4,358 נומינלית המשתלמים מניין ירד ל-4,020(, שיעור3,643 . .4.9% ל-45.9%המשתלמים מכלל הזכאים ירד מ-

תופעת הירידה המתמשכת בשיעור עו"ה המממשים את כספי הקרן לצורך יציאה לשנת השתלמות מעלה ספק בדבר מימוש יעדן המקורי והעיקרי של

הקרנות - יציאת עו"ה לשנת השתלמות.

משיכת כספי החיסכון מנתוני המנהל התפעולי של הקרנות עלה כי שיעור העמיתים שמשכו.1

-2006את כספיהם שנצברו בקרנות במהלך השנים התשס"ו-התשע"א ) מכלל הזכאים. תופעה זו קיימת בצד מגמת ירידה של20%( הוא כ-2011

אפוא30%כ- יוצא אלה. בשנים הזכאים מכלל המשתלמים בשיעור שבמהלך השנים גדל הפער בין מספר עו"ה שמימשו את זכותם לצאת

לשנת השתלמות ובין מספר עו"ה שמשכו את כספם. שולמו לעמיתים שמשכו את כספם כ-2011בשנת .2 מיליון ש"ח618

העודף של665מכ- - בקרנות. ההפרש בחשבונם מיליון ש"ח שנצברו המעביד כספי שסכומו 0מרכיב ,

מיליון ש"ח - נותר בידי הקרנות. בכל שנה נצברים בקרנות עשרות47כ-מבקר משרד לדעת המעביד. כספי מרכיב של מהעודף ש"ח מיליוני רק עולה שהם משמשים אלו בכספים על השימוש המדינה, מהנתונים יציאתם של עו"ה לשנת - מימון ליעד העיקרי שלשמו הופרשו בחלקם

השתלמות. עמית בקרנות ההשתלמות לעו"ה אינו יכול למשוך את כספי החיסכון.3

שנצברו לזכותו לאחר שש שנים כמו בקרנות ההשתלמות הרגילות, אלא אם כן הוא עומד בתנאים המאפשרים זאת על פי תקנון הקרן, או עקב מצב רפואי או כלכלי קשה באישורה של ועדת חריגים. יוצא אפוא שעו"ה הם המגזר היחיד בקרב כלל העובדים במשק שיש לו קרן השתלמות ואינו

יכול למשוך את חסכונותיו בתום תקופה על פי רצונו.

זכאים הם עמיתים שהשלימו שש שנות חיסכון וזכאים בשנה זו לצאת לשנת0השתלמות, או שהיו זכאים בשנים קודמות ולא מימשו את זכאותם.

במבקר המדינה,0 הנתונים הובאו דוח איגודים ( "קרנות1992 בנושא ,) . 13השתלמות לעובדי הוראה", עמ'

ממרכיב כספי המעביד. כאמור, הפרשות המעביד לקרנות השתלמות11% 0לשנת יוצא העובד אם רגילות. לקרנות ממההפרשות גדולות לעו"ה

השתלמות, ההפרש משמש למימון ההשתלמויות.



השינוי המבניחשבונאית1.1.11ב- הפרדה בוצעה ולפיו מבני שינוי הקרנות ביצעו

הנוגע בכל ההשתלמות קרנות לבין המנהלות החברות בין ומשפטית לנכסיהן והתחייבויותיהן. כמו כן, בתקנוני הקרנות בוצעו שינויים מהותיים

בעלי השפעה על הזכויות והכספים של העמיתים בקרנות.: ם י ו ס מ ן ו כ ס י ח ל ו ל ס מ ל ת ו פ ר ט הצ ה י א נ החברה ת

המנהלת של קרנות ההסתדרות הוסיפה מסלול חיסכון לפי תשואת אג"ח, הנחשב למסלול השקעה בעל סיכון נמוך, המקטין את רף הסיכונים שקיים במסלול המתנהל לפי תשואות שוק. מסלול זה הוא לחיסכון בלבד ואינו מאפשר לצאת לשנת השתלמות. עמית יכול להצטרף למסלול זה רק אםיותר בן הוא )א( האלה: התנאים מן באחד עומד הוא

ולזכותו שני50 ויצא בעבר לשנת השתלמות; )ב( הוא בן יותר מ-50מ- מחזורי חיסכון מלאים; )ג( הוא פרש לגמלאות. יוצא אפוא שעו"ה שאינם עומדים בתנאים אלה מוגבלים בהצטרפות למסלול זה ובכך נמנע מהם חיסכון במסלול בעל סיכון נמוך. זאת בנוסף למגבלה על עו"ה לעבור בין קרנות במהלך שנות החסכון ולמגבלות על משיכת כספי החיסכון בתום שש

שנים.: ת ו נ ר ק ה ל ש י פ ס כ ה ף ד ו ע ה ב ו ש מוגדר חי כספי עודף

כהפרש חיובי בין שווי נכסי הקרן ובין התחייבויותיה לפדיון כספים לעמיתיה, והוא המדד ליכולת עמידתן של הקרנות בהתחייבותיהן. במסגרת השינויוהיא מבוססת על תחשיב לחישוב העודף הכספי, נקבעה שיטה המבני

מהפרשות11%שלפיו כלל העמיתים ימשכו את חסכונותיהם וישאירו בקרן מרכיב כספי המעביד. אולם התברר כי תחשיב זה אינו עולה בקנה אחד

עו"ה4,000עם העובדות; כך לדוגמה בשנת הלימודים התשע"א יצאו כ- מחסכונותיהם, ויותר 115%לשנת השתלמות שעלותה הממוצעת הייתה כ-

עמיתים נוספים משכו את כספם וקיבלו 3,000מ- ממרכיב כספי100% הנובע ממרכיב העודף הכספי הביקורת הסתכם סיום במועד המעביד.

כספי המעביד בכמיליארד ש"ח.: י ר ו ט ק א ן ו ז י א ל ן ו נ ג נ מ איזון אקטוארי מתקיים כאשר יש די ה

בנכסים הצבורים בקרן כדי לכסות את ההתחייבויות - הקיימות והצפויות -ומקצועי ניהולי כלי הוא האקטוארי האיזון מנגנון לעמיתיה. הקרן של

להערכת איתנותן הפיננסית של הקרנות. מנגנון האיזון האקטוארי בקרנות מבוסס על העודף הכספי, שכאמור אין זה ברור אם הוא משקף במדויק את מצבן. לפי המנגנון, שיעור מסוים שלעל היה ממנו ביטחון שלמטה מרווח היה לשמש אמור הכספי העודף זכויות העמיתים. מרווח הביטחון החברות המנהלות לפעול לשמירה על מצבן את להעריך קשה יהיה שבו מצב להיווצר עלול ומשכך, בוטל

האקטוארי האמיתי של הקרנות, אלא אם הן ייקלעו לגירעון מהותי. : ת מו ל ת הש ת נ ש ל ה א י צ י ה ת ח ס ו נוסחת היציאה של עמית נ

ולפיכך הכסף שהצטבר בחשבונו במשך שש גירעונית, היא להשתלמות שהעביר מנתונים ההשתלמות. בשנת עלותו לכיסוי מספיק אינו שנים המנהל התפעולי של הקרנות עולה כי עלויות שנת ההשתלמות התשע"א )

( עלו על סך החיסכון שנצבר למשתלמים בשלוש הקרנות ביותר מ-2011 מיליון ש"ח. הקרנות איזנו את מרבית הגירעון באמצעות מרכיב כספי50


המעביד שנותר בקרנות בגין עו"ה שלא יצאו להשתלמות )ראו לעיל בנושאחישוב העודף הכספי של הקרנות(.


היבטים בזכויות עמיתים: ה ל י ג ר ת מו ל ת ש ה ן ר ק ב ן ו כ ס י לפי חוק הפיקוח על שירותים ח

התשס"ה- גמל(, )קופות כעמית2005פיננסיים להצטרף הזכאי עובד , לאותה המיועדת קרן בכל לבחור רשאי )קרן השתלמות( גמל לקופת

. בביקורת נמצא שיש אי-בהירות בעניין זכאותם של עו"ה לבחור0מטרה בקרן השתלמות רגילה ובשאלה אם קרן השתלמות רגילה וקרן השתלמות לעו"ה הכוללת זכות לשנת השתלמות מיועדות "לאותה מטרה" כפי שקובע

חוק הפיקוח. : ק ת ו ת נ לש ת ו א כ ז ר ו ש י שנת ותק מהווה רכיב לחישוב שכרם א

השוטף של עו"ה ולצבירת זכויות לקראת הפרישה לגמלאות. עו"ה שיצאשנת על אישור ותק. כשנת זו בשנה להכרה זכאי השתלמות לשנת השתלמות כשנת ותק ניתן לעו"ה על ידי קרן ההשתלמות לאחר שהשלים את תכנית הלימודים לאותה שנה, כפי שאושרה על ידי הקרן, והעביר לה

את האישורים הנדרשים. כ- שמכלל נמצא )59,000בביקורת האחרון בעשור שהשתלמו עו"ה

( לא קיבלו מהקרנות אישור זכאות14% )כ-8,500(, יותר מ-2002-2012 לא9%לשנת ותק: מבין עמיתי קרנות ההסתדרות שיצאו לשנת שבתון כ-

קיבלו אישור ותק, ויותר משליש מעמיתי קרן העל-יסודיים לא קיבלו אישורקיבלו ולא ההשתלמות בשנת מחויבויותיהם את שהשלימו עובדים זה. אישור ותק נפגעים הן בשכרם השוטף והן בזכויות הפרישה. יצוין כי ייתכן שחלק מעו"ה שלא קיבלו אישור ותק לא השלימו את מחויבויותיהם בשנת

ההשתלמות ולכן אינם זכאים לאישור.: ה י ס נ זכויות פ את רכשו הקרנות לפי תקנוני הקרנות, מאז הקמתן

שאליו המסלול לפי השתלמות בשנת הנמצאים עמיתים עבור הפנסיה שויכו. לפיכך, עבור עמיתים עובדי מדינה המבוטחים בפנסיה תקציבית הן

שילמו את ערך זכויות הפנסיה לאוצר המדינה. קרנות נקלעו העשרים המאה של התשעים שנות שבתחילת היות משרד נציגי עם סוכם עמוק, אקטוארי גירעון של למצב ההשתלמות האוצר כי לגבי עו"ה שהם עובדי משרד החינוך תהיה רכישת זכויות הפנסיה

20בשנת ההשתלמות על חשבון משרד האוצר. מאז ההסכם חלפו יותר מ- שנה ומצב הקרנות השתפר, בייחוד מצב קרנות ההסתדרות, והן מציגות

מיליארד ש"ח. על אף השינוי3בדוחותיהן עודף כספי ניכר העומד על כ-בנסיבות, ההסדר לא נבחן מחדש.

: ל ב ו י ה ק נ מענק היובל ניתן אחת לשנה לעו"ה שצבר תקופת ותקמעצבאי(; המענק הוא25של ותק בשירות )כולל הציבורי שנים בשירות

מהשכר ומשולם לעו"ה הזכאים בחודש יוני של כל שנה. גם60%בגובה הוותק את צברו אם יובל מענק לקבל זכאים השתלמות בשנת עו"ה

שנים(. 30המתאים )לעו"ה בבעלויות נדרש ותק של שילמו הקרנות לעו"ה בשנת השתלמות את מענק היובל2010עד שנת

העביר המשרד2003-2010ומשרד החינוך זיכה אותם על כך. בין השנים המשרד היה חייב לשלוש הקרנות2011לקרנות רק חלק מחובו. ביולי

בהתאם0 לעו"ה השתלמות לקרן להצטרף רשאים שאינם עו"ה למעט לתקנוני הקרנות.


מיליון ש"ח בגין מענק היובל ששילמו למשתלמים. במועד סיום14יותר מ-הביקורת שילם המשרד לקרנות רק חלק מהחוב שהצטבר.


חדלו הקרנות לשלם את מענק היובל לעו"ה הנמצאים בשנת2011משנת באיחור2012 ו-2011השתלמות. משרד החינוך שילם את המענק לשנים

של חצי שנה עד שנה ושלושה חודשים. בכך יש משום הפרה של זכויותעו"ה.

מוסדות ונושאי משרה בחברות המנהלות : ן ו י ר ו ט ק ר י ד ב ו ת י ל ל הכ ה פ ס א ב ת ו פ ת ת כתב המינויהש

מטעם המדינה שנמסר על ידי השרים לדירקטורים בחברות המנהלות הואזה בכלל אחרת, לסמכות אזכור בו ואין בלבד, דירקטור לתפקיד השתתפות והצבעה באספה הכללית. בשלוש החברות המנהלות השתתפו הדירקטורים בדיוני האספה הכללית והצביעו בנושאים השייכים לסמכויות האספה בלבד, כמו מינוי של דירקטורים ותנאי העסקתם, בלי שקיבלו ייפויהחברות רשות שנים, במשך בקרנות. השליטה אמצעי מבעלי כוח הממשלתיות לא עמדה במפורש על כך כי לדירקטורים מטעם המדינה אין

סמכות להשתתף ולהצביע באספות הכלליות. המדינה: מטעם שליטהדירקטורים באחוזי מחזיקה שהמדינה היות

תקנוני פי על מטעמה; דירקטורים בהן למנות מוסמכת היא בקרנות, הקרנות, שר החינוך ימנה בכל אחת משלוש הקרנות שני דירקטורים ושר

האוצר - אחד. לא אוישה מצבת הדירקטורים מטעם2000-2012נמצא כי בין השנים

דירקטורים שני רק כיהנו מהתקופה בחלק כלהלן: במלואה, המדינה מטעם המדינה בכל אחת מהקרנות או החברות המנהלות, בחלקה כיהן דירקטור אחד, והיו חודשים שבהם לא כיהן אף דירקטור מטעם המדינה. במציאות שבה הדירקטוריון פועל תקופות ממושכות בהרכב חסר ובהיעדרלמעסיקים העובדים נציגי בין הנדרש האיזון מופר נציגות של המדינה,

ונפגעת פעילותו התקינה והסדירה של הדירקטוריון. נמצאו ארבעה מקרים שבהם המשיכו דירקטורים2000-2012בין השנים

שתקופת אף על בדירקטוריון, בתפקידם לכהן השרים ידי על שמונו דירקטורים שמונו לקרן אחת כי ארבעה נמצא כן, כמו כהונתם תמה. בישיבות גם סמכות בלא והצביעו השתתפו בלבד ההסתדרות מקרנות

דירקטוריון של הקרן האחרת.

סיכום והמלצותליצור מסגרת רשמית לחיסכון נוסדו במטרה קרנות ההשתלמות לעו"ה שייעודו הרחבת ההשכלה, העשרה, רענון והתחדשות עצמית ומקצועית שלשתיוחד חופשה לשנת לצאת לעו"ה מאפשר בהן החיסכון עו"ה.

להשתלמויות ולהכשרה מקצועית במימון הקרנות. אף על פי שזכותם של עו"ה לקרן השתלמות עוגנה בהסכמים קיבוציים, בהנחיית החשכ"ל, בתקנון שירות עו"ה ובנוהל משרד החינוך, לא הפרישו משרד החינוך והבעלויות עבור אלפי עו"ה המועסקים על ידם כספים לקרן השתלמות. אי-הצטרפות של עו"ה לקרן אינה גורעת מחובת המעסיקים


לפעול כדי שכל עו"ה יממש את זכויותיו במלואן, ועל המשרד והבעלויותלהסדיר זאת לאלתר.

במרוצת השנים גדל הפער בין עו"ה המנצלים את החיסכון בקרנות לצורכילהם משמש בקרן שהחיסכון אלו לבין המקורי ייעודן לפי השתלמות

למטרות אחרות. לאור


היוצאים לשנת השתלמות, על משרד עו"ה הירידה המתמשכת במספר החינוך, משרד האוצר, החברות המנהלות ונציגי המורים לתת את דעתםהנוכחית במתכונתן הקרנות פעילות תרומת את ולבחון אלה למגמות ליציאה ביצירת תמריצים הצורך ואת לעו"ה, מקצועית העשרה למימון

לשנת השתלמות. על עו"ה מוטלות מגבלות בעניינים דוגמת בחירת קרן ההשתלמות, בחירת מסלולי החיסכון ומשיכת כספים מהקרן. על אגף שוק ההון במשרד האוצר בשיתוף החברות המנהלות, משרד החינוך ונציגי המורים לבחון את הסרת המגבלות האלה, בד בבד עם שמירת האפשרות לעו"ה המעוניינים בכך

לצאת לשנת השתלמות.בכספים כמיליארד ש"ח שמקורו כספי בסכום של עודף נצבר בקרנות שהפרישו המעבידים לטובת עו"ה שלא ניצלו את זכאותם. נוסחת היציאה לשנת השתלמות היא גירעונית וכספים אלה משמשים למימונה, דבר הגורםהמעורבים לגורמים ממליץ המדינה מבקר משרד בין-דורי. לסבסוד בהקצאת רכיב כספי המעביד ובשימוש בו, משרד האוצר, משרד החינוך והחברות המנהלות של הקרנות לבחון מחדש את נוסחת היציאה לשנת

השתלמות ואת הצטברות העודפים בקרנות.בישיבות נוכחים יהיו שנציגיה מחייב המנהלות בחברות המדינה שיתוף האספה הכללית. נציגות חסרה מפרה את האיזון הנדרש בין נציגי העובדים למעסיקים. על משרד החינוך, משרד האוצר ורשות החברות להקפיד עלולבחון את כלל הנושאים הקשורים להתנהלות דירקטורים במועד מינוי

החברות המנהלות על פי הכללים המחייבים ממשל תאגידי תקין. על משרד החינוך, משרד האוצר )אגף שוק ההון, החשב הכללי והממונהההיבטים למכלול דעתם לתת ורשות החברות הממשלתיות על השכר(

והנושאים שהועלו בדוח זה.


ממצאי מעקב

התאמות לתלמידים לקויי למידה בבחינותהבגרות

חינוך, במוסדות לתלמידים בגרות בחינות מקיים החינוך משרד ולנבחני משנה להעריך את רמת0לתלמידים אקסטרניים , שנועדו

ידיעותיהם על פי קנה מידה אחיד.

פעולות הביקורתינואר-יולי בחודשים המדינה מבקר שעשה -2006בביקורת )להלן

הביקורת הקודמת( נבדקו כמה היבטים בטיפול בבחינות הבגרות, ובהם . בחודשים אפריל-יוני0ההתאמות בדרכי ההיבחנות לתלמידים לקויי למידה

חזר משרד מבקר המדינה ובדק את ההיבט הזה )להלן - הביקורת2012 הנוכחית(, ובכלל זה את האופן שבו פעל משרד החינוך לתיקון הליקויים

.0שעלו בביקורת הקודמת

עיקרי הממצאים לשר החינוך והתרבות דאז נכתב כי לכ-1997בדוח מחקר שהוגש בשנת

מהתלמידים במערכת החינוך יש ליקויי למידה המחייבים התייחסות10% חינוכית המתאימה לצרכים יחידניים ולדרישות מערכת החינוך. על פי דוח

15.5%, 2002מחקר שהוגש למדען הראשי של משרד החינוך באוקטובר התקשו8.6%מהתלמידים בכיתות ד' במגזר היהודי היו לקויי קריאה ועוד

בקריאה. התאמות בדרכי ההיבחנות בבחינות הבגרות מאפשרות לתלמידים לקויי למידה לעקוף את תחומי הקושי ולתת ביטוי הולם לידע שרכשו ללא

המגבלות הנובעות מהלקות.יש להפנותו לאבחון דידקטי, כדי לקבוע אם התלמיד הוא לקוי למידה, לאבחון פסיכולוגי או לאבחון משולב )דידקטי ופסיכולוגי(. יצוין כי לרוב הורי

התלמידים הם המממנים את האבחון, ועלותו מגיעה לכדי אלפי ש"ח.עיקר.1 נותרו בחלוף חמש שנים מפרסום ממצאי הביקורת הקודמת

המגמות שעליהן הצביע הדוח הקודם, וחלקן אף התרחבו, כמפורט להלן. נבחן אקסטרני הוא תלמיד שלא ניגש לבחינת בגרות במסגרת לימודיו בבית0

ספר על-יסודי אינטרני אלא נבחן במסגרת חיצונית. נבחן משנה הוא בוגר בית ספר על-יסודי אשר נבחן בחינת בגרות או בחינת גמר במסגרת בית הספר שבו סיים את לימודיו, כדי להשלים את בחינות הבגרות שלא נבחן בהן או כדי

לשפר את ציוניו..511(, עמ' 2007 )ב57דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0 בנוגע לממצאי בדיקת מעקב בנושא נוסף - "פעולות משרד החינוך לשמירה0

.1147על טוהר בחינות הבגרות" - ראו בדוח זה, עמ'


להם)א( שאושרה הנבחנים בשיעור ניכרת עלייה חלה המגזרים בכל התאמה אחת או יותר, לרבות בשני המגזרים שבהם שיעור התלמידים בעלי ההתאמות היה נמוך במיוחד בשנת התשס"ה - הערבי והדרוזי. עם זאת נותרו פערים גדולים בין המגזרים: במגזר היהודי הכללי ובמגזר היהודי הדתי

, והוא גדול פי שניים40%שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות הוא כ- ויותר משיעור בעלי ההתאמות במגזר החרדי, במגזר הערבי ובמגזר הדרוזי. מהנתונים האמורים ומתשובת משרד החינוך עולה שחלק מן ההתאמות שאושרו לתלמידים מהמגזר היהודי הכללי ומהמגזר היהודי הדתי, אושרו לתלמידים שאינם לקויי למידה. נוכח שיעורי ההתאמות האמורים ובהיעדרה של בדיקה מעמיקה של הגורמים לגידול בשיעור הזכאים, לא ניתן לשלול

את האפשרות שמדובר בחלק ניכר מההתאמות שאושרו. בביקורת הקודמת נמצא כי במחוזות תל אביב והמרכז וכן במינהל)ב(

לחינוך התיישבותי היה ייצוג יתר לתלמידים שאושרה להם התאמה אחת אוואילו במחוז הצפון ובבתי הספר בפיקוח המוכר שאינו רשמי היה יותר;

להם תת-ייצוג. בביקורת הנוכחית עלו ממצאים דומים. בביקורת הנוכחית הועלה כי נמשכת מגמת הגידול בשיעור התלמידים)ג(

שאושרו להם התאמות בבחינות בשל לקויות למידה; שיעור בתי הספר מהתלמידים( היה בשנת30%שבהם אושרו התאמות רבות )עבור יותר מ-

התשע"א לפי45%הלימודים משיעורם אחוזים בעשרות גדול שיעור , ממצאי הביקורת הקודמת.

( אושרו התאמות18% בתי ספר )173עוד נמצא בביקורת הנוכחית כי ב-מהנבחנים או יותר; ב-50%ל- מבתי הספר אושרו התאמות ל-51 70%

מהנבחנים או יותר. משרד.2 פעל לא הקודמת, הביקורת מממצאי התחייב שהדבר אף

החינוך לניתוח ממשי של הגורמים למגמות המסתמנות בתחום זה, ומרבית. 0ממצאי הביקורת אף לא נדונו על ידי הצוות לתיקון ליקויים שבמשרד

ברמה .3 רמות של התאמות: התאמות החינוך קבע שלוש ,1משרד שאינן משנות את מתכונת הבחינה, אין בהם כדי לסייע לנבחנים שאינם לקויי למידה, ואין הן נוגעות לתוכן הבחינה אלא לתנאיה; התאמות ברמה

3, שיש בהן כדי לשנות שינוי חלקי את מתכונת הבחינה; התאמות ברמה 2לשינוי בתנאי הבחינה נוגעות והן המשנות את מהות הנמדדת בבחינה, ובתוכנה, למשל בחינה בעל פה. המינהל הפדגוגי הסמיך ועדות שפועלות

ו-1במחוזותיו לעסוק בהערכה ובבקרה בנוגע להתאמות ברמה אשר2 ועדות אלה הן המאשרות ועדות מחוזיות(; - אושרו בבתי הספר )להלן

. 3התאמות ברמה הביקורת הנוכחית העלתה שהוועדות המחוזיות לא קיימו בקרה על)א(

אישור ההתאמות הניתנות על ידי בבתי הספר, ואין בידיהן נתונים על מספר ההתאמות שאושרו. יצוין שמשרד מבקר המדינה כבר העיר בדוח הקודם שמסירת נתונים למחוזות באופן שוטף היא תנאי בסיסי לקיום בקרה על

בתי הספר, אולם בביקורת הנוכחית הועלה כי הדבר עדיין אינו מוסדר.

א לחוק מבקר21 משרד החינוך הקים צוות לתיקון ליקויים בהתאם לסעיף 0 ]נוסח משולב[.1958המדינה, התשי"ח-


ועדת הערעורים העליונה מוסמכת לדון ולהחליט בערעורים של בתי)ב(. ב-3ספר על החלטותיהן של הוועדות המחוזיות בדבר התאמות ברמה

מהישיבות שקיימה הוועדה לקראת מועד בחינות קיץ התשע"א לא6.6% הייתה לפניה חוות דעת של פסיכולוג, ופסיכולוג גם לא השתתף בישיבות

אלה כנדרש בהוראות המשרד.

סיכום והמלצות הדורשות מהותיות סוגיות כמה על מצביעים הנוכחית הביקורת ממצאי פעולות לבדיקה ולתיקון בתחום ההתאמות לתלמידים לקויי למידה. סוגיות אלה הועלו ברובן גם בדוח הביקורת הקודם, אך משרד החינוך לא פעלניכר חלק לתיקון הקודם הדוח פרסום ממועד שחלפו השנים בחמש התרחבו, ואף נותרו הקודם הדוח הצביע שעליהן המגמות מהליקויים. הגידול בשיעור התלמידים שאושרו להם התאמות מגמת בעיקר המשך בבחינות בשל לקויות למידה, לצד הפערים בין מגזרים, מחוזות ובתי ספר

שונים בשיעור התלמידים שהוכרו כזכאים. - היהודי במגזר י"ב ניכר מתלמידי בו חלק פי ממצאי40%מצב על

ובמתכונת בתנאים הבגרות בבחינות להיבחן יכולים אינם - הביקורת הקיימים, מחייב הערכה מחודשת של התנאים והמתכונת, וככל שיידרש על

פי ממצאי ההערכה - ביצוע שינויים בהם. על משרד החינוך לנתח את המגמות והנתונים העולים בתחום זה ובעיקר את שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות בבחינות בשל לקויות למידה,ההתאמות בשיעור ומחוזות אוכלוסייה מגזרי בין הנרחב השוני לצד ישפיעו על המאושרות. עליו לפעול לכך שגורמים כלכליים-חברתיים לא לקיים המשרד על החינוך. במערכת והמאושרות הנבחנות ההתאמות ופיקוח שוטפים על הליכי אישור ההתאמות בבתי הספר. ככלל, מעקב המעקב אחר הנתונים האמורים ובחינתם נועדו להבטיח מתן מענה מלא ומתאים לכל הנבחנים בעלי לקויות הלמידה כך שיוכלו לתת ביטוי לידע

שרכשו, וכל זאת בלא שייפגע עקרון השוויון בקיום הבחינות.


ממצאי מעקב

פעולות משרד החינוך לשמירה על טוהר בחינות הבגרות

חינוך, במוסדות לתלמידים בגרות בחינות מקיים החינוך משרד ולנבחני משנה להעריך את רמת0לתלמידים אקסטרניים , שנועדו

ידיעותיהם על פי קנה מידה אחיד. אגף הבחינות במשרד החינוךמופקד על הארגון והניהול של הבחינות.

שמירה על כללי טוהר בחינות הבגרות נועדה להבטיח שוויון, הגינותזכאי לתעודת הידע של הנבחנים. תלמיד נאות לרמת ביטוי ומתן בגרות אם עמד בבחינות על פי כללים שקבע המשרד. לזכאות שליש השפעה ולציונים בתעודת הבגרות שלו תלמיד לתעודת בגרות יכולתו ועל גבוהה להשכלה למוסדות להתקבל סיכוייו על רבה

להשתלב בשוק העבודה.

פעולות הביקורתינואר-יולי בחודשים המדינה מבקר שעשה -2006בביקורת )להלן

הביקורת הקודמת( נבדקו כמה היבטים בטיפול בבחינות הבגרות, ובהםהבגרות בחינות אפריל-יוני 0טוהר בחודשים מבקר20120. משרד חזר

המדינה ובדק את ההיבט הזה )להלן - הביקורת הנוכחית(, ובכלל זה את.0האופן שבו פעל משרד החינוך לתיקון הליקויים שעלו בביקורת הקודמת

עיקרי הממצאיםהחינוך.1 משרד הצליח לא הקודמת הביקורת מאז שחלפו בשנים

במרבית הבחינות; טוהר כללי את הנבחנים שהפרו שיעור את לצמצם בשנים הבחינות מזה2010-2011מועדי יותר גדול היה אף שיעורם

שנמצא בביקורת הקודמת.

נבחן אקסטרני הוא תלמיד שלא ניגש לבחינת בגרות במסגרת לימודיו בבית0 ספר על-יסודי אינטרני אלא נבחן במסגרת חיצונית. נבחן משנה הוא בוגר בית ספר על-יסודי שנבחן בחינת בגרות או בחינת גמר במסגרת בית הספר שבו סיים את לימודיו, כדי להשלים את בחינות הבגרות שלא נבחן בהן או כדי

לשפר את ציוניו..511(, עמ' 2007 )ב57דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0 נעשתה בדיקת השלמה באגף לחינוך על-יסודי.2012 בספטמבר 0למידה0 לקויי לתלמידים התאמות - נוסף בנושא מעקב בדיקת ממצאי

.1133בבחינות הבגרות - ראו בדוח זה, עמ'


סוגיית2008)א( משנת .2 ואילך הועלתה בחריפות במשרד החינוך המעורבות של עובדי הוראה בבתי הספר בהפרות חמורות של כללי טוהר

הבחינות. מעורבות כזו


דורשת נקיטת פעולות נחרצות לאלתר נגד המפרים את הכללים. משרד החינוך עצמו סבור שאין די בפעולות שננקטות לטיפול בסוגיה, אולם עד

הוא לא עשה די למיגור התופעה ולהתמודדות נמרצת עמה.2012שנת מנכ"ל בחוזר מתאימות; פעולה דרכי לגיבוש עבודת מטה נעשתה לא

לא נקבעו מפורשות דרכי פעולה לטיפול בעובדי0בנושא טוהר הבחינות הוראה או באנשי צוות אחרים בבתי הספר אשר הפרו את כללי טוהר

הבחינות, למעט האפשרות להשעות מורים מהשגחה על בחינות. ועדת בירור במשרד החינוך בראשות מנהלת האגף לחינוך על-יסודי)ב(

בודקת מידע המתקבל באגף הבחינות בדבר עובדי הוראה שעברו על כללי טוהר הבחינות. הוועדה פועלת בלי שמשרד החינוך קבע את הרכבה ואת סמכויותיה, את דרכי פעולתה, את אמות המידה לקבלת החלטותיה ואת

החובה לנמקן ואת האופן שבו יש לתעדן. במשך שנים אירעו הפרות חמורות ושיטתיות של כללי טוהר הבחינות)ג(

בבית ספר תיכון א', ויוחסו עברות בתחום זה גם לעובדי הוראה בו. המשרד קיים הליך טיפול משמעתי מקיף ופרטני כלפי אוכלוסיית התלמידים, אולםבאופן קוימו ובצוותי ההשגחה במורים הטיפול שהליכי הרושם מתקבל בלתי החלטי וספק אם הושלמו. האופן שבו טיפל משרד החינוך במקרה זהשבהם במקרים וכוללים שלמים טיפול הליכי נוקט אינו שהוא מלמד

מתגלות עברות נרחבות על כללי טוהר הבחינות.

סיכום והמלצות הביקורת הנוכחית העלתה שהצוות לתיקון ליקויים שהקים משרד החינוך לא עסק בממצאים עיקריים שעלו בדוח הקודם, למשל במשמעות הנתונים על היקף העברות על כללי טוהר הבחינות; בהפעלת אמצעי המשמעת והענישה שנקבעו בחוזר טוהר הבחינות; ובבדיקת האפשרות לנקוט אמצעי משמעת נוספים כלפי מי שעברו על הכללים בתחום זה, ובעיקר מורים ובתי ספר. המשרד לא פעל בחמש השנים שחלפו ממועד פרסום ממצאי

הביקורת הקודמת לתיקון חלק ניכר מהליקויים האלה. על משרד החינוך לפעול לביסוס ולחיזוק של פעולותיו בנוגע לטוהר בחינות הבגרות לשם הבטחת תנאי היבחנות הוגנים ושוויוניים. על המשרד לפעול בדרך שתבטיח שמי שעבר על כללי טוהר הבחינות והשיג עקב כך ציונים גבוהים יותר, לא ייהנה מיתרון לא הוגן, למשל, בקבלה למוסד להשכלה גבוהה. כמו כן עליו להבטיח שיהיה בסיס הולם בדין לפעולותיו בעניין עובדי הוראה שהועלה חשד שעברו על כללי טוהר הבחינות, לעגן בכתב את הליכי הטיפול הנדרשים במקרים כאלה ולקבוע מי הגורמים המוסמכים

לנקוט את אותם הליכים.

(. 3.10.99)א(, כ"ג בתשרי התש"ס )2 חוזר מנכ"ל תשס/0

288

משרד המשפטים

לות הביקורת פעו ברשות האכיפה והגבייה נבדקו היבטים של עבודת הרשות מול ציבורבלשכות הגבייה לייעול הרשות פעולות ובהם והחייבים, הזוכים בתחום והוצאות. אגרות קנסות, לגביית ובמרכז לפועל ההוצאה בין היתר, פעולות הרשות לאיחוד לשכות ההוצאה לפועל נבדקו, קנסות, לגביית במרכז חיצוניים. חוקרים והפעלת לפועל הוצאה בתי ממזכירויות הנתונים העברת מישק נבדקו והוצאות אגרות המשפט למרכז, הסמכויות המקבילות בפריסת חובות ואיוש עמדותבדיקות והגבייה. האכיפה ברשות נעשתה הבדיקה קהל. קבלת

השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט. באגף הסיוע המשפטי שבמשרד המשפטים נעשתה ביקורת מעקב

בדוח שנתי תיקון הליקויים שפורסמו מידת ב של מבקר61אחר הזכאות הרחבת האלה: בנושאים בעיקר עסק המעקב המדינה. לסיוע משפטי ושיתוף פעולה עם גופי סיוע אחרים; פעולות האגףניהול הפניות לקבלת לייצוג משפטי; זכאותו ליידוע הציבור בדבר סיוע משפטי; המענה הטלפוני בלשכות הסיוע; סדרי העסקתם של עורכי דין חיצוניים והפיקוח עליהם; וסדרי העסקתם של עורכי דין פנימיים המועסקים לפי חוזי העסקה קבלניים. נוסף על כך נבדק

קידומו של מתן ייצוג משפטי לקטינים בהליכים אזרחיים.


רשות האכיפה והגבייה

היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים והחייבים על פי2009רשות האכיפה והגבייה )להלן - הרשות( הוקמה בינואר

החלטת ממשלה ולפיה תוקם יחידה ארגונית שתופקד על ההוצאה לפועל ועל המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות המשולמים לאוצר המדינה; רשות זו תנוהל בנפרד מהנהלת בתי המשפט ותהיה כפופה לשר המשפטים. הרשות היא יחידת סמך במשרד המשפטים ונחלקתוהמרכז הוצל"פ( - )להלן לפועל יחידות: מערכת ההוצאה לשתי נועדה הרשות המרכז(. - )להלן והוצאות אגרות קנסות, לגביית להיות גוף ממשלתי מוביל בתחום האכיפה והגבייה לשם חיזוק שלטון החוק ותוך שמירה על זכויות הפרט. כדי לייעל את הגבייה ולשפרבהם חקיקה, תיקוני הרשות יזמה במדינה התשלומים מוסר את

שיפורים ושינויים שנועדו לסייע לציבור הזוכים והחייבים.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים של2012בחודשים אפריל עד אוגוסט

עבודת הרשות מול ציבור הזוכים והחייבים. בין היתר נבדקו פעולות הרשות לייעול הגבייה, איחוד לשכות ההוצל"פ, הפעלת חוקרים בהוצל"פ, המישקלמרכז, סמכויות מקבילות בתי המשפט נתונים ממזכירויות של העברת בפריסת חובות וקבלת קהל במרכז. הבדיקה נעשתה בהוצל"פ ובמרכז.

בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט.

עיקרי הממצאים1. : ל ע ו פ ל ה צא ו ה ה ת כ ר חשוב מע תפקיד ההוצל"פ לרשמי

ביותר בלשכות ההוצל"פ, והוקנו להם סמכויות שיפוטיות ומינהליות. נמצאשהתייחסו הרשות מנהל של המקצועיות ומהערותיו מהנחיותיו שכמה הנמצאים לעניינים נגעו בהוצל"פ, עליהם לממונה ושהופנו לרשמים

בתחום שיקול הדעת העצמאי שלהם במסגרת הליכים שנדונו לפניהם. שנים לפני הקמת הרשות, התקבל תיקון לחוק15, כ-1994בשנת .2

, ולפיו רשם יכול למנות חוקר הוצל"פ כדי1967ההוצאה לפועל, התשכ"ז- שזה יחקור מטעמו אם לחייב יש יכולת כלכלית לשלם את חובו )"חקירת

בשנת רק החוק2011יכולת"(. הוראת את ליישם הרשות החלה המאפשרת מינוי חוקרי הוצל"פ חיצוניים. לשם כך הוחלט להקים מאגר ארצי של חוקרי הוצל"פ, וזאת אף שהרשות טרם בחנה את כל ההיבטיםקולקטיבית והצפון החליטו חיפה במחוז ההוצל"פ לכך. רשמי הנוגעים

291משרד המשפטים

לחוקרים, אלא בחרו לבצע את החקירות יכולת שלא להפנות חקירות בעצמם.


כדי להגביר את האכיפה יזמה הרשות מבצעי גבייה עם זוכים מוסדיים..3 מנתוני הרשות עולה כי יעילותן של האכיפה והגבייה באמצעות המבצעים

25,150 תיקים, ומתוכם נסגרו 165,000הייתה חלקית: במבצעים נכללו תיקים )כ-14,770( בגין טיוב נתונים, והושגו הסדרים ב-15%תיקים )כ-

9%.) החלטות הרשמים המלאות נשלחות במערכת הממוחשבת רק לעורכי.4

94%דין מייצגים המחוברים למערכת של ההוצל"פ. על פי נתוני הרשות, כ- מהחייבים. יתר החייבים )כ-6%מהזוכים מיוצגים בידי עורכי דין, לעומת כ-

אינם94% הם לפיכך דחוק. כלכלי מצב בשל רובם מיוצגים, אינם ) מסתייעים בייצוג משפטי, אינם מקבלים את ההחלטות המלאות ונדרשים

לפעול מיזמתם כדי להשיגן.חוק2009בדצמבר .5 החוקה, ועדת לאישור המשפטים שר העביר

ומשפט של הכנסת את טיוטת צו ההוצאה לפועל )סגירת לשכות(, התש"ע- , ולפיה ייסגרו לשכות הוצל"פ קטנות וקטנות מאוד. אף שהוועדה2009

לא אישרה את טיוטת הצו, צמצמה הרשות כמעט לחלוטין את הפעילותבחלק מלשכות אלו.

6.: ת ו צא ו ה ו ת ו ר ג א , ת ו ס נ ק ת י י ב ג ל ז כ ר מ המזכירויות האת פרעו שלא חייבים תיקי למרכז להעביר נדרשות בתי המשפט של בתי ממזכירויות הנתונים בהעברת כשלים קיימים כי נמצא תשלומיהם.

כ-2010י בשנת נמצא כ המשפט למרכז ובעיות במישק המחשוב. 42% מהתיקים שנסגרו היו תיקים שבהם נתונים שגויים, ובמחצית הראשונה של

כ-2011שנת מהתיקים שנסגרו היו בהם נתונים שגויים.32% על סמך הנתונים השגויים שלא אותרו פעל המרכז נגד חייבים ונקט הליכי גבייה

שפגעו בהם. נמצאו מקרים שבהם נקט המרכז הליכי גבייה נגד חייבים מאחר שלא.7

קיבל את ביטולי ההחלטות של בתי המשפט שניתנו בהליכים מאוחרים. בתביעות של חייבים נגד הרשות בגין חיובים שגויים קבע בית המשפט כי הצגת אדם כמי שלא שילם חוב עד שהוטל עיקול על רכושו היא בגדר לשון

הרע.ואת.8 בתי המשפט הנהלת את שגויים מעסיק נתונים נושא העברת

, ובמועד סיום הביקורת טרם הוכרעה2009הרשות מאז הקמתה בשנת המחלוקת בעניין האחריות על טיוב הנתונים.

המרכז החתים משרדי ממשלה שהעבירו תיקים לטיפולו על כתב שיפוי,.9 ולפיו כל צד יישא באחריות למחדליו וישפה את האחר בגין הנזקים שגרם לו בעקבות מחדלים אלו. את הנהלת בתי המשפט לא החתים המרכז על

כתב שיפוי זה. במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית )תיקוני חקיקה ליישום התוכנית.10

לשנים ו-2009הכלכלית, התשס"ט-2010 המרכז2009(, חוק תוקן , התשנ"ה- והוצאות, אגרות קנסות, הגדרת1995לגביית בו והורחבה ,

"חוב" כך שהמרכז הוסמך לגבות את כלל החובות של משרדי הממשלה. , כשלוש שנים ממועד תחילתו של2012במועד סיום הביקורת, אוגוסט

(, עדיין לא התממשה כוונת המחוקק שכל חובות2009התיקון לחוק )יולי


חזון התממש וטרם המרכז, באמצעות לגבייה יעברו הממשלה משרדי הרשות שהמרכז יהיה הגוף המוביל בנושא גביית חובות.

למנהל המרכז סמכות לקבל החלטות בעניין פריסת תשלום חוב. כמו.11 כן לעובד מדינה שהוא עורך דין בעל ותק של שלוש שנים לפחות שמינה שר המשפטים יש סמכות לפטור מתשלום תוספת פיגורים. בעקבות תיקון

והוצאות, התשנ"ה-13 לחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות , מונו1995 בכל מחוז רשמים לענייני המרכז מקרב רשמי ההוצל"פ,


והוקנו להם סמכויות דומות. הליך הערעור על החלטות אלה אינו זהה:על ערעור ואילו השלום, משפט לבית מוגש רשם החלטת על ערעור החלטות של מנהל המרכז מוגש כבקשה לעיון מחדש בפניו או באמצעות

עתירה לבג"ץ.עבר המרכז למשכן חדש ששכר. עם המעבר בוטלו2011בנובמבר .12

היות זאת טלפוני, מידע למוקד הופנו והחייבים הקהל, קבלת עמדות שהמשכיר התנה את השכרת המשרדים בכך שלא תתקיים בהם קבלתועל קהל. הרשות לא בחנה את השפעת ההחלטה על עבודת המרכז

( החליטה לפתוח עמדה2012הפגיעה בחייבים. רק לאחרונה )נובמבר מהמדורים המנותקת בירושלים, ההוצל"פ בלשכת קהל לקבלת אחת

ומהמנהלים במרכז.

סיכום והמלצותוהגבייה כוללת את מערכת ההוצאה לפועל ואת המרכז רשות האכיפה

בשנת והוצאות. מאז הקמת הרשות אגרות חלו2009לגביית קנסות, שינויים רבים, שלוו בתיקוני חקיקה, בשינויים מבניים ובשיפורים טכנולוגיים. יש לבחון מדי פעם בפעם את האיזון בין היעד של הרחבת היקף הגבייה באמצעות הענקת כלי אכיפה יעילים לזוכים, לבין יעד השמירה על זכויות

החייבים. עצמאות זה. בתחום העשייה לב הם ההוצל"פ רשמי של החלטותיהם יסוד שיקול הדעת השיפוטי של הרשמים במתן החלטותיהם היא עקרון וכלים ונדבך מרכזי באמון הציבור ברשות. לפיכך חשוב לקבוע הסדרים שיבטיחו את השמירה על עצמאותם. כמו כן על הרשות לבחון את כל ההיבטים הקשורים לעבודתם של חוקרי ההוצל"פ, ולהסיק מכך אם יש לשנות את אופן ביצוען של חקירות היכולת. פעולות הרשות מלמדות כי היא העבירה את הפעילות בחלק מן הלשכות הקטנות ללשכות אחרות, ובכמה מהן כמעט אין כיום פעילות. על הרשות לבחון אם נדרש להעלות

את הנושא מחדש לפני ועדת החוקה, חוק ומשפט.נושא להסדרת בדחיפות לפעול חייבים המשפט בתי והנהלת המרכז פגיעה למנוע וכדי כך לשם ביניהם. הנתונים העברת במישק הכשלים באמון הציבור במערכת השלטונית ובמערכת המשפט, עליהם להביא את המחלוקת בעניין האחריות לטיוב הנתונים להכרעתו של היועץ המשפטיבין הליך זהות לידי ייזום חקיקה שתביא על הרשות לשקול לממשלה. הערעור על החלטות הרשמים בנושא פריסת חוב ובין הליך הערעור על החלטות בעלי התפקידים במרכז בנושא זה. כדי לתת שירות מיטבי לקהל הפונים למרכז, על הרשות לבחון מחדש את החלטתה לאייש עמדת קבלתבפריסה קהל קבלת עמדות לאייש האפשרות את לשקול אחת, קהל

ארצית וליידע את החייבים על החלטתה.


ממצאי מעקב

מתן סיוע משפטי בתחום האזרחי מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הבטחת זכויותיהן של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל ועל קידומן בכל תחומי החיים. במסגרת זו לזכות הגישה לערכאות שיפוטיות יש חשיבות מיוחדת במינה, שכן "אין היא זכות-יסוד במובנו הרגיל של המושג זכות-יסוד. שייכת היא למיסדר נורמות אחר בשיטת המשפט. ניתן לומר... כי נעלה היא על זכות-יסוד. לא עוד, אלא שקיומה הינו תנאי הכרחי וחיוני לקידומן

.0של שאר זכויות-היסוד" מתן ייצוג משפטי ראוי הוא לעתים כלי הכרחי לקיום זכות הגישההחברתיים-משפטיים החיים במציאות ולצדק. שיפוטיות לערכאות המודרניים עלול האזרח להזדקק לשירותים משפטיים של עורך דין בהליכים משפטיים שונים. אף שהשירותים הללו נדרשים לעתים לשם הגנה על זכויות יסוד, יש שידן של אוכלוסיות מסוימות אינה משגתלנכון רואה ישראל מדינת לפיכך בהם. הכרוכות בעלויות לשאת לסייע לאוכלוסיות אלה במתן שירותי ייצוג משפטי. השירותים ניתניםלפי אמות המידה שנקבעו בלא תשלום, למעט אגרת השתתפות,

)להלן - חוק הסיוע המשפטי1972בחוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-התשל"ג- המשפטי, הסיוע ותקנות החוק(, -1973או )להלן

התקנות(, שהותקנו על פיו. החוק קובע כי לשכת הסיוע המשפטיבעלותם לשאת משגת אינה שידו למי משפטיים שירותים תיתן

. בתקנות נקבעו0ולזכאים נוספים שנקבעו לפי העניין בתוספת לחוקלצורך המבקש. הכנסותיו של ובהן השירות, למתן המידה אמות יישום החוק הוקם במשרד המשפטים האגף לסיוע משפטי )להלן - אגף הסיוע או האגף(. האגף מורכב מהנהלה ראשית ומחמש לשכות

.0מחוזיות

פעולות הביקורתהסיוע.2010בשנת אגף את תפקודו של בדק משרד מבקר המדינה

הבדיקה נעשתה בעיקר בנושאים האלה: הרחבת הזכאות לסיוע משפטי ושיתוף פעולה עם גופי סיוע אחרים; פעולות האגף ליידע את הציבור בדבר זכאותו לייצוג משפטי; ניהול הפניות לקבלת סיוע משפטי; המענה הטלפוני

(,3, פ"ד נא)ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ 733/95ע"א 0577 ,631-632( 1997.)

נוסף על הזכאים לסיוע בשירות משפטי בגלל היותם מעוטי יכולת, יש זכאים0 שזכאותם נקבעת לפי העניין שבו נדרש השירות המשפטי, בלי שיידרשו לעמודהמשפטי, הסיוע לחוק בתוספת לקבוע בהתאם כלכלית, זכאות במבחני

, ובהיקף שנקבע בה.1972התשל"ב- נכון למועד סיום הביקורת, לשכה נוספת - לשכת מרכז - נמצאת בהקמה0

בעיר לוד.


בלשכות הסיוע; סדרי העסקתם של עורכי דין חיצוניים והפיקוח עליהם;וסדרי העסקתם של עורכי דין פנימיים המועסקים בחוזי


בדוח שנתי קודם2011העסקה קבלניים. ממצאי הבדיקה פורסמו במאי .0של מבקר המדינה )להלן - הביקורת הקודמת או הדוח הקודם(

עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב2012בחודשים מאי-אוגוסט )להלן - ביקורת המעקב( כדי לבדוק את מידת תיקון הליקויים שצוינו בדוחנושא בביקורת המעקב נבדק כן, כמו אופן הטיפול בהם. ואת הקודם

קידומו של מתן ייצוג משפטי לקטינים בהליכים אזרחיים.

עיקרי הממצאיםאופן הטיפול בליקויים

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התייחסותם של האגף ושל משרדרוב את תיקן האגף הקודמת. בביקורת שהועלו לממצאים המשפטים הליקויים הנוגעים לטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי ולסדרי ההעסקה והמינהל שהועלו בביקורת הקודמת. במקרים שבהם לא תוקנו הליקויים,והגיע החל האגף לתקנם או שקל את המלצות משרד מבקר המדינה

למסקנות אחרות.גוף1958בחוק מבקר המדינה, התשי"ח- נקבע שבכל ]נוסח משולב[,

מבוקר שבביקורת שנעשתה בו התגלו ליקויים, ימנה ראש הגוף המבוקר צוות לתיקון ליקויים בראשות המנהל הכללי של הגוף. עוד קובע חוק זה כילצוות לאשר רשאי הממשלתי, במשרד ביותר הבכיר הדרג השר, רק לתיקון ליקויים את דחיית תיקונו של ליקוי. החוק אינו מתיר לראש הגוף

המבוקר לאצול סמכות זו לאחר. בביקורת המעקב הועלה כי במקרים שבהם דחה הצוות לתיקון ליקויים את תיקונו של ליקוי הוא לא פנה לשר המשפטים לקבלת אישורו לדחייה, אף

שהדבר נדרש בחוק מבקר המדינה.

הקלה בנגישות למשפטהסיוע2002בשנת במערכת לרפורמה הצעות לגיבוש ועדה ניסחה

טיוטת דוח שבה היו המלצות לרפורמה0המשפטי האזרחי ובנגישות לצדק במערכת הסיוע המשפטי האזרחי בישראל. בהמלצות היה כדי לשפר את טיב הייצוג הניתן לאזרחים במסגרת הסיוע המשפטי ולקדם את נגישותם למערכת המשפט. בביקורת הקודמת הועלה כי הנהלת משרד המשפטיםהמשפטים משרד מנכ"ל הנחה כך ועקב הדוח, בטיוטת דנה לא

להגיש תכנית עבודה2011)להלן-המנכ"ל( את מנהל האגף באוקטובר שנתית או רב-שנתית שייכללו בה רעיונות מהטיוטה. במועד סיום הביקורת,

, עדיין לא הכין מנהל האגף תכנית עבודה כאמור.2012אוגוסט

)ב61דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0 (, בפרק "מתן סיוע משפטי2011 .1131-1164בתחום האזרחי", עמ'

מנכ"ל משרד המשפטים דאז עו"ד שלמה גור.2000שמינה בנובמבר 0


הרחבת הזכאות לקבלת סיוע משפטיאוכלוסייה כי על אף תיקוני החקיקה שנעשו, שכבת צוין בדוח הקודם רחבה בישראל עדיין אינה עומדת בתנאי הזכאות הכלכלית לקבלת סיוע משפטי מהמדינה, אף שאין בידיה היכולת לממן את קבלתם של שירותים משפטיים. התוצאה האפשרית היא פגיעה בזכות בסיסית ויסודית שהוכרה

.0על ידי בית המשפט העליון - זכות הגישה לערכאות משפטיות בביקורת המעקב נמצא שמשרד המשפטים ואגף הסיוע קידמו בעצלתיים

תיקוני חקיקה להרחבת הזכות לקבלת סיוע משפטי. להלן פירוט: אף שסוגיית מתן הסיוע המשפטי לתושבים זרים הועלתה לפני הנהלת.1

גיבשה מחלקת2012, רק ביוני 2007משרד המשפטים כבר בספטמבר ייעוץ וחקיקה( טיוטה ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים )להלן - מחלקת

אוגוסט המעקב, ביקורת סיום במועד חקיקתי. טרם2012לתיקון , הסתיימו הדיונים בסוגיה במשרד המשפטים.

הנחה מנכ"ל משרד המשפטים דאז מר משה שילה2007בפברואר .2הוראה חקיקתי בתיקון לכלול לפעול וחקיקה ייעוץ מחלקת את המאפשרת מתן סיוע משפטי לתושבים זרים קטינים שאינם מלווים בידי

שלא כדין. מר שילה התבסס בין היתר על החלטה מבוגר השוהים בישראלשיפוטית בעניין זה.

- כארבע שנים לאחר ההנחיה - הגישה מחלקת ייעוץ2011רק באפריל וחקיקה את טיוטת תזכיר החוק ללשכת שר המשפטים, לקבלת אישורו

באוגוסט חוק. כתזכיר משרד2011להפצתה כי השר ללשכת נמסר האוצר סבור כי אין להסדיר בחקיקה סיוע משפטי לקטינים שאינם מלווים.

מאז טרם יושבה המחלוקת בעניין זה בין שני המשרדים.התומכת.3 הגישה האחרונות בשנים רווחת בעולם משפט במערכות

בשיתוף ילדים בהליכים משפטיים הנוגעים להם, בין היתר באמצעות עורךביוני 0דין שייצג אותם מינה שר המשפטים דאז, ח"כ צחי הנגבי1997.

ועדה בראשותה של השופטת בדימ' סביונה רוטלוי, לבחינת עקרונות יסוד במסגרת הוועדה הוקמה ועדתבתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה.

"ייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים" וזו בחנה את הנושא של משנה, מינה2009 בנובמבר להסדיר אותו בחקיקה.2003והמליצה עוד בשנת

שר המשפטים פרופ' יעקב נאמן את השופטת בדימ' רוטלוי לעמוד בראש)פיילוט( חלוץ" "ניסוי שתבצע יישום שלועדת היישום אופן לבחינת

המשנה ועדת באוקטובר המלצות מתווה2011. היישום ועדת הציעה כתשע שנים לאחר שהוגש דוח ועדת, לניסוי. במועד סיום ביקורת המעקב

, טרם התקיים הניסוי.המשנה

(,3, פ"ד נא) ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ733/95ע"א 0577 ,630-631( ההסתדרות הרפואית בישראל 9198/02(; בג"ץ 1997

(.2008, תקדין, )ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' ראו דוח ועדת המשנה בנושא "ייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים", פברואר0

. בדוח זה יוחד מקום לבחינת הדין הזר בכל הקשור לייצוג43, עמ' 2003במשפט יומין עתיק מנגנון הוא לדין" "האפוטרופוס כי בו ומצוין ילדים,

האנגלי, אשר אומץ בארצות הברית, באוסטרליה ובניו-זילנד.


ניהול הפניות לסיוע משפטי איכות השירות הניתן על ידי לשכות האגף נקבעת על פי כמה מדדים,.1

ובהם משך הטיפול בפונה בתחנות הטיפול בלשכות הסיוע. כדי לקצר את משך הטיפול על האגף להיות מסוגל לבחון את משכי הזמן של השלבים השונים בתהליך הטיפול ולנתח את הסיבות לעיכובים. בביקורת הקודמת הועלה כי לא הייתה בידי האגף יכולת לזהות את הסיבות לזמני הטיפול הממושכים בפונים. בביקורת המעקב עלה שעדיין אין לאגף יכולת לזהות

סיבות אלה.בלשכת.2 לשיחות הטלפוני עדיין המענה כי נמצא המעקב בביקורת

ירושלים לקה בחסר, וכי בלשכות תל אביב וחיפה לא היה כלל מענה אנושילאפשרות בנוגע ליקויים המעקב בביקורת עלו כך, על נוסף לשיחות. להשאיר בלשכות בשעות שאינן שעות פעילותן הודעות במקרים דחופים,

וכן בנוגע למענה להודעות אלה.

סדרי העסקה ומינהל בביקורת הקודמת הועלה כי אגף הסיוע לא קבע נהלים לאיתור עורכי דין חיצוניים ואמות מידה לבחירתם, וכן לא פרסם בציבור מידע הנוגע לעורכי הדין המעוניינים להיכלל במאגר שמנהלים ראשי לשכות הסיוע. בעקבות

בנובמבר וניהול2011הביקורת הקודמת קבע אגף הסיוע גיוס "נוהל מאגר עורכי דין חיצוניים בלשכות הסיוע המשפטי" ואף פרסם אותו באתר

בניסוי חלוץ לגיוסם2011האינטרנט שלו. כמו כן, החל האגף באוקטובר בסופו של באר שבע. וללשכת ירושלים חיצוניים ללשכת דין עורכי של הניסוי אמור מאגר עורכי הדין החיצוניים הקיים בלשכות אלה להימחק, ובמקומו אמור להיות מוקם מאגר חדש שבו ייכללו עורכי הדין שהצעותיהם

לייצוג נבחרו.

סיכום והמלצות , קובע כי לשכת הסיוע המשפטי תיתן1972חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-

לזכאים וכן בעלותם לשאת משגת אינה שידו למי משפטיים שירותים נוספים. לשם כך הוקם במשרד המשפטים האגף לסיוע משפטי, וזה העניק

פונים.54,925 ייצוג משפטי ל-2011בשנת מאז פרסום הדוח הקודם עשו משרד המשפטים ואגף הסיוע רבות לתיקונםבו. עם זאת, על משרד המשפטים להמשיך לקדם של הליקויים שצוינו תיקוני חקיקה שעניינם הרחבת הזכות לקבלת סיוע משפטי, כדי להגביר את נגישותן של קבוצות חלשות למערכת המשפט - זאת נוכח זכות היסוד המיוחדת במינה לגישה לערכאות שיפוטיות והמחויבויות הבין-לאומיות של

מדינת ישראל.

301

משרד הפנים

לות הביקורת פעו במשרד הפנים ובכמה רשויות מקומיות נבדקו פעולותיו של המשרד כמאסדר )רגולטור( של השלטון המקומי. בין היתר נבדקו היבטיםלאסדרה הנדרשים התנאים של וקיומם והארגון המינהל בתחום ויעילה בכל הנוגע לקביעת תחומי שיפוטן של הרשויות אפקטיבית בתחום סוגיות ביניהן; ההכנסות חלוקת של הסדרה המקומיות; על והפיקוח הרשויות של הכספים ענייני על והבקרה הפיקוח

עסקאות המקרקעין שהן עושות. ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים, במשרד

ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה נבדק תהליך קבלתהאוצר ההחלטות שקדם למתן היתר לקבלן להעסיק עובדים זרים בעבודה לכריית מנהרות בקו הרכבת המהיר לירושלים - היתר שנתן הממונה דאז על יחידת ההיתרים ברשות בהסכמת שר האוצר ושר התעשייה,

המסחר והתעסוקה.

303משרד הפנים

היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי

רשויות257השלטון המקומי בישראל מורכב בעיקרו ממערך של ; לכל רשות מקומית יש תחום שיפוט שנקבע על ידי שר0מקומיות

הפנים, ובו היא רשאית להפעיל את סמכויותיה. הרשויות המקומיות עוסקות במגוון רחב של תחומים - חינוך, רווחה, בריאות, תברואה, תכנון ובנייה, איכות סביבה, תחבורה ותרבות - המשפיעים על ענייני

היום-יום של תושביהן ועל רווחתם. משרד הפנים הוא המאסדר של השלטון המקומי, ולפיכך הוא נושא באחריות לגיבוש מדיניות כוללת לאסדרת השלטון המקומי, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין. כגוף שלטון מרכזי עליו לפעול ליציבותןהתקין המינהל ולחיזוק תפקודן לשיפור המקומיות, הרשויות של שהן הבסיסיים בשירותים הפערים לצמצום דרכים לבחון בהן, מעניקות לתושבים ולגבש בהתאם לכך מדיניות לפיתוח מוניציפלי. בכל נושאי האסדרה המפורטים בדוח זה משמש משרד הפנים גורםהמקומיות הרשויות פעולות את לבחון שתפקידו מרכזי שלטוני כשלים הניתן, ככל ולמנוע, ושוויונית ממלכתית כוללת, בראייה

בתפקודן.

פעולות הביקורתאוקטובר את2012-יולי 2011בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

. בביקורת נבדקו0תפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומיוקיומם של התנאים היבטים בתחום המינהל והארגון של משרד הפנים, הנדרשים לאסדרה אפקטיבית ויעילה במשרד הפנים. לשם כך נבדקו כמההרשויות של שיפוטן תחומי לקביעת הנוגעות סוגיות עיקריים: תחומים סוגיות מקומיות; רשויות בין הכנסות חלוקת של ולהסדרה המקומיות בתחום הפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות, אופןרשויות של מקרקעין עסקאות של האישור והליכי תקציביהן אישור מקומיות. הביקורת נעשתה במטה משרד הפנים, בעיקר באגפי המינהללמינהל האגף המקומיות, הרשויות לביקורת האגף מקומי: לשלטון מוניציפלי והאגף לתקצוב ופיתוח )להלן - האגף לתקצוב( ובמשרדי מחוז

ירושלים, מחוז הדרום, מחוז חיפה ומחוז הצפון.

מספר הרשויות המקומיות משתנה במשך השנים. לפי נתוני משרד הפנים0 מועצות54 מועצות מקומיות, 126 עיריות, 75, בישראל יש 2013מפברואר

אזוריות ושתי מועצות מקומיות תעשייתיות. מלבדן נמצאים במסגרת השלטוןהמקומי גם עשרות איגודי ערים, תאגידים עירוניים וועדים מקומיים.

בתקופה זו כיהן כשר הפנים חבר הכנסת אלי ישי, שמונה לתפקיד במרץ0 עד2007. קדמו לו חבר הכנסת מאיר שטרית שכיהן בתפקיד מיולי 2009 ועד יולי2006, וחבר הכנסת רוני בר-און שכיהן כשר הפנים ממאי 2009מרץ

2007.


עיקרי הממצאיםהיבטים ארגוניים ומינהליים

ה ר ד ס א ה ת ו י נ י ד מ משרד הפנים לא גיבש במסמך כתוב מדיניות אסדרה כוללנית וברורה, ולא קבע לעצמו יעדים מרכזיים וארוכי טווח בתחום. הוא גם לא גיבש מדיניות

כוללנית לפיתוחו של השלטון המקומי ולהסדרת מעמדו. גורמים מקצועיים במשרד הפנים ומחוצה לו העלו, בשנים האחרונות, אתלרשויות הפנים משרד שבין הגומלין ביחסי מקיפה ברפורמה הצורך המקומיות כדי לפתור בעיות מבניות בתחום האסדרה כגון: ויסות העומס הכרוך בה, ייעול תהליכיה והיערכות ארגונית מחודשת של השלטון המקומי. אישור הרפורמה נקבע כיעד מרכזי בתכניות העבודה של משרד הפנים

. הרפורמה שגיבש משרד הפנים הוגשה כהצעת חוק2007-2008בשנים , אך17, והיא עברה בקריאה ראשונה בכנסת ה-20070העיריות, התשס"ז-

ב- לאחר הבחירות נפסקו. בעניינה הפנים, שקידום2009הדיונים , שר הצעת החוק מצוי בסמכותו, ביקש לבחון אותה מחדש, ובסופו של דבר לא

קידם את הצעת החוק בכנסת. בביקורת נמצא, כי משרד הפנים לא גיבש חלופות אחרות לפתרון הבעיות

שבגינן הוצעה הרפורמה.

ה ר ד ס הא ת ו צא ו ת ת כ ר הע נמצא כי משרד הפנים אינו מקיים כמעט הערכה תקופתית של תוצאות האסדרה, עלויותיה והאפקטיביות שלה, כדי לשפרה ולייעלה. גם את דוחות הביקורת שעושה משרד הפנים ברשויות המקומיות אין מנתחים, ולרוב לאלשלטון במינהל המקצועיים הגורמים מערכתיים. לקחים מהם מפיקים מקומי יוזמים מדי פעם מחקרים בנוגע לאפקטיביות של האסדרה, ואולם

במרבית המקרים הם אינם מתממשים בסופו של דבר.

ם י י נ ו ג ר א ם י ט ב י ה השגת יעדי הפיקוח על השלטון המקומי מותנית בהיערכות ארגונית נאותה, בייחוד בשל סמכויות האסדרה הסטטוטוריות הנרחבות של משרד הפנים

פרסם בשנתOECD0ומספרם הרב של הגופים הכפופים לפיקוחו. ארגון ה- המלצות לייעול האסדרה ולהגדלת התועלת שבה. הארגון המליץ,2012

הגורם את ברור באופן להגדיר בהיר, ארגוני מנגנון ליצור היתר, בין האחראי לאסדרה ולמנוע חפיפה בתחומי האחריות.

.360 ה"ח הממשלה, התשס"ז, 00 Organization for Economic Co-operation and Developmentהארגון לשיתוף פעולה -

ולפיתוח כלכלי - ארגון בינלאומי של המדינות המפותחות הפועלות בהתאםהשוק עקרונות על מבוססת שכלכלתן וליברליים דמוקרטיים לעקרונות

.2010החופשי. ישראל חברה בארגון משנת


: ת ו ז ו ח מ ה ן י ב ו ה ט מ ה י פ ו ג ן י ב ת ו י ו כ מ ס ל ו צ י זה פ שנים מצביעים דוחות שונים על חלוקה לא ברורה של הסמכויות בין יחידותשל העקביות חוסר ועל מחוזותיו, משרדי ובין הפנים במשרד המטה

.0המשרד בנוגע למידת הביזור של הסמכויות מהמטה למחוזות בביקורת נמצא כי משרד הפנים עמד על הצורך להבהיר את יחסי הגומליןואת תפקידיו של את סמכויותיו לאפיין כך ואגב למחוזות, שבין המטה

בדצמבר מקומי. לשלטון למכרז2010המינהל מסמכים הכין המשרד לשם קבלת שירותי ייעוץ בתחום זה.

בסופו של דבר לא יצא המכרז אל הפועל, והשינויים הנדרשים לא נבחנו,לאחר גם ואולם, הפנים. מנכ"ל במשרד כיהן לא עת שבאותה משום במינהל ארגוני בשינוי הצורך לבחינת המיזם בוצע לא מנכ"ל, שמונה

ובמחוזות.י ז כ ר מ ח ו ק י פ ף ו ג ל ש ו ר ד ע סמכויות האסדרה על השלטון: הי

אחד גורם ואין ובמחוזות, במטה שונים גורמים בין מפוצלות המקומי לאסדרה באחריות ונושא ביניהם מתאם פעולותיהם, את שמתכלל של סמכויותיהם בתיחום הבהירות וחוסר הארגוני הפיצול ולתוצאותיה. הגורמים השונים באים לידי ביטוי בייחוד בפיקוח על תפקודן הכספי של

הרשויות, שהוא מנושאי הליבה של האסדרה.פנים-ממשלתית2009במאי רשות להקים החלטה הממשלה קיבלה

לבקרת הרשויות המקומיות לשם פיקוח אפקטיבי על הרשויות, במטרהנזקים בגינם ולפני שנגרמים למנוע משברים כלכליים טרם התפתחותם

כלכליים כבדים. נמצא כי הקמת הרשות האמורה לא יצאה אל הפועל בסופו של דבר. בביקורת נמצא, כי משרד הפנים לא בחן חלופות להקמתה של הרשות,

ולמעשה - הנושא אינו מקודם.: י מ ו ק מ ן ו ט ל ש ל ל ה נ מי ה ל ש י נ ו ג ר א ה ה נ ב מ נמצא כי ה

נושאים בתחום התקצוב, האסדרה במגוון אגפים שעוסקים יש במינהל ביניהם. ברורה ארגונית חלוקה אין אך המקומי, השלטון של והפיתוח מבוצעות שאינן האסדרה בתחום מרכזיות משימות ישנן מכך כתוצאה באופן מלא ואפקטיבי. כך למשל, לא נעשים פיקוח ובקרה שיטתיים, ואין גורם הנושא באחריות לפיתוח הרשויות המקומיות ומקדם, הלכה למעשה,מובנה באופן הרשויות של הכלכלי לפיתוחן ומשולבות כוללות תכניות

ומושכל.: ה ד ו ב ע י כ י ל ה ת ר ו פ י ש ו ם י י מ י נ פ ם י ל ה פנימיים נ נהלים

ולגיבושן של ושקיפותו, לשיפור המינהל התקין, עקביותו עשויים לתרום אמות מידה ראויות לתהליכי קבלת החלטות. בביקורת נמצא כי סמכויות האסדרה של משרד הפנים בתחומים רבים אינן מעוגנות בהנחיות מינהליות

פנימיות, והדבר גורם חוסר אחידות וחוסר עקביות.לשנת מוניציפלי למינהל בתכנית העבודה של המחלקה למחקר באגף

תוכנן לקיים מחקר במטרה לגבש נהלים של משרד הפנים התקפים2007גורמים כי נמצא, כן כמו בוצע. לא המחקר ואולם המקומי, לשלטון

; דוח פנימי של26-41(, עמ' 2003)ב 54דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0.2004משרד הפנים על הקמת המינהל לשלטון מקומי משנת


הכנה של מקבץ נהלים, ואולם,2010בלשכת מנכ"ל המשרד יזמו בשנת בסופו של דבר, גם מיזם זה לא יצא אל הפועל.


עוד נמצא, כי גורמים בלשכת מנכ"ל המשרד ובמינהל לשלטון מקומי יזמו בחינה של עשרה תהליכי עבודה מרכזיים שנוגעים לאישורים2010בשנת

התקציב האשראי, של בתחום מקומיות, לרשויות הפנים משרד שנותן וניהול כוח האדם. מטרת המיזם הייתה לזהות ליקויים בתהליכי העבודהוליישמם. לשם כך התקשר משרד הפנים עם הקיימים, להציע שיפורים חברה לייעוץ ארגוני. החברה ניתחה את תהליכי העבודה, קיימה מפגשים

בתחילת והגישה בדבר הנוגעים התפקידים בעלי המלצות2011עם ראשוניות לשיפורם של התהליכים האמורים.

בביקורת נמצא כי המיזם לא הושלם, ורוב השיפורים שהוצעו לא הוטמעו. זאת - על אף שהמיזם נכלל בתכנית העבודה של המינהל לשלטון מקומי

ש"ח(.130,000 והושקעו בו משאבים )כ-2011לשנת : ל " כ נ מ י ר ז ו באופן טבעי הצטברו, במהלך השנים, הנחיות לרשויות ח

המקומיות במגוון הנושאים שבתחומי האסדרה של השלטון המקומי. לשכת את הקמתו של2011מנכ"ל משרד הפנים יזמה והוציאה אל הפועל בשנת

מאגר ממוחשב באתר האינטרנט של המשרד, ובו כל חוזרי המנכ"ל. יזמה מבורכת זו מגבירה את השקיפות ואת יכולת הניהול והאסדרה. ואולם, עיוןוחלקן מעודכנות אינן חלקן רבות, הן שבו ההנחיות כי העלה במאגר חוזרות על עצמן, ועל כן ראוי לבחון הקמה של קובץ מעודכן של נהלים

עיקריים לרשויות המקומיות.: ם י ר י כ ב ל ש ת ו ר ש מ ש ו י בביקורת נמצא כי משרות של בעלי א

תפקידים בכירים במשרד הפנים, המופקדים על אסדרת השלטון המקומי, נותרו במשך זמן ממושך ללא איוש, ולעתים אף ללא מינוי ממלאי מקום:ברשויות הביקורת אגף מנהל של תפקידו אויש לא שנתיים במשך המקומיות ולא מונה לו ממלא מקום; במשך שנה לא אויש תפקידו שלתפקיד מקום; ממלא מונה לא לו וגם מקומי לשלטון המינהל מנהל הממונה על מחוז ירושלים לא אויש במשך שנה. כתוצאה מכך לא בוצעו משימות חשובות, ונפגעו פעולות האסדרה, הפיקוח והבקרה, לעתים - תוך

בזבוז משאבים.

אסדרה של סוגיות מבניות בשלטון המקומית ו י מ ו מק ה ת ו י ו ש ר ה ל ש ן ט ו פ י ש ם ו ח ת

אף שאסדרת תחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות היא אמצעי מדיניותשינויים ולחולל המקומי השלטון של פיתוחו את לכוון המאפשר חשוב גיבש משרד הפנים מדיניות כוללת - לא מבניים בכלכלתן של הרשויות אב תכנית הכין לא המשרד המקומי. השלטון של המרחבית לחלוקה התכנון וממדיניות הממשלה של ממדיניותה )כנגזרת זה בתחום הפיזי-מרחבי(, ולא קבע קווים מנחים ועקרונות פעולה שיבטיחו השגה של

יעדים לאומיים ופיתוח נאות של השלטון המקומי. משרד הפנים אינו יוזם כמעט שינוי של תחומי שיפוט, ובדרך כלל הוא רק מגיב על בקשותיהן של הרשויות המקומיות בעניין. בקשות אלה הן בדרך כלל בעלות אופי נקודתי, וכתוצאה מכך הסוגיות אינן נבחנות מתוך ראייהמסוימת, מקומית רשות של בעניינה מתנהלים שלעתים נמצא אזורית.


בסמיכות זמנים, כמה הליכים נפרדים לבחינת שינוי תחום שיפוטה, והדברמקשה על בחינה כוללת של הסוגיות ואף כרוך בבזבוז משאבים.


למעלה לפני התגבשה המקומיות הרשויות של השיפוט תחומי מפת משישים שנה. מאז חלו תמורות רבות בתחום הדמוגרפי, בכלכלת המדינה,שינויים רק הוכנסו במפה אך המקומיות, הרשויות ובצורכי בפיתוחה נקודתיים. משרד הפנים לא בחן אם החלוקה הקיימת של תחומי השיפוטוקידום וליעדים לאומיים כמו צמצום פערים מתאימה לצרכים העדכניים

הפריפריה. נמצא, כי ההחלטות אם להמשיך לטפל בעניינן של בקשות לשינוי תחומיברורים תבחינים על מתבססות אינן סף, בתנאי שעמדו לאחר שיפוט קבלת דרך את המתעדים מסמכים נמצאו לא בביקורת ושקופים. ההחלטות בעניין זה, ועל כן לא ברור אם נלקחים בחשבון כל השיקולים

הנוגעים להחלטה. הליכים לשינוי תחומי75 טיפל משרד הפנים ב-2011 עד יוני 2008מינואר מהם הופסקו - מרביתן משום שהבקשות שהגישו הרשויות לא22שיפוט.

הסף. בתנאי מ-31עמדו לא53 - לבירור ראויים שנמצאו ההליכים מהם משום שהקמת הוועדה לבדיקתן מתעכבת או16(. 58%הושלמו )כ-

ו- משום ששר הפנים לא קיבל15שהוועדה לא השלימה את עבודתה, הכרעה בנוגע להמלצות שהוגשו לו. כתוצאה מכך, ירדו לטמיון המשאביםהפנים והמשאבים שהשקיע משרד בהכנת הבקשות הרשויות שהשקיעו בטיפול בהן, והן לא השיגו את יעדיהם. סחבת בקבלת החלטות והימנעות מקבלת החלטות משקפות חוסר יעילות, והן עלולות להביא לפגיעה באמון

הציבור במשרד הפנים ובממשלה. 20 ההליכים שהושלמו נמצא, כי הטיפול בהם נמשך בממוצע כ-22לגבי

חודשים: כחמישה חודשים וחצי נמשך שלב הקמת ועדת החקירה, כשבעה חודשים בממוצע נמשכה עבודת הוועדה, וכשמונה חודשים בממוצע חלפו עד ששר הפנים קיבל הכרעה בעניין. מדובר, אפוא, בפרקי זמן ממושכים המלמדים על כך שהליך הטיפול בבקשות אינו יעיל דיו והדבר עלול לפגוע

בפיתוחן של הרשויות המקומיות ובתפקודן התקין.

ת ו י מ ו ק מ ה ת ו י ו ש הר ן י ב ת ו ס נ כ ה ת ק ו ל ח ל ם י ר ד ס הרשויות בין הכנסות לחלוקת הסדרים לקבוע הפנים שר של בסמכותו מבניים שינויים לחולל המאפשר חשוב מדיניות אמצעי זהו מקומיות.

ולתרום להשגתם של יעדים חברתיים, כלכליים וסביבתיים.הפנים2005באוגוסט שר על הוטל ולפיה החלטה קיבלה הממשלה

להקים ועדות שיבחנו את אזורי התעשייה, המסחר, התעסוקה והמשרדים הקיימים במדינה, ואת האפשרות להכריז על אזורים אלה אזורים לחלוקת

הכנסות. ואולם משרד הפנים לא ביצע החלטה זו. משרד הפנים לא הכין הנחיות פנימיות בנוגע לתהליך קבלת ההחלטות על

החלו2010חלוקת הכנסות ולא קבע עקרונות מנחים בתחום זה. בשנת על החלטות לקבלת מידה אמות לגבש במשרד המקצועיים הגורמים חלוקת הכנסות, כדי שהן יתקבלו על בסיס שוויוני, הוגן ושקוף, ואולם, שרהגורמים ניסחו ובמקומן האמורות, המידה אמות את אישר לא הפנים לקבלת ברורים תבחינים ללא כלליים עקרונות במשרד המקצועיים

ההחלטות.


בתחומי רשויות רבות ישנם מתקנים ממשלתיים )כמו מתקני תשתית ובסיסי צבא( ומקומם נקבע משיקולים תכנוניים, ולא משיקולים מוניציפליים או

משיקולי צדק


צמצום לידי להביא עשויה אלה ממתקנים ההכנסות חלוקת חלוקתי. פערים חברתיים-כלכליים בהתאם למדיניותה של הממשלה, ולמניעה שלהפנים. משרד שקבע יעדים לפי המקומיות ברשויות כלכליים משברים אף על הכנסות, לחלוקת הסדרים כמעט יוזם אינו המשרד ואולם,

יתרונותיהם ועל אף והפערים הכלכליים הגדולים הקיימים בין רשויות. הליכים לבחינה של22 החל משרד הפנים ב-2011 עד יוני 2008מינואר

חלוקת הכנסות בין הרשויות המקומיות, רובם על יסוד בקשות שהגישו לו)ינואר הביקורת במועד כי ונמצא בעניין, כמחצית2012הרשויות )

מההליכים עדיין לא הושלמו. רובם משום שהקמת ועדת החקירה בעניין התעכבה או משום שעבודת הוועדה התעכבה. עיכובים אלה נבעו מהמתנההליכים גם נמצאו בבדיקה החלטות. לקבלת מידה אמות של לגיבושן

וחלקם לא הושלמו. הדוגמאות המפורטות2008בודדים שהחלו לפני שנת בדוח מלמדות על סחבת בתהליכי קבלת החלטות ועל חוסר יעילות. אי קבלת החלטות עלולה לגרום נזקים כלכליים לרשויות המקומיות, לפגוע בשירותים הניתנים לתושביהן, ואף עלולה להנציח פערים ואי-שוויון. משך הזמן הממוצע של הליכים שהושלמו היה כשלוש שנים, בעוד על פי החוק

יש לסיימם בתוך כארבעה חודשים.

הפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות משרד מבקר המדינה בחן נתונים כספיים שונים של הרשויות המקומיותוהלוואותיהן, והמצטברים השוטפים גירעונותיהן הכנסותיהן, גובה - כמו

-2008וניתח על פיהם את מגמות השינוי במצב הכספי של הרשויות בשנים הרשויות20100 של הכספי במצב שיפור על הצביעו הנתונים רוב .

המקומיות כמכלול. ואולם, למרות השיפור האמור - הנתונים על הגירעונות וההלוואות של הרשויות המקומיות מעוררים דאגה, ומלמדים על כך שמצבןהכספי של רשויות רבות אינו יציב, ורבות מהן נתונות במשבר כלכלי חמור.

בשנת הסתכמו המקומיות הרשויות של המצטברים 2010הגירעונות של עתק בסכום

הכולל4.2כ- והחוב ש"ח, מיליארד כ-0 היה שלהן ש"ח.18 מיליארד 17.5%לכשליש מהרשויות המקומיות יש שיעור גירעון מצטבר של יותר מ-

כלכלי על משבר נתון המצביע - רשויות0מהכנסותיהן - כך על נוסף . ( מצויות בסכנת הידרדרות במצבן הכלכלי, משום15%מקומיות רבות )כ-

. כמו כן נמצא,17.5% ל-12.5%ששיעור הגירעון המצטבר שלהן נע בין כי לצד השיפור במצבן של חלק מהרשויות המקומיות, מצבן של רבות

של המצטברים גירעונותיהן למשל, כך )כ-69מידרדר. רשויות 28% בכ-2009-2010מהרשויות( גדלו בשנים מיליון ש"ח. עוד נמצא כי200

34% של כמחצית מהרשויות המקומיות גבוה מ-0השיעור של עומס המלוותיציבותן ולפגוע בפעילותן - מדד המצביע על נטל חוב שעלול לסכן את

הנתונים מבוססים על הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות המקומיות0 שמכין משרד הפנים. בתקופה שבה נעשתה הביקורת היו דוחות מבוקרים רק

. 2010עד שנת הכספים סכום הגירעונות ויתרת ההלוואות שעל הרשויות לפרוע.0הבראה0 תכניות של בגיבושן לצורך הפנים משרד שקבע תבחינים לפי

כלכלית. היחס שבין ההלוואות שהרשויות חייבות לסך הכנסותיהן.0


משרד של והבקרה שהפיקוח כך על מצביעים אלה נתונים השוטפת. את משיגים אינם המקומיות הרשויות של הכספי תפקודן על הפנים

יעדיהם.


הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיותהכספי בתחום הפנים משרד של והאכיפה הבקרה הפיקוח, פעולות מתבססות בעיקר על הדוחות הכספיים שהרשויות מחויבות להכין ולהגיש לו. דוחות אלה הם כלי ניהול, בקרה וביקורת ממשי, האמור לצקת תוכן

(, ומשום כךaccountabilityלעקרונות יסוד כמו שקיפות ונשיאה באחריות ) יש חשיבות רבה לכך שהדוחות ישקפו נאמנה את מצבן הכספי של הרשויות המקומיות ויציגו אותו באופן בהיר, מובנה, שיטתי ונאות - סמוך ככל הניתן

לביצוע הפעולות.אינה הרשויות המקומיות הדוחות הכספיים של כי מתכונתם של נמצא נמצאים בה ולא כוללני את הפעילות הכספית, לבחון באופן מאפשרת מלוא הנתונים הרלוונטיים בנוגע לנכסי הרשות ולהתחייבויותיה. כך למשל, התחייבויות אקטואריות של הרשויות בגין יחסי עובד-מעביד אינן באות לידי

בשנת הפנים משרד שהכין אומדן לפי בדוחות. מדובר2006ביטוי מיליארד ש"ח.42בהתחייבויות בסכומי עתק של כ-

שנה המליצה לחולל שינויים נרחבים15ועדה שהקים משרד הפנים לפני כ- בשיטה הקיימת. בעקבות זה ניסה משרד הפנים את שיטת הדיווח הכספי החדשה במדגם של כמה רשויות מקומיות. ואולם, על אף השנים הרבות שחלפו מאז שהוגשו ההמלצות והליקויים המהותיים שנמצאו בשיטת הדיווחהשינויים את הפנים משרד יישם לא דבר של בסופו הקיימת, הכספי הנדרשים בשיטת הדיווח הכספי, והרשויות עדיין מדווחות על מצבן הכספי בשיטה הישנה; מצב זה עלול להביא למסד נתונים מוטעה ולהביא לידי קבלת החלטות שגויות. כמו כן יש בו כדי לפגוע בעקרון הנשיאה באחריות משום שהגורמים המופקדים על כך אינם מציגים בפני הציבור דוח מהימן

ומלא על ניהול כספי הרשות. משרד הפנים מבקר, באמצעות רואי חשבון, את הדוחות הכספיים השנתיים

מיליון37של הרשויות. עלות ההתקשרות עם רואי החשבון נאמדת בכ- ש"ח לשנה. המשרד קבע בחוזרי מנכ"ל, כי הביקורת על הדוחות הכספייםהכספים שנת תום לאחר שנה חצי - שנה בכל יוני חודש עד תושלם כי הדוחות המבוקרים ואולם, משרד מבקר המדינה העלה, המבוקרת.

הוגשו באיחור של למעלה משמונה חודשים, והדוחות2009לשנת הכספים הוגשו באיחור של כחצי שנה. כתוצאה מכך, על2010המבוקרים לשנת

- במשך אף המשאבים הגדולים המושקעים בביקורת של רואי החשבון חודשים ארוכים לא היה בידי הגורמים המקצועיים במשרד הפנים מידע מהימן ועדכני על מצבן הכספי של הרשויות המקומיות - מידע שהוא תנאיהרשויות המקומיות דיני פי ועל היות ותכליתית. יעילה לאסדרה הכרחי החלטות בנוגע להתערבותו של משרד הפנים בניהול הכספי של הרשויותיסוד הדוחות המבוקרים, הרי העיכובים המקומיות אמורות להתקבל על לטפל הפנים משרד של ביכולתו פוגעים הדוחות בהגשת הממושכים

ביעילות במשברים כספיים ברשויות המקומיות.

ת ו ל ו ע פ ת ט י ק נ ו ם י י ספ הכ ת ו ח ו ד ה ח ו ת י נמנתחים אינם הפנים במשרד המקצועיים הגורמים כי נמצא, בביקורת כמעט את הדוחות הכספיים השנתיים באופן שיטתי ותכליתי ואינם מגבשים


בעקביות דוחות אבחון מפורטים על מצבן של הרשויות המקומיות בצירוף מסקנות והמלצות לפעולה. משרד הפנים גיבש אמנם מערך של מדדים פיננסיים כאמצעי לגילוי נקודות התורפה בניהול הכספי של הרשויות ולזיהוי

כשלים, ואולם, בביקורת נמצא כי לרוב לא נעשה


ניתוח שיטתי של הדוחות הכספיים על פי המדדים האמורים. כמו כן, איןהרשויות על מצבן הכספי של לגיבוש הערכות פנימיות הנחיות במשרד המקומיות - מועד הכנתן, מתכונתן והפעולות המתחייבות מהערכות אלה, וגם אין מערכת מידע משותפת לכל הנוגעים בדבר שאפשר לרכז בה אתואת לנקוט שיש הפעולות את הכספיים, מהדוחות העולות המסקנות המעקב על ביצוען. כתוצאה מכך הבקרה אינה אחידה, ובמקרים רבים אף

אינה המשכית, ולכן אינה אפקטיבית דייה. בדוח מפורטות דוגמאות שמלמדות, כי גם כאשר משרד הפנים ער לנתונים המצביעים על משבר כלכלי ועל תפקוד לא תקין של רשויות מקומיות - הוא ממשיך לאשר להן הלוואות ולהעביר אליהן מענקים, אינו תובע מהןפעולות אחרות שבסמכותו נוקט אינו ואף להתייעלות לפעול בנחרצות לנקוט כדי לשפר את מצבן. כתוצאה מכך מידרדר מצבן הכספי והדבר

פוגע בתפקודן.על הפנים משרד של הפיקוח שמתכונת אפוא, מלמדים, הממצאים הרשויות המקומיות אינה מגשימה במלואה את תכליתו - להבטיח שטיפולןאמנם המשרד ותקין. יעיל הוא הציבור בכספי המקומיות הרשויות של מזהה חריגות וליקויים בתחום זה, אבל במקרים רבים אינו מצליח להביא

לידי מיגור הליקויים, התייעלות הרשויות ושיפור מצבן הכספי.

הליך אישור התקציב של הרשויות המקומיותבדיקת התקציב של אופן את בנוהל קבע לא הפנים כי משרד נמצא של לאישורו מידה ואמות כללים קבע לא ואף המקומיות, הרשויות ידי הגורמים התקציב. לפיכך קיימים הבדלים בדרך בדיקת התקציב על השונים העוסקים בכך במשרד, ועולה חשש שהבדיקות אינן משיגות את

מלוא יעדיהן. יתר על כן, נמצא כי בדיקת תקציבי הרשויות המקומיות בידי משרד הפנים מצומצמת בהיקפה, ובשל כך אינה ממצה את האפשרות להביא לניהול יעיל יותר של כספי הציבור ולצמצם משברים כספיים. למשל - לרוב אין הגורמים המקצועיים במחוזות בודקים אם ההוצאות בסעיפי התקציב אכן משקפות יעילות כלכלית ואינן כרוכות בבזבוז משאבים. אף שבידי משרד הפנים יש מידע רב על הוצאותיהן של כל הרשויות המקומיות, הוא אינוגם בפעולותיהן. חריגות הוצאות לאתר כדי דומות רשויות בין משווה ידי על מנותחות אינן כלל כוח אדם בדרך ושירותי בגין שכר ההוצאות הגורמים המקצועיים במחוזות, אף שמשרד הפנים דורש מהרשויות מידע

בנושא. בביקורת נמצא, כי במסגרת אישור התקציב של הרשויות המקומיות, איןיפרישו סכומים מתקציבן כך שרשויות מקומיות על עומד משרד הפנים הגורמים כלל בדרך כן, כמו בתקנות. כנדרש גירעונותיהן, לכיסוי המקצועיים במשרד אינם בודקים בדיקות מהותיות בנושאים כמו - יעילותבמסגרת הרשויות, של ההכנסות אפשרויות והגדלת בכספים השימוש

סמכותם לאשר את התקציב. פעלו כרבע מהרשויות המקומיות ללא תקציב2010עוד נמצא, כי בשנת

לא היה אישור לתקציבן של כשליש מהרשויות, חלקן2011מאושר; בשנת


קיבלו אישור על התקציב בדיעבד )לאחר תום השנה(, אך תקציבן של כ- רשויות לא אושר17 מהן לא אושר כלל. כמו כן נמצא כי תקציבן של 25%

ו-2010כלל במשך שנתיים רצופות ) (. בדרך כלל מדובר ברשויות2011 שמצבן הכספי חמור, או שיש בהן משבר ניהולי, ועל כן יש משנה תוקף

לחשיבות הפיקוח של משרד הפנים על תקציביהן.


נוסף על כך נמצא, כי תקציבים של רשויות מעטות אושרו סמוך לתחילתאושר תקציבן2010שנת הכספים שהוא המועד הרצוי לאישורם; בשנת אושר עד מועד2011של כשליש מהרשויות עד תום הרבעון השני, ובשנת

מהרשויות. אי-אישור התקציב בידי משרד הפנים42%זה תקציבן של כ- הרשויות כספי ניהול על פיקוח המשרד של את הבסיס שומט במועדו המקומיות, כפי שנקבע בדין. יתר על כן - אישור תקציב חודשים ארוכים לאחר שהחלה שנת הכספים מרוקן מתוכן ממשי את סמכויות הפיקוח על

ניהול הכספים בחלק ניכר של אותה שנה. בדוח על יחסי הגומלין שבין הרשויות המקומיות ובין משרד הפנים נדרש

ולסיבותיה זו לתופעה אישור התקציב מתעכב0מבקר המדינה כי וציין, לאופן בנוגע הפנים משרד של ההנחיות בפרסום שיהוי אלו: מסיבות הצעות הגשת התקציב; את לתכנן ניתן שלפיו במידע מחסור עריכתו; תקציב גירעוניות, או שלא על פי ההנחיות. בביקורת הנוכחית נמצא, כי

היבטים של הליך אישור התקציב בסיוע2010משרד הפנים בדק בשנת לא פרסם2010של חברה חיצונית; בדוח שהכינה החברה צוין, כי בשנת

פורסמו2011משרד הפנים את ההנחיות לדרך הכנת התקציב, ובשנת ההנחיות באיחור, לאחר המועד שבו נדרשו הרשויות להגיש את הצעותהרשויות כי החיצונית, החברה בדוח צוין עוד הפנים. למשרד התקציב המקומיות נדרשות להגיש את התקציב לאישור אף שחסר להן מידע העשוי

ובכ- התקציב, בניית על את70%להשפיע מגישות רשויות מהמקרים דוח הצעת התקציב באופן לא תקין. מכאן שהליקויים שהצביע עליהם

מבקר המדינה האמור לעיל בעניין זה לא תוקנו.

הליך אישורן של עסקאות מקרקעיןבמטה לגורמים המקצועיים הכין לא הפנים משרד כי נמצא, בביקורת ובמחוזות נוהל פנימי כתוב ובו הנחיות בנוגע להליך הבדיקה של הבקשותעסקאות לאישור סמכותם הפעלת ולאופן מקרקעין, עסקאות לאישור

מקרקעין.והוא פורמלי, אופי נושא העסקאות של הבדיקה הליך כי נמצא עוד מתמקד בהיבטים המשפטיים שלהן. משרד הפנים אינו בודק את כדאיותן הכלכלית של עסקאות המקרקעין, ואם הן מוצדקות וענייניות וראויות מכלשומות המקרקעין, כי מוודא אינו הוא כלל בדרך התכנוניות. הבחינות המשמשות אמת מידה להערכת התמורה בעסקאות, הן סבירות ותקינות.כי הפיקוח של משרד הפנים משיג את ולכן הליך הבדיקה אינו מבטיח

מלוא מטרותיו.בשנים כי נמצא הפנים2007-2011בביקורת משרד במטה התקבלו

בקשות לאישור עסקאות מקרקעין, אך עד מועד סיום הביקורת1,166 בכ- מאז42%הטיפול שחלף הרב הזמן למרות הסתיים, לא מהן

גורמים ידי על תחילה שנבדקו בבקשות מדובר מהן. רבות שהתקבלו לצורך הנדרש המידע מלוא את לכלול אמורות והיו במחוזות המשרד,

כי בשנים נמצא, עוד בעניינן. הגישו כמחצית2009-2011הכרעה לא שיש חשש מעורר הדבר במקרקעין. פעולות לאשר בקשות מהרשויות

(, עמ'2007 )פברואר דוח על הביקורת בשלטון המקומי מבקר המדינה, 037-83.


רשויות שאינן פועלות על פי הנדרש בחוק בעניין זה, ואולם משרד הפניםאינו נוהג לברר את הנושא עם הרשויות ולאכוף את סמכותו.


סיכום והמלצות בדוח זה פורטו ליקויים מהותיים בתפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי. הממצאים מצביעים על כך שהמשרד אינו ערוך לקיים אסדרה יעילה ומועילה דיה, הדבר בא לידי ביטוי בתשתית החוקית שעליה מתבססת האסדרה, שזה שנים נדרש לחולל בה תיקון מקיף; במדיניות אסדרה לא בהירה ולא עקבית; בהיעדרם של נהלים פנימיים ואמות מידה להפעלת הסמכות, שהם אבן פינה לקיומו של מינהל תקין; ובליקויים של ממש בהיערכות הארגונית של משרד הפנים לביצוע משימותיו כמאסדר. משרד הפנים אינו פועל באופן יזום לחולל שינויים מבניים בתחום השלטוןולמעשה בתחומים רבים הוא קופא על שמריו, אף שהסדרים המקומי, רבים שהשלטון המקומי מתפקד לפיהם, התגבשו לפני כמה עשורים ולא

עודכנו, על אף השינויים שחלו בצרכים ובנסיבות. כתוצאה מליקויים אלה, פעולות האסדרה מתאפיינות לא פעם בסרבול, בחוסר אחידות ובחוסר עקביות. חמור מכך, לעתים החלטות חשובות אינן מתקבלות או שיש שיהוי רב בקבלתן - דבר שעלול לעורר חשש לעירובם של שיקולים לא ענייניים. אי-קבלת החלטות כאמור, עלולה לגרום פגיעההפנים הציבור במשרד ובאמון הרשויות המקומיות בתפקודן התקין של

ובממשלה.בתחום החקיקתית שהרפורמה מכך לקחים להפיק הפנים משרד על תוך פעולה, חלופות לגיבושן של ולפעול קודמה, לא השלטון המקומי

שיתופם של הגורמים הנוגעים בדבר. על משרד הפנים לבחון את הצורך בשינויים כוללים במפת השלטון המקומימוניציפליים, ובהתחשב בשיקולים כוללנית של הצרכים, יסוד ראייה על סביבתיים וכלכליים. בכלל זאת, יש מקום שמשרד הפנים יבחן מחדש את הצורך, במקרים המתאימים, באיחוד רשויות לשם התייעלות וחיסכון, כפי שכבר עלה פעמים רבות במהלך השנים. על המשרד לגבש תכנית כוללנית לחלוקת הכנסות, ולוודא שהבדיקה תהיה אחידה ושיטתית ולא נקודתית.לשיפור והממשלה המשרד שהציבו היעדים את להשיג במטרה - זאת פערים ולצמצום עצמאותן לחיזוק המקומיות, הרשויות של איתנותן

חברתיים-כלכליים. על משרד הפנים לגבש שיטה מעודכנת לדיווח כספי שתאפשר לרשויות המקומיות להציג באופן נאות, מהימן ובהיר את מצבן הכספי. דיווח כספיהציבור כספי ניהול על בקרה אפקטיבית לקיומה של תנאי הוא נאות ולקיומה של ביקורת ציבורית על עניינים אלה. כמו כן עליו לתת את הדעת למתכונת הנכונה לניתוח הדוחות הכספיים ולקביעת שיטות עבודה לגיבוש מסקנות מעשיות, מתואמות ועקביות, כדי שהפיקוח ישיג את מטרותיו. על המשרד לבחון מדי פעם את תוצאותיהן של פעולות האסדרה ולהפיק מהן

לקחים.לביצוע הארגונית היערכותו את מקיף באופן לבחון הפנים משרד על פעולות האסדרה, על פי הממצאים שהובאו בדוח זה ובשים לב להחלטתבנוגע להקמתה של הרשות לבקרת הרשויות המקומיות. על הממשלה ייעשו המקומי השלטון על האסדרה שפעולות להבטיח המשרד לתוצאותיה. על שיישא באחריות גוף מרכזי עצמאי ידי על במקצועיות,


משרד הפנים לגבש נהלים לפעולות האסדרה ולשקול לקבוע בהם רמותשונות של פיקוח ובקרה בהתאם לרמת התפקוד של הרשויות המקומיות.


לפיתוחו ומושכלת בהירה מדיניות של וגיבוש מהותיים ארגוניים שינויים ולעיצובו של השלטון המקומי עשויים ליעל את פעולות האסדרה, לקדם את המינהל התקין, לשפר את תפקודו של השלטון המקומי ולהעלות את

רמת השירות שמקבלים התושבים.


רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול

תהליך מתן היתר לקבלן להעסיק עובדיםזרים

, נקבע כי לא יקבל אדם עובד1991בחוק עובדים זרים, התשנ"א-לעבודה אלא אם כן הממונה0זר או עובד משרד הפנים מטעמו0

התיר בכתב את העסקתו של העובד הזר אצל אותו מעביד ובהתאםלתנאי ההיתר.

להעסקת2005בדצמבר היתר מתן לאשר הממשלה החליטה עובדים זרים בעבודה המתבצעת בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל ושניתן לעשותה רק באמצעות גורם זר - זאת בכפוףזרים עובדים לעניין הסמך יחידת על הממונה של דעתו לשיקול ובכפוף לתנאים שיקבע בעניין זה בהסכמת שר התעשייה, המסחר

והתעסוקה )להלן - התמ"ת( ושר האוצר.במכרז2007באוקטובר הקבלן( - )להלן קבלנית חברה זכתה

בין-לאומי שפרסמה חברת רכבת ישראל בע"מ )להלן - הרכבת אוענבה ממחלף המהיר הרכבת מקו קטע להקמת הרכבת( חברת

מיליארד ש"ח.1.6 )להלן - הפרויקט( בהיקף כספי של כ-0לירושליםאחת של כרייתה מנהרות. וכריית גשר הקמת כלל הפרויקט המנהרות הייתה אמורה להתבצע באמצעות מכונות לכריית מנהרות

לדצמבר 2008. בין פברואר TBM0שאין כמותן בישראל - 2009 פנה הקבלן לממונה על יחידת הסמך לעניין עובדים זרים, למשרד

או601התמ"ת ולמשרד האוצר בבקשות לקבלת היתר להעסיק עד לכריית629עד העבודות לשלבי בהתאם מיומנים, זרים עובדים

המנהרות )להלן - מנהור(, אשר ייפרסו על פני כארבע שנים.יחידת2010באפריל על דאז הממונה שפיגלר, מאיר מר נתן

ההיתרים ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפניםבין היתר להעסיק יחידת ההיתרים(, לקבלן - הממונה על )להלן

ל-185 עובדים זרים לרבעון במשך חמש שנים )בממוצע כ-691 חודשי עבודה בסך הכול )להלן30,288 עובדים לרבעון( שהם 505

- ההיתר(. ההיתר ניתן בהסכמת שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ )להלן עובד שאינו אזרח ישראלי או תושב בה.0מ-0 הממונה הוא עובד משרד הפנים ששר הפנים מינה לאחראי23.4.10

- הממונה1991יג לחוק עובדים זרים, התשנ"א-1למתן היתרים לפי סעיף על יחידת ההיתרים ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי גבול שבמשרד הפנים

באוגוסט ההגירה(. רשות - על העברת2008)להלן החליטה הממשלה זרים שבמשרד התעשייה, הסמכויות למתן היתרים מיחידת הסמך לעובדים המסחר והתעסוקה לרשות ההגירה. הממונה היה אז ממונה על יחידת הסמך

( להעביר2536 החליטה הממשלה )החלטה 2010לעובדים זרים. בדצמבר את סמכויות הממונה למנהל רשות ההגירה.

ב60דוח שנתי בנושא קו הרכבת המהיר לירושלים ראו גם מבקר המדינה, 0.1191(, עמ' 2010)

0 Tunnel Boring Machine .


שר ההיתר. תנאי לקביעת שותף שהיה השר(, או האוצר שר - התמ"ת דאז מר בנימין בן אליעזר נתן את הסכמתו לתנאים אלה.


פעולות הביקורתיוני פברואר 2010בחודשים עד המדינה,2011 מבקר משרד בדק

אופן ואת ההיתר למתן שקדם ההחלטות קבלת תהליך את לסירוגין, זה, לסירוגין,2012הפיקוח על מילוי תנאיו. עד דצמבר בוצעו בנושא

בדיקות השלמה ועדכונים. יובהר שהביקורת בדוח זה אינה על הקבלן - שאינו גוף מבוקר. הבדיקה נעשתה בלשכת השר ובאגף התקציבים במשרדההגירה האוכלוסין, ברשות התמ"ת; במשרד אג"ת(; - )להלן האוצר

ומעברי הגבול שבמשרד הפנים )להלן - רשות ההגירה( ובחברת הרכבת.

עיקרי הממצאים1.: ן ל ב הק ל ש ו ת ש ק ב ת נ י ח לב ה ט מ ת ד ו ב ע ר ד ע הי

מספר העובדים הזרים ששר האוצר - בהמלצת ראש המטה שלו מר דודלהעסיק אישר - ההיתרים יחידת על והממונה הרמ"ט( - )להלן שרן נעשתה לא גדול מהמספר שעליו המליץ אג"ת. היה במסגרת המנהור עבודת מטה משותפת של משרדי האוצר והתמ"ת כדי לבחון את הבקשהההשפעות ואת המקצועיים הגורמים של הדעת חוות את הקבלן, של הכלכליות של תנאי ההיתר על שוק העבודה. שר האוצר החליט לאמץ אתהשנויות בסוגיות אג"ת נציגי עמדת את ששמע בלי הרמ"ט המלצת

במחלוקת )ראו להלן(.2.: ה סק הע ה י ש ד ו ח ר פ ס 161שר האוצר אישר להעסיק בין מעובדים זרים ברבעון, אף שאג"ת המליץ להעסיק רק 601ל- 180-513

15%עובדים ברבעון. נוסף על כך, אישר השר תוספת עובדים בשיעור של עובדים ברבעון(, ואף הוסיף רבעון691 ל-185בכל רבעון )ובסך הכול בין

אישר השר הכול בסך ההעסקה. של30,288לתקופת עבודה חודשי )כ-5,000עובדים זרים, מספר הגדול בכ- ( ממספר חודשי העבודה20%

)כ-9,200 הממונה על יחידת ההיתרים ובכ-2009שעליו המליץ בנובמבר ( מזה שעליו המליץ אג"ת, הגורם המקצועי במשרד האוצר.44%

הממונה על יחידת ההיתרים המליץ בעל פה לרמ"ט לאשר תוספת של למספר העובדים הזרים שנקבע בהמלצתו, זאת שלא בהתאם20%-15%

הנמקות ומתן ההחלטות של תיעוד המחייבים התקין המינהל לסדרי לקבלתן. הרמ"ט הסביר למשרד מבקר המדינה כי התוספת שאישר השר ניתנה לממונה על יחידת ההיתרים - למקרה שתוגש לו בקשה נוספת - ולא לקבלן. ואולם השר לא הבהיר זאת במכתב ששלח לשר התמ"ת, המפרט

את תנאי הסכמתו למתן ההיתר.3.: ת ב כ הר ת ר חב ם ע ת ו צ ע י י הת ר ד ע על הי הממונה

יחידת ההיתרים לא התייעץ עם הגורם המקצועי - חברת הרכבת - ולא וידאעולה בקנה אחד עם האמור בחוזה 0שמספר העובדים שביקש הקבלן

באמצעות ישראל, שמדינת הזרים העובדים מספר בפועל, זה. בעניין יחידת ההיתרים ובהסכמת השרים, אישרה לקבלן להעסיק הממונה על

גדול מהמספר הדרוש לו על פי החוזה.

.2009 החוזה לביצוע הפרויקט שנחתם בין חברת הרכבת ובין הקבלן בינואר 0


ר.4 ת הי ב ו ע ב ק נ ש ה ק ס ע ה ל ם י א נ יג)ב(1בסעיף :הת נקבע כי "היתרים לפי סעיף זה יינתנו1991לחוק עובדים זרים, התשנ"א-

בשים לב, בין השאר,


למאפייני שוק העבודה בענפי העבודה ובאזורי ההעסקה השונים". ענפי ההעסקה נבדלים זה מזה בעלות ההעסקה של עובד זר. עלות העסקת עובדים זרים בענף התעשייה נמוכה מעלות העסקתם של עובדים מיומניםהגורמים עמדת הבניין. בענף בחוזה, כנדרש מקצועי, ותק ובעלי להעסקת בהיתר שייכללו שהתנאים הייתה האוצר במשרד המקצועיים יתבססו על התנאים החלים על ענף הבניין, בשל מאפייני זרים עובדים העבודה שיידרשו העובדים לבצע. נראה כי גם הממונה על יחידת ההיתרים

ממאי המדינה מבקר למשרד ראה2011בתשובתו התוספת, לעניין שנתן ובהיתר השר בהחלטת ואולם בנייה. פרויקט האמור בפרויקט הממונה על יחידת ההיתרים נקבע כי התנאים שייכללו בהיתר יהיו התנאים

הנהוגים בענף התעשייה.5.: ם י ל א ר ש י ם י ד ב ו ע ת סק מתן הע את התנה האוצר שר

ההיתרים יחידת על הממונה שנתן הודעה בסיס על היתר, בין ההיתר בממוצע להעסיק הקבלן להתחייבות בכפוף בבקשתו, שיתמוך לקבלן יחידת על הממונה ואולם זר. עובד כל כנגד ישראלים עובדים חמישה יעסיק הקבלן כי צוין שבו נספח לקבלן שנתן להיתר צירף ההיתרים

עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר, כלומר הממונה על3.3בממוצע רק יחידת ההיתרים פעל שלא בהתאם להחלטת השר.

6.: ץ ר הא מ ם י ר הז ם י ד ב ו ע ה ל ש ם ת א צי י ת ר ד ס ה - י איצאו הזרים העובדים כי שיבטיחו כלים ליצירת פועלת ישראל מדינת - הבניין בענף נקבע לכך בהתאם העסקתם. תקופת בתום מהארץ בהסכמה בין המדינה ובין קבלני הבניין - כי קבלן המעסיק עובדים זרים

ש"ח לטובת כל עובד זר ולהבטחת700יפקיד פיקדון חודשי בסכום של יציאתו מהארץ במועד. הפיקדון החודשי נוסף על שכר העובד הזר, והוא ניתן על חשבון ההפקדות של המעסיק לפנסיה, לפיצויים ולקרן השתלמות המתחייבות מההסכם הקיבוצי בענף הבניין. ואולם במועד מתן ההיתר לא נדרשה הפקדת פיקדון בענף התעשייה. בהיתר שנתן הממונה על יחידתבענף פיקדון תשלום המחייבות תקנות יותקנו אם כי נקבע ההיתרים

התעשייה, תחול חובה זו גם על הקבלן. לו נקבעו תנאי ההעסקה בהתאם לתנאים בענף הבניין, כפי שדרש אג"ת, היה על הקבלן להפקיד במשך תקופת ההיתר פיקדון חודשי בסכום של

מהארץ700 הזרים העובדים של יציאתם להבטחת עובד, לכל ש"ח ולהבטחת תשלום זכויותיהם הסוציאליות. מחישובים שעשה משרד מבקר

.0 מיליון ש"ח21המדינה עולה כי במצב זה היה מסתכם סכום הפיקדון בכ-היכולת להבטיח את תשלום הוגבלה פיקדון באי-חיוב הקבלן בהפקדת הזכויות הסוציאליות לעובד הזר, כפי שנקבע בהסכם הקיבוצי, ואת יציאתו

מהארץ במועד.7.: ר ת י ה ב ט ק י ו ר פ ה ת דר בתנאי ההיתר שאישר השר הוגדרו הג

העובדים הזרים המועסקים בפרויקט - "מומחים מקצועיים". בטיוטת נוסחמהלשכה המשפטית של רשות ההגירה2010ההיתר שנשלחה באפריל

מיוחד "היתר כך: נכתב האוצר במשרד המשפטית וללשכה לאג"ת להעסקת צוות עובדים תושבי חוץ מומחים לעבודות מנהור לביצוע 'קטע ג' של פרויקט הרכבת המהירה ת"א-ירושלים". ואולם בהיתר שניתן לקבלן

*700 מספר חודשי ההעסקה שנקבעו בהיתר כפול סכום הפיקדון החודשי )030,288.)


השמיט הממונה על יחידת ההיתרים את המילים "מומחים לעבודות מנהור"ונתן היתר "להעסקת צוות עובדים תושבי חוץ לביצוע עבודות של פרויקט


הרכבת המהירה ת"א-ירושלים". מכאן שהממונה, באמצעות שינוי הגדרתואת סוגי העובדים הזרים, שלא לפי הפרויקט בהיתר, שינה את היקפו

האישור שנתן שר האוצר.ד.8 ע מו ד ו ע ב ה ק ס ע ה ה י א נ ת י ו ל י ג - י לפני פרסומו של: א

המכרז הבין-לאומי שהיה בהיקף כספי ניכר, לא ביררה חברת הרכבת עם הממונה על יחידת ההיתרים ועם השרים מה הם התנאים למתן ההיתרציון התנאים לידיעת כלל המציעים. ולא הביאה תנאים אלה בו לזוכה במכרז, היה בו כדי לצמצם את ההתדיינות של הקבלן עם הממונה על

יחידת ההיתרים ועם השרים.

סיכום והמלצות בחינת תהליך מתן ההיתר העלתה כי משרדי האוצר והתמ"ת לא ביצעו עבודת מטה משותפת לבחינת הבקשה; כמו כן הועלה כי שני המשרדים לא הציגו לגורמים הרלוונטיים את כלל המסמכים וחוות הדעת של הגורמים המקצועיים, וכי לא נבחנו ההשפעות הכלכליות של תנאי ההיתר. כתוצאה מכך, מספר חודשי ההעסקה של העובדים הזרים שנקבעו בהיתר היה גדול

מהמספר שעליו המליץ הממונה ובכ-5,000בכ- מהמספר שעליו9,200 המליץ אג"ת.

לדעת משרד מבקר המדינה, מתן היתר להעסקת עובדים זרים המותנה בהסכמתם של שני שרים לאמור בו, מצריך בחינה של הבקשות בעניינוהמשרדים, שני לה ששותפים ומתועדת סדורה מטה עבודת באמצעות ושבמסגרתה יובאו בחשבון מדיניות הממשלה וההשפעות הכלכליות של כל

החלטה. על מנת לתת הזדמנות שווה לכלל המציעים במכרזים לביצוע עבודות עבור רשויות המדינה ועל מנת שנושא זה לא יהווה חסם בקידום פרויקטים, על הגוף הציבורי שמזמין את העבודה לסכם עם הרשות האמונה על הנושא את התנאים הכלליים לקבלת היתר להעסקת כוח אדם זר בפרויקט שהואולתקנות החוק ללשון הפניות בצירוף הסיכום, את ולהביא מבצע,

המחייבות, לידיעת כלל המשתתפים במכרז.

330

משרד הרווחה והשירותים החברתיים

לות הביקורת פעולשירותים במחלקות החברתיים, והשירותים הרווחה במשרד ובמשרד לאומי לביטוח במוסד המקומיות, שברשויות חברתיים התעשייה, המסחר והתעסוקה נבדק הטיפול במשפחות החד-הוריות.

נבדקו ההיערכות והפעולות של הגופים האמורים בנושא זהבכלל זה החסמיםו להסרת פעולות נקיטת ביניהם; הפעולה שיתוף מידת

המונעים את הגברת השתתפותן של המשפחות הללו בשוק העבודה; ממשקי העבודה בין הגורמים המטפלים במשפחות, לרבות העברת מידע ביניהם כדי לפשט את מימוש הזכאות לסיוע; אופן ניהולה של תכנית של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה לשילובם של הורים

יחידים במעגל העבודה ומידת הצלחתה של תכנית זו. במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, בשירות לילד ונוער שבמשרדנעשתה מקומיות רשויות בעשר חברתיים לשירותים ובמחלקות והערכה, טיפול לתכנון ועדות של עבודתן לסדרי בנוגע ביקורת שתפקידן לגבש תכניות טיפול לילדים בסיכון ולמשפחותיהם ולעקוב אחר ביצוען. נבדקו סדרי יישום הרפורמה שביצע המשרד בעבודת

הוועדות ותהליכי הפיקוח על עבודתן.נעשתה החברתיים והשירותים הרווחה ובמשרד הבריאות במשרד ביקורת בנוגע לאסדרת שירותי שיקום שהמדינה רוכשת מגורמי חוץ.ונבדקו - מוגן ודיור הוסטלים - דיור בשירותי התמקדה הבדיקה ידי הדיירים, סדרי העסקת כגון בחירת מסגרת הדיור על נושאים

עובדים, פיקוח ובקרה ולמידה בין-משרדית.


סדרי הטיפול במשפחות חד-הוריותחיים של התופעה בישראל ומתרחבת הולכת האחרונים בעשורים במשפחות חד-הוריות. הדבר נובע הן מאחוזי הגירושין הגבוהים והןילד להביא הבוחרות הרווקות הנשים במספר הניכרת מהעלייה

משפחות131,000 היו בישראל כ-2011לעולם ללא בן זוג. בשנת מכלל המשפחות עם ילדים, ומספר הילדים12.4%חד-הוריות שהיוו

מכלל ילדי ישראל. חלקן של המשפחות9%, כ-219,000בהן כ- החד-הוריות באוכלוסיית המשפחות העניות גדול מחלקן באוכלוסייה

כולה ומשפחות אלה מועדות גם לקשיים חברתיים ורגשיים. העלייה במספר המשפחות החד-הוריות וקשייהן הכלכליים העלו את נושא הטיפול בהן לסדר היום הציבורי. חוק משפחות חד-הוריות,

)להלן - חוק משפחות חד-הוריות או החוק(, מגדיר1992התשנ"ב- מיהו הורה יחיד ואילו הטבות יינתנו לו מכוח חוק זה. על פי החוק,

18הורה יחיד הוא תושב ישראל שבהחזקתו ילד שטרם מלאו לו שנה, הנמצא עמו, והוא אינו נשוי ואין אדם הידוע בציבור כבן זוגו.

שר הרווחה והשירותים החברתיים ממונה על ביצוע החוק. בטיפול במשפחות חד-הוריות מעורבים משרדי ממשלה וגופים אחדיםהרווחה(, משרד - )להלן החברתיים והשירותים הרווחה משרד - מחלקות לשירותים חברתיים ברשויות מקומיות )להלן - המחלקותהתעשייה, משרד לאומי, לביטוח המוסד חברתיים(, לשירותים המסחר והתעסוקה )להלן - משרד התמ"ת(, משרד הבינוי והשיכון

ורשות המסים בישראל.

פעולות הביקורתאת סדרי2012בחודשים אפריל-ספטמבר בדק משרד מבקר המדינה

הביקורת חד-הוריות. השונים במשפחות והגופים של המשרדים הטיפול לשירותים חברתיים , במוסד0נעשתה במשרד הרווחה, בארבע מחלקות

הבינוי במשרד נעשו השלמה בירורי התמ"ת. ובמשרד לאומי לביטוח נבדקו ההיערכות בביקורת ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. והשיכון והפעולות של הגופים השונים לטיפול במשפחות החד-הוריות, ובכלל זה היערכותם של המשרדים להפעלת תכניות לשילובם של הורים יחידים בשוקהפעולה שיתופי וכן אלו; תכניות של תרומתן ולהערכת העבודה זו. במסגרת הביקורת יעיל לאוכלוסייה הבין-משרדיים לצורך מתן שירות בנושא חברתיים לשירותים מחלקות של פעילותן על נתונים נאספו

רשויות מקומיות62המשפחות החד-הוריות באמצעות שאלון שהועבר ל- )להלן - השאלון(.

בירושלים, בתל אביב, ברעננה ובבאר שבע.0

333משרד הרווחה והשירותים החברתיים

עיקרי הממצאיםהטיפול במשפחות חד-הוריות בתחום הרווחה

האחריות לטיפול באוכלוסיית ההורים היחידים מוטלת על משרד הרווחה.את לספק ומתפקידו במדינה הרווחה מדיניות קביעת על אמון הוא השירותים הנדרשים לה. האגף לשירותים חברתיים ואישיים שבמשרד נועד לתת מענה לצרכיהם האישיים והחברתיים של יחידים, משפחות וקהילות.לשירותים חברתיים מהבחינה המקצועית מנחה את המחלקות המשרד באמצעות הוראות התקנון לעבודה סוציאלית )להלן - התע"ס(, והן אלהבאמצעות החד-הוריות. למשפחות והטיפול הסיוע את בפועל הנותנות המחלקות מממן משרד הרווחה שירותים ומענים לסיוע למשפחות אלהקהילה גורמי עם בשיתוף פועלים, מסוימים ביישובים ולהעצמתן.

והמחלקות לשירותים חברתיים, מרכזים מיוחדים למשפחות חד-הוריות.ד ר מש ה ט מ ת מ ר ב ת ו י ר ו ה - ד ח ת ו ח פ מש ב ל ו פ י ט ה

: ה ח ו ו אף על פי שמשרד הרווחה זיהה שינויים בדפוסי המשפחה,הרוקשיים מאפיינים שלהן החד-הוריות המשפחות במספר גידול בייחוד מיוחדים, הוא לא תרגם זאת לתכנית אופרטיבית שתופעל לטובתן, ואף לא נערך לטיפול בהן בהיבט המערכתי. המשרד לא גיבש הנחיות מקצועיות בנושא ולא כלל אותו בסדר עדיפויות תקציבי. הנהלת המשרד לא קיימהמשרדי עם ולא המשרד של המקצועי בפורום לא זה, בנושא דיונים

ממשלה אחרים הנוגעים לנושא.תכניות אחרים, וגופים משרדים עם להוביל, הרווחה משרד של ייעודו את ולצמצם חד-הוריות, משפחות לרבות מיוחדות, באוכלוסיות לטיפול

הפערים החברתיים בין קבוצות במדינה. בטיפול במשפחות חד-הוריות מעורבים משרדי ממשלה וגופים אחדים, שכל אחד מהם מתמקד בהיבטים מקצועיים שבתחום אחריותו. על אף ייעודו,הטיפול במערך ומתכללת מרכזית חוליה שימש לא הרווחה משרד במשפחות חד-הוריות ולא הקים פורום מקצועי המשותף לו וליתר משרדי

הממשלה והגופים האחרים.משפחות בנושא הפעילות על כלליים נתונים הרווחה משרד בידי חד-הוריות, שאין בהם די כדי לשקף תמונת מצב מערכתית על פעילותן של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, על בעיות מהותיות שלא

קיבלו מענה הולם ועל מידת האפקטיביות של פעולות שכבר נעשו.יש מפקחים שמתפקידם לפקח על עבודת המחלקות במחוזות המשרד מקצועיות הנחיות בהיעדר אולם שונים. בתחומים חברתיים לשירותים על לפקח יכולים אינם אלה מפקחים חד-הוריות, משפחות בנושא

פעולותיהן של המחלקות לשירותים חברתיים בתחום זה.ן ו ט ל ש ה מת ר ב ת ו י ר ו ה - ד ח ת ו ח פ ש מ ב ל ו פ י ט ה

: י מ ו ק מ מכלל ה שליש מהווה החד-הוריות המשפחות אוכלוסיית משרד הרווחה. לשירותי המוכרת ילדים עם משפחות של האוכלוסייה

רשויות מקומיות שאלון לאיסוף נתונים על סוגי62מבקר המדינה שלח ל-ב- היקפן. ועל חברתיים לשירותים המחלקות שמקיימות 47הפעולות

, על פי נתוני הלשכה המרכזית2011הרשויות שהשיבו לשאלון היו בשנת


כ- כ-93,000לסטטיסטיקה, שהיו חד-הוריות, משפחות מכלל70% משפחות אלה.


מסיכום הנתונים שנאספו בשאלון עלה כי קיימת שונות רבה בין המחלקותהמחלקות רוב החד-הוריות. במשפחות בטיפולן חברתיים לשירותים מטפלות במשפחות חד-הוריות הפונות אליהן על פי מידת הנזקקות שלהןתקופתיות נופש פעילויות ובארגון זכויותיהן על מידע במתן ומתמקדות למשפחות הנזקקות. לעומת זאת, דווקא רשויות מקומיות המצויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה יחסית, ובהן שיעורם של ההורים היחידים הנזקקים קטןליצור עלולה זו שונות חד-הוריות. למשפחות מרכזים מפעילות יותר, של המיוחדים לצרכים מענה במתן המקומיות הרשויות בין אי-שוויון משפחות חד-הוריות, באשר פעילות זו אינה תלויה בהכרח במידת הנזקקותהרשויות של הכספיות וביכולותיהן במודעותן אלא אלה, משפחות של

המקומיות.

התעסוקה בקרב משפחות חד-הוריותד ר ש מ ל ש ו ת ל ע הפ ב ה ק ו ס ע ת ד ו ד י ע ל ת ו י נ כ ת

: ת מ" העבודה הת בשוק יחידים הורים לשילוב פועל התמ"ת משרד באמצעות תכנית שכללה תכניות משנה )להלן - תכניות המשנה(. בשנים

וכלכלה שבמשרד2003-2007 מחקר מינהל באחריות התכנית הייתה הועברה האחריות להפעלתה2008)להלן - מינהל מחקר וכלכלה(. במאי

האגף - )להלן שבמשרד בתעסוקה ייחודיות אוכלוסיות לשילוב לאגף לשילוב בתעסוקה(.

2003-2007הביקורת העלתה כי התכנית שהפעיל משרד התמ"ת בשנים יחידים בשוק העבודה לא השיגה את יעדה. תכניות לשילובם של הורים

המשנה תוקצבו לאורך זמן בסכומים ניכרים, אך ניצולן היה אפסי או זניח.הפעלת2007ביולי החלה בו מהמועד שנים ארבע שחלפו לאחר ,

התכנית, פרסם מינהל מחקר וכלכלה קובץ מאמרים )להלן - הסקר( ובוהסקר ממצאי התכנית. של שונים חלקים אחר מעקבים של ממצאים יחידים ביציאה לעבודה של הורים בין היתר, על חוסר כדאיות הצביעו,

שהשתתפו בתכנית.נעשתה בדיקה לבחינת כדאיות יציאתם של הורים יחידים2010בתחילת

לעבודה. גם בבדיקה זו עלה שהיציאה לעבודה אינה כדאית, ומהבחינהאו כזו קצבה בקבלת לעתים המלווה אבטלה, להם עדיפה הכלכלית

אחרת המאפשרת את הישארותם בבית עם הילדים.יותר משנתיים. שתי הבדיקות בדיקת הכדאיות חלפו ממועד הסקר עד התכניות של האטרקטיביות חוסר על והצביעו דומות למסקנות הובילו יפיק משרד התמ"ת יותר הקיימות. מן הראוי היה שכבר בשלב מוקדם

מסקנות ויפעל לשינוין של התכניות. , כמו בשנות ההפעלה הקודמות, כמעט שלא נוצלו2008-2011בשנים

התקציבים השנתיים שהוקצו לתכניות המשנה לשילוב הורים יחידים בשוקהעבודה, ומספר ההורים שהשתתפו בהן היה נמוך מאוד.

ואילך, בידי האגף לשילוב2008אשר לניהולן של תכניות המשנה משנת בתעסוקה לא היו הנתונים הנחוצים שיסייעו לו להעריך את מידת הצלחתן של התכניות שהפעיל. לא נעשה ניתוח סדור של התקציבים ושל ניצולם


בחתך של התכניות ולפי תקופות; לא נבחן הקשר הסיבתי בין ההשקעה בתכניות לשילוב הורים יחידים בתעסוקה לבין שינוי מצבם )אם אכן השתנה(;בתכניות שהשתתפו היחידים ההורים מספר על סדורים נתונים היו לא המשנה; על מידת השמתם בעבודה ועל מידת התמדתם במקומות העבודה;

על שדרוגם


המקצועי ועל רמת השתכרותם. בהיעדר מידע כאמור אי אפשר לעמוד עליחידים התועלות שנבעו מהתכניות בשנים אלה בעניין שילובם של הורים

במעגל העבודה. על רקע ההיקף הקטן של ניצול תכניות המשנה והיעדר הכדאיות ביציאה

שר התמ"ת דאז ומנכ"ל משרד התמ"ת ביצוע2010לעבודה, אישרו במרץ איש,500-1,000תכנית חלוץ )להלן - הפיילוט(, לאוכלוסיית זכאים של

חד-הוריות. משפחות בקרב תעסוקה לעידוד התכנית הרחבת לצורך במסגרת הפיילוט אמורה הייתה להינתן תמיכה רב-שנתית מדורגת להוריםלמשפחותיהם הפתרונות סל ניכר באופן יוגדל שבמסגרתה היחידים, ותורחב אוכלוסיית היעד שתיהנה מההטבות. הפעלתו של הפיילוט אמורה

ולהימשך שלוש שנים.2010הייתה להתחיל בדצמבר 20, אף על פי שחלפו יותר מ-2012עד מועד סיום הביקורת בספטמבר

חודש מהמועד המתוכנן, טרם הוחל בביצוע הפיילוט.ד ר ש מ ל ש ו ת ל ע הפ ב י ת ק ו ס ע ת י ו ו י ל ל ת י נ כ ת

: ה ח ו ו תעסוקה הר מינהלת הרווחה משרד הקים האחרונות בשנים תעסוקה בעניין אחידה משרדית מדיניות לגיבוש לפעול שמטרתה אוכלוסיית את הגדירה התעסוקה מינהלת שבטיפולו. לאוכלוסיות המשפחות החד-הוריות כאוכלוסיית יעד בנושא הפיתוח והקידום בתעסוקה.

יזם משרד הרווחה את תכנית "תעסוקה לרווחה". התכנית2010בשנת שבהן חברתיים, לשירותים למחלקות המוכרות משפחות ללוות מיועדת הפעילות בשנת שנה. מחצי למעלה מועסק אינו אחד זוג בן לפחות

משפחות, מהן484הראשונה הופעלו בתכנית שני מחזורים והשתתפו בהם (.42% משפחות חד-הוריות )200

תכנית זו גיבש משרד הרווחה ללא תיאום עם משרד התמ"ת. חוסר התיאום בין שני המשרדים בהכנת התכניות עלול לפגוע ביעילותן ולמנוע את ניצול

יתרונותיו של כל אחד מהמשרדים בתחומי פעילותו העיקריים.

הטיפול בחסמים לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודהבמעגל יחידים הורים של לשילובם התכניות ניצול של הקטן ההיקף מרבים המונעים חסמים של האפשרי קיומם על מצביע התעסוקה מההורים היחידים מקבלי הקצבאות להיכנס לשוק העבודה או להגדיל את היקף משרתם. בדיקה שעשה משרד התמ"ת הצביעה על חוסר כדאיות לצאת לעבודה עקב שלילת קצבאות המוסד לביטוח לאומי מהורים יחידים שהשתכרו מעל תקרת הכנסה שנקבעה, וגם בשל העובדה ששלילת קצבת

הבטחת הכנסה מביאה גם לביטול הטבות נלוות. חסם זה מוכר זה שנים לכל הגורמים העוסקים בתחום ובכלל זה משרד הרווחה, משרד התמ"ת, המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר. אף על פיהפגיעה את הזמן, פני על שימתן, מנגנון למצוא השכילו לא הם כן, הכלכלית בהורים יחידים שהכנסותיהם גבוהות מתקרת ההכנסה שנקבעה.

.0כל זאת חרף פתרונות מעין אלו שנמצאו בעבור אוכלוסיות אחרות לחוק הביטוח הלאומי )"תיקון לרון"(109 נכנס לתוקף תיקון 1.8.09 ביום 0

שנועד להבטיח שהסכום הכולל - מעבודה ומקצבת נכות - שיקבל אדם עםמוגבלות הזכאי לקצבת נכות, יהיה תמיד גבוה יותר מסכום הקצבה בלבד.


ההליכים המינהליים למיצוי זכויותיהן של משפחות חד-הוריות פעילות יעילה בנושא המשפחות החד-הוריות מצריכה תיאום ושיתוף פעולה מוסדר בין המשרדים המופקדים על מתן הזכויות לאוכלוסייה זו. התיאום ביניהם חשוב לתכנונה ולקביעתה של מדיניות טיפולית כוללת, וגם לבחינה מערכתית של הדרכים להקל על אוכלוסיית ההורים היחידים למצות את

הזכויות וההטבות המוקנות להן על פי דין. אחד המדדים לאיכותו של שירות הוא מספר הפעמים להן נדרש מבקש השירות להטריח את עצמו כדי למצות את זכויותיו. בתחום השירות לציבור

One Stopמקובלת תפיסה ולפיה יש לספק שירות בנקודת מפגש אחת )"Shop.)"

לעתים נדרש יחיד הורה זכאותו, את לממש כדי כי העלתה הביקורת להמציא מסמכים שממילא מצויים בידי הגוף הדורש אותם או שניתן היה

לקבלם בלי להטריחו.

סיכום והמלצות 12.4% משפחות חד-הוריות שהיוו 131,000 היו בישראל כ-2011בשנת

של מזה יותר קשה לרוב הכלכלי מצבן ילדים. עם המשפחות מכלל משפחות חוק ורגשיים. חברתיים קשיים חוות והן דו-הוריות, משפחות

חד-הוריות מגדיר מיהו הורה יחיד ואילו הטבות יינתנו לו מכוח חוק זה.פעולה ושיתוף תיאום דורש חד-הוריות במשפחות הממשלתי הטיפול אינם אלה לעתים אך הרווחה, משרד של בהובלתו בין-משרדיים, מתקיימים. מן הראוי היה שמשרד הרווחה ייזום להסדיר את דרכי שיתוףויוביל מהלך של הקמת פורום הפעולה והתיאום בין הגופים המעורבים,

מקצועי משותף למשרדים, בראשותו. ראוי שכל הגורמים העוסקים בתחום ישכילו למצוא מנגנון שימתן, על פני הזמן, את הפגיעה הכלכלית בהורים יחידים שהכנסותיהם גבוהות מתקרת הכנסה שנקבעה; מנגנון שיביא לידי הסרת חסם מרכזי לשילובם של הורים

יחידים בשוק העבודה. משרד הרווחה זיהה אמנם את הצרכים הייחודיים של ההורים היחידים, אך לא גיבש מדיניות לטיפול באוכלוסייה זו, לרבות קביעת הנחיות מקצועיות למחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות. כמו כן על המשרד לפעול לשיתוף פעולה עם גורמי קהילה הפועלים בשטח למען אוכלוסייה

זו כדי להנחותם ולמסד את פעילותם.במעגל יחידים הורים שילובם של לעידוד תכנית משרד התמ"ת מפעיל

הייתה שולית.2003-2011התעסוקה, אולם הצלחתה של תכנית זו בשנים על משרד התמ"ת לבחון מחדש את התכנית, בתיאום עם שאר הגופיםזו משנה חשיבות על רקע החלטת ממשלה המעורבים בנושא. לבחינה

של2012מינואר לשילובה פעולה תכנית של קביעתה את המחייבת אוכלוסיית ההורים היחידים בשוק העבודה.


סדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפולוהערכה בנושא ילדים בסיכון

של זכויותיהן על והשמירה ההגנה על דגש שם המדינה מבקר ניתנת תשומת לב זו אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ובמסגרת ילדים במצבי - זה דוח העומדת במרכזו של לאוכלוסייה מיוחדת סיכון. בדוח נבחנו סדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפול והערכה

בנושא זה. נמצאים344,000, מהם כ-0 מיליון ילדים2.6בישראל חיים יותר מ-

. בשל מצבים אלה0במצבים המסכנים אותם במשפחתם ובסביבתםהבין-לאומית פי האמנה על זכויותיהם לממש את יכולתם נפגעת השתייכות והתפתחות; פיזי קיום האלה: בתחומים הילד לזכויות רגשית; ובריאות רווחה מיומנויות; ורכישת למידה למשפחה; השתייכות והשתתפות חברתית; הגנה מפני אחרים ומפני התנהגויות

של הילדים עצמם המסכנות אותם )להלן - ילדים בסיכון(.הרווחה משרד על מוטלת בסיכון בילדים לטיפול האחריות והשירותים החברתיים )להלן - משרד הרווחה או המשרד(. המשרדיישומה על מפקח במדינה, הרווחה מדיניות קביעת על מופקד סוציאלית לעבודה התקנון הוראות באמצעות מקצועית, ומנחה חברתיים לשירותים המחלקות את התע"ס(, הוראת/ות - )להלן או חברתיים לשירותים המחלקות - )להלן המקומיות ברשויות המחלקות(. המחלקות מבצעות בפועל את ההתערבות ומקנות את הסיוע ואת הטיפול לילדים שבסיכון ולמשפחותיהם בתחום הרשות

המקומית. הוועדות לתכנון טיפול והערכה )להלן - הוועדה/ות לתכנון טיפול אוגופים רב-מקצועיים הן חברתיים הוועדה/ות( במחלקות לשירותים רווחה, אנשי בהן להשתתף ואמורים סוציאליים עובדים בראשות בסיכון לילדים טיפול תכניות לגבש תפקידן וחינוך. בריאות אחר ולעקוב חוץ-ביתיות, במסגרות או בקהילה ולמשפחותיהם, בקבלת מרכזי צומת אפוא היא טיפול לתכנון הוועדה ביצוען.

החלטות בנוגע לילדים בסיכון. שתי ועדות בחנו את סדרי עבודתן של הוועדות לתכנון טיפול )שמן'ועדות סמכות לקביעת ייעוץ "ועדת החלטה"(: "ועדות הקודם: החלטה' ודרך התנהלותן מול פקידי הסעד למיניהם" בראשות ד"ר ישראל צבי גילת )להלן - ועדת גילת( וועדה ליישום המלצות ועדת גילת בראשות מנכ"ל משרד הרווחה דאז פרופ' דב גולדברגר )להלן

ו-2002- ועדת היישום(, והן פרסמו את המלצותיהן בשנים 2004 2004בהתאמה. בעקבות המלצותיהן ומדיניות משרד הרווחה מאז

בילדים לטיפול ומקצועיות ארגוניות עבודה תשתיות ונבנו תוכננו הרווחה: במשרד המכונות בקהילה, ובמשפחותיהם בסיכון

לסטטיסטיקה, 0 המרכזית לישראל הלשכה סטטיסטי עמ'2011שנתון , .2.19 , לוח 140

.2011ילדים בישראל, שנתון סטטיסטי המועצה הלאומית לשלום הילד, 0


של עבודתן בסדרי מהותיים שינויים עשיית כללה זו הרפורמה. הוועדות כדי לשפר את פעולתן.


פעולות הביקורת ביקורת בנושא2012משרד מבקר המדינה עשה בחודשים אפריל-אוגוסט

בשנים הוועדות של עבודתן התקופה2010-2011סדרי - )להלן הרווחה במשרד הרפורמה יישום סדרי נבדקו: היתר בין הנבדקת(. הוועדות. עבודת על הפיקוח ותהליכי חברתיים לשירותים ובמחלקות המטה ברמת הרווחה שבמשרד ונוער לילד בשירות נעשתה הביקורת ירושלים והמרכז, אביב תל והצפון, חיפה במחוזות - המחוזית וברמה חברתיים לשירותים מחלקות בעשר בדיקה נעשתה כן כמו והדרום. ברשויות המקומיות האלה: נס ציונה, רחובות, ראש העין, יבנה, קריית גת,

אשקלון, רהט, אופקים, מודיעין עילית ונשר.

עיקרי הממצאים טיפולהמסגרת הנורמטיבית לפעולת הוועדות לתכנון

ניסה משרד הרווחה, במסגרת הצעת חוק השמה2009נמצא כי בשנת , לעגן2009חוץ ביתית של ילדים )ועדות תכנון, טיפול ואומנה(, התש"ע-

בחקיקה את סדרי עבודתן של הוועדות לתכנון טיפול, אבל הוא לא השליםהמקצוע אנשי את לדיונים לגייס קושי קיים יוצא כפועל המהלך. את חינוך נציגי פסיכולוגים, הנפש, בריאות )אנשי הרווחה למשרד שמחוץ וכדומה(. יתרה מכך, בהיעדר הסדרה של פעילות הוועדות בחוק עלולהשל מחויבותו בין )למשל התנגשות הקיימת בחקיקה להיווצר התנגשות עובד סוציאלי לחוק הנוער - כחבר בוועדה - לפעול לקידום תכנית הטיפול שנקבעה בה, גם אם אינו מסכים לתכנית, לבין חובתו לשמור על שיקול דעתו העצמאי והאיסור המוטל עליו בדין, כנאמן של בית המשפט, לקבלבית מלבד אחר, גוף מכל או טיפול לתכנון מהוועדה כלשהו תכתיב

המשפט(. לא זו אף זו. במסגרת הרפורמה שונו באופן מהותי הנחיות משרד הרווחההוועדות עבודתן של לסדרי בכל הקשור לשירותים חברתיים למחלקות לתכנון טיפול. למרות זאת לא עודכנה הוראת התע"ס, וקיים פער בינהמשרד החל מכבר לא אמנם בפועל. הוועדות של עבודתן סדרי לבין הרווחה לנסח הוראת תע"ס חדשה, אך צפוי שהיא תאושר לא לפני מרץ

2013.

ויישומהההיערכות לרפורמהה.1 מ ר ו פ ר ה ע ו צ י ב ל ת י נ כ ת ת ע י ב לא :ק הרווחה משרד

הכין תכנית רב-שנתית לביצוע הרפורמה ודחה בכל שנה את לוח הזמניםגם הערכתה של הרפורמה באמצעות מחקר מלווה, שהייתה ליישומה.

, נדחתה בשלוש שנים. נכון למועד סיום הביקורת2008אמורה להתחיל ב- - כעשר שנים לאחר שהמשרד החל בניסוי חלוץ )פיילוט(2012באוגוסט

ליישום הרפורמה וכחמש שנים לאחר שהוחלט על יישומה ברמה הארצית -שנת סוף לפני לא שייושמו וצפוי בה, מרכזיים רכיבים יושמו לא עדיין

2015.


ן.2 ו נ כ ת ל ה ד ע ו ו ב ן ו י ד ה ת י י נ ב ה ל ם י ל כ ח ו ת י פ: ל ו פ י ט

2003)א( לצורך הבניית תהליכי העבודה פיתח משרד הרווחה כבר בשנת ידני( הכוללת הנחיות וכלים להכנה לדיון, לתיעוד ערכת טפסים )למילוי

שלבי הדיון ולמעקב על


תכנית הטיפול )להלן - ערכת הכלים(. השימוש בערכת הכלים במחלקותשימוש, כל בה נעשה שלא או חלקי היה שנבדקו חברתיים לשירותים בעיקר משום שהיא נתפסת מכבידה ומסורבלת בעיני חלק מהמשתמשים: ארבע מהמחלקות - בקריית גת, באופקים, ברהט ובמודיעין עילית - אינן משתמשות כל עיקר בערכת הכלים; שתיים מהן - בראש העין וברחובות -

עושות בה שימוש חלקי בלבד.ב-)ב( מערכת2004כבר להקים הצורך על היישום ועדת עמדה

ב- ואולם, רק והחלטותיהן. טיפול לתכנון הוועדות דיוני של ממוחשבת החל משרד הרווחה לפתח את המערכת )להלן - מערכת מתו"ה(2009

לייצר גם נועדה זו הידנית. מערכת שנועדה להחליף את ערכת הכלים מאגר מידע מלא הכולל נתונים ברמה המקומית והארצית בנוגע לעבודתן של הוועדות, כדי לספק בסיס לתכנון הטיפולים הנדרשים לילדים בסיכון

בספטמבר עבודתן. על את2011ולבקרה להטמיע המשרד החל מחלקות לשירותים חברתיים במסגרת ניסוי חלוץ )פיילוט(,14המערכת ב-

באוגוסט הביקורת סיום למועד נכון בה2012אולם עושות כמחציתן שימוש חלקי בלבד, בין היתר בשל המבנה המסורבל והארוך של הדוחות שהמערכת מפיקה ומספרם הרב של הנתונים שמשתמשי הקצה נדרשים

, ורק2013למלא לצורך הפקת דוחות אלה. הניסוי צפוי להסתיים במאי צפויה המערכת הממוחשבת להיות בשימוש בכל המחלקות2015בסוף

לשירותים חברתיים בארץ, בכפוף לאישור התקציב לכך.ת.3 ו י ר ו ז א ל ו פ י ט ן ו נ כ ת ת ו ד ע ו ת מ הוועדות האזוריות :הק

ביישובים קטנים שבהם טיפול הוועדות לתכנון נועדו למלא את תפקיד פועלת ועדה בהרכב חסר, לנוכח מספרם המצומצם של עובדי המחלקות

ב- ועדות2008שם. מרכזי לאיוש תקנים עשרה הרווחה משרד קיבל אזוריות, ואולם נכון למועד סיום הביקורת לא הקים המשרד ועדות אלה.

4.: ר ר ע י נ ו נ ג ועדת היישום קבעה שאם הוועדה לתכנון טיפול מנ ממליצה להוציא ילד לסידור חוץ-ביתי בניגוד לדעת הוריו, יתאפשר להורים לבקש דיון חוזר בוועדה מחוזית לתכנון טיפול. משרד הרווחה לא ביצע את

החלטת ועדת היישום לכונן ועדות מחוזיות כאמור.

פיקוח מחוזי על עבודת הוועדות בעקבות הרפורמה מפקחי הקהילה המחוזיים של השירות לילד ונוער שבמשרד הרווחה אינם

מפקחים באופן שוטף על עבודת הוועדות. בשנים האחרונות נעשתה בנושא פעילות הוועדות רק בקרה אחת: בקרהונוער עם תחום בכיר ארגון ומינהל ברשויות משותפת של השירות לילד המקומיות במשרד הרווחה )להלן - הבקרה המשותפת(. ואולם בקרה זו לא כללה את כל הרשויות המקומיות, ומשרד הרווחה לא סיכם את ממצאי

הבקרה ולא ביצע תהליך של הפקת לקחים מממצאים אלו.


יישום הרפורמה במחלקות לשירותים חברתיים1.: ל ו פ י ט ן ו נ כ ת ל ה ד ע ו ו ה ב כ טיפול הר לתכנון בוועדה

מתקבלות החלטות חשובות לחיי הילד והמשפחה. כדי שהחלטות הוועדהיתקבלו מתוך חשיבה


מעמיקה, מקצועית ואובייקטיבית המליצה ועדת היישום שהרכב הוועדות לתכנון טיפול יהיה קבוע ורב-מקצועי ויכלול אנשי מקצוע משירותי הרווחה, החינוך והבריאות שאינם מעורבים בטיפול בילד ובהוריו, ומשתתפים נוספים

לפי המקרה. ( לא השתתפו בדיוני37% התיקים שנבדקו באקראי )כ-38 מ-14ב-)א(

ועוד, זאת חברתיים. לשירותים למחלקות מחוץ מקצוע אנשי הוועדות בחמש מהרשויות המקומיות שנבדקו - קריית גת, אופקים, יבנה, נס ציונה ומודיעין עילית - צוין כי דרך קבע אין נציגים משירותי הבריאות משתתפיםלמעט שנבדקו, חברתיים לשירותים המחלקות בכל הוועדות. בדיוני צוין חסרונם של אנשי מקצוע משירותי בריאות הנפש המחלקה בנשר, משירותי לנציגות אשר נוער. לבני הנוגעות בוועדות בעיקר בוועדות, החינוך, אמנם בכל המחלקות שנבדקו יש נציגות כאמור, אבל באשקלון, באופקים, ברהט וברחובות אין נציגים קבועים. הקושי לגייס נציגים קבועים מתחום החינוך והבריאות עלה גם בבקרה המשותפת. בקריית גת, ברהט ובנס ציונה לא השתתפה מפקחת השירות למען הילד בקביעות בדיונים על

ילדים בגיל הרך, שלא על פי ההנחיות. אשר לנציגות הקבועה של אנשי צוות מהמחלקה לשירותים חברתיים)ב(

אין כאן לרוב - גם ובהוריו בילד שאינם מעורבים באופן שוטף בטיפול נוכחות של איש צוות קבוע כנדרש; חוץ ממרכז הוועדה, הנציגים מתחלפים לפי המקרה. כמו כן התקיימו דיונים בוועדות בהרכב חסר של שלושה אנשיחברים אינם שניים מהם בלבד, חברתיים לשירותים מהמחלקה צוות

קבועים בוועדה, גם זאת שלא על פי המלצות ועדת היישום. למשרד הרווחה אין מידע מרוכז הנוגע להרכבי הוועדות לתכנון טיפול, ולאועל להנחיות בניגוד הדיונים המתקיימים שיעור על תמונת מצב מלאה

הסיבות לכך.ן.2 ו נ כ לת ה ד ע ו ו ה י נ ו י ד ב ת ו פ ת ת הש ל ם י ר ו ה ת נ הכ

ל ו פ י אחד העקרונות החשובים שעמדו בבסיס הרפורמה הוא זכותם :ט של ההורים להיות מעורבים ושותפים בהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לילדם שבסיכון. כדי לוודא כי השתתפות ההורים בדיוני הוועדה תהיה מועילה, נקבע כי יש לקיים פגישת הכנה עמם לקראת הדיון ולתעד את ההכנה

בטופס המיועד לכך בערכת הכלים.בעקבות ניכר שינוי חל הוועדות בדיוני הורים של ההשתתפות בנושא לדיוני וברוב המוחלט של המקרים שנבדקו ההורים מוזמנים הרפורמה, הוועדות ומשתתפים בהן. עם זאת, נושא הכנת ההורים לא הוטמע כדבעי. אמנם במחלקות לשירותים חברתיים שנבדקו נמסר למשרד מבקר המדינה כי בדרך כלל מתקיימות פגישות הכנה עם ההורים לקראת דיוני הוועדה, אך בתיקים שנבדקו לא נמצאו אסמכתאות לכך. גם בבקרה המשותפתשלא משום אם הכנה, פגישות המתעדים מסמכים ללא תיקים נמצאו אף תועדו, לא שהן משום ואם אלו, במקרים הכנה פגישות התקיימו שהתקיימו. בחלק מן התיקים לא נמצאו מסמכים המתעדים את הסיבהלקיום דיון בוועדה ללא נוכחות הורה הילד או הוריו, שלא על פי ההנחיות.

ן.3 ו י ד ב ם י ד ל י ת ו פ ת ת ועדת היישום קבעה שככלל, ילדים :הש ומעלה יוזמנו לדיוני הוועדה לתכנון טיפול, ותינתן להם ההזדמנות12בני

להביע את עמדתם ביחס לתכנית הטיפול המתוכננת עבורם. אם החליט


ומעלה להשתתף בדיוני הוועדה,12מרכז הוועדה שלא לאפשר לילד בן עליו לנמק את החלטותיו בכתב.

מ-19ב- התייחסו38 באקראי המדינה מבקר משרד שבדק התיקים ומעלה, אך רק בתשעה מהם נכחו הילדים. בשני12הדיונים לקטינים מגיל מקרים נוספים נכתבו


בפרוטוקול הסיבות לאי-השתתפותם, ובשמונת התיקים האחרים לא ניתנובני ומעלה בדיונים הוא חלקי12נימוקים לכך. כלומר, שיתוף הילדים

ביותר, ושלא כהשתתפות ההורים, הנושא טרם הוטמע במלואו במחלקותלשירותים חברתיים.

ה.4 ח פ ש מ ל ל ו פ י ט ת י נ כ ת ש ו ב י הדיון בוועדה אמור לכלול: גלילד בעזרה צורך יש שבהם התחומים - הצרכים בירור של תהליך ולמשפחתו, דיון בחלופות הקיימות לסיפוק הצרכים וגיבוש תכנית הטיפול לילד ולהורים. על מרכז הוועדה לתעד את מהלך הדיון ואת תכנית הטיפול

שגיבשה הוועדה בטופס ייעודי בערכת הכלים. ( צוינה תכנית טיפול47% מהם )כ-18 התיקים נמצא כי רק ב-38מבדיקת

במסגרת שנבדקו בתיקים גם לקטין. הטיפול לתכנית במקביל להורים הבקרה המשותפת נמצא כי הוועדות לתכנון טיפול לא הקפידו בכל מקרה לקבוע תכנית טיפול למשפחה כדי לסייע לה ולחזקה, במקביל לתכנית הטיפול שנקבעה לקטין. תכנית כזו חשובה בייחוד אם הוחלט להוציא אתלחיק לשוב לו שיאפשרו התנאים את להבטיח כדי מהבית, הקטין

המשפחה.ב .5 ק ימע ת י ב - ץ ו ח ר ו ד י ס ב ם י ד ל י ל לפי ההנחיות, על: ע

הוועדות לקיים דיוני מעקב לפחות אחת לשנה על כל ילד בסידור חוץ-ביתי )פנימייה או אומנה( כל עוד הוא מחוץ לבית ולפחות שנה לאחר החזרתו הביתה. נושא המעקב על מצבם של ילדים הנמצאים בסידור חוץ-ביתי אינו מוטמע כראוי. גם בבקרה המשותפת נמצאו מקרים שבהם לא התקיימו דיוני מעקב שנתיים על ילדים הנמצאים בסידורים חוץ-ביתיים, שלא על פי

הנהלים.

סיכום והמלצות התמודדות נכונה ומיטבית של המדינה עם מצבם של קטינים בסיכון חיונית להשתלבותם בחברה בעתיד כאזרחים תורמים ומועילים. התמודדות נכונה פירושה בחינה של צורכיהם, בניית תכנית טיפול מתאימה ומתן שירותים אשר יסייעו למנוע את המצבים המסוכנים שהם נתונים בהם, לצמצמם או להתמודד עמם. לעומת זאת, טיפול לקוי של מוסדות המדינה בקטין בסיכון

ובמשפחתו עלול לדון אותם לחיים בשולי החברה. הוועדה לתכנון טיפול והערכה היא פורום של אנשי מקצוע המתכנס כדיוזאת והעצמתם, קידומם לצורך בסיכון לילדים טיפול תכניות לגבש

משנת ילדיהם. ועם ההורים עם מלאה משרד2002בשותפות החל שינויים בסיכון, שכללה בילדים הנתונים בטיפול הרווחה לבצע רפורמה ופיתוח ומקצועיות בסדרי עבודתן של הוועדות, פיתוח תשתיות ארגוניות לסייע להם מתוך השארתם בסיכון בקהילה, שיאפשרו לילדים שירותים

בחיק משפחתם.חברתיים לשירותים במחלקות ולהטמיע לקדם הצליח הרווחה משרד מרכיבים מסוימים של הרפורמה בוועדות, בעיקר בכל הנוגע למעורבותזאת, עם הוועדות. בדיוני בתהליכי קבלת ההחלטות ולשיתופם ההורים

מרכיבים מהותיים של הרפורמה עדיין לא יושמו.


לביצוע הרפורמה בניסוי חלוץ כעשר שנים לאחר שיצא משרד הרווחה בוועדות, ראוי להשלימה בהקדם, ובכלל זה: לקדם את הסדרת מעמדן של

הוועדות בחקיקה; לפעול


בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים להבטחת הרכבן הרב-מקצועי של הוועדות; להקים מנגנוני ערר על החלטות הוועדות; להשלים את תשתיותיישום את ולבחון עליהן; הנאותים הפיקוח אמצעי גיבוש ואת המחשוב על חוזר היזון לקבל כדי זאת וברציפות, מובנה באופן השינוי תהליכי הקשיים ועל נקודות החוזק של סדרי העבודה החדשים - כל אלו יסייעו להטמעה טובה יותר של הרפורמה בכל הרשויות המקומיות לטובת הילדים

בסיכון ומשפחותיהם.


אסדרת שירותי שיקום שהמדינה רוכשת מגורמי חוץ

מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הבטחת זכויותיהן של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ודוח זה הוא חוליה נוספת בסדרת דוחות

העוסקים בזכויות חברתיות שהמדינה מחויבת בשמירתן. מדינת ישראל מספקת לתושביה שירותים חברתיים בתחומים שונים,קבוצות ישנן תושביה בין ושיכון. חינוך רווחה, בריאות, בהם נכי נפש, אנשים עם מוגבלויות, קשישים, אוכלוסייה חלשות, כגון אינטנסיביים שירותים של למגוון הזקוקות בסיכון, ונוער ילדים

ושוטפים יותר מאחרים. מאז המחצית השנייה של שנות התשעים של המאה העשרים נוהגתמארגונים החברתיים השירותים מן ניכר חלק לרכוש המדינה חיצוניים )עמותות וגופים עסקיים(, שנבחרים בדרך כלל במכרזים. משרדי הממשלה מתקשרים עם אותם ארגונים בחוזים הקובעים את סוג השירותים שעליהם לספק, את היקפם, את כוח האדם הנדרש לאספקתם, את כישוריו ועוד, והמשרדים מתמקדים בעיקר בהתוויית המדיניות, בהקצאת תקציבים, באסדרה )רגולציה( ובפיקוח ובקרה

על הארגונים החיצוניים. באמצעות ברובם המסופקים החשובים החברתיים השירותים עם גורמי חוץ נמנים שירותי שיקום לאנשים עם נכויות ומוגבלויות. בכלל זה מצויים שירותי השיקום לנכי הנפש, שהאחריות להפעלתם היא בידי מטה השיקום הפועל במסגרת שירותי בריאות הנפש שבמשרדמסוגים ומוגבלויות נכויות עם לאנשים שיקום ושירותי הבריאות; קשיי קוגניטיביות, לקויות חושיות, או פיזיות נכויות )כגון שונים תפקוד או הסתגלות(, שלהם אחראי אגף השיקום במשרד הרווחה

והשירותים החברתיים )להלן - משרד הרווחה(. הדיור, הם שירותי ביותר והנפוצים האינטנסיביים שירותי השיקום הכוללים מסגרות של הוסטלים ודיור מוגן אשר התקציבים להפעלתם

הפעיל משרד2012מסתכמים במאות מיליוני ש"ח בשנה. בשנת כ- באמצעות כ-60הבריאות חיצוניים ארגונים הוסטלים120

כ- בהם וכ-3,400שהתגוררו דיירים, מוגן100 דיור של מסגרות כ- בהן אגף6,400שהתגוררו הפעיל הרווחה במשרד דיירים.

מסגרות דיור, ובהן80 ארגונים חיצוניים כ-35השיקום באמצעות כ- הוסטלים ומסגרות המשלבות הוסטל עם דיור מוגן. מספר הדיירים

. 3,000שהתגוררו בהן הסתכם בכ-

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם2012בחודשים מרץ-אוגוסט

רוכשים שהם השיקום שירותי לאסדרת והבריאות הרווחה משרדי של בריאות בשירותי הבדיקה נעשתה הבריאות חיצוניים. במשרד מארגונים


בשירות - הרווחה ובמשרד בעיקר, והדרום אביב תל ובמחוזות הנפש לטיפול חוץ-ביתי שבאגף השיקום. הבדיקה התמקדה בשירותי הדיור ובחנה נושאים כגון בחירת מסגרות דיור על ידי הדיירים, סדרי העסקת עובדים, פיקוח ובקרה ולמידה בין-משרדית. בבדיקה נסקרו מידע ומסמכים שרוכזו

בידי משרדי הבריאות והרווחה מכמה מסגרות דיור, לבקשת משרד


ליקויים שהועלו לכך כללה הבדיקה מעקב אחר נוסף מבקר המדינה. בביקורות קודמות של מבקר המדינה.

כדאי או ראוי האם העקרונית, בשאלה עסקה לא הבדיקה כי יודגש להפריט שירות חברתי זה או אחר ולרכשו מגורמי חוץ - אלא בחנה אתאת להבטיח כדי למעשה הלכה הממשלה משרדי שנוקטים הצעדים שבו הקיים, הדברים במצב הנזקקת לאוכלוסייה ביותר הטוב השירות

מרבית השירותים מופעלים על ידי גורמי חוץ.

עיקרי הממצאיםסדרי העסקת עובדים במסגרות הדיור

גופים עסקיים,.1 רבים מהארגונים שמפעילים את מסגרות הדיור הם של חובתו לבעליהם. כספי רווח להשיא נועדו הם היתר שבין ומובן לא זו שתכלית להבטיח הממשלתי, המשרד קרי )רגולטור(, המאסדר תשפיע על מחויבותם המקצועית של הארגונים ושל העובדים המועסקיםלשיקום ומטפלים( סוציאליים עובדים מקצועיים, מנהלים )ובהם בהם

הדיירים. האחריות הכוללת לשיקום הדיירים במסגרות הדיור מוטלת על המנהלים המקצועיים שלהן, ולחוות דעתם בנוגע לכל דייר יש משקל בקביעת תכנית שיקומו. בדיקת דוגמאות של חוזי העסקה של מנהלים מקצועיים שמשרד

מ- הביקורת לצורכי ריכזו הרווחה ומשרד דיור23הבריאות מסגרות 0 העלתה כי בשלוש מסגרות הובטח תמריץ כספי למנהל אם מסגרת הדיור תהיה בתפוסה מלאה )כלומר, הכנסה כספית גבוהה יותר לארגון שנותן את השירות, שכן התשלום שהוא מקבל מהמשרד הממשלתי נקבע לפי מספר הדיירים במסגרת הדיור(; במסגרת נוספת נמצא שהובטח תמריץ

כספי בגין העברת דייר ממסגרת של הוסטל למסגרת של דיור מוגן. התניית תמריצים כספיים בהיקף הדיירים במסגרת הדיור, או במעבר שלהם- על חוות ולו במעט - ישפיע למסגרת אחרת, מעלה חשש שהתמריץ דעתם של המנהלים בנושאים כגון שחרור של דייר ממסגרת מאחר שאינו זקוק לה עוד, השארתו בה או העברתו למסגרת מסוג אחר. החלטות אלה צריכות להתקבל על בסיס שיקולים מקצועיים בלבד, ואין לערב בהן שיקול

כלכלי. ם:.2 י ד ב ו ע ת פ ו ל ח לפגוע ת עובדים עשויה גבוהה של תחלופה

נמצא שיעור הטיפול. בבדיקה ובאיכות למטפל שבין המטופלים בקשר תחלופה גבוה בכוח האדם והיעדר יציבות תעסוקתית: משך ההעסקה של לפחות מחצית מהעובדים הסוציאליים שעובדים או שעבדו במסגרות הדיור

היה לכל היותר שנתיים. כשליש מהעובדים מועסקים או הועסקו0שנבדקוכשנה בלבד.

ממשרד הרווחה.7 ממשרד הבריאות ו-16 הוסטלים ודיור מוגן, 0 במשרד הרווחה. 6 במשרד הבריאות ו-13 0


3. : ם י ד ב ו הע ת ו י ו כ ז ל ע ה ר י מ הארגוניםש מעסיק, ככל העובדים. על החלים העבודה חוקי כל את לקיים מחויבים החיצוניים

משרדי הבריאות והרווחה


מיעטו לבדוק נושא זה - הבדיקות נעשו במסגרת בקרות כספיות שרואי חשבון חיצוניים עשו עבורם, ואלה נעשות רק במספר קטן של מסגרות

דיור.4. : ם י נ ו ת נ ס י ס ב ר ד ע גיבשוהי לא והרווחה משרדי הבריאות

בסיסי נתונים שיאפשרו להם לאתר מגמות, בעיות וכשלים בקרב מסגרות הדיור ולהתוות מדיניות מתאימה להתמודדות עמם, ובכלל זה נתונים - ולו מדגמיים - על העובדים במסגרות אלה, תנאי עבודתם, ניסיונם והשכלתם

ועל ההכשרות שהם מקבלים במסגרות הדיור.

האפשרויות לבחור בין מסגרות הדיור והמידע עליהןר.1 ו י ד ת ר ג ס מ ת ר חי ב ב ם י א כ ז ל ע ו י ס ה י ר ד )א( :ס

שירותי ותל אביב של בדיקת הנעשה במחוזות הדרום משרד הבריאות: בריאות הנפש העלתה כי מתאמי טיפול שמונו כדי לסייע לנכה נפש לממש את זכאותו לתהליך שיקומי ולבחור את מסגרת הדיור שאושרה לו, אינם מתפנים לתפקידם זה )מחוז הדרום(, או שהם עוסקים בו באופן חלקי

בלבד )מחוז תל אביב(. עוד נבדקו נתונים בדבר מעבר של דיירים מהוסטלים לדיור מוגן בשנים

והועלה כי רוב ניכר של הדיירים עברו למסגרות של אותו2010-2011 ארגון המפעיל את ההוסטלים שבהם שהו. הביקורת העלתה כי מי שמסייעשאינם הארגון, עובדי הם החדשות המסגרות בבחירת לדיירים בפועל

מכירים בהכרח את כלל מסגרות הדיור.דיור שלמשרד הרווחה: )ב( ההחלטה על התאמת מועמד למסגרת

אגף השיקום מתקבלת על ידי ועדת השמה מחוזית, והיא רשאית להזמין לדיוניה את המועמד. בפועל ועדות ההשמה מזמנות את המועמדים רקהיא שכן חשיבות, יש בדיון להשתתפותו של המועמד חריגים. במקרים היא וכן השיקום, לתהליך מחויבותו ואת מעורבותו את להגדיל עשויה

עשויה לסייע לוועדת ההשמה לקבל החלטה על בסיס מידע רב יותר.2.: ר ו י ד ה ת ו ר ג ס מ ל ע ת ו א נ דע מי ר ד ע כדי שמועמד הי

למסגרת דיור יוכל לבחור את המסגרת המתאימה והאיכותית ביותר עבורו, עליו להיות חשוף למידע נגיש על מסגרות הדיור השונות. פרסום כזה גם צפוי לעודד תחרות בין הארגונים השונים, מה שעשוי לתמרץ אותם לשפר את איכות השירות במסגרות. נמצא כי המידע שמפרסם משרד הבריאות על מסגרות הדיור באתר האינטרנט שלו הוא דל; אשר למשרד הרווחה, באתר האינטרנט שלו לא נמצאו כלל פרטים על מסגרות הדיור המצויותעל פרטים מפרסמים אינם גם המשרדים שני השיקום. אגף באחריות ואין אפשרות למועמד לעמוד על טיב ממצאים שעלו בביקורי הפיקוח,

מסגרות הדיור.

הפיקוח והבקרה על מסגרות הדיור1. : ת ו א י ר ב ה ד ר )א( הפיקוח והבקרה על מסגרות הדיורמש

כי במחוז צוות בקרה מחוזי. נמצא ידי על במשרד הבריאות מתבצעים ; מכאן שיותר משלוש שנים משרד2009הצפון אין צוות בקרה מאז שנת


הבריאות לא מפקח באופן סדיר על מסגרות הדיור במחוז הצפון, שבהן כ- נכי נפש.1,200

אף שמשרד הבריאות מפקח על עשרות רבות של מסגרות דיור, הוא אינוידוע אם כל המסגרות אכן - לא ומובנית דיה כן בצורה שיטתית עושה נבדקות מפעם לפעם, אין אחידות באופן ביצוע הפיקוח, וממילא גם אין

שימוש בתוצרי הפיקוח. התברר גם כי


הדיור מסגרת על לפקח )שתפקידו הבקרה צוות בין הפעולה שיתוף בכללותה( לבין רכזות השיקום )שתפקידן לקיים מעקב פרטני אחר נכי הנפש השוהים במסגרות הדיור( לקה בחסר, על אף הממשקים הרבים

ביניהם. המועברים)ב( שהכספים לוודא זו בקרה מטרת הכספית: הבקרה

לארגונים שמפעילים את מסגרות הדיור אכן מנוצלים באופן מיטבי למימוןעומדים ושהארגונים להסכם ההתקשרות, הפעילות השיקומית, בהתאם בהוראות המחייבות אותם בהיבטים הכספיים. הבקרה הכספית מתבצעתידי משרדי רואי חשבון חיצוניים. ליקויים חמורים שנמצאו בין השאר על בבקרות הכספיות מועלים לפני ועדה מייעצת של שירותי בריאות הנפש, וזו

ממליצה לפני ראש שירותי בריאות הנפש על דרכי פעולה בנדון. ( הטיפול בדוחות הבקרה של רואי החשבון1הביקורת העלתה כי: )

לא הושלמו, לא דוחות משמונה ששלושה אף בחסר: לקה החיצוניים נמצאה כל התייחסות של משרד הבריאות לצורך בהשלמתם או לממצאיםדיור במסגרות שדנו אחרים, דוחות לשלושה בנוגע בהם. הועלו שכבר

נכי נפש ושהעלו ליקויים חמורים, הוחלט שיש לכנס את240שבהן שהו כ- הוועדה המייעצת לצורך דיון בהם, אולם בפועל נמצא שהוועדה התכנסהרק לגבי שניים מהדוחות, ולגבי אחד מהם לא התקיים דיון לגופו של עניין.

היו שני מקרים שבהם המליצה הוועדה להפסיק2011-2012בשנים (2) את ההתקשרות עם מסגרות דיור עקב ליקויים חוזרים ונשנים שהתגלו בהןולאחר שביקר לאחר קבלת ההמלצות ושלא תוקנו למרות ההתראות. במסגרות, סבר ראש שירותי בריאות הנפש כי אין עדיין מקום להפסקתההתקשרות עמן, וכי יש מקום למתן הזדמנות נוספת לתקן את הליקויים.

בשני למעשה פועל הנפש בריאות שירותי ראש ככלל, כי להעיר יש "כובעים" - מצד אחד מוטלת עליו האחריות לספק את שירותי השיקום באמצעות הארגונים; ובה בעת הוא מתפקד כמאסדר האחראי על הפיקוחבתפקיד הנושא יחשוש שבו להיווצר מצב עלול אלה בנסיבות עליהם.

להפעיל את סמכותו כנגד ארגונים, כדי שלא תיפגע אספקת השירותים. אמצעי האכיפה לשם תיקון הליקויים: לפי הסכמי ההתקשרות, משרד)ג(

ליקויים אי-תיקון בגין מוסכמים פיצויים מארגון לגבות רשאי הבריאות הנכללים בדוח הפיקוח ובגין דיווחים שגויים שגרמו לתשלומי יתר. ואולם משרד הבריאות כמעט שלא השתמש בסנקציה הלכה למעשה, אף על פי

שנמצאו מקרים שלכאורה הצדיקו זאת. 2. : ה ח ו ו הר ד ר )א( הפיקוח על מסגרות הדיור של משרד מש

הרווחה נעשה על ידי מפקחי המשרד המחוזיים, בשיטה המכונה "שיטתאחריהן ומעקב הערכתן שונות, מסגרות על לפיקוח שיטה זו הרף". כי חלק ממסגרות נמצא בהן. איכות הטיפול שנועדה להעלות את רף שנבדקו המסגרות ובמרבית הרף, שיטת באמצעות נבדקו לא הדיור

הבדיקה לא הייתה מלאה. כי המפקחים מתקשים לבצע בדיקות הנוגעות למצבת כוח)ב( נמצא

האדם ולנושאים כספיים העולים מפעם לפעם, עקב היעדר ידע בתחומיםאלה והיעדר כלי ממוחשב לבדיקתם.


משרד הרווחה לא השתמש בשיטת הרף לשם השוואה בין המסגרות)ג( השונות ודירוגן, אף ששיטה מובנית וממוחשבת זו מאפשרת ליצור מאגרי

מידע על ביצוע הפיקוח, על מסגרות הדיור ועל איכות הטיפול.


נעשו מטעם חשבות2010-2011הבקרה הכספית: נמצא כי בשנים )ד( משרד הרווחה בקרות כספיות רק בשתי מסגרות דיור של השירות לטיפול

(. יש להדגיש כי בבקרות הכספיות נבדקים מרכיבים80חוץ-ביתי )מבין כ- חשובים שאינם נבדקים על ידי המפקחים המחוזיים, כמו הניהול התקציבי של מסגרת הדיור, הכנסותיה, הוצאותיה וזכויות עובדיה. בהיעדר בקרות

של חשבות המשרד או של גורם חיצוני מטעמה, הם נותרים בגדר הפקר.הסכם)ה( נוסח בדיקת הליקויים: תיקון לשם האכיפה אמצעי

של במקרה כי העלתה הארגונים עם הרווחה משרד של ההתקשרות מדובר ההתקשרות. הפסקת היא היחידה הסנקציה הסכם, הפרת בהרתעה שאינה יעילה דיה, ויש להוסיף להסכמים בעתיד סנקציות ביניים.

המעקב אחר תהליך השיקום ומדידת הצלחתו ך.1 י ל ה ת ב ה ל ש מ מ ה י ד ר ש מ ל ש טת ע ו מ ת ו ב ר ו מע

: ם ו ק י השיקום הש בתכניות העיון כי נמצא הבריאות: משרד )א( מתבצע בדרך כלל אחת לשנה בלבד במקום אחת לחצי שנה, והוא נעשה על פי רוב רק על ידי רכזת השיקום האזורית של משרד הבריאות - ולא על

.2000ידי ועדת שיקום כנדרש בחוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס-משתמע מכאן שהבקרה הממשלתית על תהליך השיקום אינה מספקת.

בדיקת דוחות פיקוח שנעשו במסגרות הדיור העלתהמשרד הרווחה: )ב(שברשויות חברתיים לשירותים המחלקות מן סוציאליים עובדים כי שמתקיימים השנתיים לדיונים רבות פעמים מגיעים אינם המקומיות

במסגרות בנוגע לכל דייר ודייר, אף שזהו אחד מתפקידיהם. ם:.2 ו ק י ש ה ך י ל ה ת ל ש ו ת ח ל צ ה ת ד י ד לבחון אם מ כדי

הושגו מטרות השיקום, על משרדי הממשלה לעקוב באופן שוטף ומובנה אחר התהליך המתבצע במסגרות הדיור. כן עליהם למדוד מפעם לפעם את מידת הצלחתו. חרף זאת משרד הבריאות טרם ביצע בדיקה כאמור, ומשרד הרווחה ביצע רק בדיקה נקודתית אחת שכללה מדידת תוצאות

בכמה מסגרות הדיור.

למידה בין-משרדית אף שמשרדי הבריאות והרווחה מתמודדים עם סוגיות דומות בנושא שירותי השיקום, הם אינם מקיימים הליך מובנה ומוסדר של למידה הדדית אשר תוכל לשפר את עבודתם ואת השירות שהם נותנים לציבור, וגם לא נמצא

שמי מהם בחן באופן מושכל את פשר ההבדלים בסדרי עבודתם.

סיכום והמלצות בין השירותים שרוכשת הממשלה מגורמי חוץ מצויים כאמור שירותי השיקוםנכויות עם לאנשים שיקום ושירותי הבריאות, משרד שרוכש נפש לנכי ומוגבלויות מסוגים שונים שרוכש משרד הרווחה. בדוח זה הועלו כשלים

בתחומים שונים, אשר אי-תיקונם או


אי-בקרה נאותה עליהם עלולים לפגוע בכל ההליך ובעיקר במטרה עצמה - מתן שירותים נאותים לאוכלוסייה שנזקקת להם, שחלק ניכר ממנה הוא

אוכלוסייה חלשה. הממצאים שהועלו בדוח זה מחייבים את משרדי הבריאות והרווחה לשפר את אופן אסדרת פעילות הארגונים המפעילים את מסגרות הדיור. בכלל זה, עליהם להתוות מדיניות שתבטיח כי זכויות העובדים במסגרות הדיורייפגע מפאת אינטרסים כלכליים; וכי שיקול דעתם המקצועי לא יישמרו לתת את הדעת לכשלים שהועלו בביקורת בסוגיית המעבר של נכי נפש ביןלבחון בהן; סוציאליים עובדים של הגבוהה והתחלופה הדיור מסגרות ולשפר את ההליכים לבחירת מסגרת דיור, ובכלל זה להרחיב את המידעגם העשוי דבר האינטרנט, באמצעות ולהנגישו הציבור לידיעת שמובא לתמרץ את המסגרות לשפר את שירותיהן; לקיים פיקוח שיטתי ומובנה עלמסגרת בכל הפרטני הטיפול איכות על ממנו וללמוד הדיור, מסגרות לנקוט והבקרה, הפיקוח ממצאי תיקון את בנחישות לאכוף ומסגרת, אמצעים נגד ארגונים שכשלו, ומנגד לתמרץ בגין מצוינות; להשתמש בכלי הפיקוח לצורך השוואה בין מסגרות הדיור על בסיס מדדי איכות; לעקובודייר, ולבחון מפעם לפעם את כנדרש אחר תהליך שיקומו של כל דייר

מועילותם של השירותים תוך שימוש במדדי תוצאה. נוכח הבדלים שנמצאו בפעילותם של משרדי הבריאות והרווחה, בעיקר בנוגע להיבטים בתחום הפיקוח והבקרה, חשוב מאוד לבנות תהליך סדור של למידה הדדית ושיתוף הידע - תהליך שיוכל להביא לייעולה ושיפורה שלהלמידה ותחום. תחום בכל המיטבית הפעולה דרך ולבחירת העבודה ההדדית בין משרד הבריאות למשרד הרווחה צריכה להיות חלק מלמידהחוץ, גורמי דרך המסופקים השירותים לכלל בנוגע כוללת ממשלתית

שתכליתה לשפר את יכולות הממשלה להסדירם. מן הראוי שהליקויים והלקחים העולים מדוח זה יעמדו לנגד עיניהם שלשירותים הפרטת בנושא בעתיד החלטות קבלת בעת בדבר הנוגעים

חברתיים רגישים מסוג זה.

361

משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

לות הביקורת פעוהמסחר התעשייה, שבמשרד אדם כוח ולפיתוח להכשרה באגף והתעסוקה ובמשרד החינוך נעשתה בדיקת מעקב לגבי תיקון כמהבין שני המשרדים האמורים, מן הליקויים הנוגעים לקשרי הגומלין

ב של61אשר הובאו בפרק "הכשרה מקצועית לנוער" בדוח שנתי .2011מבקר המדינה, שפורסם בשנת

ממצאי מעקב

הכשרה מקצועית לנוער - קשרי הגומלין בין משרד החינוך ובין משרד התעשייה,

המסחר והתעסוקה משרד החינוך ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה )להלן - משרדהעוסקים העיקריים הממשלתיים המשרדים שני הם התמ"ת( בהכשרה מקצועית ובחינוך טכנולוגי של בני נוער בישראל ובהכנתם

לעולם העבודה.

פעולות הביקורתפרסם משרד מבקר מדינה, דוח בנושא "הכשרה מקצועית2011במאי - הדוח הקודם(. ממצאי הדוח הקודם עסקו, בין היתר,0לנוער" )להלן

בקשרים ובסדרי התיאום שבין שתי מערכות החינוך - של משרד החינוך ושליולי-אוגוסט עשה משרד מבקר המדינה2012משרד התמ"ת. בחודשים

בשני המשרדים האמורים בדיקת מעקב לגבי כמה ממצאים שעלו בביקורתהקודמת בנוגע לקשרי הגומלין ביניהם.

.1271-1304(, עמ' 2011 )ב61דוח שנתי מבקר המדינה, 0


עיקרי הממצאיםצוות1989בדצמבר .1 של המלצותיו את לאמץ הממשלה החליטה

מקצועי ולפיהן כל נושאי החינוך, מראשית חינוך החובה ועד גיל הגיוס, יהיובאחריות המינהל הפדגוגי

363משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

יועברו כאגף גם היחידות המטפלות בנוער באגף ואליו במשרד החינוך, להכשרה מקצועית שבמשרד העבודה והרווחה דאז.

בביקורת הקודמת נמצא כי החלטת הממשלה האמורה לא יושמה, ושתי מערכות החינוך המשיכו לפעול כמערכות נפרדות. בעניין זה נכתב בדוח

כי על הממשלה לבחון את החלטתה מדצמבר . במעקב1989הקודם כי לא חל שינוי במערך הפעילות האמור: לא התקבלה החלטת נמצא מחייבים דפוסים נקבעו לא גיסא ומאידך גיסא, מחד אחרת ממשלה וההכשרה החינוך למערכת בקשר המשרדים שני בין פעולה לשיתוף

שמקיים משרד התמ"ת. בדוח הקודם עסק משרד מבקר המדינה בפגיעה בתלמידי בתי הספר.2

תלמידים הבגרות: בבחינות הנבחנים התמ"ת משרד שבפיקוח לחניכות אלה אינם מקבלים ציוני מגן, משום שהם לומדים על פי תכניות לימוד שאינן בפיקוח משרד החינוך. המעקב העלה כי לא חלה התקדמות בטיפול בנושא, וכי ציוני הבגרות של תלמידים אלה נקבעים רק על סמך תוצאות

בחינות הבגרות. 15, נקבע כי חניכות של נער בן 1949בחוק לימוד חובה, התש"ט-.3

, תיחשב לימוד חובה לעניין1953ומעלה על פי חוק החניכות, התשי"ג- חוק לימוד חובה בתנאים שייקבעו בתקנות שיתקין שר החינוך בהסכמת שר

התמ"ת. בביקורת הקודמת נמצא כי לא הותקנו התקנות האמורות כיוון שמשרד החינוך ומשרד התמ"ת לא הגיעו להסכמה בעניין התקנתן. במעקב נמצא

שר החינוך עדיין לא התקין את התקנות. 2012כי בספטמבר

סיכום והמלצות מערך החינוך המקצועי-טכנולוגי מפוצל בין שני משרדי ממשלה - משרדזה, הוא מחייב חיזוק של ומשרד התמ"ת. כל עוד נמשך פיצול החינוך לצורך נדרש זה תיאום שני המשרדים. בין הגומלין ושל קשרי התיאום הסדרת שורה של סוגיות מהותיות, ובהן: סיוע של משרד החינוך בפעילות הפדגוגית שמתקיימת במוסדות החינוך של משרד התמ"ת, הסדרת נושאוהתקנת התקנות שיקבעו את ציוני המגן של התלמידים במוסדות אלה

התנאים להכללת החניכות במסגרת חוק לימוד חובה. חיזוק קשרי הגומלין בין המשרדים במציאות שבה מתקיים הפיצול בין שתי מערכות החינוך הוא תנאי לחיזוק מערך החינוך המקצועי, ובייחוד מערכתאת להגשים יסייע הדבר התמ"ת. משרד שמקיים המקצועית החניכות ולצמיחה הכלכלית לפעילות הדרוש האנושי ההון פיתוח של המטרות במשק, ובכלל זה הכשרה מקצועית בתעשייה, וכן להציע חלופה הולמת

לבני הנוער ובכלל זה לבני נוער המתקשים להיקלט במסגרות אחרות. לנוכח העובדה שמשרד החינוך ומשרד התמ"ת לא הצליחו במשך שנים להגיע להסכמה בכמה סוגיות מהותיות - זאת, למרות הדוח הקודם של משרד מבקר המדינה והערותיו של בית המשפט העליון - על שני השרים הנוגעים בדבר להידרש לנושא בהקדם במטרה להבטיח כי תלמידי מוסדות

ההכשרה המקצועית לא יקופחו.


365

משרד התקשורת

לות הביקורת פעונבדקו התדרים ובוועדת הספקטרום אגף התקשורת, במשרד היבטים בניהול התדרים האלקטרומגנטיים. בין היתר נבדקו פעולותשלהם המידע למאגר והקצאתם; התדרים להועדת הנוגעות הכלכלי ערכם לקביעת שבשימוש האגף; ולמערכות הממוחשבות והחשבונאי של התדרים ולהסדרת השימוש בטכנולוגיה של תקשורת מתקדמת. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד הביטחון,

בצה"ל ובחברה לתקשורת.

היבטים בניהול התדרים האלקטרומגנטיים תדרים אלקטרומגנטיים מאופיינים בתכונות התפשטות שונות ומתאימיםשהביאו טכנולוגיות תמורות חלו האחרונות בשנים שונים. לשימושים ומידע. תקשורת שירותי למתן כתשתית לתדרים בביקוש ניכר לגידול והשימוש בהם רב, מוגבל בעל ערך כלכלי לאומי התדרים הם משאב מחייב הסדרה במישור הבין-לאומי ובמישור הלאומי. מדינת ישראל חברה

הבין-לאומי הטלקומוניקציה ITU באיגוד (International Telecommunication Unionהעוסק בעיקר בהועדה בין-לאומית ,)

של תדרים, ומחויבת לפעול על פי תקנותיו ונהליו. הועדת תדרים קובעת כיוהקצאת שונים, ולשירותים לשימושים ייועדו תדרים של תחום או תדר

תדרים היא מתן אישור לשימוש בתדר. השימוש בתדרים מוסדר בישראל בפקודת הטלגרף האלחוטי ]נוסח חדש[,

התקשורת1972התשל"ב- שר שהתקין ובתקנות הפקודה(, - )להלן מכוחה. בפקודה נקבע כי לא ישתמש אדם בתדר אלא בהתאם לייעודוזה. לעניין הממשלה שהסמיכה מגוף שקיבל הקצאה ולפי לשימוש

החליטה הממשלה )להלן - החלטת הממשלה( שהועדת2008בנובמבר או התדרים ועדת - )להלן תדרים ועדת בידי ייעשו והקצאתם תדרים הוועדה(. עוד החליטה הממשלה על מינוי ועדת תדרים עליונה )להלן -בוועדת שנדונו והחלטות נושאים להעלות שתוכל העליונה( הוועדה התדרים ולדון בהם. בעת הקצאת התדרים מטילה המדינה אגרה שנתיתהביטחון, כוחות ברישיון. שהוקצו התדרים מכמות נגזר שסכומה המשתמשים בחלק ניכר מן התדרים, אינם משלמים בעדם אגרות למדינה.תכנון את מרכז התקשורת במשרד האגף( - )להלן הספקטרום אגף

ההועדה וההקצאה של התדרים בישראל.


פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה היבטים2012בחודשים אפריל עד אוגוסט

למאגר המידע שלהם, למערכות והקצאתם, להועדת התדרים הנוגעים של והחשבונאי הכלכלי ערכם לקביעת האגף, שבשימוש הממוחשבות התדרים ולהסדרת השימוש בטכנולוגיה של תקשורת מתקדמת. הביקורת נעשתה במשרד התקשורת, בוועדת התדרים ובאגף. בדיקות השלמה נעשוובחברה בצה"ל משהב"ט(, - )להלן הביטחון במשרד האוצר, במשרד

בדק2007לתקשורת )להלן - חברה א'(. בדבר בדיקות קודמות - בשנת שירותי למתן רישיונות בעלי על ה"פיקוח את המדינה מבקר משרד

בדק את "הטיפול בכשלים ברגולציה ובהסרת2008, בשנת 0תקשורת" ובשנת 0המכשולים הפוגעים בתחרות" "רישוי מתקנים2009, בדק את

. 0היוצרים קרינה אלקטרומגנטית בתדרי רדיו והפיקוח עליהם"

עיקרי הממצאיםהוועדות להועדת התדרים והקצאתם

ועדת התדרים בהרכבה החדש שהוסמכה על פי החלטת הממשלה.1 , כשנה וחצי ממועד2010 התכנסה והחלה לפעול רק ביוני 2008משנת

הסמכתה. כתוצאה מכך במשך תקופה ארוכה לא היה מענה רגולטוריהתדרים הועדת והליך הדין, הוראות לפי בתדרים את השימוש שיסדיר

והקצאתם נפגע. ועדת התדרים לא קבעה הליך להסדרת העניינים הקשורים בישיבותיה.2

כלליים דיון בסיכומי דיוניה את תיעדה הוועדה החלטותיה. ובקבלת המתעדים בעיקר את ההחלטות. סיכומים אלה לא שיקפו את כל עמדות

הנציגים שהועלו בדיון ואת נימוקי ההחלטות שהתקבלו. ינואר .3 ועד , לא התקיימה אף2013מתחילת עבודת ועדת התדרים

ישיבה בהרכב מלא בהשתתפות כל חבריה והמשקיף. הוועדה העליונה לא התכנסה ולו פעם אחת, וממילא לא הסדירה את.4

פעולתה, את עבודת המטה, את אופן הדיווח מול ועדת התדרים, את הליךהתכנסותה ואת אופן קבלת ההחלטות בה.

הממשלה הסמיכה את ועדת התדרים להועיד תדרים ולהקצות אותם,.5תדרים המקצה הוועדה, יו"ר ידי על נעשות ההקצאות מרבית אולם לשימוש אזרחי, ועל ידי נציג אגף התקשוב בצה"ל, המקצה תדרים לשימוש צבאי. דרך פעולה זו מבוססת על החלטה שקיבלה ועדת התדרים שפעלה

בנוגע2003במועצה בשנת היו דעות חלוקות , אך במשרד התקשורת לסמכות שלהם. יו"ר הוועדה לא עדכן את חבריה בנושא, ולא העלה לדיון את ההתנהלות בעניין סמכותה של הוועדה לאצול למי מחבריה את סמכות

.695(, עמ' 2007 )ב57דוח שנתי מבקר המדינה, 0.1145(, עמ' 2008 )ב58דוח שנתי מבקר המדינה, 0.565(, עמ' 2009 )ב59דוח שנתי מבקר המדינה, 0

367משרד התקשורת

בדצמבר רק מבקר2012ההקצאה. משרד של לביקורת במענה , תוקף הנותנת משפטית דעת חוות התקשורת משרד הכין המדינה,

משנת של2003להחלטה ההקצאה סמכויות את לעגן הומלץ ובה , לדון נדרש חוות הדעת, משרד התקשורת משניתנה בחקיקה. התדרים

בדרכים ליישום ההמלצה הכלולה בה. בפקודה נקבע שהועדת התדרים והקצאתם לכוחות הביטחון ייעשו לפי.6

ב- קיימים שהיו המינהל" והוראות ברורות1.10.93"הדין הוראות אין . התדרים של וההקצאה ההועדה את שיסדירו הזאת לעת ורלוונטיות

לשימוש מערכת הביטחון.

המערכות הממוחשבות והשימוש במאגרי המידע להקים2007משרד התקשורת לא קיים את החלטת הממשלה משנת .1

מאגר הכולל מידע בדבר ההועדה וההקצאה של2008עד סוף ספטמבר , לאחר2009תדרים. בפועל המשרד החל להקים את המאגר, בדצמבר

יותר משנתיים מהמועד שבו הוחלט על הקמתו, ולאחר כשנה מהמועד שבוהמאגר היה צריך להיות מוכן לפי החלטת הממשלה.

חסר2011המידע המוצג במאגר שהקים משרד התקשורת בנובמבר .2הגישה נוהל בו. המידע לטיוב פעל לא ומשרד התקשורת ואינו תקף,

כנדרש בהחלטת הממשלה. 2012למאגר לא הוכן עד סוף דצמבר משרד התקשורת לא ביצע את הפעולות הדרושות להקמת אתר חלופי.3

שישמש את האגף במקרה חירום: טרם נקבע מקום האתר, לא נרכשו רכיבי החמרה הנדרשים להפעלתו, לא פותחה התכנה במערכת תדרנט שתאפשר לגבות את נתוני המערכת, והמשרד לא קבע את דרך העדכון

השוטף של המידע באתר החירום.

ערכם החשבונאי והכלכלי של התדרים בשנים האחרונות מבוצעת רפורמה בחשבונאות הממשלתית, הכוללת.1

כללי חשבונאות מקובלים. לפי נכסי המדינה רישום מלא של היתר בין ממשלת של הכספיים ובדוחות התקשורת משרד של הכספיים בדוחות

ישראל אין ביטוי לערכם של התדרים, שהם נכסים בלתי מוחשיים. של.2 הכלכלי הערך לקביעת בהליכים החל לא התקשורת משרד

התדרים. לקביעת זו יש חשיבות רבה היות שהתדרים הם משאב במחסור.במשרד ההחלטות למקבלי נדרשים הכלכלי ערכם בדבר הנתונים טכנולוגיים פיתוחים של בעידן מדיניותם התוויית לשם התקשורת,

ובהתנהלות אל מול צרכני התדרים. את.3 ביצעו לא הפנים וביטחון הביטחון האוצר, התקשורת, משרדי

. על פי ההחלטה יש לתקן את2004ההחלטה שקיבלה הממשלה בשנת תוטל חובת תשלום אגרות1.1.06הפקודה והתקנות, ולקבוע שהחל מ-

על כל הגופים המשתמשים בתדרים, ובהם כוחות הביטחון. בהתאמה יוגדלו- משרד רה"ם( התקציבים של משהב"ט, משרד ראש הממשלה )להלן

והמשרד לביטחון הפנים.



ההליכים להסדרת השימוש בטכנולוגיית הדור הרביעי תדרים המתאימים להפעלת טכנולוגיות סלולר הדור הרביעי )להלן -.1

G4 לשימוש לתקופה קצובה של כתשע שנים.2002( הוקצו לצה"ל בשנת צה"ל היה אמור להיערך ולפנות את התדרים בתחום ולעבור להשתמש

2006. בשנת 2010במערכות הפועלות בתדרים אחרים עד סוף שנת החליטה מערכת הביטחון להשתמש בתדרים להפעלת מערכת אלחוטיתשממנו תיעוד אין התדרים ועדת של ישיבות בסיכומי שהקימה. חדשה אפשר ללמוד שהחליטה להקצות לצה"ל את התדרים להפעלת המערכת

החדשה. החליטה הוועדה על דחיית מועד פינוי התדרים, וקבעה2008בשנת .2

ואת המועדים2012את התדרים שיפנה צה"ל בהדרגה עד סוף שנת לפינוי. ההחלטה נקבעה כ"קביעה ראשונית" כדי שיו"ר הוועדה יוכל לשנות את ההחלטה, לאור תוצאות הבדיקה של צוות שהקימה הוועדה שהיה

. נמצא כי הצוות לא הציג2008אמור להגיש את מסקנותיו עד סוף שנת , וועדת2008את תוצאות הבדיקה לפני ועדת התדרים שפעלה עד נובמבר . במצב2011התדרים שהוסמכה באותו מועד דנה בנושא רק באפריל

דברים זה לא הושלמה עבודת המטה שנועדה לקבוע את התדרים שיוקצולשימוש אזרחי ואת לוח הזמנים לכך.

, שתפקידו לבחון2010הצוות הבין-משרדי שמינתה הממשלה בשנת .3 את אופן יישום פינוי התדרים ובכלל זה את האפשרות למתן פיצוי למערכתשישולם סכום השיפוי ואת אופן הפינוי לסכם את הצליח לא הביטחון, האוצר משרד הגיעו לא הביקורת סיום מועד עד הביטחון. למערכת יושבה המחלוקת ביניהם על סכום השיפוי ועל ולא ומשהב"ט להסכמה

אופן תשלומו.תדרי .4 להקצאת מכרזים ועדת מינה התקשורת למפעילותG4שר

הרט"ן )רדיו טלפון נייד( שבראשה המנכ"ל. לפי כתב המינוי, היה עליה . למרות שלא הייתה מניעה2012לפרסם את המכרז עד סוף אוגוסט

שוועדת המכרזים תשלים את הכנת מסמכי המכרז ותנאיו היא לא עשתה. 2013כן, והכנתם טרם הושלמה עד ינואר

בתחום התדרים המתאים להפעלת טכנולוגיות הדור הרביעי פועלת גם.5 מערכת תקשורת אלחוטית של חברה א'. משרד התקשורת החל בפעולות

, ובתקופה זו הוא העלה הצעה להקצאת2007לפינוי התדרים כבר בשנת תדרים חלופיים, ולאחר מכן שינה את עמדתו. בסופו של יום לא הביאו

פעולותיו לפינוי התדרים שבשימוש חברה א'.

סיכום והמלצות התדרים הם משאב לאומי ציבורי מוגבל, והביקוש להם גדול מן ההיצע ואףהקצאתם שהועדתם, להבטיח מאוד חשוב ולכן בעתיד, שיגדל צפוי והשימוש בהם יהיה יעיל ומיטבי. ממצאי הביקורת מעלים ליקויים המחייבים את הגורמים המעורבים בהועדת התדרים ובהקצאתם להסדיר את דרכי העבודה של ועדת התדרים ושל הוועדה העליונה. על משרד התקשורתבצורה התדרים של ההקצאה סמכויות לעיגון הנדרשות בדרכים לדון


הוראות לגבש הפנים וביטחון הביטחון התקשורת, משרדי על ברורה. ברורות ורלוונטיות המסדירות את ההועדה וההקצאה של התדרים לשימוש מערכת הביטחון, ולקיים את החלטת הממשלה בעניין תשלום אגרה עבור

שימוש בתדרים. על


של והחשבונאי הכלכלי הערך את לקבוע והאוצר התקשורת משרדי התדרים ולתת להם ביטוי בדוחות הכספיים.

משרד התקשורת נדרש לטייב את המידע על התדרים במאגר שעל הקמתו והפעלתו החליטה הממשלה. כמו כן עליו לשדרג את התמיכה במערכות המידע שבאגף ולהבטיח את פעולתו התקינה בשעת חירום. כדי להסדיר את השימוש בטכנולוגיית הדור הרביעי יש לפנות את התדרים שבשימושובין משהב"ט בעניין בין משרד האוצר ליישב את המחלוקת א', חברה להסדרת ולפעול חלופיים, לתדרים והמעבר הפינוי על הכספי השיפוי

הנושא בשיתוף פעולה, מתוך ראייה כוללת של צורכי הציבור והמדינה.

373

משרד התרבות והספורט

לות הביקורת פעו במשרד התרבות והספורט, במועצה לספורט נשים, ביחידת המטה- - שהיא היחידה המקצועית לקידום נשים בספורט של המועצה ובמועצה להסדר ולספורט, וינגייט לחינוך גופני אשר מפעיל מכון נשים ספורט לקידום בפעולות היבטים נבדקו בספורט ההימורים )להלן - הפרויקט(, תפקוד המועצה לספורט נשים, אופן הפיקוח של משרד התרבות והספורט על הפרויקט, התקשרויות עם ערוצי מדיהויועצים שבוצעו במסגרת הפרויקט עובדים והתקשרויות להעסקת

והיבטים הנוגעים להליכי המינוי של יו"ר המועצה ולתפקודו.

היבטים בפעולות לקידום ספורט נשיםבישראל

הספרות הבין-לאומית מונה יתרונות רבים לעיסוק של נשים בוגרות, נערות וילדות )להלן - נשים( בספורט, ובכלל זה תרומה לבריאותןלאינטגרציה וסיוע העצמית הערכתן שיפור העצמתן, ולרווחתן, קידום וסטריאוטיפים, מגדריות נורמות הפרכת שלהן, החברתית

שוויון מגדרי ועידוד מנהיגות והישגיות בקרב נשים. נשים במינהל הספורט2005בפברואר הגישה המחלקה לספורט

והספורט התרבות החינוך משרד0שבמשרד או המשרד - )להלן לבנת לימור גב' דאז, והספורט התרבות החינוך לשרת הספורט( )להלן - שרת הספורט או השרה(, את "התכנית הלאומית לספורט

בישראל לספורט2005-2012נשים התכנית הלאומית - )להלן " נשים או התכנית או הפרויקט(. בתכנית הוצבו שלוש מטרות-על: )א( הקמת תשתית איכותית של ספורטאיות בפריסה ארצית; )ב( קידום מנהיגות נשים בספורט )מאמנות וחברות בארגוני הספורט במדינה(; )ג( שינוי עמדות לגבי ספורט נשים )להלן יחד - היעדים המרכזיים

של הפרויקט(.בפברואר שהגישה המלצות )ועדת2005בעקבות מייעצת ועדה

התכנית הגשת ובעקבות הספורט, שרת שמינתה קונסטנטיני(, )החלטה2005הלאומית לספורט נשים, החליטה הממשלה במרץ

ה-0 הממשלה הקמת במסגרת בשנת 31 התרבות2006 תיקי הופרדו והספורט מתיק החינוך והועברו למשרד המדע והטכנולוגיה. במסגרת הקמת

בשנת 32הממשלה ה- הועברו הסמכויות בתחום התרבות והספורט2009 ממשרד המדע והטכנולוגיה למשרד חדש - משרד התרבות והספורט.


( להסמיך את שרת הספורט להקים מועצה ציבורית לקידום3416ולשרת הספורט למשרד הספורט נשים שתייעץ לממשלה, ספורט - )להלן בישראל נשים ספורט של ולפיתוח לקידום הנוגע בכל נמנו הממשלה בהחלטת המועצה(; או נשים לספורט המועצה

תפקידי המועצה )להלן - החלטת הממשלה או החלטת

375משרד התרבות והספורט

(. מקורות המימון לפעולות המועצה לספורט2005הממשלה ממרץ מיליון80נשים הם הקצבות המועצה להסדר ההימורים בספורט )

ש"ח שייפרסו על פני שמונה שנים לפחות( והקצבות משרד התרבותמיליון ש"ח לשנה(. המועצה לספורט נשים מונתה1.8והספורט )

ביוני לפעול הספורט2006והחלה משרד שביצעו הפעולות . והמועצה לספורט נשים בנושא קידום ספורט נשים יכונו בדוח זה

"פרויקט קידום ספורט נשים" או "הפרויקט".

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין2011-יוני 2010בחודשים דצמבר

היבטים בפעולות לקידום השגת יעדי הפרויקט שנקבעו בהחלטת הממשלהוכן בדק את תפקוד המועצה ואת אופן ביצוען של הפעולות האמורות, הפרויקט, על הספורט משרד של הפיקוח אופן את נשים, לספורט התקשרויות עם ערוצי מדיה והתקשרויות להעסקת עובדים ויועצים שבוצעוחנה גב' יו"ר המועצה, של המינוי בהליכי והיבטים הפרויקט, במסגרת במשרד בוצעה הבדיקה ובתפקודה. המועצה( יו"ר - )להלן גרטלר - שהיא ביחידת המטה של המועצה נשים, הספורט, במועצה לספורט וינגייט לחינוך היחידה המקצועית לקידום נשים בספורט - שמפעיל מכון גופני ולספורט )להלן - מכון וינגייט או המכון( ובמועצה להסדר ההימוריםנעשתה בדיקת השלמה להסדר ההימורים(. - המועצה )להלן בספורט

בוועד האולימפי בישראל.

עיקרי הממצאיםהפעולות לקידום יישומה של החלטת הממשלה בעניין הפרויקט

בפברואר בדבר2007רק הממשלה החלטת קבלת לאחר כשנתיים , הקמת המועצה לספורט נשים וכשמונה חודשים לאחר התחלת פעילות המועצה, פרסם משרד הספורט מכרז להתקשרות עם קבלן מבצע לצורך מתן שירותים לפרויקט קידום ספורט נשים. ההתקשרות עם הקבלן הזוכה

.2007במכרז - מכון וינגייט - בוצעה רק ביוני במכרז לא נכללו יעדים מרכזיים של התכנית הלאומית לספורט נשים ושל

ממרץ הממשלה לשינוי2005החלטת ופעולה נשים מנהיגות קידום : עמדות בקרב הציבור בכל הנוגע לספורט נשים; קידומם של יעדים אלה אף לא הוטל על גורם ביצוע אחר. יעדים אלה נכללו רק במכרז השני

. בשל ההתמהמהות בביצוע2010לעניין זה שביצע משרד הספורט במרץ יעדי הפרויקט במכרז חלו ובהכללת כל הפעולות בעניין פרסום המכרז

עיכובים בפעילות המועצה לספורט נשים ובקידום הפרויקט.


מידת השגתם של יעדי הפרויקט ואופן ביצועו שנת עד הספורט משרד של הספורטאיות2010הנתונים מספר על 0

בענפי הכדור התבססו על אומדנים בלבד, ועל כן היעדים שקבע המשרדבעבר בתחום זה ובחינת מידת השגתם כיום אינם מדויקים.

בכ-2007-2010בשנים הגברים הספורטאים מספר גדל ובשנת42% . יש לציין בחיוב כי בפרק הזמן האמור גדל54,000 הוא הסתכם בכ-2010

; וכי13,000 הוא הסתכם בכ-2010, ובשנת 62%מספר הספורטאיות בכ- שיעורן של הנשים מקרב כלל העוסקים בספורט )גברים ונשים( גדל באותן

. 19.4% לכ-17.4%שנים מכ-סדיר באופן דיווחו לא הספורט והתאחדויות הספורט איגודי כי הועלה הייצוג חובת קיום מידת לקידום מעמד האישה של הכנסת על לוועדה ההולם של נשים בהנהלות גופי ספורט כמתחייב מחוק הספורט, התשמ"ח-

)להלן - חוק הספורט(. כמו כן משרד הספורט נתן תמיכות כספיות1988 לאגודות ספורט, לאיגודי ספורט ולהתאחדויות ספורט בלא שחייב אותם לעמוד במבחנים לעניין חובת הייצוג ההולם של נשים שאותם הנהיג בשנת

תוקנו2010; רק בשנת 1985, לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-2006התמיכה את להפחית ניתן אשר הולם, ייצוג שיעורי ונקבעו המבחנים והוחל בהם, עומדים שלא לגופים הספורט משרד שמעניק הכספית

באכיפתם. משרד הספורט לא פעל ליישום הוראות חוק הספורט הקובעות שתקנונים של התאחדויות ספורט ואיגודי ספורט יכללו הוראות בעניין מתן הזדמנות

שווה לפעילות נשים בספורט. בנושא הוועד האולימפי בישראל העלה,2007דוח מבקר המדינה משנת בספטמבר כי היתר, הוועד2006בין בהנהלת נשים שתי רק נכללו

חברים. מעקב שעשה משרד מבקר המדינה במאי31האולימפי, שמנתה במסגרת הביקורת הנוכחית העלה כי לא חל שינוי בעניין ייצוג נשים2011

בהנהלת הוועד האולימפי.הכתובה בתקשורת הצורך די השתמשה לא נשים לספורט המועצה חשיבות אף על נשים, ספורט כלפי עמדות שינוי לצורך והאלקטרונית השימוש בערוץ האמור להשגת יעד מרכזי זה של הפרויקט, וגם לא פעלה בהתאם ליעדים ולתחומי הפעולה המצומצמים שהגדירה בעניין זה במשך

השנים. ההימורים להסדר המועצה )תקציב הפרויקט לקידום העיקרי התקציב

מיליון ש"ח שייפרסו על פני שמונה שנים לפחות(, יועד רק למטרה80בסך נשים ספורט של הקבוצות מספר הגדלת הפרויקט: של אחת מרכזית והגדלת מספר הספורטאיות. היעדים המרכזיים האחרים של הפרויקט -תוקצבו לא - נשים מנהיגות וקידום נשים ספורט כלפי עמדות שינוי

בינואר רק החליטה2012במישרין. בנושא, הביקורת סיום לאחר , להקצות נשים לספורט למועצה להתיר המשרד, ביזמת הממשלה,

מיליון שקל מהקצבות המועצה להסדר ההימורים,5לפרויקט בכל שנה לשם השגת היעדים המרכזיים האחרים.

ספורטאית היא מי שרשומה ומשחקת במסגרת איגוד או התאחדות ספורט.0


שנת סוף שליש2010עד כשני רק נשים לספורט המועצה ניצלה .2007מהתקציב שלפי הערכות משרד הספורט צפוי היה שתנצל משנת


שנקבעה בהוראה בלבד חלקי באופן עמדה נשים לספורט המועצה לשרת פעילותה על שנתי דוח להגיש עליה ולפיה בהחלטת הממשלה

- בשנת וליו"ר הוועדה למעמד האישה של הכנסת לא2007הספורט הגישה המועצה לשרת הספורט דוח כאמור לאותה שנה, ובמקום להגיש

, היא הגישה דוח מאוחד לשתי השנים.2009 ו-2008דוחות נפרדים לשנים לא הגישה2007-2010את הדוחות ליו"ר הוועדה למעמד האישה לשנים

המועצה כלל. המועצה לספורט נשים לא גיבשה את כל תכניות הפעולה הרב-שנתיות

שהוטל עליה לגבש על פי החלטת הממשלה. והתאחדויות ספורט איגודי ספורט חלק מתכניות העבודה השנתיות של שהם הגישו למועצה לצורך תקצובם אושרו באיחור, לאחר שהחלה שנת העבודה שלהם, ומקצת האישורים שקיבלו מהמועצה ניתנו לפרקי זמן של

חצי שנה בלבד. העסיקה לא וינגייט במכון בספורט נשים לקידום המקצועית היחידה במסגרת כוח האדם הקבוע שלה כמה בעלי תפקידים מרכזיים בפרויקט לרבות מנהלת לפרויקט )בפרק זמן מסוים(, אף שהיה עליה להעסיקם לפי

ממרץ המכרז התפקידים2010תנאי באי-איוש וינגייט. מכון זכה שבו יעדי הפרויקט באופן ובהשגת היחידה לפגוע בתפקוד יש כדי האמורים

מיטבי.

תפקוד המועצה לספורט נשיםכמתחייב תקנון להכנת המועצה בקשת את אישר לא הספורט משרד

מהחלטת הממשלה.ו-2007בשנים מהנדרש2008 קטן המועצה התכנסויות מספר היה

נוכחות חברי המועצה בישיבות המועצה בכל שנות בהחלטת הממשלה. פעילותה הייתה חלקית בלבד, דבר אשר יש בו כדי לפגוע בתפקודה התקין וביכולתה למלא את תפקידיה. מהלכים שהתכוונו משרד הספורט והמועצה

לנקוט למניעת היעדרויות חברים מדיוני המועצה לא יצאו לפועל.

פיקוח משרד הספורט על הפרויקט בתחום2010חלק ניכר מיעדי תכנית העבודה של משרד הספורט לשנת

הפרויקט לקידום ספורט נשים לא הושגו או הושגו באופן חלקי בלבד.ניתן לא ולכן לביצועם, כמותיים מדדים צוינו לא מהיעדים בעניין חלק

להעריך על סמך דוח הביצוע אם הם הושגו.

התקשרויות)הקבלן וינגייט מכון ולכן משפטית, ישות אינה נשים לספורט המועצה עם יוזמת על הסכמים שהמועצה הוא שחותם הפרויקט(, המבצע של ספקי שירות שונים ועם יועצים ועובדים שיועסקו בפרויקט. התקשרות של המכון עבור המועצה עם תכנית טלוויזיה מסוימת אושרה על ידי המועצה


שלא על פי סדרי טיפול ובחינה נאותים, וההחלטה על ביצוע ההתקשרותלא הובאה לידיעת משרד הספורט ולאישורו כמתחייב


. גם ההתקשרויות של המכון עבור המועצה עם ערוץ2010מהמכרז משנת הספורט וערוץ הילדים לפרסום הפרויקט לא נבחנו בידי משרד הספורטלפעילות ערה הייתה הספורט משרד הנהלת אמנם - ביצוען לפני ואולם המכון לא המשותפת המתוכננת של המועצה עם ערוצים אלה, ההתקשרויות את במשרד המקצועיים הגורמים לאישור כנדרש הביא

שבוצעו בפועל. מליאת המועצה לא קיימה דיון ממצה לקביעת סדרי הבחינה והאישור לגבי ההתקשרויות עם תכנית הטלוויזיה האמורה ועם ערוצי הספורט והילדים

בטלוויזיה. ההתקשרות עם ערוץ הספורט והארכתה לא נעשו באופן תקין: לא קוים הליך תחרותי מסודר לקבלת הצעות; הפנייה למציעים השונים לא בוצעהההצעה המועדפת; לבחירת המידה אמות בה פורטו ולא מועד באותו ידי המציעים על והוגשו במהותם שונים שירות לסוגי התייחסו ההצעות במועדים שונים, חלקן זמן רב קודם לקבלת הצעתו של ערוץ הספורט. לפני שהוארכה ההתקשרות עם הערוץ לא בדקה המועצה את המועילות

של ההתקשרות הקודמת עמו ואת תרומתה לקידום מטרות הפרויקט. הועלו ליקויים בתהליך בחירת היועצת המלווה את הפרויקט שיש בהם כדי לפגוע בשוויון ההזדמנויות של המועמדים הנוספים לתפקיד: יו"ר המועצה, אשר שימשה גם יו"ר ועדת המכרז לתפקיד, לא הצהירה על זיקתה ליועצתמנהלת - המכרז בוועדת החברות ואחת עמה; מוקדמת היכרות ועל הכספים של המכון - רשמה את היועצת המלווה כממליצה זמן קצר לפנילהפעלת המכון את הספורט משרד בחר שבו המכרז במסגרת כן

הפרויקט. המכון בחר את המועמדת לתפקיד המנהלת המקצועית של הפרויקט בלאהמשרה, לאיוש נוספים מועמדים של הצעות למועצה והוצגו שנבדקו ומכאן שלא התקיים הליך תחרותי והוגן של בחירה בין כמה מציעים כדי

לוודא שייבחר לתפקיד המועמד המתאים ביותר. התקשר מכון וינגייט עם יועץ שיווק חיצוני )להלן - יועץ השיווק(2009ביוני

לשם מתן שירותים למועצה; תפקיד זה לא נכלל במסגרת המבנה הארגונילקבלת הצעות פרסום של המכון לא קדם להתקשרות הפרויקט. של לתפקיד, ובפועל השווה המכון את הצעת יועץ השיווק להצעות שהגישו, במשך כמה שנים, חברות פרסום ואנשי שיווק שונים למתן סוגים שונים של שירותי שיווק הדרושים למועצה; לא התקיים הליך מסודר להגשת ההצעות השונות, ההצעות לא נבחנו על פי אמות מידה שנקבעו מראש, וכל הצעה

נדונה בנפרד ובפרק זמן אחר. יו"ר המועצה והמכון אישרו לתשלום חשבוניות שהגיש יועץ השיווק אף שהן לא היו על שמו אלא על שם אביו ולעתים לא כללו פרטים מהותיים, למשל בחלקן לא צוין לאילו חודשים הן מתייחסות וכמה שעות עבד היועץ בכל

ושולמה כללה תשלום עבור2010חודש. החשבונית שהגיש היועץ לשנת במועד שהיה בהסכם שנקבעה ההתקשרות מתקופת שחרגו חודשים

הביקורת בידי המכון.


מתן מענקים על ידי המועצה לספורט נשיםבדצמבר הנחתה נשים לספורט המועצה וינגייט2010יו"ר מכון את

להעביר לכל אחת מנבחרות הנשים של ישראל בכדורסל ובכדורעף מענקאולם50,000בסך המועצה. להחלטת בהתאם לדבריה וזאת ש"ח,

בביקורת נמצא כי מליאת המועצה לא החליטה לתת


ולאמות המידה וכי בהתאם לתקציב הפרויקט את המענקים האמורים, שנקבעו לביצועו לא יכלה המועצה לאשר מתן מענקים אלה.

המקצועיים הגורמים לפני כנדרש לאישור הובא לא המענקים מתן הרלוונטיים במשרד הספורט, ולדעת משרד הספורט פעולות שביצעו מכון

ליצירת יתרות תקציביות שמהן2009 ו-2008וינגייט ויו"ר המועצה בשנים מומנו, בין היתר, מענקים אלה, לא היו תקינות.

יו"ר המועצה - מסירת הודעות על זיקות והליכי מינוי ליו"ר המועצה וליועץ השיווק שלה החזקות בחברה שיש לה מניות בחברהעסקית זיקה שהתקיימה ומכאן כמנהלים, משמשים הם שבה אחרת ביניהם. לחברה שהם משמשים בה כמנהלים קשרים עסקיים עם ערוץ

הספורט שעמו התקשרה המועצה. יו"ר המועצה הייתה מעורבת בבחירת יועץ השיווק, על אף זיקתה העסקית אליו. בפרוטוקול של מליאת המועצה לא תועד שום דיווח של יו"ר המועצה על זיקתה ליועץ השיווק ושום הודעה שמסרה יו"ר המועצה בעניין זה לכל

גורם אחר במועצה או מחוצה לה. במאי המועצה יו"ר שמילאה כהונתה2009בשאלון תקופת לקראת ,

השנייה, היא לא מילאה כנדרש את שם השר שהיא בעלת זיקה אישיתהיועצת וסיומו. הקשר תחילת מועדי ואת עמו הקשר סוג את אליו, להשלים המועצה יו"ר את הנחתה לא הספורט משרד של המשפטית

פרטים מהותיים אלה בשאלון. יו"ר המועצה לא דיווחה כנדרש, במסגרת השאלון שמילאה, על החזקות שהיו לה )במישרין או בעקיפין( בחברות פרטיות או ציבוריות שבגינן הייתה לה השפעה על זכויות הצבעה וזכויות מינוי בחברות אלה ועל שותפותה

בחברות פרטיות.

סיכום והמלצות לבריאותן רבות ולתרום מגדרי שוויון לקדם שיכול אמצעי הוא ספורט ולרווחתן של נשים, להעצים את הערכתן העצמית, לסייע לקידום מעמדן ולהשתלבותן בחברה, לערער נורמות מגדריות וסטריאוטיפים, וכן יש בו כדי

והישגיות. מנהיגות "התכניתלקדם יעדי קונסטנטיני, ועדת המלצות החלטת הממשלה בדבר",2005-2012הלאומית לספורט נשים בישראל

הקמת המועצה לספורט נשים ובדבר תפקידיה, החלטת המועצה להסדר ההימורים ומשרד הספורט בדבר תקצוב הפרויקט לקידום ספורט נשים, וחוק הספורט - כל אלה אמורים היו לספק תשתית נאותה לשינוי מהותי במצבו של ספורט נשים בארץ על היבטיו השונים ולשמש הזדמנות ראויה

להצלחת הפרויקט. מממצאי בדיקתו של משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים שעברו מאז

בעניין הקמת המועצה לספורט2005התקבלה החלטת הממשלה ממרץ נשים לא פעל משרד הספורט בנחרצות ובמרץ הדרושים ליישום מיטבי של ההחלטה ולהשגת יעדי הפרויקט לקידום ספורט נשים; בפועל חל עיכוב


המועצה הקמת - ובראשן הפרויקט, לביצוע הפעולות בתחילת ניכר וינגייט(. גם לאחר וההתקשרות עם הקבלן המבצע של הפרויקט )מכון מוגבל באופן זאת עשה הוא הדרושות הפעולות את נקט שהמשרד פעולותיה ועל נשים לספורט על המועצה כנדרש פיקח לא ומצומצם,

להשגת היעדים שנקבעו


לכך פעל ולא הממשלה ובהחלטת נשים לספורט הלאומית בתכנית שהמועצה תטפל באופן יסודי ומקיף בגורמים שעיכבו במשך השנים פיתוח

וקידום ממשי של הנושא.שירות לקבלת התקשרויות על כנדרש פיקח לא גם הספורט משרד ולהעסקת עובדים שביצע מפעיל הפרויקט שזכה במכרז - מכון וינגייט - עבור המועצה לספורט נשים ועל פי הכוונתה; המשרד לא דרש במסגרתיבוצעו האלה ההתקשרויות שכל לפרויקט שירותים למתן המכרזים גם המכון לא הקפיד בחינת כמה הצעות. באמצעות הליך תחרותי של לקיים הליכים תחרותיים כאמור, שלא לפי עיקרי הנורמות של המשפט הציבורי בתחום דיני המכרזים, למרות היותו גוף בעל מאפיינים ציבוריים, המקבל תמיכה כספית מהמדינה ונציגי המדינה משתתפים בהנהלתו, ולגבי

התקשרויות מסוימות אף התעורר חשש לניגוד עניינים בפעולותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הספורט לעקוב בתשומת לב רבההמקצועית היחידה ופעולות נשים לספורט המועצה פעולות אחר יותר וינגייט ולוודא שהן מתבצעות כראוי לקידום נשים בספורט שמפעיל מכון הממשלה בהחלטת שצוינו הפרויקט של היעדים כל להשגת ומכוונות ובתכנית הלאומית לספורט נשים. כמו כן על המשרד לעקוב בקפידה אחרהחברים נוכחות ואחר המועצה של השנתיות התכנסויותיה מספר אופן את שיסדיר תקנון להתקנת בהקדם לפעול גם עליו בישיבותיה; תפקודה של המועצה, לכלול בתכניות העבודה השנתיות שלו יעדים בתחום קידומו של ספורט נשים, לעקוב אחר אופן קידומם של היעדים ולפעול

להשגתם.באופן אפקטיבי ומשרד הספורט להשתמש נשים לספורט על המועצה ויעיל בתקציב שהוקצה לקידום מטרות הפרויקט; על מכון וינגייט והמועצה להקפיד שההתקשרויות עבור המועצה לקבלת שירות ולהעסקת עובדיםכמה ייבחנו שבמסגרתו תחרותי בחירה הליך באמצעות יבוצעו ויועצים הצעות ועל פי כללי מינהל תקין, ולקבל את אישור משרד הספורט, כנדרשבאופן לוודא הספורט ומשרד על המועצה אלה. להתקשרויות במכרז, שוטף את עדכניות מסד הנתונים המשותף שלהם בעניין פרמטרים שוניםפעולותיהם של האפקטיביות את לפעם מפעם ולבדוק נשים בספורט בתחום עידוד השתתפותן של נשים בפעילויות ספורט. על משרד הספורט להמשיך לעקוב באופן שוטף אחר הנעשה באיגודי ספורט ובהתאחדויותולהפחית את ייצוג הולם של נשים בהנהלותיהם ספורט כדי לוודא שיש תמיכתו באלה שאינם עומדים בתנאים שנקבעו בעניין זה במבחני התמיכה.הספורטאיות במספר גידול חל המועצה פעילות בעקבות כי לציין יש וקבוצות הנשים ברוב ענפי הספורט; כמו כן הושגו כמה הישגים בין-לאומיים של ספורטאיות וקבוצות נשים אחדות בענפי ספורט מסוימים; עם זאת יש לתת את הדעת על העובדה ששיעור הנשים מקרב כלל הספורטאים נותר

נמוך. נוכח הליקויים שהועלו בביקורת זו בנוגע ליו"ר המועצה, גב' חנה גרטלר, יש מקום שמשרד הספורט יבחן את הממצאים בנושא, יפיק את הלקחים

הדרושים וינקוט את הצעדים שיתחייבו מכך. יש לברך על היזמה של שרת התרבות והספורט, גב' לימור לבנת, להקים את המועצה ולהביא להקצאת התקציב הייעודי לפרויקט חשוב זה של עידוד


להסתיים עומדת הביקורת סיום שבמועד העובדה לנוכח נשים. ספורט -2005התקופה שעליה חלה "התכנית הלאומית לספורט נשים בישראל

", שבהתבסס עליה הוגדרו יעדי המועצה ונקבעו תפקידיה, יש מקום2012 שמשרד הספורט ייזום תכנית רב-שנתית חדשה שתקבע יעדים מעודכנים של

. ראוי שתכנית זו 2012הפרויקט לקידום ספורט נשים לאחר שנת


תתבסס על נתונים עדכניים ומדויקים ככל הניתן לגבי המצב הקיים בתחום ספורט נשים בארץ ותקבע יעדים מדידים לקידומו וכן לוחות זמנים, בטווח

הקצר והארוך, להשגתם.מלמדים הפרויקט ביצוע לגבי זה ביקורת בדוח המפורטים הממצאים כאמור כי טרם הושג חלק מהיעדים המרכזיים שלשמם הוקם הפרויקט לקידום ספורט נשים. עוד הם מלמדים כי על משרד הספורט להסדיר אתואופן תפקודם של מינהל הספורט, המועצה לספורט נשים פעולותיהם ומכון וינגייט בעניינו של פרויקט חשוב זה ולתקן את הליקויים שהועלו בדוח

ביקורת זה, כדי שיעדיו יושגו באופן המיטבי.

פרק שלישי

מוסדות המדינה, חברותממשלתיות ותאגידים

389

בע"מחברת נמל אשדוד

לות הביקורת פעו בחברת נמל אשדוד נבדקו נסיעותיו של יו"ר הדירקטוריון מר יעקב

.2011 - מאי 2008רז לחו"ל בתקופת כהונתו, מאי

נסיעות לחו"ל של יו"ר הדירקטוריון נוהל נסיעות לחו"ל )להלן - נוהל הנסיעות או הנוהל( של חברת נמל

החברה( - )להלן בע"מ טיפולאשדוד אישור, פניות, בסדרי דן החברה ועובדי דירקטוריון חבר של לחו"ל נסיעות אחר ומעקב

"פעולותיה של החברה מתבצעות. בנוהל נקבע כי במסגרת תפקידם על ידי ]להלן - החוק[ 1975על פי חוק חברות ממשלתיות, תשל"ה-

מנכ"ל החברה ועובדים ולא על ידי חברי הדירקטוריון ואשר על כןלהיות צריכה החברה מטעם לחו"ל דירקטור סיבהנסיעת בגין

. "מיוחדת, המחייבת שדירקטור יהיה נוכח בחו"ל

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין,2011בחודשים אוקטובר-נובמבר

יו"ר בשכר של דירקטוריון רז, יעקב לחו"ל של מר נושא הנסיעות את יו"ר החברה(. הבדיקה נעשתה בחברה וברשות החברותהחברה )להלן

הממשלתיות.

עיקרי הממצאים מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי בשלוש השנים שבהן כיהן

ימים - 93יו"ר החברה בתפקידו, הוא שהה בחו"ל בשליחות החברה 77 הלינה הוצאות את עבורם שילמה והחברה עבודה, ימי הוגדרו מהם

מהם הוגדרו חופשה פרטית. בשלוש16והאש"ל )הוצאות שהייה( שלו, ו- 252,000שנות כהונתו של מר רז הסתכמה עלות נסיעותיו לחברה בכ-

ש"ח. החברה לא הודיעה למנהל רשות החברות הממשלתיות על נסיעותיו.1

המיוחדות הסיבות מהן הודיעה לא וכן לחו"ל, הדירקטוריון יו"ר של לנסיעתו, כמתחייב מהנחיות רשות החברות הממשלתיות ומנוהל הנסיעות.


יו"ר הדירקטוריון לא הגיש דוח מפורט בכתב על נסיעתו לדירקטוריון,.2שאישר את נסיעתו, כפי שמתחייב מסדרי מינהל ובקרה תקינים.

391חברת נמל אשדוד בע"מ

לרמת.3 )בהתאם המרביים הלינה דמי את קבע לא החברה נוהל כפי בחו"ל מטעמה, עובד השוהה לינת האירוח(, שהחברה תשלם על קבעה לא הממשלתיות החברות רשות תקין. מינהל מסדרי שמתחייב הבכירים העובדים הדירקטורים, יטוסו שבה המחלקה בדבר כללים

והעובדים האחרים בחברה. הביקורת העלתה כי דירקטוריון החברה לא ביקש קודם שאישר את.4

של המפורט הזמנים לוח את לחו"ל הדירקטוריון יו"ר של נסיעותיו ועלותה. לו רק מטרת הנסיעה והוצגו מבדיקה שעשה משרדנסיעותיו,

מבקר המדינה עולה כי בשלוש השנים שבהן כיהן מר יעקב רז בתפקיד יו"ר מהם77 ימים - 93דירקטוריון החברה, הוא שהה בחו"ל בשליחות החברה

והאש"ל הלינה הוצאות את בהם שילמה והחברה עבודה, ימי הוגדרו ו- שנות16)הוצאות שהייה( שלו, בשלוש פרטית. חופשה הוגדרו מהם

ש"ח. 252,000כהונתו של מר רז הסתכמה עלות נסיעותיו לחברה בכ-

סיכום והמלצות על דירקטוריון החברה והנהלתה להקפיד למלא את נוהלי החברה ואתיו"ר נסיעותיו של את ולאשר רשות החברות הממשלתיות ההנחיות של על כן כמו מיוחדת. סיבה לכך יש אם רק לחו"ל בשכר הדירקטוריון הנוגע למטרת וההנהלה להקפיד על שקיפות מרבית בכל הדירקטוריון הנסיעה, לוח הזמנים שלה, היקף ימי הפעילות ביחס למשך זמן הנסיעה,

רמת האירוח וההוצאות המותרות ליו"ר דירקטוריון בשכר. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי על דירקטוריון החברה והנהלתה לקבוע כללים בדבר פעילות היו"ר, היקף נסיעותיו לחו"ל, חובת הדיווח לדירקטוריון, וכן בדבר דמי הלינה המרביים שהחברה תשלם על לינת עובד

השוהה בחו"ל מטעמה.יוני כי היא מקבלת את2012בעקבות הביקורת הודיעה החברה בסוף

הערות הביקורת, וכי היא כבר פעלה באישור הדירקטוריון, לתיקון הנוהל.

392

מוסדות להשכלה גבוהה

לות הביקורת פעומכללות אקדמיות נבדק האופן שבו21בשמונה אוניברסיטאות וב-

החוק לפי עליהם המוטלות החובות את אלה מוסדות מקיימים , והתקנות למניעת הטרדה1998למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-התשנ"ח- מעביד(, )חובות טיפולן של1998מינית נבדק כן כמו .

בתלונות בר-אילן ואוניברסיטת בירושלים העברית האוניברסיטה לכאורה שביצעו והתנכלויות מיניות הטרדות על שקיבלו ובמידע )מל"ג( גבוהה נעשו במועצה להשכלה בדיקות השלמה עובדיהן.

ובוועדה לתכנון ולתקצוב שלה )ות"ת(.במשרד ובוות"ת, במל"ג האמורות, ובמכללות באוניברסיטאות הטיפול נבדק )ור"ה( האוניברסיטאות ראשי ובוועד החינוך היתר בין למידה. לקויות בעלי ללימודים ובמועמדים בסטודנטים המוסדות טיפול של שונים היבטים בנושא, החקיקה נבדקו בסטודנטים לקויי למידה, הנגשת הלימודים ללקויי למידה באמצעותבנושא, וות"ת מל"ג פעילות לצורכיהם, המותאמות הוראה דרכי ור"ה מעורבות למידה, לקויי לאבחון ממוחשבת מערכת פיתוח

בנושא והטיפול במועמדים ללימודים בעלי לקויות למידה.


טיפול המוסדות להשכלה גבוהה בהטרדותמיניות

ו- מכללות אקדמיות שמקבלות21בישראל שמונה אוניברסיטאות - )להלן ולתקצוב לתכנון הוועדה באמצעות מהמדינה הקצבות

. במוסדות אלה0ות"ת( של המועצה להשכלה גבוהה )להלן - מל"ג(יחסי המוסדות( מתקיימים או גבוהה להשכלה - המוסדות )להלן

הבכיר האקדמי הסגל חברי בין מורכבים ותלות חברי0היררכיה , , חברי הסגל המינהלי והסטודנטים. 0הסגל האקדמי הזוטר

התשנ"ח- מינית, הטרדה למניעת החוק(,1998החוק - )להלן התשנ"ח- מעביד(, )חובות מינית הטרדה למניעת 1998והתקנות

ליצור )להלן - התקנות(, מפרטים מה נדרש ממעביד לעשות כדי לנקוט עליו ומהתנכלות: מינית מהטרדה חופשית עבודה סביבת או מינית הטרדה למנוע כדי העניין בנסיבות סבירים אמצעים ידי ממונה על עובדו או ידי על יחסי העבודה התנכלות במסגרת מטעמו אף אם אינו עובדו )להלן - חובות מניעה(; לקבוע דרך יעילההטרדה מקרה של בכל ביעילות לטפל ולבירורה; תלונה להגשת מינית או התנכלות שהגיע לידיעתו; לעשות כל שביכולתו כדי למנוע את הישנות המעשים וכדי לתקן את הפגיעה שנגרמה למתלונן; ולהגןבדבר: הנוגעים כל של פרטיותם ועל כבודם על האפשר ככל

המתלונן, הנילון והעדים )להלן - חובות טיפול(. החוק והתקנות חלים על מוסדות המקנים השכלה לבוגרים )ובכלל זה מוסד להשכלה גבוהה( בשינויים המחויבים, "ולעניין זה יראו את המוסד - כמעביד, את המורה או המרצה - כעובד או כממונה מטעםהלימודים תנאי כעובד". - הסטודנט או התלמיד ואת המעביד והטיפול עבודה, ענייני היו כאילו ייחשבו להם הנלווים והתנאים פי הסדרי על ייעשה גבוהה להשכלה במוסדות בנושא המשמעתי המשמעת שקבע כל מוסד לעצמו, המותאמים לאוכלוסיות השונות:

הסגל האקדמי הבכיר והזוטר, הסגל המינהלי והסטודנטים. וחמורה רחבה היא המיניות ההטרדות שתופעת מראים פרסומים במיוחד כשמתקיימים יחסי היררכיה ותלות בין ממונים ובין הכפופיםמקרב המתלוננים שיעור וכי עבודה, במקומות למשל להם, המוטרדים הוא מזערי. עם זאת, הפרסומים מלמדים גם שאי-אפשרסקרים בארץ נעשו שכן בישראל, התופעה ממדי את לאמוד ומחקרים מעטים בלבד שמטרתם לברר את היקפה ואת מאפייניה.

בישראל פועלות גם מכללות פרטיות שאינן מקבלות הקצבות מהמדינה.0 מכללות אלה אינן עומדות לביקורת המדינה, ודוח זה אינו עוסק בהן. כמו כןבהן שגם )מורים(, הוראה עובדי להכשרת במכללות עוסק אינו זה דוח ידי מל"ג, אך הן מתקיימים לימודים לקראת תארים אקדמיים מוכרים על

מקבלות הקצבות מהמדינה באמצעות משרד החינוך.- פרופסור מן המניין, פרופסור חבר, מרצה0 חברי הסגל האקדמי הבכיר

בכיר, מרצה. חברי הסגל האקדמי הזוטר - מדריך, אסיסטנט, עוזר הוראה, עוזר מחקר.0

395מוסדות להשכלה גבוהה

להשכלה ובמוסדות בצבא גם קיימת התופעה פרסומים פי על גבוהה.


פעולות הביקורתעד אוקטובר 2011בחודשים מרס בדק משרד מבקר המדינה,2012

לסירוגין, את האופן שבו מקיימים המוסדות להשכלה גבוהה את החובותהיתר, בין נעשתה, הבדיקה והתקנות. החוק לפי עליהם המוטלות

המוסדות. כמו כן נבדק טיפולן של שתי29באמצעות משלוח שאלונים ל-- האוניברסיטה - האוניברסיטה העברית בירושלים )להלן אוניברסיטאות העברית או העברית( ואוניברסיטת בר-אילן )להלן גם - בר-אילן( - בתלונות ובמידע שקיבלו על הטרדות מיניות והתנכלויות שביצעו לכאורה עובדיהן.

בדיקות השלמה נעשו במל"ג ובוות"ת.

עיקרי הממצאיםחובות מניעה

כל המוסדות להשכלה גבוהה קבעו כנדרש בחוק ובתקנות תקנונים.1 למניעת הטרדה מינית המותאמים לתנאים המיוחדים של סביבת העבודה

ו- אחת אוניברסיטה ואולם חובתן15בהם. במילוי התעכבו מכללות ופרסמו את תקנוניהן שנים מספר לאחר שנכנסו החוק והתקנות לתוקף.- - תל-אביב, חיפה, בן-גוריון בנגב )להלן כמו כן, ארבע אוניברסיטאות

ו- - הטכניון( - )להלן לישראל טכנולוגי מכון - הטכניון 20בן-גוריון(, מכללות פרסמו את התקנון המותאם בעברית בלבד, שלא כחוק.

כל המוסדות להשכלה גבוהה מינו אחראית או אחראי למניעת הטרדה.2 מינית )להלן - אחראית או אחראי(, שבין תפקידיהם לקבל תלונות ולבררן. ואולם כמחצית מהמכללות עשו זאת באיחור ומינו אחראית או אחראי שנים

מספר לאחר שנכנסו התקנות לתוקף.- שהן קטנות מהאוניברסיטאות בשטחן, במספר ניכר מהמכללות חלק עובדיהן ובמספר הסטודנטים הלומדים בהן - מינו כמה אחראיות ואחראים, ואילו שש אוניברסיטאות, שהן גדולות בהרבה, מינו אחראית אחת בלבד, אף שלחלקן יש כמה קמפוסים מרוחקים זה מזה. למשל, לאוניברסיטה העברית יש ארבעה קמפוסים בשתי ערים - שלושה בירושלים )הר הצופים,

באוקטובר רק אך ברחובות; ואחד כרם( ועין רם מונו2011גבעת לאחראית סגנים הפרוסים בקמפוסים אלה.

)פרופ' לגמלאות שפרשה אקדמי סגל חברת לאחראית מינה הטכניון אמריטוס(, ובשמונה מכללות מכהנות אחראיות מקרב הסגל האקדמי בצד אחראיות מקרב הסגל המינהלי. ואולם ברוב המוסדות נמנים האחראים עם הסגל האקדמי הפעיל או עם הסגל המינהלי הפעיל. ראוי לבחון אם

הרכב כזה מבטיח אובייקטיביות רבה ככל האפשר בבירור תלונות.)23ב-.3 מוסדות ו-8 אוניברסיטאות האחראיות15 קיבלו מכללות(

ניתנה הדרכה מקצועית15והאחראים הדרכה כלשהי, אך רק ב- מהם חיצונית. בשש מכללות לא ניתנה כל הדרכה.

מקצת המוסדות לא פרסמו בכל שנה חומרי הסברה בנושא הטרדה.4פרסמו חומרי ואחרים כנדרש, והסטודנטים שלהם לכל העובדים מינית


הסברה באמצעים שלא היה בהם כדי להבטיח שכלל העובדים והסטודנטיםבמוסדות ייחשפו למידע. לדוגמה,


לא פרסם הטכניון כלל חומרי הסברה לסגל האקדמי,2009-2011בשנים לא פרסם כלל חומרי הסברה לסגל המינהלי.2009ובשנת

רוב המוסדות להשכלה גבוהה לא קיימו כנדרש בשנתיים וחצי שקדמו.5למועד הביקורת פעולות הדרכה והסברה )להלן - כנסים( לסגל האקדמי )

מוסדות לא קיימו כנסים לסגל14(, ו-29 מ-22( ולסטודנטים )29 מ-16 המינהלי. חלק גדול מהמוסדות שקיימו כנסים לא נקטו פעולות שמטרתןידעו כמה משתתפים וגם לא וסטודנטים להשתתף בהם לעודד עובדים יש נכחו בכנסים. מאחר שאין חובה על פי התקנות להשתתף בכנסים,

חשש שהנוכחות בהם תהיה דלילה ושהם לא ישיגו את מטרתם.

חובות טיפול על פי הנתונים שמסרו המוסדות להשכלה גבוהה בשאלונים שמילאו,. 1

בלבד מהעובדים ומהסטודנטים במוסדות הגישו בכל שנה תלונות0.014%)כ- מינית זאת, בסקר42על הטרדה לעומת לשנה(. בממוצע תלונות

כ- בקרב מחקר מכון הביקורת במהלך שעשה רווחה 5,600בנושאי התאחדות - )להלן בישראל הסטודנטים התאחדות עבור סטודנטים

מהסטודנטים כי הוטרדו מינית במהלך לימודיהם2%הסטודנטים( השיבו 13%על ידי סטודנטים אחרים או על ידי מרצים. עוד עלה בסקר שרק

מהסטודנטים שהוטרדו הגישו לאחראים תלונה על ההטרדה. נתונים אלה ראוי שייבחנו על ידי המוסדות להשכלה גבוהה, שכן הם יכולים ללמד שעדיין לא קיימים במוסדות תנאים שיניעו נפגעים מהטרדות מיניות

להתלונן לפני הגורמים המוסמכים לטפל במקרים אלה. נקטו המוסדות צעדים משמעתיים בעקבות 2008-2010בשנים .2 38

תלונות נגד חברי הסגל10 תלונות נגד חברי הסגל האקדמי, 11תלונות: ו-11המינהלי, נגד סטודנטים תלונות אחרים. מתשובות6 נגד תלונות

המוסדות לשאלונים עולה שהם לא פרסמו במוסד את דבר נקיטת הצעדיםהללו.

האוניברסיטאות שנקטו המשמעתי הטיפול הליכי כשהתקבלו0מבחינת עולה כי באוניברסיטה הפתוחה אין כלל0תלונות נגד חברי הסגל האקדמי

הסדר משמעת לסגל האקדמי, ולא נקבעו הוראות המסדירות את הטיפולהמשמעתי בחבר סגל אקדמי החשוד בהטרדה מינית ובהתנכלות.

שילובו של נציג ציבור )שאינו נמנה עם עובדי האוניברסיטאות והוא בלתיאובייקטיבית פעולה להבטחת לתרום עשוי הדין המשמעתי בבית תלוי( רוב של המשמעת בהסדרי ואולם הדין. בית של פניות ונטולת האוניברסיטאות לא נקבע שבית הדין המשמעתי יכלול בהרכבו נציג ציבור, ורק האוניברסיטה העברית קבעה שבכל הרכב של בית הדין המשמעתיישב נציג ציבור. רק בשניים מהסדרי המשמעת )באוניברסיטאות תל-אביב

הטיפול0 הליכי את הנוכחית בביקורת בחן לא המדינה מבקר משרד הדוח בגוף המובאות ההמלצות ואולם במכללות, המתקיימים המשמעתי

בעניין זה כוחן יפה לכל המוסדות להשכלה גבוהה.הטיפול0 הליכי את הנוכחית בביקורת בחן לא המדינה מבקר משרד

המשמעתי המתקיימים בעניינם של הסגל המינהלי ושל הסטודנטים )למעטהביקורת בעניין הטיפול בתלונה מסוימת באוניברסיטת בר-אילן; ראו להלן(.


ובן-גוריון( נכללת דרישה מפורשת שלשופטים, או לפחות לקצתם, תהיה הכשרה משפטית. בשלוש מהאוניברסיטאות )העברית, בר-אילן ובן-גוריון( לא נקבעה במפורש דרישה שבהרכב בית הדין המשמעתי הדן בהטרדותושל הנפגע. בהסדרי המשמעת של הנילון למינם של ייצוג יינתן מיניות שלוש מהאוניברסיטאות )חיפה, בר-אילן והטכניון( ובתקנון המותאם שלמכון ויצמן למדע אין כל התייחסות להליך מינוי התובע, לתפקידו ולכישוריו. רוב האוניברסיטאות לא עסקו בהסדרי המשמעת שלהן באפשרות להשעות עובד במשך ההליך המשמעתי. רובן אמנם קבעו בהסדרי המשמעת את סדרי הדין שיחולו בבית הדין המשמעתי, אך לא קבעו בו הוראות שיבטיחו

שמירה על יחסים פורמליים בין השופטים לנילונים.

טיפול האוניברסיטה העברית בחשדות להטרדה מינית בביקורת נבדק טיפולה של האוניברסיטה העברית )להלן בפרק זה -.1

האוניברסיטה( בתלונה על הטרדה מינית והתנכלות שהגישה לפני שנים מספר סטודנטית )להלן - המתלוננת( נגד חבר סגל אקדמי בכיר )להלן - הנילון או חבר סגל א'(. הבדיקה העלתה כי בעקבות טענותיו של הנילון בדבר ניהול ההליך המשמעתי הכירה האוניברסיטה "בשגיאות שנפלו בתום לב" בהליך זה. בהסכמים שחתמה עם המתלוננת ועם הנילון בסיום הליךומאחר גישור שהתקיים לא פירטה האוניברסיטה באילו שגיאות מדובר, שטענותיו של הנילון לא נבדקו בערכאות משמעתיות, אין לדעת בוודאות מי

אחראי לשגיאות אלה. על פי ההסכם שחתמה האוניברסיטה עם המתלוננת, נשאה האוניברסיטה

ש"ח ששולם למתלוננת על ההפרעה38,000במלוא הפיצוי בסך של כ- ידי מוסד על זה במלואו פיצוי מסוג ללימודיה. ככלל, תשלום שנגרמה כזה עלול לנילון. מסר כביכול גיבוי על גבוהה עלול להצביע להשכלה מטרידים כלפי בהרתעה לפגוע וכן במתלוננת נוספת לפגיעה לגרום

פוטנציאליים. בביקורת נבדק גם טיפולה של האוניברסיטה בטענות שהועלו לפניה. 2

ולפיהן לפני שנים מספר ובשמועות שהגיעו לרקטור "מגורמים אחדים", לכאורה ב'( משתמש סגל חבר - )להלן אחר בכיר אקדמי סגל חבר כי העלתה הביקורת מינית. קונוטציה יש לתוכנם אשר גסים בביטויים הטיפול שהתקיים בעניין זה תועד במכתב ששלחה האחראית לעניין הטרדה מינית )המוגדרת באוניברסיטה כנציבה( לנשיא רק כשנתיים לאחר הטיפול; וגם זאת רק בעקבות תלונתו של אחד מחברי סגל האוניברסיטה כי הנושאכדי האמורים האחדים" "הגורמים את זימנה לא הנציבה מטופל. אינו הפגיעה מידת את להעריך וכדי בנושא הנדרש הבירור את למצות

בסטודנטים או בחברי סגל. האוניברסיטה2012הסברים שנתנו למשרד מבקר המדינה באוקטובר

וחבר סגל ב', ולפיהם חבר הסגל "מעולם לא הודה בדברים המיוחסים לו", אינם עולים בקנה אחד עם מכתבה של הנציבה. סתירה זו, אשר עולה אגב קיום הביקורת, ממחישה ביתר שאת מדוע היה חשוב שהנציבה תמלא את

חובתה לתעד כראוי את השיחה עם חבר הסגל ולפעול למיצוי הבירור.


לפני שנים מספר העלה אחד מחברי הסגל הבכירים לפני הנציבה.3 חשש למקרה של הטרדה מינית באוניברסיטה. הוא ציין כי המקרה חמור

שכן מדובר בפגיעה בכמה בני


אדם. לא נמצאו מסמכים המעידים שהנציבה או גורם אחר באוניברסיטהפעלו לבירור מקרה זה.

קיימה האוניברסיטה כנס בנושא הטרדה מינית לחברי2008בשנת .4 מחברי אחדים שנגד מחלקה, שייכת שאליה בפקולטה האקדמי הסגל הסגל שלה הוגשו תלונות על הטרדה מינית. מאחר שהשתתפות בכנסיםשהאוניברסיטה ומאחר חובה, אינה האוניברסיטה זה שמארגנת בנושא ידוע כמה חברי סגל לא בכנסים, נוהגת לרשום את המשתתפים אינה

מהפקולטה בכלל ומהמחלקה בפרט השתתפו בכנס.

טיפול אוניברסיטת בר-אילן בתלונה על הטרדה מינית בתקנות נקבע כי בירור תלונה על הטרדה מינית או התנכלות צריך.1

להיעשות "ביעילות ובלא דיחוי". מבדיקת טיפולה של אוניברסיטת בר-אילן , ולפיה2009)להלן בפרק זה - האוניברסיטה( בתלונה שהוגשה לה בשנת

עובד מינהלי בכיר )להלן בפרק זה - הנילון( הטריד לכאורה מינית את מנהלת לשכתו )להלן - המתלוננת( והתנכל לה, עולה כי הטיפול בתלונה

נמשך יותר משלוש שנים וחצי ועדיין לא הסתיים. לענייני2009בפברואר .2 לאחראית בכתב תלונה הגישה המתלוננת

הטרדה מינית )המוגדרת גם באוניברסיטה זו כנציבה( ואף נפגשה עמה. הנציבה לא הכינה תרשומת מסודרת של הפגישה אלא רישומים חלקיים בכתב יד בלבד. היא אף לא זימנה כנדרש את הנילון לאחר הגשת התלונה,ולמעשה התחילה לא הביאה לפניו את פרטיה כדי לקבל את תגובתו,

.2009בבירור התלונה רק לאחר שהמתלוננת פנתה אליה שוב בנובמבר של מצבה מה לברר מנת על מעקב קיימה לא הנציבה כן, על יתר

המתלוננת, והאם פסקו ההטרדות וההתנכלויות שטענה כי סבלה מהן. הדעת.3 ניתנה לא האוניברסיטה של מינית הטרדה למניעת בתקנון

לאפשרות שהנילון יהיה בעל תפקיד בכיר מאוד, ואף לחשש שייווצר ניגודאמורה שהנציבה המוסמך לגורם במישרין כפוף הנילון כאשר עניינים ממנו בכיר או לו מקביל תפקיד לבעל או המלצותיה, את לו להגיש

)המנכ"ל, סגן הנשיא, הנשיא(. נשיא האוניברסיטה מינה ועדת שעה להמשך בירור הנושא בעקבות.4

המלצות הנציבה, אך לא קצב לה זמן מוגדר וקצר לביצוע הבירור הנדרש. בעקבות המלצת ביניים של הוועדה הטיל הנשיא על מנכ"ל האוניברסיטהולגבש פתרון לנהל באופן בלעדי משא ומתן עם המתלוננת ועם הנילון מוסכם, אף על פי שהמנכ"ל ממונה במישרין על הנילון, ויש ביניהם יחסי עבודה קרובים ושוטפים. בדוח שהגיש המנכ"ל לנשיא הוא תיאר פגישות שקיים ובהן ניסה ללא הצלחה להגיע להסדר עם הנילון ועם המתלוננת. אף על פי שמדובר בפגישות חשובות לא נמצאו בתיקי המנכ"ל תרשומות

המאפשרות לדעת מה נאמר בכל אחת מהפגישות. תקנון המשמעת הנוגע לחברי הסגל המינהלי כגון הנילון לא עודכן.5

ולא הותאם לנורמות ציבוריות שהשתרשו במהלך השנים. בין1978מאז למניעת בתקנון המופיעה הקביעה המשמעת בתקנון עוגנה לא היתר הטרדה מינית כי הטרדה מינית והתנכלות הן עברות משמעת חמורות, לא


לצדדים להתיר האפשרות בו עוגנה ולא בשקיפות, הצורך בו נקבע להיעזר, במקרים חמורים ומורכבים, בעורכי דין בעלי ניסיון בתחום. כמו כן לא הוגבלה בזמן כהונתם של חברי ועדת המשמעת, לא נקבע מי מוסמך למנות את נציגי ההנהלה בוועדה, מי מבין חברי הוועדה יעמוד בראשה,

אילו כישורים או


יכול יש לעשות כאשר מי מן החברים אינו ניסיון נדרשים מחבריה, ומה להשתתף בדיונים.

הטיפול את להשלים המשמעת ועדת על המשמעת תקנון שלפי אף כבר הוועדה עבודת נמשכת חודש, בתוך וטרם27בתלונה חודשים

הסתיימה. לוועדת המשמעת לא הוקצה תקציב מוגדר; עלות ההליך מומנה במלואהנדרש אישור המנכ"ל לכל הוצאה. ולכן מתקציבה של לשכת המנכ"ל, בו כדי יש הצורך לקבל את אישורו של המנכ"ל למימון הוצאות שונות

לפגוע ביכולתה של הוועדה לנהל את ההליך באופן עצמאי ובלתי תלוי.- )להלן תובעת מטעם ההנהלה מינוי מנכ"ל האוניברסיטה החליט על הקובלת(, על סמך המלצות שקיבל, ואף סיכם עמה את תנאי ההתקשרותניסיונה ועל שלה העיסוק תחומי על פרטים לעיונו שהעבירה לפני של המשפטי שהיועץ פי על אף המינוי את אישר הנשיא המקצועי. של המקצועי הניסיון שעשה, בדיקות פי שעל לו מסר האוניברסיטה

הקובלת מצומצם. הנהלת האוניברסיטה ביקשה מהקובלת להגיש את הקובלנה אף על פיבעבודתה התערבות משום יש זו בבקשה הסתיימה. לא שהחקירה

המקצועית של הקובלת.עד מועד סיום הביקורת בנושא לא דיווח הנשיא או מי מטעמו על.6

המקרה לשום מוסד מהמוסדות המנהלים של האוניברסיטה, ומוסדות אלה לא בחנו את טיפולה של הנהלת האוניברסיטה בנושא ולא דנו בהשפעותיו

על תפקוד האוניברסיטה, צביונה ודמותה.

מעורבות מל"ג וות"תיותר מעשר לפני מינית למניעת הטרדה כי מאז התקבל החוק הועלה עם הציבורי היום סדר על לאחרונה עלה שהנושא פי על ואף שנים, פרסומם של מקרים חמורים של הטרדה מינית והתנכלות שהתרחשו בכמה מוסדות להשכלה גבוהה, לא התקיים במל"ג ובוות"ת דיון בהשפעתו של החוק על מערכת ההשכלה הגבוהה ובפעולות שחקיקתו מחייבת לנקוטוות"ת לא גיבשו מדיניות בנושא, לא ביקשו במוסדות שבאחריותן. מל"ג מנחים קווים קבעו ולא מהמוסדות כלשהו מסודר דיווח לקבל

לפעולותיהם. החליטה הוועדה לקידום מעמד האישה בכנסת לבקש משר2011במאי

הטיפול לגבי אחיד נוהל ל"יצירת לפעול מל"ג, כיו"ר המכהן החינוך, בהטרדות מיניות בכל המוסדות להשכלה גבוהה ויצירת מנגנון דיווח לוועדה לקידום מעמד האישה אחת לשנה על הטיפול בתופעה". למרות זאת, עד

, לא דנו מל"ג וות"ת בבקשה, ולא2012מועד סיום הביקורת, אוקטובר נקבעו הנוהל ומנגנון הדיווח הנדרשים.


סיכום והמלצות פרשיות של הטרדות מיניות שעלו לסדר היום הציבורי בשנים האחרונות מעידות כי מדובר בבעיה העלולה להיות שכיחה במיוחד במוסדות שבהםלפי גבוהה. דוגמת המוסדות להשכלה ותלות, היררכיה יחסי מתקיימים

תלונות על הטרדה42נתוני המוסדות, הם טיפלו בממוצע בכל שנה בכ- מינית, אך מתוצאות סקר שעשה מכון


מחקר עבור התאחדות הסטודנטים עולה שהבעיה רחבה הרבה יותר, שכןלהתלונן. שלא מעדיפים המוטרדים של המכריע הרוב הנראה ככל מממצאי דוח זה עולה שיש מוסדות שמילאו את דרישות החוק והתקנות רק שנים מספר לאחר פרסומם, ויש מוסדות שעדיין אינם מקפידים למלאושל התקנות כמות שהם עשוי יישום מלא של החוק את כל הדרישות. להביא לצמצום היקף ההטרדות המיניות במוסדות אלה. בד בבד נדרש

שיפור בנוסח התקנות, לשם הבהרה ואכיפה אפקטיבית יותר. בשני מקרים הנוגעים למידע על הטרדות מיניות שהתקבל באוניברסיטה העברית הייתה פעילותה של זו מועטה בלבד ובלתי מספקת. הועלו גםמינית הטרדה על בתלונה בר-אילן אוניברסיטת של בטיפולה ליקויים בתחומה, שגם אם אין ללמוד מהם בהכרח על יחסה של האוניברסיטההאוניברסיטה לעובדי להעביר כדי בהם היה זה, בתחום לעברות ולתלמידיה מסר שעלול להרתיעם מלהגיש תלונות על הטרדה מינית ועל התנכלויות הקשורות להטרדה. עוד עולה שמל"ג וות"ת, הממונות הישירות

על מערכת ההשכלה הגבוהה, לא נדרשו לנושא זה עד כה. כדי לבנות תשתית של אמון בעניין זה בין המוסדות להשכלה גבוהה ובין חברי הסגל האקדמי והמינהלי והסטודנטים, על המוסדות בין היתר לקבוע תקנונים ברורים ומפורטים, להכשיר אחראיות או אחראים לטיפול בנושא,לקיים הקמפוס, ברחבי ולסטודנטים לעובדים הסברה חומרי להפיץ פעולות הסברה יסודיות ומעמיקות ולפרסם מידע על הצעדים המשמעתייםבאופן לפעול המוסדות על ככלל, שהוגשו. בתלונות בטיפולם שנקטו

שייצור אווירה מונעת ומגנה שתסייע בטיפול יעיל בנושא. לנושא, לקבל מהמוסדות דרך שגרה להידרש בהקדם וות"ת על מל"ג שקבעו התקנונים כל את ולבחון אצלם שהתקבלו תלונות על נתונים המוסדות ואת דרכי הטיפול שלהם בתלונות על הטרדות מיניות. על מל"ג וות"ת לגבש בהקדם מדיניות ברורה בדבר הדרך שעל המוסדות לנקוטכללים ומוסד מוסד כל יקבע בסיסם שעל מנחים וקווים זה, בתחום בדרך בפרט המשמעתי ההליך ולניהול בכלל בנושא לטיפול מפורטים

שמתאימה למאפייניו הייחודיים.החוק ביצוע על ממונה בראשו העומד שהשר המשפטים, משרד על והתקנת התקנות, לפעול לתיקון התקנות בהתאם לממצאי דוח זה, ובכלל

זה ליצור בהן מנגנון אפקטיבי יותר ועדכני יותר להטמעת הנושא.


הטיפול בלקויי למידה במוסדות להשכלהגבוהה

המונח "לקויות למידה" מתייחס למגוון רחב של ליקויים קוגניטיביים הבאים לידי ביטוי בקשיים משמעותיים בשימוש בכישורים של קשבביכולות או ניהולי ותפקוד כתיבה, המשגה וריכוז, שפה, קריאה, חישוביות, חברתיות או רגשיות, הפוגעים ביכולת הלמידה של בעל הלקות. פונקציות חשיבה מסוימות של בעלי לקויות למידה יעילות פחות מאחרות, ואילו פונקציות חשיבה אחרות שלהם עשויות להיות תקינות ואף ברמה גבוהה מהממוצע. לקויות למידה עלולות לפגועהשכלה לרכוש יכולתם את לממש רבים תלמידים של בסיכוייהם הפרט של האישית להתפתחות מפתח בבחינת שהיא גבוהה, ולתרומתו לחברה. בשנים עברו היה קושי לאתר את הליקויים הללו,

אולם במשך הזמן פותחו שיטות מתקדמות לאיתורם ולטיפול בהם.של זכויותיהן בשמירת הצורך את במיוחד מדגיש המדינה מבקר אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ושם על כך דגש במסגרת דוחות

הביקורת, וביניהם דוח זה.הן מתמיד גידול חל ואחת העשרים המאה של הראשון בעשור והוכרו שאובחנו גבוהה להשכלה במוסדות הסטודנטים במספר כבעלי לקויות למידה והן בשיעורם מקרב כלל הסטודנטים, המוערך

(2010-2011. בשנת הלימודים האקדמית התשע"א )15%0-10%ב- היה שיעורם במוסדות להשכלה גבוהה שמתקצבת הוועדה לתכנון

. 14%ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה )להלן - ות"ת( כ- הוקמו מרכזי תמיכה לסטודנטים לקויי למידה בעשרות1995משנת

ובשנת על-תיכוניים, אלה2012מוסדות מרכזים מופעלים כבר מ- מוסדות. משנת הלימודים התש"ס )55בלמעלה 1999-2000)

כ- ות"ת הסיוע3-4מקצה בפעילות לתמיכה בשנה ש"ח מיליון לסטודנטים לקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה שהיא מתקצבת.

מופעלת מערכת ממוחשבת לאבחון מועמדים2007כמו כן, משנת - מת"ל( במרכזי אבחון וסטודנטים לקויי למידה )להלן ללימודים ברחבי הארץ, אשר פותחה ביזמת ות"ת באמצעות המרכז הארצי

.0לבחינות ולהערכה )להלן - מאל"ו(לרכישת השכלה לקויי למידה בדרכם של העומדים אחד הקשיים גבוהה הוא הבחינה הפסיכומטרית, אשר הציון בה הוא אחד משניגבוהה ללימודים במוסדות להשכלה הפרמטרים העיקריים לקבלה

מתוך דברי ההסבר להצעת חוק זכויות תלמידים עם לקויות למידה במוסדות0 . יצוין כי בארץ89, הצעות חוק הכנסת, עמ' 2007על-תיכוניים, התשס"ז-

ובעולם קיימים נתונים שונים ביחס לשיעור לקויי הלמידה באוכלוסייה בכלל ובקרב סטודנטים במוסדות להשכלה על-תיכונית בפרט והוא נע בין אחוזים

. ההסבר לכך טמון בין היתר בעובדה שהאבחונים מבוססים20%ספורים ל-על מודלים ושיטות אבחון שונים.

על פי החלטת ועד ראשי האוניברסיטאות בישראל1981 עמותה שהוקמה ב-0בלימודים ההצלחה לחיזוי מבחנים מערכת של והפעלה בנייה לצורך

אקדמיים.


)הפרמטר השני הוא ציוני בחינות הבגרות(. מאל"ו, האחראי לביצוע הבחינות הפסיכומטריות בישראל, אחראי לאישור וביצוע ההתאמות

הנדרשות לנבחנים לקויי למידה. עם תלמידים זכויות חוק הוא הנושא המסדיר את העיקרי החוק

)להלן - חוק2008לקות למידה במוסדות על-תיכוניים, התשס"ח- הזכויות(, אשר מטרתו לעגן את


זכותם של מועמדים ללימודים ושל תלמידים עם לקות למידה לקבללמוסדות הקבלה בתהליך הן המיוחדים, לצורכיהם התאמות על-תיכוניים והן במסגרת לימודיהם במוסדות אלה. חוק נוסף הוא

)להלן - חוק1998חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- השוויון(, שנועד לעגן את זכותו של אדם עם מוגבלות להשתתפותוכן לתת מענה הולם ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, שוויונית בעצמאות חייו את לחיות לו שיאפשר באופן המיוחדים לצרכיו מרבית, בפרטיות ובכבוד, תוך מיצוי מלוא יכולתו. חוק השוויון חל על אנשים עם מוגבלות פיזית, נפשית או שכלית לרבות קוגניטיבית

ובכלל זה לאנשים בעלי לקויות למידה.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים2012בחודשים אפריל-אוקטובר

במוסדות ללימודים המועמדים למידה לקויות בבעלי הטיפול בנושא להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת או הלומדים במוסדות אלה. בין היתר נבחנו החקיקה וטיפול משרד החינוך בנושא; ההיבטים בטיפול שלהלימודים הנגשת למידה; לקויי בסטודנטים גבוהה להשכלה המוסדות לצרכיהם; מותאמות הוראה דרכי באמצעות למידה לקויי לסטודנטים פעילות המועצה להשכלה גבוהה )להלן - מל"ג( וות"ת בנושא טיפולם שלמערכת פיתוח למידה; לקויי בסטודנטים גבוהה להשכלה מוסדות האוניברסיטאות ראשי ועד מעורבות למידה; לקויי לאבחון ממוחשבת )להלן - ור"ה( בנושא סטודנטים לקויי למידה; והטיפול במועמדים לקויי למידה ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה. הבדיקה נעשתה במל"ג-ות"ת,בוור"ה ובמשרד החינוך. נוסף על כך, שלח משרד מבקר המדינה שאלון ל-

ו-29 אוניברסיטאות )שמונה ות"ת שמתקצבת מוסדות מכללות21 אקדמיות( בעניין הטיפול בסטודנטים לקויי למידה. כמו כן נעשו בדיקות

השלמה ביחידת רשם העמותות ברשות התאגידים.

עיקרי הממצאיםהחקיקה בנושא

חוק הזכויות הטיל על שר החינוך, לאחר התייעצויות עם גורמים שונים,.1בלימודים למידה לקויות בעלי של לשילוב הוראות בתקנות לקבוע

וקבע שתקנות על2008במוסדות על-תיכוניים. החוק פורסם עוד באפריל ינואר יובאו לאישור ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת עד פיו

, עדיין לא הותקנו2012, אולם במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2009התקנות על פי החוק.

העיכוב האמור בהתקנת התקנות נגרם בגין כמה גורמים: )א( ועדה.2 לגיבוש עקרונות לכתיבת התקנות, בראשות ד"ר ליאורה מרידור )להלן -

; )ב( לא הוקצה פרק זמן2009ועדת מרידור(, מונתה רק באוגוסט 2009מוגבל לעבודת הוועדה, והיא החלה את עבודתה רק באוקטובר

; )ג( לא נעשה די על מנת ליישב מוקדם ככל2011וסיימה אותה במאי


האפשר חילוקי דעות מתמשכים בין משרד החינוך, מל"ג ומשרד הבריאותבנושא רישוי מאבחני לקויות למידה, הכרה בהם וכן הכרה בכלי אבחון.

על מנת לגבש, בהתאם להמלצות ועדת מרידור, תקנות בנושא רישוי.3נדרשו הלקויות, לאבחון ובכלים בהם וההכרה למידה לקויות מאבחני

תיקונים בחוק הזכויות.


לצורך כך הוכן במשרד החינוך, בסיועה של מל"ג, תזכיר חוק אשר נעשו בו כמה תיקונים ואושר עקרונית כטיוטת חוק בהחלטת ממשלה מאוקטובר

. מהאמור בטיוטת החוק עולה כי אם לוח הזמנים שצוין בו יבוצע2012 כמתוכנן, הרי שחוק הזכויות ייושם במלואו בעיכוב העשוי להגיע לשש שנים

ויותר. ועדת מרידור גיבשה את המלצותיה לגבי מגוון נושאים מהותיים שהיה.4

החל החינוך משרד הזכויות. חוק פי על בעניינם תקנות להתקין צורך בבדיקת הסוגיות היסודיות השנויות במחלוקת בינו לבין משרד הבריאות - מיהו מאבחן מוכר ומהו אבחון מוכר לעניין לקויי למידה - ונמנע מלעסוק בנושאים האחרים, אף שאת התקנת התקנות בעניינם היה אפשר לקדם

בלא להמתין ליישוב המחלוקת האמורה.בדבר.5 הוראות לקבוע החינוך שר על הטיל השוויון שחוק למרות

התאמות הנגישות הנדרשות של מוסדות על-תיכוניים ושל שירותי ההשכלהלא עדיין סיום הביקורת במועד מוגבלויות, עם אדם לבני נותנים שהם הותקנו תקנות ולא נקבעו הסדרים ונורמות להתאמת הנגישות של שירותי

ההשכלה ללקויי למידה.

היבטים בטיפול של המוסדות להשכלה גבוהה בסטודנטיםלקויי למידה

המוסדות להשכלה גבוהה שנבדקו פועלים מרכזי תמיכה,29 מ-27ב-.1ובמגוון של ניכרת, בין היתר בהיקף אולם אלה נבדלים זה מזה במידה השירותים הניתנים במסגרתם וכן במספר אנשי הצוות המקצועי המועסקים

בהם. נמצאה שונות גבוהה בין המוסדות להשכלה גבוהה בעניין הנתונים על.2

שיעור הסטודנטים שהיו רשומים כבעלי לקויות למידה במוסד מבין כלל הסטודנטים הלומדים בו. שיעור זה עשוי ללמד, בין היתר על הבדלי מדיניותובכל הנוגע בין המוסדות בנושא מתן שירותים לסטודנטים לקויי למידה

ליחסם לאבחונים בתחום זה.מקצים.3 שהם הסכום מבחינת המוסדות בין גבוהה שונות נמצאה

לטיפול בסטודנט לקוי למידה. הדבר תומך בממצא האמור לגבי ההבדליםבשירות שמעניקים המוסדות לאוכלוסייה זו.

המוסדות להשכלה גבוהה יש נהלים או תקנון המפרטים29 מ-24ב-.4זכויות הסטודנטים לקויי הלמידה, את הנדרש מהם על מנת לקבל את בארבעה רק זה. לעניין ואת ההתאמות למידה כלקויי הכרה מהמוסד מהמוסדות יש נהלים או תקנון המיועדים לחברי הסגל המינהלי והאקדמי והמפרטים את חובותיהם כלפי סטודנטים לקויי למידה; בשישה מוסדות אחרים יש נהלים או תקנון חלקיים בלבד המיועדים לחברי הסגל המינהלי

והאקדמי.


י כ ר ד ת ו ע מצ א ב ה ד מי ל י י ו ק ל ל ם י ד ו מ י ל ה ת ש ג הנם ה י כ ר ו צ ל ת ו מ א ת ו מ ה א ר הו

מרבית המוסדות לא הוציאו הנחיות בכתב לחברי הסגל האקדמי בדבר דרכי הוראה מותאמות לסטודנטים לקויי למידה ולא קיימו פעולות הסברה שוטפות בקרב הסגל האקדמי והמינהלי בעניין הטיפול בלקויי למידה. אשרהתייחסו לא רובם כאמור, הסברה פעולות שקיימו המעטים למוסדות

לצורך בהתאמת דרכי ההוראה ללקויי למידה.


טיפול מל"ג וות"ת בנושא סטודנטים לקויי למידה1.( גידול1999-2011אף שבשנים האקדמיות התש"ס-התשע"א ( חל

לקבלת לוות"ת שפנו גבוהה להשכלה המוסדות במספר הן משמעותי (; הן במספר הסטודנטים53%תקציב לטיפול בסטודנטים לקויי למידה )כ-

לקויי הלמידה שלמדו במוסדות אלה )מאות אחוזים(; הן במספר שעות הטיפול בהם )מאות אחוזים( - כמעט לא חל שינוי בתקציב שהקצתה ות"ת לנושא. עקב כך למעשה צומצם במידה ניכרת התקציב הממוצע לטיפול

בסטודנט לקוי למידה במוסדות אלה בשנים האמורות. מליאת מל"ג ומליאת ות"ת דנו בנושא הטיפול בסטודנטים לקויי למידה.2

ואף2004-2012במוסדות להשכלה גבוהה פעמים מעטות בלבד בשנים זאת במסגרת דיוני התקציב השנתי בלבד.

פיתוח מערכת ממוחשבת לאבחון לקויי למידה נמצא כי כל המוסדות להשכלה גבוהה מכירים באבחונים המבוססים.1

,0על בחינת המת"ל, אולם רובם מכירים גם בתוצאות של אבחונים אחריםסוג מבחינת המוסדות בין אחידות שאין מכאן מוסד. כל בחירת לפי האבחונים שנחשבים בעיניהם לקבילים. דבר זה עלול לפגוע במועמדים ללימודים ובסטודנטים לקויי למידה שביצעו אבחון שרק חלק מהמוסדות מכירים בו, ועקב כך נאלצים להוציא כספים על אבחונים נוספים או לוותר

.0על זכותם להתאמות ולקבלת סיוע לימודיהתשנ"ב-.2 המכרזים, חובת שחוק וות"ת,1992אף מל"ג על חל ,

החליטה ות"ת להטיל על מאל"ו את פיתוח מת"ל בלא שהתקיים מכרז על פיתוח המערכת בין כמה מציעים ולחלופין בלא שהתקיים הליך של "פטור

, תשע שנים לאחר שהוחל בפיתוח מערכת2011ממכרז". רק באפריל מת"ל ושבע שנים לאחר סיום פיתוח הגרסה הניסיונית, לאחר שוות"ת כברוכארבע שנים שילמה למאל"ו כשני מיליון ש"ח לפיתוח מערכת מת"ל, לאחר שהמערכת החלה לפעול - רק אז חתמה מל"ג עם מאל"ו על הסכם

שתחולתו רטרואקטיבית להסדרת השימוש במערכת והזכויות בה.

ן ו ח ב א ל ת י ב ר הע ה פ ש ב ת ב ש ח מו מ ת כ ר מע ח ו ת י פה ד מי ל י י ו ק ל

למוסדות מועמדים של למידה לקויות אבחון מאפשרת אינה מת"ל , לאחר סיום2007להשכלה גבוהה ושל סטודנטים דוברי ערבית. בשנת

ביקשה והפעלתה, עברית הדוברת לאוכלוסייה האבחון מערכת פיתוח ועדה של מל"ג הצעת מחיר להסבת המערכת גם למגזר דוברי הערבית;

אוקטובר עד המערכת2012אולם שהופעלה לאחר שנים כחמש , בעברית, הוועדה האמורה לא פעלה די על מנת שמערכת מת"ל תותאם לאבחון של מועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה דוברי ערבית. מצב

זה פוגע במועמדים בשונה מהבחינות הפסיכומטריות שהגוף היחיד שעורך אותן הוא מאל"ו.0 ש"ח3,000 ש"ח לבין כ-1,000 מחירי אבחונים ללקויות למידה נעים בין כ-0

ויותר, בהתאם לסוג הלקות ושיטות האבחון.


ללימודים ובסטודנטים מקרב אוכלוסייה זו ויוצר חוסר שוויון בינם ובין אלהדוברי עברית.

מעורבות ור"ה בנושא מועמדים ללימודים וסטודנטים לקויילמידה

בנושאי האוניברסיטאות בין המתאם כפורום היתר, בין משמש, ור"ה בשנים אולם לכולן, המשותפים ור"ה2002-2012מדיניות מיעטו

והפורומים הפועלים במסגרתו לעסוק בנושא הטיפול במועמדים ללימודיםובסטודנטים לקויי למידה.

הפיקוח והבקרה על מאל"ו הבחינה הפסיכומטרית משמשת, לצד בחינות הבגרות, כ"שער הכניסה" ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה בארץ. מאל"ו הוא הגוף היחיד שמקיים בחינות פסיכומטריות, לרבות בחינות המותאמות לבעלי לקויות למידה, מאז

בשנת לאספקת1981הקמתו הבלעדית הזכות בעל גם הוא מאל"ו . מערכת המת"ל, לתמיכה בה ולתחזוקתה.

ור"ה, המשמש בפועל כאספה הכללית של מאל"ו, ומל"ג המשמשת.1במעמדו של מאל"ו דנו לא הגבוהה, כמאסדרת של מערכת ההשכלה כגורם יחידי המבצע לאורך שנים רבות את הבחינה הפסיכומטרית והמספק את מערכת בחינות המת"ל והשירותים הנלווים לה; הם גם לא דנו בנושאובתחום בכלל מאל"ו לפעילות בקשר המתבקשים והבקרה המעקב

הטיפול בבעלי לקויות למידה בפרט. ור"ה לא ביקש ממאל"ו דיווחים שוטפים לגבי אופן תפקודו בנושאים.2

השונים שבתחום אחריותו, לרבות בנושא הטיפול במועמדים בעלי לקויותלמידה.

אף שתלונות על מאל"ו מוגשות מפעם לפעם לגורמים שונים - בהם.3מעבירים אלה גורמים - הארצית הסטודנטים והתאחדות ור"ה מל"ג, לבדיקתו של מאל"ו את תלונות הציבור על המרכז ואינם עוקבים אחריברר גורם חיצוני ולפיו אין הסדר נוסף ותוצאותיו. בפועל הליך הבירור ויעקוב אחר הליך הבירור תלונות של ציבור מקבלי השירות על מאל"ו

שמקיים המרכז ותוצאותיו. יכולתה לעקוב אחר.4 ובכך נפגעת נציג בהנהלת מאל"ו, אין למל"ג

הקריטריונים המשמשים את מאל"ו בקבלה ובדחייה של בקשות שמגישים בעלי מוגבלויות, לרבות לקויי למידה, להיבחנות בתנאים מותאמים להם. כמו כן אף שוות"ת הזמינה את מערכת המת"ל ומימנה את פיתוחה, היא

לא דרשה ממאל"ו דיווחים שוטפים על תוצאות הפעלתה.


סיכום והמלצות מיטבי למידה במוסדות להשכלה גבוהה באופן ליקויי שילובם של בעלי

חשוב ביותר למיצוי יכולותיהם, לרווחתם האישית ולתרומתם לחברה. על שר החינוך להשלים בהקדם את התקנת התקנות מכוח חוק הזכויות,

.2009אשר מתעכבות משנת


זה לנושא התקציב שהקצה אם לבחון גבוהה להשכלה מוסד כל על ושירותי התמיכה שנתן לסטודנטים לקויי הלמידה די בהם למילוי צורכיהם.

משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את הפעילות שנעשתה עד כה במוסדות להשכלה גבוהה להקמת מרכזי תמיכה לסטודנטים לקויי למידה, על אףוכן את הפעולות שביצעו היעדר התקנות הרלוונטיות לפי חוק הזכויות; )ות"ת( כדי ולתקצוב והוועדה לתכנון )מל"ג( המועצה להשכלה גבוהה לקדם את התמיכה בלקויי למידה באמצעות מודל תקצוב אשר תמרץ אתנוספים יש לפעול לקידום תחומים המוסדות לפעול בנושא. אולם עדיין רבים על מנת להביא לכך שמועמדים ללימודים וסטודנטים לקויי למידה

יזכו להזדמנות שווה למימוש יכולותיהם במערכת ההשכלה הגבוהה. ראוי שכל המוסדות להשכלה גבוהה יפרסמו נהלים לחברי הסגל האקדמייכולים חברי הסגל לסייע בין היתר את הדרכים שבהן והמינהלי שיכללו פעולות גם יבחנו שהמוסדות ראוי כן כמו הלמידה. לקויי לסטודנטים להטמעת דרכי הוראה אשר יהיה בהן כדי לסייע לסטודנטים בעלי לקויות למידה להתגבר על קשיים שהם מתמודדים עמם. מוצע גם כי נושא זה

ישולב בטופסי המשוב שממלאים הסטודנטים. וות"ת לבחון את הצרכים התקציביים של המוסדות להשכלה על מל"ג גבוהה בנושא הטיפול בלקויי הלמידה ולבדוק את האפשרויות לתת מענה לצרכים אלה. הדבר נדרש גם נוכח העיכובים המשמעותיים שחלו כאמור בהשלמת התקנות לחוק הזכויות, שמנעו עדכון של התקציב הייעודי לנושא,

הן במספר הסטודנטים2000-2012ונוכח הגידול המשמעותי שחל בשנים לקויי הלמידה, הן במספר המוסדות המטפלים בנושא.

על מליאת מל"ג לבחון את אופן תפקודה של ות"ת בעניין ההתקשרות עםכדי הדרושים את הצעדים ולנקוט בנושא את הלקחים להפיק מאל"ו,

שהליקויים שהועלו בעניין זה לא יישנו. על ות"ת לנקוט את הצעדים הדרושים כדי שמועמדים למוסדות להשכלהבמערכת בשפתם אבחון לבצע יוכלו ערבית דוברי וסטודנטים גבוהה

המת"ל.המוסדות טיפול בנושא יסודי דיון בהקדם תקיים ור"ה שמליאת ראוי להשכלה גבוהה במועמדים וסטודנטים לקויי למידה ותבצע מעקב שוטף

אחר הנושא. על מל"ג המשמשת כמאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה, ועל ור"ה, המשמש כאספה הכללית של מאל"ו, לבחון בסיוע גורמים מקצועיים אתבחינות לאישור מאל"ו שקבע האישור תהליכי ואת המידה אמות פסיכומטריות מותאמות לנבחנים בעלי לקויות למידה ולאשר הסדרים אלו.

פרק רביעי

השלטון המקומי

419

השלטון המקומי

לות הביקורת פעו בכמה רשויות מקומיות נעשתה בדיקה בעניין טובות הנאה והטבותבעניין וכן המועצה וחברי סגניהם הרשויות, ראשי שקיבלו שכר

התשלומים הנלווים לשכרם ולתנאי הפרישה שלהם.התעשייה, במשרד וכן המיעוטים במגזר מקומיות רשויות בכמה בוועדות המחוזיות ישראל; מקרקעי במינהל והתעסוקה; המסחר לתכנון מקומיות ועדות ובכמה ומרכז חיפה צפון, ולבנייה לתכנון ולבנייה נבדקו הפעולות לקידום, פיתוח והפעלה של אזורי תעשייה

שבתחום השיפוט של הרשויות המקומיות האמורות. בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה דרום נבחנו בין היתר ייזומן וקידום

הכנתן של תכניות מתאר ודרכי הטיפול בתכניות הקיימות.

הבהרהלשנת המקומי השלטון על הביקורת בדצמבר2010בדוח )פורסם

(, נכלל פרק שעסק בביקורת הפנימית ברשויות המקומיות.2011 בפרק זה, בחלק שעסק בביקורת הפנימית בעיריית לוד, הובאה תגובת מר אילן הררי, אשר שימש כיו"ר הוועדה הקרואה בעיר, על תפקודו של רו"ח

. דבריו של מר2008אבי פרומרמן, אשר שימש כמבקר העירייה עד לשנת הררי אינם בגדר ממצא של הביקורת, שאינה עוסקת בתפקודו של מר

פרומרמן. מאחר שלא ניתנה למר פרומרמן זכות התגובה, בהנחיית מבקר המדינהמהעותק אלו דברים הוסרו לינדנשטראוס, מיכה בדימוס השופט דאז, למר והתנצלות הבהרה מכתב נשלח ואף המשרד, באתר המפורסם

פרומרמן.משרד מבקר המדינה מביע צערו על התקלה.

421השלטון המקומי

טובות הנאה והטבות בשכר, בתנאים הנלווים ובתנאי הפרישה של נבחרי ציבור

ברשויות מקומיות

בפקודת העיריות ]נוסח חדש[, בפקודת המועצות המקומיות ]נוסח ,1958חדש[ ובצו המועצות המקומיות )מועצות אזוריות(, התשי"ח-

נקבעו כללים בדבר זכאותם של ראשי הרשויות המקומיות וסגניהם לקבל במימון הרשות המקומית שכר ותנאי שירות, בשיעורים שיקבע

.0שר הפנים משרד הפנים קבע בחוזרי מנכ"ל הוראות בעניין תנאי השכר של ראשי רשויות וסגניהם ובעניין חלק מהתשלומים הנלווים שהם זכאים

איגד מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים את2004להם. במאי "תנאי שכר מנכ"ל המשרד משנים קודמות בחוברת ששמה חוזרי ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר" )להלן - חוברת תנאי שכר(. מאז עדכן משרד הפנים את ההוראות מפעם

לפעם, באמצעות חוזרי מנכ"ל.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את2012-אפריל 2011בחודשים ספטמבר

וחברי - ראשי הרשויות, סגניהם שכר נבחרי הציבור ברשויות המקומיות המועצות של הרשויות המקומיות - ואת התשלומים הנלווים לשכרם ולתנאי הפרישה שלהם. נבדקו גם טובות ההנאה שניתנו להם. בדיקות השלמה

רשויות מקומיות12. הבדיקה נעשתה ב-2012נעשו בחודשים מאי-יולי 0 . 2008-2011ועסקה בשנים

עיקרי הממצאים הבדיקה העלתה כי לראשי רשויות מקומיות ולסגניהם ניתנו הטבות בשכר ובתנאים הנלווים, החורגות, לעתים חריגה ניכרת, מההנחיות שקבע בעניין משרד הפנים. עוד הועלה כי לעתים ניצלו חלק מראשי רשויות את מעמדם

כדי לקבל טובות הנאה. להלן עיקרי הממצאים: ההוראות בעניין זה שנכללו בפקודת העיריות ]נוסח חדש[ ובפקודת המועצות 0

נקבעה בחוק הרשויות2011. במרץ 2011המקומיות ]נוסח חדש[ בוטלו ב-א15 )סעיף 1975המקומיות )בחירת ראש רשות וסגניו וכהונתם(, התשל"ה-

(, דבר זכאותם של ראשי העיריות והמועצות המקומיות וסגניהם לקבל שכר1המועצות על החלות ההוראות המקומית. הרשות מקופת שירות ותנאי

האזוריות לא השתנו.עיריות אום אל-פחם, אור יהודה, גבעת שמואל, סח'נין, עכו, רהט ורמת0

השרון; המועצות המקומיות בנימינה-גבעת עדה, להבים ועראבה; המועצותהאזוריות הגלבוע ושומרון.


יהודה העלה בהיכל התרבות העירוני בעיר מצחק.1 ראש עיריית אור )מופע סטנד-אפ( בניב העיראקי של הערבית, תוך קבלת הטבות חריגותהעירייה מועצת של אישורם את שקיבל ובלי בעיר הקהילתי מהמרכז

ומשרד הפנים לעיסוק נוסף. חברי מועצה בשש רשויות מקומיות )עיריות אום אל-פחם, אור21ל-.2

יהודה, עכו ורהט, מועצה מקומית עראבה ומועצה אזורית הגלבוע( היו חובות תשלומי מסים )ארנונה, מים ואגרות(. הרשויות לא2011בסוף שנת

אף במועצות, החייבים של חברותם את להפסיק בסמכותן השתמשו שהדבר נדרש על פי החוק.

מדי פעם בפעם, באמצעות2009-2011עיריית עכו העבירה בשנים .3היו מועצה חברי ששני עמותות לשתי כספים עירוני, שאיננו מתנ"ס

מעורבים בפעילותן. חמש.4 ראשי עבור חדש רכב לרכישת הקשור בכל חריגה הועלתה

רשויות מקומיות )עיריית רמת השרון, המועצות המקומיות בנימינה-גבעת עדה ולהבים והמועצות האזוריות הגלבוע ושומרון( ולחריגה של סגני ראש המועצה האזורית הגלבוע ממכסת הקילומטרים השנתית שנקבעה בהסכם

עם חברת ההשכרה. לחברת השכרה2008-2011המועצה האזורית שומרון שילמה בשנים .5

בשל נזקים שנגרמו בתאונות דרכים קלות לכלי הרכב ששכרה עבור נבחרי הציבור בה, ולא חייבה, בדרך כלל, את נבחרי הציבור בהשתתפות בתשלום

30%עבור אותם נזקים. עיריית רהט חייבה את ראש העירייה הקודם ב- בלבד מסכום ההשתתפות העצמית בגין גרימת נזק לכלי הרכב בתקופת

כהונתו. שבע רשויות מקומיות )עיריות גבעת שמואל, סח'נין, עכו ורמת השרון,.6

המועצה המקומית להבים והמועצות האזוריות הגלבוע ושומרון( לא פעלושל המרבית המכסה בדבר הפנים משרד מנכ"ל חוזר הוראות לפי השתתפות הרשויות בהוצאות הטלפון הנייד של נבחרי הציבור בהן ושילמו

את ההוצאות במלואן. מספר.7 העירייה. ראש לסגני מקדמות מתן אישרה רהט עיריית

המקדמות שניתנו וסכומן חרגו במידה ניכרת מאלה שניתנו לעובדי העירייההאחרים.

מרבית הרשויות המקומיות שנבדקו לא ניהלו כרטסת או רישום אחר.8 לגבי ניצול ימי חופשה של ראשי הרשויות ושל הסגנים. לפיכך קיים חשש

שלא נגרעו החופשות הלא - מדווחות מימי החופשה שעמדו לזכותם. מרבית ראשי הרשויות המקומיות שנבדקו הגישו בקביעות חשבוניות.9

, והרשות נשאה0"כיבוד ואירוח" במסעדות, מרביתן שלא בגין אירוח רשמי בעלות הוצאות האירוח, אף שנבחרי ציבור אלה קיבלו במשכורתם סכום

גלובלי עבור הוצאות אש"ל או שקיבלו החזר הוצאות אש"ל.

בחוברת תנאי שכר מוגדר "אירוח רשמי" של הרשות המקומית - אירוח של0רשמיים ומארגונים ממוסדות של משלחות אירוח מחו"ל, משלחת רשמית בארץ ואירוח של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה )נשיא המדינה, ראש

הממשלה, שר, מנכ"ל או בעל תפקיד דומה( המבקרים ברשות ביקור רשמי.


וסח'נין(.10 שמואל גבעת עיריות )מלבד שנבדקו המקומיות הרשויות מימנו עבור נבחרי הציבור בהן פעילויות שלא פורטו בחוזרי מנכ"ל משרד

הפנים בין הפעילויות


שעליהן לממן, כגון השתתפות בימי עיון ובכנסים. לראש עיריית רמת השרון ניתנה הלוואה מקרן ההלוואות של עובדי העירייה כדי לממן את הוצאות

לימודיו לתואר שני.אופי.11 בעלי פרסומים יזמו מקומיות רשויות ראשי של לשכות כמה

תדמיתי, אשר הבליטו את שמו ואת פועלו של ראש הרשות, ואשר היו בהם מאפיינים ומסרים שהם באורח חד-משמעי תעמולת בחירות - אף שלפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה אין לממן פרסומים כאלה מקופתה של

הרשות המקומית. נושא.12 את המסדירים נהלים קבעו לא שנבדקו המקומיות הרשויות

הנסיעות של בעלי התפקידים בהן לחו"ל במסגרת תפקידם, וממילא לא נקבע כי על כל נבחר ציבור )ועובד( החוזר מחו"ל לדווח אם יושמה תכנית

הנסיעה ואם הושגו מטרותיה, לפי תכניתה והיעדים שנקבעו לה. הנוגע בכל הפנים משרד של בפעולותיו ליקויים גם הועלו בבדיקה וסגניהם המקומיות הרשויות ראשי של וחובותיהם זכויותיהם להסדרת בנהלים ובהנחיות. בין הנושאים שלא הוסדרו: היעדרות בשל מחלה; גודל המשלחת שניתן לארח בעת אירוח רשמי, תקרת ההוצאות המותרת או המומלצת באירוח משלחת כזאת, מקום האירוח המועדף, אופי הכיבוד שיינתן; נזקים לכלי רכב שנגרמו עקב תאונות שעשו הנבחרים; השתתפותוכנסים שהשתתפו בהם; הוצאות בגין כתיבת בתשלום עבור השתלמויות נאומיהם; סדרי הדיווח שיהיו חייבים בהם לפני נסיעותיהם לחו"ל ולאחריהן.ולסגניהם רשויות לראשי להעניק עצמו דעת על החליט הפנים משרד שפרשו מתפקידם הטבות שהיו טעונות אישור ועדת הפנים והגנת הסביבהוקביעת יומי עיתון הסתגלות, מענק נכללו אלה בהטבות הכנסת. של

הסדרים חדשים להחזר הוצאות טלפון.

סיכום והמלצות הרשויות המקומיות שנבדקו12דוח זה חושף ליקויים בדרך פעילותן של

בכל הנוגע לטובות הנאה ולהטבות שכר שניתנו לראשי הרשויות ולסגניהם בעבר ובהווה, וכן חריגות מהנחיות משרד הפנים והוראותיו בנושא זה. כמו כן נמצאו ליקויים באופן תפקודו של משרד הפנים - אי-הסדרת נושאים שונים בנהלים ובהנחיות מתאימים והיעדר פיקוח על ביצוען של הוראות שונות כדי למזער את ההטבות החריגות שנתנו הרשויות לנבחרי הציבורלהעניק בדין, ללא סמכות לכאורה אפשר, הפנים כן משרד כמו בהן.

הטבות ניכרות לראשי רשויות ולסגניהם שפרשו מתפקידם. נוכח ממצאי דוח זה, על הרשויות המקומיות מוטלת החובה לנקוט.1

פעולות אלה:לרבות)א( - תקין מינהל של הבסיסיים העקרונות קיום על להקפיד

ומיותרות מופרזות מהוצאות האפשר ככל -ולהימנע וחיסכון שקיפות בתחומי הרכש ובתחומים אחרים כגון הוצאות על אירוח וכיבודים.

וההנחיות)ב( הנהלים לפי ציבור לנבחרי והחזרים תשלומים לבצע כל שהתמלאו בלא לנבחרים תשלומים מביצוע להימנע המחייבים,


בנהלים במפורש הותרו שלא תשלומים ומביצוע שבנוהל, הדרישות ובהנחיות משרד הפנים.

להקפיד לקבל דיווחים מפורטים מנבחרי הציבור בנוגע לימי חופשה,)ג( כדי שיהיה אפשר לנהל כרטסת חופשה כנדרש ולפדות ימי חופשה שלא

נוצלו.


על)ד( הפנים משרד של נהלים נקבעו לא שבעניינם נושאים לגבי בנושא למשל, לפיהם. ולנהוג וכללים נהלים בעצמן לקבוע הרשויות הנסיעות של נבחרים לחו"ל, על הרשויות להקפיד כי לפני הנסיעה ידווחוידווחו על מידת השגת הנבחרים על נחיצותה וחשיבותה, ובשובם ממנה

יעדיה. להקפיד שלא ימומנו בכספי הרשות פעולות שיש בהן משום תעמולת)ה(

בחירות. בייחוד אמורים הדברים בפרסומים סמוך לבחירות שנועדו להאדיר את שמו ואת פועלו של ראש הרשות. בכל עניין שלגביו מתעורר ספק יש

להיוועץ ביועץ המשפטי של הרשות ולקבל את חוות דעתו. אשר לתשלומים שבוצעו שלא לפי הנהלים וההנחיות, יש לפעול ככל)ו(

הניתן לקבלת החזרים מן הנבחרים.לפעול לגביית חובותיהם של חברי המועצה באופן שוטף בכל שנה. )ז(שהרשויות.2 לכך המרכזי השלטון מטעם האחראי הוא הפנים שר

המקומיות ימלאו את חובותיהן ויפעילו את הסמכויות המוקנות להן. אחת הסמכויות שהוקנו לשר הפנים היא הסמכות לפעול להסדרת השכר ותנאי השירות של ראשי רשויות וסגניהם, לרבות הטבות כספיות הקשורות למילוי

תפקידם. על משרד הפנים מוטלת אפוא האחריות לפעול להסדרת נושאים שונים

שלא הוסדרו בנהלים ובהנחיות, ובכלל זה: להסדיר בהנחיות את נושא הנסיעות של נבחרי הציבור לחו"ל, באופן)א(

ולקבל יעדיה ועל הנסיעה תכנית על לדווח נבחר כל על כי שייקבע ממועצת הרשות המקומית אישור לנסיעתו, וכן לדווח בחזרתו אם יושמה

תכנית הנסיעה ואם הושגו המטרות שהוגדרו בה. הנזקים)ב( עבור התשלום סוגיית את בנוהל או בהנחיות להסדיר

הנגרמים לכלי הרכב הצמודים לראש הרשות, לסגניו או לבעלי תפקידיםבכירים אחרים ברשות.

להנחות את הרשויות המקומיות בנוגע לכללי הדיווח על ימי מחלה)ג( החלים על נבחרי הציבור, ובין היתר לתת את הדעת למקרים שבהם נבחר

ציבור בשכר נעדר בשל מחלה לתקופה ממושכת. לקבוע את גודל המשלחות שניתן לארחן אירוח רשמי, וכן את היקף)ד(

ההוצאות ואופי הכיבוד המותרים באירוח כזה. כמו כן, יש להבהיר מיהובאירוחו משום גם או למנכ"ל שניתן לראות דומה" לשר "בעל תפקיד

"אירוח רשמי".הרשות)ה( חשבון על פרחים לשלוח אפשר מקרים באילו לקבוע

ראש של מתפקידו מתחייב ואף ראוי הדבר מקרים באילו המקומית, הרשות, ובאילו מקרים הדבר נעשה להאדרת שמו של ראש הרשות.

לקבוע נהלים בדבר שיעור ההשתתפות של הרשות המקומית במימון)ו( כנסים, ימי עיון והשתלמויות של נבחרי הציבור בה, ולהנחות באופן ברור

את הרשויות המקומיות בעניין זה. בשיטת)ז( רכב כלי לשכירת המותרת ההוצאה סכום מהו לקבוע

"ליסינג".


המתעוררות לבעיות פתרון לתת האחריות מוטלת הפנים משרד על ברשויות השונות בנוגע ליישום הנהלים ולביצוע תשלומים והטבות לנבחרי

כמו כן עליו להיות מעורב בעת הצורך באכיפת יישומן של החלטותציבור.בנוגע לחיוב אישי של נבחרי ציבור.


פיתוח אזורי תעשייה ברשויות מקומיות במגזרי המיעוטים

מנתה אוכלוסיית ישראל כ-2011בסוף שנת מיליון תושבים7.8 0, . על פי נתוני0( מקרב מגזרי המיעוטים20.5% מיליון )כ-1.6מהם כ-

11 רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי - 84משרד הפנים, בישראל ו-70עיריות, מקומיות מועצות מהתפלגות3 אזוריות. מועצות

עולה20090הרשויות המקומיות לאשכולות חברתיים-כלכליים בשנת מהרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים מדורגות באשכולות96%כי

1-4.תעשייה באזורי מחסור קיים המיעוטים במגזרי רבים ביישובים

2.4%ותעסוקה מוסדרים בתחומי המלאכה, התעשייה והמסחר. רק הערביים ביישובים נמצאים בישראל התעשייה ביישובים0משטחי .

שבהם יש אזור תעשייה, שטחו הכללי קטן לא אחת מהשטח המקובל . כמו כן, ברבים מיישובי מגזרי0של אזורי תעשייה ביישובים אחרים

המיעוטים עסקים רבים אינם מוסדרים סטטוטורית בהתאם להוראות )להלן - חוק התכנון והבנייה(,1965חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-

עסקים, רישוי חוק להוראות בהתאם עסק רישיון ללא ופועלים )להלן - חוק רישוי עסקים(, ופעמים רבות מפעלים1968התשכ"ח-

עבור מטרד יוצרים היישובים במרכזי הנמצאים מלאכה ובתי התושבים ומהווים חסם לפיתוח טוב יותר של המרקם הפנים-יישובי ולהעלאת רמת החיים, ועל כן יש חשיבות רבה בהוצאתם אל מחוץ

למרכזי היישובים.המקומיות99% ברשויות נגבים ועסקים תעשייה על מהארנונה

נגבה ברשויות במגזרי המיעוטים. ארנונה על1%במגזר היהודי, ורק של העצמיות מההכנסות יחסית קטן חלק היא ומסחר תעשייה הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים, בין היתר בשל היעדר תשתיותמפעלים, להקמת הכרחי תנאי שהן מתאימות, מקומיות כלכליות לפרויקטים כלכליים, לקידום השקעות וכו'. כמו כן, קרקעות רבות הנמצאות בתחום השיפוט של הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים הן קרקעות בבעלות פרטית. תכנון, פיתוח ואכלוס של אזורי תעשייה על קרקע פרטית כרוכים בחסמים רבים הן מצד בעלי קרקעות והן

.0מצד הרשויות המקומיות

.2011 לא כולל עובדים זרים; מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 0 ערבים, דרוזים וצ'רקסים. 0הרשויות0 את לסטטיסטיקה המרכזית הלשכה ממיינת בפעם פעם מדי

המקומיות בישראל לעשרה אשכולות לפי מדד חברתי-כלכלי שבו קריטריונים 1שונים, כגון רמת החיים, צפיפות הדיור ושיעור האבטלה ביישוב. אשכול

משקף מדד חברתי-כלכלי גבוה.10משקף מדד חברתי-כלכלי נמוך ואשכול לדמוקרטיה, 0 הישראלי המכון של האתגר בישראל, ערבים תעסוקת

.2010, יוני הכלכלה הישראליתמבקר המדינה, 0 )ב52דוח שנתי ; והמכון הישראלי51-56(, עמ' 2002

,תעסוקת ערבים בישראל, האתגר של הכלכלה הישראליתלדמוקרטיה, .2010יוני


ממשלות ישראל לדורותיהן ראו בפיתוח התעשייה במגזרי המיעוטיםהתעסוקתי מצבה לשיפור לתרום שיכולים החשובים הכלים אחד תחושת את ולהגביר המיעוטים אוכלוסיית של והחברתי-כלכלי

שייכותה למדינה. להשגת מטרה זו פועלת הממשלה

קשיים להשיג את הסכמת הבעלים על הקרקעות להקמת אזורי התעשייה0 בגין פיצויים ובמתן התשתיות ופיתוח התכנון עלויות במימון והצורך בהן;

הפקעות.


משרד - )להלן והתעסוקה המסחר התעשייה, משרד באמצעות במגזר כלכלי לפיתוח והרשות אחרים ממשלה משרדי התמ"ת(, הערבי, הדרוזי והצ'רקסי שבמשרד ראש הממשלה )להלן - הרשות

היתר באמצעות0לפיתוח כלכלי( בין נעשה . תקצוב פעולות אלה ייעודיות ובאמצעות0כספים שהוקצו לכך על פי החלטות ממשלה

כספים שהקצה לכך משרד התמ"ת. מבקר המדינה שם דגש מיוחד על שמירת זכויותיהם של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ובכלל זה אוכלוסיות המיעוטים. חשוב מאודיהודיים בכל ישראל תפעל לקידומם של המגזרים הלא כי מדינת כלל את ולשלב הזדמנויות שוויון לקיים כדי זאת החיים, תחומי עולה זה דבר זכויות. שווי כאזרחים הישראלית בחברה הקבוצות בקנה אחד עם ערכי מדינת ישראל ועם הנאמר במגילת העצמאות כי מדינת ישראל "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה

בלי הבדל דת, גזע ומין".

פעולות הביקורת- פברואר 2011בחודשים ספטמבר בדק משרד מבקר המדינה2012

היבטים בפיתוח אזורי תעשייה ברשויות מקומיות במגזרי המיעוטים. בבדיקה נבחנו פעולות הרשויות המקומיות נצרת, כיסרא-סמיע ופקיעין, כפר קאסם

. כמו כן נבדקו0ובאקה אל-גרבייה לקידום פיתוח אזורי תעשייה בתחומן הפעולות שעשו משרד התמ"ת והרשות לפיתוח כלכלי לשם קידום התכנון והפיתוח של אזורי תעשייה ביישובים שלעיל. בדיקות השלמה נעשו בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה במחוזות צפון, חיפה ומרכז; בוועדות המקומיותהתשתיות התחבורה, במשרד וקסם; עארה עירון-ואדי ולבנייה לתכנון הלאומיות והבטיחות בדרכים; במעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ; ברשות הממשלתית למים ולביוב; ובמינהל מקרקעי ישראל )להלן -

. כמו כן נעשו מספר בדיקות השלמה לאחר מועד סיום הביקורת.0ממ"י(

הרשות לפיתוח כלכלי הוקמה במסגרת הארגונית של משרד ראש הממשלה,0.2007 מפברואר 1204על פי החלטת ממשלה

התקבלו כמה החלטות ממשלה בהיקף של יותר משני2010-2012 בשנים 0 מיליארד ש''ח, אשר כללו תכניות רב-שנתיות לפיתוח כלכלי ותעסוקתי ביישובי מגזרי המיעוטים, בין היתר באמצעות השקעה בפיתוח אזורי תעשייה ושילוב

רשויות מקומיות במינהלות של אזורי תעשייה קיימים.ביזמת0 אזור תעשייה ביזמת משרד התמ"ת; הקמת תעשייה אזור הקמת

הרשות המקומית; הקמת אזור תעשייה ביזמה משותפת של הרשות המקומיתויזם.

, נקבע שמינהל מקרקעי1960 בתיקון לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-0 ישראל יהפוך לרשות מקרקעי ישראל, אשר תבוא במקום המינהל. על פי

, ואולם1.1.10חוק רשות מקרקעי ישראל, מועד הקמת הרשות נקבע ל- נקבע בחוק כי "רשות מקרקעי ישראל לא תחל לפעול אלא לאחר שנחתם הסכם קיבוצי המסדיר את זכויותיהם של עובדי מינהל מקרקעי ישראל". עד

מועד סיום הביקורת טרם הוכרזה הרשות.


עיקרי הממצאים פעולות השלטון המרכזי והמקומי לתכנון ולפיתוח אזורי

תעשייה במגזרי המיעוטים: ת " מ ת ה ד ר ש מ ת ו ל ו ע פעולותיו פ הסדרת לצורך כי הועלה

לפיתוח אזורי התעשייה הכין משרד התמ"ת הסכם פיתוח בינו ובין הרשויות לחתימתן. ההסכם נועד בין היתר לקבוע את תחומי המקומיות והעבירוהרשויות כי נמצא ולתחזוקתן. התשתיות להקמת בנוגע האחריות אזורי בפיתוח המשרד החל שיפוטן שבתחום ופקיעין, נצרת המקומיות תעשייה, טרם חתמו על הסכמי הפיתוח. עוד הועלה כי בעבר העביר משרד התמ"ת את האחריות לתחזוקת התשתיות שהקים באזורי התעשייה השונים

לרשויות המקומיות בלי להסדיר זאת בהסכם. לתכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות חשיבות רבה בהשגת היעדים במרב

. נמצא כי למשרד התמ"ת אין תכניות עבודה רב-שנתיות לפיתוח0היעילותשנתיות עבודה תכניות לו אין וממילא המיעוטים במגזרי תעשייה אזורי ולאזור התעשייה המשותף הנגזרות מהן, לפיתוח אזור התעשייה בנצרת התעשייה אזורי לפיתוח זמנים לוחות לרבות ופקיעין, לכיסרא-סמיע ולשיווקם ופירוט המקורות התקציביים הדרושים להשלמת הפיתוח והשיווק.

: י ל כ ל כ ח ו ת י פ ל ת ו ש ר ה ת ו ל ו ע כלכלי פ לפיתוח הרשות פועלת להעצמת מגזרי המיעוטים, בעיקר בפן הכלכלי. למימוש מטרה זו פועלת הרשות בין היתר לפיתוח אזורי תעשייה, בשיתוף משרד התמ"ת.יישובים פעילות זו מתקיימת ברובה לפי תכנית חומש לפיתוח כלכלי של

, שאושרה בהחלטת ממשלה )להלן -2010-2014במגזר המיעוטים בשנים . נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשנתיים לאחר החלטת0תכנית החומש(

הממשלה על תכנית החומש, עדיין לא הכינה הרשות לפיתוח כלכלי מודללאזורי מינהלות או אזוריות כלכליות חברות להקמת עבודה ותכנית אזורי לפיתוח העבודה לתכניות תוצאה מדדי גיבשה ולא התעשייה אלה כל לעשות שנדרשה אף התמ"ת, משרד שבאחריות התעשייה

בהחלטת הממשלה על תכנית החומש.

י ל ל כ ע ק ר : ת צר בעיר פועל אזור תעשייה אחד )אזור התעשייה הדרומי( ששטחונ

דונם. נוסף על כך, נמצאים בשלבי הקמה שני אזורים המיועדים165כ- לתעשייה, למלאכה ולמסחר. העיר מאופיינת בריבוי עסקים ובתי מלאכהתכנונית, מבחינה מוסדרים שאינם ובאזורים מגורים בשכונות הפועלים

והגורמים לתושבים מטרדים שונים וקשיי תחבורה.: ן י ע י ק פ ו ע מי ס - א ר ס י כ ל ף ת ו ש מ ה ה י י ש ע הת ר ו ז א

אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה צפון תכנית שקידמו2000בשנת המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין בשיתוף משרד התמ"ת להקמת

ראו מבקר המדינה, 0 )דצמבר דוחות ביקורת על האיגודים (, עמ'2000 84.

החלטה 0 מ-1539 סעיפים21.3.10 היתר בין כוללת החומש תכנית . העוסקים בנושא פיתוח אזורי תעשייה במגזרי מיעוטים, ומטילה על משרד

התמ"ת לפעול ליישום סעיפים אלה.


משרד החל התכנית אישור עם היישובים. לשני משותף תעשייה אזור התמ"ת בעבודות הפיתוח, אולם עד מועד


סיום הביקורת לא שווקו הקרקעות באזור התעשייה המשותף )ראו להלן(,אף שעבודות הפיתוח המאפשרות שיווק הסתיימו זה מכבר.

ה י י ב ר ג - ל א ה ק א על פי תכנית המתאר של :0)להלן - באקה(ב מאושרים בתחומה שני מתחמים המיועדים לתעשייה ולמלאכה: אזור, 0העיר

דונם )להלן - אזור86תעשייה בצדה הדרום-מזרחי של העיר, ששטחו כ- התעשייה הדרום-מזרחי( ואזור מלאכה בצדה המערבי של העיר ששטחו כ-

מתקיימת פעילות של בתי מלאכה ותעשייה באזורים0 דונם. בתחום העיר18מעשי צורך שקיים אף הקיים. העירוני התכנון פי על לכך יועדו שלא בהעברת בתי המלאכה והתעשייה הפועלים כיום במקומות שלא יועדו לכך

למקומות מוסדרים, טרם הונחה התשתית התכנונית להעברתם.

ת ו י מ ו מק ה ת ו י ו ש ר ב ם י ק ס ע י ו פ י מ ו ע ד י מ ז ו כ י ר: ת צר שעברו נ המלאכה17אף עסקי של האחרון מהמיפוי שנים

היחידה מסקנות ולמרות העירייה, שעשתה בעיר הפועלים והתעשייה בדבר הצורך בעדכון המיפוי,2006לתכנון אסטרטגי ומידע בעירייה משנת

לא עשתה העירייה מיפוי חדש. היעדר נתונים מעודכנים על העסקים עלולולפינוי חדשים תעשייה אזורי לתכנון העירייה של בהיערכותה לפגוע

מטרדים משכונות המגורים. : ה ק א ,2011מממצאי בדיקה שעשתה הרשות לפיתוח כלכלי בשנת ב

בין היתר בעיר באקה-ג'ת, עולה כי קיים פוטנציאל גבוה לביקושים לשטחימהעסקים בעיר פועלים באזורים שלא80%תעסוקה בעיר, וכי יותר מ-

יועדו לכך. הועלה כי אין ברשות עיריית באקה נתונים מפורטים ועדכנייםזיהום על העסקים הגורמים למטרדים, על עסקים שיש בהם פוטנציאל ונתונים על צרכיה להעתקת העסקים לאזור תעשייה לאוכלוסייה וסיכון

מוסדר.

ה י י ש ע ת י ר ו ז א ל ש י ר ו ט ו ט ט ס ן ו נ כ ת ם ו ד י ק : ת צר נמצא כי טרם אושרה תכנית בניין עיר מפורטת כוללת לאזורנ

התעשייה הדרומי בנצרת המסדירה את השימושים בו )תעשייה ומלאכה(, אף שהאזור מאוכלס במלואו. היעדר תכנית כאמור עלול לפגוע בטיפולהתכנון בחוק שנקבעו ההוראות יישום מבחינת הן בעסקים, העירייה והבנייה, והן מבחינת יישום ההוראות שנקבעו בחוק רישוי עסקים, וכן עלול

לפגוע בפיקוח העירייה על העסקים מתוקף חוקים אלה.

עד סוף אוקטובר 0 הייתה באקה כלולה בתחום השיפוט של העיר2011 ב- באקה-ג'ת. הרשויות21.7.10המאוחדת חוק את הכנסת אישרה

וג'ת(, גרבייה אל באקה המקומיות המועצות איחוד )ביטול המקומיות יחזרו להיות2003, שבו נקבע כי שתי הרשויות שאוחדו בשנת 2010התש"ע-

נפרדות. באוקטובר בחירות נפרדות2011שתי רשויות מקומיות התקיימו לשתי הרשויות באקה וג'ת.

תכנית ען/0 והודעה על אישורה פורסמה1991. התכנית אושרה ביולי 125 .1995בילקוט הפרסומים בינואר

בתוך שכונות מגורים או בצמוד לאזור התעשייה הדרום-מזרחי.0


: ן י ע י ק פ ו ע מי ס - א ר ס י כ ל ף ת ו ש מ ה ה י י ש ע הת ר ו ז א בתקנון תכנית המתאר המקומית לאזור התעשייה המשותף )להלן - תקנון

תכנית המתאר או התקנון(


בתוך כי התכנית תמומש אישורה כחוק10נקבע מיום שנים וכי אם0 , התכנית לא תמומש בפרק זמן זה היא תבוטל. עד מועד סיום הביקורת,

התכנית.2012פברואר למימוש בתקנון שנקבעו התנאים מולאו לא , המועצות המקומיות כיסרא-סמיע ופקיעין ומשרד התמ"ת לא פעלו לאישורבנוגע תכנית מתאר חדשה לאזור התעשייה או לחלופין לעדכון התקנון לפרק הזמן למימוש התכנית הקיימת. מכאן שכל עבודות התשתית שנעשו באזור התעשייה לאחר יותר מעשר שנים מיום אישור התכנית, נעשו שלא

על פי תכנית תקפה.: ה ק א להרחבת אזור0הועלה כי עיריית באקה יזמה תכנית מפורטת ב

התעשייה הדרום-מזרחי, שהוא אזור התעשייה היחיד שפועל בתחום העיר, לקליטת0וכי במועד סיום הביקורת טרם מילאה העירייה את דרישות הסף

ולבנייה לתכנון המקומית הוועדה קבעו אותן לדיון, והגשתה התכנית ( והוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה2011 ו-2009עירון-ואדי עארה )בשנים

(.2011חיפה )בשנת : ם ס א ק ר פ עיריית כפר קאסם החלה לפני יותר מעשר שנים בקידוםכ

ובשנת 0שלוש תכניות להקמת אזור התעשייה המערבי, החליטה2007 במשך התכניות. שלוש את בתנאים להפקיד מרכז המחוזית הוועדה לשינוי המחוזית הוועדה הנחיות ליישום העירייה פעלה לא כשנתיים גרמה העירייה של פעולתה דרך הוועדה. לדרישות והתאמתן התכניות לעיכוב באישור התכנית, והיא עלולה לגרום לעיכובים נוספים בפיתוח אזור

התעשייה.

ת ו י מ ו מק ה ת ו י ו ש ר ה ף ו ת י ש ב ה י י ש ע ת י ר ו ז א ח ו ת י פת מ" הת ד ר מש ו

: ת צר נמצא כי העירייה טרם מינתה מינהלה לאזור התעשייה הצפוני - נבניגוד וזאת להקמתו, בעבודות שהוחל אף - נצרת התעשייה פארק

. הועלה כי מהנדס העירייה2003 שאושרה בשנת 9914להוראות תכנית ג/ נתן אישור לחברה המנהלת את עבודות התכנון והפיתוח של אזור התעשייהבאזור עבודות לבצע אישר כי השתמע שממנו התמ"ת משרד מטעם התעשייה הטעונות היתר כדין. בעקבות כך ביצעה החברה המנהלת במשך

עבודות עפר שלב א' ללא קבלת היתר בנייה. עוד הועלה כי2011שנת משרד התמ"ת לא פיקח על החברה המנהלת כדי להבטיח כי היא מקיימת

את התחייבויותיה לפעול על פי כל דין. : ן י ע י ק פ ו ע מי ס - א ר ס י כ ל ף ת ו ש מ ה ה י י ש ע הת ר ו ז אהמשותף, התעשייה אזור של המתאר תכנית בתקנון לנקבע בניגוד לאזור מינהלה הקימו לא ופקיעין כיסרא-סמיע המקומיות המועצות התעשייה. הועלה כי זה יותר משנתיים לא שווקה הקרקע באזור התעשייה

התקנון קובע כי מימוש התכנית ייעשה בארבעה שלבים; בכל שלב יבוצעו0 עבודות פיתוח בכמה מגרשים בשטח התכנית, והתנאי למעבר משלב אחד

מהמגרשים שנכללו בשלב הקודם.90%לאחר מותנה בשיווק של .2001. התכנית פורסמה ברשומות בשנת 1158 תכנית ענ/0דרישות0 היתר בין כללו, התכנון בוועדות התכנית לקליטת דרישות הסף

טכניות. תכנית ק/0 . שטחן הכולל של1/3307; תכנית 2/3305; תכנית ק/1/3305

דונם. 483התכניות הוא כ-


המקומיות המועצות של במעמדן השוני בשל היתר בין המשותף, כיסרא-סמיע ופקיעין: פקיעין הוגדרה יישוב קו עימות, ובשל כך ניתן לה


תעשייה באזורי קרקעות עבור חכירה מדמי כיסרא-סמיע0פטור ואילו , הוגדרה יישוב באזור עדיפות לאומית, וממילא לא ניתן לה פטור זה. גורמים

שונים ראו במצב מיוחד זה - מצב בלתי רצוי.

ת ו י ו ש ר ה י ד י ל ע ם ת ק ו ז ח ת ו ה י י ש ע ת י ר ו ז א ח ו ת י פת ו י מ ו ק מ ה

: ה ק א לאזור התעשייה הדרום-מזרחיב אישור התכנית כי מאז נמצא בסוף שנות השבעים של המאה העשרים, לא ביצעה עיריית באקה פיתוחמלאכה של סדירה פעילות לקיום החיוניות בסיסיות תשתיות של מלא

ותעשייה באזור התעשייה, אף שהאזור פועל בתפוסה כמעט מלאה. : ם ס א ק ר פ בצדה הדרום-מערבי של כפר קאסם, מדרום לכבישכ

הלוגיסטי. הקרקע5מספר אזור התעשייה יותר משנתיים לפני , הוקם שעליה הוקם אזור התעשייה היא בבעלות פרטית של כמה בעלים. העירייה השכילה לנצל את יתרונה היחסי בתחום הנגישות והקימה בשיתוף חברהאליו הלוגיסטי, המושך התעשייה אזור את קרקעות מהבעלים שחכרה ואכלוסו, שטרם ליישוב. עם הקמת אזור התעשייה ויזמים מחוץ חברות הסתיימו, הצליחה העירייה להגדיל את הכנסותיה העצמיות ואף להגדיל את היצע התעסוקה. אזור התעשייה משמש דוגמה לשיתוף פעולה פורהשל תלותן להפחתת המסייע המקומי, השלטון ובין הפרטי המגזר בין

הרשויות המקומיות בסיועו של השלטון המרכזי.

ה י י ש ע ת ה י ר ו ז א ב ת י ק ו ח י ת ל ב ה י י נ ב : ם ס א ק ר פ על קרקעות שעליהן מתוכנן אזור התעשייה המערביכ

כ- במשך השנים פרטיים גורמים הקימו ללא100בכפר קאסם מבנים היתר. חלק מהמבנים האמורים נבנו בהתאם להיתרי בנייה שהתירו הקמת

מבנה חקלאי, אולם השימוש שנעשה בהם לא היה למטרות חקלאיות.

סיכום והמלצות התקבלו כמה החלטות ממשלה בהיקף של יותר משני2010-2012בשנים

ותעסוקתי כלכלי לפיתוח רב-שנתיות תכניות כללו ש''ח, אשר מיליארד אזורי בפיתוח השקעה באמצעות היתר בין המיעוטים, מגזרי ביישובי תעשייה ושילוב רשויות מקומיות במינהלות של אזורי תעשייה קיימים. אף על פי כן ממצאי הביקורת ברשויות המקומיות שנבדקו מלמדים כי תכנון ופיתוח אזורי התעשייה בהם נעשה בקצב אטי, בשל התמשכות הפעולות של השלטון המרכזי והשלטון המקומי לפיתוח אזורי תעשייה. על משרדיומשרד התמ"ת, ובהם משרד ראש הממשלה הממשלה הנוגעים בדבר, להחיש את פעולותיהם לפיתוח אזורי התעשייה ולעקוב אחר הליכי יישום

ההחלטות, ועל הרשויות על פי החלטה 0 של מועצת ממ"י בנושא מדיניות אחידה במתן הנחות817

ועל פי סעיף 10.2.98בקרקע מ- )ה( לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-40 1985.


המקומיות במגזרי המיעוטים לפעול אף הן למען קידום הקמתם של אזוריתעשייה בתחומי שיפוטן.

על משרד התמ"ת להחיש את טיפולו בכריתת הסכמי פיתוח עם הרשויות המקומיות שבהן הוא עוסק בפיתוח אזורי תעשייה, ובכללן נצרת ופקיעין,על הרשויות בחתימת הפיתוח עבודות ביצוע את להתנות אף ובעתיד הסכמי פיתוח. כמו כן, על משרד התמ"ת להכין תכניות עבודה רב-שנתיות

לפיתוח אזורי התעשייה ברשויות המקומיות.מודל בגיבוש טיפולה את בהקדם להשלים כלכלי לפיתוח הרשות על ברשויות תעשייה לאזורי מינהלות או אזוריות כלכליות חברות להקמת המקומיות שנכללו בתכנית החומש, וכן להשלים את קביעת מדדי התוצאה הנוגעים לביצוע התכנית לפיתוח אזורי תעשייה שנכללה בתכנית החומש,

על מנת למנוע עיכובים במימוש יעדי תכנית החומש, הקצובה בזמן. נוכח ריבוי העסקים הפועלים בנצרת באזורים שאינם מיועדים לכך, חשובעל כן, כמו חדשים. תעשייה אזורי של פיתוחם תקדם נצרת שעיריית העירייה למפות מחדש את כלל העסקים הפועלים בתחום שיפוטה ולמנות מינהלה לאזור התעשייה הצפוני. נוסף על כך, על העירייה ועל הוועדהולבנייה נצרת לפעול במרץ להשלמת הטיפול בתכנית המקומית לתכנון כי עבודות ולוודא המפורטת הכוללת החלה על אזור התעשייה הדרומי הפיתוח והבנייה באזורי התעשייה יבוצעו בהתאם להוראות שנקבעו בחוקים

ובתקנות ובהתאם להיתרי בנייה מאושרים כדין. התמ"ת, משרד בשיתוף ופקיעין, כיסרא-סמיע המקומיות המועצות על וכן לאשר תכנית חדשה לאזור התעשייה או לתקן את התכנית הקיימת המקדמיים התנאים את לקיים ובכך מינהלה התעשייה לאזור להקים המועצה על כן, כמו המשותף. התעשייה באזור הקרקעות לשיווק המקומית פקיעין להסדיר את חתימתה על הסכם הפיתוח בהקדם. על עיריית באקה לקבוע את צרכיה המפורטים בדבר שטחי תעשייה ומלאכה, להשלים את פיתוח התשתיות באזור התעשייה הדרום-מזרחי ולהגיש אתהתכנוניות, הסף דרישות פי על זה תעשייה אזור להרחבת התכנית הדרושות לשם קידומה במוסדות התכנון; על עיריית כפר קאסם לפעולבשיתוף לטפל, בבד ובד המערבי התעשייה אזור תכנון לקידום במרץ

הוועדה המקומית קסם, בבנייה הבלתי חוקית הקיימת בו.


הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוזהדרום

)להלן - חוק התכנון והבנייה1965חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- ואת הסמכויות של או החוק(, הסדיר את המבנה, את התפקידים מוסדות התכנון בישראל. על פי החוק, התכנון בארץ נעשה בשלוש רמות: ברמה הארצית, ברמה המחוזית וברמה המקומית. עוד נקבעוהתכניות ולסוגי תכנון רמת לכל האחראים התכנון גופי בחוק הארצית המועצה אחראית הארצית ברמה לתכנון שבאחריותם. מינהל פועל ולצדה הארצית(, המועצה - )להלן ולבנייה לתכנון התכנון במשרד הפנים )להלן - מינהל התכנון( שהוא דרג מקצועי ומינהלי. לתכנון ברמה המחוזית אחראיות הוועדות המחוזיות לתכנוןהתכניות, את שבודקות המחוזיות התכנון לשכות ולצדן ולבנייה ומגבשות המחוזיות הוועדות של בישיבותיהן לדיון אותן מכינות

המלצות בעניינן. מדיניות היתר, קביעת בין הם, הוועדות המחוזיות תפקידיהם של תכנון בתחום המחוז, בעיקר באמצעות הכנת תכניות מתאר מחוזיותמפורטות בתכניות שוטף טיפול המקומי, המתארי בתכנון וטיפול הוועדות על ובקרה בחוק שנקבע זמנים לוח פי על שבסמכותן

המקומיות לתכנון ולבנייה.

פעולות הביקורת קיים משרד מבקר המדינה ביקורת על2012-מאי 2011בחודשים נובמבר

היבטים בהליכי התכנון בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום )להלןבמינהל התכנון, במינהל נעשו השלמה בדיקות המחוזית(. הוועדה -

)להלן - ממ"י( ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה קריית0מקרקעי ישראלמלאכי ובאר טוביה. חלק מהנתונים בדוח זה עודכנו במועד מאוחר יותר.

עיקרי הממצאיםתכנון מתארי מחוזי

תכנון מתארי מחוזי אמור לבטא את כיווני הפיתוח הפיזי הרצויים למחוז.1הוועדות על הטיל החוק הארציות. המתאר תכניות לעקרונות בהתאם

בתמ"א המחוזיות. המתאר תכניות את להכין כי350המחוזיות נקבע , נקבע שמינהל מקרקעי1960 בתיקון לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-0

ישראל יהפוך לרשות מקרקעי ישראל, אשר תבוא במקום המינהל. על פי , ואולם1.1.10חוק רשות מקרקעי ישראל, מועד הקמת הרשות נקבע ל-

נקבע בחוק כי "רשות מקרקעי ישראל לא תחל לפעול אלא לאחר שנחתם הסכם קיבוצי המסדיר את זכויותיהם של עובדי מינהל מקרקעי ישראל". עד

מועד סיום הביקורת טרם הוכרזה הרשות. תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור.0


הוועדות המחוזיות יכינו ויגישו למועצה הארצית, לפי הצורך, תכניות מתאר מחוזיות שיחולו, ככל האפשר, על אזור תכנון שלם או על כמה אזורי תכנון

שלמים.


אושרה בינואר 14/4תכנית מתאר מחוזית למחוז הדרום תמ"מ 2000. תכניות מתאר מחוזיות חלקיות )המתקנות48בשנים שלאחר מכן אושרו

. שבע0( - ארבע מהן עוסקות בתכנון אזורי14/4או מפרטות את תמ"מ תכניות נוספות נמצאות בהליכי תכנון - אחת מהן עוסקת בתכנון אזורי.המתאר תכניות של הכנתן את יזמה לא המחוזית הוועדה כי נמצא גורמים אחרים יזמו ואת הכנתן כיום בשלבי הכנה, המחוזיות הנמצאות

ובהם מינהל התכנון ולא הוועדה המחוזית. וארץ0תכנית מתאר מחוזית חלקית, שחלה על מרחב "דרכי הבשמים.2

בהחלטת שאומצו עקרונות מעגנת ובערבה, הדרומי בנגב המכתשים" ייחודיים ונוף טבע ערכי לשמירת רבה חשיבות בעלת והיא ממשלה,

של מרכיבים0במכתשים, לשמירת ערכי תרבות ומורשת ולפיתוח בר קימהתיירותיים וכלכליים של אזור הנגב.

של2010בינואר עקרוניים תכנוניים לנושאים המשנה ועדת המליצה המועצה הארצית )להלן - הוולנת"ע( לפני המועצה הארצית על הפקדת

הוצגה התכנית למועצה הארצית והתקיים דיון2010התכנית בתנאים. ביוני בעניינה. אולם לאחר הדיון לא התקיימה הצבעה בנושא. מאז ועד פברואר

לא הושגה התקדמות ממשית, ועד מועד סיום הביקורת לא הובאה2012 התכנית בשנית לדיון במועצה הארצית, למרות חשיבותה והמשאבים הרביםביתר לפעול המחוזית והוועדה התכנון מינהל על בהכנתה. שהושקעו

נחישות להשלמתה של התכנית.

תכנון מתארי מקומי התכנון המתארי המקומי נועד להתוות את מדיניות התכנון העירונית או.1

האזורית ולקבוע את אופיו של היישוב ואת כיווני התפתחותו העתידית. לשש רשויות מקומיות בתחום מחוז הדרום אין תכנית מתאר כוללת כלל, ל-

יש תכניות מתאר שאושרו לפני 23 רשויות אחרות ויותר, ורק20 שנה שנה.20לתשע רשויות מקומיות יש תכניות מתאר שהוכנו לפני פחות מ-

, נמצאו שש2012על פי נתוני הוועדה המחוזית, במועד הביקורת, מרץ . ארבע0תכניות מתאר כוללות בשלבי טיפול שונים של הוועדה המחוזית

שהוועדה המחוזית החליטה להפקידן בתנאים שונים בשנים0תכניות מתאר- טרם2005-2007 , כארבע עד שבע שנים לפני מועד סיום הביקורת

הופקדו בפועל, חלקן בשל אי-מילוי תנאי ההפקדה על ידי היזם, וחלקן בשל התמהמהות לשכת התכנון המחוזית בבדיקת תכניות המתאר לאחרתכניות של בתנאים הפקדתן על החליטה המחוזית הוועדה שתוקנו. המתאר של שדרות, נתיבות וערד בלא שלשכת התכנון מסרה את הערות הבדיקה התכנונית המוקדמת לתיקון תכניות אלה כנדרש; ההערות לתיקון

שתיים מהתכניות נמסרו רק התכניות האחרות הן תכניות בעלות אופי נקודתי או תכניות הכוללות הוראות0

כלליות בלבד. בדרך הבשמים שמוצאה בעומן ובתימן ואשר עברה בדרום ישראל עד הים0

התיכון, הועברו בעבר בעיקר בשמים ותבלינים. פיתוח שאינו פוגע בבסיס המשאבים שעליהם הוא נשען. 0 תכניות המתאר של: שדרות, דימונה, נתיבות, אופקים, בני שמעון וערד. 0 תכניות המתאר של: שדרות, דימונה, נתיבות ואופקים. 0


כארבעה עד שישה חודשים לאחר שהוחלט להפקידן, ואילו הערות לתיקון תכנית המתאר ערד לא נמסרו עד מועד סיום הביקורת, שלא לפי הוראות

החוק. החליטה הוועדה המחוזית לאשר הודעה על הכנת2007באוגוסט .2

הביוספרי למרחב מקומית מתאר בהתאם0תכנית לכיש. מזרח של בשנים המחוזית הוועדה ואישרה דנה ממשלה 2005-2011להחלטות

תכניות מפורטות להקמת ולהרחבת יישובים, כדי ליישב בהם את מפוני חבל , כי על2008עזה. במהלך הדיונים בתכניות קבעה הוולנת"ע, בפברואר

הוועדה המחוזית לקדם "את התכנית המקומית למזרח לכיש במהרה, על מנת להשלים את תכנונו של אזור זה באיזון הראוי ובלוח זמנים קצר".שהוולנת"ע אף התעכבו: לכיש למזרח התכנית אישור הליכי כי נמצא

, רק כעבור שנתיים2010אישרה את התכנית להפקדה בתנאים במרץ - אחרי מועד סיום הביקורת, פורסמה התכנית2012וחצי - באוקטובר

להפקדה לאחר מילוי התנאים.

הטיפול בתכניות מפורטות בתכנית.1 תדון המחוזית הוועדה כי קובע והבנייה התכנון חוק

מוקדמת תכנונית בדיקה שנבדקה לאחר התכנון0שבסמכותה מינהל . ולשכת התכנון המחוזית לא הכינו הנחיות שמהן ניתן ללמוד מה תכלולומהן השונים של התכניות, לסוגים בנוגע הבדיקה התכנונית המוקדמת

הדרישות שעל מגיש התכנית למלא לפני הפקדת התכנית. עד פרסום0נמצא.2 הטיפול ממועד קבלת תכנית מפורטת כי משך ,

. מקבלת התכנית עד עמידתה בתנאי0 חודשים בממוצע27.3אישורה היה ימים בממוצע שנדרשו לבדיקת39 ימים בממוצע; מהם 87.8הסף עברו

ליזמים ידי לשכת התכנון המחוזית )להבדיל מהזמן שנדרש התכנית על 221, היו 2012להשלים את מילוי התנאים(; במועד סיום הביקורת, מאי

ידי היזם תכניות בשלב הבדיקה המוקדמת או בשלב תיקון התכנית על מהן התכנון, לשכת הערות בדיקה84בעקבות בשלבי נמצאו תכניות

היו מועד באותו משנה; יותר מוקדמת שהוועדה251תכנונית תכניות מהן לא מולאו התנאים אף80המחוזית החליטה להפקידן בתנאים, כשב-

שהוחלט להפקידן יותר משנה קודם לכן. התמשכות הליכי הטיפול בתכניותלביצוע מועדים הקובעות החוק, הוראות עם אחד בקנה עולה אינו

הבדיקה התכנונית המוקדמת ולמילוי תנאי ההפקדה.

רעיון השמורה הביוספרית מתבסס על העיקרון של פיתוח בר קיימה שלפיו0שימור לשלב ניסיון נעשה ולכן האקולוגית, מהמערכת חלק הוא האדם משאבי טבע עם פיתוח זהיר ומושכל שאינו מכלה את המשאבים הטבעיים. השמורה הביוספרית היא ישות גאוגרפית המכילה מרכיבי נוף טבעי ומרכיבי

נוף אנושי כיחידת התייחסות אחת. , בדיקה תכנונית מוקדמת3/1998 על פי הוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים 0

תבוצע רק לאחר שתיבדק עמידת התכנית בתנאי סף. הממצאים המובאים בעניין משך הטיפול בתכניות לשלביו נוגעים רק לתכניות0

שכל הנתונים הרלוונטיים לצורך חישוב משך הטיפול בהן נמצאו במערכתהמעקב והבקרה של הוועדה המחוזית.

הנתון כולל תכניות שקבלתן במערכת נרשמה יותר מפעם אחת, ובכך קוצר0משך הזמן שממועד קבלתן עד מועד פרסום אישורן )ראו להלן(.



תכנית מפורטת להרחבת העיר קריית מלאכי על מקרקעין שבתחום עיריית קריית מלאכי והמועצה האזורית באר.1

טוביה )להלן - המקרקעין( חלה תכנית מפורטת שאושרה וקיבלה תוקף 1990 על פי חוק הליכי תכנון ובניה )הוראת שעה(, התש"ן-1993בשנת

הוול"לית( - התכנית הוועדה המחוזית החליטה באפריל 0)להלן .2009 להאריך את תוקף התכנית בחמש שנים, על אף שקבעה שהתכנית אינה עומדת באמות מידה עדכניות מבחינת היבטי התכנון, התשתית וצרכי העיר

הנוכחים. הפקידה ועדת המשנה של הוועדה המקומית קריית מלאכי2011ביוני .2

דונם מהמקרקעין שבתחום התכנית85.8 - החלה על כ-0תכנית בסמכותה הודיע יו"ר2012 יחידות דיור. במרץ 382הוול"לית. התכנית מתירה בניית

הוועדה המחוזית כי התכנית שבנדון נקבעה כתכנית שאינה טעונה אישור )א( לחוק, על אף החלטה קודמת של הוועדה מדצמבר109לפי סעיף

, ולפיה בנייה נוספת על פי התכנית הוול"לית עלולה להחריף את2009המחסור בשטחים ציבוריים פתוחים ובשטחים המיועדים למוסדות ציבור.

החליטה הוועדה המחוזית להפקיד בתנאים תכנית2011בספטמבר .3 מפורטת החלה על המקרקעין, שהגיש לה יזם פרטי, בלי שהיא נבדקה

בפברואר רק מוקדמת. תכנונית כ-2012בדיקה - לאחר300 ימים ימים אחרי שהוחלט להפקידה בתנאים - מסרה150שהוגשה התכנית וכ-

לשכת התכנון ליזם את הערותיה כפי שעלו מהבדיקה התכנונית המוקדמת. התכנית הופקדה בתנאים לפני שגובשו בה עניינים מהותיים המבטיחים אתהיקפי הציבור הפתוחים, מערכת התחבורה, - שטחי האינטרס הציבורי

המסחר וגובה הבניינים. ונמצאים טוביה באר האזורית בבעלות המועצה חלק מהמקרקעין הם במרחב התכנון של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה באר טוביה, כאשר חלק מהתשתיות המיועדות - ניקוז, ביוב ותנועה - עוברות בתחום השיפוטבלי שהוועדה נעשתה בתנאים האזורית. הפקדת התכנית של המועצה המחוזית הודיעה למועצה האזורית ולוועדה המקומית באר טוביה על הדיון בתכנית. בהיעדר תיאום עמן, עולה חשש שיתעכב ביצועם של פתרונותלקיום חיוניים שהם אף היישוב, לצורכי יתאימו שהתשתיות המבטיחים

התכנית ולמניעת עיכובים במימושה.

סיכום והמלצותהמחוזיות המתאר תכניות של הכנתן על מופקדת המחוזית הוועדה כיווני את לבטא אמורות והן רבה, חשיבות יש אלו לתכניות בתחומה. הפיתוח הפיזי הרצויים למחוז בהתאם לעקרונות תכניות המתאר הארציות. לשם כך נדרשת מעורבותה ופעילותה של הוועדה המחוזית בייזום ובקידום

תכניות המתאר.

התכנית אושרה בוול"ל - ועדה לבנייה למגורים ולתעשייה שהוקמה מכוח0 . 1990חוק הליכי תכנון ובניה )הוראת שעה(, התש"ן-

א)א( לחוק התכנון והבנייה.61 על פי סעיף 0


בפיתוחו של מאוד נדבך חשוב הן הכוללות המקומיות המתאר תכניות היישוב ובהתמודדות עם סוגיות חברתיות, כלכליות וסביבתיות ועל הוועדה המחוזית ולשכת התכנון להשקיע מאמצים מרביים בקידומן. על הוועדה ולשכת התכנון להעביר ליזמים את הערותיהם על התכניות המוגשות להן בזמן סביר, כדי שיוכלו לעמוד במועדים שנקבעו בחוק, ולקדם את פיתוחם

של היישובים שבתחומן. על מינהל התכנון ולשכת התכנון המחוזית לפרסם הנחיות עדכניות בנוגעייעול לשם המוקדמת, התכנונית והבדיקה הסף תנאי בדיקת לדרישות תדון המחוזית שהוועדה מצב ולמנוע וקיצורם, בתכניות הטיפול הליכי על והעקרוניים. המוקדמים התנאים כל בהן התקיימו שלא בתכניות בכתב הערותיה את להגיש התכנון מלשכת לדרוש המחוזית הוועדה התכנית, בהפקדת הדיון לפני המוקדמת התכנונית הבדיקה בעקבות

כנדרש בחוק. ובו ההליכים למילוי תנאי ההפקדה על מנת להימנע ממצב בלתי רצוי מתארכים יתר על המידה, על הוועדה המחוזית להקפיד להפקיד בתנאים רק תכניות שבהן מולאו התנאים המוקדמים והעקרוניים. הפקדת תכנית מפורטת בתנאים שטרם גובשו אינה ראויה, והיא עלולה לעכב את קידום

התכנית. על הוועדה המחוזית להמריץ את היזמים להשלים את התנאים הנדרשיםכתכנית מיד מחדש ורישומה תכנית של ביטולה הקצוב. הזמן בתוך הנמצאת בשלבי תכנון אינו עולה בקנה אחד עם מטרה זו ואף מסכל את

האפשרות לקיים בקרה על תכניות שמתארכות זמן רב מדי.

449

עיריית חיפה

לות הביקורת פעווהוועדה המקומית בעיריית חיפה נבדקו הפעולות שנקטו העירייה ולבנייה למתן פתרון לבעיית המחסור בחדרי לימוד במוסד לתכנון

חינוכי.

הקצאת קרקע להקמת מוסד חינוכי תלמידי החינוך החרדי לומדים בעיקר במוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים. במסגרת הפתרונות לאכלוס בתי הספר של החינוך החרדי,ייעודיים הרשות המקומית מקצה מקרקעין להקמת מוסדות חינוך

לתלמידיו, ולחלופין היא מקצה קרקע להצבת מבנים יבילים. העמותה החרדית "עמודי עולם" )להלן - העמותה(, הפעילה בבית מגורים שכור, לתלמידים בגיל בית ספר יסודי, מוסד חינוכי עצמאי -

תלמידים. לנוכח הצפיפות והמחסור180"תהילת שלמה" - המונה כ- בחדרי לימוד ובהיעדר תנאי לימוד נאותים, ולאחר שמשרד החינוך

באפריל החינוכי למוסד מינהלי סגירה צו פנתה2010הוציא , ביוני העירייה( - )להלן חיפה לעיריית וביקשה2010העמותה

שתקצה קרקע להצבת מבנים יבילים לשש כיתות לימוד. החלו העירייה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה )להלן2010ביולי

- הוועדה המקומית(, בתהליך של מתן פתרון למוסד החינוכי שכללבקרקע יבילים מבנים להצבת אישור מתן קרקע, הקצאת היתר הוצאת בקרקע, חורג לשימוש אישור הוצאת שהוקצתה, לחפירה ודיפון בקרקע והוצאת היתר לכריתת עצים לצורך הצבת

המבנים.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנקטו2011בחודשים מאי-יוני

לימוד בחדרי לבעיית המחסור פתרון למתן המקומית והוועדה העירייה במשרד נעשו השלמה בדיקות העמותה. של החינוכי המוסד לתלמידי

החינוך, במשרד החקלאות וברשות העתיקות.


עיקרי הממצאיםיבילים העירייה פעלה למתן פיתרון למוסד החינוכי על ידי הצבת מבנים למרות שמשרד החינוך לא אישר את הפעלתו שלא במבני קבע ולא אישר

אספקת מבנים יבילים לעירייה לצורך זה. הליך פרסום ההודעה בדבר הקצאת הקרקע לעמותה לצורך הצבת מבניםכתובת של שגוי פרסום לרבות לקוי, היה חינוכי מוסד להקמת יבילים הקרקע המיועדת להקצאה, בפרסומים וברישומי הפרוטוקולים של ישיבות

ועדת ההקצאות של העירייה. העירייה פעלה להוצאת היתר חפירה ודיפון להקמת מבנים יבילים וליישוראישור ובטרם התקבל השטח בטרם התמלאו התנאים להוצאת ההיתר

רשות העתיקות לביצוע עבודות בקרקע. עקב טעות באגף הרישוי של העירייה, התייחסה העירייה לתנאי המחייב את אישורו של מנהל רשות העתיקות, טרם הוצאת אישור לעבודות בשטח,

כאילו התמלא ומחקה את התנאי מהטופס שבתיק הבקשה. העירייה פעלה להוצאת היתר לכריתת עצים באופן לקוי. בפועל, בשטח

עצים מסוגים שונים, עוד28בוצעו עבודות חישוף שכללו, בין היתר, כריתת טרם השלמת הליך הוצאת היתר החפירה ודיפון לקרקע.

סיכום והמלצות ממצאי הביקורת מלמדים שבהתנהלותה של העירייה נרשמו כשלים שפגעוזכותו את לממש הציבור מן שמנעו ליקויים וכן הציבוריים באינטרסים להתנגד לפעולותיה ולהציע חלופות אחרות להקצאה המתוכננת. כמו כן, התהליך למתן היתר לכריתת עצים הביא לידי נזקים בלתי הפיכים בקרקע

ולעצים הגדלים בה. על העירייה לטפל בבעיית המחסור בכיתות לימוד לתלמידי המוסד החינוכי ולפעול בשיתוף משרד החינוך למציאת פתרון קבע הולם, וזאת בלי לפגוע באינטרסים ציבוריים חשובים אחרים, תוך כדי הקפדה על כל דין ועל סדרי

מינהל תקין. על העירייה לבדוק כיצד התאפשרו החריגות והליקויים במקרה זה ולהפיק

את הלקחים הנדרשים כדי למנוע הישנות ליקויים מעין אלה בעתיד.

451

המועצה המקומית גדרה

לות הביקורת פעו במועצה המקומית גדרה נבדקו נושאים הקשורים בקליטת עובדים

והעסקתם וכן בהעסקת יועצים.

מינויים החובות והזכויות של העובדים במועצה המקומית גדרה )להלן גם -בחוקים, בתקנות, בצווים, נקבעו השירות שלהם ותנאי המועצה(

החלים על עובדי הרשויות0בהסכמי העבודה ובהסכמים הקיבוציים בפרט. המקומיות המועצות עובדי ועל בכלל בישראל המקומיות הכללים בנושא הליכי קבלת עובדים במועצות המקומיות נקבעו בצו

, בצו המועצות המקומיות1950המועצות המקומיות )א(, התשי"א- , ובצו המועצות המקומיות )נוהל1962)שירות העובדים(, התשכ"ב-

. בחוקת העבודה מוסדרים1977קבלת עובדים לעבודה(, התשל"ז-הרשויות מחויבות כן כמו המקומיות. ברשויות העבודה יחסי המקומיות לפעול על פי חוזרי מנכ"ל משרד הפנים הנוגעים לכוח אדם. מטרתן העיקרית של ההוראות בצווים השונים, בחוקת העבודהכי הרשויות המקומיות ובחוזרי מנכ"ל משרד הפנים היא להבטיח יאיישו משרות פנויות לפי שיקולים ענייניים ורק על בסיס כישוריהםתינתן לכל מועמד הזדמנות שווה וכי המקצועיים של המועמדים,

לזכות במשרה.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בניהול2012בחודשים ינואר-מרץ

במועצה המקומית גדרה. נבדקו נושאים אלה: קבלת עובדים כוח האדם ללא מכרז; הליכי מכרזים לקבלת עובדים ותנאי המכרזים; קבלת אישור

משרד הפנים לאיוש משרות חדשות; העסקת יועצים.

באוגדן תנאי שירות חובות וזכויות של העובדים בשלטון המקומי נכללים, בין0הרשויות עובדי על החלים הקיבוציים וההסכמים העבודה הסכמי היתר,

המקומיות בישראל.


עיקרי הממצאים הממצאים מצביעים על ליקויים, חלקם חמורים, בתפקודה של המועצה

.0המקומית גדרה בכל הנוגע לקבלת עובדים חדשים

אישור בדבר נחיצות משרה וקבלת עובדים ללא מכרזאישור2000-2011בשנים שקיבלה בלי איישה המועצה חמש משרות

בדבר נחיצותן משר הפנים או ממינהל השירות במשרד הפנים.מכרז ללא המועצה קלטה שנים חייבה29באותן שקליטתם עובדים

פרסום מכרז.

מינוי עובדים בעלי זיקה לראש המועצה במכרזומכרז הגזבר לתפקיד מכרז - פומביים שקיימה המועצה מכרזים בשני

מצילה רכזת ועדות0לתפקיד בדיוני המועצה ראש השתתף יישובית: על היועץ המשפטי למועצה לפני בלי שהצהיר בוועדות הבחינה כחבר

זיקתו למועמדים ובלי שנקט אמצעים לנטרול החשש לניגוד העניינים. נעשתה2011בחירתה של המועמדת לתפקיד רכזת מצילה יישובית ביוני

- משך תקופת למרות שהיא לא עמדה באחת מדרישות הסף לתפקיד הניסיון.

מינוי ללא מכרז של עובדים בעלי זיקה לראש המועצהביוני מצילה לרכזת מונתה גם )אשר העירוני המוקד ,2011מנהלת

, אף שמינויה20090כמתואר לעיל( הועסקה במועצה ללא מכרז משנת הצריך מכרז.

העסקת יועצים חיצוניים המועצה התקשרה עם יועץ חיצוני לתכנון אסטרטגי בלא שקיימה כנדרש מכרז זוטא המאפשר למתמודדים נוספים להגיש את מועמדותם לתפקיד

זה. בחוזה עם היועץ לא פורטו מהות תפקידו ודרישות התפקיד.

יודגש כי אין בהערות משרד מבקר המדינה כדי להטיל דופי בכישוריהם של מי0 מנושאי התפקידים שנבחרו. הביקורת התמקדה בפגמים שנפלו בהליכי המינוי ובפערים שבין דרישות החוק והנחיות משרד הפנים ובין הליכי המינוי בפועל,

מבלי להתייחס לטיב העבודה או השירות שניתן על ידי ממלאי התפקידים. מצילה - מועצה ציבורית יישובית למניעת פשיעה; תפקיד הרכז הוא לרכז את0

הפעילות היישובית מהבחינה המקצועית, הארגונית והניהולית לצורך היערכותכלל-יישובית לצמצום ולמניעה של פשיעה ואלימות ביישוב.

רק לאחר כשנתיים, בדצמבר 0 , התקבל ממשרד הפנים אישור על2011 נחיצות המשרה, הנדרש לצורך איוש משרה שהתפנתה.

453המועצה המקומית גדרה

היועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי מונה לתפקיד דובר המועצה, אף שעל פי , את התפקיד היה אמור לאייש עובד10/2004חוזר מנכ"ל משרד הפנים

מועצה. אישור טרם המועצה לחברי מסרו לא המועצה וראש המועצה עובדי המינויים פרטים מהותיים הנוגעים להתקשרות עם היועץ המשפטי החיצוני של המועצה ועם התובע העירוני, ובהם קורות החיים והניסיון המקצועי של

בעלי תפקידים אלה. פרסום תמונותיו של היועץ המשפטי בחוברת התעמולה של ראש המועצה

, מלמדת על פעילות2008שפורסמה לקראת מערכת הבחירות בנובמבר החורגת מ"גילוי עניין בבחירות", שלא כטענת ראש המועצה.

לראש אשר תאגיד של משפטי יועץ היה המועצה של העירוני התובע המועצה היו בו מניות לפני היבחרו לתפקיד ראש המועצה. במהלך ישיבתראש דיבר אף בנושא, להכרעה קודם המינוי, אושר שבה המליאה המועצה בשבחו של המועמד וציין כי לאור היכרותם המוקדמת הוא יודעיכול לתת מענה". כאמור, לא הוצגו לפני חברי המועצה נתונים "שהוא כלשהם על המועמד, ניסיונו, הכשרתו וכישוריו, דבר שהוא פגום. מאחר שלראש המועצה הייתה היכרות מוקדמת וזיקה למועמד לתפקיד התובע, היה עליו להצהיר לפני היועץ המשפטי למועצה על היכרותו עם המועמד לתפקיד ועל הזיקה ביניהם, ולקבל הנחיות כיצד לנהוג בעניין, אולם הואלפגוע עלולה המועצה ראש עם המוקדמת ההיכרות זאת. עשה לא

בעצמאותו ובאי-תלותו של התובע.

סיכום והמלצות דוח זה חושף תפקוד לקוי של המועצה המקומית גדרה בכל הנוגע להליךחריגות היו האיוש בהליכי המועצה. עובדי של מהתפקידים חלק איוש ניכרות מהוראות הדין ומהנהלים, ובהן: העסקת עובדים ללא קבלת אישור ממשרד הפנים בדבר נחיצות משרתם ומינויים לתפקידים במועצה - מהם

תפקידים בכירים - בהליכים לקויים. על המועצה ועל ראש המועצה להקפיד לקיים את הליכי קבלת העובדים לשורותיה כדין לפי החוקים, הצווים, ההנחיות וההוראות שנקבעו בעניין זה,בין המועמדים. על ועקרון שוויון ההזדמנויות ולפי עקרונות מינהל תקין משרד הפנים לבחון את הליקויים שהועלו בדוח זה, להעמיד את המועצה על חומרתם ולעקוב אחר האופן שבו תפעל לתיקונם על מנת להבטיח את

תפקודה התקין והראוי.

פרק חמישי

)א(21חוות דעת לפי סעיף לחוק מבקר המדינה, התשי"ח

]נוסח משולב[1958

457

הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל

1958 )א( לחוק מבקר המדינה, התשי"ח 21חוות דעת לפי סעיף ]נוסח משולב[

לות הביקורת פעושל2012בפברואר המדינה ביקורת לענייני הוועדה החליטה

)א(21הכנסת לבקש ממבקר המדינה להכין חוות דעת, לפי סעיף ]נוסח משולב[, בדבר הטיפול1958לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-

בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל. במשרד החברתיים; והשירותים הרווחה במשרד נעשתה הבדיקה החינוך; במשרד הבריאות; במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה;האוכלוסין, ברשות הממשלה; ראש במשרד המשפטים; במשרד ההגירה ומעברי הגבול; בשירות בתי הסוהר; בארבע עיריות שבתחום שיפוטן, ככל הידוע, מתגוררים קטינים רבים שאין להם מעמד אזרחי - עיריות ירושלים, תל אביב-יפו, אילת וערד - ובשני בתי חולים. נציגישבהם משמורת מתקני בארבעה ביקרו המדינה מבקר משרד מוחזקים קטינים חסרי מעמד אזרחי ובארבעה מוסדות חינוך שבהם

היו קטינים אלה. הנושאים שנבדקו: מתן שירותי רווחה; מסגרות לפעוטות; מתן שירותיהטיפול משמורת; במתקני קטינים בריאות; שירותי מתן חינוך; בקטינים בלתי מלווים; קביעת מדיניות הממשלה ופתרון מחלוקות

בין-משרדיות.

, מתגוררים במדינת ישראל2006בשנים האחרונות, ובעיקר משנת וילדים רבים ללא מעמד אזרחי . חלק ניכר מהם שוהים0מבוגרים

בישראל באופן בלתי חוקי )להלן בדוח זה - חסרי מעמד; כאשר לאנשים שחיים בישראל ניתנים סוגים שונים של מעמד שהייה. מעמד השהייה0

הגבוה ביותר הוא מעמד האזרחות המקנה את מרב הזכויות והחובות שיכולה המדינה לתת למי שמחזיק בו, בהתאם לתנאים המפורטים בחוק האזרחות,

. סוגים נוספים של מעמד ניתנים בהתאם לתנאים המפורטים1952התשי"ב- . כך לדוגמה בעל רישיון לישיבת קבע1952בחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-

חייב בכל החובות שהמדינה מטילה עליו, וזכאי כמעט לכל הזכויות המגיעות לאזרח, למעט הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת ישראל והזכות לקבל דרכון

ישראלי.


בקטינים שנולדו0מדובר ילדים ובהם מעמד(, חסרי קטינים - לעובדים זרים השוהים בישראל כחוק. על פי נתוני רשות האוכלוסין,

2012ההגירה ומעברי הגבול )להלן - רשות האוכלוסין(, שהו ביוני אנשים 211,140בישראל

, הוא "מי שלא1960 קטין, כהגדרתו בחוק הנוער )טיפול והשגחה(, התש"ך-0שמלאו לו שמונה-עשרה שנה".

459הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל

חסרי מעמד ועובדים זרים השוהים בישראל כחוק. אין גורם רשמיהקטינים מספר לגבי ועדכניים מלאים בנתונים המחזיק בישראל חסרי המעמד השוהים בה. לפיכך מסתמכים הגורמים הרשמיים על

נתונים חלקיים ולא עדכניים. זכויותיהם של ילדים מעוגנות באמנות בין-לאומיות שמדינת ישראל חתומה עליהן, ובהן אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד, אשר נכנסה

. האמנה קובעת שהמדינות החתומות1991לתוקף בישראל בשנת ילד לכל זו הזכויות המפורטות באמנה ויבטיחו את "יכבדו עליה לגזע, ללא קשר סוג שהוא, מכל הפליה ללא שבתחום שליטתן,

צבע, מין". החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת2012בפברואר

)א( לחוק21לבקש ממבקר המדינה להכין חוות דעת, לפי סעיף התשי"ח- המדינה, ה"טיפול1958מבקר בדבר משולב[, ]נוסח

ותנאי זרים ילדים מעצר בישראל, אזרחי מעמד חסרי בקטינים החזקתם".

של זכויותיהן בשמירת הצורך את במיוחד מדגיש המדינה מבקר את תבטיח שהמדינה חשוב ישראל. במדינת חלשות אוכלוסיות שמירת הזכויות גם לגבי הקטינים חסרי המעמד, העומדים במוקד חוות דעת זו, אשר משתייכים לאוכלוסייה שמטבע הדברים אין להכפי כן, על ישראל. במדינת עוגן היעדר רבים, בשל יושר מליצי שעולה מהממצאים שיפורטו בהרחבה בחוות הדעת, על הממשלה לפעול ביתר שאת בדרך שתבטיח את זכויות הקטינים חסרי המעמד בהתאם לאמנה בדבר זכויות הילד וכיאה לערכי היסוד של מדינת

ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. הזרים זכויותיהם של והמשפטית לשמור על חובתנו המוסרית את בית של דין בפסק המשפט. בתי להביע היטיבו בקרבנו החיים המשפט העליון כתבה הנשיאה לשעבר, כבוד השופטת דורית בייניש: "מבקשת אני להעיר כי אותה תפישה גורפת... לפיה מכח ריבונותה לא מוטלת על המדינה חובה משום סוג כלפי אדם בשל היותו זר אינה מקובלת עוד... בעידן הנוכחי הולכת וגדלה המודעות לזכויות האדם באשר הוא אדם ומדינות רבות כאשר הן דנות בהגבלות עלהבאים של בזכויותיהם הכרוכות בעיות עם מתמודדות הגירה זו משליכה מטבע הדברים על מערכת האיזונים בשעריהן... גישה המחייבת את רשויות השלטון, הנדרשות לאזן בין זכויותיו של הזר

.0לבין אינטרסים ציבוריים" יפים לעניין זה גם דבריה של כבוד השופטת רחל ברקאי בפסק הדיןחסרי ילדים שילוב שעניינו שבע בבאר המחוזי המשפט בית של מעמד אזרחי במערכת החינוך: "הפחד מן הזר הינו פחד מוכר ולכן ניתן להבינו אך לא לקבלו... מחובתנו לזכור ולא לשכוח את דברמדינת היות עובדת את רחוק, הלא בעבר בגולה פליטים היותנו ישראל בין המדינות הראשונות שחתמה על 'אמנת הפליטים', כמי

.0שתקומתה מחיי פליטות ושואה"

(.21( )שם, 2009, )מדינת ישראל נ' געאביץ 1038/08 עע"ם 0


פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את אופן2012בחודשים פברואר-ספטמבר

טיפולן של רשויות המדינה בקטינים חסרי מעמד בישראל. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים )להלן - משרד הרווחה(; במשרד החינוך; במשרד הבריאות; במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה )להלן -- )להלן הממשלה ראש במשרד המשפטים; במשרד התמ"ת(; משרד משרד רוה"ם(; ברשות האוכלוסין; בשירות בתי הסוהר )להלן - שב"ס(; בארבע עיריות שבתחומי שיפוטן, ככל הידוע, התגוררו קטינים חסרי מעמדועיריית ערד; ירושלים, עיריית תל אביב-יפו, עיריית אילת - עיריית רבים מתקני בארבעה ביקרו המדינה מבקר משרד נציגי חולים. בתי ובשני חינוך ובארבעה מוסדות משמורת שבהם מוחזקים קטינים חסרי מעמד שבהם היו קטינים אלה. לצורך הכנת חוות הדעת נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגים מכמה ארגונים חברתיים, אשר עוסקים בענייניהם של

חסרי המעמד.

עיקרי הממצאיםמתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד

בישראל. הרווחה מדיניות ביישום מרכזית חוליה הרווחה משמש משרד ייעודו הוא להגן על כל אדם, משפחה וקהילה הנתונים במשבר זמני אואבטלה, תפקוד, קשיי חברתית, הדרה עוני, מוגבלות, מפאת מתמשך עליו כאחד; וחירום שגרה במצבי קהילתי, חוסן והיעדר ניצול הפליה, לשקם אותם ולסייע להם. אוכלוסיית חסרי המעמד בישראל, שרובה מגיעה ממדינות לא מפותחות, חווה משברים גם על רקע תרבותי ואינה נהנית מחוסן קהילתי. עקב כל אלה עלולה אוכלוסייה זו להזדקק לשירותי רווחה

בהיקף נרחב יותר מזה המקובל בקרב כלל האוכלוסייה בישראל. הייתה שיש להעניק שירותי2009מדיניות משרד הרווחה עד אמצע .1

לקטינים בדומה סיכון, במצבי הנמצאים מעמד חסרי לקטינים רווחה שנת של השנייה במחצית החל הרווחה2009ישראלים. משרד נקט

מעמד חסרי לילדים רק הרווחה שירותי יינתנו ולפיה שונה, מדיניות .0הנמצאים במצבי סכנה, להבדיל מהעמדה לגבי קטינים ישראלים

החלטה בדבר מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד היא החלטה יסודית ומשמעותית, אשר צריכה להתקבל על סמך תשתית עובדתית מספקת ועלגם כזו מחייבת ומשמעויותיהן התקציביות. החלטה בחינת חלופות סמך בחינה משפטית, עם הגורמים המוסמכים לכך בממשלה, בדבר מחויבות המדינה על פי הוראות האמנה בדבר זכויות הילד. התברר שמשרד הרווחה

אטוש מאג'ד מאנג'אן ואח' נ עיריית 11-07-29883 עת"ם )באר שבע( 0.(22-23( )שם, 2012, )אילת ומשרד החינוך

ילד שחי במצב0 "ילד בסיכון" הוא על פי הגדרות שקבע משרד הרווחה: המסכן אותו במשפחתו ובסביבתו; "ילד בסכנה" הוא ילד חסר הגנה החשוףילד ואף לגרום למותו; אם לפגיעה קשה בו העלולה להיות בלתי הפיכה

נמצא בסיכון גבוה, הוא ייחשב כמי שנמצא במצב של סכנה.


לא קיים עבודת מטה כזו; כמו כן לא נעשתה עבודת מטה בשיתוף משרדיממשלה אחרים, לרבות משרד האוצר. משרד


הרווחה ומשרד המשפטים לא דנו בנושא, ולא גיבשו דרכים למתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, כפי שהורתה לעשות הוועדה לזכויות הילד של

הכנסת.והשגחה(, התש"ך-.2 )טיפול הנוער הנוער(,1960חוק חוק - )להלן

. החוק מגדיר מיהו18נועד להגן על קטינים נזקקים מיום לידתם ועד גיל שירותי של והגנה לסיוע נזקק הוא מצבים שבהם ומפרט נזקק, קטין הרווחה; וכן מגדיר את הפעולות שצריך לנקוט עובד סוציאלי )להלן - עו"ס

לחוק הנוער(, בעניינו של קטין נזקק לשם טיפול בו והשגחה והגנה עליו. משרד הרווחה הגביל אפוא את המקרים שבהם יש להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, והרשויות המקומיות אינן מחויבות הלכה למעשה להעניק שירותים אלו לחלק מהקטינים הנכללים בהגדרה של "נזקק" עלהוא פי תשובת משרד הרווחה, זו, על הגורם להגבלה הנוער. חוק פי מחסור בתקציב. משמעות עמדתו האמורה של משרד הרווחה היא מתן טיפול רק לחלק מהקטינים חסרי מעמד שניתן להגדירם "נזקקים" על פי החוק הנוער, ואי-מתן טיפול לאחרים, הגם שהם נזקקים על פי המצבים המנויים בחוק זה. דהיינו, מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד בהיקףעומדת אינה זו מדיניות ישראלי. לילד לתת שיש מזה יותר מצומצם בדרישות חוק הנוער. כמו כן מתעוררים ספקות של ממש אם מדיניות זו

עומדת בדרישות האמנה בדבר זכויות הילד.לא.3 מעמד חסרי בקטינים לטיפול הנוגע שבכל העלתה הבדיקה

( או בכל מסמך רשמי אחר,0פורסמו בתקנון עבודה סוציאלית )התע"ס הנחיות והוראות לטיפול בקטינים אלה, אף על פי שהצורך הזה הועלה שוב ושוב על ידי רשויות מקומיות, על ידי גופים חיצוניים ואף על ידי עובדי

המשרד עצמו. המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות נדרשו לאבחן את.4

לתת מענה ואף בהם, ולטפל נזקקים מצבם של קטינים חסרי מעמד למחסור בצרכים קיומיים בסיסיים כגון מזון, של אוכלוסייה זו, שאינה נהנית מביטחון סוציאלי שמקנה המדינה. ואולם חסרים בידיהן כלים מקצועייםרווחה ללא שירותי זו. הניסיון להעניק למתן המענה הראוי לאוכלוסייה בסכנה לעתים הנתונים הנזקקים, את להותיר עלול מתאימים כלים

ממשית, ללא טיפול מועיל. גובה התקציב שמקצה משרד הרווחה לרשויות המקומיות נקבע על פי.5

נתונים, שאינם כוללים את חלק הארי של חסרי המעמד שמתגוררים בהן.שירותים להעניק מסוימות רשויות מקומיות ביכולתן של פגיעה בכך יש

לאוכלוסייה הנזקקת להתערבות ולטיפול באופן בולט ומשמעותי.נזקקים הוא אחד הכלים שבידי שירותי הרווחה לשם הגנה על קטינים

. המשרד לא העמיד את המשאבים הדרושים0השמתם במסגרת חוץ-ביתית

מקצועיות0 הנחיות קובץ הוא )התע"ס( הסוציאלית העבודה תקנון שבאמצעותן משרד הרווחה מתווה את מדיניות הרווחה ברשויות המקומיות.לחוק התקנות מכוח הוא בתע"ס המופיעות ההוראות של החוקי תוקפן וועדת הסעד(, שירותי הסעד, תקנות ארגון לשכת הסעד )תפקידי המנהל

(, ול"מתן טיפול סוציאלי לנזקקים והגשת סעד1)א()4, סעיף 1963התשכ"ד- על פי דין ובהתאם להוראות נוהל והנחיות המנהל הכללי של משרד הרווחה",

. 1986וכן מכוח תקנות שירות הסעד, טיפול בנזקקים, התשמ"ו-


הנתונים מעמד חסרי קטינים של כזו השמה לשם המקומיות לרשויות במצבי סכנה, ואשר על פי מדיניות

מסגרת זו מיועדת לקטינים בסיכון הנאלצים לשהות מחוץ לבתיהם, משום0 שהוחלט כי משפחותיהם הביולוגיות אינן מקום בטוח עבורם ואינן מאפשרות

את התפתחותם התקינה.


כלל בדרך רווחה, שירותי להם להעניק נדרשת הרשות הרווחה משרד באמצעות הוצאה מהבית.

ממצאי הבדיקה על הטיפול בקטינים חסרי מעמד באילת, כפי שהובאו.6 בדוח זה מלמדים על מענה חסר וחלקי הניתן להם בתחום שירותי הרווחה, זאת אף בשעה שאותם קטינים נמצאים במצבים קשים ומורכבים ובסכנהשירותי להעניק על הקשיים של העירייה כן הם מצביעים כמו ממשית.

רווחה לקטינים חסרי מעמד אזרחי.

מסגרות לפעוטותילדי הקהילה50בתל אביב-יפו פועלים כ-.1 "פירטיים" של ילדים גני

הזרה - מסגרות פרטיות המוקמות על ידי אנשי הקהילה, שבהן תינוקות, פעוטות ולעתים גם ילדים חסרי מעמד, שוהים עד שעות הערב המאוחרות

)להלן - בייביסיטרים(. הזנחה של בתנאים הילדים נמצאים בבייביסיטרים כי העלתה הבדיקה גרייה פעולות ללא היום, שעות מרבית בלולים שוהים הם מתמשכת, והעשרה; התנאים הפיזיים קשים - דלות, צפיפות, עזובה והזנחה; הטיפול, ההשגחה וסיפוק הצרכים ההתפתחותיים של הילדים לוקים בחסר ומעכביםאלה במסגרות הילדים; של והמוטורית הקוגניטיבית התפתחותם את

ילדים. משמעות הדבר היא שילדים30מופקד לעתים מבוגר אחד על כ- ורגשית תמידית פיזית להזנחה נתונים השוהים במסגרות בתנאים כאלה וסובלים מחסך חמור במגע פיזי ובתשומת לב. לכן הם סובלים גם מחסכיםומעיכובים התפתחותיים ניכרים בעת הגעתם למערכת החינוך הישראלית.

השלכות השהייה בבייביסיטרים ומאפייניהם מלמדים אפוא על סיכוי רב.2 לפגיעה של ממש בהתפתחותם התקינה של פעוטות ושל ילדים, ולעתיםוהטיפול ההגנה ניתנו לא אלו לפעוטות לחייהם. ממשית סכנה על הישרדותם האפשרית" המידה מירב "עד הובטחו ולא הנדרשים סגירת סוגיית הילד. זכויות בדבר האמנה פי על כנדרש והתפתחותם, אשר זרים, הורים של ברור צורך ממלאים הם מורכבת: הבייביסיטרים עובדים שעות רבות ביום; באין מסגרת אחרת, ניתן להניח שסגירת מסגרת כזו תוביל להקמה בסתר של מסגרת חלופית, משום שההורים קשי היום הנאבקים כדי להתפרנס, יסתפקו בכל מסגרת שבה ישהה ילדם עם מבוגר. עצם קיומם של בייביסיטרים, על מגרעותיהם, ידוע זה כמה שנים להנהלות של משרדי הממשלה הרלוונטיים: משרד התמ"ת, משרד הרווחה ומשרדלפעול ממשיכות כן פי על אף האוכלוסין. לרשות וכן ראש הממשלה

עשרות מסגרות כאלה, שעות רבות ביממה. לשם הבטחת טיפול נאות בפעוטות במסגרות חינוכיות וטיפוליות לגיל הרךפיקוח, דרכים: בכמה לפעול התמ"ת משרד יכול כמסכנות, החשודות בדיקה וסגירת מסגרות מסכנות; הדרכת הצוות; השתתפות במימון השמת פעוטות במסגרות מוכרות. נמצא כי אגף מעונות יום במשרד התמ"ת בדק

מבין 12 באילת50 אחד ועוד אביב-יפו בתל לו הידועים בייביסיטרים והוציא צווי סגירה לארבעה מהם. משרד התמ"ת לא פעל במישור הפלילי

לשם סגירת מסגרות מסכנות.


בכל הנוגע לסמכותו השלטונית בתחום איתור המסגרות המסכנות בחר משרד התמ"ת להסתמך רק על פניות שהוא מקבל בעניין זה, ולא לקייםנשען זה בתחום כאלו. לאתר מסגרות ועצמאית במטרה יזומה פעולה

המשרד בעיקר על פעילותו של ארגון


מסיל"ה )מרכז סיוע ומידע לקהילה הזרה(, הפועל במסגרת יחידת הרווחה של עיריית תל אביב-יפו ונשען בחלקו על מימון שמקורו בתרומות. הגורמיםיעילה פעולה דרך בבייביסיטרים צוותים בהדרכת רואים המקצועיים מאחר זרים. לקטינים לקויות במסגרות מהבעיות חלק עם להתמודד בעצמו, מסיל"ה ארגון זאת עושה זו, דרך נוקט אינו התמ"ת שמשרד

בחלק מן המסגרות, במימון תורמים.

מתן שירותי חינוך לקטינים חסרי מעמדפרסם משרד החינוך חוזר מנכ"ל2000ביוני , שבו הבהיר שחוק לימוד0

, חל על כל ילד הגר בישראל. הוראה זו חלה גם על1949חובה, התש"ט- ילדי עובדים זרים בגיל חינוך חובה השוהים בישראל, ללא קשר למעמדם הפורמלי של הוריהם. עוד נקבע בחוזר כי מנהל בית הספר ידווח למשרד החינוך על תלמידים אלה ב"מצבת התלמידים" בהתאם להנחיות שמשרד החינוך מפרסם בכל שנה. בסך הכול דיווחו מחוזות משרד החינוך למשרד

על 2012מבקר המדינה באוגוסט-ספטמבר ילדים חסרי מעמד2,047 עד2011הלומדים במוסדות החינוך בשנת הלימודים התשע"ב )ספטמבר

. 0(2012אוגוסט ושהעברית נולדו בישראל לומדים תלמידים רבים שלא במערכת החינוך אינה שפת אמם, רובם עולים חדשים. תלמידים אלה נתונים במשך שנים במעבר בין-תרבותי הכרוך בקשיים, הנובעים, בין השאר, מעצם המעברשונים מאלה שבארץ חייה ומהצורך להשתלב בחברה חדשה שאורחות חווים קשיים של תלמידים מוצאם. תלמידים שהם קטינים חסרי מעמד עולים וכן קשיים רבים אחרים, הנובעים ממעמדם כשוהים בלתי חוקיים

בארץ ומעצם עזיבתם, הטראומטית פעמים רבות, של מדינת מוצאם.באילת .1 התגוררו התשע"ב הלימודים מעמד79בשנת חסרי ילדים

שלמדו, לפי מדיניות העירייה, במסגרות נפרדות אשר לא עמדו בדרישות בית2012המקובלות לגבי מוסדות חינוך רגילים, באופן שהגדיר באוגוסט

תלמידים למדו בבית ספר מחוץ לתחומה52המשפט "הפליה אסורה": ילדים היו בגן ילדים בעיר. התברר שמשרד החינוך27של העיר אילת, ו-

השלים הלכה למעשה עם עמדתה של עיריית אילת ואף העמיד תקציבים מיוחדים לפעילותן של המסגרות החינוכיות הייעודיות לילדים חסרי מעמד

המתגוררים בעיר. בית הספר וגן הילדים האמורים לא עמדו כאמור בדרישות המקובלות.2

לגבי מוסדות חינוך רגילים: צוות בית הספר כלל בשנת הלימודים התשע"ב מנהל בית ספר, בעל השכלה אקדמית, אולם ללא השכלה בתחום החינוך וללא תעודת הוראה; רק אחת מחמש המורות בבית הספר הייתה בעלת תואר בחינוך, ורק היא הייתה בעלת תעודת הוראה; שעות הפעילות בגן היו

מצומצמות יותר מאלה שבשאר הגנים העירוניים באילת.

חוזר מנכ"ל תשס/0 בנושא "החלת חוק חינוך חובה גם על כל1.6.01, 10 ילדי עובדים זרים בישראל".

; מינהל חינוך ירושלים )מנח"י( -263; מחוז דרום - 1,582 מחוז תל אביב - 0 . מחוז צפון הודיע כי3; מחוז מרכז - 99; המינהל לחינוך התיישבותי - 100

לא ידוע לו על קטינים חסרי מעמד; מחוז ירושלים לא השיב על הבקשה.


בשנת.3 שיבץ התיישבותי, לחינוך המינהל באמצעות החינוך, משרד נערים ונערות שהגיעו לישראל באופן בלתי חוקי,100הלימודים התשע"ב

דרך הגבול הדרומי, ללא


ליווי של מבוגר )להלן - קטינים בלתי מלווים( בתשעה כפרי נוער, שלדבריו הם בעלי "החוסן החינוכי היותר טוב", ובכל אחד מהם שיבץ, לכל היותר,

עבור 12 במיוחד שהקים נוספת, מסגרת נערים. הבלתי50 הקטינים מספק, מקצועי בניהול גובתה לא הדופן, יוצאי קשייהם על מלווים, בהדרכה וליווי מספקים ובמתן תמיכה באמצעות הכלים העומדים לרשות

כפרי הנוער הרגילים.

מתן שירותי בריאות לקטינים חסרי מעמדהתשנ"ד-.1 ממלכתי, בריאות ביטוח שחוק על1994כיוון רק חל ,

הסדר למתן שירותי בריאות2001תושבים, קבע משרד הבריאות בפברואר . קטינים0לקטינים שאינם מבוטחים על פי החוק ועיגן זאת בחוזר מנכ"ל

אלה זכאים מכוח ההסדר לשירותי בריאות במסגרת קופת חולים מאוחדתבאפריל מאוחדת(. הסדר - היו 2012)להלן מבוטחים2,501 ילדים

בהסדר מאוחדת. נמצא כי לא היו בידי משרד הבריאות הערכות בדברשיעור הקטינים חסרי המעמד שאינם מבוטחים בביטוח רפואי.

באין נתונים רשמיים על מספר הקטינים חסרי המעמד בישראל, האפשרות לקבוע מהו שיעור המבוטחים באמצעות הסדר מאוחדת מוגבלת ביותר.

ביולי נרשמו בתחנות לבריאות המשפחה בתל אביב-יפו2012עם זאת ילדים; לתחנות האלה מביאים ההורים בעיקר ילדים עד גיל2,556לבדה

2012 הילדים שהיו מבוטחים בתחילת 2,501שש. כיוון שכך ניתן להניח כי בהסדר מאוחדת הם רק חלק מהקטינים חסרי מעמד, וכי מאות קטינים

חסרי מעמד הם חסרי ביטוח רפואי. )להלן - חוק זכויות החולה(, קובע1996חוק זכויות החולה, התשנ"ו-.2

כי כל הנזקק לטיפול רפואי זכאי לקבלו בהתאם לכל דין ובהתאם לתנאים ולהסדרים הנקבעים, מפעם לפעם, במערכת הבריאות בישראל, וכי במצב חירום רפואי זכאי אדם לקבל טיפול רפואי דחוף ללא התניה. חלק ניכר מחסרי המעמד בישראל מתגוררים באזור תל אביב-יפו. כיוון שכך, ומשום שחלק מאוכלוסייה זו אינו מבוטח בביטוח רפואי, נוהגים חסרי מעמד רבים לפנות למרכז הרפואי ע"ש סוראסקי )איכילוב( הממוקם בלב תל אביב לשם קבלת טיפול רפואי ולמרכז הרפואי ע"ש אדית וולפסון, הנמצא סמוך

העלה מנהל המרכז הרפואי2011-2012לדרום העיר. במהלך השנים ע"ש סוראסקי לפני מנכ"ל משרד הבריאות ולפני היועץ המשפטי לממשלההמעמד: חסרי לאוכלוסיית בריאות שירותי במתן הכרוכים הקשיים את לרובם המכריע אין ביטוח רפואי, שעשוי היה לממן את עלות הטיפול בהם, ובית החולים מתקשה להתמודד עם המעמסה הכספית המוטלת עליו. עד

ספטמבר הבדיקה, סיום לסוגיות2012מועד כולל פתרון גובש לא , שהעלה מנהל המרכז הרפואי ע"ש סוראסקי.

"אספקת שרותי בריאות לקטינים הנמצאים בישראל ואינם מבוטחים ע"פ0 .14.2.01, כ' שבט תשס"א, 5/2001חוק ביטוח בריאות ממלכתי",


0קטינים במתקני משמורת עמידה בדרישות הדין הבין-לאומי בנושא כליאת קטינים בלתי מלווים.1

מותנית בקיום שני תנאים: כליאת קטין בלתי מלווה תשמש רק אמצעיותיעשה, כלשון האמנה לזכויות הילד, ל"פרק זמן מתאים הקצר אחרון

לאמנה כי ככלל אין6ביותר". נוסף על כך נקבע בהערה כללית מס' לעצור קטין בלתי מלווה.

ממצאי הבדיקה מעוררים ספק משמעותי באשר לעמידת המדינה בדרישותעם נכלאים במתקני משמורת; המעצר מלווים האמורות: קטינים בלתי הגעתם הוא האמצעי הראשון, השגרתי והיחיד ואינו משמש אמצעי אחרון;פוגעניים פחות בדיקה מקדמית של אמצעים חלופיים שהם לא נערכה כלפי הקטין; הכליאה ממושכת ואינה מוגבלת למתקן המותאם לקטינים;

ואין מענה ראוי של חלופות משמורת.בלתי קטינים החזקת על ושוב השגות שוב הועלו בין-משרדיים בדיונים להסדיר וכדי זה עניין ליישב כדי שב"ס. של משמורת במתקני מלווים החזקת קטינים בלתי מלווים באופן התואם את האמנה בדבר זכויות הילד יש לנקוט כמה פעולות, אולם נמצא שהן צלחו במידה חלקית בלבד: מתקן

, הוא מתקן כליאה2010מת"ן )מרכז תמיכה לנוער(, שנפתח באוגוסט מקומות ומספר הקטינים הבלתי60שמופעל בידי שב"ס; כיוון שיש בו רק

, הוחזקו קטינים במתקני משמורת60מלווים במתקני המשמורת גדול מ- אחרים של שב"ס, על חסרונותיהם בכל הנוגע לאוכלוסייה זו. נערות בלתי מלוות כלואות במתקן גבעון. הן אינן זוכות למידת החופש לנוע במתקן ולקיים פעילות גופנית שלה זוכים הנערים במתקן מת"ן, שהותאם לקטינים; גם מספר השעות שבמהלכן הן מועסקות בלימודים או בפעילות אחרת מצומצם במידה ניכרת. למצב זה עלולות להיות השפעות שליליות קשות

על הנערות.החלה רשות האוכלוסין בהליכי הרחקה של משפחות2011במרץ .2

הורחקו בהליכים2012זרים שהן בנות הרחקה מישראל. עד תחילת יולי זו שגילם הממוצע 97אלה כאלו קטינים ממשפחות שנים, אשר3.4

- מתקן משמורת באחריות0הוחזקו ממעצרם עד הרחקתם במתקן יהלו"ם רשות האוכלוסין. האמנה בדבר זכויות הילד קובעת, כאמור, כי מעצרו, חבישתו, או מאסרו של ילד "ישמשו רק כאמצעי אחרון ולפרק זמן מתאים הקצר ביותר". עמידה בכלל זה דורשת בחינה ממשית של חלופות מעצר ושלילתן קודם לביצוע המעצר. על רשות האוכלוסין לקיים בדיקה ממשית

ומקיפה בדבר האפשרות ליישם כל אחת מהחלופות שהוצעו לה. בנוהל הפעלת מתקן יהלו"ם נקבע כי כל קטין המובא למתקן ייפגש.3

שעות מהבאתו למתקן.24סוציאלי )להלן - עו"ס( לא יאוחר מ-עם עובד בדיקת הליכי מעצר והחזקת המשפחות העלתה כי רק במחצית מהתיקים

תיקים, פגשה המשפחה בעו"ס; תיקי המשפחות שנבדקו22 מ-11שנבדקו, מעידים על שיחות עם ההורה; אין בהם מידע על שיחות עם ההורה בדבר התמיכה הרגשית בקטין בתהליך המעצר, הכליאה וההרחקה; רק במקרה

.אחד נרשמה התרשמותה של העו"ס לגבי מצב הילדהלפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-0 , מקום משמורת מוגדר כאחת1952

סוהר; מקום מעצר; מקום משמורת מיוחד שייקבע בית החלופות האלה: לצורך משמורת בצו; מקומות אחרים שייקבעו בצו.

יהלו"ם - יחידת הטסה, ליווי ומשמורת.0



הטיפול בקטינים בלתי מלווים קטינים בלתי מלווים בשנה. רבים170האחרונות הגיעו לישראל כ-בשנים

מהם חוו אירועים טראומתיים, לעתים מזעזעים בחומרתם. קטינים אלה חשופים לסכנות וזקוקים להגנה ולטיפול. עוצמת המשבר שבו הם נתונים מחייבת גיוס אמצעים בידי רשויות המדינה וטיפול שלהן בקטינים במהירות

האפשרית. נוהל בין-משרדי שעניינו קטינים בלתי מלווים קובע כי לא יוחזק קטין.1

במשמורת מעבר לנדרש לצורך עריכת בדיקות רפואיות ומציאת חלופת משמורת. אם הוחלט על החזקת קטין במשמורת, הוא יוחזק עד לתקופה

יום ברציפות, אשר לאחריה ישוחרר לאחת מחלופות המשמורת:60של פנימייה של משרד החינוך; פנימייה של משרד הרווחה; אפוטרופוס; חלופת

משמורת בקהילה )להלן - משמורן(. בבדיקה נמצאו נתונים על הזמן הממוצע שבו הוחזקו קטינים בלתי מלווים

ימים;126 ימים; במתקן גבעון - 62במתקני המשמורת: במתקן סהרונים - . קטין שהוחזק0 ימים בתקופה ב'85 ימים בתקופה א' ו-68במתקן מת"ן

במת"ן או בגבעון הוחזק קודם לכן בסהרונים, ולכן יש לצרף לגביו את שתיתקופות החזקתו במתקנים.

בין.2 מתמשכת, משמורת במתקני מלווים בלתי קטינים של שהייתם משרד קבעו אשר בפנימיות לקליטתם המכסות מגבלת בשל השאר,

החינוך ומשרד הרווחה, ובשל עיכוב בהליכי בדיקת גילם. , במשך יותר מארבע שנים2012עד מועד סיום הבדיקה, ספטמבר .3

הסדר את הרווחה משרד הסדיר לא הבין-משרדי, הנוהל פרסום מאז שחרורם על שהוחלט מלווים בלתי לקטינים המתאים האפוטרופסות

ממשמורת כנדרש. מציאת משמורן לקטין נתפסת כפתרון נוח, יחסית, לכן קטינים רבים.4

נשלחים למשמורנים. ואולם מן הבדיקה עולה כי אין אמות מידה ברורותקודם נבדק אינו המשמורנים של הפלילי עברם המשמורנים; לבחירת ועל ובקרה על המשמורנים ולא נערכים מעקב לידיהם, מסירת הקטין הקטינים. כל אלה עלולים להביא לסיכון הקטין ולחשיפתו לניצול על ידי

המשמורן.

קביעת מדיניות הממשלה ופתרון מחלוקות בין-משרדיות המענה המערכתי לבעיית השוהים חסרי המעמד האזרחי בישראל מחייבהטיפול לישראל: כניסתם למניעת מעבר היבטים, כמה עם התמודדות הראשוני באלו מהם שנכנסו לישראל, והשבת אלו אשר ניתן להשיבם על פי הדין; וטיפול בחסרי המעמד השוהים בישראל, אשר אי-אפשר בשלב זה

להשיבם לארצות מוצאם או לארצות אחרות.

סהרונים - נתונים ליולי 0 ; מת"ן -2012; גבעון - נתונים לספטמבר 2012 מנובמבר א' חלה ועד אפריל 2011תקופה בין2012 ב' חלה ; תקופה

לאוקטובר החזקת2011ספטמבר תקופת - וגבעון לסהרונים בנוגע . הקטינים לאחר מועד מסירת הנתונים לא נספרה במניין הימים.


וקיבלה.1 מדיניות גיבשה אכן ישראל ממשלת כי העלתה הבדיקה אזרחי מעמד חסרי אנשים של כניסתם למניעת הקשור בכל החלטות מדיניות קבעה לא הממשלה ואולם בנושא. האכיפה והגברת לישראל

ברורה בכל הנוגע לטיפול בקטינים חסרי


מעמד אזרחי השוהים בה, אשר אין אפשרות להשיבם בשלב זה לארצותלטיפול הנוגעות סוגיות קיימות זה במצב אחרות. לארצות או מוצאם לפערים נדרשה לא הממשלה כן, כמו החלטה. המחייבות בקטינים יכולתם של הגורמים הרלוונטיים ובין המסתמנים בתחום זה בין הצרכים

לתת מענה לצרכים כמתחייב בדין.במחלוקות.2 הטיפול שעניינה המדינה מבקר של קודמת בביקורת

מתמשכות המחלוקות0בין-משרדיות ליישוב האחריות אמנם כי נכתב, מוטלת על המשרדים ועל השרים, כל אחד בתחומו, ואם אין הם מצליחים בכך, עליהם להביאן לידיעת ראש הממשלה, אולם גם הממשלה מחויבת, מתוקף אחריותה המשותפת, לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות מתמשכות

אשר פוגעות בציבור ולהביא לפתרונן. במשך תקופה ממושכת נותרו סוגיות יסוד הנוגעות בטיפול בילדי השוהים חסרי המעמד האזרחי בישראל, ללא מענה ממשי. משרדי ממשלה הנוגעיםיפעל כי לפני משרד ראש הממשלה בבקשה בדבר העלו את הסוגיות כי דרש הממשלה ראש משרד פתרונותיהן. ולקידום החלטות לקבלת עם הידברות לרבות המשרדים, בין הידברות באמצעות ימוצה הטיפול אולם בפועל חלק משרד האוצר בעניינים המחייבים הקצאת משאבים. ניכר מן הסוגיות נותר ללא פתרון. סוגיות יסוד הועלו לאחר מכן שוב לפני משרד ראש הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי שיח זה, המתקייםמן הנושאים שהעלו משרדי ניכר זה כשנתיים, לא הניב תוצאות בחלק

הממשלה, ולא חלה בהם התקדמות של ממש.

והמלצותסיכום סוגיית הטיפול הנדרש בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל רגישה וסבוכה, כלפי פנים, בהיות המדינה יהודית ודמוקרטית, וגם מהבחינה הבין-לאומית,

לנוכח מחויבותה של המדינה גם על פי אמנות בין-לאומיות. משרד הרווחה נוקט מדיניות הדוגלת במתן שירותים בהיקף המצומצם.1

האפשרי, לשיטתו, לקטינים חסרי מעמד. מדיניות זו אינה עומדת בדרישותיש ספק של ממש אם מדיניות זו עומדת בדרישות חוק הנוער. כמו כן, האמנה בדבר זכויות הילד, לרבות הדרישה להגן על הילדים שבתחומה,להגן וכן ובביטחון סוציאלי, נאותה חיים ברמת להתפתח להם לאפשר עליהם מפני אלימות גופנית ונפשית ומפני הזנחה, ניצול או התעללות. עלבמדיניות משרד שינויים לבצע לשקול מנכ"ל המשרד ועל הרווחה שר חסמים יימצאו אם הדין. בדרישות תעמוד שהיא להבטיח כדי הרווחה, לפני ראש להביאם הרווחה על שר הנדרשים, השינויים בפני העומדים

הממשלה וכן לשוב ולהעלות את הנושא עד לגיבוש פתרון הולם. משרד הרווחה קובע את מדיניות הרווחה ומפרט אותה כהנחיות מחייבות, גם לרשויות המקומיות. על מנכ"ל משרד הרווחה לפעול לאלתר ליצירת התשתית הנדרשת למתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד: גיבוש הנחיותהמחלקות בקרב והפצתן לקטינים רווחה שירותי מתן לגבי מפורטות

. 3(, עמ' 2010 )ב61דוח שנתי מבקר המדינה, 0


לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות; התאמת כלי העבודה שבידי יחידותהרווחה למאפייני קבוצות אוכלוסיית הקטינים חסרי


היקף בדבר ומפורט מלא מידע לקבל מהמחלקות עליו עוד המעמד. השירותים שיש להעניק לקטינים האלה, לבחון אם יש בידיהם המשאבים הדרושים לשם מתן השירותים, שחלה חובה להעניקם על פי הוראות הדין,

ולוודא שיש בידיהם המשאבים המתאימים.מאפייניהם.2 לנוכח בדחיפות, טיפול טעונה הבייביסיטרים תופעת

והסכנות שעלולות להיות בהם לפעוטות: על ההנהלות של משרד התמ"תילדי זרים יושמו עוד ושל משרד הרווחה מוטל לפעול לאלתר כדי שלא במסגרות מסכנות. זאת, למשל, באמצעות קיום ללא שיהוי של עבודת

מטה משותפת.וברוב.3 היישובים ברוב משימה שאינה שגרתית היא זר קליטת קטין

לפחות, צברו משרד2006מוסדות החינוך. עם זאת, במהלך השנים, ומאז החינוך ומוסדות חינוך מסוימים ניסיון בקליטתם. על משרד החינוך לפעול בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה ולהבטיח שלא תתקיים הפליה פסולהכך נדרש משרד החינוך ילדים חסרי מעמד במערכת החינוך. לשם של למנוע הקמה של מוסדות חינוך נפרדים המיועדים לתלמידים חסרי מעמד.הפסיקה עקרונות פי על יפעלו פוקדים שהם שהמוסדות לוודא עליו

ובמתכונת שבה פועלים מוסדות חינוך אחרים. על משרד הבריאות לפעול למציאת הסדר הולם אשר יאפשר לבתי החולים הציבוריים להעניק שירותי בריאות, כנדרש בחוק זכויות החולה, לקטינים

חסרי מעמד. עמידת.4 לגבי ספק תותיר שלא בדרך לפעול הממשלה משרדי על

המדינה בתנאי האמנה בדבר זכויות הילד וכן להבטיח כי לא יוחזקו קטיניםבמשמורת, אלא כאמצעי אחרון ו"לפרק הזמן המתאים הקצר ביותר".

על הנהלות הגופים המופקדים על מילוי הוראות הנוהל הבין-משרדי.5החסמים להסרת דרכים לאלתר לבחון מלווים בלתי בקטינים לטיפול

העומדים בפני מתן טיפול הולם בהם ולפעול ליישומן המהיר. על השרים הנוגעים בדבר לפעול באמצעות משרדיהם לפתרון הסוגיות.6

המדיניות בסוגיות והכרעה ליבון לרבות הבדיקה, בממצאי שהועלו חסמים ייוותרו אם שנותרו. הבין-משרדיות המחלוקות עם והתמודדות העומדים בפני פתרונות כאלה, יש להביא את הסוגיות בהקדם לפני ראש

הממשלה.תקבע.7 שהממשלה ממש של צורך על מלמדים הבדיקה ממצאי

מדיניות ברורה בדבר הטיפול הנדרש של רשויות המדינה בקטינים חסריבידיהן האמצעים למימושה. שיהיו ותבטיח הדין, הוראות פי מעמד, על רשויות ושל ממשלה משרדי של לפעולתם תשתית תשמש זו מדיניות

מקומיות בבואם לספק את המענים הדרושים בנושא זה. ממצאי משרד מבקר המדינה מלמדים על ליקויים חמורים בטיפול בקטיניםאי-העמידה של המדינה בהוראות חוק הנוער; חסרי מעמד אזרחי; על ובמקרים מסוימים אף על הפרה של הוראות האמנה בדבר זכויות הילד. על הממשלה לפעול בדרך שתבטיח את זכויות הקטינים בהתאם לאמנהבדבר זכויות הילד, ושתעלה בקנה אחד עם ערכי היסוד של מדינת ישראל.

Documents

· Web viewלליקויים הללו - בירור שנמשך כהליך משפטי מול הקבלן עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2012, ושעומד בבסיס