LA FADESP N’ENTEND DONNER AUCUNE APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES DANS CE MEMOIRE. CES
OPINIONS DOIVENT ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES A LEUR AUTEUR
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DECLARATION D’ENGAGEMENT
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DEDICACE
Edouard André OUIN OURO, toi qui attends encore beaucoup plus de moi, je te dédie, en attendant mieux, le présent mémoire ;
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sigles
ANCB : Association Nationale des Communes du Bénin
CONAFIL : Commission Nationale des Finances Locales
DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
FADeC : Fonds d’Appui au Développement des Communes
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REMERCIEMENTS
Au Professeur Nicaise MEDE, Agrégé de droit public pour son
encadrement diligent ;
A Monsieur Romaric FALANA pour sa constante disponibilité ;
A toute l’équipe pédagogique de l’école doctorale de droit pour son
accompagnement.
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SOMMAIRE
DECLARATION D’ENGAGEMENT...................................................................................... I
DEDICACE...................................................................................................................................... II
SIGLES............................................................................................................................................ III
REMERCIEMENTS.................................................................................................................... IV
SOMMAIRE.................................................................................................................................... V
INTRODUCTION GENERALE ........................................................................................................ 1
PREMIERE PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE CONSACRE AU BENIN....8
CHAPITRE I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’EQUILIBRE REEL AU BENIN.......................................................10
Section 1 : L’encadrement législatif………………………………………………………………………………………………………………10
Paragraphe 1 : Les prérogatives des organes communaux..........................................................................11Paragraphe 2 : Les pouvoirs du préfet, autorité de tutelle..........................................................................19
Section 2 : Le contenu réglementaire…………………………………………………………………………………………………………..25
Paragraphe 1 : L’affinement des pouvoirs budgétaires de la commune......................................................26Paragraphe 2 : L’affirmation des pouvoirs de l’autorité de tutelle..............................................................30
CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES DES INSTRUMENTS JURIDIQUES...............................................................34
Section 1 : Les limitations de principe et le silence des textes………………………………………………………………………34
Paragraphe 1 : La prise en otage de l’autonomie financière locale.............................................................34Paragraphe 2 : Le silence des textes et l’inaction du gouvernement...........................................................38
Section 2 : Les faiblesses législatives et réglementaires………………………………………………………………………………..41
Paragraphe 1 : L’institutionnalisation du déséquilibre budgétaire..............................................................42Paragraphe 2 : La non maîtrise du déficit budgétaire..................................................................................47
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DEUXIEME PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE A ENRACINER AU BENIN............................................................................................................................................................ 51
CHAPITRE I : LE RENFORCEMENT DES INSTRUMENTS JURIDIQUES................................................................53
Section 1 : Le renforcement des capacités de la commune………………………………………………………………………….53
Paragraphe 1 : L’amélioration de la procédure de vote du budget.............................................................53Paragraphe 2 : La valorisation du compte administratif..............................................................................59
Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire.............................................................................. 63
Paragraphe 1 : Les préalables à l’approbation du budget local...................................................................64Paragraphe 2 : Le renforcement du suivi de l’exécution du budget............................................................67
CHAPITRE II : LA PROBLEMATIQUE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE...............................................................71
Section 1 : La question des ressources propres…………………………………………………………………………………………….71
Paragraphe 1 : Les communes et la fiscalité locale......................................................................................72Paragraphe 2 : Les communes face aux ressources externes......................................................................76
Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire……………………………………………………………………………………….79
Paragraphe 1 : Le renforcement du contrôle de l’équilibre réel..................................................................79Paragraphe 2 : Le découragement du déficit budgétaire.............................................................................84
CONCLUSION GENERALE ........................................................................................................... 88
BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................... 93
TABLE DES MATIERES...................................................................................................... 101
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INTRODUCTION GENERALE
L’autonomie financière conférée aux collectivités locales
béninoises par la loi1 implique, pour chaque commune, la mise en place
d’un budget propre. Ce budget doit2 obéir aux principes d’annualité3,
d’unité4, d’universalité5, de spécialité des crédits6 et d’équilibre réel7.
Au nombre de ces principes budgétaires, celui de l’équilibre réel
du budget communal est « fondamental et caractéristique des finances
locales »8. Il apparaît de ce fait « le plus important du droit budgétaire
communal »9 au point où les autres « sont tournés vers lui »10. En effet,
« le budget de la collectivité territoriale doit être voté en équilibre réel »11.1 Article 21 de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale en République du Bénin.
2 Article 4 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin.
3 C’est le principe en vertu duquel, le budget est mis en place pour une période d’un an. Au Bénin, cette période court du 1er janvier au 31 décembre.
4 Ce principe exige que toutes les ressources et toutes les charges soient retracées dans un document unique.
5 C’est la règle de la non compensation et de la non affectation de crédits. En effet, ce principe s’oppose à toute compensation entre les ressources et les charges de la personne publique, d’une part et à l’affectation d’une ressource donnée à une charge précise, d’autre part.
6 Selon ce principe, les recettes et les dépenses sont enregistrées par unités budgétaires qui prennent l’appellation de chapitres et articles.
7 Il suppose une égalité parfaite entre les recettes et les dépenses.
8 Mission de décentralisation, Le guide à l’usage du maire, ordonnateur de la commune, janvier 2003, p. 19.
9 Marc DONIER, Gilles DESVIGNES, Le budget communal, Paris, Vie publique, 1978, P. 20.
10 Eric OLIVIER, « Equilibre budgétaire et constitution, l’équilibre des budgets locaux ? », in Revue française de finances publiques n° 117, Paris, L.G.D.J., février 2012, p. 31.
11 Article 77 infine de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011 portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA.
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Ainsi, hissé au rang de principe de référence des finances
publiques, le principe de l’équilibre budgétaire a connu des évolutions
importantes. Au niveau de l’Etat, il est passé d’un rigorisme dans lequel
tout manquement est "condamné" parce que l’Etat aura injustement
sollicité le concours des citoyens (cas d’excédent) ou mal géré les fonds
publics (cas de déficit) à un changement de doctrine favorisant la
possibilité d’un déséquilibre budgétaire : « désormais, le budget n’est
plus indifférent à la conjoncture, il ne peut en être isolé ; selon la
situation économique, l’excédent ou le déficit est recherché »12.
L’équilibre en ce qui concerne le budget général de l’Etat est donc
apparent ou théorique.
En revanche, le principe est allé en se renforçant pour ce qui
concerne les collectivités territoriales. Le Professeur LABIE trouve
d’ailleurs, à ce sujet, qu’il s’agit d’une règle qui « revêt un caractère
obligatoire pour l’ensemble des collectivités locales »13. Ainsi à la
différence de l’Etat, les collectivités territoriales doivent depuis lors et
jusqu’ici observer, dans la présentation de leur budget, l’égalité parfaite
entre les recettes et les dépenses, car « contrairement à l’Etat, la
commune ne peut financer un déficit budgétaire par des opérations de
trésorerie »14. Au delà de cette condition de forme, les finances publiques
locales ont adjoint à ce principe une autre condition de fond visant à
vérifier l’effectivité de l’équilibre budgétaire. Le qualificatif "réel" ajouté à
la notion "équilibre", suppose la sincérité des inscriptions budgétaires. Il
12 Raymond MUZELLEC, Finances publiques ; manuel intégral concours, 15è éd., Paris, 2009, p. 70.
13 François LABIE, Finances Publiques : Les finances des collectivités territoriales, Paris, CNFPT, 2000, p. 33.
14 Mission de décentralisation, Le guide à l’usage du maire, ordonnateur de la commune op. cit., p.19.
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fait, en effet, « l’objet d’un contrôle strict de l’autorité de tutelle » 15 ; d’où
la nécessité, pour la commune, de faire une évaluation exacte des
prévisions budgétaires. En tant que tel, il s’agit d’un principe de bonne
gestion16, voire, de bonne gouvernance qui prémunit les autorités locales
de la démagogie et instaure la transparence dans la gestion budgétaire
des collectivités locales. En tout cas, « la notion d’équilibre est toujours
entendue de façon positive dans la mesure où elle représente la stabilité
face au déséquilibre »17.
A défaut d’une définition largement partagée du principe de
l’équilibre réel, on retiendra qu’il se caractérise par une égalité parfaite et
sincère entre les recettes et les dépenses. Cette difficulté qu’éprouvent
les auteurs témoigne sans doute de la complexité et de l’importance de
la notion dans la gestion des finances publiques locales au point où
personne ne veut prendre le risque d’en galvauder le sens à travers une
définition, soit laconique et restrictive, soit longue et rébarbative. Mais,
une notion peut gagner en importance ce qu’elle perd en définition18 et
ce, au regard de son usage. C’est donc certainement le cas de la notion
de l’équilibre réel du budget des collectivités territoriales à laquelle nous
avons choisi de réfléchir dans le présent travail.
La particularité du principe de l’équilibre réel du budget communal
réside dans les objectifs qu’il devrait atteindre : la mise en place des
15 MDGLAAT, Le Guide du maire, p. 73.
16 Etienne DOUAT, Xavier BADIN, Finances publiques, Finances communautaires, nationales, sociales et locales, Paris, PUF, 3è édition, 1999, p. 445.
17 Alain PARIENTE, « L’équilibre budgétaire : un principe juridique insaisissable »,in Revue française de finances publiques n° 112, Paris, L.G.D.J., novembre 2010, p. 163.
18 Sévérine BELLINA citant Sauquet et Vielajus, La gouvernance démocratique : un nouveau paradigme pour le développement ? Paris, Karthala, p. 7.
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budgets réalistes, la transparence dans la gestion budgétaire et la
recherche de performances au niveau des collectivités locales. Il s’ensuit
que si le budget est l’instrument de mise en œuvre des choix de
développement opérés par les élus locaux au titre d’une année,
l’équilibre réel du budget reste la garantie de leur entière réalisation.
C’est au nom de ce principe que les élus se voient obligés de faire des
inscriptions budgétaires objectives et réalisables, que le préfet, autorité
de tutelle19 des communes, encadre les dérives budgétaires des
autorités locales et que les organes de contrôle apprécient les
performances des collectivités locales en matière budgétaire.
L’efficacité de tout cet arsenal est tributaire de l’existence
d’instruments juridiques de consécration et d’opérationnalisation dudit
principe. Toujours est-il que la règle de l’équilibre réel du budget
communal a été introduite dans le droit positif béninois par les lois de
décentralisation ; notamment, la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant
régime financier des communes en République du Bénin qui dispose
que le budget de la commune « doit être en équilibre réel des recettes et
des dépenses » (article 4 de la loi). Ce faisant, le législateur s’est lui
aussi conformé aux exigences des finances publiques locales. Dès lors
et au fil du temps, un arsenal législatif et réglementaire a été mis en
place pour garantir l’enracinement du principe dans la gestion budgétaire
des communes20. On devrait logiquement espérer que les budgets des
19 Contrôle exercé par l’Etat sur les collectivités décentralisées en vue de la sauvegarde de l’intérêt général et de la légalité. (Lexiques de termes juridiques, op. cit. p. 527). Au Bénin, elle comporte les fonctions d’assistance conseil et de contrôle de légalité des actes des autorités communales.
20 Trois des différentes lois sur la décentralisation et leurs décrets d’application énoncent le principe de l’autonomie financière des communes et encadrent le principe d’équilibre réel des budgets. Il s’agit de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999, de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 et de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitées.
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communes du Bénin soient en équilibre réel des recettes et des
dépenses. Et, la source de vérification la plus fiable en serait les
comptes administratifs élaborés en fin d’exercice budgétaire et ayant
requis l’aval de l’autorité de tutelle.
Mais, un certain nombre de comptes administratifs des
communes ressortent, depuis le début de la communalisation au Bénin
et ce, d’année en année, des écarts importants entre les prévisions et
les réalisations21. Cette situation perdure et il apparaît maintenant
important d’en rechercher les causes. Les budgets communaux votés
jusqu’ici par les conseillers communaux et approuvés par le préfet,
autorité de tutelle ont-ils toujours été en équilibre réel ? Les instruments
juridiques offerts par le législateur béninois sont-ils suffisants pour la
mise en place de budgets effectivement équilibrés ? En d’autres termes,
à quelles conditions peut-on parvenir à l’effectivité du principe de
l’équilibre réel dans la gestion budgétaire locale au Bénin ? Telles sont
les centres d’intérêt qui sous-tendent la présente recherche.
Les causes des insuffisances observées dans l’application du
principe au Bénin sont à rechercher dans l’encadrement par l’Etat lui-
même de l’autonomie financière des collectivités territoriales. En effet,
"les collectivités locales ne disposent d’aucun pouvoir pour la création de
leurs recettes fiscales. Elles se voient reconnaître un pouvoir limité en
matière de détermination de l’assiette des impôts22". Ce qui a fait dire à
Jean CLUZEL qu’en "définitive la décentralisation en matière financière,
21 Félix Sabi-Kanni N’POCHA, Contribution à l’amélioration de la gestion budgétaire des communes au Bénin, Mémoire, ENAM, AGT, promotion 2008-2009, p. 17, révèle des écarts inexplicables entre les prévisions et les réalisations budgétaires des communes béninoises sur la période 2004-2008.
22 François LABIE, Finances Publiques : les finances des collectivités territoriales, op. cit., p. 169.
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n’a pas été pleine et entière »23. La libre administration des collectivités
locales, condition sine qua non de tout processus de décentralisation est
ainsi mise à mal surtout en matière budgétaire avec la difficulté
manifeste que les communes ne décident pas, pour autant, de leurs
propres ressources.
Ecartelées entre une immensité de besoins à satisfaire d’un côté,
et l’interdiction de créer des ressources sur le potentiel existant de
l’autre, les collectivités locales peinent à trouver le juste milieu sur la
passerelle autorisée. Là encore, « l’exécution du budget et la perception
des recettes sont en grande partie assurées par et sous le contrôle
d’agents de l’Etat »24. Ces agents, notamment ceux du trésor et des
impôts paraissent les "grands détenteurs" du pouvoir contenu dans
l’autonomie financière des collectivités locales, en tout cas, pour ce qui
concerne la mobilisation des ressources propres de celles-ci. A l’inverse,
le législateur dresse une liste de dépenses obligatoires à la charge des
collectivités locales à l’égard desquelles l’autorité de tutelle dispose
encore de pouvoirs exorbitants.
La présente recherche vise donc à analyser le cadre légal et
réglementaire du principe de l’équilibre réel des budgets communaux au
Bénin. Il s’agira d’apprécier si le législateur béninois a franchement fait
l’option d’une gestion budgétaire locale fondée sur le principe de
l’équilibre réel en élaborant des normes "claires, simples et efficaces"25
permettant à chaque acteur de jouer pleinement son rôle ou s’il a
23 Jean CLUZEL, Les finances locales décentralisées, Paris, L.G.D.J. 1989, p. 20.
24 Jean Baptiste TOULOUSE, Yves ROLLAND, Jean François de LEUSE, Xavier PILLOT, Finances publiques et politiques publiques, Paris, economica, 1987, p. 190.25 En France et suite à une évaluation de l’efficacité de la loi, le Conseil d’Etat et le Secrétariat Général du Gouvernement ont élaboré un Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires.
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uniquement copié et de manière incomplète, des modèles réussis
ailleurs pour simplement s’accommoder aux exigences des finances
publiques locales.
L’étude présente un double intérêt, théorique et pratique. Au plan
théorique, ce travail sera une contribution aux débats sur le principe de
l’équilibre réel des collectivités locales au Bénin. Au plan pratique et
dans la perspective d’une relecture des textes de la décentralisation, ce
travail permettrait d’améliorer la mise en œuvre du droit de l’équilibre
réel des budgets communaux.
A partir des centres d’intérêts évoqués plus haut, le travail portera
sur l’encadrement du principe de l’équilibre réel du budget communal
d’une part, et sur les conditions de son effectivité au Bénin d’autre part.
A cet effet, nous nous proposons d’explorer, dans une première partie, la
substance du droit de l’équilibre réel au Bénin. Elle permettra ainsi,
d’appréhender le contenu de la notion de l’équilibre réel des budgets
communaux et les éventuelles limites du cadre préconisé pour sa
réalisation. La deuxième partie nous donnera l’occasion de suggérer des
pistes nécessaires pour l’effectivité du droit de l’équilibre réel au Bénin.
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PREMIERE PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE CONSACRE
AU BENIN
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Le principe de l’équilibre réel des budgets des collectivités locales
fait appel, dans sa mise en œuvre, à d’importantes exigences26 ; d’où la
nécessité de disposer d’instruments juridiques clairs, suffisants et faciles
d’application.
L’examen du cadre juridique en matière de finances locales
aboutit à la consécration du principe de l’équilibre réel des budgets
communaux au Bénin. Toutefois, la mise en œuvre du principe souffre
de quelques difficultés inhérentes à l’expérimentation du cadre théorique
qui a été mis en place. Ceci s’explique certainement par le fait que la
décentralisation béninoise, en général, la gestion financière locale, en
particulier, soit encore largement contrôlée par l’Etat central et le
législateur.
Cette première partie nous permettra de cerner le contenu du
principe en droit positif béninois (chapitre I) avant de circonscrire les
faiblesses qui nuisent à son effectivité (chapitre II).
26 Le Professeur François LABIE reprenant les dispositions des articles L1612-4, L1612-6 et L1612-7 du code général des collectivités territoriales françaises, dénombre trois conditions nécessaires à l’établissement de l’équilibre réel du budget local à savoir :
chacune des sections de fonctionnement et d’investissement doit être votée en équilibre réel ; les recettes et les dépenses doivent être évaluées de façon sincères ; le remboursement de la dette en capital doit être opéré par les ressources propres de la collectivité
locale. (Finances publiques : les finances des collectivités territoriales, op. cit, p. 34).
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CHAPITRE I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’EQUILIBRE REEL AU BENIN
En optant pour la libre administration des collectivités locales27
créées par la loi, le constituant béninois a sous-entendu, non seulement,
la personnalité juridique des communes en tant que sujets de droit et
donc « titulaires de droits et obligations »28, mais aussi, leur autonomie
financière mesurable par l’existence d’un budget propre.
A la faveur de cette volonté du peuple béninois, le législateur a
effectivement créé des collectivités territoriales décentralisées29 placées
sous la tutelle administrative du préfet30. L’une des raisons d’être de ces
collectivités, c’est le développement local et, pour lequel, elles doivent
mettre en place des budgets respectueux, entre autres, du principe de
l’équilibre réel.
A la suite du législateur (section 1), le pouvoir exécutif (section 2)
a, lui aussi, joué sa partition en la matière en prenant une série de
décrets d’application des lois sur la décentralisation. Ces décrets
réservent une place de choix à la gestion des finances locales.
Section 1 : L’encadrement législatif
Dans le cadre de la mise en place et de l’exécution des budgets
communaux, deux types d’acteurs ont été identifiés par le législateur. Il
s’agit, d’un côté, des organes communaux que sont le maire et le conseil
27 Principe posé par l’article 151 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.
28 Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 12 éd, 1999, p. 392.
29 Article 21 de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 précitée.
30 Article 14 de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 précitée.
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communal et, de l’autre, du préfet, autorité de tutelle des communes.
Ces principaux acteurs sont aidés dans l’accomplissement de leur
mission, par d’autres acteurs reconnus comme tel par la loi. Il s’agit entre
autres, des services communaux et de certains services déconcentrés
de l’Etat d’un côté et du délégué du contrôleur financier de l’autre.
L’équilibre du budget communal dépend des instruments dont
disposent ces acteurs et de leur capacité à les utiliser lors de
l’élaboration, de l’approbation et de l’exécution du budget. Ainsi, après
avoir examiné les prérogatives du conseil communal et de l’exécutif
communal (§1), il serait intéressant de cerner les pouvoirs de l’autorité
de tutelle en matière budgétaire locale (§2).
Paragraphe 1 : Les prérogatives des organes communaux
En matière de finances locales, deux organes se partagent les
compétences dévolues aux collectivités locales béninoises. Il s’agit, du
maire, organe exécutif de la commune et du conseil communal, organe
délibérant de la commune. Le maire dispose de pouvoirs étendus en ce
qui concerne l’élaboration et l’exécution du budget communal (A).
Toutefois, son action est largement contrôlée par le conseil communal
(B).
A – Les pouvoirs budgétaires du maire
Le maire est le chef d’orchestre du processus d’élaboration et
d’exécution du budget communal. En la matière, tout part de lui et il
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demeure presque l’unique puissant pour l’exécution dudit budget. Il est
ainsi l’alpha et l’oméga de la gestion du budget communal.
En effet, le processus d’élaboration du budget communal est
marqué par une ascendance des pouvoirs du maire sur ceux du conseil
communal de sorte que le budget de la commune n’est rien d’autre que
le budget du maire ; ou pour le moins, celui voulu par le maire. Cette
ascendance réside dans le pouvoir de préparation du budget. C’est ce
qui explique qu’avant d’être soumis au vote du conseil communal, le
budget est proposé31 par le maire. A cet effet, il « dispose des services
communaux et peut recourir aux services compétents déconcentrés de
l’Etat, notamment ceux chargés respectivement des finances et de
l’administration territoriale. Il peut même solliciter les conseils du préfet
du département »32. Avec toutes ces compétences, le budget proposé
par le maire ne peut qu’être, techniquement, "bon" ; le conseil communal
ne devant apporter alors qu’une touche politique. Or, cette touche ne
saurait s’écarter des aspects techniques encore moins du plan de
développement de la commune33 et du plan annuel d’investissement.
Somme toute, le budget de la commune n’est que le reflet de la
volonté générale du maire ; d’où la possibilité de croire que « le budget
de la commune est élaboré par le maire »34.
31 Ceci ressort des dispositions de l’article 24 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
32 Article 25 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
33 Prescrit par l’article 84 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.
34 Mission de Décentralisation, Le guide du maire, octobre 2005, p.72.
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Tout comme l’élaboration, l’exécution du budget de la commune
est une compétence du maire. C’est, d’ailleurs, à ce titre qu’il est
l’ordonnateur35 du budget de la commune. En cette qualité, le maire met
en recouvrement36 les recettes et exécute37 les dépenses. Ces
prérogatives du maire ne souffrent de limitations que dans deux cas
précis : cas des recettes recouvrées par les institutions financières
centrales et cas des virements de crédits.
En matière de recouvrement, certaines recettes sont mobilisées
par l’Etat avant d’être « restituées ou ristournées à la commune selon les
modalités déterminées par les textes en vigueur »38. Dans le cadre du
recouvrement de cette catégorie de recettes, le rôle du maire n’est que
de vérifier la conformité entre les montants encaissés par le comptable
de la commune et ce qui devrait, à la régulière39, revenir à la commune
au titre de l’exercice budgétaire considéré.
35 Gérard CORNU, in Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 1ère éd. 1987, p.642, assimile la notion d’ordonnateur à une "autorité habilitée à donner à un comptable public l’ordre de percevoir ou de verser des fonds au nom d’un organisme public". Le Lexique des termes juridiques la définit comme étant une "catégorie d’agents publics de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics, seuls compétents pour prescrire l’exécution des recettes et des dépenses publiques".
36 Il s’agit d’une des attributions du maire indiquées à l’article 63 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.
37 C’est ce que recouvrent les dispositions de l’article 42 de la loi n° 98-007 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin
38 Article 41 de la loi n° 98-007 15 janvier 1999 précitée.
39 En vertu de l’article 3 du décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 fixant les modalités de restitution aux communes, des ristournes sur les recettes recouvrées par les institutions centrales, un arrêté conjoint des ministres en charge des finances et de la décentralisation, devrait préciser les taux de répartition de ces ristournes.
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En matière d’exécution des dépenses, le maire ne peut pas
opérer des virements de crédits40 entre chapitres41 de la section de
fonctionnement. Quant à la section d’investissement il lui est même
interdit42 tout virement de crédits. Dans les deux cas, le conseil
communal doit avoir délibéré et l’autorité de tutelle doit avoir approuvé.
Mais dans la pratique, l’initiative vient toujours du maire ou, à défaut43,
est portée par lui.
Au regard de ce qui précède, l’obligation de veiller à la réalité de
l’équilibre budgétaire incombe au maire, car il dispose de tous les
moyens pour y parvenir. Le conseil communal quant à lui, joue, en la
matière, un rôle non pas passif, mais de constatation du respect du
principe de l’équilibre réel du budget communal.
B – Les prérogatives du conseil communal
En matière de respect du principe de l’équilibre réel, les
prérogatives budgétaires du conseil communal peuvent être situées à
deux niveaux essentiellement : à l’élaboration et à l’exécution du budget
de la commune.
40 C’est l’acte par lequel, "le pouvoir exécutif affecte, en cours d’année, les crédits d’un chapitre à un autre du budget" (Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 1987, p.967). les virements de crédits peuvent également intervenir entre articles d’un même chapitre.
41 Les virements de crédits entre chapitres de la section de fonctionnement interviennent sur délibération du conseil communal et après approbation de l’autorité de tutelle (cf. article 37 de la loi n° 98-007 15 janvier 1999 précitée).
42 C’est le sens qu’il convient de donner aux dispositions de l’article 38 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
43 Cas dans lequel, la commission des affaires économiques et financières fait des propositions de virement de crédits pour répondre à une préoccupation.
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Il importe déjà de préciser que l’adoption par le conseil communal
du compte administratif n’a pas pour but d’équilibrer un budget
éventuellement déséquilibré. Comme son nom l’indique, le compte
administratif est un document qui rend « compte de la réalisation des
recettes et des dépenses de l’année précédente »44. L’action du conseil
communal permet « d’apprécier la gestion de l’ordonnateur et de vérifier
que l’exécution du budget s’est déroulée selon les autorisations
accordées lors du vote du budget »45.
Le travail de vérification par le conseil communal de l’équilibre
budgétaire commence alors avec l’élaboration du budget. Etant donné
que toutes les « recettes de la commune sont exclusivement affectées
aux dépenses de la commune »46, le conseil communal, organe
délibérant de la commune dispose, à cette étape, de larges pouvoirs
pour faire47 observer ou observer48 l’effectivité de l’équilibre réel du
budget. En tout cas, le budget préparé par le maire est obligatoirement
« voté par le conseil communal »49. Et, « pendant la discussion et le vote
du budget, les conseils élus disposent d’une importante marge de
manœuvres »50, à charge, pour eux, d’observer la règle de l’égalité
44 www.decines.fr/42-compte-administratif.htm, 10 décembre 2011.
45 Mission de Décentralisation, Le guide du maire, op.cit. P.77.
46 Article 35 alinéa 2 de la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
47 A l’occasion du tout premier vote du budget présenté par le maire en vertu de l’article 24 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
48 Au cas où le conseil communal défère aux observations de l’autorité de tutelle relativement à l’équilibre du budget (cf. dispositions articles 31 et 32 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée).
49 A la lecture des dispositions de l’article 24 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, la notion de budget doit être entendue comme désignant non seulement le budget primitif de la commune mais aussi le budget supplémentaire et les autorisations spéciales.
50 Jean-Luc ALBERT, Jean-Louis PEREAU, L’exécution des budgets locaux, Paris, Economica, 1997, p. 8.
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parfaite entre les recettes et les dépenses pour apporter les ajustements
nécessaires.
Cet impératif d’équilibre réel appelle de la part du conseil
communal que le budget voté remplisse trois conditions cumulatives
identifiées par la doctrine et le droit positif français51. En guise de rappel,
la première exige que l’équilibre réel soit observé par section : la section
de fonctionnement et la section d’investissement doivent être
distinctement et effectivement équilibrées en recettes et en dépenses. La
deuxième requiert que les recettes et les dépenses soient évaluées de
façon sincère. Il s’agit là de l’interdiction de toute majoration ou de toute
minoration dans l’estimation des recettes et des dépenses. La troisième
enfin, recommande que le remboursement en capital des annuités
d’emprunt à échoir au cours de l’exercice soit assuré exclusivement par
les ressources propres d’investissement. Cette condition découle du
principe selon lequel « pour être réel, l’équilibre ne doit pas être affecté
d’emprunts 52».
Au Bénin, le législateur a suffisamment outillé le conseil
communal en matière de contrôle de la réalité de l’équilibre budgétaire.
En effet, une énumération des recettes à percevoir par la commune
existe53. Le conseil communal n’a qu’à s’y référer pour, dans un premier
temps, fixer le taux54 à percevoir et, dans un second temps, estimer, de
51 Conditions prévues par le Code Général des Collectivités Territoriales en son article L 1612-4 (code français).
52 Jean François Picard, Finances Publiques, éd. Litéo, p. 224.
53 Chapitre II de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
54 Article 8 alinéa 2 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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manière sincère, les montants à percevoir par catégorie de recettes. Il
prendra également, en compte les informations annoncées par l’Etat et
les montants des accords de financement conclus par la commune.
Dans le même temps, la loi a fixé la liste des dépenses
obligatoires55, car « la commune n’est pas libre de disposer de ses
ressources comme elle le désire »56. On entend par dépenses
obligatoires, les dépenses que le conseil communal, non seulement, se
voit tenu d’inscrire au budget, mais aussi pour lesquelles, il doit prévoir
des ressources suffisantes pour leur exécution. Ainsi, toutes les recettes
de la section de fonctionnement sont donc dans leur totalité,
prioritairement consacrées aux dépenses obligatoires. Les autres
dépenses ne sont satisfaites que dans la mesure du possible.
Enfin, le projet de budget transmis aux conseillers communaux
avant la séance de vote du budget est obligatoirement accompagné
d’annexes57 pour leur permettre d’apprécier la sincérité des propositions
faites par le maire. On en déduit que ces annexes sont des éléments
indispensables pour la justification de l’équilibre réel du budget
communal.
Sur tout un autre registre, le conseil communal veille à la bonne
exécution du budget. A ce titre, il peut opérer un suivi plus accru sur la
gestion budgétaire du maire. Ce suivi58 évolue de la simple information
55 Article 17 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
56 Marc DONIER, Gilles DESVIGNES, op.cit., p. 20.
57 Article 5 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
58 Le suivi mis en place par les articles 37 et 38 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée vise à limiter l’étendue des pouvoirs de l’ordonnateur à l’occasion de l’exécution du budget communal.
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du conseil communal à la participation de celui-ci à l’exécution
proprement dite du budget de la commune concomitamment avec le
maire. En effet, le conseil communal est obligatoirement informé par le
maire, des virements de crédits d’article à article dans la section de
fonctionnement. Cette information doit intervenir à la session suivant
l’opération de virement de crédits. Cette forme de manipulation du
budget étant déconseillée en raison de ce qu’elle change la nature de la
dépense initialement prévue, le conseil communal peut porter des
observations sur l’opportunité de l’opération ainsi effectuée par le maire.
En revanche, le conseil communal "arrache" au maire les
fonctions d’ordonnateur et manipule le budget dès lors qu’il s’agit des
virements de crédits entre chapitres de la section de fonctionnement et,
du moindre, à la section d’investissement. Le risque que le maire,
ordonnateur du budget communal en vienne à le déséquilibrer est ainsi
écarté et ce, tout au long de l’exécution du budget. Il s’agit là d’une forte
protection de l’expression de la volonté générale de tout le conseil
communal et, partant de l’équilibre budgétaire.
A la différence du maire qui lui, est l’artisan de l’équilibre
budgétaire, le conseil communal joue un rôle de vérification de son
effectivité. Son activisme en matière d’établissement dudit équilibre
n’intervient qu’en cas de défaillance du maire.
Mais les pouvoirs reconnus aux organes communaux comparés à
ceux de l’autorité de tutelle tendent à mettre en lumière le caractère
renforcé des pouvoirs du préfet en matière d’établissement de l’équilibre
réel des budgets des collectivités locales.
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Paragraphe 2 : Les pouvoirs du préfet, autorité de tutelle
En ce qui concerne la gestion budgétaire locale, « les décisions
les plus importantes reviennent au préfet »59.
En effet, l’essentiel des pouvoirs quant à l’établissement de
l’équilibre budgétaire se retrouve concentré dans les mains du préfet,
autorité de tutelle. Ces pouvoirs peuvent être éclatés en deux
rubriques60 : le pouvoir d’approbation du budget communal (A) et le
pouvoir de substitution au conseil communal (B).
A – Le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle
En matière de contrôle budgétaire et notamment en ce qui
concerne l’équilibre réel du budget local, le pouvoir d’approbation de
l’autorité de tutelle se situe à trois niveaux : avant et pendant l’exécution
du budget communal et à la fin de l’exercice budgétaire.
En effet, « le budget de la commune et ses modifications en cours
d’exercice »61 sont soumis à approbation avant leur mise en exécution.
Ainsi, le budget voté par le conseil communal doit requérir, avant sa
mise en œuvre, la "bénédiction" du préfet, autorité de tutelle. C’est la
manifestation du principe de contrôle a priori62 des actes pris par les
59 François ADAM, olivier FERRAND, Rémy RIOUX, Finances publiques, Paris, Presses de sciences politiques, Dalloz, 2è éd, 2007, p. 193.
60 En vertu de l’article 143 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, le contrôle des actes des autorités communales s’exerce par voie d’approbation, d’annulation ou de substitution. Dans le cadre du contrôle budgétaire dont l’objectif n’est pas l’annulation de l’acte, ce sont les pouvoirs d’approbation et de substitution qui sont usités.
61 Article 144 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.
62 Il rend obligatoire la formalité préalable d’approbation par la tutelle. Ainsi, aucun budget communal ne peut être exécuté s’il n’a été approuvé par la tutelle expressément ou tacitement.
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autorités communales. L’approbation doit intervenir dans un délai d’un
mois à compter de la date de transmission du budget de la commune à
l’autorité de tutelle. Pendant cette période, le budget de la commune
n’est pas exécutoire et l’autorité de tutelle dispose de larges pouvoirs
pour le modifier dans le but de le rendre en équilibre réel.
Lorsque l’autorité de tutelle, après étude du budget estime, qu’il
n’est pas en équilibre réel des recettes et des dépenses, elle fait des
propositions au conseil communal et lui demande une nouvelle
délibération. Cette deuxième et dernière63 délibération qui doit intervenir
dans un délai d’un mois à compter de la communication des
observations de l’autorité de tutelle, doit viser deux objectifs majeurs. Le
premier concerne la prise en compte intégrale des propositions faites par
l’autorité de tutelle et, le second, l’établissement de l’équilibre réel du
budget communal.
Les observations de l’autorité de tutelle en faveur de
l’établissement de l’équilibre budgétaire peuvent prendre plusieurs
formes. Il peut s’agir d’une observation d’ordre général portée sur la
sincérité des inscriptions budgétaires ou sur la réalité de l’équilibre par
section. Il en est ainsi lorsqu’après examen des réalisations des
exercices antérieurs et la prise en compte des différents accords de
financement se rapportant à l’exercice budgétaire considéré, l’autorité de
tutelle estime que les prévisions ont été, soit minorées, soit majorées
compromettant ainsi, le respect du principe de l’équilibre réel du budget.
63 Aux termes de l’article 31 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, le budget doit être exécutoire après une seule interpellation du conseil communal.
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C’est également le cas lorsqu’elle doute de la réalité de l’équilibre par
section. Elle doit, à cet effet en apporter la preuve.
En outre, les observations de l’autorité de tutelle peuvent se
rapporter à la légalité64 des recettes. Etant donné qu’une liste des
recettes à percevoir par les communes existe, l’équilibre budgétaire ne
saurait être réalisé par l’introduction des recettes non prévues par la loi ;
donc des recettes illégales. La légalité des recettes implique également
que soit inscrites au niveau de chaque section les recettes destinées à
cette section, car le principe de l’unité budgétaire ne contrevient pas à
l’intangibilité des sections.
Enfin, les observations de l’autorité de tutelle peuvent porter sur
les provisions concernant les dépenses obligatoires65. Elles doivent être
de nature à couvrir, de manière suffisante, toutes les dépenses
obligatoires. Autrement, l’autorité de tutelle proposera, la diminution ou la
suppression des dépenses facultatives au profit de la couverture
intégrale des dépenses obligatoires.
Pendant l’exécution du budget, tous les virements66 de crédits
votés par le conseil communal sont soumis à approbation préalable de
l’autorité de tutelle. Elle est, par ailleurs, saisie des virements de crédits
64 La section première et la section 2 du chapitre II de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée donnent la liste des recettes susceptibles d’être perçues par les communes dans les conditions déterminées par la loi.
65 Il s’agit des dépenses mises d’office à la charge des communes (cf. article 17 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée). A l’opposé des dépenses facultatives, les dépenses obligatoires s’imposent donc aux communes.
66 Il s’agit des virements de crédits intervenus entre chapitres de la section de fonctionnement et ceux opérés dans la section d’investissement peu importe leur montant (cf. article 37 de la loi n° 98 -007 du 15 janvier 1999 précitée).
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de "faible importance"67 à titre de compte rendu. Il en est ainsi parce que
les virements de crédits, faut-il le rappeler, à la différence des transferts,
présentent l’inconvénient de modifier la dépense initialement prévue au
budget. A l’inverse, les transferts aboutissent au changement du
« service responsable d’une dépense prévue au budget, sans modifier la
nature de cette dépense » 68.
A la fin de la gestion budgétaire, l’autorité de tutelle approuve le
compte administratif de la commune accompagné du compte de
gestion69. A cet effet, il lui est encore permis de vérifier si le budget a été
effectivement voté en équilibre réel. C’est alors une occasion pour elle
d’apercevoir ses propres erreurs, commises lors de l’approbation du
budget communal. Ainsi, si l’autorité de tutelle constate de très faibles
réalisations, elle s’interrogera sur la sincérité des prévisions budgétaires.
Conséquence, elle veillera, davantage au grain, au budget suivant.
Toujours, à l’occasion de l’examen du compte administratif, l’autorité de
tutelle vérifiera si les différents virements de crédits n’ont pas été faits
exprès pour assouvir un besoin personnel et inavoué des élus
communaux faussant ainsi l’équilibre du budget communal. Par
exemple, le maire et/ou le conseil communal peuvent l’avoir fait pour
contourner l’obligation d’exécuter les dépenses obligatoires avant les
dépenses facultatives.
67 Il s’agit des virements de crédits d’article à article au sein d’un même chapitre de la section de fonctionnement (cf. article 37 de la loi n° 98 -007 du 15 janvier 1999 précitée).
68 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, op. cit., p.929.
69 Article 53 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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Il se trouve donc que l’autorité de tutelle, grâce au pouvoir
d’approbation joue un rôle déterminant dans l’établissement de l’équilibre
réel du budget communal.
Mais, le pouvoir de substitution au conseil communal, comparé à
celui de l’approbation des actes des autorités communales confère au
préfet des marges de manœuvres plus importantes.
B – Le pouvoir de substitution
La substitution est la pire condition qui puisse être infligée aux
autorités communales, car elle engage leur responsabilité pour les actes
qu’elles n’ont même pas posés. En effet, la substitution est une « forme
de tutelle dans laquelle l’autorité chargée de celle-ci peut se substituer à
l’autorité décentralisée préalablement mise en demeure, pour prendre à
la place de cette dernière une décision qu’elle s’est refusée à prendre
alors qu’elle y était légalement tenue »70. Elle est l’immense « pouvoir
conféré aux autorités hiérarchiques ou de tutelle de prendre certaines
décisions à la place et pour le compte des autorités qui leur sont
soumises, et qui en demeurent responsables »71. Le pouvoir de
substitution apparaît donc comme étant un pouvoir de suppléance à
l’autorité défaillante.
En matière du droit de l’équilibre réel du budget communal, la
substitution peut intervenir en cas d’entêtement du conseil communal ou
70 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, op. cit., p.892.
71 Lexiques des termes juridiques, op. cit., p. 527.
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lorsque la commune n’a pas pu disposer de son budget après une date
butoir72.
En effet, « si le conseil communal n’a pas délibéré dans le délai
prescrit ou si la délibération ne comporte pas de mesures jugées
suffisantes par l’autorité de tutelle, le budget est réglé et rendu
exécutoire dans les quinze jours qui suivent l’expiration du délai
précédent, par l’autorité de tutelle »73. Le budget rendu exécutoire dans
ces conditions ne peut être remis en cause que lorsque le conseil
communal apporte la preuve qu’il avait des raisons de s’écarter des
observations faites par l’autorité de tutelle74. A cet effet, le conseil
communal, par les soins du maire, peut saisir la Chambre Administrative
de la Cour Suprême en annulation de l’acte par lequel le budget a été
réglé et rendu exécutoire. Mais, un tel recours suppose que le conseil
communal ait préalablement délibéré une nouvelle fois relativement aux
observations se rapportant à l’établissement de l’équilibre budgétaire.
C’est donc cette nouvelle délibération qui doit préciser les raisons pour
lesquelles, le conseil communal a choisi de s’écarter des observations
de l’autorité de tutelle.
De la même manière, si le budget n’est pas adopté avant le 31
mars de l’exercice considéré, « l’autorité de tutelle règle le budget et le
rend exécutoire »75. Elle jouit ainsi d’une habilitation spéciale pour
72 Cette date est le 31 mars de l’exercice considéré.
73 Article 31 alinéa 2 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
74 Principe posé par le Conseil d’Etat français, en sa session du 10 octobre 1990, Préfet du Val-Oise.
75 Article 28 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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élaborer, équilibrer et approuver le budget que le conseil communal se
doit d’exécuter.
Enfin, l’autorité de tutelle peut, d’autorité, remettre en cause les
prévisions de dépenses proposées par le conseil communal et agir sur
les dépenses facultatives pour, soit pourvoir aux dépenses obligatoires,
soit réaliser l’équilibre du budget. En effet, « les dépenses facultatives
sont d’office réduites ou supprimées par l’autorité de tutelle, sans
formalité spéciale, quand cette mesure est nécessaire pour inscrire les
crédits attachés à la couverture des dépenses obligatoires ou pour
réaliser l’équilibre du budget »76. L’absence de formalité spéciale dans ce
cas, dispense l’autorité de tutelle de la mise en demeure.
Le législateur a donc prévu un mécanisme favorable à l’effectivité
du principe de l’équilibre réel des budgets communaux. Mais il est de
principe que la loi n’indique que des orientations générales. C’est donc
au niveau réglementaire qu’il faut vérifier l’opérationnalité du principe de
l’équilibre réel.
Section 2 : Le contenu réglementaire
Le législateur béninois a prévu une série de décrets d’application
afin de rendre effectif la mise en œuvre des lois de décentralisation, en
général, le principe de l’équilibre réel du budget communal, en
particulier. A ce jour, près de douze77 décrets d’application, pris pour la 76 Article 20 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
77 * décret n° 2001-413 du 15 octobre 2001 portant modalités d’avances de trésorerie aux communes de la République du Bénin, * décret n° 2002-293 du 5 juillet 2002 fixant les formes et conditions de représentation de la commune par le maire, * décret n° 2002-365 du 22 août 2002 portant création de la Commission Nationale des Finances Locales, * décret n° 2005-369 du 23 juin 2005 portant ouverture au budget des communes des crédits pour les dépenses éventuelles diverses, * décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 fixant les
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plupart en 2005, ont été consacrés à la gestion budgétaire des
communes. Ces décrets ont, d’une part affiné les pouvoirs budgétaires
des organes communaux (§1) et, d’autre part, affirmé les pouvoirs de
substitution et de suivi de la gestion budgétaire locale par le préfet (§2).
Paragraphe 1 : L’affinement des pouvoirs budgétaires de la commune
Certaines prérogatives budgétaires du maire et du conseil
communal ont été précisées par le pouvoir exécutif. Le maire s’en tire
avec un pouvoir budgétaire renforcé par rapport au conseil communal
(A). Toutefois, celui-ci se trouve être mieux outillé dans son rôle de
contre pouvoir pour mettre en place un budget communal réellement
équilibré (B).
A – Les pouvoirs renforcés du maire
Le cadre réglementaire renforce les informations nécessaires à
l’établissement du budget. Il en est de même des personnes habilitées à
aider le maire dans la préparation et l’exécution du budget de la
commune.
Le maire dispose désormais des précisions sur certaines
catégories de recettes et de dépenses dans le cadre de l’élaboration du
modalités de restitution aux communes des ristournes sur les recettes recouvrées les institutions centrales, * décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat indispensables à l’établissement du budget de la commune, * décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’exercice du pouvoir de substitution du préfet, * décret n° 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les communes et de leurs garanties, * décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 fixant les indemnités, primes et leurs modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service communal ou de fonctions communales, * décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 fixant les modalités de mise en œuvre des interventions financières de la coopération décentralisée, * décret n° 2008-274 du 19 mai 2008 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la commission nationale des finances locales, * décret n° 2008-276 du 19 mai 2008 portant création du Fonds d’Appui au Développement des Communales (FADeC).
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budget communal. En matière de recettes, il peut compter sur les
ristournes78 sur les recettes recouvrées par l’Etat, sur les transferts79
destinés aux actions d’investissement, sur les autres informations80
émanant des services de l’Etat indispensables à l’établissement du
budget communal et sur les ressources de la coopération
décentralisée81, le cas échéant. Ces informations sont, entre autres, « la
subvention salariale, la subvention de substitution à la taxe civique, la
subvention d’équilibre du budget de fonctionnement, la subvention ou
dotation d’investissement et, d’équilibre, le fonds de solidarité des
communes, les dispositions nouvelles relatives à certains impôts perçus
au profit des communes, les dépenses de transfert, toutes autres
informations nécessaires à l’établissement du budget »82.
En ce qui concerne les dépenses, le maire est suffisamment
renseigné par rapport aux avantages83 à accorder à certaines catégories
de personnes. Il en est de même des dépenses éventuelles diverses et
des charges liées à la coopération décentralisée. Concernant les
dépenses éventuelles diverses, le maire est autorisé à inscrire au budget
au plus « 2% du total des crédits de la section de fonctionnement hors
78 Décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 précité.
79 Il s’agit du Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADeC) dont la création fait l’objet du décret n° 2008-276 du 19 mai 2008.
80 Décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat indispensables à l’établissement du budget de la commune.
81 Article 4 du décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 fixant les modalités de mie en œuvre des interventions financières de la coopération décentralisée.
82 Article 3 du décret n° décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 précité.
83 Articles 3 et 4 du décret n°2005-375 fixant les indemnités primes et leur modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service communal ou de fonctions communales.
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prélèvement de l’excédent de recettes de fonctionnement sur les
dépenses de fonctionnement, la dotation aux amortissements, la
dotation aux provisions » 84. Quant à la coopération décentralisée, il doit
inscrire85 au budget de la commune, les charges induites par elle.
Enfin, les personnes chargées d’aider le maire dans la mise en
œuvre de ses attributions budgétaires ont été non seulement rappelées
mais leurs rôles ont été aussi précisés. Ainsi, la recette perception et les
impôts produisent les informations86 relatives aux dépenses sur les trois
dernières années, aux Restes A Recouvrer, aux prévisions de recettes
sur l’année à venir et à toutes autres informations spécifiques ou
demandées par le maire. Quant au secrétaire général de la mairie il doit,
entre autres, « exécuter les instructions du maire et participer à
l’élaboration et à l’exécution du budget communal »87.
Le maire au Bénin dispose ainsi davantage d’outils et de
compétences pour élaborer un budget en équilibre réel. Il en est de
même du conseil communal dont le champ d’action a été élargi.
B – Les compétences renforcées du conseil communal
Tout comme le maire, le conseil communal tire lui aussi, des
dispositions réglementaires, une meilleure compréhension de son rôle
en matière budgétaire. D’abord, le maire est tenu de mettre à la 84 Article 3 du décret n°2005-369 du 23 juin 2005 portant ouverture au budget des communes, des crédits pour dépenses éventuelles diverses.
85 Article 4 du décret n°2005-393 du 23 juin 2005 précité.
86 Article 4 du décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 précité.
87 Article 7 du décret n° 2001-412 du 15 octobre 2001 portant statut du secrétaire général de mairie.
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disposition de l’organe délibérant de la commune et ce, avant le vote du
budget, les différents éléments lui ayant permis de préparer ledit budget.
C’est donc lui qui, en dernier ressort, exploite toutes les informations
disponibles pour réaliser l’équilibre budgétaire. En effet, il apprécie les
prévisions faites par le maire et leur donne un contenu presque définitif.
Ensuite, c’est le conseil communal qui décide, au préalable, des
inscriptions de certaines recettes budgétaires. Il en est ainsi des
emprunts. En effet, « le recours à l’emprunt est autorisé par délibération
du conseil communal »88. Ainsi, quoiqu’en soit les opportunités offertes
sur le marché financier et les besoins de la commune, le maire ne peut,
en aucun cas, recourir à l’emprunt sans l’autorisation préalable du
conseil communal. C’est également le cas de la prise en compte des
ressources et charges de la coopération décentralisée intervenue
pendant l’exécution du budget et le recours aux avances de trésorerie.
Dans ces deux cas aussi, le conseil doit avoir délibéré89.
A cette étape de la démonstration, il apparait que le conseil
communal joue un rôle important dans l’établissement de l’équilibre
budgétaire puisque c’est à lui que revient la lourde responsabilité de
valider les propositions du maire. Mais cette suprématie de principe du
conseil communal sur le maire ne résiste pas devant les pouvoirs du
préfet, autorité de tutelle des communes. L’équilibre du budget
communal avant d’être effectif, doit être constaté par lui. A l’occasion, il
88 Article 2 du décret n° 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les communes et de leurs garanties.
89 Article 4 du décret n°2005-393 du 29 juin 2005 précité et article 10 du décret n°2001-413 du 15 octobre 2001 portant modalités d’avance de trésorerie aux communes de la République du Bénin.
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dispose d’importantes prérogatives pour passer outre le maire et le
conseil communal et réaliser l’équilibre budgétaire.
Paragraphe 2 : L’affirmation des pouvoirs de l’autorité de tutelle
Le pouvoir d’approbation du budget communal (A) par le préfet
n’a pas fait l’objet d’attention particulière par le pouvoir exécutif. Il est à
déduire du principe général de la tutelle administrative sur les communes
telle que conçue par le législateur béninois. La substitution à l’autorité
communale (B), par contre, a été davantage opérationnalisée.
A – La déduction du pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle
L’autorité de tutelle est investie du pouvoir de contrôler la légalité
de tous les actes pris par les autorités communales90. Ce contrôle est
obligatoire en matière budgétaire, car « le budget et ses modifications en
cours d’exercice »91 sont soumis à approbation. S’il en est ainsi, c’est
que toutes les décisions prises par le maire et le conseil communal à
l’occasion de l’élaboration et même de l’exécution du budget doivent être
approuvées par l’autorité de tutelle. A titre d’exemple, aucune commune
ne peut recourir à l’emprunt ou aux avances de trésorerie, si le préfet n’a
pas préalablement approuvé les décisions du conseil communal y
relatives. En effet, bien que l’emprunt et les avances de trésorerie soit
des possibilités offertes aux communes et dont les conditions de
bénéfice sont précisées par le cadre réglementaire, leur mise en œuvre
requiert l’accord préalable92 de l’autorité de tutelle.
90 Principe découlant de l’article 142 al2 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.
91 Article 144 al4 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.
92 Article 144 al6 et 7 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.
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L’étendue du contrôle de la légalité peut amener l’autorité de
tutelle à examiner les autres actes budgétaires non visés par l’article 144
de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des
communes en République du Bénin. Cet examen aura été motivé par le
fait que la mise en œuvre de ces actes pourrait déséquilibrer le budget
de la commune. A cet effet, on peut citer l’arrêté93 qu’aurait pris le maire
pour octroyer des indemnités ou primes aux agents et fonctionnaires
chargés d’un service communal ou de fonctions communales. A priori,
cet arrêté n’est pas soumis à approbation préalable. Or, sa mise en
œuvre a une incidence financière sur le budget.
Ainsi, le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle non explicité
par le cadre réglementaire, subsiste cependant comme une "camera de
surveillance" pour encadrer la mise en œuvre des prérogatives des
autorités communales. La substitution quant à elle, ultime recours
d’établissement de l’équilibre budgétaire des communes, est plus ou
moins organisée par les décrets d’application des textes de
décentralisation.
B – Le renforcement du pouvoir de substitution de l’autorité de tutelle
En matière budgétaire, le champ d’application de la substitution
du préfet aux autorités communales a été clairement délimité94 et les
conditions de sa mise en œuvre ont été précisées95. En effet, l’autorité
93 Article 5 du décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 précité.94 Article 4 du décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’exercice du pouvoir de substitution du préfet.
95 Articles 5, 7, 8, 9, 10 et 12 du décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 précité.
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de tutelle ne peut user de son pouvoir de substitution que dans quatre
cas limitativement indiqués : soit la commune n’a pas voté son budget
avant le 31 mars de l’année concerné, soit le budget voté par la
commune n’est pas en équilibre réel, soit les dépenses obligatoires n’ont
pas été inscrites ou l’ont été pour un montant insuffisant, soit encore la
commune n’a pas payé les frais mis à sa charge dans un délai de douze
(12) mois.
Lorsque l’une quelconque des trois premières conditions est
remplie, le préfet se substitue aux autorités communales et met en place
le budget de la commune. Il lui est fait simplement obligation de mettre
en demeure la commune et d’obtenir du secrétaire général de la mairie
concernée, la preuve de la réception de ladite mise en demeure96. Cette
mise en demeure n’est pas obligatoire97 lorsque le budget n’a pas été
voté avant le 31 mars de l’exercice considéré alors même que les
autorités communales ont disposé de toutes les informations
nécessaires à son établissement. Dans ce cas, la substitution est
automatique.
L’autorité de tutelle peut aussi se substituer au maire et exécuter
certaines dépenses budgétaires. Il en est ainsi lorsque le dernier cas de
figure sus indiqué est vérifié. Le cas échéant, « l’autorité de tutelle
procède à un mandatement d’office de la dépense mise à la charge de la
commune »98 après une mise en demeure restée sans suite.
96 Article 5 du décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 précité.
97 Article 8 du décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 précité.
98 Article 12 du décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 précité.
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La particularité de ce pouvoir du préfet, réside dans
l’irresponsabilité de celui-ci vis-à-vis des actes posés. « La responsabilité
de l’autorité communale demeure engagée dans les actes de
substitution pris par le préfet ». D’où alors, sa prédominance sur tous les
autres pouvoirs du préfet en matière d’établissement de l’équilibre
budgétaire.
A priori, le parlement et le gouvernement ont mis en place un
cadre favorable à l’exercice de l’équilibre budgétaire des communes au
Bénin. Mais, la pratique de ce cadre confronte les acteurs concernés à
un certain nombre de difficultés dont les causes renvoient aux textes en
vigueur. D’où, la nécessité de circonscrire les insuffisances de la mise en
œuvre du principe de l’équilibre réel du budget communal au Bénin.
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CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES DES INSTRUMENTS JURIDIQUES
L’expérimentation des budgets communaux au Bénin a ébranlé la
robustesse du cadre préconisé pour l’effectivité du principe de l’équilibre
réel. C’est dire que même « si la formalisation croissante du principe
d’équilibre ne fait pas de doute, les difficultés d’application de celui-ci ne
se réduisent pas pour autant »99.
Les sources d’ineffectivité du droit béninois de l’équilibre réel du
budget communal sont à rechercher dans les limitations d’ordre général
à l’encontre des autorités locales en matière de gestion des finances
publiques locales (section 1) et dans les légèretés créées et entretenues
par les textes en vigueur (section 2).
Section 1 : Les limitations de principe et le silence des textes
Le principe de l’équilibre réel est victime de la prise en otage de
l’autonomie financière des collectivités (§1). Le législateur béninois a,
comme par mesure de prudence contribué, de par son silence, à
l’affaiblissement du principe de l’équilibre réel du budget communal (§2).
Cette position du parlement a été renforcée par l’inaction du
gouvernement dans certains cas.
Paragraphe 1 : La prise en otage de l’autonomie financière locale
Les collectivités locales en général et les communes en particulier
gagneraient si elles pouvaient décider de la création et de la perception
99 Alain PARIENTE, « L’équilibre budgétaire : un principe juridique insaisissable », in Revue française de finances publiques op. cit., p. 176.
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de toutes leurs ressources. Ce pouvoir leur échappe en grande partie et
cela peut avoir un impact négatif sur les budgets mis en place dans ces
conditions. En effet, « pour qu’une collectivité locale maîtrise totalement
une ressource, il faut qu’elle l’institue librement, qu’elle fixe tous les
éléments de son régime juridique mais aussi qu’elle assure, elle-même,
sa perception. Or dans le domaine des ressources locales, ce dernier
critère fait systématiquement défaut ; d’où une atteinte à la libre
administration des collectivités locales et partant du principe
d’équilibre »100.
Cette lacune est caractéristique de la fiscalité locale, car la
commune n’a, ni le pouvoir de créer l’impôt (A), ni le pouvoir de le
percevoir (B).
A - L’inexistence du pouvoir créateur de l’impôt
Les collectivités locales n’ont aucun pouvoir de création des
impôts locaux. Cette interdiction trouve son origine dans un principe
traditionnel selon lequel « seule la loi est l’expression de la souveraineté
nationale »101. Il a été consacré par l’article 96 de la Constitution du 11
décembre 1990 en ces termes : « l’assemblée nationale vote la loi et
consent l’impôt ». Il est célébré plus tard par l’article 8 de la loi n° 98-007
du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en
République du Bénin.
100 François LABIE, Finances Publiques : Les finances des collectivités territoriales, op.cit., p. 173.
101 Principe découlant des dispositions de l’article 14 de la Déclaration française des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
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La commune est réduite à une infime compétence, car « la
création des impôts et taxes est du domaine de la loi »102 et « le conseil
communal, par sa délibération, en fixe le taux dans la limite du plafond
déterminé par la loi de finances »103. Il s’agit là d’un double
accaparement du pouvoir financier de la commune qui ne peut, ni créer
l’impôt, ni décider librement104 du taux de l’impôt à percevoir. La
commune est ainsi moulée dans un système qui ne tient pas compte de
ses réelles capacités économiques. Cette position a des conséquences
négatives sur le respect de l’équilibre budgétaire dans la mesure où le
potentiel peut être largement peu valorisé alors que les besoins à
satisfaire n’auront pas été conséquemment compressés.
Au regard de ce qui précède, il est évident que la commune ne
dispose pas de ressources propres. « En réalité cette appellation est
peut-être abusive dans la mesure où la maîtrise dont disposent les
collectivités locales sur les recettes fiscales est loin d’être absolue. L’Etat
est doté d’un pouvoir fiscal qui ne connaît aucune limitation »105. A cette
insuffisance se greffe l’absence du pouvoir de perception de certaines
ressources comme pour affaiblir davantage les collectivités locales dans
la mise en œuvre de leur développement.
102 Article 8 alinéa 1 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
103 Article 8 alinéa 2 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
104 Le montant à budgétiser par la commune doit encore être déterminé par la loi de finances.
105 François LABIE, Finances publiques : les finances des collectivités territoriales, op.cit., p. 169.
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B – L’absence du pouvoir de perception de l’impôt
Tout comme le pouvoir de création des impôts, celui de leur
perception échappe à la commune. C’est l’Etat qui, à travers ses
structures centrales et déconcentrées, assure la perception de cette
catégorie de ressources locales106. La commune n’en maîtrise alors
véritablement pas le contrôle. Les recouvrements opérés par les agents
de la commune concernent les recettes non fiscales, qui du reste, ne
constituent, pour l’instant, qu’une infime partie du budget communal. Là
encore, la commune est strictement contrôlée par le receveur
percepteur, comptable de la commune.
La commune a forcément besoin des réalisations des services de
l’Etat chargés du recouvrement des impôts pour apprécier sa propre
performance. Elle devient ainsi comptable d’un résultat à l’atteinte
duquel elle n’a pas réellement participé. Or, les difficultés évoquées par
ces services pour justifier les contreperformances pourraient être
surmontées si la commune avait été responsabilisée pour le
recouvrement de ses propres ressources ou si, tout au moins, elle y
avait été véritablement impliquée.
A partir de ce constat, il est illogique d’exiger du conseil
communal le respect du principe de l’équilibre budgétaire dans la
mesure où les acteurs déterminants du recouvrement des ressources
locales ne répondent pas de lui. Il n’est, ni en mesure de les contrôler, ni
de les sanctionner.
A ces cas manifestes d’enlèvement au conseil communal
d’importantes prérogatives en matière de création et de gestion des
106 Articles 41 et 47 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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finances locales, s’ajoute le mutisme du législateur couplé de l’inaction
du gouvernement dans certains cas.
Paragraphe 2 : Le silence des textes et l’inaction du gouvernement
En instituant le principe de l’équilibre réel des budgets
communaux, le législateur n’a pas suffisamment organisé le contrôle de
cet équilibre. Il est resté muet sur bien d’aspects. En effet, selon le
législateur, le contrôle de l’équilibre budgétaire des communes se trouve
dans le pouvoir d’approbation des budgets communaux reconnu au
préfet, autorité de tutelle. Mais, des difficultés existent quant à l’exercice
de ce pouvoir (A). Elles ont été même renforcées par la non parution de
certains décrets pourtant prévus par la loi (B).
A – Les difficultés de mise en œuvre du pouvoir d’approbation du préfet
Le pourvoir d’approbation du budget communal par l’autorité de
tutelle comprend deux variantes : le contrôle de légalité des actes
budgétaires et le contrôle budgétaire proprement dit.
Le contrôle de légalité du budget communal est un contrôle de
droit commun exercé sur les actes budgétaires en vertu des dispositions
de la loi relative à l’organisation des communes en République du Bénin.
Ce contrôle porte à la fois107 sur la régularité du vote du conseil
communal, sur la réalité de l’intérêt local des dépenses, les recettes de
la commune étant exclusivement destinées aux dépenses de la
commune et enfin, sur la régularité du vote des taux de taxes.
107 Eléments annoncés par les rédacteurs du Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales, version finale, juin 2005, p. 75.
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Ceci étant, aucune précision n’est donnée quant aux actes à
contrôler pour la vérification de ces éléments. S’agit-il du procès verbal
de vote du budget, de l’extrait de délibération du conseil communal, de
l’arrêté d’adoption ou de la lettre de présentation du budget, du budget
lui-même, de ses annexes ou de tous ces actes à la fois ?
Le contrôle de légalité permet à l’autorité de tutelle de statuer sur
la régularité du budget en tant qu’acte des autorités communales soumis
au contrôle a priori108. C’est, en réalité, à l’occasion du contrôle
budgétaire que l’autorité de tutelle apprécie le respect par le conseil
communal du principe de l’équilibre réel. Mais, il se trouve qu’à ce
propos le législateur est peu explicite sur les modalités et les éléments
d’appréciation de cet équilibre. Il a seulement prévu que dans un délai
d’un mois à compter de la date de réception du budget primitif ou
supplémentaire et des autorisations spéciales, le préfet assisté du
contrôleur financier donne son approbation109.
Dans la pratique, l’autorité de tutelle, met en place une
commission chargée d’étudier et de proposer la suite à réserver aux
budgets soumis par les communes. Cette suite peut bien être
l’approbation souhaitée par les organes communaux ou la correction de
certains éléments du budget. Si en soi, cette pratique s’assimile à une
démarche de contrôle budgétaire, en droit, elle manque de repères
juridiques. C’est d’ailleurs ce qui justifie que la procédure d’étude du
budget en vue de son approbation varie d’un département à un autre et
d’une autorité de tutelle à une autre se succédant dans le même
108 C’est le principe posé par l’article 142 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée qui subordonne la mise en œuvre de certains actes des autorités communales à une approbation préalable.
109 Article 29 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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département. Le législateur a ainsi occulté un aspect important de
l’établissement de l’équilibre budgétaire.
A cette lacune, il faut ajouter la non parution, à ce jour, de certains
textes réglementaires.
B – Les difficultés découlant de l’inaction du gouvernement
Le législateur a prévu une série de décrets d’application des lois
de décentralisation. Il va s’en dire que l’efficacité du cadre législatif est
en partie, conditionnée par la prise de ces textes d’application. Mais,
nombre de décrets prévus dans le cadre de l’opérationnalisation de la loi
sur le régime financier des communes n’ont pas encore vu le jour. On
dénombre à cet effet, trois décrets dont la parution aurait
fondamentalement amélioré la mise en œuvre du principe de l’équilibre
réel du budget communal au Bénin. D’abord, le décret110 devant
déterminer le pourcentage minimum des ressources de la section de
fonctionnement destinées, chaque année, aux dépenses
d’investissement de la commune. En l’absence de ce repère, chaque
conseil communal consacre à l’investissement ce que ses capacités du
moment lui permettent de faire ; d’où une probable fluctuation du
montant d’un exercice à un autre. En effet, l’équilibre de la section
d’investissement se réalise en fonction des recettes que le conseil
communal a pu dégager après qu’il a pourvu aux dépenses de
fonctionnement. Dans ces conditions seul l’équilibre réel de la section de
fonctionnement peut être soutenu. Ensuite, le décret111 devant préciser
110 Article 23 infine de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
111 Décret prévu par l’article 5 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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les annexes explicatives du budget communal. Ces annexes devraient
fiabiliser les inscriptions budgétaires. Leur absence installe le budget
communal dans une sorte d’illégalité et, au delà de celle-ci, dans un
équilibre douteux ou du moins, difficile à prouver dans la mesure où il
manque des éléments importants de son établissement. Enfin, le
décret112 qui devrait indiquer la liste des pièces justificatives des titres de
recette et des mandats émis par l’ordonnateur dans le cadre de
l’exécution du budget. Ce décret devrait permettre de s’assurer de la
régularité des opérations d’exécution du budget. L’intérêt pour le principe
de l’équilibre budgétaire, c’est que ce décret permet de soutenir les
réalisations et, en aval, de vérifier la sincérité des inscriptions.
Le principe de l’équilibre réel du budget communal au Bénin ne
souffre pas que de ces limitations externes d’ailleurs, aux textes en
vigueur. Il est également victime de certaines imperfections du droit
positif en la matière.
Section 2 : Les faiblesses législatives et réglementaires
Les légèretés en matière du droit de l’équilibre réel du budget
communal concernent l’attitude consciente ou non du législateur et de
l’exécutif ; laquelle attitude nuit à l’effectivité dudit droit au Bénin. Il s’agit
notamment de la création, par les textes en vigueur, des possibilités de
déséquilibre budgétaire (§1). L’affaiblissement du principe est aussi lié à
la non maîtrise du déficit budgétaire (§2).
112 Décret prévu à l’article 47 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée devrait justifier les opérations de recettes et de dépenses effectuées par le receveur percepteur.
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Paragraphe 1 : L’institutionnalisation du déséquilibre budgétaire
Le non respect du principe de l’équilibre budgétaire des
communes est, en partie, provoqué par le cadre mis en place. En effet,
la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des
communes en République du Bénin prévoit un prélèvement des recettes
de fonctionnement pour couvrir des dépenses d’investissement113 et la
possibilité d’élaborer des budgets supplémentaires en cours d’exercice
budgétaire114 (A). Les décrets pris pour opérationnaliser cette loi ne sont
pas toujours faciles d’application (B).
A – Les voies ouvertes au déséquilibre budgétaire par la loi
Le déséquilibre du budget communal peut être provoqué par deux
situations. Les prélèvements opérés sur la section de fonctionnement
pour couvrir les dépenses d’investissement et le vote d’un collectif
budgétaire en cours d’exercice.
En effet, le rigorisme dont on pare le principe de l’équilibre réel du
budget communal n’est pas absolu. Le principe connaît des
assouplissements susceptibles d’entamer son immuabilité. En effet, « la
portée du principe d’équilibre réel ne doit pas cependant être
surestimée »115 car, « il existe trois possibilités de déroger au strict
respect de la règle de l’équilibre »116 et, au nombre desquelles, la
113 Article 23 alinéa dernier de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
114 Article 27 alinéa 2 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
115 François ADAM, olivier FERRAND, Rémy RIOUX, Finances publiques, op.cit, p. 191.
116 Etienne DOUAT, Xavier BADIN, Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales et locales, op.cit., p. 447.
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« reprise des excédents tant en section de fonctionnement qu’en section
d’investissement »117.
L’équilibre de la section d’investissement n’est donc possible que
grâce à des prélèvements118 opérés sur les recettes de la section de
fonctionnement. Ces opérations s’effectuent à la faveur du compte 11 de
la nomenclature budgétaire des communes qui « enregistre les
excédents de fonctionnement capitalisés affectés par le conseil
communal ou municipal au financement de la section
d’investissement »119. Dans ces conditions, le respect de l’équilibre
budgétaire par section est ainsi perturbé. En réalité, il ne s’agit pas d’un
excédent ; l’excédent ne pouvant être dégagé qu’après exécution du
budget. Il s’agit juste d’une gymnastique budgétaire pour se conformer
aux prescriptions de la loi. En effet, il se crée, au niveau de chacune des
sections une simple opération d’écriture "blanche"120 consistant à créer
une dépense de fonctionnement dont le montant est récupéré en
recettes d’investissement. Une telle pratique remet en cause la règle de
la sincérité des prévisions budgétaires ; une des conditions
indispensables à l’établissement de l’équilibre budgétaire.
117 Etienne DOUAT, Xavier BADIN ; Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales et locales, ibidem., p. 447.
118 Article 15 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée institue un prélèvement obligatoire des recettes de fonctionnement destinées à couvrir des dépenses d’investissement.
119 Mission de décentralisation, La nomenclature des comptes par nature des communes, janvier 2003, p. 200.
120 En réalité il n’y a pas d’opération véritable.
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Du coup, les prélèvements sont des entorses au principe de
l’équilibre réel du budget communal, car chacune des sections n’est plus
dans la réalité équilibrée121.
Quant au collectif budgétaire, il intervient pour « réajuster les
prévisions aux réalisations et aux modifications d’objectifs »122. Cette
forme de modification budgétaire a lieu alors dans deux cas : corriger un
déséquilibre constaté ou modifié les objectifs de départ grâce aux
mesures nouvelles. En effet, le conseil communal peut constater, en
cours d’exécution du budget, l’évidence d’un grand déficit à la fin de
l’exercice. Dans ces conditions, il prend sur lui la décision de "corriger le
tir" et alors, il recourt à un collectif budgétaire.
Par contre, le collectif budgétaire peut être aussi provoqué par la
nécessité d’introduire, au budget de la commune, des mesures nouvelles
intervenues au cours de l’exécution du budget primitif. Il en est ainsi
lorsque des ressources nouvelles123 sont obtenues après l’approbation
du budget primitif de la commune.
Dans ce cas, les prévisions antérieures ne sont pas touchées. Ce
sont simplement les ressources et des charges nouvelles qui viennent
s’ajouter à elles. Il doit s’agir des ressources nouvelles dont l’exactitude,
la sincérité et la garantie de mobilisation par la commune sont prouvées.
121 Etienne DOUAT et Xavier BADIN, Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales et locales, op.cit., ont déterminé trois possibilités d’assouplissement du principe de l’équilibre réel à savoir "la reprise des excédents tant en section de fonctionnement qu’en section d’investissement, la limitation du déficit d’exécution et la reprise de l’excédent reporté en section de fonctionnement et le suréquilibre de la section d’investissement après inscription des dotations aux amortissements et aux provisions".
122 Article 27 alinéa 2 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
123 Exemple des interventions financières de la coopération décentralisée dont la mise en œuvre en vertu des accords bilatéraux doit démarrer au cours de l’exercice considéré.
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Autrement, le budget risque d’être inutilement "gonflé". Alors, il se
dégagera conséquemment un grave déficit à la fin de l’exercice ou un
faible taux de réalisation ; signe d’un défaut d’équilibre. En tout cas, si le
budget primitif était déséquilibré et que le conseil communal n’en a
encore pas pris conscience, ce déséquilibre sera reconduit jusqu’à la fin
de l’exercice et ce, malgré, l’occasion qui a été donnée pour corriger le
tir.
Mais, il n’y a pas que ces failles législatives. Les décrets
d’application de la loi relative au régime financier des communes en
République du Bénin recèle aussi des faiblesses défavorables à
l’effectivité du principe de l’équilibre réel du budget local.
B – Les faiblesses du cadre réglementaire
Les différents décrets d’application des lois sur la décentralisation
devraient permettre la mise en œuvre des dispositions législatives y
compris celles relatives au principe de l’équilibre budgétaire. Mais, les
décrets, disponibles à ce jour, ne suffisent pas pour atteindre cet objectif
parce que, soit ils sont imprécis, soit ils renvoient à d’autres dispositions
réglementaires. Par exemple, le décret relatif aux informations à fournir
par l’Etat et ses démembrements pour l’établissement du budget
communal est d’une importance capitale pour l’enracinement du principe
de l’équilibre réel.
Mais, la liste124 des informations à communiquer aux communes
par l’Etat et ses services ne satisfait pas pour autant, aux préoccupations
124 Article 4 du décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 précité.
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sur l’équilibre réel du budget communal parce qu’elles sont insuffisantes.
Les informations visées dans ce décret doivent être d’une précision telle
que l’évaluation des prévisions soient très aisées. En effet, ce qui
importe pour le conseil communal, ce n’est pas le point de ses
réalisations budgétaires au titre des années antérieures en terme de
prévisions et de réalisations, car il peut les obtenir à partir des comptes
administratifs des exercices considérés. L’important pour le conseil
communal, réside dans les explications fournies quant aux "Restes A
Réaliser" et aux "Restes A Recouvrer". Le comptable de la commune
devrait pouvoir produire un état assorti de commentaires en ce qui
concerne les dépenses non exécutées avant la clôture de l’exercice
budgétaire. Il doit en être de même quant aux recettes non mobilisées
avant la fin de l’exercice.
Les causes de ces différentes situations permettront au conseil
communal de cerner ses forces et ses faiblesses et d’entrevoir les
mesures nécessaires pour la mise en place des budgets adaptés. Il se
trouve alors que l’essentiel pour l’effectivité du principe de l’équilibre réel
du budget communal a été renvoyé à une expression "fourre tout" à
savoir : « toutes autres informations » spécifiques et sur la demande du
maire. Il revient alors au maire et/ou au conseil communal d’imaginer les
renseignements qui leur seraient indispensables pour l’élaboration du
budget. Cet effort demandé à des acteurs qui ne sont pas forcément
avertis des questions financières est une entrave à l’enracinement du
principe de l’équilibre réel du budget communal.
Les imperfections du droit béninois de l’équilibre réel du budget
communal ne s’estompent pas avec la mise en place du budget. Elles se
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retrouvent également dans les dispositions régissant son exécution ;
lesquelles se sont peu préoccupées du déficit budgétaire.
Paragraphe 2 : La non maîtrise du déficit budgétaire
Le droit de l’équilibre réel du budget communal souffre en partie,
du fait que le budget primitif soit voté avant l’arrêt définitif des comptes
de la commune et que le budget supplémentaire ne soit pas rendu
obligatoire pour chaque exercice budgétaire. Ainsi, le vote tardif du
compte administratif (A) et l’abandon du déficit budgétaire en fin de
gestion (B) sont autant de freins à l’effectivité du droit de l’équilibre
budgétaire des communes.
A - Le délai légal de vote du compte administratif de la commune
L’équilibre obtenu à la fin du processus d’élaboration du budget
n’est que théorique, car « c’est après l’exécution que l’on peut vérifier s’il
a été en équilibre réel ou non »125.
Le compte administratif de la commune régulièrement approuvé
par l’autorité de tutelle est la source, par excellence, de vérification du
niveau de l’équilibre d’un budget. Il est donc l’outil d’appréciation de la
sincérité des prévisions budgétaires, d’une part et de mesure des
performances de la commune, d’autre part.
C’est au regard du compte administratif de l’exercice antérieur
que le conseil communal devrait voter le budget à venir puisqu’il
disposera d’éléments fiables d’appréciation de ses propres capacités en 125 Raymond FERRETI, Cours sur les finances locales, Université de Metz, p. 33.
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matière de gestion budgétaire. Il est également d’une grande utilité pour
l’autorité de tutelle à l’occasion de l’approbation du budget communal.
Mais, ce compte administratif ne pouvant pas être disponible avant le
vote et l’approbation du budget primitif126 au 31 mars au plus tard, le
conseil communal et l’autorité de tutelle s’appuient, dans la réalité, sur le
point d’exécution de l’exercice antérieur qui lui, n’est pas encore
recouvert d’une valeur juridique.
La technique de la pénultième année corrigée, généralement
utilisée pour l’évaluation des recettes de l’année N+1 ne résout pas
entièrement le problème. D’abord, elle ne s’intéresse qu’aux recettes.
Ensuite, elle n’est pas applicable pour la détermination de certaines
recettes telles que les subventions de l’Etat, les apports des partenaires
au développement, les emprunts etc.
L’absence du compte administratif de l’exercice précédent au
moment de l’élaboration du budget de l’exercice suivant, limite les
capacités des acteurs intéressés à maîtriser certaines contre-
performances. C’est ainsi, que le déficit budgétaire de l’exercice
précédent peut être laissé pour compte.
126 Articles 30 et 50 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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B – Le déficit budgétaire laissé pour compte
Le législateur prévoit au titre des dépenses obligatoires, « les
déficits de clôture de l’exercice précédent »127. Mais, cette disposition
n’est pas assortie de mesures obligatoires pour sa mise en œuvre. A
l’exception du collectif budgétaire non obligatoire aux termes de la loi,
aucun mécanisme n’est prévu pour prendre immédiatement en compte
le déficit budgétaire constaté après l’approbation du compte
administratif.
Le déficit budgétaire de la commune au titre de l’année N ne peut
être pris en compte que dans deux cas. Au mieux des cas, au titre de
l’année N+1 à travers le collectif budgétaire. Mais, il s’agit là d’une
probabilité dans la mesure où le collectif budgétaire, faut-il le rappeler,
n’est pas obligatoire pour tout exercice. Au cours du deuxième exercice
budgétaire suivant celui au titre duquel il a été constaté, car le délai légal
d’adoption du compte administratif de l’année N est le 1er juillet de
l’année N+1. Cette longue parenthèse entre exercices budgétaires peut
être cause d’oubli ou d’abandon par les acteurs chargés de la mise en
place du budget communal.
Cette situation est aggravée par l’absence d’encadrement du
déficit. Au sens du droit positif béninois, le déficit budgétaire ne connaît
pas de limitation. Il suffit seulement pour la commune se trouvant dans
un cas de déficit à la clôture d’un exercice budgétaire donné de prévoir
au prochain budget les ressources suffisantes pour résorber le déficit.
Elle n’est autrement pas inquiétée par rapport au taux du déficit si ce
127 Article 17 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
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n’est que les intimidations de la Commission Nationale des Finances
Locales.
Au regard de ce qui précède, le droit de l’équilibre du budget
communal peine à s’enraciner au Bénin. Cependant, les fondements
essentiels existent et devraient pouvoir garantir son effectivité. Il y a
alors lieu d’explorer les pistes possibles pour la pratique du droit de
l’équilibre réel des budgets communaux au Bénin.
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DEUXIEME PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE A
ENRACINER AU BENIN
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Les fondamentaux pour le droit de l’équilibre réel des budgets
communaux ont été prévus et institués par la Constitution du 11
décembre 1990 et la loi portant régime financier des communes en
République du Bénin. En effet, le principe de la libre administration des
collectivités locales posé par la Constitution a été concrétisé par la loi,
laquelle a créé soixante dix sept (77)128 communes dotées de la
personnalité juridique et de l’autonomie financière. L’une des
expressions de cette autonomie financière est le budget communal qui
doit être en équilibre réel. Mais, cet équilibre réel ne sera une réalité que
si les instruments juridiques s’y prêtent.
Cette deuxième partie permet d’explorer les pistes de
renforcement des instruments juridiques proposés par les textes en
vigueur en ce qui concerne l’autonomie financière des communes en
général et le principe de l’équilibre réel du budget communal en
particulier. La démarche consiste à examiner d’abord, les possibilités de
renforcement des capacités des acteurs chargés de la gestion
budgétaire locale (chapitre I) et à s’intéresser ensuite à la problématique
de l’autonomie financière des communes (chapitre II).
128 Article 7 de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 précitée.
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CHAPITRE I : LE RENFORCEMENT DES INSTRUMENTS JURIDIQUES
Le principe de l’équilibre réel du budget communal s’apprécie au
moment de la mise en place du budget communal et au moment du vote
du compte administratif129. Le respect de cet équilibre incombe au
conseil communal (section 1) et au préfet, autorité de tutelle (section 2).
Pour ce faire, ils ont besoin d’être outillés pour accomplir, au mieux, leur
mission.
Section 1 : Le renforcement des capacités de la commune
Les prérogatives des organes communaux, en matière du droit de
l’équilibre réel du budget communal, sont exercées sur tout le cycle
budgétaire local. Mais, les moments forts sont l’élaboration du budget
(§1) et le vote du compte administratif (§2).
Paragraphe 1 : L’amélioration de la procédure de vote du budget
La procédure de vote du budget communal préconisée par l’article
24130 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des
communes en République du Bénin n’aguerrit pas suffisamment les
organes communaux et particulièrement le conseil communal qui doit
s’assurer, en dernier ressort, de l’équilibre réel du budget. Les
instruments d’appréciation de cet équilibre ne sont pas entièrement mis
129 Le Conseil d’Etat français a clairement posé le principe : la légalité d’un acte s’apprécie le jour même de la prise dudit acte, CE, 27 mai 1994, Département du Tarn c/Barbut.
130 Cet article indique simplement que le budget est proposé par le maire et voté par le conseil communal. Aucune indication n’est donnée quant à la procédure de vote par le conseil communal.
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en place131. Il en est ainsi du décret relatif aux annexes explicatives du
budget communal et de celui portant sur le pourcentage minimum des
recettes de fonctionnement qui doivent être consacrées aux dépenses
d’investissement.
Pendant que se mettent progressivement en place les autres
instruments juridiques prévus par la législation en vigueur, il est
souhaitable d’accroître les conditions d’effectivité du principe de
l’équilibre réel des budgets communaux au Bénin. A cet effet, la solution
peut tenir en trois points regroupés en deux rubriques :
l’institutionnalisation de débat d’orientation budgétaire (A), le
renforcement des éléments explicatifs des inscriptions budgétaires et la
définition des modalités de vote du budget communal (B).
A - L’institution du débat d’orientation budgétaire
Le débat d’orientation budgétaire fait déjà partie des pratiques
suggérées par les normes communautaires dans le processus
d’élaboration des budgets locaux. En effet, les Directives de l’Union
Economique et Monétaire Ouest Africaine recommandent : « le conseil
de la collectivité débat et fixe les orientations budgétaires de même que
les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois au
plus tard avant l’examen du budget et dans les conditions prévues par
les réglementations nationales »132. Cette norme mérite d’être pratiquée
131 Les décrets prévus aux articles 5 et 23 de la loi portant régime financier des communes aux fins de donner plus de lisibilité sur les prévisions budgétaires n’ont pas encore vu le jour.
132 Article 46 de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011.
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en raison de ce qu’elle aspire à la mise en œuvre de budgets largement
partagés par les conseillers communaux.
L’objectif du débat d’orientation budgétaire est de permettre une
meilleure appropriation des projections budgétaires par les conseillers
communaux. Il donne, en effet, l’occasion au conseil communal de tracer
les grandes orientations budgétaires que le maire devra prendre en
compte dans le projet de budget. Il permet, par ailleurs, une large
information autour du budget ; toutes choses favorables à une exacte
estimation des prévisions budgétaires. C’est pour ces raisons
certainement que le débat budgétaire est devenu, en France, une
formalité substantielle dans la procédure budgétaire133. Ainsi, avant134 la
session de vote du budget, il sera organisé une séance dite d’orientation
budgétaire ; séance au cours de laquelle le conseil communal exprime
ses grandes préoccupations pour le budget à venir. Cette séance doit
faire l’objet d’une délibération distincte de celle de vote du budget135
puisqu’elle constitue par elle seule, un acte administratif soumis au
contrôle de légalité. Le débat d’orientation budgétaire devra intervenir
dans un délai raisonnable136 pour permettre au maire d’opérer les
modifications nécessaires avant la session de vote du budget communal.
133 Le tribunal administratif français a estimé que le budget non précédé du débat budgétaire est entaché d’illégalité pouvant entraîner l’annulation dudit budget. Tribunal administratif de Versailles ; 28 décembre 1993, commune de Fontenay le Fleury.
134 Le débat d’orientation budgétaire a lieu avant la session de vote du budget, Tribunal administratif de Versailles, 16 mars 2001, commune de Lisses.
135 Tribunal administratif de Montpellier, 11 octobre 1985, M. Bard c/commune de Bédarieux.
136 L’article L.2312-1 du Code Général des Collectivités Territoriales françaises fixe ce délai à deux mois précédant la session de vote du budget.
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Ce débat d’orientation budgétaire n’occulte pas le travail à faire
sur les informations nécessaires à l’établissement de l’équilibre réel du
budget communal.
B - Les informations nécessaires au respect du principe de l’équilibre réel
Les informations nécessaires à l’établissement et à l’appréciation
du réalisme budgétaire par les organes communaux pourraient faire
l’objet du décret137 prévu à l’article 5 de la loi portant régime financier des
communes en République du Bénin. En tout cas, ces informations
devront permettre au maire d’élaborer le budget et au conseil communal
de comprendre les prévisions budgétaires. Elles se rapportent à
plusieurs éléments138 que sont : les budgets annexes des établissements
et services communaux disposant d’une autonomie financière, l’état des
décisions du conseil communal en matière de taux d’impôts directs
locaux, l’état de la dette à long et moyen terme, l’état des créances à
long et moyen terme, l’état des emprunts garantis par la commune, l’état
du personnel communal, l’état de consommation des crédits de l’année
précédente, l’état de réalisation des recettes, la situation détaillée des
dépenses de l’année précédente, la situation détaillée du budget de la
commune et la situation de réalisation des dépenses.
Par ailleurs, les dispositions du décret n° 2005-371 du 23 juin
2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat
indispensables à l’établissement du budget de la commune pourraient
137 Il s’agit du décret devant fixer la liste des annexes obligatoires au budget communal.
138 Propositions de documents nécessaires à la justification des inscriptions budgétaires par les rédacteurs du « Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales », version finale, juin 2005, p. 70.
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être complétées pour préciser les bases139 de calcul de certains
montants notamment, ceux des renseignements indiqués à l’article 3 de
ce décret à savoir : la subvention salariale, la subvention de substitution
à la taxe civique, la subvention à l’équilibre du budget de
fonctionnement, la subvention ou dotation d’investissement et
d’équilibre, les fonds de solidarité des communes, les dispositions
nouvelles relatives à certains impôts perçus au profit des communes et
les transferts de fonds. Une telle mesure aguerrit la commune dans la
projection de l’accompagnement attendu de la part de l’Etat au titre d’un
exercice budgétaire donné.
En plus de ces informations, le budget transmis aux conseillers
communaux doit être accompagné d’une synthèse explicative produite
par le maire. Il s’agit d’une note explicative du budget communal et qui
facilite la compréhension de celui-ci140. Nonobstant le contenu de cette
note explicative, toutes autres informations jugées nécessaires à la
compréhension du budget peuvent être mises à la disposition de tout
conseiller communal qui en fait la demande. Evidemment, un délai devra
être fixé pour ces genres de requête ; soit une semaine au plus tard
avant la séance de vote du budget.
Enfin, il s’agit de préciser comment le budget communal doit être
voté. En général, le budget est voté dans sa globalité et en équilibre des
139 En Belgique par exemple, les communes sont réparties par catégories et les pourcentages affectés à chaque catégorie de commune sont prévus par la loi de sorte que quiconque peut déterminer au titre d’une année donnée le montant des dotations accordées aux communes (cf. articles L1332-4 à L1332-11 du code de la démocratie locale et de la décentralisation de la Wallonie).
140 L’article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales (françaises) ci-dessus prévoit que la note synthèse soit jointe à la convocation du conseil.
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recettes et des dépenses141. Or, l’équilibre avant d’être global doit être
réalisé par section142. Mais, l’équilibre par section ne sera réel que si les
inscriptions budgétaires ont été évaluées de manière sincère pour
chacun des chapitres et, à l’intérieur des chapitres, pour chacun des
articles. L’atteinte de ce résultat suppose une attention soutenue de la
part des organes communaux, car « le principe de sincérité implique que
les prévisions de ressources et de charges de la collectivité territoriale
soient évaluées de façon sincère. Elles doivent être effectuées avec
réalisme et prudence compte tenu des informations disponibles au
moment où le budget est établi »143.
C’est pourquoi, il est indiqué de prévoir le vote du budget
communal au moins par chapitre puis par section avant le vote global.
En tout cas, « le budget est adopté par chapitre et, si le conseil le
décide, par article »144. Une telle procédure met le conseil communal à
l’abri d’erreurs, car « en aucun cas, le budget des dépenses et des
recettes des communes ne peut présenter, un solde à l’ordinaire ou à
l’extraordinaire en déficit ni faire apparaître un équilibre ou un boni
fictifs »145. La source de vérification du respect de cette procédure sera la
délibération du conseil communal relative au vote du budget.
141 La loi portant régime financier des communes en République du Bénin ne donne aucune modalité particulière de vote du budget communal.
142 Article 1612-4 du code général des collectivités territoriales françaises prévoit l’équilibre par section comme l’une des conditions de l’équilibre réel du budget local.
143 Article 14 de Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011.
144 Luc SAIDJ, Finances publiques, Paris, Dalloz, 3è ed, 2000, p.250.
145 Article L1314-1 du code de la démocratie locale et de la décentralisation de la région Wallonne (Belgique).
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L’élaboration de ces différents instruments juridiques permettra la
mise en place de budgets réalistes par les organes communaux. Elle doit
être renforcée par la prise en compte des résultats définitifs de l’exercice
précédent à l’occasion de l’élaboration du budget.
Paragraphe 2 : La valorisation du compte administratif
Les mesures d’enracinement du principe de l’équilibre budgétaire
doivent également se préoccuper de la prise en compte du déficit de
l’exercice écoulé ; d’où la nécessité de valoriser le compte administratif,
seul « document de synthèse qui présente les résultats d’exécution du
budget de l’exercice »146. En effet, « il permet de comparer ligne par ligne
les prévisions et les réalisations »147.
Le compte administratif apparaît de ce fait comme la meilleure
référence de vérification du niveau d’exécution du budget communal et,
partant, d’appréciation de l’équilibre budgétaire, car « on ne peut pas
voter un budget en déséquilibre, mais l’exécution peut dégager un
déficit »148. En l’état actuel de la législation, le conseil communal ne
dispose pas d’éléments nécessaires pour apprécier la sincérité des
inscriptions budgétaires. Ceci est dû au délai d’adoption du compte
administratif (A) et à l’absence d’annexes explicatives du compte
administratif (B).
146 Jean-Bernard MATTRET, Les finances locales, Paris, CNFPT, 2006, p. 50.
147 Raymond MUZELLEC, Finances Publiques : Etat, collectivités territoriales, union européenne, op. cit., p. 155.
148 Etienne DOUAT et Xavier BADIN, Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales, locales, op.cit., p. 129.
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A - Le délai d’adoption du compte administratif
La seule condition pour le conseil communal de connaître et
d’apprécier objectivement ses performances budgétaires au titre d’un
exercice donné est de disposer du compte administratif y relatif. C’est à
partir de ce document qu’il peut porter un jugement soutenu sur la réalité
de l’équilibre budgétaire, car « le contrôle du conseil communal peut
s’exercer à l’occasion du vote des documents budgétaires modificatifs,
mais il se manifeste surtout à l’occasion de l’arrêté des comptes
constitué par le vote du compte administratif »149.
Or, « le conseil communal délibère au plus tard le 1er juillet de
l’année suivant l’exercice sur le compte administratif présenté par le
maire »150. Ainsi, le compte administratif peut alors intervenir et, c’est
généralement le cas, après la mise en place du budget communal. Ceci
contrevient au principe suivant lequel « les déficits de clôture de
l’exercice précédent »151 constituent des dépenses obligatoires152. Ce
principe s’impose à la commune qui ne saurait se dérober sous peine de
se voir rappeler à l’ordre par l’autorité de tutelle pour non inscription de
dépenses obligatoires.
Cette prescription légale suppose que le compte administratif est
voté avant la mise en place du budget de la commune. C’est l’une des
conditions d’effectivité du principe de l’équilibre réel du budget
communal.149 Luc SAIDJ, Finances publiques, op. cit., p.257.
150 Article 50 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
151 Article 17 dernier tiret de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.
152 L’article 17 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée a, en listant les dépenses obligatoires au budget communal, inclut les déficits de clôture de l’exercice précédent.
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Pour y parvenir, le législateur a le choix entre subordonner la mise
en place du budget à l’adoption préalable du compte administratif de
l’exercice précédent et rendre obligatoire le collectif budgétaire dès lors
que l’exercice précédent dégage un déficit en fin de gestion. Dans la
première hypothèse, le vote du compte administratif a obligatoirement
lieu avant le 31 mars de l’année suivant l’exercice considéré et, de
préférence, aux mois de janvier ou février153. Dans ce cas, la mise en
place du budget primitif de l’exercice en cours interviendra au lendemain
du vote de ce compte administratif. Mais, une telle mesure serait un
assouplissement important au principe de l’annualité budgétaire ; d’où la
difficulté à y recourir. Dans la seconde hypothèse, le budget
supplémentaire est rendu obligatoire dès lors que le compte administratif
de l’exercice précédent dégage un déficit budgétaire. Cette mesure
permet la prise en compte du déficit budgétaire de l’année N à l’exercice
suivant. Elle paraît plus plausible. Mais, sa mise en œuvre doit impliquer
une diminution des dépenses facultatives à concurrence du déficit
constaté puisqu’il n’y aura pas eu de recettes nouvelles en ce moment.
La valorisation du compte administratif suppose, par ailleurs, que
les informations qu’il contient ne souffrent pas de contestation. Or, il ne
saurait en être ainsi si les conseillers communaux ne l’ont pas réellement
approprié avant son adoption.
153 L’autorité de tutelle devant disposer d’un mois pour étudier et approuver le budget, le vote par le conseil doit alors intervenir avant la fin du mois de février.
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B – Les annexes au compte administratif
Les documents budgétaires ne sont pas toujours faciles
d’exploitation par le commun des mortels. Dans le contexte de la
décentralisation où les conseillers communaux ne sont pas forcément
instruits154 à plus forte raison avertis des questions financières, il est utile
que les documents financiers soient le plus possible adaptés au niveau
de ceux qui sont chargés de leur manipulation. D’où, l’intérêt que les
documents budgétaires soient accompagnés d’annexes explicatives
nécessaires à leur compréhension et à leur appropriation par les
conseillers communaux. C’est une précaution de certification des
documents financiers produits par la commune dont le compte
administratif, car « pour que les résultats soient repris dès le budget
primitif, il faudrait qu’ils soient fiables »155.
Les annexes indispensables à la compréhension du compte
administratif doivent donner les informations précises sur les dettes et
créances de la commune, sur les engagements en cours et sur l’état
général du patrimoine. A cet effet, les rédacteurs du Guide de contrôle
de légalité des actes des autorités communales proposent comme
annexes156 au compte administratif, l’état des dettes, l’état des dettes
dont les emprunts sont renégociés, le tableau d’amortissement de la
dette, l’état des engagements donnés par la commune, l’état des
immobilisations, l’état des provisions réglementées et de répartition des
charges, la présentation consolidée des résultats, l’arrêté des comptes, 154 Conformément à l’article 38 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 précitée, seuls « le maire et ses adjoints doivent savoir lire et écrire le français ». Les autres élus n’y sont pas tenus.
155 Etienne DOUAT et Xavier BADIN, Finances publiques : Les finances communautaires, nationales, sociales, locales, op.cit., p. 447.
156« Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales », version finale, juin 2005, p. 80.
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l’état récapitulatif des entrées et des sorties de l’actif durant l’exercice et
le compte de gestion du comptable.
Ces renseignements se rapportent aux efforts fournis par les
agents chargés de l’exécution du budget chacun en ce qui le concerne.
Ceci permettra au conseil communal d’apprécier une fois encore les
prévisions qui avaient été faites. Si malgré les efforts fournis par les
agents de recouvrement des recettes budgétaires, il est observé un écart
important entre les prévisions et les réalisations, alors l’équilibre réel
n’aura pas été respecté lors de l’élaboration du budget : les recettes
auront été surestimées. Si à l’inverse, les réalisations dépassent de très
loin les prévisions, c’est certes, une performance mais là aussi le
principe de l’équilibre réel n’aura pas été observé, car les prévisions
auraient été sous-évaluées. Il importe alors que les renseignements
pouvant permettre aux conseillers de porter de telles appréciations
objectives soient institués par le droit positif afin d’orienter, de manière
uniforme, les conseils communaux sur toute l’étendue du territoire
national.
Cette amélioration des conditions de mise en œuvre du droit de
l’équilibre réel au niveau des communes doit être concomitant au
renforcement des capacités de l’autorité de tutelle chargée d’approuver
et de suivre l’exécution des budgets locaux.
Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire
A l’opposé du contrôle de légalité des actes des autorités locales,
le contrôle budgétaire proprement dit n’est pas suffisamment
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réglementé. Les instruments juridiques aux mains de l’autorité de tutelle
ne sont pas suffisants pour lui permettre d’apprécier le respect ou non du
principe de l’équilibre réel des budgets communaux.
Pour y remédier, certains préalables sont nécessaires (§1). En
plus de cela, il importe d’accroître les capacités de l’autorité de tutelle
pour le suivi de la gestion budgétaire locale (§2).
Paragraphe 1 : Les préalables à l’approbation du budget local
L’autorité de tutelle a besoin d’être suffisamment éclairée au
moment de l’approbation du budget communal. A cet effet, la mise en
place d’un comité d’étude du budget communal (A) et le renforcement
des éléments d’appréciation de l’équilibre budgétaire par l’autorité de
tutelle (B) sont déterminants.
A – La mise en place d’un organe d’étude du budget communal
L’autorité de tutelle dispose d’un délai relativement court pour
approuver le budget communal : un mois. Au bout de ce délai,
« l’autorité de tutelle, assistée du délégué du contrôleur financier dans le
département, doit donner son approbation »157. Outre, la brièveté du
délai, l’autorité de tutelle est assistée seulement du délégué du
contrôleur financier pour approuver le budget.
L’instance ainsi préconisée paraît faible pour l’étude de l’équilibre
réel du budget communal dans le temps imparti à la tutelle pour
approuver le budget. La preuve en est que dans la pratique, chaque
157 L’article 29 de la loi n° 98-007 du 15 janvier précitée.
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autorité de tutelle crée, sous son "règne", un comité d’étude des budgets
communaux.
Le principe d’adaptabilité du droit à la société recommande que le
droit positif béninois s’inspire de la pratique pour créer un cadre général
d’étude des budgets communaux. En attendant cette évolution
souhaitée, l’appréciation de l’équilibre réel du budget communal requiert
la participation de certains chefs de service identifiés pour la pertinence
de leur secteur d’intervention. Il s’agit de ceux en charge des finances,
de la tutelle, de la planification et des politiques de développement.
Outre le contrôle de la légalité, ces acteurs sont à même de remonter
aux performances budgétaires d’une commune au titre des exercices
antérieurs et d’établir la courbe d’évolution des réalisations en vue
d’aboutir à une appréciation objective des prévisions. Ils sont également
outillés pour apprécier les choix de développement opérés par la
commune.
Cet organe départemental statuera sur les budgets soumis à
approbation et déposera son rapport au préfet, autorité de tutelle. Ceci
irait au-delà des commissions départementales actuelles dont la
composition et le mode de fonctionnement varient d’un département à un
autre et d’une autorité de tutelle à une autre. Il pourrait faire l’objet d’un
décret qui précisera, en plus des membres, le mode de fonctionnement
de l’organe.
Le cadre ainsi préconisé s’appuierait sur des éléments indiqués par
les textes en vigueur pour apprécier l’équilibre du budget communal.
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B – Les éléments d’appréciation de l’équilibre réel du budget communal
La procédure d’approbation du budget communal par l’autorité de
tutelle ne pose pas problème. Mais, c’est l’appréciation même de
l’équilibre réel qui soulève quelques préoccupations. Tout se passe
« dans un contexte où le fondement juridique est souvent inexistant »158
ou insuffisant. En effet, les éléments de vérification de l’équilibre réel du
budget communal par l’autorité de tutelle n’ont pas été précisés ; ne
serait-ce que par voie réglementaire. Même si les annexes obligatoires
et la présence du contrôleur financier sont des atouts importants pour
l’appréciation du budget communal par l’autorité de tutelle, la vérification
de l’équilibre budgétaire requiert un peu plus d’instruments. La preuve en
est que l’approbation des budgets communaux reflète généralement la
qualité des relations entre l’autorité de tutelle et le maire. Il se développe
à ce niveau précis de la procédure budgétaire une sorte de
"camaraderie" qui nuit à l’effectivité du principe de l’équilibre réel.
Il importe, pour y remédier, de fixer clairement les instruments
permettant à l’autorité de tutelle de vérifier que les conditions d’équilibre
budgétaires sont réunies. A ce propos, le code général des collectivités
territoriales françaises considère que : « le budget de la collectivité
territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la
section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les
recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque
le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit
de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette
section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux
158 Nicaise MEDE, « L’autonomie financière des assemblées parlementaires en Afrique francophone », in Revue française de finances publiques n° 106, Paris, L.G.D.J., avril 2009, p.287.
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dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des
ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des
annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice »159.
Ainsi, outre les annexes obligatoires au budget communal, il est
souhaitable que le receveur des finances, dépositaire départemental des
rapports de gestion des receveurs percepteurs dresse un rapport annuel
sur la gestion budgétaire. Ce rapport mettra l’accent sur les cas de
bonnes pratiques observés au cours de l’exercice budgétaire ainsi que
les mauvaises pratiques qui ont été décelées. Un tel exercice aura
l’intérêt de préparer l’autorité de tutelle par rapport aux communes qui
attendent qu’une attention particulière soit accordée à leur budget.
Le renforcement des capacités de l’autorité de tutelle doit
s’étendre au suivi de l’exécution du budget par le maire.
Paragraphe 2 : Le renforcement du suivi de l’exécution du budget
Le suivi de l’exécution du budget communal, par l’autorité de
tutelle, vise deux objectifs principaux, à savoir : le maintien de l’équilibre
du budget et la réalité du reversement d’un pourcentage des recettes de
fonctionnement destinées à couvrir des dépenses d’investissement.
Pour l’atteinte de ces objectifs, l’autorité de tutelle doit disposer
d’un droit de rappel à l’ordre (A). Les prélèvements au profit des
dépenses d’investissement doivent être constatés aussi bien en
prévisions qu’en réalisations (B).
159 Article 1612-4 du code général des collectivités territoriales (France).
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A – Le pouvoir de rappel à l’ordre de l’autorité de tutelle
Le suivi de l’exécution budgétaire par le préfet, autorité de tutelle
ne devrait pas s’arrêter qu’aux dépenses engagées160. Ayant donné son
approbation, l’autorité de tutelle a ainsi marqué son accord quant au
respect, par le conseil communal, du principe de l’équilibre réel161. Par
souci de bonne gestion budgétaire et de suivi de l’exécution de son
engagement, l’autorité de tutelle devrait par conséquent veiller, de bout
en bout, à la bonne exécution du budget en vue de s’assurer de ce que
l’équilibre réel présumé lors de l’approbation du budget communal est
vérifié. A cet effet, l’article 44 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999
portant régime financier des communes en République du Bénin mérite
d’être renforcé pour prendre en compte l’exécution budgétaire dans son
ensemble.
La mesure prescrite par l’article précité devrait être complétée par
une autre qui donnerait pouvoir à l’autorité de tutelle d’attirer l’attention
du conseil communal sur un éventuel risque au cas où les réalisations
ne seraient pas de nature à confirmer l’équilibre réel du budget en cours
d’exécution. Elle pourrait en cas de persistance du déséquilibre, amener
l’autorité de tutelle, à la fin du deuxième trimestre, à demander à la
commune concernée de réajuster ses prévisions à la faveur d’un budget
supplémentaire. L’entêtement des autorités communales à ne pas
déférer à la demande du préfet, peut être assimilé à une compromission
du développement local. Or, « en cas de faute grave, l’autorité
160 L’article 44 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée prévoit que le maire communique trimestriellement sa comptabilité des dépenses engagées à l’autorité de tutelle.
161 En vertu des articles 4 et 31 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, l’autorité de tutelle ne doit donner l’approbation que si elle estime que le budget est en équilibre réel.
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supérieure peut, après les avoir entendus ou invités à fournir des
explications sur les faits qui leur sont reprochés, suspendre les maire et
adjoints » 162. En réalité, le développement local étant la raison d’être des
communes, l’autorité de tutelle peut se permettre de durcir le "ton" pour
arrêter une dérive même si la finalité n’est pas de suspendre une autorité
locale. Elle n’en a d’ailleurs pas le pouvoir.
La prévention ou la prise en compte du déficit budgétaire, le cas
échéant, doit être couplée de la réalisation effective des prélèvements de
ressources de la section de fonctionnement destinées aux dépenses
d’investissement.
B – La réalité des prélèvements de ressources pour les investissements
En attendant la prise du décret devant déterminer le taux des
recettes de fonctionnement destinées à couvrir les dépenses
d’investissement, il convient de préciser que ce taux doit s’appliquer, non
seulement, aux prévisions, mais également, aux réalisations. C’est
d’ailleurs une logique qui permettra de soutenir le respect du principe de
l’équilibre budgétaire dans toutes ses dimensions. Ainsi, à la fin de
l’exercice budgétaire, l’autorité de tutelle doit s’assurer de ce que le
montant des recettes de fonctionnement effectivement réalisé a été
réduit du montant163 destiné aux dépenses d’investissement.
Pour ce faire, l’autorité de tutelle doit être fondée à statuer sur ce
cas avant l’approbation du compte administratif de la commune. Ceci
162 Marc DONIER, Gilles DESVIGNES, Le budget communal, Paris, Vie publique, 1978, p.182.
163 Montant obtenu à partir de l’application du taux prévu à l’article 23 infine de la loi n° 98-007 du 15 janvier précitée sur les recettes de fonctionnement effectivement réalisées.
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pourrait faire objet d’un arrêté préfectoral portant constatation du
prélèvement effectif, par la commune sur les recettes de fonctionnement,
du montant nécessaire pour couvrir certaines dépenses
d’investissement. Une telle démarche permet de crédibiliser la commune
vis-à-vis des partenaires au développement. C’est aussi une garantie
pour la commune que les fonds d’appui au développement des
partenaires n’ont pas servi à couvrir des charges qui, aux termes des
accords de financement, ne sont pas éligibles.
Les conditions d’effectivité du droit de l’équilibre réel des budgets
communaux au Bénin intègrent également une véritable autonomie
financière des communes et le déplacement du pôle du contrôle
budgétaire.
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CHAPITRE II : LA PROBLEMATIQUE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE
La décentralisation est une condition indispensable des régimes
démocratiques. Le Président français, François MITTERAND,
s’intéressant à son pays pensait d’ailleurs à ce propos que « la France a
eu besoin d’un gouvernement fort et centralisé pour se faire. Elle a
aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire »164.
Dans la même lancée, le Bénin a eu recours à la décentralisation pour
renforcer la démocratie à la base et promouvoir le développement local.
Mais, ce dernier objectif ne sera atteint que si les collectivités locales
béninoises disposent de moyens suffisants pour la satisfaction des
besoins collectifs à travers des « champs d’intervention de plus en plus
larges tant au plan économique qu’au plan social »165. A cet effet, il
convient de renforcer les pouvoirs financiers de la commune (section 1)
quitte à corser par ailleurs, le contrôle sur les collectivités locales
(section 2).
Section 1 : La question des ressources propres
La qualification "ressources propres" par distinction avec les
"ressources externes" désigne les ressources dont les collectivités
locales ont une certaine maîtrise. Mais, ne s’agit-il pas là d’une mauvaise
conception lorsque l’on s’intéresse au régime juridique de ces
ressources ? Dans la réalité, les collectivités locales se voient imposées
l’essentiel de leurs ressources qu’elles soient internes ou externes.
164 François MITTERAND cité par Philippe VALLETOUX, in Avis rapport du Conseil Economique et Social, Fiscalité et les finances publiques locales : à la recherche d’une nouvelle donne, 2006.
165 Philippe VALLETOUX, Avis rapport précité, p. 2.
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Dans la recherche de budgets communaux réellement équilibrés,
il urge d’inverser cette tendance par une effective responsabilisation des
communes, d’abord, par rapport à la fiscalité locale (§1) ensuite, par
rapport à la mobilisation des ressources extérieures (§2).
Paragraphe 1 : Les communes et la fiscalité locale
Le débat sur l’autonomie financière des collectivités locales est
loin d’être vidé, car « la fiscalité locale constitue, aujourd’hui encore, une
source d’insatisfaction et de polémique. En dépit des nombreuses
modifications intervenues depuis trente ans, la réforme d’ensemble de la
fiscalité locale demeure un thème d’actualité, toutes les familles
politiques réclamant une réforme globale qui s’est, pour l’instant limitée à
des retouches ponctuelles »166.
Au-delà de ces interventions sommaires sur la fiscalité locale, le
problème se pose en terme de pouvoir de création (A) et de perception
des impôts locaux (B).
A – L’implication des communes dans la détermination des taux d’impôt
La détention du pouvoir fiscal est une condition nécessaire à une
meilleure maîtrise des ressources locales par la commune. Or, de cette
maîtrise des ressources locales dépend la sincérité des prévisions
budgétaires.
Du coup, le pouvoir fiscal apparaît comme étant une des
conditions de réalisation de l’équilibre budgétaire des collectivités
166 Jean CLUZEL, Les finances locales décentralisées, op. cit, p. 77.
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locales. En effet, c’est la condition importante pour une exacte
appréciation des ressources endogènes et partant de la sincérité167 des
inscriptions budgétaires. Mais, il se trouve que ce pouvoir échappe
complètement aux collectivités locales contraintes à manœuvrer dans un
moule à elles imposé par le législateur ; mettant ainsi à mal le principe
de la libre administration des collectivités locales même si le juge
constitutionnel français ne partage pas encore cet avis168.
Les ressources propres s’entendent ici comme étant « le seul
produit des impositions dont les collectivités territoriales sont en mesure
de déterminer le taux »169. Dans un tel contexte, le principe de l’équilibre
réel du budget communal se retrouve dans une double emprise :
limitation de l’impôt, restriction du montant de l’impôt. Ces éléments
conduisent à une faible couverture des besoins à satisfaire. Tout en
maintenant la situation en l’état en raison des risques possibles liés à la
totale responsabilisation des collectivités territoriales quant à la fixation
du taux de l’impôt, il est possible d’entreprendre une démarche prudente.
Elle consistera à impliquer celles-ci dans la fixation des fourchettes par
la loi de finances. A cet effet, la CONAFIL et l’ANCB sont des
opportunités à saisir par la Commission des finances de l’Assemblée
Nationale du Bénin. Un débat national peut être annuellement organisé
sur la question à l’intérieur des associations régionales des communes.
167 Ce principe s’oppose à toute majoration ou minoration des recettes et à la non prise en compte des dépenses obligatoires à leur montant réel.
168 Décision n° 2000-442 du 28 décembre 2000 relative à la loi de finances 2001 dans laquelle le juge constitutionnel français a estimé que la suppression partielle de la vignette n’a pour effet ni de restreindre la part des recettes ni de diminuer les ressources globales des collectivités concernées au point d’entraver la libre administration.
169 Michel BOUVIER, Les finances locales, Paris, L.G.D.J., 11è édition, p. 27.
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Cette démarche devrait s’accompagner de l’implication des collectivités
locales dans la perception de l’impôt.
B – L’implication de la commune dans la perception de l’impôt
La meilleure manière pour l’amélioration des recouvrements, c’est
de responsabiliser les communes dans la perception de l’impôt. En effet,
« les recettes dont la gestion est partagée entre l’Etat et les collectivités
territoriales décentralisées font l’objet de plusieurs plaintes justifiées de
la part des communes actuellement. En effet, l’exclusion de ces entités
dans les phases d’assiette et de recouvrement a, depuis plusieurs
années, favorisé la distraction d’importantes ressources qui auraient pu
permettre d’améliorer davantage le cadre de vie des populations »170. La
preuve en est qu’une étude réalisée en septembre 2010 fait observer
que « de 2004 à 2008, le taux de recouvrement a évolué en dents de
scie »171 dans la commune de Klouékanmè.
Sans l’entière mobilisation des recettes, l’exécution du budget
sera malaisée parce que le maire sera soumis à la rude épreuve de
sélection des dépenses parmi lesquelles il y en a d’obligatoires. Cette
situation peut amener à douter de l’équilibre réel du budget au moment
de son adoption.
Le maire, organe exécutif et ordonnateur du budget de la
commune a intérêt à ce que toutes les recettes prévues soient
170 In le rendement actuel et potentiel de la fiscalité locale des communes : cas du Cameroun, une présentation PowerPoint réalisée par DIN ELAME Richard, Directeur des affaires financières de la communauté urbaine de Douala.
171 Christophe MEGBEDJI, maire de Klouékanmè, in Capacité financière des communes du Bénin et stratégies d’amélioration des recettes propres, une étude réalisée par le Centre International de Formation des Autorités/Acteurs Locaux en septembre 2010.
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mobilisées ; d’où la nécessité de le responsabiliser pour l’entière
mobilisation des recettes prévues au budget. Il s’agira de l’habiliter à
cette mission sans conditions préalables.
L’habilitation consistera à placer les agents de recouvrement sous
l’autorité hiérarchique du maire. Ainsi, il contribuera à la gestion de leur
carrière à travers le système d’évaluation de leurs performances.
L’autre aspect, c’est qu’il faut que le suivi des opérations de
recouvrement soit plus strict qu’il ne l’est actuellement. Outre le
bordereau des recettes et des dépenses mensuellement produit par le
receveur percepteur, l’inspecteur et le receveur des impôts devraient,
eux aussi et avec la même périodicité, rendre compte au maire de leurs
activités assorties d’analyses et de propositions. Le maire peut, après
avis du conseil communal, sommer ces acteurs d’améliorer leurs
prestations. L’autorité de tutelle est informée de cette sommation en
même temps que le receveur des finances.
En tout état de cause, « dans une situation où les ressources sont
limitées, les collectivités territoriales sont amenées à pratiquer une
gestion novatrice, afin d’améliorer la performance de la collecte des
impôts et de la gestion des services »172.
Enfin, la sollicitation de ces services doit être considérée comme
étant l’accompagnement de l’Etat au processus de décentralisation.
Puisqu’il s’agit d’une mission vitale ou de survie pour les collectivités, les
indemnités173 objet de l’article 3 du décret du 23 juin 2005 relatif aux 172 Annuya YOSSUNDARA, « Pour un renouveau de l’autonomie financière des collectivités territoriales en Thaïlande », in Revue française de finances publiques n° 108, Paris, L.G.D.J., octobre 2009, p.189.
173 L’article 3 du décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 fixant les indemnités et primes et leurs modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service communal ou de fonctions communales prévoit trois types
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avantages accordés à certains fonctionnaires de l’Etat seront réduites
aux indemnités de déplacement nécessaires pour la mission.
Tout comme les ressources internes, la mobilisation des
ressources externes exige aussi une forte implication des communes.
Paragraphe 2 : Les communes face aux ressources externes
En plus de l’accaparement du pouvoir de création et de
perception des ressources locales, les collectivités béninoises sont très
limitées dans la mobilisation des ressources extérieures.
L’équilibre budgétaire est en partie tributaire de la mise à
disposition à temps, des informations nécessaires à l’établissement du
budget (A) et de la capacité des communes à mobiliser les ressources
extérieures (B).
A – L’exigibilité des informations nécessaires à l’établissement du budget
Les subventions objet de l’article 3 du décret n° 2005-371 du 23
juin 2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat
indispensables à l’établissement du budget de la commune ne sont pas
exigibles par la commune. La seule position pour la commune
consisterait à attendre jusqu’à ce que l’Etat en détermine le moment de
leur communication174. Il y a alors lieu de trouver un mécanisme pour
d’indemnités (technicité, déplacement et risque) aux agents des services déconcentrés de l’Etat qui concourent à la réalisation des missions communales.
174 Ni l’article 26 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, ni l’article 3 du décret fixant la liste des informations nécessaires à l’établissement du budget communal ne propose la base de calcul et la date d’exigibilité des subventions accordées par l’Etat.
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amener l’Etat à honorer, à temps, ses engagements. En effet, le
comportement actuel de l’Etat contrevient, par ailleurs, au principe de
l’annualité budgétaire et partant perturbe le suivi des objectifs de
l’équilibre réel du budget communal.
L’exemple de la mise en œuvre des dispositions de l’article 10.d
de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des
communes en République du Bénin peut être dupliqué dans l’espèce. En
effet, les bases de calcul et la périodicité de restitution des ristournes
objet dudit article ont été prévues175. Les cas de retard ont été aussi
réglés. La commune est alors suffisamment outillée pour établir non
seulement son budget mais, également, son plan de trésorerie. Il importe
qu’il en soit de même pour les informations à fournir, à partir du budget
national et destinées à l’établissement du budget de la commune.
Etant donné que le développement local exige davantage de
ressources, les communes doivent également être renforcées pour la
mobilisation des ressources extérieures.
B – Les communes et les subventions des accords de financement
Dans le cadre de la mobilisation du financement extérieur tout
aussi important pour l’établissement du budget communal, la
transparence et la célérité dans la consommation des fonds accordés
sont déterminantes. Il y a alors lieu de faciliter non seulement la
traçabilité de l’aide extérieure mais également son utilisation par la
commune bénéficiaire. A ce propos, l’article 5 du décret du 29 juin 2005
indiquant les modalités de consommation des interventions financières
175 Décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 précitée.
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de la coopération décentralisée176 devra être révisé dans le sens de faire
de ce qui est considéré comme dérogatoire, le principe : « à titre
dérogatoire, le ministre chargé des finances peut autoriser l’ouverture
d’un compte bancaire ou postal par la commune béninoise bénéficiaire,
le cas échéant, le receveur-percepteur compétent est cosignataire dudit
compte avec le maire concerné »177. La présence du receveur-
percepteur garantit sans doute de la possibilité pour le Trésor public de
maîtriser les flux financiers enregistrés à cette occasion.
En effet, l’ouverture d’un compte bancaire se révèle alors très
indiquée et plus pratique que la tuyauterie du Trésor public. La première
raison est liée à la célérité dans la consommation des fonds, car la
procédure d’approvisionnement des comptes bancaires des recettes
perceptions par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité
Publique (DGTCP) demeure toujours critiquée même si des efforts
certains sont observés à ce jour. La deuxième raison est d’ordre
pratique. Le suivi et l’évaluation financière de la mise en œuvre de la
convention de coopération décentralisée seront très aisés. Il suffit du
relevé bancaire pour faire un point de situation au plan financier. Ce
point rapporté à la convention ressortira sans peine particulière le niveau
de l’exécution physique de ladite convention.
Par ailleurs, il urge de mettre en place une nouvelle conception du
contrôle budgétaire.
176 Décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 précité.
177 Article 5 alinéa 2 du décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 précité.
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Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire
Dans un processus de décentralisation, la bonne gouvernance
revêt une importance particulière surtout dans le domaine de la gestion
des deniers publics. C’est pourquoi, la transparence, notamment en
matière de gestion budgétaire, devrait occuper une place de choix dans
les administrations locales du fait même de l’absence de frontière entre
l’élu et l’administré qui « du fait qu’il participe au financement de l’action
et de l’activité menées par les administrations publiques a le droit de
savoir la qualité de la gestion publique et il y réserve de plus en plus
d’exigence »178.
A cet effet, les institutions de contre-pouvoir local ou de
tempérance de la prééminence des élus locaux se doivent d’être
outillées pour accomplir, au mieux, leur mission (§1). Dans le même
temps, le déficit budgétaire devra être plus encadré (§2).
Paragraphe 1 : Le renforcement du contrôle de l’équilibre réel
Les conditions actuelles d’appréciation de l’équilibre réel des
budgets communaux par l’autorité de tutelle sont très favorables à des
travers. D’abord, l’autorité de tutelle se retrouve dans une position de
juge et partie, car en même temps qu’elle constate le déséquilibre
budgétaire, elle dispose de tous les pouvoirs pour le rétablir avec ou
sans le consentement du conseil communal, organe délibérant local.
Ensuite, il se développe autour du contrôle budgétaire beaucoup plus un
climat de copinage que d’objectivité. Rien n’empêche l’autorité de tutelle
178 Rufin Théophile LANZOU, Mémoire de Master en Administration Publique, ENA France, Promotion 2005-2007, février 2007, p. 3.
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de porter des appréciations différentes sur deux budgets présentant des
faiblesses similaires ; d’où la nécessité de restreindre les pouvoirs
budgétaires de l’autorité de tutelle (A) et de renforcer la présence des
organes de contrôle à compétences nationales (B).
A – La restriction des pouvoirs de l’autorité de tutelle
En France, le budget des communes n’est pas soumis à
l’approbation préalable de l’autorité de tutelle. Ainsi, si elle « estime que
le budget n’a pas été voté en équilibre réel, le préfet saisira la Chambre
Régionale des Comptes dans un délai de 30 jours à compter de la date
de transmission de l’acte budgétaire »179. Ce délai de trente jours est
impératif180 car son non respect par l’autorité de tutelle peut conduire la
Chambre Régionale des Comptes à rejeter la saisine du représentant de
l’Etat et le budget de la collectivité locale même déséquilibré sera rendu
exécutoire.
Bien que cette mesure ne soit pas applicable au Bénin dans l’état
actuel de la législation, elle constitue, quand même, une source
d’inspiration pour la future relecture des textes de décentralisation.
En tout cas, l’effectivité du principe de l’équilibre réel des budgets
communaux au Bénin, exige la distinction des fonctions d’autorité de
constatation du déséquilibre de celles d’autorité de rétablissement de
l’équilibre budgétaire. L’intérêt de cette distinction est évident lorsque le
déséquilibre budgétaire n’est pas provoqué par la non inscription d’une
dépense obligatoire ou par une provision insuffisante de celle-ci. Le cas
179 Jean-Luc ALBERT, Jean-Louis PEREAU, L’exécution des budgets communaux, Paris, economica, 1997, p.35.
180 Cf. Avis Chambre Régionale des Comptes de Corse, 16 juin 1993, commune de Santa maria poggio.
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échéant, le rétablissement de l’équilibre par l’autorité de tutelle pourrait
paraître arbitraire. L’intervention d’une institution neutre est une condition
de fiabilisation de la sincérité des inscriptions budgétaires. Ainsi, en cas
de constatation par l’autorité de tutelle du déséquilibre budgétaire au
niveau d’une commune, deux cas de figures peuvent s’offrir à la
recherche du rétablissement de l’équilibre réel du budget. S’il s’agit d’un
déséquilibre budgétaire provoqué par la non inscription d’une dépense
obligatoire ou une sous-évaluation de la dépense, l’autorité de tutelle
peut enjoindre directement la commune de procéder à l’établissement de
l’équilibre par la diminution ou la suppression des dépenses facultatives.
A cet effet, le conseil fait parvenir à l’autorité de tutelle une nouvelle
délibération constatant la prise en compte des observations nécessaires
à l’établissement de l’équilibre budgétaire. Ceci se justifie par le fait que
le déséquilibre budgétaire constaté pour ces motifs, ne requiert pas une
expertise particulière dès lors que les annexes nécessaires à la
compréhension des inscriptions figurent au budget. On ferait alors
économie de procédure pour l’approbation du budget communal.
Mais, s’il s’agit d’un déséquilibre budgétaire provoqué par d’autres
situations outre que celles indiquées précédemment, le recours à un
autre acteur ; notamment la Chambre des Comptes de la Cour Suprême
est gage d’objectivité dans l’étude des budgets communaux. Il s’agit
pour l’autorité de tutelle, en même temps, qu’elle saisit la Chambre des
Comptes relativement au déséquilibre constaté, qu’elle notifie à la
commune concernée ses observations et mesures d’établissement de
l’équilibre budgétaire. Si le conseil communal adhère aux mesures
proposées par l’autorité de tutelle, il procède à une nouvelle délibération.
Copie de cette nouvelle délibération est adressée à la Chambre des
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Comptes par les soins de l’autorité de tutelle avec copie de l’arrêté
d’approbation du budget communal. En cas de désaccord, le conseil
communal devra motiver sa position, par écrit, devant la Chambre des
Comptes qui se chargera de départager les protagonistes et
d’approuver, en même temps, le budget de la commune. Il convient de
préciser que dans tous les cas de figure, la commune devra disposer de
son budget au plus tard le 31 mars181 de l’année de gestion. Il est donc
souhaitable que la procédure d’approbation du budget communal
incluant l’intervention de la Chambre des Comptes n’excède pas deux
mois.
La mise en œuvre de cette nouvelle donne appelle la révision de
la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des
communes en République du Bénin et la loi n° 2004-07 du 23 octobre
2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de
la Cour Suprême.
Indépendamment de ce repositionnement de l’autorité de tutelle,
l’Etat devrait systématiser le contrôle de la gestion budgétaire des
communes.
B – La systématisation du contrôle budgétaire des communes par l’Etat
Dans le cadre de la mise en œuvre du FADeC, il a été prévu le
contrôle des communes ainsi que de leurs intercommunales par les
organes de contrôle à compétences nationales. Il s’agit du contrôle
181 Conformément à l’article 28 de la loi n° 98-007 précitée, le 31 mars de chaque année est la date impérative pour que la commune dispose de son budget.
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exercé par « l’Inspection Générale des Finances et l’Inspection Générale
des Affaires Administratives »182.
Dans le contexte de la mise en œuvre du fonds d’appui au
développement des communes, cette disposition se justifie. Déplacée
sur le champ du contrôle de la gestion budgétaire et de la lutte pour
l’effectivité du principe de l’équilibre réel des budgets communaux au
Bénin, elle présente certaines faiblesses. Il aurait fallu qu’un autre acte
réglementaire organise le cas spécifique du contrôle budgétaire des
communes par les organes à compétences nationales.
Une telle mesure aura pour effet de dissuader les autorités locales
qui « croient détenir une souveraineté illimitée sur la gestion des affaires
publiques locales, oubliant souvent la primauté de la souveraineté et de
l’Etat et les limites légales de leurs compétences »183. Désormais, le
souci pour les autorités communales d’asseoir une bonne gestion
budgétaire et/ou d’éviter les représailles des structures de contrôle, les
amènera à veiller au respect des principes qui régissent la matière et
dont le principe de l’équilibre réel du budget communal tant en prévision
qu’en réalisation.
Les nouveaux mécanismes de découragement du déficit
budgétaire participent du vœu d’enracinement du principe de l’équilibre
réel des budgets communaux au Bénin.
182 Article 11 du décret n° 2008-276 du 19 mai 2008 portant création du fonds d’appui au développement des communes (FADeC).
183 S. DOSSOUMON, M. GOGAN, G. TOHOUNDE, S. HOUSSOU, Guide du contrôle de légalité des actes des autorités communales, op. cit., p. 4.
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Paragraphe 2 : Le découragement du déficit budgétaire
Pour le succès du processus de décentralisation au Bénin, il
importe d’insister, sur la promotion de bonnes pratiques. Ainsi, le déficit
budgétaire doit être découragé. A cet effet, l’intervention de la Chambre
des Comptes de la Cour Suprême dans la gestion budgétaire locale doit
être intensifiée (A) en même temps que les communes développant les
bonnes pratiques sont encouragées (B).
A – L’intervention salutaire de la Chambre des Comptes
Le déficit budgétaire suppose un excédent des dépenses sur les
recettes184. Il apparaît après l’exécution du budget et dans le compte
administratif de la commune.
Si le déficit budgétaire traduit, a priori, un cas de mauvaise
gestion, il reflète aussi que le budget n’a pas été en équilibre réel depuis
son élaboration et son approbation par l’autorité de tutelle. La
constatation du déficit budgétaire traduirait que malgré toutes les
mesures prises par le législateur, il a pu y avoir de failles pour que
l’équilibre réel ne soit pas respecté. Le conseil communal n’aura pas
évalué de manière sincère les prévisions budgétaires et que l’autorité de
tutelle n’aura pas eu toute la perspicacité nécessaire pour le constater.
La conséquence immédiate de cet état de choses sera l’abandon ou le
report, pour défaut de ressources financières, de nombreuses actions
qui, pour la plupart sont des actions d’investissement.
184 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, op.cit. p. 276.
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Dans ce contexte, il est indiqué de trouver un intervenant externe
et fort pour tenter de combler le fossé. En effet, le conseil communal et
l’autorité de tutelle auraient été incapables de mettre en place un budget
réellement équilibré.
Pour l’effectivité du principe de l’équilibre réel, les agents chargés
de l’élaboration et de l’exécution du budget communal doivent être
suivis, car "la peur du gendarme est le commencement de la sagesse". A
ce sujet GAUDEMET a estimé que « sans avoir à exercer leurs
attributions, par leur seule présence, les chambres régionales
tempéreront les pouvoirs financiers des autorités décentralisées ». Il faut
alors, pour la bonne gestion budgétaire au Bénin et partant, la réalité de
l’équilibre budgétaire des communes, tourner le regard vers la Chambre
des Comptes de la Cour Suprême. Elle paraît de nos jours, la seule à
même de jouer cet important rôle. Et, puisqu’elle est chargée de
l’apurement185 des comptes des comptables publics, elle peut être
investie de la mission de régulation du déficit budgétaire des collectivités
locales béninoises.
Cette mission consistera à limiter le déficit budgétaire des
communes à un maximum donné186 ; maximum au-delà duquel des
mesures devront être envisagées. Ce maximum appliqué sur la section
de fonctionnement peut varier selon qu’il s’agit d’une commune à statut
particulier ou d’une commune de droit commun. Pour les communes à
185 Aux termes de l’article 42 de la loi n°2004-07 du 23 octobre 2004 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême, c’est la Chambre des Comptes qui juge les comptes des comptables publics.
186 Selon l’article 1613-14 du code général des collectivités territoriales (France), un seuil de déficit budgétaire est fixé en fonction de la taille de la commune.
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statut particulier ce maximum peut être à un taux important en raison de
leurs capacités à pouvoir rapidement remonter la pente. Mais pour les
communes de droit commun le moindre déficit doit pouvoir retenir
l’attention.
Le rôle de la Chambre des Comptes serait de faire procéder à la
résorption de tout déficit budgétaire. « Si le déficit est minime, il doit être
résorbé l’année même de sa constatation »187. « S’il est important, il doit
être résorbé dans la ou les années suivant sa constatation »188.
La promotion des bonnes pratiques budgétaires est une autre
forme de découragement du déficit budgétaire.
B – La promotion des meilleures communes
"La politique du bâton et de la carotte" peut aussi contribuer à
l’effectivité du principe de l’équilibre réel des budgets communaux
surtout dans un contexte ou le processus de décentralisation est
relativement encore jeune.
A cet effet, la pratique actuellement en cours avec
l’accompagnement du ministère en charge de la décentralisation et
baptisée "Trophée de la décentralisation" mérite d’être encouragée et
érigée au rang des normes. Cette expérience devra être travaillée de
manière à faire un grand focus sur la gestion budgétaire en général et le
respect de l’équilibre budgétaire en particulier.
Par un arrêté conjoint des ministres en charge de la
décentralisation et des finances, il est souhaitable de mettre en place un
187 Luc SAIDJ, Finances publiques, op.cit., p.247.
188 Luc SAIDJ, Finances publiques, ibidem, p.247.
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organe technique chargé de proposer les communes ayant fait montre
de bonne gestion budgétaire au titre de chaque exercice. Les communes
ainsi retenues seront récompensées dans la mesure du possible. Il peut
s’agir d’une lettre de félicitation ou de réalisation d’actions
d’investissement extraites des plans de développement communaux. La
mise à la "Une" de ces communes aura un effet stimulateur pour les
autres. Cela permet aussi aux organes de contrôle de savoir où
intensifier les contrôles.
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CONCLUSION GENERALE
La règle de l’équilibre réel du budget communal est si importante
que l’Etat continue d’en assurer le contrôle. En effet, « le principe de
l’équilibre budgétaire est d’application rigoureuse pour les collectivités
territoriales. Le respect de ce principe est assuré par le représentant de
l’Etat »189. En tout cas et en France, le déséquilibre du budget local doit
être sanctionné. Lorsque le déséquilibre est détecté en temps utile, la
sanction est « constituée par le redressement d’office du budget décidé
par le préfet sur proposition de la chambre régionale des comptes – ou,
éventuellement, par une annulation du budget prononcée par la
juridiction administrative »190.
Des efforts ont été fournis par le législateur béninois pour faire
respecter le principe de l’équilibre réel dans la gestion budgétaire des
communes. Cependant, le principe de l’équilibre réel du budget
communal peine à s’affirmer au Bénin. De grands écarts entre les
prévisions et les réalisations de budgets communaux pourtant approuvés
par l’autorité de tutelle continuent d’être enregistrés neuf ans après le
démarrage effectif de la communalisation191.
Les causes de cette situation sont certainement multiples, mais
les plus importantes concernent les insuffisances incontestables des
189 Article 15 alinéa dernier de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011 précitée.
190 Luc SAIDJ, Finances publiques, Finances publiques, op. cit., p.247.
191Félix Sabi-Kanni N’POCHA, Mémoire de fin de formation au cycle II de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature, filière : Administration Générale et Territoriale, op. cit., p. 19.
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textes et « les défaillances inévitables dans leur application »192. Les
insuffisances des textes se manifestent par les faiblesses des lois sur la
décentralisation et celles de leurs décrets d’application ainsi que
l’inexistence de nombreux textes complémentaires tels que les arrêtés,
les circulaires, les directives etc. A ceci, s’ajoutent les défaillances
certaines du contrôle de légalité dues, entre autres, à l’inexistence d’un
cadre formel de référence. Dans un tel contexte, « les autorités de tutelle
ont conçu, de façon empirique, chacune en ce qui la concerne, les
modalités pratiques dont la mise en œuvre ne se fonde pas toujours sur
une démarche logique et progressive »193.
Il s’ensuit que le principe constitutionnel de la libre administration
des collectivités locales célébré par les différentes lois de la
décentralisation reste encore un sujet d’actualité. En effet, face aux
réalités du terrain, les textes de décentralisation ont, dans leur
application, suscité des compréhensions variées, divergentes et parfois
conflictuelles entre les différents acteurs chargés de la mise en œuvre
du processus de décentralisation en général et du principe de l’équilibre
réel du budget communal en particulier. D’un côté, les élus locaux se
croient nantis d’un pouvoir illimité dans la conduite des affaires locales
ignorant ainsi les limites légales des compétences dévolues aux
communes. De l’autre, les autorités de tutelle, imbues de leur suprématie
sur les élus locaux, prennent des décisions qui sont parfois remises en
cause ou inexécutées.
192 S. DOSSOUMON, M. GOGAN, G. TOHOUNDE, S. HOUSSOU, Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales, op. cit., P 4.
193 Ibidem, p.4.
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Dans ces conditions, les différents textes de décentralisation au
Bénin requièrent une relecture "en profondeur" en vue de leur
harmonisation et de leur adaptation aux réalités du terrain.
En plus de cet effort, l’élaboration du droit de l’équilibre réel du
budget communal doit se poursuivre pour prendre en compte des
aspects importants tels que la formalisation des modalités d’approbation
du budget communal et l’institutionnalisation d’un débat obligatoire avant
le vote du budget par le conseil communal.
En ce qui concerne la formalisation les modalités d’approbation
des budgets communaux, il conviendrait d’uniformiser les instances
d’étude desdits budgets par le préfet ainsi que les éléments
d’appréciation de l’équilibre réel. Cette formalisation vise l’harmonisation
de l’exercice d’étude et d’approbation des budgets communaux sur toute
l’étendue du territoire et pour toutes les autorités de tutelle se succédant
au niveau du même département. Pour des raisons de bonne
gouvernance et de recours ultérieurs, il y a lieu de disposer de moyens
nécessaires permettant d’identifier aisément l’auteur du déséquilibre
budgétaire. A défaut, la suppression de l’approbation du budget
communal par le préfet est vivement conseillée. Elle aura pour effet,
l’affirmation de la pleine responsabilité des collectivités locales face au
principe de l’équilibre réel du budget communal et ce, devant la
Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Ainsi, le contrôle de cet
important principe budgétaire des finances locales, aura atteint un seuil
de juridicité tel que les autorités locales y accorderont une importance
particulière de peur, pour elles, de confier la gestion des affaires
publiques locales au juge.
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L’institutionnalisation d’un débat budgétaire obligatoire avant le
vote du budget vise à minimiser, voire écarter les risques d’erreurs dans
les inscriptions budgétaires. A l’instar d’autres pays africains194, le Bénin
se doit d’adopter cette formalité de large partage sur le contenu du
budget communal. Le code des collectivités territoriales du Mali
conditionne le vote du budget, à un débat public ; lequel « débat public
doit être précédé d’une consultation des conseils de villages, de fractions
ou de quartiers constituant les communes »195. Cette large consultation
présente l’avantage d’affiner les inscriptions budgétaires en même temps
qu’elle renseigne et engage les citoyens sur les programmes et projets
de développement local.
Le principe de l’équilibre réel des budgets communaux, gagnerait
enfin, si l’Etat béninois s’efforce de garantir aux communes certaines
opportunités196 offertes par la charte européenne de l’autonomie locale à
savoir :
- « Les systèmes financiers sur lesquels reposent les
ressources dont disposent les collectivités locales doivent
être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour
permettre de suivre, autant que possible, dans la pratique,
l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs
compétences ».
194 Loi n° 95-034/AN-RM du 12 avril 1995 portant code des collectivités territoriales du Mali.
195 Article 174 du code des collectivités territoriales du Mali.
196 Article 9 points 4, 7 et 8 de la charte européenne de l’autonomie locale entrée en vigueur le 1 er septembre 1988.
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- « Dans la mesure du possible, les subventions accordées
aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au
financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions
ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la
politique des collectivités locales dans leur propre domaine
de compétence »
- « Afin de financer leurs dépenses d’investissement, les
collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la
loi, au marché national des capitaux ».
Somme toute, le développement local dont on pare la
décentralisation est conditionné par l’accroissement substantiel des
ressources des collectivités locales. A cet effet, une politique de
décentralisation fiscale s’impose, si l’on cherche réellement à
« promouvoir l’efficacité dans la provision des services au niveau local,
le développement durable, la croissance économique et la réduction de
la pauvreté »197. Celle-ci appelle forcément des « réformes
institutionnelles et la mise à jour des lois »198.
197 Sylvain H.BOKO, Un aperçu sur la décentralisation fiscale et les finances locales en Afrique francophone, Forum d’action pour la gouvernance locale en Afrique francophone, avril 2008, p.2.
198 Sylvain H.BOKO, Un aperçu sur la décentralisation fiscale et les finances locales en Afrique francophone, Forum d’action pour la gouvernance locale en Afrique francophone, ibidem, p.2.
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Loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en
République du Bénin.
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Décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 fixant la liste des informations relevant
des services de l’Etat indispensables à l’établissement du budget de la
commune.
Décret n° 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les
communes et de leurs garanties.
Décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 fixant les indemnités et primes et leurs
modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service
communal ou de fonctions communales.
Décret n° 2005-393 du 23 juin 2005 fixant les modalités de mise en œuvre
des interventions financières de la coopération décentralisée.
Décret n° 2008-276 du 19 mai 2008 portant création du Fonds d’Appui au
Développement des Communes.
VI – JURISPRUDENCE
CE, 10 octobre 1990, préfet du Val-Oise.
CE, 27 mai 1994, département du Tarn c/Barbut.
TA de Montpellier, 11 octobre 1985, M. Bard c/commune de Bédarieux.
TA de Versailles, 28 décembre 1993, commune de Fontenay le Fleury.
TA de Versailles, 16 mars 2001, commune de Lisses.
DCC n°2000-442 du 28 décembre 2000 relative à la loi de finances 2000
(France).
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VII – MEMOIRES
AFFOUKOU (M.) Gestion des risques financiers dans les
collectivités locales : cas de la commune de
Glazoué, mémoire de master en administration
des affaires, CEPIB Formation, Cotonou,
promotion 2008-2009.
LANZOU (R. T)., Les Chambres régionales des comptes et la
problématique du contrôle de la gestion
financière des collectivités territoriales,
mémoire, master en administration publique,
ENA France, février 2007.
LEJOUR (B.), Du contrôle budgétaire et financier au contrôle de gestion dans les collectivités locales, mémoire de DESS, Institut d’Etudes Politiques de Lyon, septembre 2003.
N’POCHA (F. S-K.), Contribution à l’amélioration de la gestion financière des communes au Bénin, mémoire, cycle II, ENAM Bénin, AGT, promotion 2008-2009.
VIII - DOCUMENTS DE TRAVAIL
AKAKPO (M.B.), Réflexions sur la gouvernance financière au Bénin, Transparency international Bénin.
BOKO (S.), Un bref aperçu de la décentralisation fiscale et les finances locales en Afrique francophone, Forum d’action pour la gouvernance locale en Afrique francophone, avril 2008.
DIN ELAME (R.), Le rendement actuel et potentiel de la fiscalité des communes : cas du Cameroun.
DOSSOUMON (S.), GOGAN (M.) TOHOUNDE, (G.) HOUSSOU (S.),
Guide du contrôle de légalité des actes des autorités communales, version finale, juin 2005.
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FERRETTI (R.), Cours sur les finances locales, université de Metz.
KPATCHAVI (A. C.) Décentralisation, reddition des comptes et services sociaux de base au Bénin : expériences des communes de Dogbo, Ouinhi et Sinendé, Cotonou, Ablodè, 2010.
ROUX (A.), La décentralisation à la française, novembre 2008.
VALLETOUX (P.), Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d’une nouvelle donne, rapport, Conseil Economique et Social (France), 2006.
VERGNE (C.), La décentralisation fiscale en Afrique francophone : Note sur les transferts intergouvernementaux, septembre 2008.
YATTA (F.P.), La décentralisation financière en Afrique : succès, problèmes et contraintes, septembre 2000.
YATTA (F.P.) La décentralisation financière : une vue d’ensemble de la problématique, Ouagadougou, 31 mars 2008.
CIFAL Ouagadougou, Capacité financière des communes du Bénin et stratégies d’amélioration des recettes propres, septembre 2010.
Chambre régionale des comptes,
Avis n°93-60, commune de Santa maria poggio, Corse, 16 juin 1993.
Cours des comptes Les limites des procédures de contrôle budgétaire des collectivités territoriales : le cas de la commune de Pont-Saint-Esprit (Card).
Mission de Décentralisation,
Le guide du maire, octobre 2005.
Mission de Décentralisation,
La nomenclature des comptes par nature des communes, janvier 2003.
Mission de Décentralisation ;
Le guide à l’usage du maire, ordonnateur de la commune, janvier 2003.
Mission de La nomenclature des comptes par fonction des
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Décentralisation ; communes, janvier 2003.La décentralisation fiscale en Afrique : succès, problèmes et contraintes, Windhoek, 18 mai 2000.
IX - WEBOGRAPHIE
www.legifrance.fr.
www.senat.fr/.
www.aed.auf.org.
www.comptes.fr.
www.worldbank.org.
www.carrefourlocal.org.
www.journaldesmaires.com.
www.lagazettedescommunes.com.
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TABLE DES MATIERES
DECLARATION D’ENGAGEMENT...................................................................................... I
DEDICACE...................................................................................................................................... II
SIGLES............................................................................................................................................ III
REMERCIEMENTS.................................................................................................................... IV
SOMMAIRE.................................................................................................................................... V
INTRODUCTION GENERALE ........................................................................................................ 1
PREMIERE PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE CONSACRE AU BENIN....8
CHAPITRE I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’EQUILIBRE REEL AU BENIN.......................................................10Section 1 : L’encadrement législatif……………………………………………………………………………………………………………..10
Paragraphe 1 : Les prérogatives des organes communaux..........................................................................11A – Les pouvoirs budgétaires du maire...............................................................................................11
B – Les prérogatives du conseil communal............................................................................................14
Paragraphe 2 : Les pouvoirs du préfet, autorité de tutelle..........................................................................19A – Le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle...........................................................................19
B – Le pouvoir de substitution................................................................................................................23
Section 2 : Le contenu réglementaire…………………………………………………………………………………………………… 25
Paragraphe 1 : L’affinement des pouvoirs budgétaires de la commune......................................................26A – Les pouvoirs renforcés du maire......................................................................................................26
B – Les compétences renforcées du conseil communal.........................................................................28
Paragraphe 2 : L’affirmation des pouvoirs de l’autorité de tutelle..............................................................30A – La déduction du pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle.....................................................30
B – Le renforcement du pouvoir de substitution de l’autorité de tutelle..............................................32
CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES DES INSTRUMENTS JURIDIQUES...............................................................34Section 1 : Les limitations de principe et le silence des textes……………………………………………………………………..34
Paragraphe 1 : La prise en otage de l’autonomie financière locale.............................................................34A - L’inexistence du pouvoir créateur de l’impôt...................................................................................35
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B – L’absence du pouvoir de perception de l’impôt...............................................................................37
Paragraphe 2 : Le silence des textes et l’inaction du gouvernement...........................................................38A – Les difficultés de mise en œuvre du pouvoir d’approbation du préfet...........................................38
B – Les difficultés découlant de l’inaction du gouvernement................................................................40
Section 2 : Les faiblesses législatives et réglementaires………………………………………………………………………………41
Paragraphe 1 : L’institutionnalisation du déséquilibre budgétaire..............................................................42A – Les voies ouvertes au déséquilibre budgétaire par la loi.................................................................42
B – Les faiblesses du cadre réglementaire.............................................................................................45
Paragraphe 2 : La non maîtrise du déficit budgétaire..................................................................................47A - Le délai légal de vote du compte administratif de la commune......................................................47
B – Le déficit budgétaire laissé pour compte.........................................................................................48
DEUXIEME PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE A ENRACINER AU BENIN............................................................................................................................................................ 51
CHAPITRE I : LE RENFORCEMENT DES INSTRUMENTS JURIDIQUES................................................................53Section 1 : Le renforcement des capacités de la commune………………………………………………………………………….53
Paragraphe 1 : L’amélioration de la procédure de vote du budget.............................................................53A - L’institution du débat d’orientation budgétaire...............................................................................54
B - Les informations nécessaires au respect du principe de l’équilibre réel..........................................56
Paragraphe 2 : La valorisation du compte administratif..............................................................................59A - Le délai d’adoption du compte administratif...................................................................................60
B – Les annexes au compte administratif...............................................................................................62
Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire………………………………………………………………………………………..63
Paragraphe 1 : Les préalables à l’approbation du budget local...................................................................64A – La mise en place d’un organe d’étude du budget communal..........................................................64
B – Les éléments d’appréciation de l’équilibre réel du budget communal...........................................66
Paragraphe 2 : Le renforcement du suivi de l’exécution du budget............................................................67A – Le pouvoir de rappel à l’ordre de l’autorité de tutelle....................................................................68
B – La réalité des prélèvements de ressources pour les investissements.............................................69
CHAPITRE II : LA PROBLEMATIQUE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE...............................................................71Section 1 : La question des ressources propres……………………………………………………………………………………………71
Paragraphe 1 : Les communes et la fiscalité locale......................................................................................72A – L’implication des communes dans la détermination des taux d’impôt...........................................72
B – L’implication de la commune dans la perception de l’impôt...........................................................74
Paragraphe 2 : Les communes face aux ressources externes......................................................................76A – L’exigibilité des informations nécessaires à l’établissement du budget.........................................76
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B – Les communes et les subventions des accords de financement......................................................77
Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire………………………………………………………………………………………..79
Paragraphe 1 : Le renforcement du contrôle de l’équilibre réel..................................................................79A – La restriction des pouvoirs de l’autorité de tutelle..........................................................................80
B – La systématisation du contrôle budgétaire des communes par l’Etat.............................................83
Paragraphe 2 : Le découragement du déficit budgétaire.............................................................................84A – L’intervention salutaire de la Chambre des Comptes......................................................................84
B – La promotion des meilleures communes.........................................................................................86
CONCLUSION GENERALE ........................................................................................................... 88
BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................... 93
TABLE DES MATIERES...................................................................................................... 101
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