Vahdi Boydaş, Mensur Boydaş, Turkiyede sosyal_politikanin_gelisimi

Ders: Sosyal Politika

Hedefler

Bu üniteyi çalıştıktan sonra;

- Türkiye’de cumhuriyet öncesi dönem sosyal politikası hakkında bilgi sahibi olacak

- Cumhuriyet ile birlikte sosyal politika alanında yaşanan gelişmeleri öğreneceksiniz.

Anahtar Kelime

Lonca sistemi Bireysel İş İlişkileri

1982 Anayasası Yoksulluk

1961 Anayasası

İçindekiler

4. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi4.1. Cumhuriyet Öncesi Dönemde Sosyal Politika4.2. Cumhuriyet Döneminde Sosyal Politika

Dördüncü Bölüm

Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi

2 Sakarya Üniversitesi Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi

4. TÜRKİYE’DE SOSYAL POLİTİKANIN TARİHSEL GELİŞİMİ

Türkiye’de sosyal politikanın tarihsel gelişimi hakkında bilgi sahibi olabilmek için bu süreci iki döneme ayırarak incelemek gerekmektedir. Bu paralelde sosyal politikayı değerlendirebilmek için cumhuriyet öncesi dönem ve cumhuriyet dönemi analiz edilecektir.

4.1. Cumhuriyet Öncesi Dönemde Sosyal Politika

Hedef: Cumhuriyet öncesi dönemde Türkiye’de sosyal politika hakkında bilgi sahibi olmak

19. yüzyıl ortalarına dek, Osmanlı İmparatorluğu’nun tarım ve hayvancılığa, ticaret, el ve ev sanatlarına dayalı ekonomik yaşamında önemli bir değişim olmamıştır. İmparatorluk, 19. Yüzyılın ikinci yarısında sanayileşmeye başlamıştır. Ancak Osmanlı İmparatorluğu’nun içinde bulunduğu ağır ekonomik, toplumsal ve siyasal koşullar nedeniyle sanayii, Cumhuriyet Dönemine dek önemli bir gelişme gösterememiştir (Altan,2007:65). Dolayısıyla 13. yüzyılda kurulan imparatorluk, yıkılışına kadar tarım toplumu özelliği taşımıştır. Cumhuriyet öncesi dönem için, ülkedeki siyasi, ekonomik ve sosyo kültürel koşullar sosyal politikanın oluşup, gelişmesine imkan tanımamıştır (Tokol,2011:26).

Bir sanayi devrimi yaşamayan Osmanlı İmparatorluğunda, sanayileşme hareketlerinin 19. Yüzyılın ikinci yarısında başladığı görülmektedir.. Bu nedenle de daha önceki dönemlerde bir işçi kesiminin varlığından bahsedilememektedir. Sanayi 18. yüzyıla kadar diğer ülkelerde olduğu gibi küçük ölçekli üretim birimlerinden oluşmuştur. Diğer yandan tarım için kullanılan toprağın mülkiyetinin devletin ait olması ve tımar sistemi, toprak mülkiyetine sahip bir sınıfın doğmasını ve gelişmesini geciktirmiştir. Siyasal anlamda ise bütün yetkilerin padişaha ait olduğu bir siyasal düzenin varlığı görülmektedir (Altan,2007;Tokol,2011;Talas,1997).

Osmanlı döneminde sosyal koruma gereksinimi, İmparatorluğun küçük yerleşim merkezlerinde yaşayan kalabalık ailelere ve tarıma dayalı kapalı ekonomik yapısı içinde büyük ölçüde aile üyeleri, akrabalar, komşular arasında karşılanabilmiştir. Güçlü bir

3 Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi

dayanışma duygusu ile insanlar, yüzyıllar boyu birbirlerinin yardımcısı ve güvencesi olabilmişlerdir. Zekat, fitre, adak, kurban, sadaka, bağış gibi İslam dini geleneğinden kaynaklanan yardımların da bu alandaki gereksinimleri karşılamada önemli payı olduğu görülmektedir (Altan,2007:65).

Osmanlı İmparatorluğu zamanında vakıflar ve halkın hayırseverlik anlayışı bir sosyal politika unsuru olan yoksulluk yardımının yerine geçmektedir. Hükümdarların, hanedan üyelerinin, yöneticilerin, varlıklı ailelerin girişim ve bağışları ile kurulan vakıfların ve özellikle de salt sosyal yardım amacı olan avarız vakıflarının, korunma zorunluluğu içinde olan yoksullar, dullar, sakatlar, yetimler, öksüzler, hastalar ve kimsesiz yaşlılara yönelik bir sosyal koruma mekanizması görevi gördüğü bilinmektedir. Ancak bu yardımlar, halktan veya yönetici sınıfından hayırseverlerin yaptırdıkları, aç olanları doyuran imaretler gibi geçici çözüm sunan, onları yoksulluktan kurtarmayan yöntemlerdir. Devletin bu konuda hiçbir sorumluluk üstlenmediği görülür. Osmanlı devletinde uygulanan sosyal politika, bireylerin yaptıkları hayırlar aracılığıyla sağladıkları kişisel tatmini toplumsal faydaya dönüştürmeyi amaçlayan vakıf sektörünü geliştirmek suretiyle sosyal güvenlik, eğitim, sağlık, kültür gibi sosyal hizmetleri söz konusu vakıflara bırakmakla sınırlı kalmıştır. Bu ortamda çıkarılan birkaç zayıf yasa ve sosyal güvenlik düzenlemesi dışında sosyal adaleti uygulamaya koyan sosyal politikanın oluşması mümkün olmamıştır. Ancak Osmanlılar döneminde sosyal politikanın temel alanlarından sosyal güvenlik alanında bir takım düzenlemeler yapılmıştır (Altan,2007:65;Gürel,2009:38).

Tanzimat’a dek süregelen dönemde, ekonomik ve mesleki yaşam üzerinde, birçok Avrupa ülkesinde olduğu gibi, Osmanlı İmparatorluğu’nda da esnaf örgütlerinin büyük rol oynadığı görülmektedir. Sanayi üretiminin nicelik, nitelik yönünden denetimi ve çalışma ilişkileri 13. yüzyıldan 1727 yılına kadar aynı meslek veya ticareti yapanların oluşturduğu, daha çok dinsel temellere dayalı “Ahi Birlikleri” tarafından düzenlenmiştir. Ahi Birlikleri 1727 yılı sonrasında yerlerini Osmanlı İmparatorluğu’nun gayri müslimler üzerinde egemenlik alanının büyümesi, esnaf ve zanaatkarların çoğalması üzerine din ayrımı gözetmeyen, eski yapısından büyük farklılık göstermeyen “lonca sistemine” bırakmıştır. Bu yeni yapılanma ile birlikte esnaf ve sanatkarlar artık kendi sorunlarını serbestçe, katı kural ve koşullara bağlı olmaksızın görüşebilmek, herkesin uyabileceği kararlar alabilmek için dinsel bir ayrım gözetmeyen loncaların çatıları altında toplanmaya başlıyor, bu yolla Batı Avrupa ülkelerinde kurulu korporasyon düzenine benzeyen bir düzen Osmanlı İmparatorluğu’nda da yerleşiyordu.

Lonca sisteminde bugünkü anlamda işçi işveren ilişkileri söz konusu olmamış, çırak, kalfa ve ustalar aynı örgüt çatısı altında yer almışlardır. Çırağın belli kuralları


yerine getirmesi sonucunda yükselebilme imkanına sahip olması örgüt içinde grup ve çıkar farklılığının ortaya çıkmasını engellemiştir. İşbölümünün olmadığı bu sistem, esnaf ve zanaatkarlar yönünden önemli bir sosyal güvence kaynağı olmuştur. “Orta Sandıkları” veya “Teavün Sandıkları” adı verilen yardımlaşma sandıkları çeşitli nedenlerle çalışamayan üyelerine yardım sağlamıştır. Ülkemizde, sosyal sigortaların köklerini oluşturan bu sandıklardan yaşlılık nedeniyle işini sürdüremeyen, çok çocuğu, kalabalık aile olan, evlenen, sakatlanan, hastalanan esnaf ve zanaatkarlara ya da ailelerine ayni ya da parasal nitelikte yardımlar yapılabilmekte, borç para verilebilmekte, ölmeleri halinde ise cenaze giderleri karşılanabilmekteydi (Altan,2007;Tokol,2011;Talas,1992).

Lonca sistemi, zamanla ekonomik yaşamın hızla değişen koşullarına ayak uyduramayarak, güçlerini yitirmeye başlamışlardır. 19. Yüzyılın sonlarına doğru, dayanışma ve yardımlaşmanın zayıflamaya, çözülmeye başladığı, vakıfların da etkinliğinin azaldığı görülmektedir. Tanzimat ve meşrutiyet dönemi ile Osmanlı İmparatorluğu ve Batı Avrupa ülkeleri arasındaki siyasi yakınlaşma, ekonomik ilişkilere de yansımıştır. Böylece imparatorluk, Sanayi devrimini yaşamış ve sanayileşmede belli bir yol katetmiştir. Ancak Batı Avrupa ülkelerinden çok daha geç bir zaman diliminde ve güç koşullar altında kurulmaya çalışılan sanayii hızlı ve yaygın bir gelişme gösterememiştir (Altan,2007:66-67). Sanayileşmenin yetersiz olmasına bağlı olarak imparatorlukta işçi sayısı sınırlı kalmış, işçiler İstanbul, Selanik, İzmit ve İzmir gibi az sayıda şehirde toplanmışlardır. İmparatorluğun çok fazla sayıda farklı ulusu bünyesinde barındırması nedeniyle işçilerin farklı etnik ve dini gruptan gelmeleri sınıf dayanışmasını engellemiş, bu durum sosyal hakları için devlet üzerinde baskı yapmalarını da engellemiştir (Tokol,2011:27).

1908 yılından önce ülkede bireysel iş ilişkileri ile ilgili doğrudan hukuki düzenlemeler yapılamamıştır. Madenlerle ilgili olarak çıkarılan 1865 tarihli Dilaverpaşa Nizamnamesi, 1869 tarihli Maadin Nizamnamesi gibi nizamnamelerle, ülkemizin ilk medeni kanunu olan 1877 tarihli Mecelle’de bireysel iş ilişkileri ile ilgili sınırlı sayıda düzenlemeye yer verilmiştir. 1865 yılında çıkarılan Dilaver Paşa Nizamnamesinde yer alan hükümlerle maden işletmelerinde işçi statüsüyle çalışanların iş ilişkileri ve yaşamlarının korunmaları hedeflenmektedir. 1869 tarihli Maadin (Maden) Nizamnamesi ise yine maden işletmelerinde, zorunlu çalışmayı kaldıran, işçi sağlığı ve güvenliği önlemlerini genişleten ve iş kazası sonucu ölen işçilere parasal ödemede bulunulması yürürlüğe konulmuştur (Tokol,2011:28,Altan,2011:68).


20. yüzyılın başlarında madencilik sektöründeki kötü çalışma koşulları nedeniyle kurulan işçi cemiyetleri ve yapılan grevler devleti çalışma ilişkilerinde bazı düzenlemeler yapmaya yöneltmiştir. Bu alanda II. Meşrutiyet döneminde çıkarılan yasalar; Tatili Eşgal Cemiyetleri Hakkında Kanuni Muvakkat (Geçici Yasa 1908), Tatil-i Eşgal Kanunu (1909) ve Cemiyetler Kanunu’dur (1909). Bunlardan ilki olan 13 maddeden oluşan geçici yasa, grevlere yasaklama ve düzenlemeler getirmiştir. Söz konusu geçici kanun kısa zamanda yenilenerek Tatil-i Eşgal, başka bir deyişle “İşlerin Durdurulması Yasası” olarak çıkarılmıştır. Yasanın 8. maddesi özellikle kamu kurumlarında çalışanların sendika kurma ve grev haklarını yasaklamıştır. Bu maddenin aksi yönünde davrananlar için hapis ve para cezası öngörülmüştür. Cemiyetler Kanunu ise yasaklayıcı değil, düzenleyici niteliktedir ve zamanına göre liberal sayılmaktadır. Ancak söz konusu yasada, “dernekler önceden izin almadan kurulabilir ancak hükümet tarafından denetlenebilir hatta kapatılabilir”, esası bulunmaktadır. Bu durum günümüzdeki STK (sivil toplum kuruluşları) kavramıyla fazlasıyla çelişmektedir zira en temel özellik olarak benimsenen STK’ların bağımsızlığı esasına bu madde gölge düşürmektedir. Osmanlı İmparatorluğu’nda üretilen sosyal politika ve devletin çalışma ilişkilerine müdahale etmesi anlatılanlar ile sınırlı olmuştur. Cumhuriyet döneminde daha geniş uygulamalar görülmektedir (Gürel,2009:38-39).

19. yüzyıl sonlarında, özellikle kamu görevlilerinin sosyal güvenlik gereksinimlerini karşılayabilmek amacıyla bazı yardım sandıkları kurulmuş ve bu sandıkların düzenlenmesini öngören hukuki düzenlemeler hazırlanarak yürürlüğe konmuştur (Altan,2007:69). Ancak Osmanlı İmparatorluğu’nda sanayileşme ve demokratikleşme alanlarında yeteri kadar gelişme sağlanamadığı için sosyal politikanın gelişmesi açısından gerekli koşullar oluşamamıştır (Talas,1992:38).

4.2. Cumhuriyet Döneminde Sosyal Politika

Hedef: Cumhuriyetin ilanından sonraki süreçte sosyal politikanın işleyişi ile ilgili bilgi sahibi olmak


Cumhuriyetin ilanı, Yeni Türk Devleti’nin kurulması ile birlikte, ülkenin sanayileşerek kalkınabileceği görüşü benimsenmiş, ulusal sanayinin kurulmasına ve korunarak geliştirilmesine yönelik çabalar başlamıştır.

Başka bir ifadeyle, Osmanlı İmparatorluğunun çöküşünü takiben kurulan Türkiye Cumhuriyeti’nin sosyal politikasının temelleri 1920 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin (TBMM) açılmasıyla atılmıştır. Sosyal politika kavramı cumhuriyetin ilan edilmesiyle gelişmeye başlamıştır. Cumhuriyet kurulduktan sonra savaştan yeni çıkmış ve iyice yoksullaşmış olan halkın yoksulluk zincirinden çıkarılması amacıyla devletçi politikalar uygulanarak birtakım sosyal düzenlemeler yapılmıştır (Gürel,2009:39).

Demokrasinin tam olarak yerleşemediği, çoğulcu demokrasinin benimsenmesine karşılık tek parti sisteminin geçerli olduğu 1920-1945 yılları arasında Türkiye’de sosyal politika uygulamalarının sınırlı bir gelişme gösterdiği görülmektedir. Ekonominin tarımsal niteliği devam ederken, sanayileşme yönünde büyük bir gelişme sağlanamamıştır (Tokol,2011:28). Ancak, ulusal sanayinin kurulması ve korunarak geliştirilmesine yönelik çabalar neticesinde bu yönde izlenecek politikaların belirlenebilmesi amacıyla 1923 yılında İzmir’de İzmir İktisat Kongresi düzenlenmiştir. Bu kongre ile ülkenin her yöresine yayılmış olan yabancı sermayeye son verilmesi ve bunun yerine kurulacak ulusal sanayinin geliştirilmesi için izlenecek politikalar sorgulanmıştır. Bu çerçevede öncelikle 1927 yılında Teşvik-i Sanayi Kanunu hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. Kanun, kurulacak sanayi kuruluşları için girişimcilere bedelsiz arsa verilmesini, vergi ve gümrük bağışıklıkları tanınmasını, kamusal taşıma araçlarından ayrıcalıklı olarak yararlanılmasını, devlet alımlarında yerli malların tercih edilmesini öngören hükümler içermekteydi (Altan,2007:70).

1923 yılında İzmir İktisat Kongresi ile benimsenen görüş doğrultusunda sanayileşmede liberal politika izlenmiş, 1932 yılından sonra devletçi politikalar uygulanmaya başlanmıştır. Liberal politikaların uygulandığı dönemde, özel sektör eliyle sanayileşmeyi teşvik amacıyla devlet tarafından kurumsal ve hukuki düzenlemeler yapılmıştır. 1932 sonrasında uygulanan devletçi sanayileşme politikası, sanayileşmenin finansmanının kamu kaynaklarından sağlanmasını, bunun yanında özel sektörün de desteklenmesini öngörmüştür. Devlet, sanayi sektöründe gelişme sağlamak amacıyla gerçekleştirmeyi öngördüğü yatırımların bir bölümünü plana bağlamıştır. Ve bu plan 1934-1938 yılları arasında “I. Beş Yıllık Sanayi Planı’nı” uygulamaya koymuştur. Bu plan uyarınca çok sayıda Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT)” kurulmuştur. 1. Planın başarılı olması üzerine 1939-1943 yılları arasında uygulanmak üzere “II. Beş Yıllık


Sanayi Planı” hazırlanmıştır ancak 2. Dünya Savaşı nedeniyle plan uygulamaya konulamamıştır. Bu dönemin sonunda devlet yaptığı yatırımlar ve kamulaştırmalar ile birlikte kanun koyucu devlet konumu yanında işveren devlet kimliği de kazanmıştır. Cumhuriyet döneminde devlet müdahalesinin bireysel iş ilişkilerini düzenlemeye yönelik olduğu ve toplu iş ilişkilerinin sürekli baskı altında tutulduğu görülmektedir (Tokol,2011:29).

Cumhuriyet döneminde devletin çalışma yaşamına ilk müdahalesi, 1921 yılında yürürlüğe konulan Zonguldak ve Ereğli Kömür Havzası’nda çalışan işçilere yönelik olmuştur. Çıkarılan kanun ile Ereğli ve Zonguldak kömür madenlerinde çalışan işçilerin çalışma koşulları yeniden düzenlenmiştir. Bu hukuki düzenlemeler günde 8 saatlik bir iş süresini öngörmekte, yeraltı işlerinde asgari çalışma yaşı 18 olarak belirlenmekte, zorunlu çalıştırma yasaklanmakta, asgari ücretlerin üçlü bir komisyon tarafından belirlenmesi benimsenmekte, işçilerin konut sorunu ele alınarak, kömür işçileri ile ilgili ilk sosyal sigorta kolları (hastalık, ihtiyarlık, iş kazası) yürürlüğe konulmaktadır.

Bu düzenlemeyi izleyen yıllarda Hafta Tatili Kanunu, Ulusal Bayram ve Genel Tatiller Kanunu, İş Kanunu gibi işçileri doğrudan korumaya yönelik kanunlarla; Medeni Kanun, Umumi Hıfzısıhha Kanunu ve Borçlar Kanunu gibi kanunlarla bireysel iş ilişkileri ile ilgili düzenlemelere yer verilmiştir. Ülkemizde bireysel iş ilişkileri ilk kez 1926 yılında yürürlüğe konulan Borçlar Kanunu’nun “hizmet akdi” bölümünde yer verilen hükümleriyle düzenlenmeye başlamıştır. Bu hükümlerin geçerliliği, halen yürürlükte bulunan 4857 sayılı İş Kanunu’nun uygulama alanı dışında bırakılan işlerde günümüzde de sürmektedir (Altan,2007;Tokol,2011).

1929 yılında yaşanan büyük ekonomik bunalım, ABD başta olmak üzere daha çok liberal ekonomi politikalarını izleyen sanayileşmiş ülkelerde etkili olmuştur. Bunalım Türkiye’yi diğer bazı ülkelere göre çok fazla etkilemedi ancak ekonomik bunalım, o döneme dek kurulduğu ve artık bozulmayacağı düşünülen dengeleri değiştirerek, devletin ekonomik ve sosyal yaşam içindeki yerini güçlendiren politikalara yönelinmesine yol açmıştır. Böylece devlet, ekonomik ve sosyal yaşam içinde daha geniş ve etkin biçimde yer alarak, ekonomik ve sosyal planların düzenleyicisi, endüstri ve sosyal güvenlik sistemlerinin taşıyıcısı haline gelmişlerdir. Bu gelişmeler, sosyal devlet olarak adlandırılan yeni bir ilkeye de biçim vermeye başlamıştır. Böylece devletler ekonomide devlet özel kesimin yanında yer alarak kamu işvereni niteliği kazanıyor ve karma olarak nitelendirilen yeni bir ekonomi politikası izlenmeye başlıyordu. 1930’lu yıllarda Türkiye’de, ulusal sanayinin özel kesimin önderliğinde yeterince gelişip, yaygınlaşamadığı ortaya çıkmıştır. Bu durum, savaştan çıkmış, genç insan gücünün önemli bir bölümünü savaşlarda yitirmiş bir ülke için normal bir


durumdur. Ülke ekonomik yönden güçsüz, insanların büyük çoğunluğu yoksuldu. Bu nedenle de ulusal sanayinin kurulabilmesi için ülkede yeterli kapital ve birikimli, deneyimli girişimci bulunmuyordu. 1929 Ekonomik Bunalımı sonrasında çeşitli ülkelerde izlenilmeye başlanılan karma ekonomi modeli Türkiye için bir esin kaynağı olmuştur. Böylece özel teşebbüsün yanında bizzat işveren olarak devlet dokuma, çimento, kağıt, cam, maden, şeker gibi sanayii alanlarına girerek ülkemizde kamusal ağırlıklı bir ekonomi politikası izlenmeye başlandı.

Bu dönemde 1930 yılında yürürlüğe konulan 1580 sayılı Belediyeler Kanunu’nda ilk kez kimsesi bulunmayanlar ile sakatlara yardım ve işyerlerinde sağlık denetimlerinin yapılması konusunda yerel yönetimlere (belediyelere) yükümlülükler getiren hükümlere yer verilmekteydi. 1936 tarihinde yürürlüğe giren 3008 sayılı İş Kanunu devletin çalışma hayatına ilk geniş kapsamlı müdahalesini oluşturmuştur. Kanun tek parti sistemle, planlı devletçi ekonomik politikanın derin izlerini taşımıştır. Kanun ile çalışma hayatı ilk defa sistematik olarak düzenlenmiştir. Bireysel iş ilişkileri bakımından önemli hükümler getiren kanunun uygulama alanı ise dar tutulmuştur. İşçileri korumaya yönelik düzenlemeler söz konusu iken örgütlenmeyi engelleyici çok sayıda düzenleme yapılmıştır (Tokol,2011:30).

Ulusal sanayinin geliştirilebilmesinde en çok vasıflı (kalifiye) işgücüne gereksinim duyuluyordu. Bu nedenle 1930’lu yıllarda ülkemizin hemen her yöresinde kurulan teknik okullar aracılığıyla mesleki eğitim hizmetleri verilmeye başlanmıştır. Ayrıca 1938 yılında kabul edilen bir kanunla sanayi işyerlerine çırak, kalfa ve ustaların mesleki bilgilerini çoğaltmak üzere kurslar açma zorunluluğu getirilmiştir.

2. Dünya Savaşı sonrası iç ve dış faktörlerin etkisi ile çok partili sisteme geçilmiş, 1946-1950 yılları arasında liberal politika benimsenmiş ancak 1954 yılından itibaren ekonomik nedenlerle bu politikadan uzaklaşma eğilimi başlamıştır. 1954 yılından sonra KİT’lerin sermayeleri arttırılmış, yeni KİT’ler kurulmuş, kamu sektörünün nitel ve nicel olarak genişletilmesi yoluna gidilmiştir. Böylece devlet işveren konumunu dönem boyunca sürdürmüştür. 1945-1960 yılları arasında siyasi ve ekonomik yapıda ortaya çıkan gelişmeler sonucunda devlet tarafından işçileri koruyucu kurumsal ve hukuki düzenlemeler yapılmıştır. 1945 yılında Çalışma Bakanlığı, ardından da İş ve İşçi Bulma Kurumu kurulmuştur. Aynı yıl, İş Kazalarıyla Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası Kanunu ile ülkemizde ilk kez bir sosyal sigorta koluna işlerlik kazandırılmıştır. Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu yine 1945 yılında hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. 1951 yılında çıkarılan bir yönetmelikle asgari ücretin belirlenmesine ve uygulanmasına başlanmıştır.


Bu dönemde Türkiye uluslararası ilişkiler çerçevesinde Birleşmiş Milletler Anayasası, Evrensel İnsan Hakları Bildirgesi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, Uluslararası Çalışma Örgütü üyeliği gibi çeşitli antlaşmaları ve belgeleri onaylayarak bu alanda bazı yükümlülükler de üstlenmişti. 1946 yılında Cemiyetler Kanunu değiştirilerek sendikaların kurulup gelişebilecekleri hukuki bir ortamın yaratılması gereksinimi de doğmuştu. 1947 yılı Türk sendikacılığının doğuşu ve gelişiminde bir başlangıç noktası olarak kabul edilmektedir.

1950’li yıllarda sanayinin gelişimi, yeni istihdam alanları da oluşturmuştur. Bir başka yönden, ekonominin hızla çoğalan nüfusa yeni iş olanakları yaratamaması, kamu hizmetlerinin ülke genelinde yetersiz dağılımı, toprak düzenindeki aksaklıklar gibi nedenlerle, kırsal kesimlerden büyük kentlere doğru ailece göçler de başlamıştı. Bu sosyo-ekonomik olgu, kentleşen aileleri kadın-erkek tüm üyeleriyle ve özellikle ekonomik nedenlerle çalışma yaşamında yer almak zorunda bırakmıştı. Bu koşullar altında bağımlı statüler altında çalışanların sayıları, önceki dönemlere göre çoğalmakla kalmamış, işgücünün demografik yapısı da değişmeye başlamıştır. Türkiye’de 1945-1950’li yıllar arasında hızla gelişen sosyal nitelikli politikalar, 1950li yıllarda duraksamakla birlikte 1960lı yıllarda yeniden ivme ve etkinlik kazanmaya başlamıştır (Altan,2007:74-75).

27 Mayıs 1960 tarihi Türkiye’de sosyal politika açısından bir dönüm noktası oluşturmaktadır. 1961 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, diğer anayasalardan farklı olarak insan hak ve özgürlükleri ilkesine yer vermiştir. 2. Maddesinde devletin niteliğini “ulusal, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti” olarak belirtilmiştir. Bu ilke doğrultusunda devlete önemli görevler yüklenmiş, Anayasanın sosyal haklarla ilgili bölümünde son derece çağdaş haklara yer verilmiştir. Anayasa’da çalışma hakkı, zorla çalıştırma yasağı, kadın ve çocukların çalıştırılması, dinlenme hakkı, ücrette adalet sağlanması, sosyal güvenlik, sağlık, konut, öğretim hakkı, tarım ve çiftçinin korunması ile ilgili düzenlemeler yapılmış, ilk defa sendika, toplu sözleşme ve grev hakkı anayasa güvencesi altına alınmıştır. Anayasa ile sadece işçilere değil, tüm çalışanlara sendikalaşma hakkı tanınmıştır (Tokol,2011:32).

1961 Anayasası Türkiye’ye “sosyal devlet” özelliği kazandırmıştır. Anayasanın 46. Maddesinde tüm işçiler ve işverenler için sendika kurma hakkı tanınarak, özgür sendikacılığın temel ilkeleri benimsenmiştir. Anayasa’nın 47. Maddesi hükümleriyle işçi sendikalarına, üyelerinin iktisadi ve sosyal durumlarını korumak ve düzeltmek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma ve greve gitme hakkı verilmiştir. Böylece o döneme dek süregelen grev ve lokavt yasağı da kaldırılmıştır. 1963 yılında 274 sayılı Sendiakalr


Kanunu ve 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu ile 1965 yılında 624 sayılı Devlet Personeli Sendikalar Kanunu hükümleri, toplu iş ilişkilerinde yeni ve hareketli bir dönemin başlamasına yol açmıştır (Altan, 2007:75). Bu doğrultuda, 1967 yılında çıkarılan bir yasayla “İşçi Sigortaları Kurumu” yerini “Sosyal Sigortalar Kurumu”na bıraktı. Yeni düzenlemeye göre iş kanununa bağlı olmak şartı aranmaksızın tüm işçiler sosyal güvenlik hakkına sahip olmuştur. Ayrıca işçi yakınları da hastalık sigortası kapsamına alınmıştır. Bu düzenlemelerin yanı sıra 1970’lerde kendi hesabına çalışanları kapsayan Bağ–Kur (Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu) kurulmuş ve zamanla tarımda kendi hesabına çalışan kişileri kapsamı dahiline alarak genişlemiştir. 1971 yılında 1475 sayılı İş Kanunu yürürlüğe girmiştir.

1960–1980 arası dönemde sanayileşmenin hız kazanması ve sol siyasetin güçlenmesi, 1946–1960 ile 1960–1980 dönemleri arasındaki farkı belirleyen en önemli unsurdur. Bu unsur hak temelli sosyal politika anlayışı için uygun bir zemin oluşturabilmektedir. Ancak formel sektörde çalışanların hakları güçlenirken sosyal güvenliğin kapsamı dışında kalanların ihtiyaçlarının giderilmesi enformel devlet müdahalelerine ve bireysel ilişkilere bağlı kalmıştır. Bu çerçevede epey ilerleme kaydedilse de 1980’lere kadar Türkiye’de sosyal politika alanında yoksullukla mücadele, sosyal hizmetler, sosyal yardım alanında kayda değer bir faaliyette bulunulmadığı görülmektedir. Dolayısıyla sosyal politika konusunda geçmişimizden örnek alıp günümüze uyarlayabileceğimiz pek fazla uygulama mevcut değildir diyebiliriz (Gürel,2009).

24 Ocak 1980 Kararları ile benimsenen neo-liberal politika, ardından 12 Eylül 1980 harekatı sosyal politikada yeni bir dönem başlatmıştır (Tokol,2011:33).

Türkiye’de 1980 sonrası sosyal politika önlemlerine neo–liberal ekonomi politikası damgasını vurmuştur. Kamu kesiminin ekonomi içindeki yerini ve görevlerini azaltıp özel sektörü ön plana çıkarma çalışmaları başladı. Öte yandan 12 Eylül 1980 askeri harekatı da sosyal politikayı büyük ölçüde etkilemiştir. 1982 Anayasası ile özgürlükçü niteliğe sahip 1961 Anayasası’nda tanınan haklar sınırlama hedeflenmiştir. Özetle, 1961 Anayasası işçi–işveren ilişkilerinde işçiyi öne çıkararak koruma ilkesini benimserken 1982


Anayasası bu ilişkileri düzenleme ilkesini benimsemiştir. Bu doğrultuda kabul edilen Sendikalar Yasası (1983), Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu ve Dernekler Yasası (1983), 1961 Anayasası’yla getirilen örgütlenme ve grev hakkını sınırlamış, sosyal politikanın taraflarından olan sivil toplum kuruluşlarının da gelişimini engellemiştir. İlgili yasaların maddelerinde zaman içerisinde bir takım değişiklikler yapılmasına rağmen kısıtlayıcı etkileri günümüze dek uzanmaktadır (Gürel,2009).

Diğer yandan belirtmek gerekir ki 1980’li yıllarda, yeni liberal ekonomi politikalarının uygulanmaya konulmasıyla, özelleştirme uygulamaları işsizlik sorununun daha da büyümesine ve kayıtdışı istihdamın giderek çoğalmasına yol açmıştır. Ekonomik yapı ve yaşamda karşılaşılan sorunların kronikleşmesi, ekonomi politikalarına sürekli bir güncellik kazandırırken sosyal politikaların yeterince önemsenmemesine sebep olmuştur (Altan,2007:77).

1980’den sonra Türkiye’de sanayinin gelişmesiyle beraber, tarıma verilen teşviklerin durması, tarımla geçinen köylülerin şehirlere göç etmesine sebep olmuş, 1980’lerin ortasında köy–kent nüfusu eşitlenmiştir. Bunun sonucunda Osmanlı’dan itibaren bir sosyal güvence kurumu olarak görülen geniş aile kavramı çözülerek yerini çekirdek aileye bırakmıştır. Göç edenlerin şehirlerde toplum hayatına entegre olabilmeleri için; özellikle formel sektörde çalışmayanları da kapsayacak, istihdama dayalı olmayan yeni bir sistem ihtiyacı doğmuştur. Yoksullukla mücadele, sosyal yardım, adil gelir dağılımı, sosyal hizmet kollarına eğilmek amacıyla, 1986 yılında yürürlüğe giren bir yasa ile “Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu”(SYDTF)’nu; toplumda yaygın olarak kullanılan diğer adıyla “fakir fukara fonu” nu kurmuştur. Bu yasa ile her ilde valiliklere bağlı olmak üzere Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları kurulmuştur. Söz konusu vakıfların amacı; yardım faaliyetleri ile sosyal güvencesi olmayan yoksul, kimsesiz, muhtaç ve düşkün vatandaşlara yardım etmenin yanında istihdam odaklı mesleki eğitim ve proje destekleri ile işsiz, eğitimsiz bireylere yönelik faaliyetleriyle de devletin sosyal sorumluluklarını yerine getirmektir.


1980’lerin sonundan itibaren 1990 özellikle 2000’li yıllarda başta 1982 Anayasası olmak üzere 2821 ve 2822 sayılı Kanunlarda, iş ve sosyal güvenlik ilgili kanunlarda ve diğer çalışma hayatını ilgilendiren kanunlarda bazı değişiklikler yapılmıştır. 2003 tarihli 4857 sayılı iş kanunu özellikle esneklik konusunda önemli düzenlemeler getirmiş, 1999 sonrası sosyal güvenlik sisteminde henüz tamamlanmayan kurumsal yeniden yapılanma süreci başlatılmış, bu konuda çeşitli kanunlar çıkarılmış, “İş ve İşçi Bulma Kurumu” yeniden yapılandırılmış, kadın ve özürlülere yönelik bazı düzenlemeler yapılmıştır (Tokol,2011:35).

2000’li yıllarda sosyal politika alanında Türkiye’de yapılan bir başka önemli değişiklik olarak, 2006 yılında kabul edilen 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 2008 yılında kademeli olarak uygulamaya koyulmuş, sosyal güvenlik alanında bir reform yapılmıştır. Reformun eleştirilen yanları olmakla beraber olumlu yönleri de mevcuttur. “Sosyal Güvenlik Reformu” adı verilen bu sistemin getirdiği en önemli yeniliklerden bir tanesi SSK, Bağ–Kur ve Emekli Sandığı Kurumlarını tek bir çatı altında birleştirmesidir. Böylece toplumda yaşayan her bireyin haklarının ve yükümlülüklerinin eşitlenmesi, toplumun tamamını kapsayacak şekilde tek bir emeklilik sistemi ve tek bir genel sağlık sistemi kurulması amaçlanmıştır. Sosyal Güvenlik sisteminin artık tek merkezden, başka bir deyişle Sosyal Güvenlik Kurumu’ndan yönetilmesinin başka bir yararı da vatandaşlar ile ilgili gerekli verilerin toplanabilmesi ve bu sayede doğru sosyal politikalar üretilebilmesi olarak belirtilmiştir.

Bazı alanlarda sağlanan olumlu gelişmelere karşılık Türkiye kronik hale gelen sosyal sorunların çözümünde geçmişte sürekli, etkin ve geniş kapsamlı sosyal politikalar üretemediğinden, 1980 sonrası ortaya çıkan ve tüm ülkeleri derinden etkileyen başta küreselleşme olmak üzere tüm gelişmelerden olumsuz şekilde etkilenmiş ve etkilenmektedir. Halen devletin ürettiği sosyal politikalar mali imkanların sınırlı olması ve etkin kullanılmaması nedeniyle yetersiz kalmakta, sosyal politikaların üretilmesinde uluslararası örgütlerin etkinliği giderek artmakta, sosyal tarafların sosyal politikanın oluşumuna katkıları daha da azalmakta ve geleceğe yönelik kaygılar artmaktadır (Tokol,2011:36).


Konunun Özeti

Bir ülkede sosyal politikanın gelişiminden bahsederken o ülkenin sosyo–ekonomik koşullarına ve sosyal politikaların içinde geliştiği ortama değinmemek gerçekçi olmaz. Bu nedenle Türkiye’de sosyal politikanın gelişimi birbirinden çok farklı koşullara sahip olan iki dönem içerisinde; Osmanlı döneminden başlayıp Cumhuriyet dönemiyle devam edilerek değerlendirilmelidir.

Osmanlı İmparatorluğu dönemi sosyal politika anlayışına bakacak olursak, devletin sadece içte ve dışarıda can ve mal güvenliğinden sorumlu olması, sosyal politikaların ağırlıklı olarak vakıflar tarafından yürütülmesi sonucunu doğurmuştur. 19. Yüzyıl ortalarına dek, ekonomik ve mesleki yaşamda esnaf örgütlerinin etkili olduğu görülmektedir. Tanzimat döneminde sanayileşmeye başlamış olan Osmanlı İmparatorluğunda ulusal sanayi Cumhuriyet dönemine dek önemli bir gelişme gösterememiştir. Diğer yandan İmparatorluğun öncelikle Ereğli maden ocaklarında çalışan işçilerin mesleki yönden korunmasını öngören politikalara pozitif hukuk


kuralları ile işlerlik kazandırdığı görülmektedir. Ayrıca sosyal güvenliğe yönelik ihtiyaçları karşılamak amacıyla, 19. Yüzyıl sonlarında çeşitli nizamnamelerle kurulan biriktirme ve yardım sandıklarından yararlanılmıştır.

Cumhuriyet dönemi ile birlikte sosyal nitelikli politikaların geliştiği görülmektedir. Devlet öncelikle Zonguldak ve Ereğli maden ocaklarında çalışan işçilerin korunmasını öngören politikalara hukuk kuralları ile işlerlik kazandırmıştır. 1929 Ekonomik bunalımı, ilk defa devlet müdahalesinin gerekliliğini ortaya çıkarmıştır. Bunalımdan sonra Batı toplumlarınca benimsenen planlı, karma ekonomi modeli ve dayandığı sosyal devlet anlayışı, Türkiye için bir örnek oluşturmuş, bazı hukuki düzenlemeler böyle bir ortam içinde işlerlik kazanmıştır.

Türkiye’de sosyal nitelikli politikaların, sosyal refah devletinin gelişimine paralel şekilde 2. Dünya Savaşı’nın ardından, kapsam ve içerik yönünden hızla gelişmeye başladığı görülmektedir. Türkiye’de sosyal politikaların gelişimi özellikle 1960lı yıllarda hız kazanmıştır. Bu süreçte 1961 Anayasasının getirmiş olduğu demokratik ve özgürlükçe ortamın varlığı sosyal politika üzerinde oldukça önemli bir etki oluşturmuştur. 1970li yıllarda yaşanan siyasi ve ekonomik sorunlar, sosyal politikalar açısından pek çok olumsuzluğa da neden olmuştur. Hemen ardından 1980li yıllarla birlikte gelen Askeri Darbe, 1982 Anayasası ve küreselleşmenin etkisi sosyal haklarda erime ve sosyal politikalarda gerilemeye neden olmuştur. Küreselleşmenin ekonomi politikasını oluşturan neo liberal düşünce devletin küçülmesini ve sosyal görevlerini sınırlandırması yaklaşımı ile hareket etmektedir. Diğer yandan Türkiye’de ekonomik sorunların çoğalarak kronik hale gelmesi, sosyal politikaların gereken önemi bulamaması ve gelişememesi sonucunu doğurmaktadır. Oysaki ekonomi politikalarının başarısı, sosyal politikalarla eş zamanlı olarak yürütülmesi ile mümkün olabilecektir.

Değerlendirme Soruları

1- Cumhuriyet dönemi öncesi sosyal politikasını meslek örgütleri üzerinden açıklayınız.

2- Türkiye’de sosyal politika ve sanayileşme arasındaki ilişkiyi açıklayınız.3- Türkiye’de 1980li yıllar sosyal politikasını dönemin dinamikleri çerçevesinde

değerlendiriniz.4- Cumhuriyetin kuruluş yılları sosyal politikasını tartışınız.


Kaynakça

Altan, Ömer Zühtü (2007), Sosyal Politika, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No:1744, Anadolu Üniversitesi, 1. Baskı, Haziran, Eskişehir

Gürel, Deniz (2009), Türkiye’de Sivil Toplum Kuruluşlarının Sosyal Politika Üzerindeki Etkisi: İstanbul Örneği, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü

Güven, Sami (1995), Sosyal Politikanın Temelleri, Ezgi Kitabevi, Bursa

Özdemir, Süleyman (2004), Küreselleşme Sürecinde Refah Devleti, İstanbul Ticaret Odası, Yayın No:2004-69, İstanbul

Talas, Cahit (1997), Toplumsal Ekonomi, İmge Kitabevi, Ankara

Talas, Cahit (1992), Türkiye’nin Açıklamalı Sosyal Politika Tarihi, Bilgi Yayınevi, Ankara

Tokol, Ayşe ve Yusuf Alper (2011), Sosyal Politika, 1. Baskı, Dora Yayınları, Bursa

Education

Vahdi Boydaş, Mensur Boydaş, Turkiyede sosyal_politikanin_gelisimi