Социологическое исследование потенциала органов государственной власти на местах, ответственных

СОЦИОЛОГИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

потенциала органов государственной власти на местах,

ответственных за оказание

ключевых государственных услуг населению

в пилотных областях Республики Узбекистан

(Наманганской и Джизакской)

Мнения, выражаемые автором данной публикации, могут не совпадать с официальной позицией ООН, ее

подведомственных организаций, включая ПРООН и стран участниц

Октябрь 2010

Проект «Поддержка системы местного управления:

гражданское участие и партнерство»

«Исследование потенциала органов власти на местах»

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................... 4

Цели проекта, для которого выполнено социологическое исследование ..................................................... 4

Цели и задачи исследования.................................................................................................................................. 4

Методология исследования ................................................................................................................................... 5

ПОТЕНЦИАЛ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ .......... 8

Деятельность аппарата хокимиятов .................................................................................................................... 8

Ресурсное обеспечение и функциональный потенциал хокимиятов ........................................................... 11

Кадровый потенциал органов госуправления ................................................................................................. 14

Потребность в обучении штатных сотрудников хокимиятов ....................................................................... 19

Оценка эффективности деятельности органов государственной власти и управления потребителями

государственных услуг ......................................................................................................................................... 22

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ................................................................................ 34


Список таблиц

Таблица 1. Распределение учреждений в выборочной совокупности .................................... 7 Таблица 23. Показатели нагрузки хокимиятов по работе с населением в 2009 году............ 8 Таблица 24. Документооборот и нагрузка на персонал в 2009 году ....................................... 9 Таблица 25. Структура документооборота хокимиятов проектных регионов в 2009 году

.............................................................................................................................................. 10

Таблица 26. Наличие в хокимиятах стендов с информационными материалами для

посетителей ......................................................................................................................... 11 Таблица 27. Обеспечение компьютерами и наличие доступа к сети Интернет в

обследованных хокимиятах .............................................................................................. 12 Таблица 28. Наличие компьютеров и доступа к сети Интернет. Владение специалистов

хокимиятов базовыми навыками работы на компьютере .............................................. 13 Таблица 29. Штатная численность хокимиятов ...................................................................... 14

Таблица 30. Распределение фактической численности работников аппарата хокимиятов15 Таблица 31. Показатели образования специалистов хокимиятов ......................................... 16 Таблица 32. Структура текучести кадров в обследованных хокимиятах............................. 18 Таблица 33. Владение специалистов хокимиятов базовыми навыками работы на

компьютере ......................................................................................................................... 19

Таблица 34. Потребность в обучении специалистов хокимиятов для более эффективного

исполнения должностных обязанностей ......................................................................... 20 Таблица 35. Потребность специалистов хокимиятов в обучении для более эффективного

исполнения должностных обязанностей ......................................................................... 21

Таблица 36. Мнение органов местного самоуправления о мерах, которые необходимо

предпринять для повышения эффективности органов государственного управления

.............................................................................................................................................. 33

Список диаграмм

Рисунок 1. Доля сотрудников махаллинских комитетов, желающих получать всю

необходимую для работы информацию из одного источника, в % к выборкеОшибка! Закладка не определена. Рисунок 2. Текучесть кадров в обследованных хокимиятах, в % к выборке ............................. 17

Сокращения

АВП Ассоциация водопользователей

АФДХ Ассоциация фермерских и дехканских хозяйств

МБ Малый бизнес

МТП Машинно-тракторный парк

ННО Негосударственные некоммерческие организации

ПРООН Программа развития ООН

РУз Республика Узбекистан

СМИ Средства массовой информации

ТСЖ Товарищество собственников жилья


Страница 4

ВВЕДЕНИЕ

ЦЕЛИ ПРОЕКТА, ДЛЯ КОТОРОГО ВЫПОЛНЕНО СОЦИОЛОГИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Несмотря на существенный прогресс, достигнутый за последние годы в реализации

реформы, направленной на расширение доступа конечных потребителей к

информации о деятельности госучреждений, уровень информации о местных

органах власти остается недостаточным. При наличии вебсайтов учреждения

зачастую предоставляют недостаточный объем информации, не говоря уже о том,

что существует ограниченный доступ в Интернет на местном уровне. Сложным

является найти общую информацию о бюджетах и их освоении, сборе налоговых

поступлений и расходах, административных услугах, процедурах регистрации

бизнеса, коммунальных услугах и т.д. Существует недостаточный уровень

практических навыков у персонала в областных и районных органах власти,

который бы нес ответственность за предоставление информации гражданам и

средствам массовой информации. Достаточно существенной проблемой является

слабость технической базы, чтобы предоставлять такую информацию.

Главными целями проекта ПРООН по поддержке системы местного управления,

реализуемого в двух пилотных областях Республики Узбекистан (Наманганской и

Джизакской), являются:

создание благоприятных условий для модернизации системы

государственного управления

совершенствование работы органов управления на местах путем повышения

эффективности и транспарентности их деятельности, а также усиления их

партнерства с гражданским обществом и частным сектором.

В числе прочих основными направлениями деятельности Проекта являются

укрепление потенциала ключевых государственных агентств, оказывающих услуги

населению, в т.ч. посредством профессионального обучения, продвижения

современных и инновационных подходов к управлению.

Проведенное социологическое исследование является одним из компонентов

Проекта, направленным на получение расширенной информации о деятельности

органов власти на местах в целях формулирования и обеспечения приемлемости

Проектных интервенций, а также для целей мониторинга и оценки проекта.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ

Целями исследования являются: а) проведение оценки функционального

потенциала органов власти на местах (хокимиятов) по оказанию услуг населению и

выработка конкретных рекомендаций по повышению их потенциала и b) оценка

доступности и качества предоставляемой хокимиятами информации с точки зрения

конечных потребителей – населения, бизнес-сообщества, институтов гражданского

общества (ННО).

Задачи исследования:

1. Проведение оценки потенциала хокимиятов по предоставлению услуг

населению;

2. Выявление причин, препятствующих эффективной работе хокимиятов и

махаллей по оказанию услуг населению;


Страница 5

3. Выявление основных, общих и специфических источников информации о

новых законодательных и нормативных актах или об изменениях в

законодательстве, а также о методах и формах работы хокимиятов с

населением;

4. Выявление уровня доступности информации, а также удовлетворенности

ключевых конечных потребителей государственных услуг объемом,

качеством и процедурами предоставляемой информации о деятельности

местных органов власти;

5. Оценка потребности хокимиятов в профессиональном обучении сотрудников

для улучшения работы с населением, в том числе работы по предоставлению

информации населению;

6. Разработка рекомендаций по повышению потенциала хокимиятов по

оказанию услуг населению, а также по улучшению доступа населения к

информации, касающейся деятельности органов государственной власти на

всех уровнях.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

Целевые группы и регионы исследования

В качестве пилотных областей реализации Проекта «Поддержка системы местного

управления: гражданское участие и партнерство» в Республики Узбекистан

правительством были предложены две области с низким уровнем индекса

человеческого развития: Джизакская и Наманганская области, которые и были

выбраны для проведения исследования.

Для достижения поставленных целей был осуществлен сбор формализованной

информации о персонале и деятельности всех хокимиятов пилотных районов

(включая хокимияты областей, городов областного подчинения Джизак и Наманган

и хокимияты районов). Помимо количественного опроса, в рамках исследования

были также проведены углубленные интервью с конечными потребителями услуг,

предоставляемых хокимиятами на местах.

В качестве основных целевых групп для данного исследования рассматривались:

1. 27 хокимиятов пилотных районов (включая хокимияты областей, городов

областного подчинения Джизак и Наманган и хокимияты районов);

2. потребители услуг органов власти на местах.


Страница 6

Методология сбора информации. Этапы исследования

Для решения поставленных задач использовался комбинаторный подход с

применением качественных и количественных методов сбора информации.

Этап 1. Подготовительный

В ходе подготовительного этапа была проанализирована вся доступная вторичная

информация и разработан инструментарий (вопросники и гайды) для сбора

количественной и качественной информации на основе индикаторов,

согласованных с ПРООН. Вопросники и гайды прошли апробацию (пилотаж) в

полевых условиях. Количество респондентов, охваченных пилотным

обследованием, было достаточным, чтобы проверить все важные аспекты

исследования.

Итоговые версии инструментов исследования были переведены на узбекский язык.

По результатам подготовительного этапа были окончательно определены стратегии

выборки, и проведена корректировка вопросника, обучены работники Проекта на

местах и сформирована финальная выборка для проведения количественного

опроса и углубленных интервью.

Весь инструментарий исследования (вопросники и гайды), а также окончательная

стратегия выборки были согласованы с ПРООН до начала проведения полевых

работ.

Этап 2. Сбор качественной информации: проведение углубленных интервью

Для обеспечения качества проведенного обследования и подготовки необходимых

рекомендаций были проведены 30 углубленных интервью на региональном уровне.

Углубленные интервью проводились с представителями следующих групп,

являющихся потребителями государственных услуг:

1) Представители населения;

2) Представители предпринимателей и фермеров;

3) Представители региональных ННО.

Особое внимание в ходе проведения исследования было уделено участию

представителей социально-уязвимых групп населения (женщин, инвалидов,

пенсионеров и т.п.). Результаты углубленных интервью были проанализированы и

инкорпорированы в данный итоговый отчет (включая цитаты).

Этап 3. Проведение количественного исследования

Заполнение паспортов хокимиятов проводилось сотрудниками региональных

офисов Проекта раздаточным методом для самозаполнения. Сбор и первичный

контроль качества работ осуществлялся силами работников Проекта и хокимиятов

областей.

Распределение учреждений в выборочной совокупности представлено в таблице 1.


Страница 7

Таблица 1. Распределение учреждений в выборочной совокупности

Регионы опроса Количество

хокимиятов

Джизакская область 14

Город, % 14

Село, % 86

Наманганская область 12*

Город, % 8

Село, % 92

Всего учреждений 26

Источник: Опрос хокимиятов, 2010 г.

Примечание: Областной хокимият Наманганской области данные не предоставил

Для ввода информации и чистки баз данных были разработаны специальные

программы ввода данных, предусматривающие контроль качества занесения – 1)

установление границ диапазона допустимых значений, 2) проверку правильности

пропуска вопросов, 3) проверку вопросов на взаимное соответствие, 4) контроль

опечаток, допущенных операторами ввода данных.

Итоговые базы данных были обработаны с помощью стандартного пакета

статистической обработки SPSS V.15.0 и специально разработанных на базе Delphi

программ обработки. Каждый из вопросов анкет проанализирован более чем по 10

срезам.


Страница 8

ПОТЕНЦИАЛ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И

УПРАВЛЕНИЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ АППАРАТА ХОКИМИЯТОВ

Обследованные хокимияты заметно различаются между собой по числу населения,

проживающего на подведомственной территории. В Джизакской области население

в административных районах и городе меньше, чем в Наманганской области, и это

находит свое отражение в непропорциональной нагрузке, которая ложится на

сотрудников хокимиятов в целом и на сотрудников, ведущих непосредственную

работу с населением, в частности. В среднем в Джизакской области работу с

населением проводят 4 сотрудника районных и городского хокимиятов, в

Наманганской области – 7 сотрудников в районных хокимиятах и 5 сотрудников в

городском хокимияте. Поскольку в обоих регионах численность населения

сельских районов меньше, чем в городах областного подчинения, нагрузка на

работников городских хокимиятов выше, чем в сельской местности (таблица 23).

Таблица 2. Показатели нагрузки хокимиятов по работе с населением в 2009 году

Средняя

численность

населения на

подведомствен

ной

территории на

1.01.2010г,

тыс. чел

Средняя


сотрудников

аппарата

хокимията, ведущих

непосредственную

работу с

населением,

чел

Доля

сотрудников,

ведущих

непосред-

ственную работу

с населением, %

Количество

жителей, в

расчете на 1

работника

хокимията,

ведущего

работу с

населением,

тыс. чел

Джизакская область

В целом по выборке 157,5 5 22 26,7

Областной хокимият 1117,3 11 24 101,6

Районный хокимият 78,5 4 22 19,6

Городской хокимият 145,8 4 15 36,5

Наманганская область

В целом по выборке 182,8 7 34 36,4

Районный хокимият 159,1 7 36 31,7

Городской хокимият 443,1 5 17 88,6


«В здании нашего махаллинского комитета работает опорный пункт налоговой инспекции, там

сидит один инспектор. За ним закреплены, кроме нашей еще две махалли. На территории этих

махаллей живет около 15 тысяч человек, 2 тысячи домохозяйств. Как один инспектор может

успевать работать с таким большим контингентом? Каждый раз, когда надо раздавать

извещения, инспектор обращается к нам за помощью. Я несколько раз обращался по этому вопросу

в городскую налоговую инспекцию, чтобы они увеличили количество штатных налоговых

инспекторов, работающих в махаллинских комитетах. Они каждый раз ссылаются на

нормативные документы, регламентирующие работу инспектора.

Председатель махаллинского комитета, Наманганская область

К нам прикреплен инспектор биржи труда. Раньше он ограничивался участием в назначении

материальной помощи малообеспеченным и многодетным семьям. Но сейчас его круг обязанностей

стал намного шире, очень большое внимание уделяется занятости населения. Неудивительно, что

инспекторы очень часто меняются. За 4 года у нас сменились 5 или 6 инспекторов».

Председатель махаллинского комитета, Джизакская область

Обследованные хокимияты различаются также по объему документации, с которой

им приходится работать. В хокимиятах Джизакской области документооборот в 1,5

раза больше, чем в Наманганской области. Особенно велико количество


Страница 9

рассматриваемых документов в г.Джизаке - около 10,5 тыс. в 2009 году. Эта цифра

значительно больше, чем в других обследованных хокимиятах. В среднем на одного

сотрудника городского и районных хокимиятов в Джизакской области приходится

примерно один документ в день, в Наманганской области эта цифра в 1,5-2 раза

меньше (таблица 24).

Таблица 3. Документооборот и нагрузка на персонал в 2009 году

в % к выборке

Среднее количество

документов,

требующих

рассмотрения в

течение года

Среднее количество

документов, требующих

рассмотрения в течение

1 месяца

Нагрузка на 1

специалиста в

месяц, кол-во

документов


В целом по выборке 6742 562 28

Областной хокимият 8105 675 15

Районный хокимият 6317 526 28

Городской хокимият 10481 873 34


В целом по выборке 3901 325 16

Районный хокимият 3671 306 16

Городской хокимият 6429 536 18


Неравномерное распределение нагрузки между регионами и хокимиятами

различного уровня иллюстрирует также структура документооборота хокимиятов в

пилотных регионах (таблица 25). Однако различия в количестве рассмотренных и

подготовленных документов по типам документации (распоряжения вышестоящих

организаций, собственные распоряжения хокимиятов, другие документы,

подлежащие учету, а также обращения предприятий, организаций и населения)

свидетельствуют о том, что во всех обследованных хокимиятах организация учета

документов находится на крайне низком уровне - сведения о входящей и исходящей

документации никак не согласуются друг с другом. Имеет место явный недоучет

обращений организаций и граждан – например, судя по результатам опроса в

среднем в течение года в хокимиятах Джизакской области от органов местного

самоуправления зарегистрировано всего 30 обращений, в хокимиятах Наманганской

области – 81 обращение.

Учет сроков подготовки/рассмотрения документов работниками хокимиятов

ведется не в человеко-часах, реально потраченных на работу с документом, а в

днях, в течение которых этот документ находился на рассмотрении у специалиста.

При этом понятно, что на документ, в зависимости от его типа, может быть

потрачен как полный рабочий день, так и всего полчаса в течение дня. Совмещение

плановой работы с документами и приема посетителей с незапланированной

работой на выезде, участием в многочисленных совещаниях и заседаниях и пр., в

том числе в выходные и праздничные дни, приводит к тому, что учет рабочего

времени оказывается практически невозможным. Работники высшего и среднего

звена хокимиятов работают по 10-12 часов в день не менее 6 дней в неделю и как

правило не в состоянии оценить трудозатраты по отдельным видам работ, что в

целом свидетельствует о неудовлетворительной организации процесса работы.


Страница 10

Таблица 4. Структура документооборота хокимиятов проектных регионов в 2009 году


Среднее

количество


в год

Среднее время

подготовки/

рассмотрения,

дней

Нагрузка на 1

специалиста в

месяц, кол-во



Среднее кол-во документов, всего 6742 28

исполненные приказы, указы, распоряжения,

поручения, запросы вышестоящих органов 2206 2 9

собственные подготовленные решения,

распоряжения, приказы и поручения хокима, его

заместителей и пр.

1020 2 4

рассмотренные жалобы, заявления и

предложения от населения 787 14 3

другие документы, подлежащие учету по

Постановлению КМ от 29.03.1999 г. № 140 2479 2 10

рассмотренные письма, жалобы, заявления и

предложения от предприятий, объединений,

учреждений, организаций

270 3 1

Из них

от фермеров и предпринимателей 236

от махаллинских комитетов и сельских

сходов 30

от негосударственных некоммерческих

организаций 13


Среднее кол-во документов, всего 3901 16*

исполненные приказы, указы, распоряжения,

поручения, запросы вышестоящих органов 577 2 2

собственные подготовленные решения,

распоряжения, приказы и поручения хокима, его

заместителей и пр.

975 2 4

рассмотренные жалобы, заявления и

предложения от населения 918 15 3

другие документы, подлежащие учету по

Постановлению КМ от 29.03.1999 г. № 140 952 5 4

рассмотренные письма, жалобы, заявления и

предложения от предприятий, объединений,

учреждений, организаций

629 11 3

Из них

от фермеров и предпринимателей 427

от махаллинских комитетов и сельских

сходов 81

от негосударственных некоммерческих

организаций 121


Примечание: без учета документооборота областного хокимията

«Раньше вместо хокимията были две управленческие организации - партком и исполком. Исполком

занимался всеми хозяйственными и бытовыми вопросами. Тогда каждый сотрудник точно

представлял, чем он должен заниматься. Сейчас ситуация другая. Во-первых, специалистов не

хватает. Во-вторых, в большинстве случаев они занимаются вопросами, не связанными

непосредственно со своей основной деятельностью. Настоящих специалистов с широким

кругозором, которые хорошо знают и свою работу, и законодательные и нормативные документы,

не хватает. В отделах хокимията уровень зарплаты работников низок. Это повод для взяток, для

халатности. Каждый должен заниматься своими обязанностями. А сейчас у нас как? Учитель

школы на поле, а сотрудники хокимията все время на улице, чтобы контролировать работу по

благоустройству. Вопрос о привлечении работников хокимията на работы по благоустройству

очень актуален. Для этого же есть отдел благоустройства, пусть их работники работают на


Страница 11

улице. Не очень приятно встретить работника хокимията с метлой на улице. У работников

хокимията очень большая нагрузка. У меня такое ощущение, что от нехватки времени они ночуют

на рабочем месте. Рабочий день должен быть нормированным. Если по законодательству

установлено 8 часов работы – работник должен работать 8 часов. Отдельный вопрос – о

совещаниях. Когда ни придешь в хокимият, все время совещание. На эти совещания нас тоже

приглашают постоянно. Касаются нас эти вопросы или нет - никого не волнует. На совещание

могут вызвать и в 6 часов утра, и в 9 часов вечера».


«Количество собраний слишком велико. На собрание могут пригласить в любое время. Если

перечень вопросов, рассматриваемых на этих собраниях, нас касался бы, то ни каких возражений с

нашей стороны не было. Но иногда нас приглашают на такие собраний, которые нас практически

не касаются. Еще есть требование срочно сдавать оперативные данные – их я тоже считаю

неправильным. Все работа должна быть запланированной».

Председатель махалли, Наманган

«Чтобы улучшить работу госслужащих, ничего не надо нового придумывать. Им надо создать

условия, чтобы они занимались конкретно своими обязанностями. По моему мнению, на

работниках хокимията лежит большая нагрузка. Кроме своих прямых обязанностей эти

работники вынуждены заниматься еще с другими вопросами. Это такие работы, как организация

собраний, встреч, работы по благоустройству и озеленению».

Фермер, Джизакская область

В большинстве обследованных хокимиятов есть информационные стенды, где

посетители могут ознакомиться с графиком работы учреждения, приемными

часами, распределением должностных обязанностей между сотрудниками

хокимията. Только в Наманганской области в некоторых хокимиятах на стендах

отсутствует информация о контактных телефонах сотрудников, ведущих прием

посетителей (таблица 26).

Таблица 5. Наличие в хокимиятах стендов с информационными материалами для посетителей


Джизакская

область

Наманганская

область

Доля хокимиятов, имеющих стенд с графиком

работы сотрудников с указанием дней и часов

приема посетителей

100 100

Доля хокимиятов, имеющих стенд с перечнем

сотрудников с указанием должностных

обязанностей

100 100

Доля хокимиятов, имеющих стенд со сведениями о

контактных телефонах сотрудников, ведущих

прием посетителей

100 75


РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ХОКИМИЯТОВ

Компьютерное обеспечение обследованных хокимиятов явно недостаточно для

эффективной организации работы. В районных и городском хокимияте Джизакской

области компьютерами обеспечены менее половины специалистов, в Наманганской

области этот показатель составляет 60-70%. В Джизакской области лучше

оснащены компьютерами районные хокимияты, в Наманганской области наоборот

– в городском хокимияте компьютеров в расчете на одного сотрудника больше, чем

в районных хокимиятах. Только в Джизакском областном хокимияте количество

компьютеров соответствует численности специалистов аппарата, однако и этот

показатель нельзя считать достаточным. Несмотря на то, что в Наманганской

области хокимияты лучше оснащены компьютерами, доступ к Интернету здесь

ограничен даже больше, чем в хокимиятах Джизакской области. Только в

Джизакском городском хокимияте все компьютеры подключены к сети Интернет, в


Страница 12

других же хокимиятах области этот показатель составляет около 80%. В

Наманганской области в районных хокимиятах доля компьютеров, подключенных к

сети Интернет, составляет 11%, в городском хокимияте доступа к Интернету нет

вообще (таблица 27).

Таблица 6. Обеспечение компьютерами и наличие доступа к сети Интернет в обследованных

хокимиятах


Джизакская область Наманганская область

Среднее количество компьютеров,

имеющихся на балансе хокимиятов 11 11

Областной хокимият 49 Нет данных

Районный хокимият 8 11

Городской хокимият 7 20

Доля компьютеров, подключенных к

сети Интернет 85,1 11,2

Областной хокимият 77,6 Нет данных

Районный хокимият 84,4 11,2



Распределение компьютерной техники между сотрудниками и отделами

хокимиятов представлено в таблице 28. В Джизакской области основная часть

компьютеров находится в распоряжении хокимов, их заместителей и работников

секретариатов хокима. Структурные подразделения аппарата хокимиятов в

меньшей степени обеспечены компьютерами, за исключением общего отдела,

причем руководители подразделений обеспечиваются компьютерами в

первоочередном порядке. Доступ к Интернету в Джизакской области

распределяется примерно пропорционально распределению компьютерной техники.

В Наманганской области, где обеспеченность компьютерами выше, распределение

несколько иное: больше техники передается рядовым сотрудникам секретариатов

хокима, отделов и подразделений. Что касается доступа к Интернету, то он

обеспечивается лишь для ограниченного числа подразделений и отделов районных

хокимиятов – секретариатов, общего отдела, юридического отдела, ревизионно-

контрольной группы (таблица 28).

«Чтобы улучшить работу государственных учреждений, нужно поднять зарплату, всех уволить, а

потом принимать на работу на конкурсной основе. Большое внимание надо обратить на

компьютеризацию учреждений. Сейчас в учреждениях под компьютеризаций понимают только

ввод текста и распечатку».

Предприниматель, Наманганская область

«В областных государственных учреждениях доступ к Интернету на низком уровне. Хотя у них

есть все возможности для развития Интернета. Если бы обмен информацией осуществлялся через

Интернет, мы сэкономили бы много времени».

Руководитель ННО, Джизакская область

«Работникам государственных учреждений не хватает энтузиазма и инициативности, они не

занимаются самосовершенствованием. Виноваты здесь не сами работники. Условия для работы у

них не очень хорошие. В государственных учреждениях очень много заседаний. Люди иногда часами

ждут работников в коридорах. Что надо делать, чтобы улучшить работу государственных

органов? В первую очередь надо дать работникам возможность заниматься

самосовершенствованием. Надо уменьшить количество проводимых собраний. Надо широко

пользоваться Интернетом. У каждого государственного учреждения должен быть свой сайт в

Интернете. И информация на сайте должна регулярно обновляться».

Руководитель ННО, Наманганская область


Страница 13

Таблица 7. Наличие компьютеров и доступа к сети Интернет. Владение специалистов хокимиятов базовыми навыками работы на компьютере



Распределение

компьютеров по

отделам, %


компьютеров,

подключенных к

Интернету, по

отделам, %

Доля


владеющих

базовыми

навыками работы

на компьютере

Доля


умеющих

пользоваться

Интернет


компьютеров по

отделам,%


компьютеров,

подключенных к

Интернету, по

отделам, %

Доля


владеющих

базовыми

навыками работы

на компьютере

Доля


умеющих

пользоваться

Интернет

Хоким и заместители хокима 11 10 16 14 5 0 12 11

Работники секретариата зам. хокима по вопросам сельского

и водного хозяйства 7 8 8 7 3 0 3 2

Работники секретариата зам. хокима по вопросам

капитального строительства, коммуникации,

коммунального хозяйства и благоустройства

9 10 8 10 12 25 10 7


социально-экономического развития 13 15 11 11 14 13 9 15


материнства и детства 6 5 5 5 8 0 8 4

Помощники хокима и ответственные секретари комиссий 9 8 10 10 4 0 11 13

Руководители отделов / групп / департаментов аппарата 12 15 11 11 8 0 7 9

Информационно-аналитическая группа 3 3 2 3 Нет подразделений

Организационно-контрольная группа 5 7 6 6 15 13 12 22

Группа по вопросам деятельности правоохранительных

органов, мобилизации и чрезвычайных ситуаций 1 1 1 1 2 0 2 0

Департамент строительства и инвестиционных программ 1 0 1 1 0 0 0 0

Юридический отдел 2 2 3 2 4 13 7 4

Пресс-служба 1 1 1 1 0 0 1 0

Управление делами 3 1 2 2 2 0 2 4

Общий отдел 11 11 8 9 10 25 8 5

Прочие 6 4 7 6 13 13 8 5



Страница 14

КАДРОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ОРГАНОВ ГОСУПРАВЛЕНИЯ

Штатная численность сотрудников аппарата хокимиятов примерно одинакова в

обоих пилотных регионах. Некоторые различия в городских хокимиятах

обусловлены, видимо, разницей в численности населения в городах Джизаке и

Намангане. В среднем в районных хокимиятах штатная численность специалистов

составляет 19-20 единиц, в городских хокимиятах 26-32 единиц. В Джизакском

областном хокимияте штатное расписание предусматривает 49 единиц.

Фактическая численность работающих несколько меньше. В среднем в Джизакской

области штаты укомплектованы на 98%, в Наманганской области – на 96%. В

Джизакской области вакансии сосредоточены главным образом в областном

хокимияте, в Наманганской области – в городском хокимияте. Женщины

составляют 12-13% из числа сотрудников аппарата, причем больше всего женщин

(23%) работают в Джизакском городском хокимияте (таблица 29).

Таблица 8. Штатная численность хокимиятов

Средняя

штатная


специалистов,

чел

Средняя

фактическая



чел

Доля

женщин,

%

Доля хокимиятов,

укомплектованных

специалистами в

соответствии со

штатным

расписанием, %


В целом по выборке 21 21 13 98

Областной хокимият 49 46 11 94

Районный хокимият 19 18 13 99

Городской хокимият 26 26 23 100


В целом по выборке 21 20 12 96

Областной хокимият Нет данных Нет данных

Нет

данных Нет данных

Районный хокимият 20 19 12 97

Городской хокимият 32 30 10 94


Руководство хокимиятов (хоким, его заместители, ответственные секретари и

помощники хокима) составляют около 30% штатных сотрудников аппарата, вместе

с руководителями подразделений – 50%. Еще 20% заняты в различных

секретариатах, возглавляемых заместителями хокима. Основная часть рядовых

сотрудников аппарата (15% в Джизакской области и 20% в Наманганской области)

сконцентрирована в организационно-контрольной группе, юридическом отделе и

общем отделе (таблица 30).


Страница 15

Таблица 9. Распределение фактической численности работников аппарата хокимиятов


Средняя

штатная


специалистов

Доля в

структуре

Средняя

штатная


специалистов

Доля в

структуре

Хоким и заместители хокима 4 20 4 18

Работники секретариата заместителя

хокима по вопросам сельского и водного

хозяйства

2 2 1 2


хокима по вопросам капитального

строительства, коммуникации,

коммунального хозяйства и

благоустройства

1 6 2 7


хокима по вопросам социально-

экономического развития

1 7 1 5


хокима по вопросам материнства и детства 1 5 1 5

Помощники хокима и ответственные

секретари комиссий 2 11 2 10

Руководители отделов / групп /

департаментов аппарата 4 20 4 20

Информационно-аналитическая группа 4 1 Нет подразделений

Организационно-контрольная группа 1 6 2 10

Группа по вопросам деятельности

правоохранительных органов, мобилизации

и чрезвычайных ситуаций

2 1 1 1

Департамент строительства и

инвестиционных программ 1 0 1 0

Юридический отдел 1 4 1 5

Пресс-служба 1 0 1 0

Управление делами 3 1 2 1

Общий отдел 1 5 1 5

Прочие 2 10 3 10


Уровень образования работников хокимиятов очень высок – 91-95% сотрудников

аппарата имеют высшее образование. В Джизакском областном хокимияте и

Наманганском городском хокимияте этот показатель составляет 100%. Уровень

образования женщин, работающих в обследованных хокимиятах, немного выше,

чем у мужчин. В Наманганской области требования к образованию работников

хокимията, как мужчин, так и женщин, меньше, чем в Джизакской области (таблица

31).


Страница 16

Таблица 10. Показатели образования специалистов хокимиятов


Доля специалистов

с высшим образованием

Доля женщин

с высшим образованием среди

специалистов женщин


В целом по выборке 95 98

Областной хокимият 100 100




В целом по выборке 91 93




«Как можно оценивать работу государственных учреждений? В первую очередь надо отметить

проблемы с кадрами. Работники государственных органов некомпетентны, особенно молодежь.

Свою работу они не знают. Должные требования к ним отсутствуют. Специалисты над собой не

работают. Не знают даже элементарных законодательных актов, с которыми они работают.

Сами законы не знают, но других хотят учить. Для работников госучреждений почаще надо

проводить аттестацию. Чтобы улучшить деятельность работников хокимиятов, в первую

очередь надо повысить им зарплату. У меня есть знакомые, которые работают в госучреждениях.

Когда у них спрашиваем о размере зарплаты, у них ответ один: «Сказать стыдно». Если бы

средний размер зарплаты госчиновника составлял 500-600 тысяч сум, то и желающих было бы

много, и была бы возможность выбирать из кандидатов самых лучших».

Предприниматель, Джизакская область

«Оценить качество услуг госучреждений очень трудно. Что касается работы, то мы на себе

ощущаем нехватку кадров в вышестоящих органах. Например, в районном хокимияте один и тот

же специалист одновременно занимается несколькими вопросами. Его могут заставить работать

и с махаллинскими комитетами, и с населением, и с предприятиями, и с фермерскими хозяйствами.

И почему-то хокимияту все время срочно нужна информация. Например, они сейчас могут

позвонить и сказать, чтобы мы предоставили какую-ту информацию в течение 2-3 часов. У нас

нет человека, который целый день сидел бы без работы и ждал указания из хокимията. На

совещания тоже приглашают внезапно, а совещаний очень много. Представителей махалли

приглашают на все совещания – будь это собрание работников аппарата, или собрание фермеров,

или каких-то других организаций».

Председатель сельской махалли, Наманганская область

В обследованных хокимиятах отмечается довольно высокая текучесть кадров – 12-

13% от фактической численности сотрудников аппарата (Рисунок 2). Особенно

высока текучесть кадров в Джизакском областном хокимияте (26%) и в

Наманганском городском хокимияте (27%). Меньше всего этот показатель в

Джизакском городском хокимияте (8%), однако, учитывая небольшую численность

сотрудников и их рабочую нагрузку, увольнение 2-3 человек может самым

негативным образом повлиять на качество работы учреждения.


Страница 17

Рисунок 1. Текучесть кадров в обследованных хокимиятах, в % к выборке



Текучесть кадров в обеих областях в основном характерна для руководства

аппарата – хокимов, их заместителей и помощников, а в Наманганской области –

для работников секретариатов. Текучесть среди рядовых сотрудников меньше

распространена, за исключением работников организационно-контрольной группы

в Наманганской области (таблица 32).

«В государственных организациях текучесть кадров очень большая. Это сильно влияет на их

работу. Точно так же очень часто меняются советники в махаллинских комитетах».


«Почему-то начальников отделов хокимията и председателей махаллинских комитетов очень

часто меняют. То есть очень большая текучесть кадров. Здесь не всегда вина самого работника.

Если он чуть-чуть не справился с задачей, то сразу же требуют, чтобы он написал заявление об

увольнении по собственному желанию. Вышестоящие органы и всяких начальников не интересует,

почему работник не справляется со своими задачами. Ведь больше половины времени работники

занимаются работой, не связанной с его прямыми должностными обязанностями. По-моему,

чтобы научиться выполнять свои прямые обязанности, работнику надо минимум 2-3 года. А у нас

как получается – только человек научился работать, его увольняют».

Председатель сельской махалли, Джизакская область

13,1

26,1

12

7,7

Доля специалистов, работающих в

аппарате хокимията менее 12 месяцев

Областной хокимият

Районный хокимият

Городской хокимият

11,7

0

10,1

26,7


Страница 18

Таблица 11. Структура текучести кадров в обследованных хокимиятах



Среднее кол-

во


работающих

в аппарате

хокимията

менее 12

месяцев, чел

Доля в

структуре,

%

Среднее

кол-во


работающих

в аппарате

хокимията

менее 12

месяцев, чел

Доля в

структуре,

%




хозяйства

2 10 0 0

Работники секретариата зам. хокима по

вопросам капитального строительства,

коммуникации, коммунального хозяйства

и благоустройства

1 7 1 16




1 7 1 8


хокима по вопросам материнства и

детства

1 7 1 12


секретари комиссий, в т.ч. личный

помощник, помощник по духовной и

просветительской работе и др.

2 10 2 12






правоохранительных органов,

мобилизации и чрезвычайных ситуаций

1 3 0 0







Прочие 1 3 1 4


«В государственных организациях любая должность является очень ответственной. Поэтому

специалист должен подходить по всем параметрам – и по знанию нормативных документов, и по

знанию своего дела, и по культуре обращения с посетителями. В государственных учреждениях

работает очень много выпускников колледжей. Что знает вчерашний учащийся колледжа? Я не в

курсе, есть ли у нас такой закон, который регламентировал бы деятельность чиновников

государственных учреждений. Если нет, то его надо срочно принимать. В этом законе должны

быть указаны требования к госслужащим. У нас в Джизаке уровень культуры общения с

населением очень низкий. Это касается не только государственных учреждений, но и частных

организаций, особенно сферы услуг. Работники не считают нужным соблюдать элементарные

требования, например, поздороваться с посетителями».



Страница 19

ПОТРЕБНОСТЬ В ОБУЧЕНИИ ШТАТНЫХ СОТРУДНИКОВ ХОКИМИЯТОВ

Как видно из результатов опроса уровень образования работников государственных

органов власти и управления чрезвычайно высок в обоих пилотных регионах.

Однако уровень распространения базовых навыков остается на низком уровне.

Только 55% сотрудников в Джизакской области и 65% сотрудников в

Наманганской области умеют пользоваться компьютером. В Джизакском областном

хокимияте компьютером пользуются более 90% служащих аппарата. Больше всего

сотрудников, не владеющих компьютерной техникой даже на самом элементарном

уровне в городских хокимиятах, особенно в Джизакской области. Еще меньше

среди работников хокимиятов число тех, кто умеет пользоваться Интернетом.

Следует подчеркнуть, что число и доля персонала, имеющего базовые навыки

работы на компьютере, включая навыки работы в сети Интернет, прямо связаны с

обеспеченностью учреждений компьютерной техникой и доступом к сети (таблица

33).

Таблица 12. Владение специалистов хокимиятов базовыми навыками работы на компьютере



Доля сотрудников, владеющих базовыми

навыками работы на компьютере 54,8 64,6



Городской хокимият 34,6 53,3

Доля сотрудников, умеющих пользоваться

Интернетом 50,0 26,0



Городской хокимият 26,9 10


Высокая текучесть кадров и нехватка навыков предполагают необходимость

регулярного обучения и повышения квалификации персонала. Между тем

сотрудники аппарата хокимиятов проходят обучение в недостаточном объеме. В

течение двух лет, предшествующих опросу, обучение проходили 8% контингента в

Джизакской области и 18% - в Наманганской области. Большинство из них (из

числа обучавшихся 71% в Джизакской области и 66% в Наманганской области)

обучались на базе АГОС в Ташкенте. Реже всего проходят обучение для

госслужащих работники городских хокимиятов – в Джизакской области всего 4%, в

Наманганской области за истекшие 2 года никто их сотрудников не проходил

обучение. Однако в обследованных хокимиятах необходимость повышения

квалификации сотрудников не вполне осознается, и потребность в обучении

персонала не сформирована. По результатам опроса оказалось, что в обучении

нуждаются только 14% работников хокимиятов в Джизакской области и 19% в

наманганской области. При этом в Джизакском областном хокимияте и в

Наманганской областном хокимияте вообще нет необходимости в повышении

квалификации персонала (таблица 34). Потребность в обучении и уровень охвата

обучением находятся в прямой зависимости, то есть низкий охват обучением

обусловлен отсутствием понимания необходимости обучения у руководства

хокимиятов.


Страница 20

Таблица 13. Потребность в обучении специалистов хокимиятов для более эффективного

исполнения должностных обязанностей


Джизакская

область


область

Доля специалистов, прошедших обучение по

программам подготовки государственных

служащих за прошедшие 2 года

7,9 17,7




Доля специалистов, прошедших обучение по

программам подготовки государственных

служащих за прошедшие 2 года на базе АГОС в

Ташкенте

5,6 11,6




Доля специалистов, которые нуждаются в

обучении/

повышении квалификации

14,4 19,1





В тех хокимиятах, где ощущается потребность в улучшении навыков персонала,

отмечена и необходимость в обучении сотрудников секретариатов по вопросам

капитального строительства, коммуникации, коммунального хозяйства и

благоустройства, по вопросам социально-экономического развития,

организационно-контрольной группы, а в Джизакской области кроме того -

сотрудников секретариата по вопросам материнства и детства. Не считается

нужным обучать персонал целого ряда отделов и подразделений, в том числе в

департаментах строительства и инвестиций, в группах по вопросам деятельности

правоохранительных органов, мобилизации и чрезвычайных ситуаций, пресс-

службах, общих и юридических отделах (таблица 35).


Страница 21

Таблица 14. Потребность специалистов хокимиятов в обучении для более эффективного

исполнения должностных обязанностей



Среднее

кол-во


которые

нуждаются в

обучении/

повышении

квалификации

Доля в

структуре

Среднее

кол-во


которые

нуждаются в

обучении/

повышении

квалификации

Доля в

структуре




хозяйства

1 7 1 4

Работники секретариата зам. хокима по

вопросам капитального строительства,

коммуникации, коммунального хозяйства

и благоустройства

1 20 1 15




1 17 1 12


хокима по вопросам материнства и

детства

1 20 1 8


секретари комиссий, в т.ч. личный

помощник, помощник по духовной и

просветительской работе и др.

1 7 1 8






правоохранительных органов,

мобилизации и чрезвычайных ситуаций

0 0 0 0







Прочие 0 0 1 4



Страница 22

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И

УПРАВЛЕНИЯ ПОТРЕБИТЕЛЯМИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Основные категории потребителей государственных услуг, причины и частота

обращения в государственные учреждения

В ходе исследования изучались мнения основных потребителей государственных

услуг –общественных организаций, предпринимателей, населения - относительно

эффективности и качества работы государственных учреждений.

Основными потребителями государственных услуг являются юридические лица –

предприниматели и фермеры, органы местного самоуправления, другие

общественные организации. Эти организации обращаются в государственные

учреждения по нескольку раз в месяц1. Чаще всего представители частных структур

обращаются в налоговую инспекцию, статистическое управление, реже – в

хокимият. Основные поводы для обращений предпринимателей и фермеров – сдача

отчетов, запросы по получению официальных данных о состоянии организации

(например, о состоянии финансов и пр.), запросы по получению другой

необходимой информации. Бывают случаи, когда частные предприниматели

выполняют требования и поручения хокимията, обычно связанные с

благотворительными и общественными работами. Общественные организации,

напротив, чаще обращаются в хокимият и реже – в другие государственные

учреждения, и эти частота этих обращений во многом зависит от уровня активности

организаций. Если общественные организации активны, выполняют совместные

проекты и поддерживают тесные рабочие контакты с органами власти и

управления, то количество и частота их обращений в госучреждения заметно

увеличивается. Органы местного самоуправления чаще всего обращаются в

хокимият, однако их контакты с другими госучреждениями также довольно

интенсивны. Круг госучреждений, с которыми имеют дело органы местного

самоуправления, значительно шире, чем у предпринимателей и общественных

организаций – не только налоговая инспекция и органы статистики, но и органы по

труду, кадастровые органы, финотделы, милиция, прокуратура и др. Помимо этого

махаллинские комитеты часто выполняют работу государственных учреждений,

собирая сведения и отвечая на их запросы. Следует отметить, что органы местного

самоуправления обращаются в госучреждения не только в связи с выполнением

собственных функциональных обязанностей, но нередко выступают ходатайствами

по жалобам и запросам населения. Во многих случаях население не обращается в

государственные учреждения непосредственно, а действуют через органы местного

самоуправления даже в тех случаях, когда приходится решать личные проблемы.

«С запросами я обращаюсь в налоговую службу ежеквартально. Они выдают мне данные, нужные

мне для анализа дел в хозяйстве. Также раз в квартал я получаю отчет по топливу из районной

нефтебазы. 2-3 раза в год обращаюсь в отдел водопользования».


«Мы часто обращаемся в городской хокимият. Большинство объектов, которые мы строим и

ремонтируем, это государственные учреждения – школы, колледжи, другие объекты. Поэтому

наши связи с хокимиятом очень тесные. Мы также получаем от хокимията поручения,

распоряжения об участии в субботниках, в благотворительных работах».

1 Следует иметь в виду, что практически все респонденты – юридические и физические лица - плохо

различают форму собственности организаций, с которыми им приходится иметь дело, и относят к

государственным учреждениям коммерческие и общественные организации (коммунальные службы,

торговые и снабженческие организации, АФДХ и пр.)


Страница 23


«Мы обращаемся в госучреждения в среднем 2-3 раза в месяц, иногда 5-6 раз, в основном в

налоговую службу, статистическое управление и хокимияты. В хокимияты обращаемся главным

образом по вопросам сотрудничества, в налоговую инспекцию и статистическое управление сдаем

отчеты и работаем с ними в направлении упрощения процедур. Нашим последним достижением

явилось внедрение электронных носителей информации при сдаче отчетов».


«В первую очередь мы связаны с Джизакском городским хокимиятом. Мы обращаемся в хокимият

практически каждый день. То они нас вызывают, то мы сами со своими делами к ним обращаемся.

Непосредственно работаем с фондом «Махалля», предоставляем им ежемесячные, квартальные,

годовые отчеты о проделанной работе. Также отчитываемся перед орготделом хокимията.

Кроме отчетов нас очень часто просят предоставить какую-нибудь информацию или данные. В

последнее время такие запросы с нас требуют слишком часто».


«Мне приходится часто обращаться в хокимият, не меньше 2 раз в неделю. Примерно так же в

отдел занятости. Раз в квартал обращаемся в статистическое управление, сдаем им квартальный,

полугодовой и годовой отчеты и отчеты о занятости на приусадебных участках. Мы работаем в

тесном контакте с налоговой службой, вместе с их сотрудниками совершаем подворные обходы,

объясняем населению суть взимаемых налогов и куда эти налоги идут. Периодически приходится

обращаться в кадастровую службу».


В большинстве случаев по поводу одного обращения приходится посещать

государственные учреждения 2-4 раза в течение 4-5 дней. Практически все

участники углубленных интервью говорили о том, что государственные

учреждения в последние 1-2 года стали работать лучше и быстрее реагируют на

обращения и запросы. Однако некоторые вопросы решаются очень долго, в течение

нескольких месяцев. Меньше всего претензий у потребителей государственных

услуг к хокимиятам, налоговым инспекциям и статуправлениям, больше всего – к

кадастровым службам. В то же время большинство участников углубленных

интервью считают, что длительные сроки выполнения запросов и обращений не

зависят от типа учреждения и связаны с некомпетентностью персонала.

«Два года назад нам часто приходилось обращаться в государственные учреждения, и было много

мытарств. Но после выхода Постановления Президента о создании благоприятных условий для

малого бизнеса стало намного легче».


«В статуправлении обычно требуется один день на решение вопроса, в налоговой – два дня. Чаще

всего это связано с тем, что в статуправлении все сотрудники всегда на месте, в отличие от

налоговой службы, когда отсутствие нужного сотрудника тормозит выдачу необходимой нам

информации. Особой разницы в качестве работы в разных государственных учреждениях я не

вижу».

Фермер, Наманганская область

«Как правило, за одно обращение проблема не решается. Приходится обращаться 3-4 раза пока

она будет решена. Но бывает, что вопросы решаются очень долго. Например, решение об отводе

земли для предприятия мы ждем от кадастровой службы около года».


«Сроки выполнения запросов, скорее всего, зависят от сотрудника, ответственного за выдачу

справки, чем от вида учреждения».


Потребность в информации – доступность и качество

Важнейшей функцией государственных институтов является предоставление

официальной информации, необходимой и достаточной для удовлетворения


Страница 24

потребностей частного сектора, общественных объединений и населения. Судя по

результатам опроса обращаемость в государственные учреждения за информацией

среди перечисленных потенциальных потребителей довольно низкий по

нескольким причинам:

отсутствие потребности в информации

отказы в предоставлении информации

неудовлетворительное качество предоставляемой информации

Больше всего удовлетворены информационным обеспечением органы местного

самоуправления. Регулярную необходимую для работы информацию они получают

из госучреждений (хокимият, органы по труду, финансовые управления и отделы,

налоговые органы) по рассылке или через сотрудников, работающих в

махаллинском комитете. Также важным источником информации для органов

местного самоуправления является Фонд «Махалля». Что касается получения

нерегулярной информации, то махаллинские комитеты обращаются в

соответствующие инстанции с запросами, и, как правило, их запросы

удовлетворяются в течение 2-3 дней, максимум через 10 дней. В целом органы

местного самоуправления вполне удовлетворены объемом, качеством и сроками

предоставления информации, хотя иногда формат информации не соответствует

запросу.

«Хокимият и Фонд «Махалля» обеспечивают нас всей необходимой информацией. Мы обращаемся

с просьбой дать информацию, и нам ее присылают. Из хокимията мы в основном получаем

информацию, статические данные, распоряжения, приказы и протоколы решений. Райфинотдел

через хокимият же нам присылает информацию о лимите выделяемых средств для назначения

пособий. Инспектор биржи труда сам приносит соответствующую информацию - данные о

свободных рабочих местах. Большинство новостей об изменениях в законодательстве можно

получить из газет Мы подписываемся на газеты «Махалля», «Халк сузи» и другие».


«Мы получаем ту информацию, которую просим. Но не всегда информация поступает в той

форме, в которой мы запрашивали. Сроки получения информации разнятся от учреждения к

учреждению. Но в целом, во всех учреждениях максимальный срок рассмотрения запросов 10 дней.

Все учреждения удовлетворяют наши потребности одинаково хорошо. Не могу кого-либо

выделить.


Общественные организации получают информацию из нескольких источников, и

это не всегда государственные учреждения. Уровень удовлетворенности полнотой и

регулярностью информации из государственных структур зависит от тесноты

контактов и характера взаимоотношений между государственными учреждениями и

негосударственными организациями. Многие общественные организации, в том

числе и те, которые поддерживают тесные деловые контакты с хокимиятом и

другими государственными структурами, не включены в список организаций,

которым официальная информация предоставляется на регулярной основе по

рассылке. Поэтому доступ к информации для общественных организаций во

многом зависит от личных взаимоотношений с чиновниками, то есть от их

произвольного решения. Поскольку в обязанности госучреждений не вменено

предоставление информации общественным организациям, то отсутствует и

механизм обжалования отказов в получении информации. Кроме того,

общественные организации не всегда удовлетворены качеством официальной

информации – формат может не соответствовать запросу, и возникают сомнения в

достоверности предоставляемых данных. В целом общественные организации

удовлетворены сроками получения информации. Если нет отказа, то обычно

запросы выполняются довольно быстро – в течение 1-2 дней.


Страница 25

«Общую информацию можно получить через Интернет, но детальную – нет. Надо обращаться

либо в статистическое управление, либо в соответствующее ведомство. Не всегда получаешь ту

информацию, которую просил, или не в той форме. Бывает, что нужная информация находится в

общей массе и надо ее оттуда выуживать. Если случаются отказы в получении информации, то я

обращаюсь с официальным письмом в ту же организацию. Если обратиться в вышестоящую

организацию с жалобой, то письмо опять спустят в ту же организацию. Поэтому я стараюсь

решить вопрос в той же организации, где получил отказ. Отказать могут по любой причине. Даже

плохое настроение чиновника может играть роль… Мы платим за информацию только

статистическому управлению. Каждый год заключаем с ними договор на платное обслуживание

нашей организации в размере одной минимальной зарплаты. Другим ведомствам не платим».


«Хотя мы являемся негосударственной организацией, мы очень тесно связаны с государственными

организациями, в первую очередь с хокимиятом, с блоком защиты материнства и детства.

Представители хокимията участвуют почти во всех мероприятиях, которые мы организуем для

населения. Они сами нас тоже очень часто приглашают на свои мероприятия. Все данные,

которые касаются территории, демографии, количества социальных объектов, мы получаем

непосредственно из хокимията. В налоговую инспекцию мы по нескольким вопросам обращаемся.

Мы получаем от них данные о количестве малых предприятий, индивидуальных предпринимателей.

Представители налоговых органов тоже постоянно участвуют в наших мероприятиях. Потому

что на встречах с населением очень часто возникают вопросы, непосредственно связанные с

вопросами налогообложения. Но больше всего нас связывают деловые отношения с органами по

труду. С областной биржей труда мы работаем по нескольким направлением –

микрокредитование, организация надомного труда, ярмарки рабочих мест, профессиональная

подготовка безработных. Биржа труда дает нам статистические данные о количестве

безработных, о новых рабочих местах. Облстат выпускает статистические сборники, и эти

сборники для нас доступны. Если нас интересует какие-то данные, не вошедшие в сборник, мы

можем к ним обращаемся, в основном в письменном виде. Сроки ответа нас вполне устраивают.

Если специалисты находятся на рабочем месте, мы можем получить ответ в тот же день».


«Владеешь информацией – владеешь миром. Руководитель, не имеющий нужной информации, не

может принимать правильные решения. Люди стали меньше читать, и зачастую правильная

информация до них не доходит. Поэтому мы стараемся выезжать на места и там информировать

людей. Было бы неплохо, если бы мы получали статистические данные. Они нам нужны для нашей

работы. Когда к нам приходит человек, который хочет заняться предпринимательством, нам

нужны статистические данные, которыми мы подкрепляли бы свои доводы. У нас, конечно же,

есть кое-какие статистические данные, которые мы сами добываем, как и законодательные акты,

касающиеся предпринимательства. Но хорошо было бы получать их на регулярной основе. В

хокимияте нам отказали в регулярном снабжении информацией, мотивируя это тем, что мы не

входим в круг учреждений, имеющих право получать регулярную статистическую информацию. Я

этот вопрос поставила на совещании с участием заместителя премьер-министра. Она дала

указание решить этот вопрос. Пока же мы используем неформальные каналы получения

информации, стараемся добыть ее обходными путями, потому что, не имея достоверной

информации, нельзя правильно решить проблему. Часто чиновники на местах не дают или

искажают информацию, особенно негативного характера. Часто отдел труда дает

недостоверную информацию. Может это связано с тем, как они подсчитывают число

безработных. Они считают, что если домохозяйка ведет свое хозяйство, то она не может

считаться безработной. Причины отказа в информации могут быть самые разные, чаще всего

говорят, что организация просит информацию, которую она не имеет права получать. Но иногда

чиновники отказывают из-за большой трудовой нагрузки – им некогда выполнять наши запросы.

Другая причина – некомпетентность чиновников из-за высокой текучести кадров в организациях,

куда мы обращаемся за информацией - в налоговой службе, статуправлении, в хокимияте».


Среди опрошенных предпринимателей потребность в информации довольно низкая.

Чаще всего предприниматели и фермеры нуждаются в своевременном получении

новых законодательных и особенно нормативных актов. Потребность в других

информационных материалах ощущается редко. Опрос показал, что

предприниматели имеют даже меньший доступ к официальной информации, чем


Страница 26

общественные организации. Фермеров обеспечивают информацией в

райсельводхозе, в АФДХ и в АВП. Предприниматели, работающие в

несельскохозяйственном секторе, добывают информацию самостоятельно,

используя неформальные связи и личные знакомства. Многие участники интервью

не знают, где они могут получить необходимую им информацию. Большинство

опрошенных предпринимателей считают, что в случае официального обращения в

государственные учреждения им будет отказано в получении информации. Те

предприниматели, которые обращаются за информацией в госучреждения,

говорили о грубом и невнимательном отношении чиновников к запросам

бизнесменов.

«В основном нам нужны нормативные акты. В процессе производства возникает множество

проблем, и чтобы их правильно решать, нам нужны нормативные акты. Мы их сами достаем из

разных источников. К чиновникам лучше не обращаться, они некомпетентны. Чиновники иногда

сами не знают, что вышел тот или другой нормативный акт».


«Если бы я и захотел получить какую-нибудь информацию из государственных органов, они все

равно не удовлетворили бы мой запрос».


«Мне не нужна никакая информация из государственных учреждений. Если мне понадобится, я буду

обращаться в негосударственные организации, например, в Ассоциацию деловых женщин. В

негосударственных организациях отношение к посетителям совсем другое. Они более

доброжелательны, готовы Вас выслушать до конца».

Женщина-предприниматель, Джизакская область

«Сейчас существуют много негосударственные организации, которые защищают интересы

предпринимателей: это Ассоциация деловых женщин, Палата товаропроизводителей и

предпринимателей и т.д. Но чтобы они Вас защитили, Вы должны стать их членами. Еще у нас

существуют различные партии, которые оказывают поддержку предпринимателям. Правда, они в

основном активизируются во время выборов. Не каждый предприниматель знает, что существует

такие организации. Об этих негосударственных организациях должны давать информацию

государственные учреждения».


«В связи с нашей работой по всем вопросам мы обращаемся в первую очередь в хокимият, в АВП.

Мы все бумаги – приказы, распоряжения хокима, касающиеся нашей деятельности, и протоколы

совещаний получаем в хокимияте, в райсельводхозе. Ответы на эти бумаги сдаем в

соответствующие отделы хокимията. За консультациями мы не обращаетесь в хокимият Если

появляется что-то новое в законодательстве, нам об этом сообщает АВП или Ассоциация

фермерских и дехканских хозяйств».


«Из налоговой инспекции и статуправления мы никакую информацию не получаем, мы только сдаем

им отчеты. С биржей труда нас вообще ничего не связывает. Если есть что-то нового в налоговом

законодательстве – бухгалтера об этом извещают в райсельводхозе, в АДФХ».


«Особой нужды в информации из государственных учреждений у нас нет. Если появляется какой-

нибудь законодательный акт, касающийся нашей работы, то нас, фермеров, оперативно

информируют. В статуправление и в налоговую инспекцию мы только сдаем информацию. Только

один раз мне понадобились показатели работы хозяйства за 3 года, и я обратился в налоговую».


«Я получаю необходимую информацию из разных источников: из средств массовой информации, из

специализированных журналов, где освещаются различные вопросы ведения сельского хозяйства,

нормативные и законодательные акты по сельскому хозяйству, статистика сельского хозяйства»

. Фермер, Наманганская область


Страница 27

Основным источником информации для населения являются органы местного

самоуправления и сотрудники государственных учреждений, которые работают в

махаллинских комитетах. Поэтому у граждан не часто возникает необходимость

обращений по этому вопросу в государственные учреждения. Среди опрошенных

представителей населения не оказалось ни одного, кто обращался бы в течение

последних двух лет в государственные учреждения за получением информации. В

этой связи остается открытым вопрос о том, насколько компетентны ответы

работников органов местного самоуправления и насколько достоверна информация,

которую они предоставляют населению.

«На территории нашей махалли расположены в основном одноэтажные собственные дома,

построенные в 80-х годах. Тогда все занимались строительством, и о документах никто не думал.

Сегодня у кого-то есть соответствующие документы на жилье, у кого-то нет. У некоторых

жилье оформлено на человека, который давно умер. Жители обращаются ко мне, а я в кадастр.

Это не входит в мои обязанности, но население просит о помощи, и я им помогаю».

Председатель сельского махаллинского комитета, Джизакская область

«Иногда население ко мне обращается с вопросами, которые в мою компетенцию не входят. Я

максимально стараюсь им помочь. Нужно сказать, что уровень знаний специалистов

госучреждений не на должном уровне, особенно в части знаний законодательных и нормативных

документов. Приходится им подсказывать».

Председатель городского махаллинского комитета, Джизакская область

Плата за информацию, получаемую из государственных учреждений, обычно не

взимается. В ходе опроса только один руководитель неправительственной

организации сообщил о том, что они официально платят в статуправление

фиксированную сумму в размере одной минимально заработной платы в год за

регулярную доставку информации.

Обращения с запросами и жалобами

Работа с жалобами населения и предпринимателей является важнейшей

составляющей деятельности государственных учреждений и в частности местных

органов власти и управления. Результаты опроса показывают, что почти

исключительным поводом для обращений населения в госучреждения являются

жалобы на действия работников государственных и негосударственных

организаций и частных лиц. Во многих случаях органы местного самоуправления

обращаются с коллективными жалобами и запросами в госучреждения.

Предприниматели также довольно часто обращаются в госструктуры с претензиями

к другим организациям и за разрешением спорных ситуаций. Основные претензии у

населения и предпринимателей связаны с неудовлетворительной работой всех

коммунальных служб, которые не обеспечивают стабильную поставку

коммунальных услуг. Особое возмущение населения и представителей частного

сектора вызывает тот факт, что коммунальные службы взимают плату на

недопоставленные в полном объеме услуги. Вместе с тем обращения в органы

власти и управления далеко не всегда приводят к разрешению проблем. В

большинстве случаев решения по жалобам не принимаются, и сроки рассмотрения

жалоб затягиваются на неопределенное время.

«И у нас, и у населения жалобы в основном на работу коммунальных служб. Вот уже 2 месяца как в

домах нет газа. Работники райгаза даже перестали реагировать на наши жалобы. Мы тоже

перестали обращаться с жалобами. Работники райгаза заявляют, что давление газа от них не

зависит. А оплату за газ они требуют регулярно. Отсюда недовольство у населения».

Председатель сельского махаллинского комитета, Джизакская область


Страница 28

«Самый больной вопрос – коммунальные услуги и оплата этих услуг. На территории нашей

махалли были проведены газопроводные трубы на 250 млн. сум. Мы долго добивались этого, даже

обращались в соответствующие инстанции в Ташкенте. Но газа все равно нет, давление в трубах

очень низкое. А население заставляют платить за тот газ, который они не получают. Эта

проблема существует не только для нашей махалли, но и для всего региона. Такие же проблемы

есть с электроэнергией - у нас отключают свет почти каждый день. Учреждения жилкомхоза не

отвечают на наши запросы, даже когда мы им сообщаем о незаконных действиях их сотрудников.

По этим вопросам мы обращаемся в вышестоящие организации, но они тоже реагируют очень

медленно. Может, это связано с нехваткой кадров. Несколько раз я поднимал вопрос в жилкомхозе

о вывозе мусора с территории нашей махалли. Они отвечают, что для этих целей не выделены ни

автотранспорт, ни работники. Мы сами должны организовать транспорт, должны купить

бензин, своими силами должны вывозить мусор. Такая же ситуация в других махаллях, где

многоэтажные дома. ТСЖ практически бездействуют, не занимаются теми вопросами, которыми

должны заниматься».

Председатель городского махаллинского комитета, Джизакская область

«Речь идет об оплате коммунальных услуг за свет, газ и т.п. Мне самому не нравится быть

должником. Поэтому и на работе, и дома я стараюсь аккуратно платить за оказанные

коммунальные услуги. Но в последнее время нас заставляют платить вперед за 3-4 месяца. При

этом работники горгаза и горсвета ссылаются на то, что такое распоряжение дал хокимият. Я

не понимаю, почему человек должен платить за услуги, которые еще не оказаны и будут ли оказаны

вообще».


«Обычно власти напрямую не отказывают, а отписываются, что вопрос изучается, и решение по

нему будет принято. Это позволяет надеяться, что возможно когда-нибудь он будет решен.

Одного обращения мало, нужно ходить постоянно и напоминать о себе. Это раньше в советское

время срок рассмотрения обращения был один месяц. А сейчас принимают заявление и говорят –

ждите неизвестно сколько. Последний раз больше месяца назад я обращался письменно в

Энергосбыт по поводу сбитого грузовиком столба. До сих пор не принято никаких мер. Другой

случай. Мы с группой односельчан обратились в хокимият с жалобой на владельца птицефермы.

Птицеферма расположена близко от жилых домов, и оттуда идет сильный запах. Дней через 15

пришли представители хокимията для рассмотрения нашей жалобы на месте. До сих пор вопрос

изучается, до сих пор мы ждем решения».

Представитель населения, Наманганская область

«Очень много проблем с коммунальными услугами, но обращаться в коммунальные службы

бесполезно. Например, свет отключают каждый день по 5-6 раз. В целом в сутки свет есть всего

2-3 часа. А в моем бизнесе (кондитерское производство) без электричества невозможно. Когда

обращаешься в городской Энергосбыт, они ссылаются на областную организацию, областная

организация в свою очередь - на республиканскую организацию. Конца не найти. Точно такая же

ситуация с газом - в последнее время отсутствие газа стало нормой».

Женщина-предприниматель, Джизакская область

Кроме коммунальных служб у предпринимателей и фермеров есть большие

претензии к предприятиям и к государственным учреждениям, в которые они

обращаются за разрешением спорных ситуаций. Основные разногласия возникают с

налоговыми органами, кадастровыми службами, с предприятиями-партнерами и

особенно с банками. Суть разногласий сводится к неурегулированности

финансовых вопросов, взаимных платежей и т.п. Поскольку в большинстве случаев

споры возникают из-за пробелов и противоречий в действующем законодательстве,

то обращения в органы власти не приносят никаких результатов. Нередко

предприниматели сталкиваются с произволом местных властей и государственных

организаций при решении финансовых вопросов. Это подрывает авторитет местных

властей и приводит к снижению уровня доверия не только к властям, но и к

судебным органам.

«С заявлениями и жалобами я обращался в хокимият неоднократно. Сразу же скажу – результат

всегда был нулевым. Речь идет о проблеме взаиморасчетов с хлопкоочистительным заводом и

проблемами с налоговой инспекцией. Для выполнения госзаказа фермеры вынуждены брать


Страница 29

государственный кредит. Мы сдаем свою продукцию на хлопкоочистительный завод. Завод

осуществляет взаиморасчеты в течение длительного времени – как минимум 8-10 месяцев, иногда

в течение года или даже больше. Хотя наши средства так долго лежат на расчетном счете

хлопкозавода, там не накапливается пеня, и штрафы за просроченные платежи не предусмотрены.

Но фермеры в это время не могут платить налоги, поскольку завод с ними не рассчитался, и на

расчетном счете нет средств. Но налоговым органам не интересно, по каким причинам на нашем

расчетном счете нет денег, и на нас накручивают пеню. Странно получается – работаем, вовремя

сдаем продукцию, а становимся должниками. Эта проблема касается всех фермеров-хлопководов.

Все наши обращения остаются без внимания. В налоговую инспекцию обращаться бесполезно. Нам

говорят, что в Налоговом Кодексе не предусмотрены никакие льготы и отсрочки по уплате налогов

для фермеров. Мы много раз писали об этом в хокимият и в АФДХ, но никакой пользы».


«Хочу сказать о проблеме, которая волнует не только меня, но и других фермеров. По договору я

должен получить 90% денег за сданный хлопок до конца года. За сданный в прошлом году урожай

приемный пункт заплатил мне только в июле этого года. Естественно, что я не мог заплатить

налоги. И налоговая служба наложила на меня пеню за просроченный платеж. Я очень хочу

надеяться, что эта проблема будет решена по справедливости».


«Работа земельного кадастра вызывает много вопросов. В начале моей деятельности сотрудники

кадастра измеряли качество земли и сильно завысили балл бонитета на моем участке. Но исходя из

этой оценки в райсельводхозе мне определяют план по госзаказу. Я уже несколько лет обращаюсь с

просьбой пересмотреть этот показатель. За это время качество земли ухудшилось еще больше, но

это никого не интересует. С МТП много разногласий. В настоящее время МТП должен мне 5 млн.

сум. Я готовлю материалы в суд. Но не думаю, что результат будет положительным».


«Работники земельного кадастра сами организуют оценку качества земли. Эту работу они делают

не каждый год, а только в начале деятельности фермерского хозяйства. Определение балла

бонитета у фермеров всегда вызывает недовольство. Те показатели, которые устанавливает

кадастровая служба, не соответствуют действительности и всегда завышены. Такая ситуация во

всех фермерских хозяйствах. Я даже не пробовал обращаться по этому вопросу в вышестоящие

организации - все равно пользы не будет».


«Банки – наша самая большая проблема. Собственные деньги получить невозможно. С этой

проблемой я даже обратился к хокиму области. Однажды хоким организовал телефонное общение

с населением. Любой желающий мог позвонить хокиму, и я дозвонился. Я рассказал о действиях

банка, и на следующий же день мне позвонили из районного хокимията и из банка. Мою проблему

решили. Но это же единичный случай. Не может же каждый фермер обращаться к хокиму

области, и хоким области не может каждый день организовывать беседы с населением. Мне

просто повезло. А пока работа банков становится все хуже и хуже».


«Почему-то налоговая инспекция заставляет платить налоги в Пенсионный фонд авансом. Мой

знакомый заплатил в Пенсионный фонд до апреля 2011 года, хотя неизвестно, будет ли он

осуществлять свою деятельность или не будет. Если он будет закрывать свой бизнес, налоговая

инспекция все равно ему не вернет его деньги. В налоговое законодательство надо внести

дополнения, которые описывают схему возврата излишне уплаченных налогов. Сейчас вернуть свои

деньги невозможно. Другой вопрос. Наша фирма несколько раз выигрывала тендер на

строительство социальных объектов – школы, колледжи. Поскольку заказчиком являются

государственные организации, средства на наш расчетный счет никогда не поступали вовремя. Мы

могли получить деньги через 5-6 месяцев после положенного срока. Но налоговая инспекция

заставляет платить налоги независимо от того, поступили деньги на счет или нет. В противном

случае вас могут оштрафовать. Мне известно, что определенная часть налогов поступает в

местный бюджет. Может же местный хокимият дать распоряжение налоговой инспекции

отсрочить налоговые платежи для тех организаций, которые не могут платить налог не по своей

вине. Еще одна проблема, которая связана с налоговой инспекцией – определение суммы ежедневной

выручки. Было бы хорошо, если бы налоговая инспекция или хокимият всем предпринимателям

раздали бы официальную инструкцию, на основании которой устанавливается сумма ежедневной

выручки. Я уже не говорю про проверки. Хотя в соответствии с законодательством число

проверяющих организаций минимизировано и проведение проверок должно быть согласовано с


Страница 30

координационным советом, частным организациям от этого легче не становится. И пожарные, и

работники санэпиднадзора, и прокуратура в любое время могут придти на проверку».


«У меня своя торговая точка на территории дехканского базара. Я хотела заложить здание

магазина. Но в кадастре мне объяснили, что поскольку здание магазина находится на территории

базара, то кадастровая организация не может дать мне сведения о стоимости имущества. А я все

время думала, что этот магазин является моей собственностью и обратилась к администрации

рынка. Но они тоже не захотели дать справку, что я являюсь собственником этого здания. Между

государственными учреждениями не существует согласованности. Например, банк с меня требует

справку из налоговой инспекции о моих доходах за 9 месяцев. А в налоговой инспекции мне говорят,

что такую справку они могут давать только за 12 месяцев».


Уровень удовлетворенности потребителей государственных услуг

Уровень удовлетворенности работой государственных учреждений нельзя назвать

высоким, хотя он и различается у разных групп потребителей государственных

услуг. Большинство опрошенных предпринимателей отмечают, что в последние

годы работа госучреждений постепенно улучшается, становится более четкой и

организованной. Многие участники углубленных интервью говорили об

упорядочении процедур, сопровождающих предоставление государственных услуг,

связывая это с внедрением компьютерных технологий в работу государственных

учреждений. Представители населения и общественных организаций оценивают

деятельность госучреждений хуже, чем предприниматели и фермеры. Основные

претензии к чиновникам со стороны потребителей государственных услуг сводятся

к грубому и безразличному отношению чиновников к посетителям, неумению и

нежеланию компетентно решать проблемы населения и бизнесменов.

«В целом госучреждения стали работать лучше. Я в основном имею дело с налоговой службой,

отделом статистики, водопользования, а также с банком и нефтебазой. Я на себе ощущаю, как

улучшается их работа. Например, раньше мы сами бегали, чтобы добыть топливо. Теперь

работники нефтебазы привозят нам топливо. То же самое и с удобрениями – их теперь привозят

прямо в поле. Налоговая служба тоже ввела новшество – вся отчетность принимается на флешке,

это очень удобно. Хокимият вовремя доводит до сведения фермеров все новые законодательные и

нормативные акты, другие документы».


«Я считаю, что работа государственных учреждений стала более эффективной. Два года назад

мы бегали по инстанциям, и была масса недостатков в работе государственных учреждений.

Сейчас я не вижу особых проблем в общении с государственными учреждениями, но не помешало

бы поднять компетентность чиновников, к которым мы обращаемся».


«У работников госучреждений отсутствует энтузиазм. Может, они перегружены работой, и

они не хотят никаких изменений в своей деятельности. Я разрабатывал программу по внедрению

новой системы делопроизводства в канцелярии. Если бы работодатели внедрили эту систему, они

сэкономили бы и время, и рабочие руки. К сожалению, я никого не мог заинтересовать своей новой

программой».


«В целом работу государственных организаций я оцениваю удовлетворительно. По сравнению с

тем, что было 10 лет назад, заниматься предпринимательством стало гораздо легче. Но

отношение чиновников к посетителям никак не изменилось, можно сказать, что изменения

происходят в худшую сторону».


«Я оцениваю деятельность государственных учреждений вполне удовлетворительно. Мы работаем

вместе, у нас хорошие связи, и я не могу дать другую оценку. Многие жалуются на работников

государственных учреждений, но я не могу с ними согласиться. Я долгое время работал в


Страница 31

государственном учреждении и могу сказать, что ни одна организация не занимается только

своими задачами. Больше половины времени у работников хокимията уходит на выполнению

поручений, которые не связаны с их прямыми обязанностями. Каждого специалиста закрепляют за

каким-нибудь районом, и он должен отвечать за все показатели этого района: и за сельское

хозяйство, и за сбор коммунальных платежей, и за поступление наличных средств. Этот

специалист должен участвовать во всех собраниях, селекторных совещаниях в районе. И еще от

руководства он получает срочные поручения. Для выполнения этих поручений опять нужны

бесконечные звонки в районы, прием и передача факсов. Когда ему заниматься своими прямыми

обязанностями? Когда заниматься обратившимися гражданами? При этом зарплата у чиновников

очень маленькая. Поэтому хорошие, талантливые специалисты стараются найти работу в

негосударственных учреждений».


«Я не могу охарактеризовать работу госучреждений отрицательно, но положительно ее тоже

трудно оценить. Потому что очень много обращающихся в эти учреждения людей не

удовлетворены оказываемыми услугами. С одной стороны чиновники стали доступнее. Да и само

население стало грамотнее в правовом отношении, чем, скажем, 5 лет назад. Выросло техническое

оснащение учреждений. Компьютеризация сделала процесс выдачи справок быстрым. С другой

стороны у многих чиновников проблемы коммуникативного характера, они не могут найти общий

язык с посетителями. Нужно организовать службу «телефон доверия», по которому

неудовлетворенный сервисом государственных учреждений гражданин мог бы высказать свои

жалобы и замечания. Второе пожелание – необходимо повышать компетентность чиновников.

Грубость и некомпетентность чиновников создают дополнительное напряжение в обществе».


«Я уже устала ходить по учреждениям и просить то, что мне положено по закону. С 2004 года я

не могу получить алименты со своего мужа, хотя есть решение суда. Я даже не помню, сколько раз

я обращалась и в суд, и в прокуратуру. В суде говорят, что они не могут исполнить решение о

выплате алиментов. В прокуратуре говорят, что эту проблему надо решать с представителями

махаллинского комитета, с участием общества. Никаких результатов от моих обращений я не

вижу, никого не интересует, как мне, инвалиду 2 группы, кормить троих детей. В хокимият тоже

бесполезно обращаться. Я к ним ходила по поводу газа. У нас нет газа уже 2 месяца, хотя мы

платим за все услуги своевременно. В хокимияте меня приняли очень холодно, отвечали тоже очень

холодно. Сказали, что эта проблема существует везде. По поводу отключений света уже и

обращаться не хочется, все равно пользы не будет».

Женщина-инвалид, Джизакская область

Представления потребителей государственных услуг о мерах по повышению

эффективности и качества работы госучреждений

Результаты опроса показывают, что, по мнению участников углубленных интервью,

в основе неудовлетворительного качества работы государственных учреждений

лежат следующие причины:

высокая нагрузка на сотрудников в сочетании с низким уровнем организации

работы в государственных учреждениях;

большая часть работы заключается в выполнении срочных оперативных

заданий вышестоящих организаций, выполнению же запланированной

работы не уделяется должного внимания

отсутствие четко разграниченных обязанностей и полномочий специалистов,

отвлечение чиновников для выполнения работы, которая не входит в их

обязанности

отсутствие четко регламентированных процедур исполнения

законодательных и нормативных актов

нехватка полномочий, чрезмерная централизация в процессе принятия и

исполнения решений

отсутствие отработанных механизмов обжалования решений, надзора и

контроля за деятельностью чиновников на всех уровнях


Страница 32

недостаточный уровень квалификации государственных служащих, включая

низкий уровень развития коммуникативных навыков и навыков соблюдения

профессиональной и должностной этики

низкий уровень трудовой мотивации, отсутствие стимулов к

добросовестному исполнению должностных обязанностей (неэффективная

система оплаты труда, ограниченные возможности для профессионального и

карьерного роста, неудовлетворительные условия труда).

«Я бы не сказал, что деятельность госучреждений ухудшается, но она и не улучшается. Чтобы

улучшить работу чиновников, требуются кардинальные меры. Хокимияты боятся проявлять

инициативу. Каждый шаг согласуют с Ташкентом. Я считаю, что региональным хокимиятам

должна быть дана определенная самостоятельность, чтобы руки у них были развязаны для

действий. Другой момент – хокимияты не должны вмешиваться в дела фермеров. Смотрите,

какая сейчас ситуация: и хокимият, и прокуратура и управление внутренних дел заняты вопросами

сбора урожая, как будто они специалисты в сельском хозяйстве. В условиях рыночной экономики

фермеру не надо указывать, что делать. Он сам, сообразуясь со своей выгодой, сообразит что ему

делать. Каждый должен заниматься своим делом: управление внутренних дел – следить за

порядком, прокуратура – следить за исполнением законов и т.д. Нужно провести аттестацию

работников государственных учреждений и набирать чиновников на конкурсной основе. Чтобы они

были компетентными в вопросах, с которыми к ним обращаются. Зарплата в государственных

учреждениях должна быть достойной, чтобы чиновник даже не думал о взятке, а чувствовал

ответственность на своем рабочем месте».


«Для госчиновников надо чаще организовывать учебные курсы. На этих курсах надо обращать

внимание не только на достижения в республике, но и во всем мире. Работники госучреждений

должны прекрасно владеть компьютером».


«Чтобы улучшить работу государственных органов, нужно поднять зарплату работников

государственных организаций. Их надо поменьше привлекать к работам, которые их не касаются.

Нужно внедрять новые технологии в работу госучреждений. Почему Интернет до сих пор не

развит на должном уровне? Почему работники государственных учреждений не могут

отчитываться о проделанной работе или сдавать отчеты по Интернету? Прежде чем требовать

от работников государственных организаций выполнения постановлений правительства, им нужно

создать соответствующие условия. Например, от хокимиятов требуют, чтобы они привлекали

зарубежные инвестиции на свою территорию, чтобы они внедряли новейшие технологии. Но о

проблеме конвертации валюты все молчат. Инвесторов достаточно, особенно много желающих

осуществлять поставку технологического оборудования. Есть предприниматели, у которых

достаточно средств для кредитного залога. Но в связи с банковским бюрократизмом половина

предпринимателей, вложивших средства в инвестиции, обанкротились. Мы несколько раз вносили

свои предложения и в Центробанк, и в областной хокимият по вопросу конвертации, но

безрезультатно. Здесь не надо винить работников местных органов власти. Все вопросы к

республиканским чиновникам. С такими непонятными ситуациями, когда чиновник становится без

вины виноватым, можно встретиться и в сельском хозяйстве, и в ЖКХ, и в других отраслях. В

работе государственных органов не хватает прозрачности, в том числе и на республиканском

уровне. Не надо требовать от чиновников невозможного. Для улучшения работы государственных

органов нужно, чтобы каждый занимался сугубо своими обязанностями и поменьше проводить

собрания.


«Надо повысить компетентность чиновников. Хорошо бы послать их для обмена опытом за

границу, чтобы они привнесли передовые методы в свою работу».


«Нужно повысить зарплату чиновникам. Может, тогда они станут работать лучше?»

Население, Наманганская область

В целях повышения эффективности и качества работы государственных

учреждений участники опроса считают необходимым в первую очередь внедрить


Страница 33

действенные стимулы для государственных служащих, включая разработку

системы оплаты труда, адекватно отражающей трудовые затраты и требуемый

уровень квалификации должностных лиц. Также признается необходимым

существенно повысить уровень квалификации чиновников, для чего сформировать

систему регулярного и интенсивного обучения. Программы обучения должны быть

тщательно проработаны и включать в себя не только базовые и профессиональные

знания и умения, но и коммуникативные навыки и элементы должностной этики.

По мнению участников опроса было бы целесообразно также расширить

полномочия местных органов власти и управления и одновременно усилить

государственный и общественный контроль над деятельностью государственных

служащих.

Таблица 15. Мнение органов местного самоуправления о мерах, которые необходимо

предпринять для повышения эффективности органов государственного управления




область

Всего Город Село Всего Город Село

Повысить стимулы для исполнителей (зарплата,

карьерный рост и др.) 62 42 68 68 63 71

Обеспечить государственные органы большими

ресурсами (финансами и штатом) 64 67 63 42 25 50

Создать эффективную систему подготовки и

повышения квалификации государственных

служащих 62 75 58 34 25 38

Обеспечить широкое привлечение к реализации

государственных программ органов местного

самоуправления и негосударственных организаций 58 50 61 38 31 41

Усилить контроль над деятельностью

государственных учреждений и исполнительскую

дисциплину 50 33 55 24 38 18

Расширить полномочия руководителей и

исполнителей программ на местном уровне 44 75 34 28 25 29

Ввести общественный контроль за деятельностью

государственных органов (в т.ч. со стороны СМИ,

общественных организаций, махалли и др.) 36 33 37 6 13 3

Улучшить информационно-аналитическое

обеспечение управленческих структур 34 25 37 34 31 35

Уточнить служебные обязанности, права и

ответственность чиновников 32 25 34 22 19 24

Внедрить эффективные процедуры контроля

качества и мониторинга 26 25 26 10 6 12

Улучшить процесс планирования работы

государственных учреждений 26 25 26 32 19 38

Обеспечить возможность обсуждения текущего

состояния и результатов деятельности

государственных органов со всеми вовлеченными

ведомствами, организациями, исполнителями

26 17 29 4 6 3

Источник: Опрос махаллинских комитетов, 2010 г.


Страница 34

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Основываясь на результатах проведенного исследования, можно сделать

следующие выводы:

1. Органы государственного управления несут чрезвычайно высокую и

непропорциональную рабочую нагрузку. При этом штатное расписание не

основано на нормативах численности населения.

2. Высокая рабочая нагрузка сопровождается низким ресурсным потенциалом

учреждений. Деятельность органов государственного управления не

обеспечивается материально-техническими ресурсами. Ощущается нехватка

самой необходимой оргтехники, транспорта, средств связи, канцелярских

товаров и т.п. Компьютеризация учреждений далека от завершения, и доступ

к Интернету крайне ограничен.

3. Кадровые ресурсы органов государственного управления ограничены.

Высокая рабочая нагрузка сопровождается следующими негативными

явлениями:

заниженные нормативы штатной численности

высокая ротация и текучесть кадров

недостаточная квалификация персонала вследствие ротации,

неудовлетворительной организации работы, отсутствия эффективной

системы повышения квалификации

низкая трудовая мотивация персонала

4. Действующая система повышения квалификации работников органов

государственного управления не в состоянии удовлетворить потребности

этих организаций в повышении кадрового потенциала вследствие низкого

охвата и неактуального содержания обучающих программ. Положение

усугубляется низкой востребованностью обучения со стороны

руководителей органов государственного управления на местах.

5. Государственные программы, которые реализуются в регионах, а также

запросы потребителей государственных услуг предъявляют к исполнителям

весьма высокие требования, а именно:

обширный диапазон базовых знаний в самых различных сферах – в

экономике, демографии, занятости, системах образования,

здравоохранения и социальной защиты и т.п.

владение навыками стратегического и оперативного планирования в

сфере, в том числе финансового планирования, уметь выявлять

приоритетные проблемы и приоритетные целевые группы

владеть формами и методами социальной работы практически со

всеми социальными группами населения

знание системы социально-экономических индикаторов, умение

работать с информацией, владение развитыми аналитическими

навыками

владение методами текущего и системного контроля, мониторинга и

оценки

владение методами подбора и управления персоналом

владение современными методами получения и распространения

информации.


Страница 35

Следует иметь в виду, что этот далеко не полный перечень функций должны

выполнять служащие, не получившие, как правило, специального

образования в сфере управления. Как показало исследование более

половины чиновников, отвечающих на местах за реализацию

государственной политики и работу с населением, имеют медицинское и

педагогическое образование и нуждаются в постоянном повышении

управленческих навыков.

6. Несмотря на то, что деятельность органов государственного управления

регламентируется соответствующими законодательными актами, рабочие

функции обоих типов организаций строго не определены.

7. Деятельность органов государственного управления основана не на текущих

и перспективных планах работы, а складывается в основном из выполнения

оперативных поручений вышестоящих органов.

8. Отсутствие планов работы и выполнение не предусмотренных

функциональными обязанностями работ приводит к дублированию

деятельности и неэффективному использованию имеющегося кадрового

потенциала.

9. Положение усугубляется неудовлетворительным ведением

делопроизводства, ненадлежащим учетом и контролем исполнения

документации. Основные причины ненадлежащего исполнения документов:

Отсутствие четкой регламентации функциональных обязанностей

учреждений

Выполнение не предусмотренных должностными обязанностями

рабочих функций

Ненормированный документооборот

Отсутствие технических средств для оптимизации работы с

документами

Недостаточная квалификация работников

10. На местах остро стоят проблемы координации усилий, во многом связанные

с затруднениями в управлении персоналом и отсутствием навыков работы с

партнерами. Это относится в равной степени как к системе

внутриведомственной и межведомственной координации, так и к

сотрудничеству с возможными партнерами в негосударственном секторе.

Эта проблема осознается респондентами-чиновниками в полной мере, при

этом большинство из них отмечают отсутствие навыков в этой сфере.

11. В настоящее время в сфере оказания государственных услуг сформировалось

своеобразное разделение труда между органами государственного

управления и органами местного самоуправления. Первые занимаются

преимущественно выполнением поручений вышестоящих органов и

обращениями предпринимателей и фермеров. Вторые берут на себя

основную нагрузку по жалобам и обращениям граждан в государственные

инстанции и нередко выступают представителями населения в

госучреждениях. Таким образом, органы местного самоуправления во

многих случаях фактически подменяют собой госучреждения, выполняя их

функции по работе с населением.


Страница 36

12. Аналогичная ситуация складывается с выполнением поручений и

распоряжений вышестоящих органов. Органы власти и управления

рассматривают органы местного самоуправления как составную часть

государственного аппарата и перепоручают им значительную часть своей

работы, связанную в первую очередь со сбором сведений, учетом отдельных

категорий граждан, подготовкой оперативных отчетов и пр.

13. Исполнение обращений физических и юридических лиц не является

приоритетом в деятельности госучреждений. В результате нарастает

неудовлетворенность граждан деятельностью государственных институтов

при одновременном снижении обращений в госучреждения. В целом

потребители государственных услуг дают довольно низкую оценку качеству

государственных услуг.

В целях повышения эффективности работы государственных институтов и качества

предоставляемых государственных услуг целесообразно предпринять следующие

меры:

1. Осуществить ревизию действующих законодательных и нормативных актов,

регламентирующих деятельность государственных институтов, с целью

выявления пробелов и противоречий в механизмах исполнения

законодательства

2. Разработать нормативные документы, детально определяющие функции

госучреждений, рабочие функции и полномочия должностных лиц

3. Разработать и систематизировать перечень государственных услуг,

предоставляемых государственными институтами

4. Разработать и утвердить процедуры и механизмы исполнения

государственных услуг в соответствии с утвержденным перечнем, а также

порядок учета и контроля за качеством госуслуг и детальный порядок

обжалования решений

5. Обеспечить возможность государственным организациям работать в

соответствии утвержденными планами

6. Провести детальное исследование на основе хронометража рабочего

времени и анализа документооборота работников государственного

управления

7. Разработать и утвердить номенклатуру дел для государственных институтов

на основе проведенного исследования, утвержденных функциональных

обязанностей, текущих и перспективных планов работ

8. Ввести ответственность должностных лиц за несанкционированную

законодательством передачу своих функций и полномочий органам местного

самоуправления

9. Обеспечить реальный учет рабочего времени сотрудников государственных

организаций и оплачивать сверхнормативные затраты рабочего времени в

соответствии с трудовым законодательством

10. Разработать и утвердить стандарты и нормативы ресурсного обеспечения

органов государственного управления; провести инвентаризацию их


Страница 37

материально-технических ресурсов и на основе этого разработать

перспективный план повышения ресурсного потенциала указанных

организаций и учреждений

11. Разработать среднесрочную программу введения системы электронного

документооборота

12. Разработать и утвердить квалификационные требования к работникам

органов государственного управления; провести оценку потребностей в

обучении, переобучении, повышении квалификации

13. Разработать систему повышения квалификации для работников органов

государственного управления на основе утвержденных квалификационных

требований и оценки потребностей в обучении. Важным замечанием

является то, что существующая текучесть кадров, хотя и не способствует

стабильному функционированию системы госуправления, не может

рассматриваться как однозначно негативное явление. Как показывает

практика большинство чиновников при смене места работы остаются

работать в системе государственной службы, как правило, в том же секторе и

могут эффективно использовать имеющиеся навыки и опыт на новом месте.

В этом контексте обучение чиновников, отвечающих за реализацию

программ и работу с конечными потребителями, даже при существующей

текучести кадров будет результативным.

Government & Nonprofit

Социологическое исследование потенциала органов государственной власти на местах, ответственных