1

ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ООН В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН

ПРОЕКТ

ПОДДЕРЖКА СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ПАРТНЕРСТВО

Демонстрация потенциала государственно-частного партнерства в сфере

предоставления коммунальных услуг и управления рекреационными ресурсами

Мнения, выражаемые автором данной публикации, могут не совпадать с официальной позицией ООН, ее

подведомственных организаций, включая ПРООН и стран участниц

Ташкент – 2010

2

СОДЕРЖАНИЕ: СТРАНИЦА:

1. ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………………………………..……...3-4

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ УЗБЕКИСТАНА………………..4-6

2.1. ГЧП В РАЗВИТИИ ИНФРАСТРУКТУРЫ УЗБЕКИСТАНА…………………....6-8

2.2. ГЧП КАК ИННОВАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ РЕШЕНИЯ

ПРОБЛЕМЫ ИНФРАСТРУКТУРНОГО ДЕФИЦИТА…………………………8-16

3. МИРОВАЯ ПРАКТИКА ГЧП В СФЕРЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ……………….……17-20

3.1. ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ ГЧП В НАМАНГАНСКОЙ ОБЛАСТИ……...20

3.2. ВНЕДРЕНИЕ ГЧП В СИСТЕМЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ г.НАМАНГАНА..21-28

4. РОЛЬ ГЧП В РАЗВИТИИ ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННОГО ПОТЕНЦИАЛА

ДЖИЗАКСКОЙ ОБЛАСТИ……………………………..………………….………………29-34

4.1. ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННОГО

ПОТЕНЦИАЛА ДЖИЗАКСКОЙ ОБЛАСТИ………….………………………....34-39

.

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………………………….………..39-40

6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………….….....41-42

3

1. ВВЕДЕНИЕ

Низкое качество инфраструктуры препятствует стабильному экономическому росту страны и

повышению ее конкурентоспособности на международных рынках1. Неразвитая инфраструктура

также является основной причиной снижения качества жизни, высокого уровня заболеваемости и

смертности2. Инфраструктурные проекты обладают значительным положительным социальным

эффектом. Согласно проведенным исследованиям, рост инвестиций в инфраструктуру оказывает

наибольшее влияние на благосостояние бедных слоев населения, чей уровень доходов с улучшением

инфраструктурной обеспеченности увеличивается быстрее, чем растут общие доходы населения3.

Однако, несмотря на то, что государственный сектор финансирует значительную часть

предоставляемых инфраструктурных услуг, спрос на инвестиции до сих пор остается

неудовлетворенным, и правительства ищут методы повышения эффективности производства и

предоставления инфраструктурных услуг.4 Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП)

является одним из инструментов в арсенале государства, благодаря которому предполагается

увеличить объем инвестиций в инфраструктуру и повысить их эффективность.

Терминология

В данной отчете термин «ГЧП» употребляется в широком смысле и означает контрактные или

юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения

и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу

(государственные закупки). Термин «государство» будет использоваться для обозначения

определенного уровня общественной власти, отвечающего за процессы реформирования, будь то

национальный, региональный или муниципальный уровень государственного управления. Для

удобства обозначения, две стороны основного контракта по ГЧП проекту называются «концедент»

(со стороны публичного сектора)5 и «проектная компания» (со стороны частного сектора).

1Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank experience, World Bank. 2006.;

Infrastructure and the World Bank: A progress report. World Bank. 2005. 2Willoughby, Infrastructure and the Millennium Development Goals, 2 October 2004. Для дальнейшего обсуждения

важности инфраструктуры для экономического роста, социального равенства, качества жизни, образования,

здравоохранения, социального развития, рационального природопользования, мобилизации частных

инвестиций и создания рабочих мест см. http://www.worldbank.org. 3Calderón and Servén, "The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income Distribution," Policy

Research Working Paper. World Bank. 2004. 4Sustainable Infrastructure Action Plan FY 09-11. World Bank. 2008.

5Здесь и далее предлагается прямой перевод «the public sector» как «публичный сектор», который включает в

себя центральные, региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и

уполномоченные ими «публичные» - государственные организации и учреждения.

4

В современном мире предоставление обществу инфраструктурных услуг, главным образом,

находится в компетенции публичной власти; ежегодные инвестиции публичного сектора в

инфраструктурные проекты намного превосходят объемы аналогичных вложений частного сектора.

Как уже отмечалось в предыдущих отчетах, ГЧП – это соглашение между публичной и частной

сторонами о предоставлении общественно-значимых услуг, в первую очередь инфраструктурных

услуг населению или об оказании помощи государству и муниципалитетам в предоставлении этих

услуг. Даже для тех поставщиков услуг, в которых публичному сектору принадлежит доминирующее

положение, участие частного сектора, (оформленное либо посредством заключения контрактов на

строительство, соглашений на оказание услуг, производство товаров или путем создания совместных

предприятий) представляется важным для эффективного предоставления таких услуг. Механизм ГЧП

может способствовать более эффективному вовлечению частного сектора в общественные проекты.

Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах мира, их широкое

распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму

взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики.6

На сегодняшний день в идее ГЧП особенно ценится возможность привнесения в инфраструктуру

рыночных стимулов, позволяющих более эффективно использовать ресурсы – как частные, так и

государственные. В частности в Узбекистане, по данным Государственного комитета по

демонополизации, поддержке конкуренции и предпринимательства за последние 15 лет реализовано

восемь крупномасштабных проектов ГЧП с реализацией объектов, в которые было инвестировано

более $700 млн. долларов.7 Два проекта из восьми, на долю которых приходилось 47% частных

инвестиций, были впоследствии остановлены.8 Также, ГЧП де-факто реализуется на микроуровне в

некоторых отраслях ЖКХ. Тем не менее, изучение препятствий к более массовому внедрению ГЧП в

Узбекистане выявляет ряд «узких мест», в первую очередь существенные пробелы в

законодательстве, серьезные институциональные ограничения, недостаток опыта равноправного

сотрудничества государственных органов и предприятий частного сектора, множественные

проблемы при составлении и исполнении контрактов ГЧП и т.д.9

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ УЗБЕКИСТАНА

6Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад. М.:

Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный совет, 2006. С. 14. 7По данным PPIAF в пересчете на ВВП инвестиции в ГЧП в Узбекистане несколько отстают от казахских, но

опережают украинские и российские. 8Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения (материалы

Аналитического доклада №2007/06). 9Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения (материалы

Аналитического доклада №2007/06).

5

Сфера деятельности естественных монополий является достаточно привлекательной для

участия субъектов частного сектора в рамках ГЧП, что также подтверждается опытом многих

европейских стран. Так, согласно ст.4 Закона РУз «О естественных монополях»10

, такие услуги, как

производство и транспортировка электрической и тепловой энергии, услуги водопроводного и

канализационного обслуживания, общедоступной почтовой связи, услуги транспортных терминалов

и т.д. отнесены к предмету государственного регулирования. При этом, основными инструментами

такого государственного регулирования являются ценовое регулирование, определение

потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию или установление минимального уровня их

обеспечения услугами монополий. Как уже отмечалось выше, именно эти виды услуг могут быть

весьма привлекательны для предприятий частного сектора с точки зрения ГЧП. Тем не менее, на

сегодняшний день действующий порядок ценообразования не отвечает современным принципам

тарифного регулирования, предусматривающим выполнение функций тарифного регулирования

независимым регулирующим органом. На сегодняшний день тарифное регулирование

перечисленных услуг выполняется Минфином и/или областными хокимиятами, для которых

первоочередными задачами являются обеспечение баланса доходов и расходов республиканского и

областных бюджетов, а также социальной защиты населения, тогда как потребности развития

отрасли, в том числе в рамках ГЧП, не получают при этом достаточного внимания. Более того, в ряде

отраслей, где тарифы на услуги должны целиком возмещать текущие и капитальные расходы, они все

еще остаются ниже необходимого уровня, что делает идею участия частного сектора в

предоставлении таких услуг в рамках ГЧП непривлекательной для частного инвестора с

коммерческой точки зрения. При этом не следует забывать о том, что перспективы развития ГЧП как

одной из популярных моделей современной смешанной экономики напрямую зависят от готовности

и возможности частных инвесторов вкладывать средства в инфраструктурные отрасли экономики

страны. Фронтальному внедрению ГЧП в Узбекистане также препятствует недостаточный опыт

равноправного сотрудничества государственных органов и субъектов частного сектора и до сих пор

не преодоленное недоверие между государством и частным сектором.

Поэтапное внедрение ГЧП как экономической модели управления в Узбекистане обеспечит

рыночное решение проблем инфраструктурных отраслей, что отвечает как приоритетам

экономической стратегии страны, которой предусматривается продолжение приватизации

экономики, поощрение частной инициативы и конкуренции, так и сложившимся объективным

реальностям в экономике, социальной и бюджетной сферах. Речь, разумеется, не идет о том, чтобы

государство покинуло инфраструктурную отрасль-вопрос в том, в какой форме и масштабах оно

10 Закон Республики Узбекистан «О естественных монополиях» от 24.04.1997г. №398-I (в новой редакции).

6

должно сохранить в ней свое присутствие и каким образом делить с частным сектором полномочия,

риски, функции и ресурсы.

Современная эффективно функционирующая инфраструктура является важнейшей

материальной предпосылкой экономического роста и повышения благосостояния населения.

Несмотря на то, что инфраструктурную отрасль Узбекистана направляются значительные ресурсы, ее

нынешнее состояние отстает от потребностей быстро растущей экономики и не позволяет достичь

целей Стратегии повышения благосостояния в Республике Узбекистан. Положение осложняется

старением основных фондов инфраструктуры, значительная часть которых была создана десятки лет

назад. Курс правительства на сокращение присутствия государства в экономике и снижения

налогового бремени не позволяет выделять из бюджета средства, достаточные для ликвидации

нарастающего «инвестиционного разрыва» в инфраструктурной отрасли. Ситуация усугубляется

низкой эффективностью использования имеющихся в инфраструктуре мощностей и ресурсов

вследствие недостаточных стимулов к эффективной работе, слабого менеджмента и неспособности

либо нежелания искоренить бесхозяйственность и злоупотребления. Перечисленные проблемы

требуют принятия срочных и действенных мер – в противном случае нарастающий дефицит

инфраструктуры станет преградой экономическому росту и обесценит достижения экономической

политики последних лет по развитию частного сектора, улучшению предпринимательского и

инвестиционного климата, достижению макроэкономической стабильности и пр. ГЧП, являющееся

инновационной моделью современной смешанной экономики, представляет выход из создавшегося

положения, позволяя преодолеть «двойной дефицит», возникший в инфраструктурной отрасли – во-

первых, нехватку ресурсов и, во-вторых, недостаточную эффективность их использования.

2.1. ГЧП В РАЗВИТИИ ИНФРАСТРУКТУРЫ УЗБЕКИСТАНА

Реальным выходом из этого достаточно непростого положения является программа

согласованных неотложных действий по созданию условий для внедрения ГЧП в масштабах,

отвечающих потребностям экономики и логике реформ, адаптации форм и механизмам ГЧП к

текущим условиям, и постепенного расширения использования ГЧП по мере возникновения

необходимых для этого предпосылок. Достоинством предлагаемого комплекса мер является

накопление опыта и демонстрация работоспособности модели ГЧП как часть процесса подготовки к

ее массовому внедрению. Такой процесс должен включать следующие компоненты: а) пилотные

7

проекты; б) правовую реформу; в) разработку инструментария; г) тренинг; д) экспертное

сопровождение; и е) диалог стейкхолдеров.11

При работе с пилотными проектами необходимо максимизировать шансы на успех в условиях

ограниченности частных инвестиций и пробелов в институциональной среде. Этим требованиям в

наибольшей мере соответствует жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), где могут быть

реализованы сравнительно небольшие проекты со скромными инвестиционными потребностями или

вовсе без таковых. В настоящее время в объектах и сетях ЖКХ имеют место большие потери

материальных и финансовых ресурсов; устранение этих потерь за счет более эффективного

менеджмента и эксплуатации мощностей, помимо решения проблем отрасли, будет также иметь

ценный демонстрационный эффект, демонстрировать достоинства ГЧП в глазах государственных

органов, частного сектора и общественности. Расширение сферы применения ГЧП в

инфраструктуре Узбекистана представляет собой не только финансово-экономическую, но и

социально-политическую задачу. Фактически речь идет о смене модели доступа населения к услугам

жилищно-коммунальной сферы – от нынешнего варианта с низким качеством и доступностью услуг,

непрозрачностью и де-факто «приватизацией» многих коммунальных служб и массовыми

неплатежами к гарантированным поставкам с четко оговоренными и исполняемыми взаимными

обязательствами сторон. Новый «социальный контракт» на услуги инфраструктуры должен стать

предметом широкого диалога с участием представителей органов власти, частного сектора,

экспертов-аналитиков и гражданского общества. Результатом такого диалога будет «узбекская

модель» модернизации инфраструктуры, отражающая достижения мировой практики и отвечающая

национальным особенностям12

.

Осознавая значение инфраструктуры в социально-экономическом развитии, правительство

Узбекистана за годы независимости направляло в этот сектор значительные ресурсы.

Инфраструктура и сегодня остается одним из приоритетных направлений расходования бюджетных

средств, государственных внебюджетных фондов и гарантированных правительством внешних

займов. В результате в стране создана современная дорожно-транспортная сеть и система

воздушного сообщения, развивается энергетика, идет модернизация других отраслей и объектов

инфраструктуры. За годы независимости доступ населения к водопроводной сети расширился в

полтора раза – с 50 до 75% домашних хозяйств, а доступ к природному газу почти в 4 раза, охватив

78% семей. Несмотря на эти достижения, в социально-экономической инфраструктуре страны

сохраняются и по некоторым данным усугубляются серьезные проблемы и дисбалансы, признаки

11 Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения (материалы

Аналитического доклада №2007/06).

12 Там же.

8

которых могут быть обнаружены практически во всех отраслях и сегментах данного сектора

экономики. В основе таких дисбалансов лежит растущий разрыв между спросом на услуги

инфраструктуры, предъявляемым экономикой и обществом, и предложением этих услуг. Увеличение

спроса является прямым следствием экономического роста Узбекистана с темпами,

приближающимися к 10% в год. Успехи экономической политики, направленной на развитие

частного сектора, а также благоприятная рыночная конъюнктура закономерным образом привели к

увеличению нагрузки на инфраструктурные мощности. На фоне развития рынков и улучшения

институциональной среды отстающая инфраструктура становится «узким местом», не позволяющим

стране в полной мере реализовать потенциал роста экономики.13

Сказанное подтверждается, в

частности, результатами опросов, проведенных Международной финансовой корпорацией совместно

с Торгово-промышленной палатой Республики Узбекистан, согласно которых узбекские

предприниматели считают подключения к сетям электро-, водо- и газоснабжения и бесперебойное

обеспечение их этими ресурсами одним из значительных препятствий ведению бизнеса.

Повышенные требования к инфраструктуре предъявляет и стратегия роста благосостояния,

которой предусматриваются более широкий доступ растущего частного сектора к сетям

энергоснабжения и транспортным магистралям, совершенствование здравоохранения и образования,

повышение доступности и качества услуг жилищно-коммунального хозяйства, в первую очередь

водопровода и газоснабжения14

. Наконец, происходящие в узбекском обществе сдвиги и в частности

продолжающаяся урбанизация также увеличивают потребность в услугах инфраструктуры.

2.2. ГЧП КАК ИННОВАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ

ИНФРАСТРУКТУРНОГО ДЕФИЦИТА

Неспособность инфраструктуры «угнаться» за растущей экономикой и масштабными

социальными задачами объясняется рядом причин.

Во-первых, противоречия между спросом и предложением возникают вследствие прогрессирующего

физического и морального износа оборудования и коммуникаций.

Среди производственных фондов инфраструктуры Узбекистана значительное место занимают

мощности, созданные 30-40 и более лет назад. Вдобавок обеспеченность инфраструктурными

объектами различных областей и районов неодинакова, и в ряде регионов страны дефицит

инфраструктуры ощущается особенно остро. Речь, таким образом, идет не только о приращении

мощностей инфраструктуры для поддержания экономического роста, но и массовой модернизации и

13

С подобным «инфраструктурным дефицитом» столкнулся в начале 90-х гг. прошлого века Китай, где

потребовались срочные меры по привлечению в инфраструктуру инвестиций и повышению эффективности

использования материальных средств и производственных мощностей (см. Infrastructure for Development. World

Bank, 1994). 14

Welfare Improvement Strategy Paper of the Republic of Uzbekistan for 2005-2010. Government of Uzbekistan, 2005.

9

замене ранее созданных мощностей, а также о широкомасштабных структурных сдвигах в

инфраструктуре для приведения ее в соответствие с изменяющимися потребностями экономики и

общества. Совпадение во времени ускоренного роста экономики Узбекистана с фазой «жизненного

цикла» инфраструктуры, на которую приходится массовое выбытие существующих мощностей,

требует значительных инвестиций в данный сектор. Так, по оценкам государственных структур

потребность в капитальных вложениях для обеспечения населения питьевой водой по состоянию на

начало 2007 года составила более 850 млрд.сум15

. Недостаточность направляемых в инфраструктуру

капитальных вложений на создание новых и замещение выбывающих мощностей приводит к

возникновению т.н. «инвестиционного разрыва» (investment gap), наблюдающемуся во многих

развивающихся странах. Последние в среднем расходуют на инфраструктуру 3-3.5% своего ВВП,

тогда как по имеющимся оценкам, потребности этих стран в такого рода затратах составляют около

7% ВВП416

.

Увеличение инвестиционного разрыва наблюдается в последнее время в Узбекистане. Если в

конце 90-х гг. государственные инвестиции (включая внебюджетные фонды и гарантированные

государством займы) составляли 12 и более процентов ВВП, то к 2003 г. они сократились до 5,1%.

Снижая налоговое бремя и свое присутствие в экономике, государство уменьшило бюджетные

расходы с более чем 40% ВВП в 1999 г. до 32% в 2004 г. Сокращения практически не затронули

доминирующие статьи расхода бюджетных средств – образование и пенсионную систему, и были

осуществлены в значительной мере за счет государственного инвестирования.

Неэффективность использования инфраструктуры проявляется в различных формах17

. Так,

признаками операционной неэффективности являются низкие коэффициенты полезного действия и

значительные потери ресурсов. Например, по экспертным оценкам КПД многих котельных не

15

Materials of the World Bank CAS (Country Assistance Strategy 2007) 16

Fay, M., and T. Yeppes. Investing in Infrastructure – What is Needed from 2000 to 2010? World Bank Policy

Research Working Paper No. 3102, 2003. 17

См., напр., Infrastructure for Development. World Bank, 1994.

Вторая причина дефицита инфраструктуры в стране – это объективная дилемма экономической

политики государства, стремящегося поддерживать бюджетную и макроэкономическую

дисциплину и создавать благоприятные условия для развития частного сектора, и ограниченного

поэтому в своих инвестиционных возможностях.

Третья по счету после массовой амортизации производственных мощностей и сокращающихся

инвестиционных возможностей государства причина отставания инфраструктуры – низкая

эффективность использования имеющихся средств, ресурсов и оборудования.

10

превышает 65-70%, в электросетях теряется до 20% произведенной энергии, а потери воды в сетях

достигают 50%18

. Известны примеры, когда дорогостоящее оборудование, приобретенное на

средства зарубежных займов, по халатности или в силу допущенных просчетов оставалось

неиспользуемым и приходило в негодность. Инфраструктурный сектор недостаточно адаптируется к

нарастающему дефициту водных ресурсов Узбекистана и удорожанию энергии, доля которой может

достигать 2/3 затрат на эксплуатацию инфраструктурных объектов и сетей.

Еще одна разновидность неэффективности – неспособность поддерживать в работоспособном

состоянии мощности инфраструктуры, что ведет к их преждевременному износу и частым

остановкам и авариям.

Приведенные выше примеры неудовлетворительного состояния многих инфраструктурных

объектов и сетей в Узбекистане не могут быть полностью отнесены на счет естественного износа и

свидетельствуют также о несоблюдении эксплуатационных требований и недостатках ухода и

профилактики.

Источником значительных потерь является бюджетно-финансовая неэффективность инфраструктуры.

Во многом устаревшей и не отражающей реальные издержки является система тарифов на

возмездные услуги инфраструктуры, в расчете которых до сих пор встречается применение принципа

«от достигнутого». Такие тарифы, как правило, не включают амортизационную и инвестиционную

составляющие, а значит, лишают предприятия инфраструктуры собственных ресурсов модернизации

и развития (см. Диаграмму 1 и Таблицу 2)19

.

Особые нарекания вызывает система сбора платежей за воду, тепло- и электроэнергию.

Явным признаком неблагополучия является задолженность населения за коммунальные услуги,

которая составила к началу 2006 г. свыше 96 млрд. сумов и продолжает, несмотря на все еще

значительные государственные субсидии, быстро нарастать20

. Нехватка измерительных приборов

восполняется выставлением счетов за услуги в зависимости от жилой площади квартиры или дома и

числа членов семьи, при этом, по мнению экспертов часто допускаются ошибки и злоупотребления.

Непрозрачность системы расчетов делает возможным хищения средств, от которых страдают

население, бюджет и собственно инфраструктурная отрасль.

18

Согласно данным Швейцарского агентства развития и сотрудничества (SDC), потери воды в системе

водоканалов Бухары и Самарканда составляют соответственно 39 и 48%. 19

См. Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения

(материалы Аналитического доклада №2007/06). 20

Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения (материалы

Аналитического доклада №2007/06).

11

12

Решением проблемы и выходом из положения может стать активное привлечение к

преодолению «двойного дефицита» инфраструктуры предприятий частного сектора, как

национального, так и международного (см. Диаграмму 2).

Уже сегодня негосударственные источники дают в Узбекистане две трети инвестиций в

национальную инфраструктуру (жилищно-коммунальное хозяйство, ирригация, электроэнергетика,

13

железнодорожный, автомобильный и воздушный транспорт, образование и здравоохранение)

(Таблица 3.)21

Общепризнанное превосходство частного сектора над государственным в эффективности

производства открывает путь к решению и второй проблемы «двойного дефицита» инфраструктуры.

Международный опыт свидетельствует о том, что эффективность инфраструктурной отрасли

обеспечивается ее переводом на коммерческую основу (включая четкость задач и правил,

финансовую и управленческую автономию, жесткость бюджетного ограничения и ответственность

перед потребителями и инвесторами) и внедрением в отрасль конкурентных принципов.22

Приход в

инфраструктуру частных предприятий, включая предприятия с иностранными инвестициями,

безусловно, способствует выполнению перечисленных требований.

21

Следует иметь в виду, что эта цифра дает преувеличенное представление о роли негосударственных

источников, поскольку половину инвестиций, отнесенных к негосударственным, составляют капиталовложения

предприятий и организаций, во многих из которых государство является доминирующим акционером. 22

Infrastructure for Development. World Bank, 1994, p. 33.

14

Рыночное решение проблем инфраструктуры отвечает как приоритетам экономической стратегии

Узбекистана, которой предусматривается продолжение приватизации экономики, поощрение

частной инициативы и конкуренции, так и сложившимся объективным реальностям в экономике

страны, социальной и бюджетной сферах.

Речь, разумеется, не идет о том, чтобы государство покинуло инфраструктурную отрасль– вопрос в

том, в какой форме и масштабах оно должно сохранить в ней свое присутствие и каким образом

разделить с частным сектором полномочия, риски, функции и ресурсы.

Стратегия внедрения ГЧП в Узбекистане должна быть поэтапной и предусматривать на начальной

стадии реализацию пилотных проектов. Последние, решая насущные социально-экономические

задачи отдельных регионов и территорий, должны наглядно и убедительно продемонстрировать

достоинства идеи ГЧП, несмотря на отсутствие в стране ряда важных предпосылок для ее

полноценной реализации. Как показывает мировой опыт, к качеству институциональной среды

наименее чувствительны небольшие проекты, не требующие значительных капитальных затрат.

Также, для пилотных проектов следует выбирать отрасли, где нынешнее состояние технической,

административной и финансовой дисциплины вызывает наибольшие нарекания, поскольку в таком

случае результаты более эффективного управления, ожидаемого от внедрения ГЧП, смогут

проявиться особенно зримо.

Во-первых, значительный прогресс в инфраструктурном секторе может быть достигнут на

локальном уровне, когда частный партнер принимает на себя ответственность за объекты ЖКХ,

обслуживающие городской или сельский район. Во-вторых, ЖКХ выделяется среди других отраслей

инфраструктуры страны масштабами бесхозяйственности и потерь. Это указывает на неспособность

действующей модели финансирования и эксплуатации инфраструктуры к устойчивому развитию на

началах самоокупаемости, вследствие чего за неэффективность инфраструктуры вынуждены

расплачиваться госбюджет и население. Судя по имеющимся данным, в ЖКХ Узбекистана

существуют огромные резервы, которые могут быть реализованы при условии сокращения

непроизводительного расходования ресурсов, внедрения эффективного менеджмента и более

рационального и прозрачного сбора доходов. Эти резервы в ряде случаев могут оказаться

достаточными для обеспечения прибыльности объектов ЖКХ без дополнительных бюджетных

расходов и значительного повышения действующих тарифов. В-третьих, на локальном уровне проще

решить ключевую для ГЧП задачу контроля качества. К решению этой задачи могут быть

привлечены муниципальные органы власти и органы местного самоуправления, в том числе махалля.

Коллективное участие населения в реализации ГЧП, в том числе при участии негосударственных

15

некоммерческих организаций (ННО) призвано повысить эффективность и прозрачность городского

хозяйства, и будет способствовать сокращению социальных и политических рисков, которыми может

быть чревата «приватизация» инфраструктурных объектов. В-четвертых, внедрение ГЧП на

микроуровне открывает возможность экспериментирования и накопления необходимого опыта

(крупномасштабные проекты с рисками больших потерь менее пригодны для подобного обучения на

практике). Вдобавок в различных регионах, городах, сельских и городских районах могут быть

апробированы альтернативные подходы и инструменты ГЧП, что позволит выявить и распространить

по всей стране наиболее эффективные варианты. Лучшие из проектов ГЧП позволят установить

стандарты эффективного управления выбранными секторами коммунального хозяйства и давать

объективную оценку качества управления и эксплуатации ЖКХ как в традиционных формах, так и с

использованием ГЧП23

. Такие стандарты, кроме того, будут исключительно полезны при проведении

конкурсов для выбора частного оператора, позволяя государству в лице муниципального органа

власти устанавливать обоснованные требования к результатам проекта.

Несмотря на перечисленные достоинства, идея организации ЖКХ на началах ГЧП порой

ставится под сомнение24

, при этом обращают внимание на незначительный объем частных

инвестиций в ЖКХ по сравнению с другими отраслями инфраструктуры (см. График 2), где

городская инфраструктура представлена водоснабжением и канализацией, а также, отчасти,

транспортной отраслью). Незначительные объемы зарегистрированных инвестиций связываются с

трудностями сбора платежей, полностью покрывающих издержки, в ряде секторов ЖКХ, особенно

водоснабжении; такие трудности возрастают, если ставится задача сделать сети ЖКХ доступными

для малообеспеченных групп населения, жителей села и пр. Более того, в связи с тем, что часть услуг

ЖКХ относится к жизненно необходимым, повышение тарифов на эти услуги до уровня

самоокупаемости является политически рискованным делом. Заключенные на длительный срок

инвестиционные контракты в ЖКХ требуют частого пересмотра, особенно при низком качестве

государственного регулирования. Наконец, городские и муниципальные власти, с которыми главным

образом заключаются договоры ЧГП в ЖКХ, считаются менее надежными партнерами, чем

национальные правительства, и располагают при этом недостаточно широкими полномочиями.

23 Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути внедрения (материалы

Аналитического доклада №2007/06). 24

Annez, P. Urban Infrastructure Finance from Private Operators: What Have We Learned from Recent Experience?

World Bank Policy Research Working Paper 4045, 2006.

16

Бокс 1. ГЧП В БОРЬБЕ С БЕДНОСТЬЮ

17

3. ОБЗОР МИРОВОЙ ПРАКТИКИ ГЧП В СФЕРЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ

Водоснабжение характеризуется высокой стоимостью транспортировки воды (и связанными

проблемами охраны здоровья), относительной легкостью хранения и существенной социальной и

политической чувствительностью. Высокая стоимость транспортировки делает создание

конкурентного рынка услуг водоснабжения и канализации особенно трудным. Этот сильно

регламентированный сектор также является одним из самых старых, с изношенными и

труднодоступными для обслуживания ключевыми водными и канализационными сетями,

сооружениями и оборудованием. Задача изучения их состояния и прогноза объема инвестиций,

необходимого для их обслуживания, сложна и порой требует трудоемких и дорогостоящих

исследований.

Водоснабжение и канализация относятся к услугам общественного сектора, имеющим особое

воздействие на окружающую среду и качество жизни, а поэтому ценообразование на эти услуги

имеет политическое, социальное и экологическое значение. Порядок предоставления таких услуг в

целом жестко регулируется. В сочетании с государственными усилиями по сдерживанию цен на

услугу на низком уровне жесткое регулирование может иметь катастрофические последствия для

сектора. Механизм ГЧП в сфере водоснабжения и канализации используется очень давно, но

встречает серьезные сложности при реализации25

. Хотя самые большие выгоды могут быть

получены от ГЧП именно в водоcнабжении и канализации26

, проекты в этом секторе являются и

самыми сложными для удовлетворительного коммерческого и финансового структурирования27

. В

отличие от водоочистки распределение воды зачастую трудно сочетать с моделью ГЧП, учитывая

необходимость в определении и распределении более сложного и широкого состава рисков28

.

Модели оказания услуг. Современные теории и международный опыт управления распределением

коммунальных услуг включают три основные модели ГЧП29

:

«Голландская модель» – реорганизация государственного предприятия, в результате

которого создается частный бизнес, принадлежащий публичному сектору. Ориентированная

на прибыль компания с ограниченной ответственностью является компромиссом между

25

Public Private Partnerships for Urban Water utilities: A Review of Experiences in Developing Countries. World Bank.

December 2008. 26

Andres, Foster, Guasch and Haven, The Impact of Private Sector Participation in Infrastructure: Lights, Shadows, and

the Road Ahead. World Bank. 2009.; Gassner, Popov and Pushak, ―Does the Private Sector Deliver on its Promises?

Evidence from a global study in water and electricity distribution‖. World Bank. December 2007. 27

Delmon, Water Projects: A Commercial and Contractual Guide. 2000. 28

Gassner, Popov and Pushak, ―Does the Private Sector Deliver on its Promises? Evidence from a global study in

water and electricity distribution‖. World Bank. December 2007. 29

Eric Gutierrez, "Framework document for a survey for the theoretical issues on private sector participation in water

and sanitation". Water Aid. July 2001.

18

чисто частной компанией, работающей на коммерческой основе (возможно по контракту), и

владеющими пакетом акций государственными организациями, которые больше склонны

работать на политической основе.

«Французская модель» – делегированное частное управление, при котором государство в

целом отвечает за активы, а частный сектор обеспечивает более или менее комплексные

услуги управления, которые могут включать концессионные соглашения, аффермаж,

сервисные контракты и контракты на управление.

«Британская модель» – крупномасштабная полная реализация активов, часто сравниваемая с

«приватизацией». Она вовлекает частный сектор, владеющий действующими предприятиями,

включая все активы и землю – сами предприятия коммунального обслуживания становятся

частными компаниями, при этом делается акцент на регулировании для целей

государственного надзора и поддержки. Одновременно в Шотландии используется модель

частной финансовой инициативы (PFI), при которой системы коммунального водоснабжения

принадлежат государству, но отдельные услуги такие, как очистка воды и очистка сточных

вод передаются частному сектору на аутсорсинг в рамках контракта ГЧП. Следует отметить,

что подходы могут быть смешанными и подбираться в соответствии с потребностями сектора,

и независимо от того, какой подход к ГЧП будет выбран, оказание услуги должно

регулироваться с целью обеспечения ее надлежащего качества и справедливого

ценообразования.

Регулирование. Предприятия коммунального водоснабжения, как правило, являются естественными

монополиями. Транспортировка воды в целом стоит дорого, а инфраструктура слишком сложная и

дорогостоящая, чтобы дублировать ее для целей конкуренции между поставщиками. В то время как

сектор электроэнергетики легко разделить на производство, передачу и распределение

электроэнергии, эти конкурентные рынки трудно разделить и управлять ими. Для защиты

потребителей и обеспечения управления проектом в соответствии со стандартами, принятыми в

современной промышленной практике, концедент будет стремиться создать прогрессивную и

разумную регулирующую структуру (включая экономическое и техническое регулирование),

дающую регулирующему органу достаточно свободы действий для надзора за деятельностью

проектной компании без необоснованного ограничения конкурентоспособности или способности

проектной компании управлять или финансировать свою деятельность в условиях рынка. Создание

регулирующей структуры может включать существенные инвестиции ресурсов со стороны

концедента или правительства.

Выставление счета и сбор оплаты. В проектах по предоставлению услуг доходы поступают за

счет тарифов, устанавливаемых проектной компанией непосредственно для потребителей, и риск

19

недоимки платежей должен быть распределен. Если этот риск несет проектная компания, то она

должна иметь право собирать оплату по тарифам непосредственно с потребителей и налагать санкции

на потребителей за неуплату. Например, проектной компании трудно противостоять

государственному органу (например, органу власти или правоохранительному органу) и требовать

оплаты по счетам. В целом, электроэнергию отключить легче, чем воду, и поэтому объединенные

счета за воду и электроэнергию оказались эффективным средством в борьбе за улучшение оплаты

счетов.

Эксклюзивность. Когда источником дохода проектной компании является оплата по тарифам,

собираемая с потребителей в данной области, или если нормы потребления услуг диктуют часть

поступлений от оплаты, проектная компания, возможно, захочет получить эксклюзивный мандат на

оказание услуг на территории обслуживаемой области. Концеденту трудно согласиться на это, если

он стремится к развитию конкуренции и созданию максимально свободного рынка.

Измерения. Возможно, для концедента важно установить для проектной компании требования о

замерах и снятии показаний об объемах использования услуг для целей их мониторинга. Поэтому

концедент может потребовать применения технических средств измерения и связанных с этим

капитальных расходов. Учет объемов и снятие показаний о потребленных услугах также помогут

концеденту определить технические требования, которые могут быть установлены для проектной

компании, например, нормы потерь воды при транспортировке.

Состояние актива. Концедент обычно передает проектной компании в собственность или в

пользование существующие активы для исполнения ею контрактных обязательств. Эти активы

могут не быть идентифицированы и классифицированы до того, как проектная компания примет их

под свой контроль. Далее состояние этих активов и потребности в замене или реконструкции,

возможно, не будут четко известны до того момента, пока дело дойдет до соглашения об управлении.

Состояние существующих активов представляет серьезный риск для проектной компании, который

трудно передать какому-либо строительному подрядчику или оператору.

Существующая деятельность. В отличие от проектов по модели BOT30

, управленческие

соглашения в целом охватывают существующий бизнес, который может быть принят под контроль

проектной компанией (можно также передать оператору только активы, оставив обязательства у

30

«Строительство – эксплуатация – передача» (BOT – Build – Operate - Transfer): договор, согласно которому

частный партнер осуществляет финансирование и строительство объекта инфраструктуры, а в дальнейшем –

эксплуатацию и содержание. Частный партнер передает объект инфраструктуры государству по завершении

определенного в соглашении периода времени.

20

государства). Часто персонал существующего предприятия водоснабжения передается проектной

компании для проведения обучения, обеспечения преемственности и удовлетворения требований

профсоюзов, которые настороженно настроены к любой модели ГЧП, которая может угрожать

занятости или льготам их членов.

Тарифы. Уровень, на котором устанавливаются тарифы для услуг по водоснабжению, может

являться политическим вопросом. Исторически такие тарифы могли быть использованы для

субсидирования отдельных категорий населения, определенных отраслей или государственных

организаций. Чаще всего, государственные компании субсидируются, а тарифы не начисляются,

либо начисляются на очень низком уровне или не собираются. Участие частного сектора может

сделать необходимым заключение формальных договоренностей с частным оператором по

государственным субсидиям или финансированию, особенно там, где государство не желает

увеличивать тарифы до прибыльных уровней, или где необходимы или желательны значительные

инвестиции на проведение капитальных работ.

3.1. ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ ГЧП В НАМАНГАНСКОЙ ОБЛАСТИ

Как уже отмечалось выше, эффективное пилотное внедрение принципов и механизмов ГЧП в

инфраструктурной отрасли является основным условием и институциональной предпосылкой для

более масштабного, фронтального внедрения ГЧП как в инфраструктурной, социальной, так и в

других отраслях экономики Узбекистана. Проектом ПРООН «Поддержка системы местного

управления: гражданское участие и партнерство» предусмотрена демонстрация пилотных инициатив

по ГЧП в сфере предоставления коммунальных услуг в Наманганской области и управления

рекреационными ресурсами в Джизакской области Республики Узбекистан. Предварительный

секторальный анализ инфраструктурной отрасли Наманганской области, в первую очередь сферы

коммунальных услуг и жилищно-коммунального хозяйства в целом и водоснабжения в частности,

позволяет выделить именно водоснабжение как наиболее проблематичный сектор коммунальных

услуг данного пилотного региона. В целом, перебои и потери в таком жизненно-важном секторе как

водоснабжение являются «слабым звеном» в ЖКХ практически всех регионов Узбекистана. При этом

в ряде регионов, в том числе в Наманганской области, эта проблема ощущается наиболее остро.

Ключевым решением проблемы бесперебойного обеспечения водоснабжения пилотного региона

представляется внедрение механизмов ГЧП, адаптированных с учетом особенностей региона и

отрасли.

21

3.2. ВНЕДРЕНИЕ ГЧП В СИСТЕМЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ г. НАМАНГАНА

Город Наманган является областным центром Наманганского области и расположен в северо-

восточной части Ферганской долины. По состоянию на 01.01.2010 г. в городе проживает 0,441 млн.

чел. Система водоснабжения г. Намангана обеспечивает питьевой водой население г. Намангана и

прилегающие населенные пункты Уйчинского, Наманганского, Чартакского, Янгикурганского

районов в общем количестве 0,569 млн. чел.

Водоснабжение г. Намангана осуществляется за счет водозаборных сооружений Кизил Рават

(мощность 150 тыс. м3/сутки), Курашхона (мощность 38 тыс. м3/сутки) забор воды в которых

производится из открытых источников и подземного водозаборного сооружения Жийдакапа

(мощность 200 тыс. м3/сутки). В связи с большим перепадом отметок между северной и южной

границами города, оврагами и глубокими каньонами саев г. Наманган имеет зональную систему

водоснабжения. Водоснабжение осуществляется за счет перекачивания воды 7 крупными насосными

станциями 2-го подъема таких, как Пахталиккуль, Оромгох, Мингчинор, Гирвансай, Ровустон,

Кукумбой, Нуробод.

Обследование существующего состояния водоснабжения г. Намангана показывает, что из-за

большого срока эксплуатации насосных агрегатов (в среднем 30-50 лет) они физически и морально

изношены, имеют большую, зачастую максимальную выработку. Ниже следует описание полного

технического состояния водозаборов и насосных станций перекачки по зонам их охвата31

.

I. Нижняя (южная) зона обеспечивается водой от водозаборов Жийдакапа, Курашхона и

насосной станции перекачки Ровустон.

1. Водозабор Жийдакапа

Подземный водозабор Жийдакапа построен в 1974 году. Вода потребителям подаѐтся через

три магистральных водовода:

магистральный водовод диаметром Д-1200 мм, протяженностью 19 км обеспечивает водой

нижнюю (южную) часть города и прилегающие к городу сельских населенных пунктов

(СНП) Жийдакапа Уйчинского и Эшобод, Курама, Кургонча, Кумкургон Наманганского

района.

31 Материалы Аналитической справки Наманганской областной государственной организации «Водоканал»

2010г.

22

магистральный водовод диаметром Д-1200 мм, протяженностью 24 км подаѐт воду в

насосную станцию Ровустон и обеспечивает водой СНП Хонобод, частично СНП Шишаки

Наманганского района.

магистральный водовод диаметром Д-1400 мм, протяженностью 19,6 км подаѐт воду в

водозабор «Курашхона» и обеспечивает водой СНП Жийдакапа, Машад, Унхаят, Файзиобод

Уйчинского района.

В зоне влияния водозабора находятся 4 СНП Уйчинского, 8 СНП Наманганского туманов, а так

же 9 махаллей32

города Намангана в которых проживают 96,3 тыс. чел. Кроме того водозаборное

сооружение обеспечивает водой 45 объектов социального значения (школы, детские сады, больницы,

СВП и прочие бюджетные организации) и 125 прочих объектов. Из-за истечения срока эксплуатации

и годности существующих агрегатов средний перебой в обеспечении водой населения и социальных

объектов составляет 3-4 суток в месяц или до 48 суток в год. Как следствие неудовлетворительного

состояния насосных агрегатов, аварий, изношенности в настоящее время работает 29 насосов типа

«ЭЦВ-12» из 49 и 2 насоса типа «Д» из 5.

2. Водозабор Курашхона

Поверхностный водозабор Курашхона построен в 1956 году. Водозабор Курашхона является

одним из главных узлов распределения воды. Вода потребителям подаѐтся через магистральные

водоводы «Дустлик» и «Железнодорожный». Протяженность магистрального водовода «Дустлик» 12

км, обеспечивает водой среднюю часть города, а так же жилмассив Давлатабад. Протяженность

магистрального водовода «Железнодорожный» 7,5 км, обеспечивает основную центральную часть

города. В зоне влияния водозабора находятся 60 махаллей города Намангана, в которых проживают

171,7 тыс. чел. Кроме того, водозаборное сооружение обеспечивает водой 252 объекта социального

значения (школы, детские сады, больницы, сельские врачебные пункты (СВП) и прочие бюджетные

организации) и 1232 прочих объектов. Из-за истечения срока эксплуатации и годности

существующих насосов средний перебой в обеспечении водой населения и социальных объектов

32 В современном понимании в Узбекистане и среднеазиатских республиках бывшего СССР, а также в

Восточном Туркестане у уйгур под махаллёй понимается традиционный социальный институт общинного типа

или квартальная форма организация общественной жизни, орган самоуправления на местах. То есть это

квартал или микрорайон, жители которого осуществляют местное самоуправление путѐм выбора комитета

махалли и его председателя, решающих вопросы организации быта и досуга жителей своей махалли, а также

несущих ответственность перед вышестоящими органами городского управления за обеспечение правопорядка

в своей махалле.

23

составляет 2-3 суток в месяц или до 36 суток в год. Как следствие неудовлетворительного состояния

насосных агрегатов, аварий, изношенности в настоящее время работает 2 из 7 агрегатов.

3. Насосная станция перекачки Ровустон

Насосная станция Ровустон построена в 1989 году. Обеспечивает водой сельские населенные

пункты Ровустон, Ирвадон, частично Шишаки Наманганского тумана. В зоне влияния насосной

станции находятся 3 сельских населенных пункта, в которых проживают 15,2 тыс. чел. Кроме того

насосная станция обеспечивает водой котельную «Дустлик-1», 7 объектов социального значения

(школы, детские сады, больницы, СВП и прочие бюджетные организации) и 18 прочих объектов. Из-

за истечения срока эксплуатации и годности существующих агрегатов средний перебой в

обеспечении водой населения и социальных объектов составляет 1 сутки в месяц или до 12 суток в

год. Как следствие неудовлетворительного состояния насосных агрегатов, аварий, изношенности в

настоящее время работает 1 агрегат из 2-х.

II. Верхняя (северная) зона обеспечивается водой от водозабора Кизил Рават, и насосных

станций перекачки Пахталиккуль, Оромгох, Мингчинар, Гирвансай, Кукумбой, Нуробод.

1. Водозаборное сооружение Кизил Рават

Поверхностный водозабор Кизил Рават построен в 1997 году, вода подаѐтся через

магистральный водовод протяженностью 37 км в насосную станцию перекачки Пахталиккуль. В

зоне влияния водозабора находятся СНП Ровот, Уйчи, Ёркургон, Ёркатай, Бирлашган, Унхаят, часть

СНП Гайрат и Машад Уйчинского района, райцентр Чартак, СНП Короскон, Ойкирон, Мучум

Чартакского района, СНП Ровут, Дулди Янгикурганского района, в которых проживают 97,5 тыс. чел.

Кроме того в зоне влияния водозаборного сооружения находятся 68 объектов социального значения

(школы, детские сады, больницы, СВП и прочие бюджетные организации) и 189 прочих объектов.

2. Насосная станция перекачки Пахталиккуль

Насосная станция Пахталиккуль построена 1987 году. Насосная станция является главной

станцией перекачки воды поступающей от водозабора Кизил Рават в насосные станции перекачки

Оромгох и Кукумбой, которые находятся в северной части города. В зоне влияния насосной станции

находятся СНП Ровут, Дулди Янгикурганского района, Шербулак Наманганского района, а так же 18

махаллей города Намангана, в которых проживают 94,4 тыс. чел. Кроме того, насосная станция

обеспечивает водой 7 объектов социального значения (школы, детские сады, больницы, СВП и

прочие бюджетные организации) и 128 прочих объектов. Из-за истечения срока эксплуатации и

годности существующих агрегатов средний перебой в обеспечении водой населения и социальных

объектов составляет 2-3 суток в месяц или до 36 суток в год. Как следствие неудовлетворительного

24

состояния насосных агрегатов, частых аварий, изношенности в настоящее время работает 3 агрегата

из 6.

3. Насосная станция перекачки Оромгох

Насосная станция Оромгох построена в 1987 году, находится в северной части города.

Обеспечивает водой жилые массивы Оромгох, Ахсикент, Мингчинор города Намангана, а так же

перекачивает воду в насосную станцию «Мустакиллик 5 йиллиги». В зоне влияния насосной станции

находятся 6 махаллей города Намангана, в которых проживают 27,3 тыс. чел. Кроме того, насосная

станция обеспечивает водой 8 объектов социального значения (школы, детские сады, больницы,

СВП и прочие бюджетные организации) и 35 прочих объектов. Из-за истечения срока эксплуатации

и годности существующих агрегатов средний перебой в обеспечении водой населения и социальных

объектов составляет 1-2 суток в месяц или до 24 суток в год. Как следствие неудовлетворительного

состояния насосных агрегатов, частых аварий, изношенности в настоящее время работает 3 агрегата

из 5.

4. Насосная станция перекачки Мингчинор

Насосная станция Мингчинор построена в 1979 г., находится в центре города. Обеспечивает

водой центральную часть города и жилмассив Мингчинор. В зоне влияния насосной станции

находятся 6 махаллей города Намангана, в которых проживают 24,2 тыс. чел. Кроме того насосная

станция обеспечивает водой 10 объектов социального значения (школы, детские сады, больницы,

СВП и прочие бюджетные организации) и 56 прочих объектов. Из-за истечения срока эксплуатации

и годности существующих агрегатов средний перебой в обеспечении водой населения и социальных

объектов составляет 1-2 суток в месяц или до 24 суток в год. Как следствие неудовлетворительного

состояния насосных агрегатов, частых аварий, изношенности в настоящее время работает 2 агрегата

из 4.

5. Насосная станция перекачки Гирвонсой

Насосная станция Гирвонсой построена в 1980г, находится в западной части города.

Обеспечивает водой 3-й микрорайон жилмассива Давлатабад. В зоне влияния насосной станции

находятся 1 махалля жилищного массива Давлатабад города Намангана, в котором проживает 8,5

тыс. чел. Кроме того насосная станция обеспечивает водой 3 объекта социального значения (школы,

детские сады, больницы, СВП и прочие бюджетные организации) и 18 прочих объектов. Из-за

истечения срока эксплуатации и годности существующих агрегатов средний перебой в обеспечении

водой населения и социальных объектов составляет 1-2 суток в месяц или до 24 суток в год. Как

25

следствие неудовлетворительного состояния насосных агрегатов, частых аварий, изношенности в

настоящее время работает 1 агрегат из 3.

6. Насосная станция перекачки Кукумбой

Насосная станция Кукумбой построена в 1997г, находится в северо-западной части города.

Обеспечивает водой 1-микрарайон жилмассива Давлатабад города Намангана, а также подает воду в

насосную станцию Нуробод. В зоне влияния насосной станции находятся 5 махаллей жилмассива

Давлатабад города Намангана, в которых проживают 23,5 тыс. чел. Кроме того насосная станция

обеспечивает водой 15 объектов социального значения (школы, детские сады, больницы, прочие

бюджетные организации) и 86 прочих объектов. Из-за истечения срока эксплуатации и годности

существующих агрегатов средний перебой в обеспечении водой населения и социальных объектов

составляет 2-3 суток в месяц или до 36 суток в год. Как следствие неудовлетворительного состояния

насосных агрегатов, частых аварий, изношенности в настоящее время работает 2 агрегата из 5.

7. Насосная станция перекачки Нуробод

Насосная станция Нуробод построена в 1978г, находится в северо-западной части города.

Обеспечивает водой районы Нуробод, Гулшан, Навруз жилмассива Давлатабад города Намангана. В

зоне влияния насосной станции находятся 3 района, в которых проживают 10,8 тыс. чел. Кроме того

насосная станция обеспечивает водой 9 объектов социального значения (школы, детские сады,

больницы, другие бюджетные организации и объекты социальной инфраструктуры) и 24 прочих

объектов. Из-за истечения срока эксплуатации и годности существующих агрегатов средний перебой

в обеспечении водой населения и социальных объектов составляет 3-4 суток в месяц или до 48 суток

в год. Как следствие неудовлетворительного состояния насосных агрегатов, частых аварий,

изношенности в настоящее время работает 1 агрегат из 3.

В целом неудовлетворительное состояние насосных агрегатов, наличие аварий, изношенности не

позволяет подавать воду хорошего качества в достаточном количестве. В настоящее время

неудовлетворительное техническое состояние насосных агрегатов приводит к частым авариям, в

связи с чем средний перебой в обеспечении питьевой водой 0,569 млн. чел, 424 объектов социального

значения (школы, детские сады, больницы, СВП, другие бюджетные организации и объекты

социальной инфраструкутры) и 1911 прочих объектов составляет в среднем 3-4 суток в месяц или 48

суток в год. Кроме того, перебой в водоснабжении оказывает негативное влияние на нормальное

обеспечение населения горячей водой и теплом в зимний период, создает реальную угрозу

распространения различных эпидемиологических заболеваний, передаваемых через воду. Нехватка

специального автотранспорта по перевозке чистой питьевой воды негативно влияет на обеспечение

26

питьевой водой населения во время аварий, в результате чего в среднем количество жалоб населения

на перебой в водоснабжении достигает свыше 250 в месяц.

В водозаборных сооружениях и насосных станциях перекачки насосные агрегаты очень

энергоѐмкие, из-за чего средний расход электроэнергии в месяц составляет 6,8 млн. кВт/час, который

временами мешает стабильному обеспечению электроэнергией населения города. Также, из-за

энергоемкости насосных агрегатов расход электроэнергии составляет 50-60% от общей

себестоимости 1 м3 воды, который влияет на ценообразование питьевой воды. В результате, из-за

больших затрат электроэнергии, затрат на капитальный и текущий ремонт насосных агрегатов у

предприятия большие непредвиденные и незапланированные финансовые затраты в год.

Таким образом для улучшения жизненных условий населения, достижения бесперебойного

обеспечения питьевым водоснабжением населения и объектов социального значения, повышения

надежности систем водоснабжения необходима замена и полная модернизация насосных агрегатов и

водопроводных сетей.

НАИБОЛЕЕ ИЗНОШЕННЫЕ УЧАСТКИ ВОДОПРОВОДНОЙ СЕТИ г. НАМАНГАНА

Наименование улиц

Диаметр

трубы,

(мм)

Протя-

женность

(км)

Предварительная стоимость

(млн. сум)

Для

стальных

труб,

(t-8 мм)

Для

стекловолок-

нистых труб

ул. Бобуршох 500 2,6 1285,4 1607

ул. Хамрох (бывший

Охунбобоев) 500 1,2 593,3 744,2

ул. Навоий (от супермаректа

"Исвахон" до Чорсу, бывший ул.

Гагарин)

300 1,5 450 468

ул. Маргилон 500 3,5 1037 2181,8

27

ул. Ахси 300 1,5 450 465,8

ул. Кукон 500 3,0 1350 1866,9

ИТОГО 13,3 5165,7 7333,7

Наиболее высокий уровень изношенности водопроводной сети наблюдается в улицах Бобуршох,

Хамрох, Навоий, Маргилон, Ахси, Кукон, где требуется срочная реконструкция практически всей

водораспределительной системы. По предварительным оценкам требуется замена 13,3 км

водопроводной сети на вышеуказанных улицах.

Общие потери воды по г. Наманган составляет 42 %, а реконструируемых участках сети потеря воды

составляет 55-60 %.

Учитывая вышеизложенное, представляется крайне целесеобразным внедрение ГЧП в сфере

водоснабжения и очистки сточных вод г. Намангана.

Цель ГЧП проекта: Прекращение перебоя водоснабжения и водообеспечения населения и

объектов социального значения, улучшение качества питьевой воды,

улучшение жизненных условий населения г. Намангана.

Задачи ГЧП проекта: Полная замена физически и морально устаревших насосных агрегатов и

модернизация насосных станций в целях надежности системы

водоснабжения и экономии энергоресурсов.

Ожидаемый эффект: Водоснабжение представляет собой комплекс мероприятий по

обеспечению питьевой водой различных категорий потребителей.

Обеспечение населения чистой, доброкачественной водой имеет

большое гигиеническое и медико-санитарное значение, так как

предохраняет людей от различных инфекционных, в том числе

эпидемиологических заболеваний передаваемых через воду. Подача

воды хорошего качества в достаточном количестве позволит поднять

уровень благоустройства, улучшить жилищно-коммунальные условия и

создать здоровые условия труда и отдыха населения г. Намангана.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Таким образом, осуществление ГЧП проекта объективно улучшит социально-

экологическую обстановку в Наманганском регионе, будет способствовать улучшению

санитарно-гигиеничеких условий жизни населения, прекращению перебоя

водоснабжения населения, стабильному и качественному водоснабжению при

организации современной системы учета подаваемой питьевой воды, внедрению

эффективного технологического оборудования для производства и подачи питьевой

воды и экономии энергоресурсов. При этом, учитывая значительный объем средств,

необходимый для модернизации системы водоснабжения г. Намангана, необходимость

28

повышения инвестиционной привлекательности региона для привлечения

инвестиционного капитала как национального бизнеса, так и иностранных инвесторов,

в том числе международных финансовых институтов, очевидна. В связи с этим, а

также учитывая международный опыт и практику ГЧП в инфраструктуре,

рекомендуется разработка и реализация при необходимом экспертном сопровождении

следующих мероприятий:

Принятие решения на национальном уровне (ПКМ) о создании в г. Намангане

особой экономической зоны (ОЭЗ) для комплексного решения на основе ГЧП

вопросов улучшения системы водоснабжения г. Намангана и приграничных

районов в рамках реализации Постановления Кабинета Министров №40 от

09.03.2010г. «О мерах по привлечению в Республику Узбекистан безвозмездного

технического содействия (грантов) международных финансовых и экономических

институтов, стран доноров в 2010 году»;

Введение на территории ОЭЗ специального (льготного) налогового, таможенного

и валютного режима, а также упрощенный порядок въезда и выезда и получения

разрешения на работу для нерезидентов; освобождение от уплаты земельного

налога, налога на имущество, прибыль, благоустройство и развитие социальной

инфраструктуры, единого налогового платежа (для малых предприятий),

обязательных отчислений в Республиканский дорожный фонд и Республиканский

фонд школьного образования на срок от 7 до 15 лет с последующим льготным

периодом в зависимости от объема прямых инвестиций, направляемых в рамках

утвержденных проектов на модернизацию системы водоснабжения г. Намангана

и приграничных районов; полное освобождение от таможенных платежей

(кроме таможенного оформления) оборудования и материалов для замены или

модернизации системы водоснабжения и водораспределительных сетей и

водопроводов;

Предусмотреть, что действие особого правового режима, включая налоговый,

валютный и таможенный, распространяется только на деятельность,

осуществляемую хозяйствующими субъектами, зарегистрированными на

территории ОЭЗ, направленную на модернизации системы водоснабжения и

водораспределительных сетей и водопроводов г. Намангана и приграничных

районов;

Внесение необходимых изменений и дополнений в законодательные и

нормативно-правовые акты во исполнение данного решения (ПКМ). При этом в

первую очередь, такие изменения и дополнения должны быть внесены в Закон

Республики Узбекистан № 110-I от 30.08.1995г. «О концессиях» в целях создания

благоприятной концессионной основы для использования механизмов и принципов

ГЧП в инфраструктуре (водоснабжении).

29

4. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ГЧП В РАЗВИТИИ ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННОГО

ПОТЕНЦИАЛА ДЖИЗАКСКОЙ ОБЛАСТИ

Рекреационные ресурсы – это совокупность практически всех компонентов природной среды,

в которую входят: климат, ландшафт, поверхностные и подземные воды, парки, лесопарки, музеи,

стадионы, зоны отдыха. Природные рекреационные ресурсы представляют собой комплекс

физических, биологических и энергоинформационных элементов и сил природы, которые

используются в процессе восстановления и развития физических и духовных сил человека, его

трудоспособности и здоровья. Практически все природные ресурсы обладают рекреационным и

туристским потенциалом, но степень использования его различна и зависит от рекреационного

спроса и специализации региона33

.

В настоящее время восстановление работоспособности, поддержание и укрепление здоровья

людей является одной из важнейших задач государства34

. В проводимой Правительством

Узбекистана социально-экономической политике особое внимание уделяется созданию мотиваций и

условий для здорового образа жизни граждан. В связи с этим развитие внутреннего туристско-

рекреационного потенциала становится актуальной задачей и одним из реальных инструментов

оздоровления нации. Туризм играет важную роль в решении социальных проблем, стимулируя

создание дополнительных рабочих мест, обеспечивая занятость и повышение качества жизни

населения, что особенно важно во время экономического кризиса. В настоящий момент туризм

является одним из важных механизмов оживления экономики, поскольку туристская индустрия

оказывает стимулирующее воздействие на развитие сопутствующих туризму сфер экономической

деятельности, таких как транспорт, связь, торговля, производство сувенирной продукции, сфера

услуг, общественное питание, сельское хозяйство, строительство и других, выступает катализатором

социально-экономического развития регионов35

. Удовлетворяя потребности въездных туристов,

туристская индустрия является источником поступления валютных средств. ЮНЕСКО признает

туризм одним из главных факторов культурного и гуманитарного развития, способствующего

сохранению мира и сближению народов путем ведения диалога «между культурами». Республика

Узбекистана обладает высоким туристско-рекреационным потенциалом, на ее территории

сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты мирового культурного и

исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и культурные события. Во

33

Путеводитель по курортам мира (Информационный портал «Медицина и туризм» Проекта медицинского

центра «Медси» РФ) 34

Материалы Государственной программы «Год гармонично развитого поколения» (ПП РУз №1271 от

27.01.2010) 35

Доходы от международного туризма достигают 700.000.000.000 долларов. Он стал второй отраслью

хозяйства (после нефтепереработки), и каждый восьмой человек на земном шаре трудится в туристском

бизнесе.

30

многих регионах представлен широкий спектр привлекательных туристических объектов, развитие

которых должно обеспечиваться наличием всех видов базовой инфраструктуры. Тем не менее,

значительный потенциал внутреннего и въездного туризма Узбекистана в целом и отдельных его

регионов в настоящее время используется недостаточно эффективно. В этой связи, учитывая

снижение ряда макроэкономических показателей и, следовательно, уменьшение возможностей

граждан Узбекистана отдыхать за рубежом, повышается конкурентоспособность отечественного

туризма. Его следует рассматривать как наиболее перспективную отрасль экономики для реализации

проектов на основе ГЧП, поскольку туриндустрия, обладая большими мультипликативными

возможностями и сравнительно небольшой капиталоемкостью, способна в сжатые сроки вовлечь в

свою орбиту большое количество финансов и трудовых ресурсов.

Вместе с тем, несмотря на определенные успехи в развитии сферы туризма в Узбекистане,

государство мало участвует в ее становлении: не определены условия ГЧП в сфере туризма и

механизмы их создания; не разработаны принципы развития ГЧП; отсутствуют организационные

структуры управления, координирующие процессы взаимодействия участников партнерства; не

разработаны организационные основы информационного обеспечения управленческих решений; не

разработаны экономические механизмы участия населения и частного сектора в проектах развития

инфраструктурных объектов сферы туризма, функционирующих на основе ГЧП.

Ограниченность в настоящее время инвестиционных ресурсов обусловливает необходимость

концентрации усилий на развитии ГЧП в отдельных, приоритетных направлениях, способных

обеспечить наиболее быстрый возврат вложенных средств, при этом роль государства в данном

партнерстве возрастает. Более того, существующая нормативно-правовая база требует доработки,

необходимой для должной законодательной регламентации ГЧП, что позволит в полной мере

реализовать все заложенные в нем возможности в целях эффективного развития как сферы туризма,

так и других перспективных отраслей экономики.

Центральным и региональным органам государственной власти Узбекистана совместно с

организациями и предприятиями сферы туризма целесообразно разработать план мероприятий по

развитию нормативно-правовой базы ГЧП в интересах нормативного закрепления форм и методов

ГЧП и обеспечения улучшения инвестиционно-предпринимательского климата в сфере туризма за

счет расширения масштабов льготного налогообложения, предоставления государственных гарантий

под инвестиций в туристическую деятельность, освобождения от таможенных пошлин техники,

оборудования и материалов туристского назначения, не производимого в стране, и других

протекционистских мер.

31

В тех регионах Узбекистана, которые заинтересованы в развитии туризма на основе

ГЧП, необходимо разработать перечень наиболее перспективных и привлекательных с точки

вложения средств инвестиционных проектов с обоснованием экономической эффективности,

опубликовать их в соответствующих средствах массовой информации и организовать

активную работу по привлечению инвесторов, как отечественных, так и иностранных. Более

того, как показывает мировой опыт, именно ГЧП является ключевым инструментом решения

проблем по обеспечению туристско-рекреационных комплексов инженерной инфраструктурой

(сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения и т.п.), что

позволит привлечь инвестиции в туристскую отрасль на основе ГЧП для создания туристских

комплексов – строительство и обустройство средств размещения, а также сопутствующей

инфраструктуры (предприятий питания, индустрии развлечений, объектов туристского показа

и др.).

Уникальные природные ресурсы и культурное наследие, которыми обладает Узбекистан, не

могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для обеспечения успешного

развития туризма в стране. Процесс формирования и развития индустрии туризма, в качестве

значимой отрасли территориальной специализации, в настоящее время невозможен только за счет

использования действующих рыночных механизмов без реальной поддержки со стороны

государства, являющегося катализатором формирования ГЧП, предусматривающим эффективное

взаимодействие органов власти, туристского бизнеса, научных и общественных организаций в

реализации инновационно-значимых проектов и программ, направленных на развитие экономики

регионов и улучшение качества жизни населения. Повышение конкурентоспособности туристского

рынка Узбекистана и отдельных регионов может быть достигнуто путем эффективного

использования природных, культурно-исторических ресурсов, развития туристско-рекреационных

комплексов и региональной инфраструктуры, с привлечением профессиональных кадров и

высококвалифицированных специалистов.

Для эффективной разработки и использования ГЧП в развитии индустрии туризма

представляется полезным внедрение так называемого Программно-целевого метода, успешно

используемого в ряде регионов Российской Федерации36

.

Программно-целевой метод позволяет решить весь комплекс существующих задач по созданию

конкурентоспособного рынка туристских услуг на основе межведомственной координации

36 Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской

федерации (2011-2016 годы)»

32

деятельности органов исполнительной власти всех уровней, туристского бизнеса и других

заинтересованных сторон.

Положительным примером применения программно-целевого метода по развитию курортных

территорий с современной туристской инфраструктурой является реализация ФЦП «Юг России

(2008-2012гг.)», в рамках которой проводится реконструкция и модернизация существующих, а

также строительство новых объектов в регионах Южного Федерального округа. Средства

федерального бюджета, выделяемые на реализацию указанной программы в виде целевых субсидий

субъектам Российской Федерации, направляются на софинансирование строительства объектов

инженерной и обеспечивающей инфраструктуры к создаваемым туристским комплексам. Реализация

указанной программы способствовала активизации региональной инициативы по развитию и

созданию туристско-рекреационных комплексов. Для этих целей во многих субъектах Российской

Федерации были разработаны Концепции, Стратегии и региональные программы развития туризма

на среднесрочную перспективу (региональные концепции развития сферы туризма утверждены и

реализуются в 8 субъектах Российской Федерации, в 47 – действуют 52 целевые программы, в 17 –

региональные программы находятся в стадии разработки). В целях развития туристской индустрии в

регионах в рамках реализации таких программ приняты решения о выделении из бюджетов всех

уровней свыше 6 млрд. рублей. Однако, федеральные и региональные мероприятия, направленные на

развитие современной туристской инфраструктуры, в настоящее время носят локальный характер и

не могут коренным образом положительно изменить ситуацию в туристской отрасли. Кроме того,

развитие туристской инфраструктуры на региональном уровне сдерживается дотационным

характером бюджетов значительного количества субъектов Российской Федерации и отсутствием

эффективных механизмов по привлечению инвестиций37

.

Одной из важных форм государственной поддержки развития туристской индустрии является

реализация мероприятий по созданию особых экономических зон туристско-рекреационного типа.

При создании ОЭЗ туристско-рекреационного типа средства республиканского бюджета,

предусмотренные для реализации программных мероприятий, могут выделятся пилотным регионам в

виде целевых субсидий и направляться на софинансирование строительства объектов инженерной и

обеспечивающей инфраструктуры к создаваемым туристским комплексам, строительство которых

должно осуществляться за счет внебюджетных источников.

37 Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской

федерации (2011-2016 годы)»

33

Богатейшее природное и культурное наследие, разнообразие флоры и фауны Узбекистана

представляет уникальные возможности для развития туризма, включая экологический туризм, в

стране. Среди уникальных объектов - горная местность в Зааминском районе Джизакской области,

где расположены Зааминский национальный парк и одноименный горно-арчовый государственный

заповедник. Национальный природный парк, занимающий площадь свыше 24 тысяч гектаров,

образован в целях сохранения уникального ландшафта с почти нетронутыми человеком природными

комплексами с богатым животным и растительным миром, включая можжевеловые леса. Здесь

произрастает более 800 видов растений, десятки из них эндемики. Многие из растений имеют важное

хозяйственное значение. Это лекарственные, дубильные, смолоносные, красильные,

эфиромасличные, плодово-ягодные, кормовые растения. Они - ценнейший генетический фонд,

настоящий природный банк для селекционеров. Природа парка исключительно благоприятна для

тренировок спортсменов и проведения соревнований. Здешняя местность особенно перспективна для

развития и организации всех видов зимнего спорта.

По климатическим условиям, рельефу местности, уникальной комплексности природных

показателей, разнообразию спортивных возможностей этот горный район Узбекистана значительно

превосходит известные мировые горно-спортивные центры Австрии, Франции, Швейцарии, Чехии и

ряда других государств.

Зааминский горно-арчовый государственный заповедник площадью свыше 26 тысяч гектаров

располагается на высоте от 1760 до 3500 метров над уровнем моря. Особую ценность и красоту

заповедника составляют можжевеловые леса. Местную разновидность этого удивительного и

ставшего уже редким растения в Центральной Азии принято называть арчой. Она родственница всем

хорошо известных кипарисов. Еще недавно главное дерево горных лесов Узбекистана называли

растением не нашей эпохи. Арчу отнесли к вымирающим породам, неподдающимся искусственному

воспроизводству. Возобновляется же оно естественным путем, как выяснили ученые, совсем

непросто, к тому же растет очень медленно. Лишь 700-800-летние деревья достигают высоты 8-10

метров. В укромных труднодоступных горных местах встречаются деревья, превосходящие по

возрасту 1000 и даже 3000 лет. Разнообразен животный мир заповедника. Из обитающих здесь видов

в Красные книги Республики Узбекистан и Международного союза охраны природы и природных

ресурсов внесены белокоготный медведь, снежный барс, туркестанская рысь, черный аист, снежный

гриф, белоголовый сип, беркут и другие представители фауны. За последнее время в заповеднике

отмечено появление еще одного редкого животного - кызылкумского барана, или барана Северцова.

Узбекистан - единственное на планете место, где сохранилось небольшое стадо этого редчайшего

животного.

34

Тем не менее, несмотря на выделяемые средства, отсутствие целевой программы развития

туризма в Узбекистане на принципах ГЧП негативно отражается на состоянии внутреннего и

въездного туризма в Узбекистане, является сдерживающим фактором социально-экономического

развития регионов, не обеспечивает реализацию ключевых проектов по формированию

инфраструктуры экономики, а также создание конкурентоспособных туристско-рекреационных

кластеров, не способствует привлечению частных инвестиций. Основными факторами,

сдерживающими рост внутреннего и въездного туристских потоков, являются:

слабо развитая, а в ряде регионов отсутствующая инженерная инфраструктура (сети

энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения, дноуглубление

и берегоукрепление и т.д.), что является препятствием для привлечения частных инвестиций в

туристскую сферу;

низкий уровень развития туристской инфраструктуры (недостаточность, а в ряде регионов

отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга, неудовлетворительное

состояние заповедных и природоохранных зон туристско-рекреационного типа, а также

туристских объектов показа);

невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии из-за низкого

уровня подготовки кадров.

4.1. ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННОГО ПОТЕНЦИАЛА

ДЖИЗАКСКОЙ ОБЛАСТИ

Возможны два варианта решения проблем в сфере внутреннего и въездного туризма38

в

Узбекистане в целом и в пилотном регионе в частности. Первый вариант предусматривает развитие

туристско-рекреационного комплекса за счет привлечения частных инвестиций, мероприятий

туристской направленности в рамках действующих региональных целевых программ, а также

реализации инвестиционных проектов на территориях туристско-рекреационных особых

экономических зон. В рамках пилотного проекта создание особой экономической зоны туристско-

рекреационного типа на территории Зааминского национального парка с использованием механизмов

ГЧП, описываемых ниже, могло бы стать первым шагом в решении задач развития туристско-

рекреационных комплексов в стране. Основное преимущество первого варианта заключается в

38В случае, если государственная политика развития туристско-рекреационного комплекса или отдельных

регионов страны сводится преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ его

функционирования, то это способно дать локальные результаты только в части создания предпосылок для

более полного использования имеющихся туристско-рекреационных ресурсов.

35

отсутствии необходимости дополнительных финансовых и организационных затрат со стороны

государства. При этом, основной риск реализации этого варианта связан с неопределенностью

объемов частных инвестиций в условиях экономического кризиса, с возможным прекращением

финансирования, нескоординированностью действий административных органов и бизнеса,

связанных с длительностью и сложностью проведения ведомственных согласований, процедур

государственной экспертизы. Данный вариант малоэффективен, поскольку вложение средств будет

осуществляться в отдельные инвестиционные проекты, не обеспечивая комплексное решение

проблем развития туристской индустрии в целом. Следствием такого подхода будет потеря

возможности привлечения достаточного объема внебюджетных средств на развитие туристско-

рекреационного комплекса. Этот сценарий развития ситуации является инерционным и ведет к

стагнации внутреннего туристского рынка Узбекистана. Второй вариант развития ситуации

предполагает активное воздействие на ситуацию с использованием программно-целевого метода, при

котором формируется Государственная целевая программа по развитию внутреннего и въездного

туризма в Республике Узбекистан и/или регионах».

Принимая во внимание пилотный регион, разработка Программы по развитию туристско-

рекреационного потенциала Джизакской области представляется эффективным модулем реализации

преимуществ второго варианта. В этом случае механизмом реализации Проекта может стать

реализация механизма государственной поддержки приоритетных направлений туризма в регионе,

управление и координация действий участников Программы с возможностью анализа

результативности всей совокупности работ по решению проблем, консолидация значительных

объемов финансовых ресурсов на определенных приоритетных направлениях развития туризма и, как

следствие, более рациональное использование бюджетных средств. Реализация данного сценария

предполагает на основе ГЧП выделение республиканских и/или областных бюджетных средств в

строительство современной инфраструктуры пилотного региона, а также привлечение частных

инвестиций, обеспечение участия общественных институтов и ННО в выработке решений по

проектированию и созданию туристско-рекреационных кластера пилотного региона, созданию новых

рабочих мест, наращивание внутреннего спроса и развитие территорий. Основные риски второго

варианта связаны с возможным недостаточным финансированием из бюджетов различных уровней.

Кроме того, при любом варианте существуют риски, которые могут серьезно повлиять на развитие

сферы туризма:

1. Макроэкономические риски, связанные с возможностью ухудшения внутренней и внешней

конъюнктуры, снижением темпов роста экономики, высокой инфляцией, кризисом

банковской системы;

36

2. Финансовые риски, связанные с возникновением бюджетного дефицита и недостаточным

вследствие этого уровнем бюджетного финансирования;

3. Техногенные и экологические риски. Любая крупная природная, технологическая или

экологическая катастрофа, вероятность которых полностью исключать нельзя, потребует

дополнительных ресурсов по ликвидации их последствий;

4. Геополитические риски. На развитие сферы туризма, как внутреннего так и въездного,

оказывает большое влияние политическая ситуация внутри страны и в соседних

государствах.

5. Международные риски. Успешное функционирование сферы туризма напрямую зависит от

состояния международных отношений Узбекистана с другими странами. Кроме этого для

сферы туризма имеет значение ситуация на международных рынках, курсы валют, степень

взаимной интеграции государств, что особенно важно для регионов приграничного туризма.

Анализ преимуществ и рисков представленных вариантов развития туристско-рекреационного

потенциала Джизакской области позволяет сделать вывод о предпочтительности второго варианта с

использованием программно-целевого метода, направленного на создание условий для

формирования современного высокоэффективного конкурентоспособного туристского комплекса в

Джизакской области и превращения его в высокодоходный сектор экономики региона.

Экономический эффект использования программно-целевого метода может быть достигнут путем

привлечения дополнительных инвестиций в сферу туризма при реализации механизмов ГЧП и

обеспечении экономически привлекательных условий для бизнеса, а также увеличения турпотока,

что позволит обеспечить создание дополнительных рабочих мест, пополнения бюджетов всех

уровней. Увеличение внутреннего и въездного турпотоков будет осуществляться за счет создания

новых туристских маршрутов и брендов в регионе, формирования современных востребованных

туристских продуктов и расширения перечня туристских услуг; обеспечения доступности отдыха для

широких слоев населения и привлекательности путешествий по региону для иностранных граждан, а

также рекламных кампаний некоммерческой направленности по продвижению туристских продуктов

и оздоровительно-рекреационных возможностей Узбекистана на мировом и внутреннем туристских

рынках.

Стратегическими задачами при разработке программ развития туристско-рекреационного потенциала

Зааминского региона посредством внедрения и использования механизмов ГЧП являются:

1. Строительство новых и реконструкция/модернизация действующих туристских комплексов и

объектов;

37

2. Капитальное строительство и модернизацию объектов инженерной инфраструктуры

создаваемых туристских комплексов и объектов с длительным сроком окупаемости (сети

энергоснабжения, водопроводные и канализационные сети, очистные сооружений и т.п.);

3. Капитальное строительство и модернизация транспортной инфраструктуры для новых и/или

действующих туристских комплексов и объектов;

4. Берегоукрепление и обустройство прибрежных зон туристских маршрутов/территорий,

имеющих природные и/или искусственные водоемы;

5. Проведение научно-исследовательских работ, связанных с развитием нормативно-правового

регулирования при создании особой экономической зоны туристско-рекреационного типа,

внедрении инновационных технологий, маркетинговыми исследованиями в области

внутреннего и въездного туризма;

6. Проведение мероприятий по обеспечению широкомасштабной рекламной кампании,

направленной на продвижение отечественного туристского продукта на внутреннем и

мировом рынках;

7. Проведение мероприятий по повышению квалификации и подготовки кадров линейного звена

и обслуживающего персонала туриндустрии, реализация программ «обучения обучающих»;

8. создание системы обеспечения безопасности туристов, повышение качества туристских услуг

и их доступности для всех слоев общества.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Работа по развитию туристско-рекреационного потенциала пилотного региона может

осуществляться в рамках основной деятельности Национальной компании «Узбектуризм» и

Государственного комитета по охране природы и не потребует значительного

дополнительного финансирования. В основу механизмов формирования и реализации

мероприятий региональной Программы целесеобразно заложить следующие принципы:

консолидация средств для реализации приоритетных направлений развития внутреннего

и въездного туризма региона;

привлечение инвестиций для реализации проектов на основе ГЧП;

эффективное целевое использование средств республиканского, областного и

муниципальных бюджетов и средств внебюджетных источников в соответствии с

приоритетами для достижения целевых индикаторов Программы;

приоритетность научных исследований и разработок связанных с развитием

нормативно-правового регулирования, внедрением инновационных технологий,

38

маркетинговыми исследованиями в области внутреннего и въездного туризма

Зааминского региона.

При этом должны учитываться как параметры туристского спроса по видам туризма, так и

наличие туристских ресурсов, кадровое обеспечение, соответствие проектов экологическим

требованиям, их экономическая эффективность и целесообразность. Как уже отмечалось

ключевым элементом региональной Программы должно стать создание инвестиционных

площадок и условий для привлечения в туристскую отрасль внебюджетных средств на условиях

ГЧП. Важными компонентами Программы должно стать введение специального

(льготного) налогового, таможенного и валютного режима, а также упрощенный

порядок въезда и выезда и получения разрешения на работу для нерезидентов;

освобождение от уплаты земельного налога, налога на имущество, прибыль,

благоустройство и развитие социальной инфраструктуры, единого налогового платежа

(для малых предприятий), обязательных отчислений в Республиканский дорожный

фонд и Республиканский фонд школьного образования на срок от 7 до 15 лет с

последующим льготным периодом в зависимости от объема прямых инвестиций,

направляемых в рамках утвержденных проектов на реализацию мероприятий,

заложенных в Программе; полное освобождение от таможенных платежей (кроме

таможенного оформления) оборудования, сырья и материалов для строительства

инфраструктурных объектов в рамках Программных мероприятий. Управление

реализацией Программы должно осуществляться государственным заказчиком-

координатором. Формы и методы реализации Программы должны определяться

государственным заказчиком-координатором в соответствии с требованиями

законодательства Республики Узбекистан. Государственный заказчик-координатор

несет ответственность за подготовку и реализацию Программы в целом. Текущее

управление реализацией Программы осуществляют государственные заказчики-

структуры отраслевого управления (Узбектуризм). В целях анализа и рационального

использования средств бюджета и внебюджетных источников государственный

заказчик - координатор Программы: утверждает ежегодные планы по реализации

разделов Программы, разработанные государственными заказчиками при экспертной

поддержке проектной команды ПРООН и/или других заинтересованных организаций.

Кроме этого, государственные заказчики Программы: разрабатывают в пределах своих

полномочий нормативные (индивидуальные) правовые акты (локальные акты),

необходимые для выполнения целевой программы; готовят доклады о ходе реализации

39

Программы; осуществляют ведение ежеквартальной отчетности по реализации

Программы; готовят ежегодно при необходимости в установленном порядке

предложения по уточнению перечня программных мероприятий на очередной

финансовый год, уточняют затраты по программным мероприятиям; заключают

соглашения о предоставлении субсидий из республиканского бюджета на реализацию

программ развития, реализуемых за счет средств государственного бюджета и/или

местных бюджетов по объектам и мероприятиям, расходы на которые включены в

целевую программу; участвуют в отборе на конкурсной основе исполнителей работ и

услуг, а также поставщиков продукции по каждому программному мероприятию;

согласовывают с основными участниками Программы возможные сроки выполнения

мероприятий, объемы и источники финансирования; организуют размещение

информации, в том числе в электронном виде, о ходе и результатах реализации

Программы, финансировании программных мероприятий, привлечении внебюджетных

средств, проведении конкурсов на участие в реализации Программы и порядке участия в

ней инвесторов; обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на ее

реализацию.

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как показывает мировой опыт, государство может и должно допустить участие частных

структур в предоставлении инфраструктурных благ и услуг, размывая сложившуюся в

послевоенный период монополию в сфере инфраструктуры и социальных услуг. Функции

государства перемещаются в область адресной защиты наиболее уязвимых слоев населения,

что, в свою очередь, принципиально меняет отношение к возможности участия частного

бизнеса в производстве и распределении общественных благ. Это особенно актуально для

стран с развивающимися государственными институтами, где привлечение частных

компаний к предоставлению социально значимых инфраструктурных услуг должно

рассматриваться в качестве приоритетного принципа. А мировой опыт показывает, что

главным и, во многих случаях, единственным решением проблем эффективного

производства и распределения социально значимых услуг является привлечение частного

капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с

обычной коммерческой деятельностью, в первую очередь таких, как долгосрочное

освобождение от уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет с

последующим льготным периодом в зависимости от объема прямых инвестиций,

направляемых в рамках утвержденных инфраструктурных проектов, реализуемых на основе

ГЧП, освобождения от таможенных платежей оборудования, сырья и материалов для

40

строительства инфраструктурных объектов в рамках проектных мероприятий, надежные

гарантии защиты прав инвестора.

Рыночное решение проблем инфраструктуры отвечает как приоритетам экономической

стратегии Узбекистана, которой предусматривается продолжение приватизации экономики,

поощрение частной инициативы и конкуренции, так и сложившимся объективным

реальностям в экономике страны, социальной и бюджетной сферах39

. Необходимость в

дальнейшем расширении доли негосударственного сектора и привлечении частных

инвесторов в ведущие важнейшие отрасли экономики является одним из важнейших условий

дальнейшего социально-экономического развития Узбекистана40

.

39

Концепция дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в

стране (Доклад Президента Республики Узбекистан Ислама Каримова на совместном заседании

Законодательной Палаты и Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан от 12.11.2010г.) 40

Там же.

41

Список использованной литературы:

1. Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank experience, World

Bank. 2006.

2. Infrastructure and the World Bank: A progress report. World Bank. 2005.

3. Willoughby, Infrastructure and the Millennium Development Goals, 2 October 2004. Для

дальнейшего обсуждения важности инфраструктуры для экономического роста, социального

равенства, качества жизни, образования, здравоохранения, социального развития,

рационального природопользования, мобилизации частных инвестиций и создания рабочих

мест.

4. Calderón and Servén, "The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income

Distribution," Policy Research Working Paper. World Bank. 2004.

5. Sustainable Infrastructure Action Plan FY 09-11. World Bank. 2008.

6. Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank experience, World

Bank. 2006.; Infrastructure and the World Bank: A progress report. World Bank. 2005.

7. Willoughby, Infrastructure and the Millennium Development Goals, 2 October 2004. Для

дальнейшего обсуждения важности инфраструктуры для экономического роста, социального

равенства, качества жизни, образования, здравоохранения, социального развития,

рационального природопользования, мобилизации частных инвестиций и создания рабочих

мест.

8. Calderón and Servén, "The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income

Distribution," Policy Research Working Paper. World Bank. 2004.

9. Sustainable Infrastructure Action Plan FY 09-11. World Bank. 2008.

10. Частно-государственное партнерство в Узбекистане: проблемы, возможности и пути

внедрения (материалы Аналитического доклада №2007/06).

11. Закон Республики Узбекистан «О естественных монополиях» от 24.04.1997г. №398-I (в новой

редакции).

12. Welfare Improvement Strategy Paper of the Republic of Uzbekistan for 2005-2010. Government of

Uzbekistan, 2005.

13. Materials of the World Bank CAS (Country Assistance Strategy 2007).

14. Fay, M., and T. Yeppes. Investing in Infrastructure – What is Needed from 2000 to 2010? World

Bank Policy Research Working Paper No. 3102, 2003.

15. Infrastructure for Development. World Bank, 1994.

16. Annez, P. Urban Infrastructure Finance from Private Operators: What Have We Learned from

Recent Experience? World Bank Policy Research Working Paper 4045, 2006.

42

17. Public Private Partnerships for Urban Water utilities: A Review of Experiences in Developing

Countries. World Bank. December 2008.

18. Andres, Foster, Guasch and Haven, The Impact of Private Sector Participation in Infrastructure:

Lights, Shadows, and the Road Ahead. World Bank. 2009.

19. Gassner, Popov and Pushak, ―Does the Private Sector Deliver on its Promises? Evidence from a

global study in water and electricity distribution‖. World Bank. December 2007.

20. Delmon, Water Projects: A Commercial and Contractual Guide. 2000.

21. Eric Gutierrez, "Framework document for a survey for the theoretical issues on private sector

participation in water and sanitation". Water Aid. July 2001.

22. Материалы Аналитической справки Наманганской областной государственной организации

«Водоканал» 2010г.

23. Путеводитель по курортам мира (Информационный портал «Медицина и туризм» Проекта

медицинского центра «Медси» РФ).

24. Материалы Государственной программы «Год гармонично развитого поколения» (ПП РУз

№1271 от 27.01.2010).

25. Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в

Российской федерации (2011-2016 годы)».

26. Концепция дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского

общества в стране (Доклад Президента Республики Узбекистан Ислама Каримова на

совместном заседании Законодательной Палаты и Сената Олий Мажлиса Республики

Узбекистан от 12.11.2010г.)