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論 著
4◆2015.10.06 第 362 期
曾冠球 ■淡江大學公共行政學系 副教授
壹
前言從效率導向觀點而言,創新對於任何
組織生存十分重要,尤其在競爭激烈的私部
門領域。反觀傳統刻板印象似乎認為政府部
門沒有創新必要,制度與組織文化多不鼓勵
創新。傳統官僚組織被 Max Weber 形容為
激勵公務同仁創新行為的概念分析
摘要
從效率導向觀點而言,創新對於任何組織生存十分重要,尤其在競爭激烈的私部門
領域。反觀傳統刻板印象似乎認為政府部門沒有創新必要,制度與組織文化多不鼓勵創
新,弔詭的是,實務上這類創新成果卻不勝枚舉。在此背景下,近年來有學者轉而關注
政府創新議題,比較遺憾的是,除了累積的經驗研究相對稀少外,多數研究同時獨漏了
對公共創新者行為進行探究。政府部門創新往往是由特定行動者加以發動——不論是基
層人員或中階主管;儘管先天上存在諸多阻礙政府組織創新之因素,但究竟哪些因素影
響與如何影響員工創新工作行為(innovative work behavior)卻是一個啟人疑竇的問題,
本文試圖整合相關文獻而後提出分析架構。
關鍵詞:政府創新、員工創新行為、創新行為概念架構
「鐵的牢籠」(Iron Cage),其奉行的價值—層級節制、專業化、非人化,和現代組
織中創新所揭櫫的彈性、調適力、創意、風
險承擔之間存在懸殊差異(Vigoda-Gadot et al., 2005: 57)。著名學者 Downs(1967: 204)表示:「官僚組織內部的創新性,不可避免地和官僚組織的其他特徵,如惰性
傾向、慣例化與僵化等特徵產生緊張關係與
不一致性」。某種角度而言,政府部門創新
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論 著
2015.10.06 第 362 期
困難來自於對風險和不確定性與生俱來的偏
見。從管理意識形態角度出發,由於政府部
門著重透過效率、管理課責與透明性來減少
浪費,學者從「演化經濟學」(an evolving
economy)角度質疑是一種「虛假」(false)
和「 靜 態 效 率 」(static efficiency), 蓋
此舉無意間減少了「良善浪費」(good
waste),這不僅是創新的必要成本,也是一
種「動態效率」(dynamic efficiency),致
使公共服務本身面臨Pott(2009)所謂的「創
新赤字」(innovation deficit)隱憂。再就誘
因系絡而言,政府部門懲罰不成功創新有時
遠比獎勵成功創新更為積極,支持創意問題
解決文化不足,以及創新者個人不願踏入公
門服務等現象(Borins, 2001: 310),種種
因素當然不利於創新活動產生。
換言之,官僚體系中「多元價值競逐」、
「不對稱誘因」(asymmetric incentive)、
「風險資本」(venture capital)匱乏、「逆
選擇」(adverse selection)等特徵,致使政
府部門創新面臨很大挑戰。有關創新概念與
官僚體系看似水火不容的問題,若從個體層
次出發,傳統上創新很難稱得上是公僕之間
美德(Borins, 2001),這背後暗指公僕如何
能夠成功調和課責與中立性之傳統公共服務
價值,與風險承擔的企業精神與創新的新價
值兩者看似矛盾的關係(Zolnik and Sutter,
2010);尤有甚者,學者對於創新者、公部
門企業家精神看法也南轅北轍,有認為他們
是偏好自我吹噓、躁進冒險的「不定時炸彈」
(loose cannons)與「規則破壞者」(rule
breakers),亦有認為其乃做出明智之舉的
「創業領袖」(enterprising leaders)(Borins,
2000c)。上述新、舊價值爭辯與調和的難
題,導致創新與官僚體系往往被視為「怪異
組合」(odd couple, Borins, 2001; Vigoda-
Gadot et al., 2005: 58)。
本文重點不在於公共行政多元價值衝
突與調和,而是強調政府創新就是一種普遍
趨勢;不管意識形態上究竟抱持支持或批判
的立場,政府部門組織創新(Altchuler and
Behn, 1997)或政策創新(Berry and Berry,
1999)業已是客觀存在的事實 1,問題是我
們對於蓬勃發展中現象瞭解多少。事實上,
儘管傳統官僚組織文化阻礙創新,弔詭的
是,每日卻有許多創新在政府組織內部發
生(van Duivenbodena and Thaens, 2008:
214),且不少創新活動可能深受「公共創新
獎」(public innovation award)設計所激發
與鼓舞(Borins, 2000b; Hartley and Downe,
2007),顯示政府部門創新實務與成果(Lonti
and Verma, 2003; Luke, Verreynne and
Kearins, 2010; Zolnik and Sutter, 2010)應
該與日俱增,這樣的實務發展趨勢非常值得
學界重視。也因此,近年來有不少學者轉而
關注政府創新主題,根據廣泛文獻回顧的結
果,除了少數例外(e.g. Light, 1998; Gabris,
Golembiewski and Ihrke, 2000), 早 期
研究似乎以學者論述為主(e.g. Altchuler
and Behn, 1997; Albury, 2005; Kamarck,
2004; Vigoda-Gadot et al., 2005; Wilson,
1臺灣地方政府的垃圾費隨袋徵收、1999市民熱
線電話、地方節慶活動、自行車專用道設置、
公私協力、行政流程改造、地理資訊系統、電
子化服務等都是明顯例子,遑論其他大大小小、
規模不等的組織或管理創新實務。
論 著
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1989),或瞭解政府創新是如何產生及由
誰 發 動(e.g. Borins, 2001)、 創 新 挑 戰
(e.g. Borins, 2006; Manimala, Jose and
Thomas, 2006),然而,非常巧合的是,近
期有相當高比例研究則是聚焦在影響「組織
創新接受或擴散」的因素(e.g. Damanpour
and Schneider, 2008; Fernandez and Wise,
2010; Hansen, 2010; Moon and Norris,
2005; Roy and Séguin, 2000; Verhoest,
Verschuere and Bouckaert, 2007; Walker,
2006, 2007)。從這樣的文獻回顧過程中
可以發現,近十年來政府創新相關研究逐漸
受到公共行政與管理學界重視,遺憾的是,
相較於其他熱門研究議題,創新這個主題歷
年累積的經驗研究文獻仍屬稀少,國內學界
(少數例外如:孫本初,2003;陳啟光等
人,2006;魯炳炎,2009)在這方面研究
產能尤其不足,遂引發作者填補這塊研究缺
口的動機;另一明顯問題是,多數研究似乎
獨漏了對政府部門中個體層次的創新行為
(innovative behavior)進行探究。
本文認為瞭解「個體層級的創新行為」
與「組織層級的創新行為」應該具有同等重
要性,蓋沒有前者也就不會有後者產生。事
實上,政府部門創新往往是由特定行動者加
以發動,文獻證據顯示,公共管理創新的發
動者很多來自於充滿願景、願意承擔風險的
基層人員與中階主管(Borin, 2000a: 54),
這意味著除了高階文官以外,不少基層官僚
人員也在其工作崗位上展現出創新或企業家
行為(entrepreneurial behavior),因而引發
學者關注(e.g. Zampetakis and Moustakis,
2007),特別是在一個普遍公認缺乏創新氛
圍的政府部門中,為什麼有些機關人員仍堅
持理念並欣然致力於這類創新活動?什麼潛
在因素影響他們的創新工作行為?在創新執
行過程中遭遇到哪些組織挑戰?又是如何克
服障礙?在可見未來,若創新被視為每位組
織成員的責任(Borins, 2001: 317),這又
帶給政治任命者或高階文官什麼內部管理啟
示?
除了極少數例外(e.g. Choi and Chang,
2009; Palmer, 2005; Zampetakis and
Moustakis, 2007),典型政府部門員工創新
行為的研究甚為有限,相對地,近年來這類
研究卻在私部門領域大行其道(e.g. de Jong
and den Hartog, 2010; Scott and Bruce,
1994; Janssen, 2005; Yuan and Woodman,
2010),本文認為:倘若公、私部門同樣面
臨日益複雜的政策環境與服務對象遞增的需
求,那麼臺灣公共行政與管理學界便不應該
忽略這個成長中且具有高度「社會相關性」
(social relevance)的研究課題。進言之,
若能成功轉化私部門研究成果,對於吾人洞
悉政府部門員工創新行為與激勵管理應該
非常有幫助。著名的公共管理學者 Vigoda-
Gadot等人(2005: 58)曾表示:「非常令
人驚訝的是,在探討公共行政精進議題上,
創新主題向來只扮演微不足道的角色。此外,
企業管理中有關創新、企業精神,以及前瞻
性的知識汗牛充棟,長期以來卻殊少被廣泛
應用在公共管理領域」,這個看法與本文前
述文獻回顧結果是一致的。
綜上所述,儘管先天上存在諸多阻礙
政府創新之因素,但實務上這類創新成果卻
有增無減,其中不乏受到來自公共服務或創
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新獎項等制度安排的激勵;弔詭的是,相較
於私部門領域而言,迄今為止,有關政府創
新以及機關員工創新行為的研究成果仍屬少
見,國內研究幾乎完全闕如,這明顯有違公
共管理前瞻實務的發展趨勢,值得國內公共
行政與管理學界重視。在此情形下,本文擬
提出一概念架構,用以析探哪些因素影響與
如何影響政府部門員工創新行為。無疑地,
此一問題解謎將直接連結到公共管理改革的
核心議程(Borin, 2000b: 341)。
貳
政府創新的意涵與挑戰有關創新(innovation)可以簡單定義
為:所有的理念、實務或物件,只要被採
行者視為是新的,即可稱為創新(Rogers,
1995)。但有學者認為創新不能只停留在
理念層次,還必須付諸實踐。Altshuler and
Behn(1997: 7)就認為創新應該是「行
動上富有新意」(novelty in action),而
Mulgan and Albury(2003: 3)也表示創新
是指「可運作的新理念」。因此,反過來
說,當創新被發動卻未在採行組織中被實
際使用,無法達成創新與改善公共服務的
目 標(Damanpour and Schneider, 2008:
497),就稱不上是真正的政府創新。
政府組織創新的背景大體上源自於「新
公共管理」或「政府再造」的改革運動,其
起源於 1980年代的英國與紐西蘭,並逐步
擴散至包含美國在內之其他國家(Kamarck,
2004: 3)。政府組織創新並非以獲利為考
量,而在於創造某種「公共價值」(public
value)(Moore, 1995),或挑戰「盛行智識」
(prevailing wisdom)(Light, 1998: xvi)。
政府創新結果除了實現方案目標外,亦導致
需求遞增、服務、士氣與生產力改善,以及
成本降低(Borin, 2000a: 65-67)。政府創
新不僅可增進服務效率與減低成本、改善公
共服務結果,更重要的是增進公共價值、回
應公民期望與貼近使用者需求(Mulgan and
Albury, 2003: 5)。一項實證研究發現,從
公民角度出發,公部門創新與回應性、領導
力與願景密切相關。政府部門回應性愈高,
並展現出較佳領導力與願景,公民知覺的創
新程度也愈高,進而影響公民對於公部門的
信賴與滿意度(Vigoda-Gadot et al., 2008:
323)。
具體而言,政府組織創新有多種途徑,
Altshuler(1997: 52-62)指出政府創新的六
種途徑:「公民參與」、「顧客導向」、「消
費者選擇」、「民營化」、「公部門與私部
門競爭」,以及「績效標竿」。Borins(2006:
9)主張成功創新具有「使用系統途徑」、
「使用新科技」、「流程改善」、「公部門
外部組織或個人的參與」,以及「社區、公
民或行政人員的授能」等五大屬性。此外,
Kamarck(2004: 15-43)則表示,二十多年
來政府改革主要環繞「成本低廉的政府」、
「高品質政府」、「專業化政府」、「數位
化政府」、「較佳管制的政府」,以及「誠
實與透明化政府」等六大主軸。
惟不可否認的是,政府組織創新卻經
常被視為一種「非必須奢侈」(optional
luxury)或是一種「額外負擔」(added
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burden)來對待,主要理由在於:政府部門
被廣泛假定天生就比私部門缺乏創新意願。
私部門創新動機是維持或增進獲利能力的需
要,從而提供一種降低成本的誘因,擴大市
場佔有率,以及創造一種新產品與服務。相
對地,政府部門成功的創新可能帶給國家財
務上報酬,卻非參與創新的個人。且政府部
門傳統以來是財貨與服務壟斷性提供者,一
般員工並無太多誘因參與及投資創新。是
以,在欠缺競爭與誘因、風險規避的文化與
保守主義、缺乏回應和無意願進行變革的勞
動力之前提下,儘管政府部門有一些平行動
機,但內含價值卻與私部門有所歧異,同時
也較為複雜與難以衡量(Kamarck, 2004: 2;
Mulgan and Albury, 2003: 5-6)。
若干學者聚焦於公部門創新挑戰。
Albury(2005: 55)認為,政府部門創新阻礙
來自於:短期預算與規劃視野、欠缺積極風
險或變革管理能力、創新誘因不足、擁有技
術但面臨文化或組織安排的局限、過度仰賴
目前的高績效作為創新來源、對失敗計畫或
組織不願停損、風險規避的文化,以及服務
提供壓力與行政負擔等。Borins(2006: 4)
表示:官僚組織內部、政治環境,以及外部
環境都是政府部門創新阻礙來源。其中最大
阻礙可能來自於公部門內部,蓋創新可能連
帶改變了標準作業程序、職業模式,以及權
力結構等。故而,創新者面對此等阻礙宜慎
思以下問題:創新成本、資源多寡、創新的
法律命令、組織輸送創新能力、參與創新的
職業團體態度、運用新科技意涵、中央機關
反對、接觸標的團體困難度,以及公眾懷疑
與反對等。
官僚組織研究者 Wilson(1989: 221-
226)也主張:政府機關並不樂於接受創新,
蓋這與組織維持穩定的本質有所扞格。任何
組織多訂有標準作業程序以維持組織運作穩
定。組織創新過程肯定與既有規則或慣例產
生某種衝突,從而阻礙創新被組織採行的可
能。反之,當創新被組織接受之際,多半與
現有任務相去不會太遠,同時也不會危及特
定人士的核心利益,這說明了創新在政府部
門若非充滿挑戰,否則相關作為可能僅涉及
不痛不癢的「邊陲性變革」。Altshuler and Behn(1997: 29-31)表示,創新可能面臨「組織調適困境」(organizational-adaptation dilemma);創新複製需要兩種調適,不只創新細節必須適合複製組織的需要,組織也
要使自己適合創新的核心特徵。創新複製的
失敗,往往出於複製者忽略「組織系絡」。
就此而言,創新可能性較少取決於創新能否
改善複製機關的績效,更多是決定在創新能
否與組織結構、文化與慣例相契合。
參
影響公務同仁創新行為的因素影響組織創新因素很多,取決於研究
分析層次而有不同焦點。例如,針對組織創
新(Walker, 2007)與個人創新(Yuan and Woodman, 2010)議題,研究者便聚焦於不同面向與變數,大致來說,相關文獻多區
分環境、組織、個人,以及創新屬性等不同
層 次 與 面 向(Damanpour and Schneider, 2008; Walker, 2007; Lee, 1998; Baldridge and Burnham, 1975; Fernandez and Wise,
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2010),以探究哪些因素影響組織或個人創新。
不同學科背景對於創新主題關懷重點
不同,如組織社會學聚焦於創新生產與創新
抗拒組織的系絡與結構屬性;組織經濟學則
偏好從規模、市場競爭、資源,以及組織寬
裕角度分析組織創新(Sabet and Klingner,
1993: 253)。理論觀點也引導出不同的
問 題 意 識(Birkinshaw, Hamel and Mol,
2008),如「制度觀點」(an institutional
perspective)聚焦在新管理理念與實務形
成的社經條件;「流行觀點」(a fashion
perspective)聚焦在管理理念的使用者與
提供者之間的動態交流;「文化觀點」(a
cultural perspective)聚焦在組織對於新的管
理實務引介會產生何種反應;「理性觀點」(a
rational perspective)聚焦在創新者如何改善
組織效能。四種觀點皆可運用在組織層次,
後兩者同時可用於個人層次的變革推動者行
為解釋 2。
2有趣的是,許多研究共同指出正當性、象徵
性、流行或壓力對於公共組織創新深具解釋
力。舉例而言,如 Frumkin and Galaskiewicz (2004) 表示,公部門組織比起企業和非營利組織更容易受制於模仿、規範與強制的壓力所
影響。Trappenburg (2004) 發現「制度同型主義」(institutional isomorphism) 較適合作為南非地方政府採行績效管理實務的理論解釋,
此 與 Verhoest, Verschuere and Bouckaert (2007) 認為公共組織創新行為背後旨在尋求「正當
性 」(legitimacy),Roy and Séguin (2000: 449) 主張公共組織追求效率目標以成為同型化 (isomorphic),以及 Jun and weare (2010) 發現外環境壓力主導電子化政府創新採行的結論不謀
而合。此外,Halvorsen等人 (2005: 60-64) 表示,公、私部門誘因結構有很大差異性,包括組織
根據文獻回顧結果,有關個體層次創
新行為之相關研究,多從互動學派觀點,
探討個人與組織層次變數之交互作用與
影 響(Choi and Chang, 2009; Scott and
Bruce, 1994; Palmer, 2005; Janssen, 2005;
Zampetakis and Moustakis, 2007; Pierce
and Delbecq, 1977),其近似於組織創新
文化觀點主張的:「變革代理人固然重要,
但會受制於權力關係與傳統」、「執行者固
然重要,但創新過程的多元參與者觀點不容
忽視」(Birkinshaw, Hamel and Mol, 2008:
827-828),這意味著個人屬性未必是引導創
新行為的主要因素,尚須仰賴組織層級文化、
制度與管理的適當支持 3。 以下將說明本文選
取的重要變數、理論基礎與潛在因果關係。
一、員工創新行為
「創新行為」指個人行動致力於在任
何組織層級(如個人、團體、組織)產生、
引介與應用有益的新奇事物。此等有益的新
奇事物可能包含新產品理念或科技的發展、
行政流程變革,目的在改善工作關係,或將
新理念與科技應用在工作流程中,以便大
幅提升其效率與效能(Kleysen and Street,
2001: 285)。有學者(Kanter, 1988,轉引
自 Scott and Bruce, 1994: 581-582)把創新
視為一種多階段過程,主張創新在不同階段
如何生存與成功、目標清晰度、多元性與變動
性等,導致以經濟途徑來理解誘因與理性經濟
行為可能面臨許多限制,因此建議以「社會—政治觀點」來研究公部門創新過程較為適當。
3例如,Luke, Verreynne and Kearins (2010) 研究發現,紐西蘭國營企業創新與企業型活動的促
因包括:彈性文化、人力投資、建立品牌、知
識應用與移轉。
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有不同活動與不同個人行為,亦即,創新者
優先對問題加以認可並提出相關理念或對策;
其次,創新者尋求對理念的支持並試圖建立
支持者聯盟;最後,創新者將創新原型或模
型生產出來,使之可以被感觸或經驗到、使
之可以被擴散、大量生產、轉化為生產使用,
或制度化。換言之,創新至少包含理念產生、
聯盟建立,以及執行與應用等主要階段。
與此相關者,「創意行為」(creative
behavior)則專指產生新穎和有用理念的行
為(Amabile, 1988)。比較起來,創新行
為和創意行為兩者看似相近名詞之差異在
於,後者只有涉及理念的發想,但前者除了
強調理念產生之外,尚涉及到理念執行甚至
必須產生某種有益結果(de Jong and den
Hartog, 2010: 24)。整體而言,創意行為
可以被視為創新行為的某種類型(Yuan and
Woodman, 2010: 324),故創新行為的探討
範圍理論上較創意行為寬廣許多。
二、組織系絡知覺
(一)管理支持
管理者態度與支持對於引導組織相關
變革與創新具有重要影響。基本上,創新
從理念發想到成功執行,主管支持扮演重
要角色。然而,有研究指出主管可能窮於
應付例行業務,創新等同使其偏離業務正
軌,這類創新專案因而未必符合主管的最大
利 益(Manimala, Jose and Thomas, 2006:
53)。Grady(1992: 159-160, 169)建議正
視管理者在創新發展過程的角色,對於理解
政府機關如何以較有創意方式解決公共政策
問題甚為重要,這背後涉及建立一個創新活
動的支持性氣候、鼓勵組織成員接受環境考
驗積極創新,以及獎勵對創新有功成員之貢
獻等作為。換言之,管理者應該致力於營造
一種組織氣候,使員工預期可以獲得主管支
持而後樂於提出新的理念,這涉及到管理者
必須克服對公共服務自滿心態、對員工進行
賦能,以及開放溝通鼓勵同仁提出好的理念
(Zegans, 1992: 151)。從誘因系絡角度—
諸如創新盈收(bottom-line)的意義、創新
失敗的政治意涵,公、私部門有很大差異,
故相較於私部門而言,公部門創新其實更需
仰賴政治承諾與鼓舞人心的領導力(Pott and
Kastelle, 2010: 124-126)。
在實證研究方面,有關組織科技與行政
創新相關研究,普遍強調管理支持會影響創
新採行與接受(Moon and Norris, 2005; Lee,
1998)。公部門身處較為複雜環境,面對
的是政治不確定性、預算限制、競爭的利害
關係人,以及私部門少有的正當程序限制,
故而,一位具備企業家型與風險承擔的高階
管理者是推動組織創新非常關鍵之因素。
Moon and Bretschneider(2002: 288-289)
研究指出,高階管理者企業家型領導風格對
於組織 IT創新層次非常重要。McAdam and
Donaghy(1999)從員工觀點出發,調查發
現公部門欲推動成功的業務流程再造必須有
高階主管的支持與承諾。
儘管研究主題並非全然一致,West and
Berman(1997: 457)建議管理者應該在管
轄權範圍內營造開放與客觀的組織氣候,這
樣比較有助於提高行政創意。從員工角度來
看,多期望其領導者是可信的(credible),
這隱含誠實、能幹、前瞻、開放,以及風
險承擔等特質,主管具備此等特質將對公
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共組織創新與績效產生直接影響(Gabris,
Golembiewski and Ihrke, 2000)。 對 此,
Damanpour and Schneider(2008) 發 現
除了創新屬性外,管理者屬性深深地影響創
新採行;兩位學者進一步指出管理者在創新
推廣的角色是:「運用社會影響力影響他人
意見、態度與行為;對組織成員進行賦能並
動員,而非強制所屬成員接受;以系統性
或全觀性變革過程參與組織,而非僅侷限
於由上而下的過程」(p.513)。Janssen
(2005)同樣發現,管理者支持決定員工創
新理念能否得以被發展、保護和應用;類似
看法也被其他學者所證實,支持管理與領導
力對於組織創新行為的正向影響(Hansen,
2010; Pärna and von Tunzelmannb, 2007:
121; Borins, 2006: 314-315)。整體而言,
本文將管理者視為組織層級的制度化行動者
(institutionalized actors),其具有資源分
配能力足以影響組織成員的創新行為。
(二)資源提供
許多研究把寬裕資源(slack resources)
與組織績效與創新畫上等號。基本上,寬裕
資源並侷限於金錢,其他包括時間、人力、
辦公空間,甚至新穎的電腦系統都可能有
助於激發組織產生創新理念(Light, 1998:
19)。寬裕是指「資源可以被用來進行便
宜(discretionary)投資的程度」(Light,
1998: 15);至於寬裕資源可以被界定為「整
體資源與整體必要支出之間的差異」(Cyert
and March, 1963: 42)。具體來說,相較
於一個資源稀少且預算管控嚴格的專案,資
源寬裕的專案比較容易被核准(Cyert and
March, 1963: 188-189)。在實證研究方面,
Nystrom, Ramamurthy and Wilson(2002)
針對美國七十家醫院進行調查,發現組織系
絡中的寬裕資源與創新之間具有正向關係。
Fernandez and Wise(2010)針對美國公立
學校學區 H-1B visas 的創新採行發現,管理
者擁有的資源寬裕程度足以顯著影響創新的
發動、執行以至於成效的展現。整體而言,
創新必須提供相當內部資源作為後盾,但公
部門在這方面努力往往不及私部門。對此,
Borins(2001: 316)建議,政府部門最好能
夠設立一筆基金來支持創新,特別是業務機
關應該說服預算控制機關(如主計處)將這
筆預算視為適當支出;否則,預算控制機關
也應該設立專款支持所有政府部門創新。
(三)學習氛圍
基本上,組織學習有兩個重要面向,其
一是外部環境條件;另一是組織的基本學習
過程面向,又可稱為「吸收能力」(absorptive
capacity),強調成功的組織必須具備指
認、吸收與利用環境知識,唯有強化組織的
知識基礎方能提升其長期生存能力(Pärna
and von Tunzelmannb, 2007: 110)。公部
門經常吸取不同政府部門被公認為成功的創
新(Berry and Berry, 1999: 171),政策與
管理知識移轉與應用則被認為有助於創新
活 動(Luke, Verreynne and Kearins, 2010:
149)。跨國研究結果指出,公部門創新服
務有賴廣泛的管理與組織改善,外部學習
與諮商則是扮演成功的公共服務創新積極
角 色(Pärna and von Tunzelmannb, 2007:
122)。在具體做法上,鼓勵組織成員廣泛閱
讀、出席會議與工作坊、參與專業網絡,以
及透過內部研討會分享學習心得等都有助於
論 著
12◆2015.10.06 第 362 期
強化組織學習(Borins, 2001: 317)。反過
來說,當個人有機會接觸各種不同的經驗與
觀點,比較樂於檢視自身心智模式,同時進
行必要修正,如此將可避免侷限於狹隘的知
覺框架,有研究證實建立在學習導向的人力
資源管理實務非常有助於組織創新(Shipton
et al., 2006: 5, 20)。與此相關者,學者也
發現那些深具創新活力的組織(surviving
innovation organization)往往努力朝學習型
組織方向努力,其開放地鼓勵員工決定個人
學習需求並提供資源以利達成目標。換言之,
這些組織不會強迫所屬員工學習特定知識,
重點在於如何創造「學習社群」(community
of learning),這意指所有組織成員都具有學
習責任,差別只是透過正式課程或非正式的
談話而已(Light, 1998: 204-207)。從這個
角度來看,學習仰賴的是一種組織情境,透
過這種情境可以將學習塑造成為一種關鍵產
物。基此,學習氛圍與相關訓練活動安排將
有助於激發員工創新行為。
(四)協力
協力對於組織創新很重要,特別是在公
共政策環境日益複雜的年代。協力對象包含
組織內、外部利害關係人,不論是針對公、
私與非營利組織研究結果,都指向協力可增
進跨域活動、專業交流、擴大視野,而後有
助於提振組織績效。例如,針對政府與非營
利組織創新的最佳實務進行研究後,Light
(1998: 78)發現,所有具有創新活力的組
織都會參與建立夥伴關係的若干活動,不論
是分享資訊減少浪費,分享資源降低成本,
或共同參與集體規劃。就協力結果而言,政
府組織中利害關係人參與資訊系統規劃與發
展過程之程度與效能便可能影響 IT創新接
受(Kamal, 2006: 215)。IBM公司(2008:
2)研究報告也指出,聰明企業目前已經尋找
連結社群的方式,不只包括員工,也包括消
費者、夥伴和其他「防火牆以外人士」,以
便開發內部與外部知識並運用這樣知識加速
創新。該公司調查發現,創新理念除了來自
於員工(41%)之外,其他依序是企業夥伴
(38%)、消費者(37%)、顧問(21%),
以及競爭者(20%)等。顯然地,除了傳統
內部員工外,其他潛在利害關係人對於組織
創新貢獻亦不容忽視。換言之,以人員為導
向的協力(people-focused collaboration),
將有助於資訊在一起工作的團體成員之間流
通,促使工作更加開放、快速也更具有成本
效益(IBM, 2008: 9)。
對此,Nambisan(2008: 6)建議透過
協力創新轉變公部門,他創造「網絡導向的
協力創新」(a network-based collaborative
innovation)之詞彙,指涉外部導向創新與
問題解決,即仰賴利用外部網路與社群的
資源與能力,以便擴大或提升創新速度與
創新結果。在此概念下,公部門應該致力
於扮演包含「創新整合者」(innovation
integrator)、「創新尋找者」(innovation
seeker)、「 創 新 領 袖 」(innovation
champion),以及「創新激發者」(innovation
catalyst)等四種角色。儘管可能面臨一些爭
議與挑戰(如針對創新公共價值進行課責),
但協力創新的主要價值是將創新週期開放給
多元行動者共同參與,甚至提高公共創新的
社會—政治支持度(Bommert, 2010: 29)。
在個體層次上,本文認為協力經驗將擴大外
◆ 13
論 著
2015.10.06 第 362 期
部接觸,增進資訊分享,並刺激新理念產生,
因而有助於提高創新行為。
(五)職場形象
個人內在工作興趣會正面影響個人創
造力。由於產生新理念就是創新行為的要
素,內在興趣因素對於員工創新可能具有
解釋力。然而,創新是充滿風險的努力。
投入職場上創新行動可能帶給員工一些利
益與成本,其超越了內在愉悅感(Janssen
et al., 2004)。在創新研究中,有關社會
政治過程在個人層級研究中日益受到重視
(Janssen, 2005: 573; Yuan and Woodman,
2010: 325)。例如,印象管理(impression
management)理論家便指出,人們會透過一
種過程以試圖影響自己在他人心中形象。事
實上,職場中印象管理行為非常普遍,員工
可能採取許多不同策略以建立良好形象,其
中公民資格行為(organizational citizenship
behavior) 就 是 一 例(Bolino, 1999: 84-
85)。除此之外,某種情況下,員工創新
行為亦可視為一種足以影響職場上他人對自
己好感與否的策略。基本上,印象管理可以
區分為兩種模式:defensive 與 assertive。
前者用來保護個人已建立的社會形象;它受
到負面情感狀態所驅動,這種情感狀態是因
為知覺上威脅到某人社會形象。後者是用來
改善個人社會形象;它受到自我強化動機所
驅動,這背後肇因於當事人認為有機會塑造
他人對自己良好印象所使然(Tetlock and
Manstaed, 1985: 61)。實證研究方面,
Yuan and Woodman(2010)運用印象管理
理論,考驗員工這類情感狀態對其創新行為
可能產生之影響,其研究發現員工在意潛在
形象風險與不良的社會印象將負向影響創新
性,亦即,社會政治考量對員工創新具有顯
著影響。
(六)員工—組織依存關係
由於創新行為並非必要行為,既未規定
在相關法令中,亦非員工正式角色行為,縱
使員工沒有致力於從事創新行為,也不致違
反任何法令或契約規定。換言之,由於創新
行為純屬便宜的(discretionary)或角色外
(extra-role)行為,員工是否投入這類行為
及其投入程度多寡,取決於員工內在動機以
及對心理契約(psychological contract)實
踐情形的知覺(Ramamoorthy et al., 2005:
143)。換言之,員工付出若能適當換取組織
回報,他們可能比較願意從事創新行為。
心理契約指涉「受組織塑造而產生的
個人信念,其關係到個人與其組織之間交換
協定的條款」(Rousseau, 1995: 9)。員
工行為大致包含「經濟交易」(economic
exchange) 與「 社 會 交 易 」(social
exchange)兩種類型。經濟交易指正式交
易的契約,其用來明定雇傭條件以及在計算
基礎下什麼是被交換的精確本質。相對地,
社會交易並未明確界定未來義務,其並未
明定未來貢獻回報的精確本質,這樣的關係
是建立在個人信賴交易各造會長期公平處
理其義務,並允許交易各造透過便宜、角色
外行動進行互惠(Janssen, 2000: 289)。
Rousseau(1995: 198)進一步指出,員工
面對「交易契約」(transactional contract)
與「關係契約」(relational contract)可能
產生不同反應。在交易契約模式下,員工對
組織缺乏忠誠度、不打算長期留任該組織,
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也無意承擔額外責任。相反地,在關係契約
下,員工對組織比較具有忠誠度、非常仰賴
組織、對組織懷有較多承諾,比較願意和組
織共同打拼,同時成員也高度社會化。Organ
(1990)建議員工偏好將其與雇主關係界定
為社會而非經濟交換。當努力是以一種社會
交換關係進行公平回報,員工會樂意透過創
新活動這類便宜行為進行互惠,而此等行為
將超越契約訂定的工作成果。
相關實證研究方面,Janssen(2000:
299)驗證了職場公平知覺會干擾員工創新
行為。從社會交換角度而言,當員工付出
受到組織公平對待,他們比較樂意透過創新
方法克服工作環境遭遇的挑戰;反之,他
們若受到不公平對待,為了避免持續被剝
削,他們將傾向減少便宜的創新工作行為。
Ramamoorthy 等人(2005)研究發現,員
工的公平知覺會透過心理契約創新義務知覺
而進一步影響其創新行為。此外,Scott and
Bruce(1994: 600)驗證了監督者—部屬
關係品質會影響創新行為,特別是高品質的
二元關係所給予部屬更多自主性與裁量權,
將有助於激發其創新行為。儘管上述研究指
出職場公平知覺以及領導者—成員關係的重
要,但並未明確指出何種協定類型較有助於
改善組織績效(Dabos and Rousseau, 2004:
53)。換言之,本文將進一步探究主管與部
屬實際交換之承諾對於組織創新行為可能產
生的影響。
三、個人屬性
(一)專業主義
創新障礙很大程度來自於政府內部官僚
體系,特別是官僚人員的工作態度(Borins,
2000: 60)。專業主義帶給組織的優勢包
括:經驗豐富性、自信、注入外部新理念、
跨域活動頻繁、專業主義標準,以及超越現
況之心理承諾等,此等要素皆有助於激發創
新(Pierce and Delbecq, 1977: 30)。從民
眾角度來看,當官僚專業主義程度較高,公
共服務系統會被認為比較創新,其結果是較
有能力回應服務輸送的複雜請求以及遞增的
回應性。公共管理者的品質、技能與訓練及
其對工作的理解程度和對職責的承諾,學者
發現對公部門個人、團體與組織層級之績效
具有正面影響(Terry, 1998; Vigoda-Gadot,
2008: 311)。實證研究發現,專業官僚對
工作關係的管理偏好與知覺、變革過程角
色、例行工作優先性,以及揚棄傳統官僚角
色與組織創新採行具有顯著相關(Hansen,
2010)。此外,Sabet and Klingner(1993:
263)從組織觀點分析專業主義與創新採行
之間關係,研究發現大致顯示,公共人事主
管專業主義程度愈高,機關愈有可能推動政
策創新,且這類創新政策可能較為激進,類
似專業主義與創新之間關係也被 Damanpour
(1991: 569)所驗證,因此本文推論專業主
義將有助於促進員工創新行為。
(二)創意問題解決風格
問題解決風格可以定義為員工「在解
決問題或管理變革時,為了澄清、產生理念
或準備行動,其所偏好的計劃與執行產生與
聚焦方式,具有一致性個別差異」(Selby,
Treffinger and Isaksen, 2002)。Jabri
(1991)曾把問題解決風格概念化為兩種獨
立的思考模式:associative 與 bisociative。
前者乃植基在習慣基礎上,或依循一套例規、
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恪遵規則與學科界線,以及運用理性與邏輯,
這代表「系統式問題解決風格」(systematic
problem-solving style),系統問題解決者是
在已建立的方法或程序內部作業,其比較可
能產生傳統問題解決方式。相對地,後者特
徵是同時辯證思考不同領域,不會特別關注
既定規則與學科界線,以及特別強調想像力
與直覺,可稱之為「直覺式問題解決風格」
(intuitive problem-solving style)。有關何
種問題解決方式較為理想並無定論,這取決
於任務或工作環境而定。Scott and Bruce
(1994: 587, 601)就表示,真正的創新者是
能夠使用一種適合於特定創新週期階段的風
格者。Staw(1990)描述一種創造力的演化
模式,其強調結合各種廣泛途徑分析問題的
重要性,這樣概念就是指「創意問題解決風
格」(Palmer, 2005: 36)。基於本文目的,
問題解決風格專指創意問題解決風格而言。
四、個人背景
根據文獻回顧結果,組織成員背景可能
直接或間接影響創新行為。例如,儘管研究
主題不全然相同,Mack, Green and Vedlitz
(2008: 246)研究結果顯示,年齡、性別
與教育並不會影響企業家行為;Zampetakis
and Moustakis(2007: 33)則發現部門主
管的企業家行為高於非部門主管;但資深員
工表現在企業家行為得分上並未比新進同仁
來得高;此外,性別與教育和企業家行為
之間關係則不明顯,尚有待進一步驗證。
Damanpour and Schneider(2008: 510,
514)發現,相較於年齡與性別而言,管理
者的教育與年資正向影響組織創新採行,這
意味著加強管理者專業、知識能力、管理經
驗將有助於組織創新。此外,Baldridge and
Burnham(1975: 167)發現,性別與年齡並
非個人創新行為的重要決定因素。這些發現
並不一致,本文仍將進一步加以驗證,以瞭
解對創新行為之直接或間接影響。
初步而言,有關創新者專業化程度、問
題解決風格等屬性,將透過對較高層次組織
系絡的知覺,包括:主管支持、資源提供、
學習氛圍、協力經驗、職場形象、員工—組
織依存關係,以及人口統計變項(如性別、
教育、職等、年資、主管 /非主管職務等)中
介,而決定其創新行為的表現(參見下圖1)。
組織系絡知覺
主管支持
資源提供
學習氛圍
協力
職場形象
員工—組織依存關係
個人背景
性別
教育
職等
年資
主管 /非主管
個人屬性
專業主義
創意問題解決風格
員工創新行為
圖 1:概念架構資料來源:本文
論 著
16◆2015.10.06 第 362 期
肆
結語私部門多數成員或許具備某種創新與
企業家型行為,但對公部門員工卻難以等
量齊觀,蓋文獻回顧告訴我們,創新行為
本身並非一種正式角色規範的責任與義務
(Ramamoorthy et al., 2005: 143),故員工
是否致力於創新活動及其努力程度多寡,全
然依其個人偏好決定,而公部門一般多給人
沒有創新必要的刻板印象,任務屬性本身也
未必有積極創新之必要,在缺乏這類誘因與
經驗下,針對一般行政人員進行調查所得結
果,可能憑空來自於受測者的「主觀臆測」
(如誇大來自組織系絡的創新障礙),對於
真正洞悉員工創新行為前因的意義並不大
(Manimala, Jose and Thomas, 2006: 51)。
方法論上,未來有興趣的研究者可以鎖定公
部門員工作為調查對象,以瞭解這些理論上
重要因素的經驗結果與意涵。
(因篇幅限制,如需本文參考文獻者,請洽
作者提供)
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