Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional del primer semestre de 2014

Informe de coyuntura legal

e institucional

EstudiosLegales

Primer Semestre 2014

2

La preparación de este informe concluyó el31 de julio de 2014

ISSN 2218-6859

Key title: Informe de Coyuntura Legal e InstitucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES

Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

Primer Semestre 2014

EstudiosLegales

Informe de coyuntura legal

e institucional

Índice general pág

RESUMEN EJECUTIVO iSIGLAS UTILIZADAS vINTRODUCCIÓN viiESTADO DE DERECHO 11. INTRODUCCIÓN 22. INDICADORES: EL ÍNDICE DE ESTADO DE DERECHO 2014 23. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL EJECUTIVO SOBRE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA 44. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN 5 4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos 5 4.2. Decretos legislativos mediante dispensa de trámites 6 4.3 Funcionamiento del Diario Oficial 7 4.4 Emisión de reglamentos 7 4.5 Normas municipales 85. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO 86. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 9 6.1 Actividad jurisprudencial de las salas 9 6.2 Sentencias de inconstitucionalidad 10 6.3 Sentencias destacadas en temas constitucionales 11 6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT 11

6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se ordena a la FGR investigar,

en virtud del derecho a la verdad 11

6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad en contra de que los expresidentes

se hagan automáticamente diputados del PARLACEN 12

6.4 Las resoluciones de Corte Plena 13 6.5 Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho 147. SISTEMA ELECTORAL 16 7.1 Prohibición de los funcionarios de hacer política partidista 17 7.2. Garantía del derecho al voto y ampliación de la vigencia del DUI 19 7.3 El papel del TSE en las elecciones 19 7.4 Improcedente amparo sobre conteo voto por voto 20 7.5 Demanda de inconstitucionalidad de elección del Presidente del TSE 22

7.6. Inconstitucionalidad de la candidatura del expresidente Saca 258. ASPECTOS LEGALES SOBRE EL NUEVO GOBIERNO 269. CONCLUSIONES 27

SEGURIDAD CIUDADANA 291. INTRODUCCIÓN 302. PREVENCIÓN 30 2.1 Tregua entre pandillas 30 2.1.1 Nuevos procesos de prevención 32

2.2 Omiten formular una política de prevención de la delincuencia juvenil 32 2.3 Prevención y seguridad escolar 323. COMBATE A LA CRIMINALIDAD 33 3.1 Homicidios y extorsiones 33 3.2 Aplican Ley Antiterrorista 36 3.3 Poco combate al delito de agrupaciones ilícitas 36 3.3.1 Vínculos de algunas pandillas con el tráfico de drogas 37

3.4 Metas de seguridad en el Asocio para el Crecimiento 384. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN 39 4.1 Grave hacinamiento carcelario 39 4.2 Deficiente seguridad penitenciaria 39 4.3 Sin ejecutarse préstamo por $71 millones para fortalecimiento penitenciario 40 4.4 Nuevos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena 40 4.5 Reos en fase de confianza y semilibertad 40 4.6 Omisión de regular deserción y rehabilitación de pandilleros 415. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS 41 5.1 Testigos criteriados 416. SITUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES DE SEGURIDAD 42 6.1 PNC 42 6.1.1 Al alza enfrentamientos entre PNC y delincuentes 42

6.1.2 Complicidad de algunos elementos de la PNC con el crimen organizado 43

6.1.3 Hacinamiento obliga a recluir detenidos junto a condenados 43

6.2 Fuerza Armada 45 6.2.1 Tareas de seguridad pública 45

6.2.2 Miembros del Ejército expulsados por nexos con pandillas 46

6.2.3 Iniciativa de Ley Reguladora de la Baja Disciplinaria Militar 46

6.3 FGR 47 6.3.1 Presupuesto FGR 2014 47

6.3.2 Allanamientos de la FGR en instituciones del Gobierno 47

6.4 Instituto de Medicina Legal 48 6.5 Instituciones del Estado hacen declaraciones sobre grupos al margen de la ley 487. NUEVAS LEYES Y REFORMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD 49 7.1 Sancionan reformas incompletas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos 49 7.2 Nuevos tribunales y fiscales especializados en extinción de dominio 49

7.3 Aprueban reformas a la Ley Especial para la Intervención de las Telecomunicaciones 507.4 Aprueban reformas al Código Procesal Penal para investigar de inmediato desapariciones 507.5 Aumentan penas para quienes atenten contra cuerpos de seguridad 507.6 Leyes y reformas en materia de seguridad que continúan pendientes 50

8. NUEVO GABINETE DE SEGURIDAD PÚBLICA 519. CONCLUSIONES 52

CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL 531. INTRODUCCIÓN 542. INDICADORES DE PAÍS 553. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS 59 3.1. Fomento a la inversión 59 3.1.1 Leyes para los asocios público privados 59

3.1.2 Paquete de leyes proinversión 60

3.1.3 Normativa de comercio internacional 63

3.1.4 Aduanas 63

3.1.5 Regulación de libre competencia 65

3.2. Finanzas públicas y aspectos tributarios 66 3.2.1 Regulación presupuestaria 66

3.2.2 Tributos nacionales 67

3.2.3 Tributos municipales 68

4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 69 4.1 Regulación sobre la infraestructura pública 69

4.2 Regulación de energía 70 4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria 71 4.4 Profesionalización de los funcionarios 725. CONCLUSIONES 73

TRANSPARENCIA 741. INTRODUCCIÓN 752. INDICADORES 75 2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 75 2.2 Encuesta IUDOP de mayo 2014 77 2.3 Índice de Estado de derecho 783. TRANSPARENCIA A NIVEL REGIONAL 78 3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) 78 3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA) 79 3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 814. ESTADO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 825. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 84 5.1 Corte de Cuentas de la República 84 5.1.1 Proceso de elección 84

5.1.2 Desempeño 86

5.1.3 Reformas a Ley de la CCR 87

5.2 Fiscalía General de la República (FGR) 87 5.3 Sección de Probidad de la CSJ 89 5.4 Asamblea Legislativa 90 5.5 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA) 90 5.6 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) 91 5.7 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) 956. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 97 6.1 Demandas por difamación del presidente de la República 97 6.2 Regulación de medios 977. PROYECTO DE LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 998. CONCLUSIONES 100

i

RESUMEN EJECUTIVO

Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014 EstudiosLegales

En esta edición del Informe de Coyuntura Legal e Institucional se hace referencia a los acontecimientos que han

impactado la situación del Estado de derecho en el primer semestre de 2014, y se relacionan con las perspectivas

que generan, utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la situación en cada tema y su importancia para el

sistema jurídico e institucional que debe estar al servicio de los ciudadanos. Las áreas del Estado de derecho con mayor

actividad en este semestre han sido la administración de justicia y el sistema jurídico electoral.

El informe inicia señalando cómo se percibe a nuestro país en el ámbito internacional. El Índice de Estado de Derecho

es una medición numérica muy importante que contiene una serie de indicadores que permiten comparar la situación

del Estado de derecho en 99 países. El Salvador está ubicado en la medianía de las calificaciones en la mayoría de

temas, con una calificación agregada de 0.48 sobre 1. Eso demuestra que hay mucho trabajo por hacer para mejorar en

futuras ediciones de este índice, pero a la vez, que hay cosas que valen la pena defender.

El informe también se ocupa de las relaciones del Órgano Ejecutivo con el Legislativo. Los controles por excelencia

que tiene el primero sobre el segundo son los vetos y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su utilización

es un mecanismo constitucional de frenos y contrapesos y desde la política, puede indicar el apoyo o falta de este que

tiene el Presidente en la Asamblea. El expresidente Funes vetó 36 decretos, y es el segundo que más ha utilizado este

mecanismo, después del expresidente Francisco Flores que realizó 59. Los vetos emitidos se dieron conforme al marco

legal aplicable y no se puede decir que representaron un problema de gobernabilidad. La separación de poderes es

fundamental en una república democrática, pero también lo son los controles entre los poderes.

En igual forma, el informe monitorea los cambios normativos provenientes desde la Asamblea Legislativa, el Órgano

Ejecutivo y las municipalidades. Siempre es de especial interés la ratificación de una reforma constitucional. El 12 de

junio se ratificó el Acuerdo de Reforma Constitucional mediante el cual se reconoce a los pueblos indígenas, un tema

cuyas incidencias para el futuro no están claras. También es relevante la creación de los tribunales ambientales, los

de extinción de dominio y la conversión de los juzgados de tránsito en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además,

dos leyes fueron creadas en el tema de inversiones: la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e

Inversiones de El Salvador y la Ley de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa.

En materia de justicia, es destacable que durante este semestre ha disminuido la confrontación entre la Sala de lo

Constitucional y los otros poderes del Estado. Sin embargo, preocupa la desobediencia a la medida cautelar en el

proceso contra las disposiciones del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, que permiten que los

expresidentes se vuelvan automáticamente diputados de esta institución. Además, la actividad de Corte Plena en

materia disciplinaria ha sido mayor en comparación con semestres anteriores. A pesar que el número de expedientes

activos sigue siendo alto, comparado con el semestre anterior, se dictaron casi el triple de resoluciones de sanción y

exoneración contra miembros de la carrera judicial y 15 veces más en materia de abogados y notarios. Es necesario que

se mantenga esta tendencia, pues el tema disciplinario es una de las áreas en las que mayores desafíos enfrenta la CSJ.

ii

Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014

En materia jurídico electoral, en este semestre quedó claramente definido en la jurisprudencia el alcance de la

prohibición de los funcionarios públicos para participar en política partidaria, así como la prohibición de hacer

campaña fuera de los plazos constitucionales, lo cual se debe respetar desde la próxima campaña electoral para

las elecciones municipales y de diputados de 2015. Además, la Sala de lo Constitucional continuó con su línea

jurisprudencial de que la Constitución no permite que quienes tienen vinculaciones partidarias, ejerzan cargos de

control jurisdiccional al declarar inconstitucional el nombramiento del presidente del TSE. Esto no significa que se ha

solventado el problema de la partidización de esta institución, pero presenta una oportunidad para que la Asamblea

Legislativa modernice el sistema electoral, separando las funciones administrativas y jurisdiccionales del TSE, creando

una justicia electoral fuerte por la calidad e independencia de sus miembros.

En materia de seguridad ciudadana, este semestre se ha convertido en el segundo período consecutivo en el que

se advierte una tendencia al alza en los homicidios, en comparación con el mismo semestre del año pasado y en

comparación con el semestre anterior. La llamada tregua ha demostrado no ser sostenible y la FGR actualmente

desarrolla una investigación contra algunos funcionarios y exfuncionarios por presuntos delitos cometidos en el marco

de la tregua. El nuevo Gobierno se ha desmarcado de la misma y ha anunciado que impulsará un nuevo proceso de

pacificación, enfocado en la prevención.

Los enfrentamientos entre las autoridades de seguridad y los delincuentes han alcanzado un aumento del 353%,

lo cual ha motivado el endurecimiento de penas y la aplicación de la Ley Antiterrorista contra aquellos que atenten

contra elementos de seguridad. La entrada en vigencia de algunas reformas al Código Procesal Penal permite decretar

sobreseimiento definitivo cuando una autoridad afecta bienes jurídicos protegidos en el ejercicio de sus funciones. Por

otro lado, algunos funcionarios han informado sobre la expulsión o destitución de policías, estudiantes de la ANSP y

miembros de la Fuerza Armada, por haberse demostrado que tenían vínculos con las pandillas.

El hacinamiento carcelario ronda el 334%, lo que ha obligado a que el 80.9% de las personas que están detenidas en

bartolinas policiales, sean personas que deberían de estar en los centros penales o en centros preventivos. A la fecha

no se ha ejecutado el préstamo por $71 millones que fue aprobado en el semestre pasado, para fortalecer el sistema

penitenciario, y algunas iniciativas de ley que podrían ayudar a disminuir el problema continúan pendientes.

El clima de negocios continúa deteriorado, como se advierte en el descenso de la posición del país en el Índice

de Libertad Económica 2014 de la Fundación Heritage y los resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial de

FUSADES, y para cambiar esta situación se requiere que el Gobierno aborde los principales problemas de la inversión

-la inseguridad ciudadana, el bajo ciclo económico y la incertidumbre-, mediante políticas públicas efectivas y

coordinadas con el sector privado.

El Asocio para el Crecimiento y Fomilenio II, son proyectos importantes para atender los dos principales problemas que

afectan el crecimiento económico del país -la inseguridad ciudadana y la falta de productividad del sector transable-. No

obstante, estos proyectos requieren a su vez estar acompañados de un compromiso de alto nivel que asegure una efectiva

ejecución que conduzca a que las medidas del Asocio puedan impactar, por ejemplo, en la inseguridad ciudadana que se

Informe de coyuntura legal e

institucional

iii

EstudiosLegales

vive en el país, que permitan el cumplimiento de los requisitos para la firma del convenio de Fomilenio II, y brinden señales

certeras y positivas a la sociedad, a través del cumplimiento de los laudos arbitrales y búsqueda de entendimientos con

inversiones exitosas en el país.

La aprobación de las leyes favorables al clima de negocios, tales como las reformas a la Ley APP y la Ley de PROESA, así

como el nombramiento de un Comisionado Presidencial para la Inversión, son oportunidades para atender la falta de

crecimiento económico. Adicionalmente, las reformas a la Ley APP constituyen un paso favorable para impulsar un nuevo

esquema de inversión pública ante los limitados recursos del Estado. El reto mayor está en su implementación, ya que si

bien la mayoría de las reformas fueron positivas, aún persiste una intervención excesiva de la Asamblea Legislativa para

ciertos proyectos, lo que podría generar un desincentivo para los inversionistas. Además, se considera que el nuevo reto

del Gobierno es contar con los mejores funcionarios en las distintas instituciones, que permitan potenciar al país como

líder en temas de inversión, exportación y APP, y así apoyar la ejecución exitosa de diversos proyectos de infraestructura,

tales como la ampliación del aeropuerto internacional y la concesión del Puerto La Unión Centroamericana.

Al cierre de este informe, sigue pendiente la aprobación de la Ley de Firma Electrónica y de la Ley de Estabilidad Jurídica

para la Inversión, así como el asegurar la efectiva implementación de las leyes de agilización de trámites para la

construcción, garantías mobiliarias y los tratados comerciales con la Unión Europea y Estados Unidos. Además, es

preciso iniciar la discusión sobre leyes para la inversión, tales como nuevas leyes de defensa comercial e insolvencia

empresarial, y reformas a la regulación de arbitrajes, concesiones para la generación de energía, gobierno corporativo,

inicio de empresas y aduanas.

En materia de finanzas públicas se destacan, entre otros acontecimientos jurídicos: a) la inconstitucionalidad de algunas

disposiciones de la “Ley de impuesto específico a las llamadas telefónicas provenientes del exterior que terminan

en El Salvador” y de la “Ley especial para la constitución del fondo para la atención de víctimas de accidentes de

tránsito”, conocida como Ley FONAT, y b) la presentación de la tercera reforma fiscal compuesta por la solicitud de dos

autorizaciones para la emisión de bonos, el anteproyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, dos nuevos impuestos -uno

a la propiedad inmobiliaria y otro a transacciones financieras-, así como cuatro reformas a la legislación tributaria. Esta

propuesta es incompleta y la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta podría adolecer de inconstitucionalidades,

por una parte, el “activo neto” como hecho generador no guarda relación con la capacidad contributiva de los sujetos,

incumpliendo el principio de equidad tributaria, y por otra, se utiliza las “rentas brutas” como parámetro para establecer

el límite para el pago mínimo, lo cual fue declarado inconstitucional en la sentencia del proceso de inconstitucionalidad

18-2012. Al cierre de este infome se creó una Comisión Técnica para analizar las propuestas presentadas y presentar

soluciones integrales con visión de largo plazo.

Finalmente, el problema de la burocracia persiste, lo cual continúa restando competitividad a los salvadoreños,

por lo que se requiere de un enfoque sistémico que permita dar soluciones específicas a un problema multicausal.

Un importante paso sería la aprobación de la ley sobre procedimientos administrativos, una norma que regule las

relaciones entre la Administración Pública y la ciudadanía, así como una política integral de mejora regulatoria, que

incluya la simplificación de trámites y que la normativa que se apruebe debe responder a un análisis costo beneficio.

iv


institucional

Resumen Ejecutivo • Primer semestre 2014

Además, es indispensable aprobar una nueva política del servicio civil, que incluya la renovación de su marco legal,

para asegurar que el servicio público sea orientado a las necesidades de la ciudadanía y preservar la estabilidad de los

funcionarios.

En el Eje de Transparencia, se da seguimiento a hechos relacionados con la promoción del acceso a la información

pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. En este semestre, generó expectativas positivas

que el Presidente Sánchez Cerén haya iniciado un nuevo período presidencial comprometiéndose a dirigir el país “con

honradez, austeridad, eficiencia y transparencia”.

Sin embargo, los empresarios consultados en la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, durante el primer

trimestre de 2014, continuaron colocando la corrupción de las instituciones públicas dentro de los cinco obstáculos

para la operación y crecimiento de sus negocios. Por otra parte, el Índice de Estado de Derecho 2014, de The World

Justice Project, evalúa a El Salvador como uno de los países que más deficiencias tiene en cuanto al desarrollo de un

“gobierno abierto”, colocando al país en la posición 84 de 99 evaluados; siendo el acceso a la información el subfactor

peor evaluado. Por tanto, las mediciones continúan mostrando que hay mucho trabajo por realizar para fortalecer a las

instituciones salvadoreñas en su desempeño relacionado con la transparencia.

La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública enfrenta obstáculos como la falta de presupuesto

del Instituto de Acceso a la Información Pública, IAIP; el incumplimiento a las resoluciones de este ente rector por

entidades obligadas; la falta de nombramiento de funcionarios clave como oficiales de información y encargados

de archivos; lo cual, en general, continúa mostrando que el principal obstáculo es la falta de real compromiso con el

cumplimiento de la ley.

En este semestre se judicializaron casos de corrupción contra exfuncionarios de alto perfil. Iniciando su tramitación

en un tiempo de campaña electoral y de manera altamente mediatizada, las instituciones del sistema tienen la

responsabilidad de aplicar la ley imparcialmente y no permitir la instrumentalización de estos procesos.

En este semestre también se ha iniciado la discusión de reformas profundas a la regulación de los medios de

comunicación, públicos y privados, tanto por la vía de propuestas de ley como por la presentación ante la Sala de lo

Constitucional de dos demandas de inconstitucionalidad a la legislación vigente. En la Asamblea Legislativa se están

estudiando los proyectos de Ley de Medios de Comunicación Públicos y de Ley de Radiodifusión Comunitaria, los cuales

tienen deficiencias técnicas y que consideramos pueden limitar el ejercicio del derecho a la libre expresión. Los procesos

de inconstitucionalidad presentados por organizaciones de la sociedad civil buscan que se cambie el mecanismo

de concesión de frecuencias para radio y televisión, por considerar que el vigente viola derechos constitucionales.

Además, preocupó como fueron otorgadas algunas concesiones por parte de la SIGET, las cuales fueron suspendidas

por una medida cautelar en uno de los procesos de inconstitucionalidad pendientes al cierre del semestre. Todo indica

que es inminente una discusión sobre cómo diseñar una nueva manera de asignar frecuencias a radios y televisoras

comunitarias, estatales y privadas. Sin embargo, esta debe darse en el marco del respeto a la libertad de expresión y la

libre competencia, evitando cualquier tipo de control político de los medios de comunicación.

v

SIGLAS UTILIZADAS• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto

• APC: Asocio para el Crecimiento

• APP: Asocios Público Privados

• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública

• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político

• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana

y Estados Unidos de América

• CCR: Corte de Cuentas de la República

• CE: Código Electoral

• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa

• CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura

• CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción

• CSJ: Corte Suprema de Justicia

• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES

• DGCP: Dirección General de Centros Penales

• D.L.: Decreto Legislativo

• D.O.: Diario Oficial

• FGR: Fiscalía General de la República

• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político

• Fomilenio: Fondos del Milenio de El Salvador

• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

• GOES: Gobierno de El Salvador

• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública

• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública

• LGE: Ley General de Electricidad

• MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención

Interamericana contra la Corrupción

• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

• OEA: Organización de los Estados Americanos

• PNC: Policía Nacional Civil

• RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa

Siglas utilizadas • Primer semestre 2014 EstudiosLegales

vi

• SC: Superintendencia de Competencia

• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones

• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción

• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción

• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental

• TSE: Tribunal Supremo Electoral

• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública

• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*

*Por sus siglas en inglés


institucional

Siglas utilizadas • Primer semestre 2014

vii

EstudiosLegales

INTRODUCCIÓN

El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL) presenta un análisis

de los acontecimientos más relevantes del semestre, agrupados en cuatro grandes ejes: 1. Estado de derecho e

institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial, y 4. Transparencia. Este trabajo

periódico que se ha venido realizando desde hace casi 5 años, permite observar la realidad de un periodo determinado,

así como establecer comparaciones con periodos anteriores. Los temas que se han incluido en esta edición, son

aquellos que pueden tener mayor interés para el público en general y para la comunidad jurídica en particular. El

análisis que se realiza es eminentemente legal, contrastando los hechos, los comportamientos de los funcionarios, las

reformas o normas aprobadas con el “deber ser” plasmado en la Constitución y en la normativa vigente.

La metodología aplicada para la elaboración de este informe consiste en una verificación diaria de los hechos que

ocurren en nuestro país, con el propósito de obtener información sobre la realidad nacional de diversas fuentes y

opiniones. Para la obtención de estadísticas e informes públicos, se formulan solicitudes basadas en la Ley de Acceso a

la Información Pública. También se ocupan estadísticas, memorias de labores institucionales e información publicada

en los portales electrónicos de cada institución. Para la obtención de información de fuentes privadas, se ocupan

noticias de medios de información, estudios académicos y se llevan a cabo algunas entrevistas con actores claves

o expertos en la materia. Asimismo, se examinan estudios internacionales que analizan la realidad nacional o que

construyen indicadores en los que se evalúa a nuestro país, con el propósito de determinar si durante el periodo

analizado hemos mejorado o no respecto de periodos anteriores. En varios de los temas incluidos en el informe, se

incorporan indicadores producidos por FUSADES, como la Encuesta Dinámica Empresarial. En algunos casos, en los

que el DEL reúne información de distintas fuentes, también se procede a elaborar estadísticas o indicadores propios.

Una vez reunida la mayor cantidad de información relevante sobre un tema, se analiza desde una perspectiva crítica y

propositiva con el objetivo de señalar fallas e incumplimientos o mejoras, así como de proponer algunas soluciones o

mejores prácticas.

El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de enero hasta el 30 de junio de 2014.

Introducción • Primer semestre 2014

1

EJE ESTADO DE DERECHO

EstudiosLegales

2

1. INTRODUCCIÓN

2. INDICADORES

Lo que sucede en el sistema jurídico e institucional,

casi nunca es un acontecimiento aislado. Por un lado,

es efecto de situaciones anteriores, y por otro, tendrá

implicaciones en el futuro. En esta edición del Informe

de Coyuntura Legal e Institucional se presentan los

acontecimientos que han impactado la situación del

Estado de derecho en el primer semestre de 2014,

y se relacionan con las perspectivas que generan,

utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la

situación en cada tema y su importancia para el sistema

jurídico e institucional, tan necesarios para el buen

funcionamiento de la sociedad.

ESTADO DE DERECHO

El “Índice de Estado de Derecho” es publicado anualmente

por The World Justice Project y evalúa los principios

fundamentales del Estado de derecho en 99 países

alrededor del mundo. Se nutre de entrevistas realizadas

en 2013 a expertos y ciudadanos de las tres principales

ciudades de cada país, para el caso de El Salvador,

San Salvador, Santa Ana y San Miguel1. El índice

mide 47 indicadores, agrupados en los ocho grandes

factores que se observan en el cuadro 1 y permite la

comparación de cada uno en términos globales, entre

los países de determinada región y entre los que tienen

ingresos similares2.

En 2014, por primera vez se ofrece una calificación

general de Estado de derecho de forma agregada y no

solo la de sus factores. El Salvador obtuvo 0.48 de 1 y

se ubica en la posición 64 de los 99 países evaluados,

y así como en el agregado, la mayoría de factores

también se ubican en la medianía del ranking. Por los

elementos que se miden, orden y seguridad aparece con

una alta puntuación –algo que merece una explicación-;

luego, la protección de derechos fundamentales. Las

peores notas están en efectividad de la justicia penal y

gobierno abierto3.

El tema que principalmente llama la atención es que,

con los elevados problemas de delincuencia que

tiene El Salvador, su mejor calificación sea en orden y

seguridad (0.66). Esto se explica en parte porque para

hacer comparables los diferentes países, este factor

contiene varios elementos que, a pesar que pueden

no ser un problema en El Salvador, tienen un peso en

la puntuación. Se trata de una debilidad del índice,

pues genera cierta distorsión en el resultado. La nota

en orden y seguridad se ve elevada porque un tercio

de esta lo representan la ausencia de conflicto armado

o guerra civil, en lo cual se obtuvo la máxima nota, es

decir, 1 de 1. La ausencia de crimen obtuvo 0.57 de 1

y la ausencia de justicia por propia mano, 0.42 de 1.

Orden y seguridad es el único factor con un cambio en

relación al índice anterior, mejorando de 0.58 a 0.66,

probablemente debido a la reducción de homicidios

ocurrida durante 2012 y 2013, como consecuencia de la

tregua entre pandillas.


institucional

Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014

3

EstudiosLegales

El segundo factor mejor evaluado es la protección

de los derechos fundamentales, donde el respeto del

Estado a la vida y la seguridad de las personas (0.76), así

como la libertad de religión (0.75) obtienen puntajes

destacados; mientras que el respeto al debido proceso

(0.46) y los derechos laborales (0.5) son los subfactores

con los peores resultados. Se sabe que las instituciones

que intervienen en los procesos penales, como la

Procuraduría General de la República y la Fiscalía General

de la República, llaman la atención constantemente

sobre sus limitaciones de recursos.

Por otra parte, el factor peor evaluado es la

efectividad de la justicia penal. Las cárceles están

operando al 334% de su capacidad, por lo cual no

es extraño que en el subfactor de efectividad del

sistema correccional, la nota sea de 0.03 sobre uno,

es decir, 3% de la nota posible. Tampoco extraña que

en efectividad de las investigaciones, la puntuación

sea de 0.15. El segundo factor peor evaluado es

Gobierno abierto, dentro del cual el elemento mejor

evaluado es leyes estables (0.42) y el peor, derecho

de información (0.25). Una posible explicación a

esta última puntuación puede ser la obstaculización

sistemática de la vigencia y efectividad de la Ley de

Acceso a la Información Pública, la cual ha tenido que

enfrentar falta de nombramiento de funcionarios, un

reglamento ejecutivo abiertamente inconstitucional y

falta de asignación oportuna de presupuesto para la

creación del instituto garante de la ley.

Las mediciones de la situación de Estado de derecho,

aunque no son perfectas, son de gran importancia para

esbozar una idea de las áreas de mejor desempeño y

las que presentan mayores desafíos en la consecución

de una situación social donde los ciudadanos tienen

reglas justas y claras para poder desarrollar su potencial.

En El Salvador, de acuerdo con el Índice de Estado de

Derecho, la justicia penal es el mayor reto, donde la

impunidad es un gran problema que sigue sin medirse

efectivamente y algunos aspectos como el hacinamiento

penitenciario, son insostenibles. Próximamente, el tema

penitenciario podría moverse en uno u otro sentido: con

la ejecución de un préstamo del Banco Centroamericano

de Integración Económica ya aprobado para invertir en

el sistema penitenciario podría mejorarse; pero si las

medidas no son suficientemente drásticas, el incremento

constante de reos empeorará esta situación, con el riesgo

de colapso absoluto del sistema.

El tema de orden y seguridad que ha mostrado una

mejoría por las razones que se exponen anteriormente,

no podría mantenerse en esa ruta si se refleja en el

indicador que la tregua entre pandillas que generó una

disminución de los homicidios, se ha debilitado, tal como

se expone en el Eje de Seguridad de este mismo informe.

Cuadro 1. Calificación de los factores del Estado de derecho en El Salvador

El Salvador (San Salvador, San Miguel, Santa Ana)

Región: Latinoamérica y el Caribe4 Renta: Media baja5

Puntaje total: 0.48 Posición global : 64/99 Posición regional: 9/16

Factores Cali�cación Posición mundial

Posición regional

Entre países de renta media baja

Separación de poderes 0.49 66/99 9/16 11/24

Ausencia de corrupción 0.46 53/99 7/16 6/24

Gobierno abierto 0.37 84/99 15/16 19/24

Derechos fundamentales 0.62 42/99 6/16 3/24

Orden y seguridad 0.66 70/99 4/16 15/24

Aplicación de las leyes 0.49 52/99 7/16 6/24

Acceso a la justicia civil 0.47 62/99 7/16 11/24

Efectividad de la justicia penal 0.31 90/99 12/16 19/24

4


institucional

Los controles por excelencia que tiene el Órgano

Ejecutivo sobre la Asamblea Legislativa son los vetos

y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su

utilización es un mecanismo constitucional de frenos y

contrapesos; desde el punto de vista político puede ser

un indicador de problemas de gobernabilidad, pues a

mayor número de vetos u observaciones, se evidencia

cierta confrontación entre el Legislativo y el Ejecutivo y,

probablemente, falta de apoyo del primero para que el

segundo lleve a cabo sus planes. El cuadro 2 muestra un

comparativo de los vetos por periodo presidencial desde

1984 hasta 2014. El expresidente Funes es el segundo

con más vetos, en total 36, después del expresidente

Francisco Flores, quien realizó 59. Los vetos fueron

generalmente bien utilizados y no se puede asegurar que

representen un problema de gobernabilidad.

Lamentablemente, no se cuenta con la serie de

observaciones de los presidentes anteriores, pero se

sabe que el expresidente Funes realizó 61 durante su

periodo presidencial.

Los cuadros 3 y 4 muestran los vetos y observaciones del

primer semestre de 2014.

Fuente: Elaboración propia con base en “Las Instituciones Democráticas II” y conteos propios.

Fuente: The Rule of Law Index 2014, por The World Justice Project.

El Salvador (San Salvador, San Miguel, Santa Ana)

Región: Latinoamérica y el Caribe4 Renta: Media baja5

Puntaje total: 0.48 Posición global : 64/99 Posición regional: 9/16

Factores Cali�cación Posición mundial

Posición regional

Entre países de renta media baja

Separación de poderes 0.49 66/99 9/16 11/24

Ausencia de corrupción 0.46 53/99 7/16 6/24

Gobierno abierto 0.37 84/99 15/16 19/24

Derechos fundamentales 0.62 42/99 6/16 3/24

Orden y seguridad 0.66 70/99 4/16 15/24

Aplicación de las leyes 0.49 52/99 7/16 6/24

Acceso a la justicia civil 0.47 62/99 7/16 11/24

Efectividad de la justicia penal 0.31 90/99 12/16 19/24

3. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL EJECUTIVO SOBRE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

Cuadro 2. Vetos presidenciales por periodo de gobierno

Presidencia Número de vetos

Napoleón Duarte (1984-1989) 20

Alfredo Cristiani (1989-1994) 1

Armando Calderón Sol (1994-1999) 4

Francisco Flores (1999-2004) 59

Antonio Saca (2004-2009) 0

Mauricio Funes (2009-2014) 36


5

EstudiosLegales

Durante este semestre se aprobaron (aunque no

necesariamente se volvieron vigentes) 124 decretos

legislativos, bastante menos que los 187 del semestre

anterior, como lo muestra el cuadro 5. Los más

numerosos fueron las exoneraciones particulares

de impuestos y en segundo lugar, las reformas a la

Ley de Presupuesto. Se emitieron diez nuevas leyes

permanentes, de las cuales una fue declaración de

patrimonio cultural, tres fueron declaraciones de días

especiales, incluido el “Día Nacional del Camote” que

se celebrará el tercer sábado de junio de cada año; se

crearon los tribunales ambientales, los de extinción

de dominio y se convirtieron los juzgados de tránsito

en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además,

fueron emitidas dos leyes en el tema de inversiones:

la Ley de Creación del Organismo Promotor de

Exportaciones e Inversiones de El Salvador y la Ley

de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y

Pequeña Empresa. Finalmente, también se emitió la Ley

de Desarrollo y Protección Social.

Siempre es de especial interés la ratificación de

una reforma constitucional, debido a la naturaleza

suprema de estas normas. El 12 de junio, se ratificó el

Acuerdo de Reforma Constitucional No. 5, de fecha

25 de abril de 2012, para modificar el art. 63 de la

Constitución de la República, a fin de reconocer

a los pueblos indígenas. En 2012, el acuerdo pasó

desapercibido por la opinión pública.

Fuente: Elaboración propia

4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN

Cuadro 3. Vetos del primer semestre de 2014

Cuadro 4. Observaciones del primer semestre de 2014

Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios

1 Plenaria 86, del 13-2-2014

Veto del 10-2-2014, contra el Decreto Legislativo 616, del 23-1-2014, mediante el cual se incluye la importación y exportación de mercancías en la suspensión del pago de US$ 18 por la revisión no intrusiva

Razones de inconstitucionalidad

2 Plenaria 90, del 20-3-2014

Veto del 5-3-2014 contra el Decreto Legislativo 629, del 20-2-2014 que suspende la tasa de US$ 18, por la revisión no intrusiva de mercadería en las aduanas

Razones de inconveniencia

Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios

1 Plenaria 95, del 2-5-2014

Observaciones del 25-4-2014, a la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Importaciones de El Salvador

Aceptadas en la sesión 96, del 8 de mayo de 2014

4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos


6


institucional

4.2 Decretos legislativos mediante dispensa de trámites

Los llamados “madrugones legislativos” se dan

cuando se distorsiona el mecanismo de la dispensa

de trámites, es decir, cuando a pesar de que no exista

urgencia, la disposición que se emite no se estudia

en una comisión legislativa, buscando sorprender

a la población con algo que se espera que tenga

oposición social. Por ello, en este informe se detallan

las dispensas de trámites y los dictámenes que se dan

Cuadro 5. Decretos legislativos del primer semestre de 2014 y segundo semestre 2013

Tipo de decreto Primer semestre 2014

Segundo semestre 2013

Exoneraciones de impuestos 19 23

Reformas a la Ley de Presupuesto 16 44

Leyes transitorias y prórrogas de leyes 15 16

Reformas a leyes existentes 12 26

Delimitaciones municipales 11 8

Autorizaciones para recibir condecoraciones 11 6

Leyes permanentes 10 10

Autorizaciones para contratar préstamos 8 1

rgadas 4 16

Autorizaciones de transferencia de bienes del Estado 3 9

Reformas a la Ley de Salarios 3 2

3 16

Autorización de indultos 2 0

Autorización de inhumaciones 2 0

Interpretaciones auténticas 1 0

Autorización al Presidente de la República para salir del país 1 0

1 0

Autorización a buque extranjero 1 0

Convenios de préstamo o donación 1 3

Presupuestos especiales 0 3

Elección de funcionarios 0 2

Ley de Salarios 2014 0 1

Ley de Presupuesto 2014 0 1

TOTAL 124 187

Fuente: Elaboración propia con base en el índice de decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias


7

EstudiosLegales

4.3 Funcionamiento del Diario Oficial

4.4 Emisión de reglamentos

en paralelo a las sesiones plenarias. De estos últimos

no hubo en este semestre.

Se aprobaron 37 dispensas de trámites (2 menos que

el semestre anterior), de las cuales 24 fueron para

decretos (el resto para acuerdos y pronunciamientos).

Esto significa que del total de 124 decretos emitidos,

el 20% han sido mediante este mecanismo. Desde

una perspectiva cualitativa, hasta del 30 de junio,

estas dispensas no implicaban normas especialmente

dañinas para el país. Se referían principalmente a

modificaciones presupuestarias y exoneraciones de

impuestos, así como a distinciones honoríficas.

El desfase entre la fecha del Diario Oficial y la de su

publicación efectiva sigue siendo un problema en el

proceso de formación de ley, porque puede suceder

que haya normas vigentes que aún no se conocen.

Al 30 de junio, el diario que circulaba era el del 27

de mayo, con un atraso de 34 días, pero durante el

semestre hubo peores demoras, pues al 31 de mayo el

diario publicado era el del 7 de abril, con un atraso de

54 días. En cuanto a su contenido, se destacan errores

formales, por ejemplo, en el D.O. N° 42, Tomo 402 del

4 de marzo de 2014, aparece un acuerdo sin fecha,

que contiene un reglamento emitido por el Ministro

de Educación, indicando que entraría en vigencia

el 3 de enero de 2014, o sea que fue publicado con

posterioridad a la fecha en que debía tener efecto.

El cuadro 6 muestra los tipos de reglamentos

publicados en el primer semestre de 2014. Un

semestre más continúa la costumbre de que

instituciones ajenas a la Presidencia de la República

emitan reglamentos o decretos.

Cuadro 6. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, primer semestre 2014

Institución 1° semestre

Corte de Cuentas de la República 23

Reformas al Presupuesto Extraordinario para Reactivación Económica 20

Ministerio de Educación 12

Ministerio de Economía 11

Reformas a Reglamentos y decretos existentes 10

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7

SECULTURA 4

SIGET 4

Decretos con carácter permanente emitidos por el Presidente 3

Decretos transitorios emitidos por el Presidente 3

Ministerio de Agricultura y Ganadería 3

Nuevos reglamentos emitidos por el Presidente 2

Presupuestos especiales aprobados por el Órgano Ejecutivo 2

Ministerio de Hacienda 2

Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 2

Ministerio del Medio Ambiente 2

ISNA 2

Autoridad Marítima Portuaria 2

ISDEMU 1

Consejo Salvadoreño del Café 1

Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia 1

Tribunal Supremo Electoral 1

Tribunal de Ética Gubernamental 1

TOTAL 119

8


institucional

De conformidad con el Diario Oficial, en este semestre

se publicaron 158 ordenanzas, de las cuales 39 son

permanentes, 59 son temporales o prórrogas de

ordenanzas temporales y 60 constituyen reformas a

ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa

una disminución del 30% frente al segundo semestre

de 2013, cuando en total hubo 226.

Como en otros semestres, la actividad normativa

municipal se centra en emitir ordenanzas temporales

de exención de multas e intereses para pago de

impuestos y tasas.

Durante este semestre se ha identificado tardanza

en la elección de un magistrado de la Sala de lo

Constitucional y la designación del presidente de

esta (cuadro 7). A pesar de que es un incumplimiento

de la Asamblea Legislativa en su obligación de velar

porque esté debidamente integrada esta institución, la

Corte ha funcionado gracias a la previsión del art. 2 de

la Ley Orgánica Judicial que establece que, en defecto

del Presidente de la CSJ, ejercerán sus funciones los

vocales de la Sala de lo Constitucional en el orden de su

designación. Una subcomisión de la Asamblea Legislativa

ha sido designada para depurar a los candidatos, pero al

cierre de este informe se encontraba todavía realizando

entrevistas a los aspirantes.

4.5 Normas municipales

Institución 1° semestre

Corte de Cuentas de la República 23

Reformas al Presupuesto Extraordinario para Reactivación Económica 20

Ministerio de Educación 12

Ministerio de Economía 11

Reformas a Reglamentos y decretos existentes 10

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7

SECULTURA 4

SIGET 4

Decretos con carácter permanente emitidos por el Presidente 3

Decretos transitorios emitidos por el Presidente 3

Ministerio de Agricultura y Ganadería 3

Nuevos reglamentos emitidos por el Presidente 2

Presupuestos especiales aprobados por el Órgano Ejecutivo 2

Ministerio de Hacienda 2

Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 2

Ministerio del Medio Ambiente 2

ISNA 2

Autoridad Marítima Portuaria 2

ISDEMU 1

Consejo Salvadoreño del Café 1

Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia 1

Tribunal Supremo Electoral 1

Tribunal de Ética Gubernamental 1

TOTAL 119

Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial

5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIONES DE SEGUNDO GRADO DE FUNCIONARIOS


9

EstudiosLegales

Si las salas de la CSJ no resuelven al menos tantos casos

como los que ingresan en un semestre, están acumulando

expedientes activos y, por lo tanto, afectando la pronta

y cumplida justicia. La gráfica 1 muestra los casos

ingresados, resueltos y acumulados en el primer semestre

de 2014 y la 3 presenta el porcentaje de los casos que las

salas resolvieron en relación con los que recibieron. Ambas

contienen datos de enero a junio de 2014. El número

de casos ingresados es la suma de los que ha recibido

cada sala en cualquiera de las materias e instancias de

su competencia; y en los egresados, todos aquellos

concluidos por sentencia definitiva o por cualquiera de las

formas anormales de terminación del proceso.

En cuanto al rendimiento, las Salas de lo

Constitucional, de lo Contencioso y de lo Civil han

acumulado casos, mientras que la de lo Penal ha

resuelto significativamente más de los que ha

recibido, por lo que está haciendo un buen trabajo

en disminuir sus expedientes activos 6. La Sala de

lo Constitucional es la que resolvió más procesos

durante el semestre, pero es también la que más

recibió, por lo que, de todos modos, acumuló

expedientes activos.

También existe desfase en la elección de los

magistrados de la Corte de Cuentas de la República.

La Asamblea incumplió, otra vez, su obligación de

nombrarlos a tiempo, lo cual es urgente, porque no

existe regulación que permita llenar transitoriamente el

vacío dejado por los magistrados que han terminado su

periodo. La institución aún se encuentra en acefalía al

cierre de este informe.

6.1 Actividad jurisprudencial de las salas


Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ

6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Cuadro 7: Cargos identificados como pendientes de nombrar al 30 de junio de 2014

Gráfica 1. Casos ingresados, egresados y acumulados por las Salas de la CSJ, primer semestre de 2014

Funcionario Sin titular desde: Responsable del nombramiento

Regulación de suplencia por falta de nombramiento

CCR El periodo del Presidente y un vocal terminó el 28 de junio y el del otro vocal terminará el 8 de julio

Asamblea Legislativa No hay regulación

Presidente CSJ Desde el 14 de octubre de 2013

Asamblea Legislativa Art. 2 Ley Orgánica Judicial. En defecto del Presidente de la CSJ, ejercerán sus funciones los vocales de la Sala de lo Constitucional en el orden de su designación

Ingresos Egresos Acumulados

271

17398

210167

43

256

430

-174

22

956978

-400

-200

0

200

400

600

800

1000

1200

Constitu

cional

Contencioso

PenalCivil

10


institucional

Gráfica 2. Relación ingresos/egresos de casos, primer semestre de 2014

Penal0%

50%

100%

150%

200%168%

98%80% 80%

64%54%

91%

Salas%

egr

esos

/ingr

esos

de

caso

s

1er sem. 2014 2do sem. 2013

315%

250%

300%

350%

Constitucional Civil Contencioso

Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ

6.2 Enumeración de sentencias de inconstitucionalidad

Cuadro 8. Sentencias definitivas de inconstitucionalidad en el primer semestre de 2014

Inicio del proceso Sentencia Asunto Fallo

Duración del proceso

5-12-2011 77-2011, del 29-1 2014

Art. 341 del Código Procesal Penal No existe la inconstitucionalidadalegada

2 años y 2 meses

11-4-2013 63-2013, del 7 de febrero de 2014

Varias disposiciones de la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito

Existe la inconstitucionalidadalegada

10 meses

5-10-2010 71-2010, del 7 de febrero de 2014

I nterpretación auténtica del art. 168 inc 1° de la Ley de Protección al Consumidor

No existe la inconstitucionalidadalegada

3 años y 4 meses

Enero de 2014

8-2014, del 28 de febrero de 2014

Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones para

Administración Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las Actividades que el mismo c onlleva.


2 meses

16-6-2010 39-2010, del 19 de marzo de 2014

Los artículos 1, 4, 5, 6, y 7 de la Ley de

Telefónicas Provenientes del Exterior que terminan en E l Salvador


3 años y 9 meses

19-10-2012 103-2012, del 11 de abril de 2014

Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28 de septiembre de 2009, mediante el cual se dispone de la Fuerza Armada con el propósito de apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna.


1 año y 6 meses

27-2-2014 18-2014, del 13 de junio de 2014

Decreto Legislativo n° 87, de 31 de julio de 2009, en lo relativo a la elección del señor Eugenio Chicas Martínez como magistrado del TSE


4 meses

30-7-2012 56-2012, del 18 de junio de 2014

Artículos 87 y 330, numerales del 1 al 4 del Código Procesal Penal


1 año y 11 meses

12-11-2013 163-2013, del 25 de junio de 2014

Resolución del TSE, en la que inscribió al señor Elías Antonio Saca en el Registro de Candidaturas a Presidente de la República, para las elecciones del 2-II-2014


7 meses


11

EstudiosLegales

6.3 Sentencias destacadas en temas constitucionales

6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT

Inicio del proceso Sentencia Asunto Fallo

Duración del proceso

5-12-2011 77-2011, del 29-1 2014

Art. 341 del Código Procesal Penal No existe la inconstitucionalidadalegada

2 años y 2 meses

11-4-2013 63-2013, del 7 de febrero de 2014

Varias disposiciones de la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito


10 meses

5-10-2010 71-2010, del 7 de febrero de 2014

I nterpretación auténtica del art. 168 inc 1° de la Ley de Protección al Consumidor


3 años y 4 meses

Enero de 2014

8-2014, del 28 de febrero de 2014

Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones para

Administración Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las Actividades que el mismo c onlleva.


2 meses

16-6-2010 39-2010, del 19 de marzo de 2014

Los artículos 1, 4, 5, 6, y 7 de la Ley de

Telefónicas Provenientes del Exterior que terminan en E l Salvador


3 años y 9 meses

19-10-2012 103-2012, del 11 de abril de 2014

Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28 de septiembre de 2009, mediante el cual se dispone de la Fuerza Armada con el propósito de apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna.


1 año y 6 meses

27-2-2014 18-2014, del 13 de junio de 2014

Decreto Legislativo n° 87, de 31 de julio de 2009, en lo relativo a la elección del señor Eugenio Chicas Martínez como magistrado del TSE


4 meses

30-7-2012 56-2012, del 18 de junio de 2014

Artículos 87 y 330, numerales del 1 al 4 del Código Procesal Penal


1 año y 11 meses

12-11-2013 163-2013, del 25 de junio de 2014

Resolución del TSE, en la que inscribió al señor Elías Antonio Saca en el Registro de Candidaturas a Presidente de la República, para las elecciones del 2-II-2014


7 meses

Fuente: Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ

En este apartado se analizan tres sentencias. Otras

de gran importancia se refieren a temas electorales y

por razones de orden, se desarrollan en el apartado 7

“Sistema electoral”.

El 7 de febrero de 2014, mediante la sentencia del

proceso 63-2013, la Sala de lo Constitucional expulsó del

ordenamiento jurídico los artículos 15, 19, 14 a), 16, 17, 18,

20 y 25 de la Ley Especial para la Constitución del Fondo

para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito

(LEFONAT) y 21, 22, 23 y 24 de su reglamento. Se estableció

que dichos artículos colisionaban con los principios de

equidad tributaria, específicamente, en los principios de

capacidad económica y reserva de ley (art. 131 ord. 6° Cn.).

Se determinó que, con base en los criterios de

clasificación de los tributos, se trataba de un impuesto

y no de una contribución especial como se había

denominado, puesto que estas presuponen un beneficio

para el sujeto obligado, beneficio que no existía en este

caso. Luego, al analizar los dos hechos generadores

de la LEFONAT, se determinó que ser propietario de

un vehículo automotor o ingresar al país conduciendo

uno con placas extranjeras, no evidencia en sí mismo la

capacidad económica que es indispensable para decretar

un impuesto. La sentencia suspendió definitivamente

el pago del referido tributo, y deja claro que sus efectos

aplican solo para situaciones posteriores a la resolución.

Después de la sentencia, ha surgido la duda sobre qué

sucederá con este tema en el futuro. Se ha especulado

que el FONAT aún está obligado a indemnizar a

víctimas de accidentes, puesto que las disposiciones

impugnadas son las relacionadas con el cobro de

la contribución que lo financiaba; pero el resto de

artículos aún tendrían vigencia y el fondo tendrá

que buscar algún mecanismo de financiamiento7.

Contrario a lo anterior, también se puede interpretar

que las obligaciones que esta ley suscita para el Estado,

ya no existen si el mecanismo de financiamiento ya

no está vigente. Por ello, lo que verdaderamente

debe repensarse es cómo se solventará el problema

del riesgo que implica la conducción de un vehículo

automotor, abriéndose a todas las opciones, incluido el

tema del seguro obligatorio por daños a terceros.

6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se ordena a la FGR investigar, en virtud del derecho a la verdad

La Sala de lo Constitucional resolvió el amparo 655-2010

a favor de los familiares de las personas fallecidas durante

el homicidio colectivo ocurrido en San Francisco Angulo,

Tecoluca, en 1981. La demanda fue interpuesta en contra

de la omisión del Fiscal General de la República de realizar

las diligencias para que continuaran las investigaciones

de los hechos ocurridos. Según los demandantes, la

12


institucional

El 29 de mayo de 2014, la Sala de lo Constitucional

admitió una demanda en contra del artículo 2 del Tratado

Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras

Instancias Políticas (Tratado del PARLACEN), en la parte

que permite que los expresidentes y exvicepresidentes

de la República integren este organismo

automáticamente, sin que el pueblo haya votado por

ellos para ese cargo. A criterio de los demandantes, esto

vulnera el art. 80 Cn. que establece que los diputados

del PARLACEN son de elección popular, y el art. 72,

numerales 1 y 3, que se refieren al derecho ciudadano a

ejercer el sufragio y a que se deben cumplir los requisitos

legales para optar a cargos públicos. Además, pidieron

una medida cautelar para que el Presidente Funes no

asumiera en el PARLACEN.

La Sala resolvió que tenía competencia y conocería el

caso, porque los tratados del Derecho de Integración,

al igual que los demás, están sometidos a la

Constitución (art. 144 a 146, y 149). Además, otorgó

la medida cautelar solicitada, estableciendo que: “el

Presidente, Vicepresidente y los Designados a la Presidencia

de la República de El Salvador, cuyo mandato concluye el

1-VI-2014, deberán abstenerse de ser juramentados y asumir

los cargos como diputados centroamericanos y, por tanto,

de integrar el PARLACEN.”

El encargado de hacer las valoraciones jurídicas sobre

la constitucionalidad de un tratado, en primer lugar, es

el Presidente de la República, para no suscribir aquellos

que afecten la Constitución; en segundo lugar, la

Asamblea Legislativa que no debiera ratificarlos bajo esas

circunstancias; finalmente, la Constitución contempla el

control judicial de constitucionalidad.

La medida cautelar estaba dirigida al expresidente

para que no asuma, y al PARLACEN para que no lo

juramentara. La facultad de la Sala de ordenar al

expresidente Funes, ciudadano salvadoreño, es

indiscutible; sin embargo, la Sala no puede evitar el

accionar del PARLACEN porque no está bajo su control

jurisdiccional. El expresidente Funes desconoció la

resolución judicial y se juramentó en el PARLACEN,

por lo que corresponde a la FGR investigar si puede

haber incurrido en resposabilidad penal. Lo que sí

es definitivo es que no tendría, para efectos nacionales,

ninguna de las prerrogativas que tienen los diputados

del PARLACEN, por ejemplo, fuero. Tal como se advierte,

continúa el desafío a las resoluciones que emanan de

investigación fue iniciada en 2006, y luego de varias

exhumaciones, el proceso se detuvo. Ante tal situación,

en 2009, solicitaron a la FGR información sobre las

investigaciones realizadas, pero no obtuvieron respuesta.

En la sentencia, la Sala consideró que la omisión del

Fiscal General de la República vulneró los derechos

de acceso a la jurisdicción, el derecho a conocer la

verdad y el derecho de petición, protegidos por

los artículos 2 y 18 Cn. Se expuso que si dentro de

las atribuciones y deberes constitucionales del Fiscal

General de la República (art. 193 Cn.), se encuentra la

defensa de los intereses de la sociedad y la promoción

de la acción de la justicia en defensa de la legalidad,

le correspondía realizar la investigación de oficio

sobre los hechos. Así, otorgó a la FGR un plazo de 5

días para que conteste las peticiones formuladas por

los demandantes y ordenó que dentro de un plazo

razonable, actúe acorde con la Constitución y dé inicio

a una investigación seria y concluyente, con el fin de

esclarecer la verdad del homicidio colectivo y que, si

a su consideración se cometieron delitos, se ejerza de

inmediato la acción penal.

Esta sentencia sigue la línea de la actual Sala de lo

Constitucional, que busca la ampliación de los derechos

fundamentales y la fortaleza de la persona frente al

Estado, como uno de los factores más importantes del

Estado de derecho.

6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad en contra de que los expresidentes se hagan automáticamente diputados del PARLACEN


13

EstudiosLegales

la Sala de lo Constitucional, lo cual afecta el Estado

de derecho en el país, lo que se agrava más cuando

dichas resoluciones provienen del máximo intérprete

de la Constitución. Además de la desobediencia de la

medida cautelar, son preocupantes las declaraciones del

Presidente de la Asamblea Legislativa, quien en lugar

de referirse a la resolución, recurre a la descalificación

personal de los magistrados que la dictaron8.

Después del cierre de este informe, se conoció que la

Sala de lo Constitucional emitió la sentencia definitiva

52-2014 del 9 de julio de 2014, mediante la cual declaró

inconstitucionales las disposiciones impugnadas.

Esta es una medida de lo que ha hecho la Corte

Plena en las diferentes atribuciones que le confiere

el art. 51 de la Ley Orgánica Judicial. Se toman

como base las actas de Corte Plena publicadas en el

primer semestre de 2014 (cuadro 9). La primera es

del 3 de octubre de 2013 y la última es del 8 de mayo

de 2014. Este dato es ilustrativo, porque no se tiene

certeza de que todas las actas entre esas fechas hayan

sido publicadas, de hecho, tampoco se difunden en

orden cronológico. Comparado al número de acuerdos

aparecidos en las actas publicadas el semestre anterior,

hubo un aumento de 74 acuerdos.

6.4 Las resoluciones de Corte Plena

Cuadro 9. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas en el primer semestre de 2014 9

Tipo de acuerdo Cantidad

Aprobación o modi�cación de acta y agenda 51

Decisiones jurisdiccionales 35

Función disciplinaria 70

Nombramiento de jueces 33

Otras decisiones administrativas 77

Total 266

Fuente: Actas de Corte Plena publicadas en el primer semestre de 2014, que corresponden a las fechas entre el 3 de octubre de 2013 y el 8 de mayo de 2014.

14


institucional

contra miembros de la carrera judicial, dentro de los

cuales hubo 21 resoluciones de sanción, respuesta a

solicitudes de revocatoria de sanción y de exoneración.

(Ver cuadro 10). Estas 21 son mucho más que las 8

pronunciadas en el semestre anterior.

Sobre los procedimientos disciplinarios activos, al 4

de julio de 2014 había 1183 procesos disciplinarios, 98

menos de los que había al 23 de diciembre de 2013, por

lo que se ha avanzado en la dirección correcta.

6.5 Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho 10

En este semestre se obtuvo, además de los procesos

disciplinarios que terminan por resolución de sanción o

exoneración, los que terminan por otros mecanismos. En

comparación con semestres anteriores, la actividad

de la Corte Plena en materia disciplinaria ha sido

destacada. Entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2014,

en total se han finalizado 202 procesos disciplinarios

Cuadro 10: resoluciones disciplinarias de la CSJ sobre miembros de la carrera judicial

N°. Fecha Funcionario Falta Resolución

1 21 de enero de 2014

Juez 9° de Paz de San Salvador

A) Maltrato psicológico del secretario con la pasividad del juez B) Comportamiento no adecuado del juez y del secretario dentro del tribunal

Exoneración


Jueza de Paz de Ilopango

Irregularidades en un proceso por el delito de homicidio

Exoneración


Juez de Instrucción de Mejicanos

Retardación de justicia Suspensión por 5 días


Magistrados de la Cámara de 2a Instancia de la 3a Sección de Oriente

1. Retraso en dictar sentencia 2. Inconformidad con resolución del 01/11/2012, por lesionar los derechos de quien dice ser el legítimo y único propietario de un inmueble en litigio

Suspensión por 5 días

5 No disponible Jueces del T ribunal de Sentencia de Chalatenango

Demorar más de cuatro meses la elaboración y

condenatoria

Exoneración

6 11 de febrero de 2014

Jueza de Paz de Santa Rita

Ordenar detención por el término de inquirir en contravención a lo dispuesto en art. 291 Pr. Pn.

Exoneración


Juez 1° de Paz de Mejicanos

No diligenciar una provisión; han transcurrido nueve meses y no se ha devuelto, no obstante habérsele requerido en tres ocasiones

Suspensión por 3 días (pendiente conocer sobre revocatoria)


Juez 1° de Instrucción de Santa Tecla

1) Decretar medidas sustitutivas a la detención provisional, a pesar de ser improcedente; 2) Decretar inconstitucionalidad del art. 294 Pr. Pn. sin estar facultado; 3) Declarar erróneamente la inaplicabilidad del art. 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales

Exoneración y prevención


Juez de Paz de Nueva Trinidad

Solicitud de revocatoria en proceso por: a) Irregularidades en el juicio N° 03-RQ-04. b)

documentos

Procede revocatoria y se reforma suspensión por 5 días


Jueza de Instrucción de San Luis y Jueza de Paz de Cuyultitán

Falta de fundamentación en la resolución del auto de detención

Exoneración


Jueza integrante del T ribunal 2° de Sentencia de San Salvador

1: a) No atender al público con el debido respeto y b) ordenar detención del denunciante sin practicar diligencias necesarias para comprobar existencia del delito de remoción y alteración de linderos. 2: Negar

fuego. 3: Retardación de justicia

Exoneración


Jueces del Tribunal de Sentencia de Zacatecoluca

del expediente de un sentenciado al Juzgado de V igilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena de Zacatecoluca

Exoneración

13 6 de marzo de 2014

Jueza 1° de lo Mercantil de San Salvador

Solicitud de revocatoria en sanción porque en el juicio ejecutivo 5365 EM-98, se pronunció sentencia en el 2003, la denunciante ha presentado varios escritos de los cuales no se le

al tribunal, no le han prestado el juicio y a la fecha desconoce el estado del mismo

No procede revocatoria. Se

suspensión por 3 días


15

EstudiosLegales

N°. Fecha Funcionario Falta Resolución


Juez 9° de Paz de San Salvador

A) Maltrato psicológico del secretario con la pasividad del juez B) Comportamiento no adecuado del juez y del secretario dentro del tribunal

Exoneración


Jueza de Paz de Ilopango

Irregularidades en un proceso por el delito de homicidio

Exoneración


Juez de Instrucción de Mejicanos

Retardación de justicia Suspensión por 5 días


Magistrados de la Cámara de 2a Instancia de la 3a Sección de Oriente

1. Retraso en dictar sentencia 2. Inconformidad con resolución del 01/11/2012, por lesionar los derechos de quien dice ser el legítimo y único propietario de un inmueble en litigio

Suspensión por 5 días

5 No disponible Jueces del T ribunal de Sentencia de Chalatenango

Demorar más de cuatro meses la elaboración y

condenatoria

Exoneración


Jueza de Paz de Santa Rita

Ordenar detención por el término de inquirir en contravención a lo dispuesto en art. 291 Pr. Pn.

Exoneración


Juez 1° de Paz de Mejicanos

No diligenciar una provisión; han transcurrido nueve meses y no se ha devuelto, no obstante habérsele requerido en tres ocasiones

Suspensión por 3 días (pendiente conocer sobre revocatoria)


Juez 1° de Instrucción de Santa Tecla

1) Decretar medidas sustitutivas a la detención provisional, a pesar de ser improcedente; 2) Decretar inconstitucionalidad del art. 294 Pr. Pn. sin estar facultado; 3) Declarar erróneamente la inaplicabilidad del art. 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales

Exoneración y prevención


Juez de Paz de Nueva Trinidad

Solicitud de revocatoria en proceso por: a) Irregularidades en el juicio N° 03-RQ-04. b)

documentos

Procede revocatoria y se reforma suspensión por 5 días


Jueza de Instrucción de San Luis y Jueza de Paz de Cuyultitán

Falta de fundamentación en la resolución del auto de detención

Exoneración


Jueza integrante del T ribunal 2° de Sentencia de San Salvador

1: a) No atender al público con el debido respeto y b) ordenar detención del denunciante sin practicar diligencias necesarias para comprobar existencia del delito de remoción y alteración de linderos. 2: Negar

fuego. 3: Retardación de justicia

Exoneración


Jueces del Tribunal de Sentencia de Zacatecoluca

del expediente de un sentenciado al Juzgado de V igilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena de Zacatecoluca

Exoneración


Jueza 1° de lo Mercantil de San Salvador

Solicitud de revocatoria en sanción porque en el juicio ejecutivo 5365 EM-98, se pronunció sentencia en el 2003, la denunciante ha presentado varios escritos de los cuales no se le

al tribunal, no le han prestado el juicio y a la fecha desconoce el estado del mismo




Juez de lo Civil de Mejicanos

Solicitud de revocatoria de sanción por retardación de justicia al no resolver escrito presentado el 28 de octubre de 2010 por el que

poderdante




Magistrados de la Cámara de lo Penal de la Primera Sección de Occidente, con sede en Santa Ana

Retardación de justicia Suspensión por 3 días (pendiente de conocer sobre revocatoria)

16 1 de abril de 2014

Jueza 3° de Menores de San Salvador

Solicitud de revocatoria de sanción por cerrar juzgado en fecha en que se encontraba de turno



17 No disponible Extravío de un arma de fuego que se encontraba en el juzgado en calidad de decomiso

Exoneración

18 No disponible

No disponible

Juez de Primera Instancia de Suchitoto

No aceptar visita evaluativa del CNJ el 8 de abril de 2001, argumentando ausencia del secretario de actuaciones del tribunal y por no haberle avisado previamente de dicha visita de evaluación

Exoneración

19 No disponible Jueza integrante del Tribunal Sexto de Sentencia de San S alvador

Solicitar que el imputado ingresado en hospital bajo custodia no sea traslado a otro centro hospitalario a pesar de resolución proveída por el tribunal

Exoneración

20 No disponible Juez de Menores de Ahuachapán

Acoso laboral y malos tratos Exoneración

21 No disponible Jueza de Menores de San Vicente

a) Irregularidades en varios procesos; b) Actos incompatibles con el decoro del cargo; c) Infringir normas sobre incompatibilidades; d) Actos arbitrarios y marginación laboral y e) Acoso laboral

Exoneración

16


institucional


Juez de lo Civil de Mejicanos

Solicitud de revocatoria de sanción por retardación de justicia al no resolver escrito presentado el 28 de octubre de 2010 por el que

poderdante




Magistrados de la Cámara de lo Penal de la Primera Sección de Occidente, con sede en Santa Ana

Retardación de justicia Suspensión por 3 días (pendiente de conocer sobre revocatoria)

16 1 de abril de 2014

Jueza 3° de Menores de San Salvador

Solicitud de revocatoria de sanción por cerrar juzgado en fecha en que se encontraba de turno



17 No disponible Extravío de un arma de fuego que se encontraba en el juzgado en calidad de decomiso

Exoneración

18 No disponible

No disponible

Juez de Primera Instancia de Suchitoto

No aceptar visita evaluativa del CNJ el 8 de abril de 2001, argumentando ausencia del secretario de actuaciones del tribunal y por no haberle avisado previamente de dicha visita de evaluación

Exoneración

19 No disponible Jueza integrante del Tribunal Sexto de Sentencia de San S alvador

Solicitar que el imputado ingresado en hospital bajo custodia no sea traslado a otro centro hospitalario a pesar de resolución proveída por el tribunal

Exoneración

20 No disponible Juez de Menores de Ahuachapán

Acoso laboral y malos tratos Exoneración

21 No disponible Jueza de Menores de San Vicente

a) Irregularidades en varios procesos; b) Actos incompatibles con el decoro del cargo; c) Infringir normas sobre incompatibilidades; d) Actos arbitrarios y marginación laboral y e) Acoso laboral

Exoneración

Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información dada por el Departamento de Investigación Judicial.

Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información dada por la Sección de Investigación Profesional.

En cuanto a las facultades disciplinarias que tiene la

CSJ sobre abogados y notarios, en el primer semestre

de 2014 la producción también fue bastante mejor

que el anterior. En total se resolvieron 105 procesos

disciplinarios contra profesionales, entre los cuales 54 se

resolvieron con sanción o exoneración (7 suspensiones

y 47 exoneraciones). Las exoneraciones trataron

principalmente sobre títulos irregulares. Para conocer

el detalle de profesionales sancionados y exonerados,

vea el cuadro 11. El semestre pasado, solo tres procesos

fueron terminados por sanción o exoneración.

El ordenamiento jurídico y la institucionalidad de un

Estado deben tener legitimidad democrática y, a la vez,

los procesos electorales deben apegarse a las normas

que los regulan. Esta conexión es especialmente visible

cuando el pueblo elige a sus gobernantes, como sucedió

en este semestre. Es por ello que los temas de Estado

de derecho dominantes en este periodo han sido los

electorales, los cuales se analizan en este apartado.

Cuadro 11: resoluciones disciplinarias de la CSJ sobre abogados y notarios

Suspendidos

Causa N° de suspendidos

Negligencia grave 3

Ignorancia grave 2

Incumplimiento de obligaciones profesionales

1

Mala conducta profesional 1

TOTAL DE SUSPENDIDOS 7

Exonerados

Causa N° de suspendidos

Título irregular 40

Incumplimiento de obligaciones profesionales

4

Falsedad 1

Mala conducta profesional 1

Ignorancia grave 1

TOTAL DE EXONERADOS 47

7. SISTEMA ELECTORAL


17

EstudiosLegales

La Sala de lo Constitucional especificó el contenido de

la prohibición que tienen los funcionarios y empleados

públicos de hacer política partidista, dejando claro

que el concepto es más amplio de lo que se había

querido entender. En enero de 2014 se demandó la

inconstitucionalidad del Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones

para Regular la Eficaz Gestión de la Administración

Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las

Actividades que el Mismo Conlleva11, por permitir que

funcionarios y empleados públicos hicieran política

partidista, siempre que no interfiriera con sus funciones,

lo hicieran fuera del horario de labores, no utilizaran

recursos públicos y no presionaran a los subalternos.

Los demandantes argumentaron que tal disposición

contrariaba el art. 218 Cn., puesto que para prevalerse

del cargo basta con que hagan política presentándose

como funcionarios.

En la admisión de esta demanda, se emitió una medida

cautelar: “[…] Todo funcionario debe abstenerse de realizar

actividades político partidarias…”. Fusades llamó al TSE y

a la FGR a hacer cumplir la medida cautelar12.

En la sentencia definitiva, la Sala de lo Constitucional

trató tres temas. De estos, no se desarrollará aquí el

asunto incidental sobre las funciones de la Procuraduría

para la Defensa de los Derechos Humanos.

En primer lugar, la Sala concretó los principios del

servicio civil al cual pertenecen los funcionarios y

empleados públicos, razón por la cual son sujetos de la

prohibición de hacer política partidista establecida en el

art. 218 Cn, que mediante la expresión “Los funcionarios

y empleados públicos están al servicio del Estado…”,

establece el principio de objetividad del servicio civil,

es decir, que los funcionarios y empleados públicos

deben actuar fundándose en los hechos relevantes

y el derecho aplicable para perseguir los intereses

públicos que constituyen la finalidad de su potestad.

Luego, la Sala delimitó el principio de neutralidad

político partidaria del servicio civil. Lo deduce del art. 218

Cn., que establece que los servidores públicos no están

al servicio de una fracción política determinada, es

decir, la Administración Pública no puede actuar a

favor de grupos de poder. Los funcionarios tienen

libertad ideológica, pero no pueden sobreponerla

al interés público de su cargo. Como consecuencia

de la subordinación al interés general surge del art.

218 Cn. el principio de imparcialidad, que implica

que los funcionarios deben desempeñar su cargo sin

favoritismos o disparidades en el trato.

Para que se cumplan estos principios, la Constitución

limita el alcance de los derechos fundamentales de los

servidores públicos, prohibiéndoles prevalerse del cargo

para hacer política partidista, por lo que es pertinente

definir estos términos.

En primer lugar, ¿qué debe entenderse por prevalerse

del cargo para hacer política partidista? La Sala

considera que se trata de favorecer a un partido político

desde dos dimensiones: a) dimensión funcional, que

implica el mal uso de elementos del aspecto humano,

como tiempo laboral, competencias laborales y

contactos; y elementos del aspecto material, como

recursos, fondos y bienes públicos, etc.; b) dimensión

institucional, que se refiere a aprovecharse de elementos

intangibles de la condición de funcionario, como la

respetabilidad, la autoridad social y la consideración y

estima; aunque esto no implica que se presuma abuso

del cargo en todos los casos, sino que los funcionarios

deben evitar situaciones reales o aparentes de conflicto

entre su condición e intereses particulares.

En segundo lugar, política partidista es la adhesión

o sometimiento a las opiniones de un partido

con preferencia a los intereses generales. La

prohibición de realizarla aplica en todo momento,

no solo en un proceso electoral; sin embargo, no es

absoluta. Por un lado, los funcionarios y empleados

públicos pueden hacer actividades políticas ajenas a

7.1 Prohibición de los funcionarios de hacer política partidista

18


institucional

las propias de un partido y pueden hacer actividades

político partidistas que no violenten los principios

del servicio civil. La Sala reconoce que las formas de

participación en política partidista prohibidas deben

estar en una ley, pero da ejemplos de ellas, a los cuales

otorga carácter vinculante. Establece que el criterio

para determinar las conductas prohibidas debe ser “la

finalidad de evitar que la conducta, incluso la privada

o personal, de un servidor del Estado, genere una duda

fundada de que sus intereses particulares pueden

anteponerse al interés público de su cargo, y prevalerse

de él para fines político-partidarios”.

En este proceso, la Sala emitió una medida cautelar y luego,

una aclaración de esta, en la cual detalló ejemplos de

conductas prohibidas13, pero agregó dos en la sentencia

definitiva. El primero es la propaganda electoral, sobre

la cual expresó que está prohibida para funcionarios y

empleados, incluso fuera de las horas laborales y el ejercicio

de las funciones. Agregó que para efectos de la prohibición

de campaña electoral anticipada (art. 81 Cn.), el rasgo

esencial de la propaganda es su finalidad de captar

votos, no las palabras o el modo explícito o implícito,

directo o indirecto que se use y que cualquier mensaje

destinado, objetiva y razonablemente a captar votos

o a devaluar al contrincante, es propaganda. En este

término no está incluida la difusión de ideas, propuestas

o conocimientos inherentes a la formación cívica, no

tendiente a captar votos.

Otro ejemplo de actuación prohibida es la propaganda

gubernamental. El art. 218 Cn. la prohíbe, porque cuando

está compitiendo el partido en el poder, en tiempo de

campaña electoral, se pervierte el objetivo de informar

la conducción de asuntos públicos, de modo que en esa

época no se deben pagar con fondos públicos informes

laborales, de desempeño o de resultados, de modo que

son los partidos y no los funcionarios, quienes pueden

capitalizar los logros del Gobierno. La prohibición del

uso de recursos del Estado a favor del partido oficial y su

impacto en la inequidad e integridad de las elecciones

es una materia ampliamente consensuada. Así lo han

señalado tanto la Organización de Estados Americanos

como la Comisión Global para la Integridad de las

Elecciones en diversos análisis14.

De esta manera, la Sala expulsa del ordenamiento

jurídico el art. 1 inc. 2° del Decreto Ejecutivo N° 181,

de 20-IX-2013 impugnado y establece que los criterios

expuestos en la sentencia deben ser usados por la

autoridad para deducir responsabilidades de quienes

hayan infringido o continúen infringiendo el art. 218 Cn.

Los criterios aplicaban para las elecciones del 9 de marzo

y a cualquier otro proceso de elección popular que se

realice en el futuro. Agregó que la prohibición del art. 218

Cn. no se evade pidiendo permiso del ejercicio del cargo,

sino que solamente renunciando a él y alcanza a todos

los funcionarios, no solo a los del Ejecutivo. Finalmente,

estableció que quienes son candidatos a cargos de

elección popular mientras son servidores públicos

pueden hacer propaganda a pesar de su calidad,

siempre que no usen recursos del Estado.

La resolución del fondo de la sentencia es, en general,

precisa y bien fundamentada, pues sin modificar el

alcance del art. 218 Cn., lo concreta, armonizando el

respeto de los principios del servicio civil con los derechos

políticos de los funcionarios y de otros actores políticos.

Las conductas de política partidista prohibidas a

los funcionarios y el tema sancionatorio por las

violaciones al art. 218 Cn., especialmente en cuanto

a los funcionarios de elección popular, requieren

de regulación legal y del buen funcionamiento del

TSE. A pesar de esa necesidad, ahora queda bien

definido lo que es propaganda electoral y en el

futuro no puede seguirse justificando la campaña

fuera del periodo señalado en el art. 81 Cn. porque

no se pide el voto, y el TSE deberá suspenderla en

cumplimiento de la sentencia.


19

EstudiosLegales

En la sentencia también es relevante la definición de los

principios del servicio civil, los cuales deben tomarse en

cuenta en la legislación que busque modernizarlo, como

en el anteproyecto de Ley de la Función Pública.

Finalmente, algunas herramientas procesales utilizadas

pueden ser cuestionadas por no estar en la ley: medidas

cautelares, declaración de ineficacia de la resolución de

la PDDH y la aplicación de los efectos de la sentencia a

situaciones previas a esta.

Durante este semestre y antes de la segunda vuelta

de la elección presidencial, se discutió la viabilidad

jurídica de la extensión de la vigencia del Documento

Único de Identidad (DUI), algo sobre lo cual ya existen

antecedentes de haberse hecho. Entre enero y abril de

2010, se emitieron DUI con vencimiento a 5 años, pero

su vigencia fue prorrogada a 815. Igual se hizo en 2006

cuando se prorrogó hasta 2010 la vigencia de los DUI

que vencían entre el 26 de noviembre de 2006 y el 31 de

diciembre de 200916.

En esta ocasión, había en juego otra variable. Mediante

el proceso I-55-2012 se habían impugnado ante la Sala

de lo Constitucional las disposiciones legales que exigen

identificarse con DUI vigente (arts. 6, 9 N° 4 y 196 inc. 1°

del Código Electoral en relación con el art. 4-J inc. 2° de

la Ley Especial Reguladora de la Emisión del Documento

Único de Identidad), por infringir el derecho al sufragio

(art. 72 ord. 1° Cn.). La Sala resolvió que el legislador

puede establecer libremente la forma en la que las

personas se identifiquen para ejercer el sufragio, y que

la forma en que lo ha hecho -exigiendo DUI vigente-

no hace una interferencia en el derecho al voto. Esto

es así porque el art. 79 inc. 3 Cn. prescribe que la “ley

determinará la forma, tiempo y demás condiciones para

el ejercicio del sufragio”.

A pesar de lo anterior, la Sala no ha establecido

que un decreto que prorrogue la vigencia del DUI

para el único efecto de ejercer el sufragio podría ser

inconstitucional. Se consideró que la vigencia del DUI

es de libre configuración legislativa en virtud del art.

79 inc. 3 Cn., de modo que una prórroga no afectaría el

Estado de derecho y, por el contrario, respondería a una

ponderación entre facilitar el derecho constitucional de

ejercer el sufragio activo que tienen los ciudadanos y los

requisitos legales para votar que dan seguridad sobre

la identidad de quien vota. El propósito de renovar el

DUI solo puede ser la actualización de la información

que contiene, y dado que la prórroga solo sería por un

periodo de tiempo determinado y exclusivamente para

votar, se estima que no se afectaría la aptitud de esos

documentos para identificar a sus portadores.

El próximo año habrá un nuevo evento electoral. Es

necesario que para garantizar que todos los ciudadanos

puedan ejercer su derecho al sufragio, se impulsen

campañas anticipadamente, principalmente por

parte de la autoridad electoral y el Registro Nacional

de las Personas Natural para que puedan renovar su

DUI para tenerlo en concordancia con los datos que

aparecen en el padrón electoral.

Para el evento electoral de 2014, el TSE mostró

actuaciones positivas en cuanto a su función

organizadora de las elecciones, pero muchas

falencias en su rol de árbitro electoral.

Entre los aspectos positivos en la organización de

las elecciones se encuentra que: se extendió el voto

residencial, lo que implicó un mayor número de centros

de votación y de urnas, aunque algunos centros de

votación se cambiaron a última hora y no hubo una

buena campaña cívica que invitara a la participación;

se implementó el voto en el exterior, lo cual es bueno,

7.2 Garantía del derecho al voto y ampliación de la vigencia del DUI

7.3 El papel del TSE en las elecciones

20


institucional

aunque su impacto fue muy débil en términos de

razonabilidad entre los costos y la participación, puesto

que solo se recibieron 2,727 votos en la primera vuelta

y 2,706 en la segunda, a costas de un presupuesto

de US$ 4,103,835; esto no quiere decir que tanto el

voto residencial como el voto desde el exterior deban

eliminarse. Al contrario, ambos instrumentos facilitan el

ejercicio del sufragio y por lo tanto, debe procurarse que

en próximo eventos electorales su efectividad mejore. En

términos generales, los días del evento no se reportaron

incidentes o desórdenes graves en los centros de votación.

También cabe resaltar la buena labor de transmisión y

procesamiento de actas, sobre todo, en la primera vuelta.

La situación fue diferente en cuanto al papel de árbitro

del TSE. Su actuación no fue oportuna para evitar que

varios funcionarios se prevalecieran de su cargo. El caso

más evidente fue el del Presidente de la República,

quien montó toda una campaña pidiendo el voto por

la continuidad del partido en el poder17 y el TSE no

actuó, incluso cuando ya existía una resolución judicial

que prohibía a los funcionarios prevalerse del cargo

para hacer política partidista, conforme lo manda el

art. 218 Cn. El día de la primera vuelta, el Presidente de

la República difundió, durante todo el día, publicidad

incitando al voto por el partido en el Gobierno, que el TSE

solo frenó al final de esa jornada. Previo a eso, no impidió

la campaña que inició mucho antes de los términos que

establece el artículo 81 Cn. y 172 del Código Electoral

y que parece no haber cesado prácticamente desde las

elecciones legislativas y municipales de 2012.

El TSE también erró en la aplicación del respeto al

silencio electoral. Este periodo es una prohibición

a hacer campaña electoral (art. 175 CE), es decir, la

propaganda cuya finalidad es captar votos o devaluar

al contrincante. El TSE impidió iniciativas que invitaban

a participar mediante el voto o que anunciaban

promociones comerciales para las personas que

demostraran haber cumplido con su deber cívico, pero

permitió las campañas del Órgano Ejecutivo que sí

eran verdaderamente propaganda. La prohibición de

7.4 Improcedente amparo sobre conteo voto por voto

El 17 de marzo de 2014, el candidato del partido ARENA,

Norman Quijano, presentó una demanda de amparo

ante la Sala de lo Constitucional. El acto impugnado

campañas cívicas relacionadas a las elecciones, pero

objetivamente diferenciadas de lo que es campaña

electoral, puede atentar contra la libertad de expresión.

Otros errores en su función de árbitro han sido señalados.

Uno de ellos es la nula limitación a la publicidad

gubernamental, como por ejemplo, a pesar de la

prohibición de publicidad en materia de contrataciones

o inauguraciones de obras de infraestructura (art. 178

CE), el presidente Funes, argumentando que no se

trataba de inauguraciones, sino de inspección en alguna

obra, llamó a los medios de prensa para publicitar obras

a medias, como algunos tramos del carril segregado

de lo que será el Sistema Integrado de Transporte del

Área Metropolitana de San Salvador18 y el TSE no se

pronunció ni sancionó. También, aunque la normativa

electoral prohíbe la propaganda partidista en los centros

de votación (art. 175 CE) se reportó que esto sucedió19.

Esta recopilación de actuaciones da una idea clara

del desempeño institucional del TSE hasta la fecha,

demostrando que al proceso electoral le faltó árbitro

imparcial. Esto es de especial relevancia para las

próximas elecciones de alcaldes y diputados de 2015,

pues hay muchas situaciones que se deben corregir.

Unas requerirán de reforma legal, pero atrás de todo

sigue una justicia electoral partidizada que evoca

nuevamente la necesidad de corregir ese problema

de diseño institucional, separándola de las funciones

administrativas del tribunal y dotándola de jueces

independientes e imparciales. Uno de los elementos

que afecta la independencia e imparcialidad es la

afiliación partidaria, un tema sometido a control de

constitucionalidad, tal como se desarrolla más adelante.


21

EstudiosLegales

era una resolución de improcedencia emitida por el

Tribunal Supremo Electoral (TSE), en respuesta a una

solicitud del candidato Quijano para que el escrutinio

final de la segunda vuelta electoral se realizara

contando voto por voto, puesto que, según el existían

anomalías en muchas actas de juntas receptoras, de

modo que la única forma de respetar el principio

constitucional de soberanía popular era hacer el

escrutinio final con base en papeletas y no en actas.

Según el TSE, la legislación secundaria establece que el

escrutinio final debe hacerse tomando en cuenta “los

originales del acta de cierre y escrutinio de cada una de

las Juntas Receptoras de Votos” (art. 214 CE), pues no se

cumplía el único supuesto en el Código Electoral que

permite el conteo de papeletas, es decir, cuando con

la suma de los votos impugnados, el resultado final de la

votación del Municipio o Departamento, pueda cambiar

al partido político o coalición ganador (art. 215).Como la

petición versaba sobre un supuesto sin base legal, el TSE

la declaró improcedente, alegando que los funcionarios

no tienen más facultades que las que les otorga la ley, y

no valoró los argumentos constitucionales.

Se argumentó que con la negativa del TSE de realizar

el escrutinio definitivo contando voto por voto, se

violentó el derecho del candidato Quijano a optar a

cargos públicos (art. 72, ord. 3° Cn.) en relación con el

principio de soberanía popular (art. 83 Cn.); se contrarió

el principio de supremacía constitucional, pues el TSE

aplicó la ley sobre la Constitución; y se irrespetó el

principio de igualdad en la aplicación de la ley, ya que

en 2012 se abrieron las urnas en la elección municipal

de Zaragoza, pero fue negado en esta ocasión. Se pedía,

además, que se emitiera como medida cautelar el

conteo voto por voto.

La Sala de lo Constitucional resolvió el 26 de marzo

de 2014, declarando improcedente el amparo.

La decisión fue dividida: tres votos a favor y dos

disidentes. La mayoría sostuvo que la Sala se

encontraba inhibida de conocer el asunto por dos

razones: en el amparo solo se pueden impugnar

resoluciones definitivas, y esta no lo era porque aún

no había terminado el escrutinio final; y por ser un

asunto no de constitucionalidad sino de legalidad,

cuya aplicación corresponde al TSE.

Según la Sala, ya con esos argumentos era suficiente

para declarar improcedente todo el amparo, pero

agregó otros elementos. En cuanto al principio de

igualdad ante la ley, sostuvo que el demandante no

planteó por qué su caso es igual a aquel de 2012,

cuando el TSE ordenó como medio de prueba la

apertura de las urnas. Es más, la Sala sostuvo que es

diferente, en cuanto que en 2012 se impugnó el acto

definitivo que es el escrutinio final y se identificaron las

actas con anomalías, algo que no ocurrió en el 2014.

También expresó que el demandante no configuró la

afectación al principio de proporcionalidad y que en

cuanto a las violaciones al sufragio pasivo, no conectó

la resolución del TSE con la afectación a estos, y es que

el sufragio pasivo se le garantizó con la inscripción

como candidato en el proceso electoral. Finalizó la Sala

aclarando que la resolución no es un pronunciamiento

sobre si hubo fraude o no.

Los magistrados que no estuvieron de acuerdo con la

resolución, emitieron su voto disidente justificando por

qué es errónea la improcedencia, y por qué sí se tuvo

que emitir una medida cautelar para que el escrutinio

se realizara voto por voto. Además, hacen un llamado

de atención por la tardanza con la que los demás

magistrados actuaron, pues la resolución fue posterior

a la fecha en la que el TSE entregó las credenciales a los

funcionarios electos.

Los magistrados disidentes sostuvieron que el acto

impugnado sí es definitivo, pues se demandó por

la denegatoria de hacer el escrutinio de un cierto

modo, lo cual pudo afectar derechos fundamentales.

Sostuvieron que el asunto sí era de relevancia

constitucional, pues la invocación de un precepto legal

y su interpretación por la autoridad demandada no es

suficiente para excluir el control de constitucionalidad,

22


institucional

7.5 Demanda de inconstitucionalidad de elección del Presidente del TSE

La Sala de lo Constitucional de la CSJ admitió el 9 de abril

de 2014, una demanda en contra del nombramiento

del magistrado Presidente del TSE21. El demandante

alega que la designación del ciudadano Eugenio Chicas

en esa posición vulnera el principio de independencia

jurisdiccional del TSE, contenido en los arts. 85, 172 inc.

3°, 208 inc. 1° y 218 de la Constitución, en cuanto él es

miembro afiliado al FMLN, es integrante de la Comisión

Política de dicho partido para el período 2010-2015 y

que es un hecho notorio que el señor Chicas Martínez

fue diputado de la bancada legislativa del FMLN. El

ya que se debe revisar si ese criterio es conforme con la

Constitución. Afirmaron que bastaba con que el TSE no

haya analizado la relevancia constitucional de los derechos

y principios constitucionales alegados para que haya un

agravio de trascendencia constitucional.

En cuanto al principio de igualdad en la aplicación de la ley,

sostuvieron que para que un precedente sea aplicable, el

caso no necesita ser igual, basta con que haya semejanzas

relevantes y en el 2012 como en el 2014 la idea era la

misma: que se garantizara el respeto a la voluntad popular

contando voto por voto, dado que era el único mecanismo

para tener certeza de los resultados electorales.

Sostuvieron, además, que la desproporcionalidad alegada

estaba configurada suficientemente como para que

se decidiera sobre ella en sentencia definitiva, pues al

rechazar el conteo voto por voto, el TSE prefirió celeridad

en el resultado que garantizar el derecho al sufragio

pasivo en relación con la soberanía popular. Sobre el

derecho al sufragio pasivo, dijeron enfáticamente que

este es más que inscribir la candidatura, pues implica

que se respete el voto emitido a favor del inscrito. Los

magistrados sostuvieron que era procedente adoptar la

medida cautelar solicitada por el demandante.

Hubo dos temas en los que coinciden la resolución y

el voto disidente. El primero es que, conforme el art.

208 Cn., la Sala de lo Constitucional puede controlar

actuaciones materialmente electorales, siempre que

estas representen una afectación a la Constitución.

La segunda, es que la resolución no constituye un

pronunciamiento sobre si hubo fraude o no en las

elecciones presidenciales de 2014.

Algunos comentarios son pertinentes sobre esta

resolución. El primero es que las dos posiciones fueron

fundamentadas jurídicamente pero la argumentación

parece más fuerte en el voto disidente. Luego, es

importante señalar que el TSE no tenía facultades

expresas para realizar el escrutinio final contando

voto por voto, pero sí tiene la facultad para juzgar,

y en ello debe considerar todas las normas jurídicas

disponibles, integrando el ordenamiento jurídico

a partir de la Constitución, por lo que al menos

debió pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado.

Al no hacerlo se pudieron haber violado derechos

fundamentales, por lo que el amparo debió admitirse.

A pesar de lo anterior, no se comparte la idea que

el conteo voto por voto pudiera tomarse como

medida cautelar, pues su viabilidad constitucional es,

precisamente, lo que debía decidirse en la sentencia

definitiva. Las medidas cautelares sirven para resguardar

las resultas del proceso, no para anticipar la sentencia.

La evolución jurídica del sistema electoral en los últimos

años, tales como las listas cerradas desbloqueadas

y los candidatos independientes, tienen origen

principalmente en la Sala de lo Constitucional, lo cual

no sucedió con el conteo voto por voto. En algunos

países como México, se ha establecido que en casos de

elecciones muy cerradas esto sea posible20. Un cambio

de este tipo parece necesario y deberá surgir de la

Asamblea Legislativa, idealmente antes de las elecciones

de 2015 y para su aplicación en futuros comicios

presidenciales.


23

EstudiosLegales

demandante considera que la atribución constitucional

que los partidos políticos o coaliciones tienen para

proponer a tres magistrados del TSE (art. 208 Cn.),

no significa una autorización para que se proponga

y menos para que se nombre, a personas vinculadas

con partidos políticos, pues los magistrados del TSE

no son representantes de los partidos políticos que

les proponen al cargo, sino que representan a todo el

electorado.

El magistrado Chicas presentó cinco argumentos

principales en defensa de la constitucionalidad de

su nombramiento: 1. El art. 209 Cn. establece la

participación de los partidos políticos en la integración

de la administración electoral, parte de la cual son los

magistrados del TSE. 2. La jurisdicción electoral tiene

especiales características, por lo que la independencia

jurisdiccional debe entenderse en ese contexto y

tomarse en cuenta que el art. 208 Cn. es claro en que

existen dos tipos de magistrados, donde dos no son

representantes de partidos, a fin de balancear el choque

entre la integración política del TSE y la independencia

jurisdiccional. 3. No es cierto que por estar afiliado a

un partido político es representante de este y no del

pueblo. 4. El constituyente reconoce las especiales

características de la jurisdicción electoral, por ejemplo,

al permitir que ejerzan jurisdicción sin necesidad de ser

abogados. 5. En el proceso de inconstitucionalidad no

se evalúa la bondad o maldad del diseño constitucional

del TSE, sino el respeto a este y de los documentos

históricos de la Constitución se desprende que la

intención del constituyente fue establecer un modelo

que permitiera miembros de partidos políticos en el

TSE y estos documentos tienen valor para interpretar la

Constitución (art. 268 Cn.).

La sentencia definitiva de este proceso se emitió el 13 de

junio de 2014, expulsando del ordenamiento jurídico el

decreto de nombramiento del magistrado Chicas. La Sala

fundamentó su decisión en varios argumentos. En primer

lugar, reitera que para que se cumpla el interés público

del funcionario elegido para instituciones públicas que

tienen funciones de control sobre el ejercicio del poder

político, es necesario, como mínimo, que los candidatos

no tengan afiliación partidaria.

La Sala agregó que la independencia es la nota

insoslayable de legitimidad de la actividad judicial,

sin la cual no podría hablarse de verdadera

jurisdicción. Esto aplica para los magistrados ubicados

por fuera del Órgano Judicial, como los de la Corte

de Cuentas de la República y del Tribunal Supremo

Electoral. La Sala expuso de manera ilustrativa que si la

independencia judicial define a la jurisdicción y al juez,

la desvinculación de partidos políticos es esencial para

la independencia judicial, de modo que en un Estado

constitucional de derecho el ejercicio de jurisdicción por

personas partidarias es un contrasentido. Así, el ejercicio

de la función jurisdiccional por personas partidarias

afecta los principios de representación popular (arts. 85

Cn. y 218 inc. 1° Cn.) y de independencia judicial (arts.

172 inc. 3° y 218 Cn.).

En relación con el argumento del art. 208 Cn. de que

tres magistrados son partidarios y dos no, la Sala

sostuvo que es cierto que la Constitución establece que

dos magistrados elegidos de ternas propuestas por la

CSJ a la Asamblea Legislativa no deben pertenecer a

24


institucional

partidos, pero la norma nunca estipula que los otros tres

sí pueden ser partidarios, solo dice que se elegirán de

ternas propuestas por partidos, de modo que el texto

de la Constitución no da solución a la pregunta y se

hace necesario interpretar racionalmente argumentos

de respaldo. Por ejemplo, el argumento de que la

institución del constituyente fue que tres magistrados

del TSE fueran miembros de partidos, a pesar de su

importancia, no es ni el único ni el más importante

elemento de interpretación de la Constitución y en este

caso, lo primero que se constata es que la intención

histórica de integrar el TSE con miembros de partidos no

fue expresada como tal en el texto de la Constitución,

quizá por una confianza infundada de que quedaba

sobrentendido. Luego, la intención del constituyente

solo puede ser aceptada como dato objetivo para

la interpretación de una disposición constitucional

cuando esta es compatible con el conjunto de normas

contenidas en la Ley Suprema, y en el presente caso, esa

intención es incompatible con el art. 208 inc. 4° Cn. que

otorga competencia jurisdiccional al TSE y con el art. 172

inc. 3° que ordena la independencia judicial de quienes

ejercen jurisdicción.

La Sala sostuvo que el hecho que el TSE tenga a

su cargo la responsabilidad administrativa de la

organización de los procesos electorales no significa

una excepción a la exigencia de independencia

judicial, porque en diferentes medidas, muchos de los

funcionarios que ejercen jurisdicción también las tienen.

Además, la garantía del art. 209 Cn. de que los partidos

políticos integren los organismos de recepción, recuento,

fiscalización y vigilancia del sufragio no se refiere al TSE,

sino a mecanismos para que los partidos controlen el

desempeño de las funciones administrativas del TSE.

“La dependencia política partidaria del TSE no es un

elemento inherente a la gestión administrativa de los

procesos electorales y, en cambio, su contrario, es decir,

la independencia de los magistrados del TSE respecto

a los partidos políticos sí es inherente al ejercicio de las

funciones jurisdiccionales de dicho órgano”.

Los efectos de la sentencia fueron modulados. En

primer lugar, para garantizar el funcionamiento

normal del TSE frente al evento electoral de 2015, se

permitió al magistrado Chicas seguir ocupando su

cargo hasta el final de su periodo, el 31 de julio de 2014,

aunque tomando en cuenta que tiene su respectivo

magistrado suplente se considera que se pudo haber

optado porque este lo sustituyera. En segundo lugar,

se aclaró que la sentencia no afecta los actos jurídicos

consolidados realizados por el magistrado Chicas, en

razón del principio de seguridad jurídica. En tercer lugar,

la sentencia genera efectos jurídicos a futuro, es decir,

los próximos magistrados del TSE no deberán estar

vinculados con partidos políticos.

Esta sentencia amerita un comentario extenso, pero

por la naturaleza de este informe, se harán solo algunas

consideraciones. La primera es sobre el cambio en el

modo de entender constitucionalmente al TSE. Este

desempeña dos funciones diferentes: la de organizar

las elecciones, lo cual es una función administrativa

no comparable con las funciones administrativas de

otras entidades que ejercen jurisdicción, dado que

desde ahí se puede gestar un fraude electoral; y la

de impartir justicia en materia electoral. Hasta ahora,

se había privilegiado por la Asamblea Legislativa la

interpretación constitucional de que era mejor tener

tres jueces con cuestionamiento de independencia en

su función jurisdiccional por su vinculación con partidos

políticos, que carecer del control administrativo de los

partidos al más alto nivel en la organización del evento

electoral. La sentencia privilegia la interpretación

de que es mejor tener jueces con más garantías

de independencia que control partidario en la

organización de las elecciones.

Desde el punto de vista jurídico, ambas interpretaciones

eran viables, pues de las disposiciones analizadas se

podían extraer ambas normas, tal como lo demuestra

por un lado, la coherencia lógica de la argumentación

del magistrado Chicas y, por el otro, el sustento de la

Sala; aunque antes ya se había analizado que la idea


25

EstudiosLegales

de que los partidos políticos tenían representantes en el TSE parecía más sólida, por ser el acuerdo político alcanzado por el constituyente22. Ahora que ya existe la sentencia, solo la interpretación realizada por la Sala deberá aplicarse. Son bien sabidos los problemas de imparcialidad que ha sufrido el TSE, producto de la integración partidaria, pero la organización del evento electoral ha ganado credibilidad.

En todo caso, para desconcentrar las funciones de la autoridad electoral de tal forma que una entidad aplique la justicia electoral y otra se responsabilice de la administración de los comicios, es necesario proceder a la reforma de la Constitución de tal forma que los partidos conserven su intervención en la organización de las elecciones, probablemente de manera compartida con representación de la sociedad civil, y en el caso de la justicia electoral, se asignaría su aplicación, de manera exclusiva, a un tribunal integrado por abogados especialistas en la materia, tal como ha expresado FUSADES en su Análisis Pólitico del mes de julio de 2014, denomimado “Elección del próximo TSE: requisitos y retos futuros”.

Hacia el futuro, habrá que estar expectantes sobre cómo funcionará el nuevo sistema. En principio, si los magistrados que se nombran son en realidad independientes y desvinculados de los partidos, además de ser jurisdiccionalmente independientes, también deberían poder ejercer la función administrativa de forma adecuada, y debiera ser a ello que apostaran idealmente los diputados, porque es, además, el mandato incuestionable de la sentencia. Si no se cumple cabalmente la sentencia, existe el riesgo de que la configuración política de la Asamblea Legislativa nombre veladamente simpatizantes de sus partidos sin que parezcan vinculados a ellos, y se continúe sin independencia jurisdiccional.

En vísperas del desarrollo de las elecciones presidenciales

del 2 marzo del 2014, se presentó el 11 de noviembre de

2013, una demanda de inconstitucionalidad en contra

de la candidatura del expresidente Elías Antonio Saca.

El 25 de junio de 2014, la Sala sentenció declarando

inconstitucional la inscripción.

Los demandantes alegaron que el señor Saca González

tenía varias prohibiciones constitucionales para

presentarse como candidato a la Presidencia de la

República, pero la Sala solamente estimó procedentes

la vulneración al principio de alternabilidad de la

presidencia (arts. 88, 152 ord. 1º y 154 Cn.), y el fraude

al art. 152 ord. 7°, en relación con el art. 127 de la

Cn. que impide que sean candidatos a la presidencia

quienes tengan pendientes contratos o concesiones con

el Estado y quienes hayan aceptado ser representantes

o apoderados administrativos de aquellos. Saca

González, fungió como Presidente de la República

del año 2004 a 2009, y fue recientemente el principal

accionista y representante legal de varias empresas

con concesiones del Estado. De hecho, lo era antes

de ser designado como candidato presidencial por el

partido ARENA. Tanto el Fiscal General de la Republica,

como la institución demandada, el TSE, apoyaron la

constitucionalidad de la inscripción.

En cuanto a la vulneración al principio de alternabilidad

de la presidencia, el objeto de análisis partió de si la

prohibición para quienes han ejercido la presidencia

en el periodo inmediato anterior, se refiere al periodo

presidencial que antecede a la inscripción del

candidato o al periodo presidencial en que se pretende

desempeñar nuevamente el cargo. La Sala concluyó

que los requisitos o prohibiciones para ocupar cargos

públicos tienen como primera finalidad regular las

condiciones de los aspirantes a tales cargos. Por lo

anterior, estima que la expresión “periodo inmediato

anterior” debe ser entendida siempre en relación con

el momento que se pretende realizar la postulación.

En este sentido, el principio de alternabilidad, art.

85 y su concreción en el art. 152 ord. 1°, exigen al

menos diez años de separación temporal entre el

7.6 Inconstitucionalidad de la candidatura del expresidente Saca

26


institucional

8. ASPECTOS LEGALES SOBRE EL NUEVO GOBIERNO

Es la primera ocasión desde que se inició la publicación

del Informe de Coyuntura Legal e Institucional, en la que

existe un cambio de Presidente de la República. Por ello,

se ha decidido incorporar algunos comentarios jurídicos

sobre sus acciones iniciales. El primero es la adhesión

a Petrocaribe y la naturaleza jurídica del mismo. Esto

es importante porque hay confusión. El Presidente ha

declarado que no es necesario que la aprobación de este

pase por la Asamblea Legislativa23, el Canciller ha dicho

que bajo ciertas circunstancias también podría evitarse

la aprobación de la Asamblea Legislativa24, y el Diputado

del FMLN Medardo González, ha declarado que sí pasaría

por la Asamblea Legislativa25. Al respecto, vale señalar

que los tratados internacionales deben ser ratificados por

la Asamblea Legislativa (art. 131 ord. 7° Cn.) y con mayor

razón, si estos generarán deuda para el país, como podría

suceder con el mecanismo de financiamiento a la compra

de petróleo que otorga Petrocaribe.

Hasta el momento se desconocen los términos de la

adhesión y las condiciones definitivas bajo las cuales

esto se llevará a cabo, por lo que se le dará seguimiento

en el próximo informe.

desempeño de una presidencia de la República y la

reelección en dicho cargo de una misma persona.

En relación con el fraude al art. 127 de la Cn., la

Sala concluyó que se podía constatar que el señor

Saca González había sido el principal accionista y

representante de una empresa concesionaria del Estado,

y que se había desvinculado de esta al hacer el traspaso

accionario y gerencial a personas dentro de su núcleo

familiar, meses antes de su postulación como candidato

a la presidencia en 2014, y que lo mismo había hecho

en 2003 cuando también fue candidato. Tal situación

le funcionó como mecanismo para eludir de manera

formal la prohibición contenida en el art. 127 Cn;

sin embargo, al atender a la finalidad de la norma,

es evidente que se incumple de manera sustancial

la prohibición, al no existir una desvinculación real

y efectiva de la sociedad concesionaria. Lo que la

norma constitucional pretende evitar son conflictos

de intereses por la existencia de algún nexo o vínculo, y

el simple traspaso de acciones a personas dentro de su

núcleo familiar, no garantizan una independencia real de

la sociedad que tiene concesiones del Estado.

Finalmente, en cuanto a los efectos de la sentencia, la

Sala fue muy específica al recalcar que no se pretendía

alterar la validez de las elecciones, y tenía un carácter

meramente declarativo que deberá tomarse en cuenta

para inscribir a los candidatos presidenciales en futuros

procesos electorales.

Hasta ahora no había precedente jurisprudencial

alguno en relación con el principio de la

alternabilidad, y de ahora en adelante queda

claramente definido el término de la prohibición,

para todos los funcionarios que menciona

la Constitución; así como el tema de que la

desvinculación de las empresas concesionarias

debe ser material y no formal. La Sala considera

que en ciertas materias constitucionales, como es el

principio de alternabilidad que incide en otras normas

fundamentales, la interpretación más adecuada viene a

ser la prohibición más estricta.


27

EstudiosLegales

9. CONCLUSIONES

• Es destacable que durante este semestre, han disminuido los ataques contra la Sala

de lo Constitucional y sus fallos se han estado cumpliendo; sin embargo, preocupa la

desobediencia a la medida cautelar en la inconstitucionalidad de las disposiciones del

Tratado Constitutivo del PARLACEN, que permiten que los expresidentes se vuelvan

automáticamente diputados de dicha institución.

• La actividad de la Corte Plena de la CSJ en materia disciplinaria ha mejorado en

comparación con semestres anteriores. Es necesario que se mantenga esta tendencia,

pues el tema disciplinario y el de depuración judicial, son de las áreas en las que

mayores desafíos enfrenta la CSJ.

• La jurisprudencia constitucional ha definido con claridad el alcance de la prohibición de

los funcionarios públicos para participar en política partidaria, así como la prohibición

de hacer campaña fuera de los plazos constitucionales. Es importante que se vele por el

cumplimiento de esta sentencia en el marco de la campaña electoral para las elecciones

municipales y de diputados de 2015.

• La justicia electoral continúa siendo una tarea pendiente en el país, tal como

quedó demostrado en las pasadas elecciones. Es importante que se apruebe una

reforma constitucional que modernice el sistema electoral, separando las funciones

administrativas y jurisdiccionales en el TSE.

28

29

EstudiosLegales

EJE SEGURIDAD CIUDADANA

30

Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014


institucional

1. INTRODUCCIÓNEn un Estado de derecho, es necesario que exista una

adecuada y eficiente aplicación de la ley, de tal forma

que se prevengan actos contrarios a las normas y se

reprendan cuando estos sean cometidos. El tema

adquiere especial observancia en materia de seguridad

ciudadana, ya que el bien que suele protegerse es la

vida y la integridad de las personas. Sin embargo,

organizaciones internacionales como InSightCrime

han señalado que las organizaciones criminales han

proliferado en nuestra región en los años recientes,

aprovechándose de una débil institucionalidad

gubernamental que les permite controlar el territorio

y emplear la violencia para alcanzar sus objetivos1.

Según el WJP Rule of Law Index 2014, las amenazas a la

seguridad deben de abordarse desde 3 dimensiones

de violencia: el crimen convencional, la violencia con

fines políticos y la violencia utilizada como un medio

socialmente aceptado para redirigir agravios sufridos,

o “justicia por propia mano”, ante la pérdida de

confianza en la policía y en el sistema de justicia2. En

este eje, se abordarán aspectos legales sobre estas

manifestaciones de la violencia en El Salvador, bajo

la óptica de la prevención y el combate a los delitos.

Asimismo, se analizará lo relativo al cumplimiento de

la pena y la rehabilitación y se dedicará otro apartado

al tema de atención de víctimas y testigos. Finalmente, se

detallarán las leyes y reformas en materia de seguridad

que han sido aprobadas durante el semestre, y se hará

una síntesis de las principales estrategias en materia

de seguridad pública que han sido anunciadas por el

nuevo Gobierno.

SEGURIDAD CIUDADANA

2. PREVENCIÓNEl Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014

del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD), establece que la adopción de las políticas de

mano dura en la década del 2000, “han fracasado

en su objetivo de disminuir los niveles de violencia

y delito”, y más bien fomentaron “el aumento en

los niveles de violencia letal, el fortalecimiento

de redes criminales y el congestionamiento de

sistemas carcelarios –ya sobrecargados- (…)” 3.

Esto ha permitido, según el referido Informe Regional,

que se adopten medidas alternativas en el área de

la prevención, siendo “el caso más emblemático, por

sus resultados y su visión, la tregua entre maras, en El

Salvador” 4. Se desarrollará este tema a continuación.

2.1 Tregua entre pandillas

En marzo de 2014, se cumplieron dos años desde que

se dio a conocer la denominada tregua entre pandillas,

en un contexto poco transparente y ante el manejo

oficial de distintas versiones, entre estas, que era una

“estrategia” del Gobierno para revertir las altas tasas de

homicidio5. Si se compara la tasa de homicidios actual

y la que imperó durante la implementación del plan

“Mano Dura” (lanzado el 23 de julio de 2003)6, y el plan

“Súper Mano Dura” (lanzado el 30 de agosto de 2004)7,

efectivamente hay una contundente mejora, tal como se

detallará en la siguiente gráfica.

31

EstudiosLegales

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en datos oficiales de la PNC

En abril de 2014, se dio a conocer el más reciente

Estudio Mundial sobre el Homicidio de las Naciones

Unidas, en el cual se muestra que la tasa de

homicidios promedio mensual en El Salvador en el

período anterior a la tregua, tenía un número cercano

al promedio mundial de homicidios anuales, “lo que

significa que las personas fueron asesinadas en la

misma proporción en forma mensual en El Salvador,

como en un año a nivel mundial” 8.

A pesar de la disminución en la cifra de homicidios que se

obtuvo inicialmente, esta tendencia no ha sido sostenible

en el tiempo. En mayo de 2014, el ahora expresidente

de la República reconoció que “la tregua ha fracasado” 9.

Diversos sectores también han criticado en reiteradas

ocasiones la falta de transparencia y de un marco

institucional en la implementación de la tregua10. Cabe

mencionar que el art. 1 de la Ley de Proscripción de

Pandillas establece que el mero hecho de pertenecer

a una pandilla está penado con prisión de 5 a 8

años11, por lo que debe revisarse la efectividad y

conveniencia de esa norma.

Actualmente se desarrolla una investigación fiscal

por presuntas ilegalidades cometidas en el marco

de la tregua12. En enero de 2014, se filtraron algunas

grabaciones de los interrogatorios que la FGR realizó

a diversos funcionarios sobre el tema, en las que

el exdirector de Centros Penales aceptó que el

exministro de Justicia y Seguridad Pública le pidió

facilidades penitenciarias para los pandilleros

involucrados en la tregua13. Entre estos beneficios,

se menciona el ingreso de objetos prohibidos14

y el pago de salarios a los facilitadores de la tregua

con fondos del Gobierno, específicamente de centros

penales15. Posteriormente, el Fiscal General de

la República confirmó los pagos a pandilleros

en el marco de la tregua16, y agregó que estos

adquirieron armas de uso militar con esos fondos17.

Sin perjuicio del desenlace de esta investigación, de

la cual se estará atento, se considera importante que

se implementen planes de seguridad integrales

y sostenibles, enmarcados dentro del respeto al

Estado de derecho, que enfrenten de forma efectiva

el problema de la criminalidad.

Gráfica 1. Cifras comparativas de homicidios por año, últimos tres gobiernos

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

"Mano Dura"

"Súper Mano Dura"

"Tregua"

32


institucional

2.1.1 Nuevos procesos de prevención

En abril de 2014, el entonces Presidente de la República

anunció el relanzamiento de un nuevo proceso de

pacificación, con el fin de reducir los homicidios y las

extorsiones, “ya no como un acuerdo entre pandillas

únicamente, sino como un pacto que involucre a otros

sectores de la sociedad salvadoreña”18. Han confirmado

su participación en esta iniciativa por la seguridad, la

Iglesia Católica, el PNUD y la Fundación Nacional para el

Desarrollo (FUNDE)19. El Ministro de la Defensa Nacional

ha manifestado que la Fuerza Armada no participará

directamente en el nuevo proceso20. Por su parte, la

Organización de Estados Americanos (OEA) sí ha

expresado su apoyo al nuevo proceso de pacificación21.

Otra iniciativa es la anunciada en mayo de 2014

por 16 alcaldes, incluyendo los de dos municipios

que formaron parte de los Municipios Libres de

Violencia, como un nuevo programa de prevención

de la violencia, en el que buscan tener una mayor

autonomía22. Para ello, orientarán $3.9 millones de

dólares y USAID otros $5.8 millones. Los alcaldes dijeron

estarse desligando de la tregua entre pandillas, y

anunciaron que “esta no es una tregua, esta es la

prevención de la violencia”23. Se le dará seguimiento a

este tema en próximas entregas de este informe.

2.2 Omiten formular una política de prevención de la delincuencia juvenil

En abril de 2014, se cumplieron 19 años desde la entrada

en vigencia de la Ley Penal Juvenil, que en su texto

normativo ordena al Ministerio de Justicia y Seguridad

Pública formular y coordinar una política criminal para

la prevención de la delincuencia juvenil24. No obstante,

dicha política “no existe”, según informó en mayo de 2014

la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) del

Ministerio de Justicia y Seguridad Pública25.

Según declaraciones emitidas en abril de 2014, por una

Jueza de Ejecución de Medidas al Menor, el país necesita

esta política de prevención, debido al involucramiento

de jóvenes en diversos actos delictivos26. Un informe

elaborado por la Corte Suprema de Justicia (CSJ)

en 2014, demuestra que el ingreso de menores de

edad a las pandillas se ha incrementado en un 20%

en los últimos tres años27. Por ende, es importante

que el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, en

cumplimiento a la Ley Penal Juvenil, implemente esta

política de prevención de la delincuencia juvenil.

2.3 Prevención y seguridad escolar

En un taller convocado en mayo de 2014 por el Instituto

Centroamericano de Gobernabilidad, diversos expertos

en seguridad insistieron sobre el importante rol

que juega la educación en la prevención de delitos,

y en sentido contrario, cómo la deserción escolar

genera condiciones que fomentan el cometimiento

de más delitos. El art. 14 de la Ley General de Educación

establece que el Ministerio de Educación “estudiará

a fondo los fenómenos del ausentismo, repitencia y

deserción escolar y tomará las medidas pertinentes para

su reducción”. Se consultó a la UAIP del Ministerio de

Educación al respecto, pero esta advirtió que el censo

escolar “no recoge información de ausentismo,” por lo

que declararon inexistente la información28.


33

EstudiosLegales

En enero de 2014, el entonces Viceministro de

Educación reconoció que se habían recibido

denuncias de al menos 200 centros escolares a nivel

nacional, sobre el cobro de “renta” o extorsión a

profesores y alumnos; además, han sido alertados

sobre el reclutamiento de jóvenes para que ingresen

a las pandillas29. Por su parte, el Secretario del

Sindicato de Maestros de Educación con Participación

de las Comunidades (Simeduco), sostuvo que por lo

menos el 10% de las 5 mil escuelas que existen en el

país se encuentran “sitiadas” por las pandillas30.

Las autoridades han identificado a 345 escuelas

en mayor riesgo, a las que además de brindárseles

seguridad policial, se les fomenta una cultura de paz

para la prevención de la violencia31. En algunas de

estas escuelas en mayor riesgo, la Policía Nacional

Civil (PNC) ha impulsado, desde febrero de 2014,

el plan “Corredores Escolares Seguros”, a través del

cual se brinda seguridad a estudiantes, maestros

y padres de familia durante el trayecto del centro

escolar hacia sus viviendas y viceversa32. El PNUD

recomienda que, en el marco de la función preventiva,

se adopten modelos de policía comunitaria que

favorezcan el acercamiento con la comunidad33.

3. COMBATE A LA CRIMINALIDADUn sistema de justicia criminal efectivo es aquel

que es capaz de investigar, perseguir, determinar

responsabilidades y sancionar a los culpables, con estricto

respeto a las normas y plazos legales establecidos. Según

una encuesta dada a conocer en mayo de 2014

por el Instituto Universitario de Opinión Pública

(IUDOP), la falta de combate a la criminalidad es

el principal fracaso que atribuye la población al

Gobierno saliente34. A continuación, se hará un breve

análisis sobre la situación actual de la criminalidad en el

país y las principales acciones que se están tomando

para combatirla.

3.1 Homicidios y extorsiones

Los homicidios y las extorsiones continúan siendo

dos de los delitos que más afectan a la población

salvadoreña35. Durante este primer semestre de 2014,

ha continuado el alza en la tasa de homicidios, que se

evidencia desde junio de 2013, al comparar cada mes

con el del año anterior36. Tal como puede apreciarse

en la siguiente gráfica, en 2013 ningún mes reportó

más de 200 homicidios; en 2014, ha sido todo lo

contrario, ya que en ningún mes se han reportado

Gráfica 2. Cuadro comparativo de homicidios, primer semestre de 2013 y 2014

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en datos oficiales de la PNC, al 30 de junio de 2014

413 402

254

156 173 166 196

184 171 142

170 185

234 247

309 284

394 370

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

enero febrero marzo abril mayo junio

2012

2013

2014

34


institucional

menos de 200 homicidios mensuales. En el último

semestre de 2013, se reportaron un total de 1,440

homicidios37, con un promedio de 8 homicidios

diarios. En cambio, en el primer semestre de 2014,

hubo 1,838 homicidios38, lo que representa un

aumento del 27.6% en comparación con el semestre

anterior, y deja un promedio de 10.2 homicidios

diarios.

El nuevo Ministro de Justicia y Seguridad Pública

aseguró que el 80% de los homicidios se cometen entre

los mismos miembros de las pandillas39, y que se ha

identificado a 23 municipios como los más violentos,

mientras que en otros 79 municipios no ocurrió ningún

homicidio durante el primer semestre de 201440.

En mayo y junio de 2014, la tasa de homicidios

fue aún mayor a la del período previo a la tregua,

en 2011. En marzo de 2014, el entonces Director de

la PNC aseguró que el incremento de homicidios era

una muestra de que “la tregua entre pandillas se ha

agotado”41, aunque el Ministerio de Justicia y Seguridad

Pública lo atribuyó al período electoral42. El día más

violento del semestre fue el 23 de mayo, en el cual se

reportaron 29 homicidios, provocando que ese día

se suspendieran las licencias, permisos y descansos

semanales a todos los agentes de la PNC43. El Fiscal

General de la República atribuyó la repentina escalada

de violencia al plan de una pandilla que buscaba

presionar al Gobierno entrante44. Dicha suspensión

se mantuvo hasta el día 2 de junio de 201445. El art. 87

de la Ley de la Carrera Policial permite realizar estas

suspensiones en casos de “grave perturbación al orden

público, períodos eleccionarios,” entre otros motivos de

fuerza mayor.

En el citado Estudio Mundial sobre el Homicidio, El

Salvador se coloca como el cuarto país más violento

del mundo, con un promedio de 41.2 homicidios

por cada 100,000 habitantes46, incluso mayor al de

países que actualmente se recuperan de conflictos

armados. Tal es el caso de Afganistán, cuyo promedio

ronda los 9 homicidios por cada 100,000 habitantes, e

Iraq, cuyo promedio ronda los 19 homicidios, según el

mismo estudio47.

En un segundo informe presentado en mayo de 2014,

denominado “Otras situaciones de violencia en el

Triángulo Norte de América Central”, elaborado por

tres ONG (HelpAge International, Merlin y el Norweigian

Refugee Council), se determina que El Salvador

tiene hoy tasas de homicidios más elevadas, en

comparación con las que tuvo durante la guerra civil48.

En todo el 2013, a la FGR se presentaron 2,750 casos de

homicidio49. En su deber constitucional de investigar el

delito y promover la acción penal, la FGR judicializó ese

mismo año un total de 1,944 casos de homicidio, por los

cuales fueron procesados 4,529 imputados (en un mismo

caso puede haber más de un imputado)50. Sin embargo,

durante ese año se obtuvieron únicamente 831 condenas


Gráfica 3. Combate al delito de homicidio en 2013

Fuente: Elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la FGR

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000 2,750

1,944

831 548

Casos de homicidio

presentadoso

remitidosa la FGR

Casos judicializados

por laFGR

Condenas en el

ÓrganoJudicial

Absoluciones en el

ÓrganoJudicial

35

Gráfica 4. Combate al delito de extorsión en 2013

Fuente: elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la FGR

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500 3,264

1,999

1,627

538

Casos de extorsión

presentadoso remitidos

a la FGR

Casos judicializados

por la FGR

Condenas en el

ÓrganoJudicial

Absoluciones en el

ÓrganoJudicial

de 2014, un total de 1,071 denuncias por extorsión, lo cual

representa una disminución del 10.5% en comparación

con el 201356. En cuanto a las capturas por este delito,

había 930 detenidos, 40 más en comparación con el

201357.

Sin perjuicio de lo anterior, un nuevo sondeo divulgado

en enero de 2014 por la Sociedad de Comerciantes e

Industriales Salvadoreños (SCIS), junto con el Consejo

Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador

(Conapes), revela que el 79% de las pequeñas y

medianas empresas (PYMES) reconocen que están

siendo extorsionadas, pero que el 84% de las que son

víctimas de un delito han optado por no reportarlo58.

y 548 absoluciones51, lo cual permite determinar una

relación anual de aproximadamente 1.8 condenas

por cada 10 imputados procesados por el delito de

homicidio. En el 2014, hasta abril se habían judicializado al

menos 1,395 casos por el delito de homicidio y se habían

obtenido 258 condenas52.

Se solicitó a la UAIP de la FGR la misma información

sobre el delito de extorsión, obteniendo lo siguiente:

en todo el 2013 se judicializaron 1,999 casos de

extorsión, por los que se procesaron a un total de

4,850 imputados 53. En el mismo año, se obtuvieron

un total de 1,627 condenas, lo cual da una relación

de 3.4 condenas al año por cada 10 imputados

procesados. No obstante, la PNC ha afirmado que el

95% de los casos de extorsión terminan en condena54.

En el 2014, datos hasta abril demuestran que la FGR había

judicializado 1,728 casos de extorsión y había obtenido

357 condenas55. Por su parte, la PNC reportó, al 1 de junio

EstudiosLegales

Gráfica 5. Pymes que son víctimas del delito de extorsión y porcentaje de denuncia

Fuente: elaboración propia con base en datos del sondeo divulgado en enero de 2014 por Conapes y la SCIS

79%

21%

¿Está siendo extorsionado?

Sí

No

84%

16%

Sí

No

¿Ha reportado el delito del que es víctima a la PNC?

36


institucional

En cambio, los delitos por los que más denuncias ha

recibido la PNC en 2014, son hurto y robo59. En este

tema, el WJP Rule of Law Index 2014 ha posicionado al

sistema de justicia criminal salvadoreño en el puesto

número 90 de 99 países, empatado con Nigeria y

Camerún, ya que sostiene que solo el 2% de las

personas que roban en El Salvador son capturadas,

procesadas y condenadas60. Dicho índice atribuye esta

situación a “la corrupción entre jueces y funcionarios

policiales, investigaciones policiales ineficientes, y las

duras condiciones en las instalaciones penitenciarias”61.

En mayo de 2014, el Presidente en funciones de la

CSJ informó que se está investigando a un juez que

ofreció prestar sus servicios en un tribunal penal

del país a un grupo de pandilleros, y criticó que se

ha “dejado que la corrupción permee el Órgano

Judicial”62. Unas de las principales asociaciones de

jueces y magistrados del país emitieron posteriormente

un pronunciamiento público, en el cual calificaron

estas declaraciones como “un atentado a la dignidad

de los servidores judiciales”, y pidieron que si hay casos

concretos, que estos sean remitidos a la FGR 63.

3.2 Aplican Ley Antiterrorista

El art. 15 de la Ley Especial contra Actos del Terrorismo

establece que todo acto en el que se usen armas de fuego

en instalaciones de policías o militares, y se provoque

la muerte, lesiones o afectaciones psicológicas a la

población, será considerado como un acto terrorista,

penado con prisión de entre 30 y 40 años. En abril de 2014,

el entonces Ministro de Justicia y Seguridad Pública

informó que se aplicaría esta ley, luego de un ataque

perpetrado por supuestos pandilleros en contra de la

delegación policial de Quezaltepeque64. Por este hecho

se realizaron capturas y se presentaron acusaciones por el

delito de actos de terrorismo, lo cual fue admitido por el

Juzgado Segundo de Paz de Quezaltepeque65.

El Fiscal General de la República anunció que procesaría

bajo la misma Ley Antiterrorista a los responsables

de una masacre en un autobús del sistema público

de transporte, ocurrida en mayo de 2014, entre

cuyas víctimas estaban dos custodios del penal de

Zacatecoluca y un cabo de la PNC 66.

3.3 Poco combate al delito de agrupaciones ilícitasLa Ley de Proscripción de Pandillas, Agrupaciones,

Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal,

que entró en vigencia en septiembre de 2010, establece

que “son ilegales y quedan proscritas las llamadas

pandillas o maras (…), por lo que se prohíbe la existencia,

legalización, financiamiento y apoyo de las mismas”67.

En octubre de 2010, un mes después de su entrada en

vigencia, se reformó el art. 345 del Código Penal para

establecer que el que tomase parte en una pandilla o

mara, será penado con prisión de 5 a 8 años, y de 9 a 14


Gráfica 6. Combate al delito de agrupaciones ilícitas

Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos a través de la

UAIP de la FGR, el 5 de junio de 2014.

!

1,540

2,480

1,698 1,728

855

2 45 140 229

116 1

52 227

790

194

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

2010 2011 2012 2013 2014

Casos iniciados por FGR por delito de agrupaciones ilícitas

Absoluciones en sede judicial

Condenas en sede judicial

37

EstudiosLegales

años para quienes dirijan o financien a estos grupos. En

junio de 2014, la UAIP de la FGR informó que a partir

de la reforma, la FGR ha obtenido 145 condenas

contra organizadores, jefes, dirigentes, cabecillas

o financistas de grupos criminales68. No obstante,

ha sido baja la cantidad de condenas obtenidas por el

simple hecho de pertenecer a una agrupación ilícita, tal

como se muestra en la gráfica 6.

Se consultó a un Juez de Sentencia de San Salvador

sobre el motivo de tan pocas condenas por el delito de

agrupaciones ilícitas, quien manifestó que en torno a este

delito, existe un problema dogmático y otro probatorio.

Sobre el primer aspecto, reconoció la “poca claridad

en la doctrina y en la jurisprudencia en cuanto al tipo

básico del delito”. Sobre lo segundo, mencionó que se

requiere hacer antes “una investigación profunda” para

poder acreditarlo, ante la cual se ven limitados a la

prueba presentada por la PNC y la FGR69. Esto último

se facilita, según el referido juez, cuando un testigo

criteriado acepta haber pertenecido a una estructura

criminal e incrimina a los demás. Pero “ante detenciones

masivas sin actos de investigación, el juez no tiene

otra opción que absolver”70.

El PNUD ha destacado precisamente que los

policías, los fiscales y los jueces de nuestra región

tienden a concentrarse en la detención y sanción

de personas que son fáciles de detener, en vez de

hacerlo con criminales organizados que requieren

de una mayor labor de inteligencia y coordinación

interinstitucional71. En ese sentido, se considera

esencial reforzar la labor interinstitucional en el combate

al delito de agrupaciones ilícitas.

3.3.1 Vínculos de algunas pandillas con el tráfico de drogas

Para el año fiscal 2014, El Salvador ha sido incluido

nuevamente en una lista de países que, por

determinación del Presidente de los Estados Unidos,

han sido identificados como grandes productores

de droga o territorios de tránsito del narcotráfico72.

En dicha lista se indica que las pandillas “tienen vínculos

significativos con el tráfico de drogas y otros hechos

criminales en algunas de las principales ciudades de los

Estados Unidos”73. En mayo de 2014, el entonces Ministro

de Justicia y Seguridad Pública afirmó que algunas de

estas estructuras están operando en coordinación

con carteles de la droga en la región74. De las 2,001

capturas que reporta la División Antinarcóticos de la

PNC por delitos relacionados a las drogas durante el

primer semestre del año, el 45.4% son de personas

pertenecientes a las pandillas. El año pasado, el

promedio de participación era solo del 23.9 %75.

38


institucional

El Departamento del Tesoro de los EE.UU. también

incluyó a un empresario salvadoreño, presunto

fundador del Cártel de Texis76, en la lista de los capos

o cabecillas del narcotráfico internacional77. En El

Salvador, a pesar de que hay investigaciones de la PNC

que vinculan a este empresario al narcotráfico, solo se

han presentado cargos formales por el delito de evasión

fiscal en su contra78.

3.4 Metas de seguridad en el Asocio para el Crecimiento

El Salvador salió mal evaluado en 2 metas

relacionadas con la reducción del crimen y la

inseguridad, en el Quinto Informe Semestral del

Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento (APC),

dado a conocer en junio de 2014. Además de criticar el

hacinamiento, tema en el que se ahondará en el apartado

4.1, el informe establece que “se necesita manejar más

eficazmente los recursos y el personal disponible”,

en los centros penitenciarios79. En cuanto a la meta

de seguridad de las prisiones, el informe critica que

los esfuerzos por reforzar las prisiones de máxima

seguridad con bloqueadores de señal de celulares

no han tenido el efecto deseado y no han evitado

que se originen actividades ilícitas desde el interior

de los penales, por lo que exhorta a la Asamblea

Legislativa a que apruebe las reformas a la Ley de

Telecomunicaciones80.

Como positivo, destaca que el número de participantes

del programa de reinserción “Yo Cambio”, que permite

que los reclusos trabajen a cambio de una reducción en

la pena, ha aumentado en un 300% desde noviembre

de 2013 81. Lo anterior tiene un impacto directo en la

reducción del hacinamiento.


Cuadro 1. Quinto Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento

Fuente: elaboración propia con base en el Quinto Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento

Restricción 1: El crimen y la inseguridad Puntuación a mayo de 2013 Fortalecer las instituciones del sector de justicia En la meta Mejorar los procedimientos de justicia penal En la meta Reducir el impacto del crimen en las empresas En la meta Reducir el impacto del crimen en los pasajeros/ transporte público

En la meta

Eliminar los activos de las organizaciones criminales

En la meta

Fortalecer la Administración Pública de El Salvador

En la meta

Promover un diálogo nacional para mejorar la seguridad

En la meta

Ayuda a jóvenes en riesgo por medio de oportunidades económicas

En la meta

Fortalecer la PNC En la meta Mejorar las oportunidades educativas para los jóvenes en municipios de alto riesgo

En la meta

Prevenir la delincuencia y la violencia en los municipios claves y apoyar reformas

En la meta

Reducir el hacinamiento en las prisiones Bajo la meta Mejorar la seguridad de las prisiones Bajo la meta Promover el uso de la extradición para combatir la delincuencia

En la meta

39

EstudiosLegales

Gráfica 7. Hacinamiento en el sistema penitenciario, 2013 y 2014

Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales de la DGCP, al 30 de

diciembre de 2013 84 y al 9 de junio de 2014 85

Si bien el país está en la meta en el resto de

factores, hay discrepancia entre la evaluación y las

estadísticas oficiales que hacen referencia a un alto

porcentaje de delitos, además de la falta de confianza

en las autoridades que reflejan algunas encuestas, lo

cual se desarrolla en el presente informe.

4. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN

4.1 Grave hacinamiento carcelario

El hacinamiento carcelario es uno de los principales

obstáculos para la rehabilitación de los reos e impacta

negativamente en el control que los custodios ejercen

sobre ellos. El Comité Europeo para los Problemas

Criminales considera grave todo hacinamiento

carcelario superior al 120%82; en El Salvador, este ronda

el 334%, al analizar las cifras de la Dirección General

de Centros Penales (DGCP) al 9 de junio de 201483.

Esta realidad ha conllevado a que el PNUD identifique

a El Salvador como el país con la sobrepoblación

penitenciaria más grave de la región latinoamericana,

lo cual “ha permitido que en su interior crezcan y se

florezcan redes criminales desde las cuales se planean

extorsiones, secuestros y otros actos violentos”86.

Además, El Salvador es el único país de la región en el

que la mayoría de los reos (el 55.9% de los encuestados

por PNUD) dijo sentirse más seguro en el penal que en el

lugar donde vivía antes87. Se ahondará en este tema en

el siguiente apartado.

4.2 Deficiente seguridad penitenciaria

Tal como se mencionó en el apartado 3.4, El Salvador

ha sido mal evaluado por su deficiente seguridad

penitenciaria. Según declaraciones brindadas en mayo

de 2014 por el entonces Ministro de Justicia y Seguridad

Pública, la seguridad en los centros penales está

encargada a un total de 1,402 custodios88. Lo anterior

es un enorme déficit si se considera que la cantidad

de reclusos condenados y procesados sobrepasa los

27,54789. De hecho, en mayo de 2014, el Director

General de Centros Penales confirmó que se detectó

que algunos reos estaban adiestrándose en ejercicios

militares en el penal de Izalco, a pesar de contar con

la vigilancia de custodios90.

Asimismo, la DGCP informó que algunas personas que

intentaron ingresar al curso de formación de agentes

penitenciarios tenían vínculos con pandilleros91, y que

74 empleados, entre custodios y personal penitenciario,

han sido destituidos en lo que va del 201492 por motivos

como el contrabando de ilícitos dentro de los centros

penales93. En ese sentido, es importante mejorar los

filtros y los controles internos para evitar esta situación.

Por su parte, el nuevo Ministro de Justicia y

Seguridad Pública ha manifestado que su principal

!

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

Capacidad aproximadadel sistema

penitenciario

Cantidad recluida

2013

Cantidad recluida

2014

8,290

26,848 27,657

40


institucional

apuesta para solventar el problema del hacinamiento

carcelario no será la construcción de nuevas

cárceles, sino el uso de brazaletes electrónicos y las

oportunidades de trabajo fuera de las prisiones94.

4.3 Sin ejecutarse préstamo por $71 millones para fortalecimiento penitenciario

En el Informe de Coyuntura Legal e Institucional del

segundo semestre de 2013, se señaló que la Asamblea

Legislativa aprobó un crédito por $71 millones con el

Banco Centroamericano de Integración Económica

(BCIE), para el proyecto “Fortalecimiento del Sistema

Penitenciario en El Salvador.”

El art. 5, sección 5.01 del contrato, establece que los

desembolsos deberán iniciar en un plazo no mayor a 12

meses contados a partir de la fecha de la publicación en el

Diario Oficial del referido decreto legislativo, es decir, del

8 de octubre de 201395. Al respecto, la UAIP de la DGCP

informó el 2 de mayo de 2014, que “hasta la fecha no

le ha sido otorgado el monto del presupuesto para

el presente año a esta Dirección, por ende, no se ha

iniciado la ejecución de los mismos”96. Es importante

que el Ministerio de Hacienda agilice la transferencia

del presupuesto de 2014 a una dependencia tan

importante como es la DGCP, la cual está encargada de

recluir y rehabilitar a reos.

La DGCP proporcionó un detalle sobre cómo serán

ejecutados los $71 millones, una vez sean transferidos,

siendo los rubros más importantes: construcción

($43,425,984) y equipamiento ($19,759,725)97. Se dará

continuidad al tema en futuras entregas de este informe.

4.4 Nuevos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena

La Asamblea Legislativa aprobó, en mayo de 2014, una

iniciativa presentada por la CSJ, por medio de la cual

se solicitaba suprimir los Juzgados de Tránsito, que

presentaban una carga mínima de trabajo, y convertirlos

en Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución

de la Pena98. Se suprimieron así los Juzgados 3º y 4º de

Tránsito de San Salvador, los Juzgados de Tránsito de La

Libertad y Sonsonate, y el 2º de Tránsito de San Miguel.

A su vez, se crearon los Juzgados 3º y 4º de Vigilancia

Penitenciaria de San Salvador, los Juzgados 2º de

Vigilancia Penitenciaria de La Libertad y de Sonsonate, y

el Juzgado 3º de Vigilancia de San Miguel 99.

4.5 Reos en fase de confianza y semilibertad

La Ley Penitenciaria establece las distintas fases que

debe atravesar un reo durante el proceso de la ejecución

de la pena, antes de recobrar su libertad. Estas son:

adaptación, ordinaria, confianza, y semilibertad. La ley

otorga a los reos en las últimas dos fases, la de confianza

y la de semilibertad, el beneficio de salir del centro

penitenciario100.

Según datos proporcionados por la UAIP de la DGCP

en mayo de 2014, había 635 reos en fase de confianza y

234 reos en fase de semilibertad101, del total de 21,405

condenados que reportaba la DGCP a la misma fecha102.

En virtud de lo anterior, puede calcularse que los reos

en fase de confianza representan aproximadamente el

3.53% de los privados de libertad, y los reos en fase de

semilibertad rondan el 1.55% del total.


41

EstudiosLegales

Gráfica 8. Estadísticas de reincidencia en el cometimiento de delitos, 2013 y 2014

Durante el 2013, 4,272 reos que habían recobrado

totalmente su libertad reincidieron en el cometimiento

de delitos penales, aunque fueron más los que no

reincidieron, 22,575. En el 2014, cifras hasta mayo de la

DGCP demuestran que el porcentaje de reincidentes

ha aumentado ligeramente103, pero sigue siendo muy

positivo el porcentaje de no reincidentes.

4.6 Omisión de regular deserción y rehabilitación de pandilleros

El art. 10 de la Ley de Proscripción de Pandillas,

establece que una normativa especial desarrollará

las condiciones de retiro o deserción y rehabilitación

de los miembros de agrupaciones criminales. En junio

de 2014, la UAIP de la Asamblea Legislativa informó que

esta iniciativa iba a ser enviada desde del Ejecutivo, pero

que hasta la fecha no ha sido recibida, por lo que es

inexistente104.

Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la UAIP de la DGCP

5. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS5.1 Testigos criteriados

Las víctimas y los testigos son una importante

herramienta para combatir la delincuencia, en

cuanto perciban que tienen las garantías necesarias

para buscar protección legal y cooperar con las

investigaciones penales. Algunas veces, los testigos

son imputados que aceptan declarar a cambio de

beneficios penitenciarios. En respuesta a una solicitud

de información, la UAIP de la FGR informó que desde

enero de 2013 hasta abril de 2014, había contado

con la colaboración de un total de 227 testigos

criteriados, con cuyas declaraciones han sido posibles

un total de 1,217 condenas105.

La Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos

regula las medidas de protección y atención que se

proporcionan a las víctimas, testigos y cualquier otra

84.09%

Reindicencia criminal 2013

16.33%

83.67%


15.91%

Sí han reincidido

No han reincidido

Sí han reincidido

No han reincidido 84.09%


16.33%

83.67%


15.91%

Sí han reincidido

No han reincidido

Sí han reincidido

No han reincidido

42


institucional

persona que se encuentra en situación de riesgo o

peligro, como consecuencia de su intervención en la

investigación de un delito o en un proceso judicial.

Sin embargo, se ha informado durante el semestre

de algunos testigos que han sido víctimas de

homicidio106, incluso por haber sido delatados por

un abogado dentro del proceso107, lo cual obliga

a revisar las medidas de protección que el Estado

brinda actualmente a los mismos.

En virtud de todo lo anterior, se destacan

como positivas las declaraciones del nuevo

Vicepresidente de la República, quien afirmó que

se impulsará el fortalecimiento del programa de

atención a víctimas de la criminalidad108.

6. SITUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES DE SEGURIDAD

En este apartado se cubre lo acontecido en algunas de

las instituciones de seguridad que más notoriedad han

tenido durante el semestre, siendo estas: la PNC, la Fuerza

Armada, la FGR y el Instituto de Medicina Legal (IML).

Además, se ha incluido un subapartado para desarrollar el

anuncio que han hecho varias autoridades públicas sobre

el surgimiento de grupos al margen de la ley que estarían

tomando la justicia por sus propias manos.

6.1 PNC 6.1.1 Al alza enfrentamientos entre PNC y delincuentes Ha sido notable el incremento de los enfrentamientos

entre la PNC y delincuentes durante el primer semestre

de 2014, aunque ya se observaba una tendencia al alza

desde noviembre de 2013109. Estos enfrentamientos

Gráfica 9. Enfrentamientos entre PNC y delincuentes, primer semestre 2013 y 2014

Fuente: elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la PNC, a mayo de 2014

han provocado la muerte de más de 16 pandilleros110

y al menos 7 agentes de la PNC111. En 2013, la cifra de

tiroteos entre policías y delincuentes aumentó en un

34% en comparación con el año 2012112; sin embargo,

al comparar el primer semestre de 2013 con el mismo

período en 2014, el aumento es de al menos el 353%113,

tal como se muestra en la gráfica 9.

Al respecto, el exministro de Justicia y Seguridad Pública

manifestó que “hay una actitud más violenta de parte de

las pandillas en cuanto a la forma en cómo se enfrentan

a las autoridades”114. Por otro lado, un mediador de la

tregua proporcionó a los medios de comunicación un

comunicado conjunto de las pandillas, por medio del

cual estas negaron estar detrás del incremento de los

enfrentamientos115.

En enero de 2014, entró en vigencia una reforma al

Código Procesal Penal, que ahora faculta a los jueces de

paz a que decreten el sobreseimiento definitivo a policías

y militares que afecten bienes jurídicos en el ejercicio de

sus funciones116. En abril de 2014, la Inspectoría General

de la PNC informó que, en virtud de la reforma legal, no

iniciará procedimientos disciplinarios sancionatorios


5 6 5 6 4 4

8 11

17

24 27

19

0

5

10

15

20

25

30

enero febrero marzo abril mayo junio

2014

2013

43

EstudiosLegales

contra miembros de la corporación policial que en

operativos cometan cualquier tipo de falta, siempre que

sea “plenamente justificado y probado”117. Se espera que

los enfrentamientos continúen disminuyendo, tal como

sucedió en junio.

6.1.2 Complicidad de algunos elementos de la PNC con el crimen organizado

Al menos 29 estudiantes que aspiraban a ser

policías en la ANSP han sido expulsados en los

últimos 5 años, por detectarse que pertenecían a las

pandillas118. En mayo del 2014, el entonces Ministro

de Justicia y Seguridad Pública reconoció que hay

infiltración de las pandillas y del crimen organizado

en la PNC119, pero “no a un nivel que haya debilitado

el accionar de la Policía.A”

De enero de 2013 a mayo de 2014, la Inspectoría General

de la PNC había presentado 64 peticiones razonadas a

los diferentes Tribunales Disciplinarios, de las cuales 34

casos se habían resuelto y el resto seguían en trámite, a la

espera de audiencia. De los casos resueltos, solamente

6 policías fueron sancionados con destitución120.

Durante el semestre, se han emitido algunas condenas

contra policías por delitos como homicidio y robo121, y

se han girado órdenes de captura contra otros agentes

policiales por delitos como secuestro agravado122,

cohecho propio123 y robo agravado. Para cometer

este último delito habrían utilizado incluso retenes

policiales, por lo cual se sigue un proceso en sede

judicial124. En marzo de 2014, se informó de la captura

de otros 4 policías acusados de haber colaborado con

estructuras criminales, brindándoles información sobre el

quehacer policial, como procedimientos de captura que

A Estas declaraciones se dieron en el marco de la presentación del libro “Infiltrados: Crónica de la corrupción en la PNC”, que se presentó en mayo de 2014, en el cual se establecen casos como el de un ex director de la PNC que tendría vínculos con redes del narcotráfico, y que habría utilizado su cargo para entorpecer operativos.

estaban próximos a realizarse, lo cual también sigue en

investigación125.

Es importante que se fortalezca el proceso de depuración

al interior de la PNC, ya que la participación de algunos

policías en actividades delictivas afecta la confianza y

la legitimidad que la población otorga a la corporación

policial. Una encuesta revelada por el Consejo

Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador, en

mayo de 2014, muestra que el 76% de los pequeños

empresarios no confía en la PNC126.

6.1.3 Hacinamiento obliga a recluir detenidos junto a condenados

El art. 72 de la Ley Penitenciaria establece que deben

destinarse centros preventivos exclusivamente para la

44


institucional

retención y custodia de detenidos provisionalmente por

orden judicial, con el fin de mantener a los internos cerca

de su medio social y familiar. Esto es respaldado por el

art. 340 del Código Procesal Penal, el cual dispone que

dichos establecimientos deben ser diferentes de los que

se utilizan para los condenados, o al menos, en lugares

absolutamente separados.

La UAIP de la DGCP informó que en el país hay un

total de cuatro centros preventivos, los cuales al inicio

fueron destinados exclusivamente para la detención

y custodia de detenidos provisionalmente por orden

judicial, pero que “por la sobrepoblación del sistema

penitenciario ahora albergan tanto a detenidos

provisionalmente como a internos condenados”127.

Además, el Estado ha optado por adecuar los 19 centros

penales del país para albergar a personas con detención

provisional en espacios totalmente separados de los

condenados, según permite la ley, tal como consta en

una respuesta a una solicitud de información hecha a la

UAIP de la DGCP128. Sin embargo, dado el hacinamiento

penitenciario, que ronda el 334%129, los detenidos

están permaneciendo en las bartolinas policiales,

fuera de lo establecido por la ley, provocando una

grave situación de hacinamiento. El Director de la

PNC ha aceptado que pasar “cuidando a privados de

libertad que no deberían de estar en una bartolina,

sino en un centro penitenciario”, hace que la

institución “pierda eficacia policial”130.

Una información obtenida de la UAIP de la PNC detalla

que, a pesar de que las bartolinas policiales tienen

una capacidad total para retener a 2,039 personas, a

inicios de 2014 había 3,552 personas, lo cual equivale

al 174.2% de capacidad131. De estos, 2,872 están

detenidos por orden judicial132, por lo que se calcula

que el 80.9% de las personas detenidas en bartolinas


Gráfica 10. Procesos disciplinarios contra elementos de la PNC. Período enero 2013- mayo 2014

Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la UAIP de la PNC

64

34 30

6

0

10

20

30

40

50

60

70

Procesos presentados ante Tribunales Disciplinarios

Casos resueltos Casos pendientes Sancionados con destitución

45

12,194

7,676

Militares activos que no ejercen labores de seguridad pública

Militares activos que sí ejercen labores de seguridad pública

Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la UAIP del Ministerio de la Defensa Nacional, a marzo de 2014

EstudiosLegales

policiales ya no deberían de estar recluidas allí, sino

en uno de los centros preventivos que determina

la ley, o en los centros penales, pero en áreas

totalmente separadas de los condenados.

Actualmente, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

analiza trasladar a 2,000 internos de varios centros

intermedios de menores, a la granja penitenciaria en

Cabañas, con el fin de habilitar esos espacios a otros reos

que actualmente están en bartolinas policiales133. Si bien

esta medida ayudaría a disminuir considerablemente el

hacinamiento en bartolinas policiales, debe analizarse

la conveniencia de tener a reos adultos en centros de

internamiento de menores. Se dará seguimiento a este

tema en la próxima entrega de este informe.

6.2 Fuerza Armada

6.2.1 Tareas de seguridad pública

Uno de los primeros acuerdos tomados por el nuevo

Presidente de la República, fue el de prorrogar por un año

más el uso de la Fuerza Armada en labores de seguridad

pública, plazo cuyo vencimiento estaba previsto para el 15

de junio de 2014134. Según una solicitud de información

hecha a la UAIP del Ministerio de la Defensa Nacional,

para abril de 2014 había un total de 7,676 efectivos

militares ejerciendo labores de seguridad pública,

lo cual representa el 38.6% del total de militares

activos135, tal como se muestra en la gráfica 12.

En abril de 2014, la Sala de lo Constitucional de la CSJ

emitió una resolución por medio de la cual declaró

que no es inconstitucional el Decreto Ejecutivo que

dispone de la Fuerza Armada para apoyar a la PNC

en operaciones de mantenimiento de la paz interna,

ya que “tal decreto ha sido emitido con base en

Gráfica 11. Hacinamiento en bartolinas policiales

Fuente: elaboración propia, con base en cifras oficiales brindadas por la UAIP de la PNC

Gráfica 12. Militares ejerciendo labores de seguridad pública

2,039

3,552

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000

Capacidad Detenidos

46


institucional

razones suficientes que justifican su excepcionalidad,

subsidiariedad, temporalidad y estricta necesidad,

dada la situación de criminalidad e inseguridad

ciudadana que vive el país”136, de conformidad con el

art. 168, inciso 12 de la Cn.

La Sala de lo Constitucional también exhortó al

Gobierno a “adoptar, de forma permanente, las

medidas orientadas a recuperar la efectividad de los

medios ordinarios para mantener el orden público

(…), lo cual implica que el Ejecutivo debe proponer los

refuerzos presupuestarios suficientes y necesarios”137.

En virtud de lo anterior, el Gobierno debe implementar

medidas para cumplir con la exhortación de la Sala de lo

Constitucional, de tal forma que haga uso de la Fuerza

Armada para labores de seguridad pública mientras

persista la situación actual de inseguridad.

Debe considerarse la recomendación hecha por

Naciones Unidas en la década de los noventa,

referente a que esta norma constitucional sea

desarrollada en la legislación, para que quede

claramente establecido cuándo se darán por agotados

los medios ordinarios y cuándo se daría por concluido el

restablecimiento del orden138.

6.2.2 Miembros del Ejército expulsados por nexos con pandillas

La Fuerza Armada informó de que al menos 91

miembros del Ejército fueron expulsados durante el

período de la administración presidencial 2009-2014,

luego de que se demostrara que tenían nexos con las

pandillas y que habían burlado los filtros de ingreso139.

En marzo de 2014, la FGR acusó a un militar de haber

sido el responsable de sustraer unas granadas que fueron

halladas enterradas en Santa Ana en octubre de 2013, lo

cual sigue en investigación. El hermano del acusado, un

sargento, ya ha sido condenado a 7 años de prisión por

agrupaciones ilícitas, luego de haber hurtado y vendido

otro lote de 1,812 granadas140. Un mes después, el

Ministro de la Defensa Nacional informó que se

había detectado que algunas armas y municiones

de la Fuerza Armada fueron vendidas ilegalmente

a carteles mexicanos de la droga141. En razón de lo

anterior, es importante que los filtros de ingreso a

la Fuerza Armada sean lo más rigurosos posible, así

como los controles al interior de la misma.

6.2.3 Iniciativa de Ley Reguladora de la Baja Disciplinaria Militar

El art. 216 Cn. establece que la Fuerza Armada goza de un

régimen jurídico especial, el cual ha sido materializado

principalmente en el Código de Justicia Militar y otros

reglamentos que sancionan específicamente las faltas

disciplinarias del personal militar. Sin embargo, según

los considerandos del proyecto de la Ley Reguladora

de la Baja Disciplina Militar que se presentó a la

Asamblea Legislativa en marzo de 2014, no hay un

cuerpo normativo que establezca con claridad el


47

EstudiosLegales

proceso administrativo que deba seguirse para remover

a miembros de la Fuerza Armada142. Se considera

importante propiciar un debate público que permita

adoptar una adecuada legislación en favor del

fortalecimiento del régimen jurídico militar.

6.3 FGR

6.3.1 Presupuesto FGR 2014

Durante este año fiscal, la FGR cuenta con un

presupuesto de $44,575,015143, lo que representa un

aumento del 14.9% con respecto al año pasado,

convirtiéndolo en el mayor presupuesto de su

historia144, lo cual se considera muy positivo.

Tal como puede observarse en la gráfica 13, el rubro

más importante es el de defensa de los intereses

de la sociedad, cuyos fondos están destinados a la

investigación y promoción de la acción penal en todos

los delitos que afectan a los intereses de la sociedad.

Fuente: elaboración propia con base en cifras de la Ley de Presupuesto 2014

Gráfica 13. Presupuesto 2014 de la FGR, en millones de USD

6.3.2 Allanamientos de la FGR en instituciones del Gobierno

Durante este semestre, la FGR ha realizado

allanamientos en instalaciones de otras instituciones

públicas, en busca de evidencias por posibles

delitos. Uno de estos fue el allanamiento efectuado

por la FGR en mayo de 2014, en varias instalaciones

de la Fuerza Armada, bajo investigaciones por el

delito de tráfico ilícito de armas145. A pesar de que

los fiscales contaban con una orden de registro

emitida por un juez, los militares impidieron que

incautaran la documentación requerida, aduciendo

motivos de seguridad nacional146. Esto provocó un

enfrentamiento público entre el Ministro de la Defensa

Nacional y el Fiscal General de la República147, quien

luego informó que se ha abierto una investigación

por el delito de tráfico ilícito de armas en contra

del Ministro de la Defensa Nacional y uno de los

mediadores de la tregua148. Posteriormente, el

Ministro atendió un citatorio de la FGR, en junio de

2014, pero afirmando que lo hacía en calidad de testigo

u ofendido149.

8.0

28.6

4.6

0.3

1.0

2.0

Dirección y administración institucional

Defensa de los intereses de la sociedad

Defensa de los intereses del Estado

Financiamiento de gastos imprevistos

Centro de Intervención de las Telecomunicaciones

Fortalecimiento institucional

$0 $5 $10 $15 $20 $25 $30 $35

Valores aprox., expresados en millones de USD

48


institucional

Si bien el art. 355 del Código Penal tipifica como delito

el revelar o facilitar secretos militares, el Fiscal ha

negado que hayan pretendido obtener secretos de

Estado sobre seguridad nacional en el marco de dicha

investigación150. En cambio, mencionó que el problema

se dio cuando encontraron una “oficina ilegal” en la que

habría documentación que demuestra que se han vendido

ilegalmente armas del Ejército151. Al respecto, se considera

que todo funcionario, como cualquier otro ciudadano,

está sometido al imperio de la ley y debe acatar las

ordenes judiciales, tal como es una orden de registro.

La organización internacional InsightCrime señaló

que la negativa de los militares fue un intento por

entorpecer las investigaciones de la FGR152.

Otro allanamiento fue el realizado a la DGCP, en marzo

de 2014, luego de que una tablet que fue decomisada

durante una requisa en el centro penal de San

Francisco Gotera no fuera entregada a la entidad153.

La tablet fue ubicada durante el allanamiento, por lo

que se han iniciado investigaciones para determinar

si hubo un empleado de la DGCP que se apropió de

objetos incautados y si se ha cometido el delito de

fraude procesal154.

6.4 Instituto de Medicina Legal

El Director del IML denunció, en mayo de 2014, que

empleados forenses están siendo extorsionados cuando

llegan a practicar reconocimientos de cadáveres. El

Director consideró este problema urgente, ya que “va a

llegar un momento en que, si esto no cambia, habrá

sitios en que Medicina Legal no podrá entrar”155.

Es preocupante que el IML, que desempeña un rol

protagónico en la investigación de homicidios en el país,

no pueda realizar sus labores de la mejor manera posible.

6.5 Instituciones del Estado hacen declaraciones sobre grupos al margen de la ley

En mayo de 2014, el entonces Ministro de Justicia y

Seguridad Pública confirmó la existencia de grupos al

margen de la ley que son responsables de múltiples

homicidios en contra de miembros de pandillas156.

Asimismo, la Unidad Especializada Antipandillas y

Delitos de Homicidio de la FGR, informó que al menos

dos masacres ocurridas durante el 2014 están bajo

investigación, por sospechas de haber sido cometidas

por estos grupos ilegales157. El Procurador para la

Defensa de los Derechos Humanos reportó, en mayo

de 2014, que han identificado 10 casos de homicidios

de pandilleros que tienen características de haber sido

cometidos por estos grupos158.

Índices tales como el WJP Rule of Law Index 2014 señalan

que cuando no hay un adecuado sistema de justicia que

funcione efectivamente, los individuos que se enfrentan

ante una disputa pueden optar por recurrir a la violencia

y a la intimidación159. En informes anteriores hemos

recalcado que en el tema de observancia del Estado

de derecho, según el Proyecto de Opinión Pública de

América Latina (LAPOP), una mayoría del 59.7% en

el país considera que el Estado debe respetar la ley

siempre, pero este porcentaje ubica al país en una de

las posiciones más bajas de América, como uno de los

países en los que los ciudadanos estarían dispuestos

a tolerar acciones ilegales, con tal de que se cumplan

ciertos objetivos . Sin embargo, hay una mejora

sustancial en relación con la evaluación del año 2010,

lo cual se considera positivo160.


49

EstudiosLegales

7. NUEVAS LEYES Y REFORMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD

7.1 Sancionan reformas incompletas a Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos

El entonces Presidente de la República sancionó,

en enero de 2014, unas reformas a la Ley contra el

Lavado de Dinero y de Activos (LCLDA), dejando fuera

la regulación especial para las Personas Expuestas

Políticamente (PEP)161. El Grupo de Acción Financiera

Internacional (GAFI) define a las PEP como aquellos

individuos que desempeñan o han desempeñado en el

país o en el extranjero funciones públicas importantes,

por ejemplo, jefes de Estado o de gobierno, funcionarios

judiciales y militares, entre otros162.

En la XXXIX plenaria del Grupo de Acción Financiera

del Caribe (GAFIC), celebrada en mayo de 2014 en

Miami, Estados Unidos, se advirtió nuevamente que

las PEP deben ser incluidas en la ley salvadoreña, por

lo que el Fiscal General de la República se comprometió,

una vez más, en trabajar para que las recomendaciones

sean acatadas por la Asamblea Legislativa163. No obstante,

gracias a las reformas sancionadas, se aprobó que

El Salvador pase de un “seguimiento regular expedito”, a

un “seguimiento regular”, lo cual es un avance164.

En la Asamblea Legislativa se presentó una nueva

iniciativa de reforma165, la cual fue aprobada por la

Comisión de Seguridad pero no fue sometida a votación

del Pleno, ya que se optó por solicitar al Fiscal General

que propusiera una redacción166. Se espera que esta

propuesta sea presentada en julio de 2014.

FUSADES emitió una Posición Institucional, en junio

de 2014, reiterando la importancia de que la Asamblea

Legislativa apruebe unas reformas que cumplan con

todos los requisitos del GAFI, especialmente con definir

a las PEP en la ley e incorporar una regulación especial

para estas167. Se señaló, además, que la aprobación de

reformas incompletas en el pasado ha dilatado la buena

evaluación de El Salvador y la suscripción del convenio

que permitirá acceder a los fondos de FOMILENIO II.

La Embajadora de Estados Unidos en El Salvador ha

confirmado esto, al advertir que las reformas son “el único

punto de acción que falta para la firma del segundo

convenio”168.

7.2 Nuevos tribunales y fiscales especializados en extinción de dominio

Al cierre de este informe, la Asamblea Legislativa

aún no ha aprobado el refuerzo presupuestario que

ha solicitado la CSJ para implementar los nuevos

tribunales especializados que crea la Ley de Extinción

de Dominio; no obstante, los diputados aprobaron una

iniciativa de la CSJ para crear el Juzgado Especializado

y la Cámara Especializada de Extinción de Dominio,

adoptando -de manera transitoria- que la Cámara

Primera de lo Penal de la Primera Sección del Centro

asuma las funciones y competencia de la Cámara

Especializada, en tanto esta sea creada169.

Según el inciso final del art. 103 de la Ley Especial de

Extinción de Dominio, esta acción no sería ejercida hasta

que entraran en funcionamiento dichos tribunales y

cámaras especializadas, en lo que radicaba la importancia

de conformarlos y ponerlos en funcionamiento.

La FGR ya cuenta también con la Unidad Especializada

en Extinción de Dominio, luego de que el Fiscal General

juramentara a los nuevos fiscales especializados

a finales de junio de 2014170. Esta trabajará para

promover juicios de embargo de inmuebles y de

dinero de procedencia ilícita que pertenezcan a

organizaciones criminales.

50


institucional

7.3 Aprueban reformas a la Ley Especial para la Intervención de las Telecomunicaciones

A petición del Fiscal General de la República, la Asamblea

Legislativa modificó el art. 8 de la Ley Especial para

la Intervención de las Telecomunicaciones, que

ahora faculta expresamente a los jueces a ordenar

la intervención de las telecomunicaciones de

menores de edad, en el marco de una investigación

criminal171. Asimismo, se estableció que si las

investigaciones se realizan en casos donde concurran

menores y mayores de edad, tales facultades serán

ejercidas por los jueces de instrucción.

7.4 Aprueban reformas al Código Procesal Penal para investigar de inmediato desaparicionesEl 20 de febrero de 2014, la Asamblea Legislativa

aprobó una reforma al Código Procesal Penal, para que

la PNC investigue de inmediato las denuncias sobre

desapariciones172. Anteriormente, el Código no regulaba

un mecanismo legal que estableciera un plazo para

iniciar esta investigación, por lo que las autoridades

se ceñían a un dispositivo creado por la misma PNC, el

cual señalaba un período de 72 horas después de que la

persona se reportaba como desaparecida.

7.5 Aumentan penas para quienes atenten contra cuerpos de seguridad

En junio de 2014, la Asamblea Legislativa aprobó una

reforma a los artículos 122 y 129 del Código Penal, con

el objetivo de endurecer las penas para los que atenten

contra un funcionario, autoridad pública, agente de

autoridad o personal penitenciario. Tales penas, que

antes eran de 30 a 50 años de prisión, se aumentaron a

entre 40 y 60 años de prisión173. Asimismo, se incorporó

bajo esta misma sanción, el atentar contra miembros de

la Fuerza Armada, personal de seguridad de los centros

de internamiento de menores, y personal de protección

de personas sujetas a seguridad especial. Durante el

semestre se han reportado varios atentados que han

provocado la muerte de policías174, militares175 y

custodios penitenciarios176.

7.6 Leyes y reformas en materia de seguridad que continúan pendientes

Durante el semestre, no avanzaron las reformas a la

Ley de Telecomunicaciones que buscan sancionar a los

operadores que falten al deber de colaborar en impedir el

acceso a las telecomunicaciones en los centros penales y

centros de readaptación de menores177. La no aprobación

de estas reformas afecta la buena evaluación del país

en las metas del Asocio para el Crecimiento, tal como se

analizó en el apartado 3.4 del presente eje. No obstante,

el Ministro de Justicia y Seguridad Pública informó,

en mayo de 2014, que se instaló un nuevo sistema de

bloqueadores de celulares en 10 centros penales más, por

lo que ahora 14 de las 19 penitenciarías del país cuentan

con este tipo de bloqueadores178.

También sigue pendiente de aprobación el Proyecto

de Ley Reguladora del Uso de la Vigilancia Electrónica,

el cual, de convertirse en ley, permitiría la utilización

de brazaletes con sistemas de posicionamiento global

(GPS), como una medida para reducir el hacinamiento

carcelario179. En la Ley de Presupuesto 2014, bajo los

proyectos de inversión pública, se provisionó un monto

de $794,815 para la adquisición de estos brazaletes180.

Otra propuesta de ley que sigue pendiente desde el

2013, es el Proyecto con Disposiciones Transitorias de

Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema

Penitenciario, el cual pretende disminuir los requisitos

exigidos para poder optar a la libertad condicional181.

Durante el primer semestre de 2014, se presentaron

dos iniciativas de reforma en materia de seguridad que

siguen en discusión. La primera, permitiría juzgar a los


51

EstudiosLegales

mayores de 12 años como adultos, si se comprueba

que han actuado con premeditación y alevosía182;

actualmente, solo a los mayores de 16 años pueden

aplicárseles medidas de internamiento183. Otra

propuesta pretende que quienes atenten contra un

bien jurídico protegido en cumplimiento del deber

o en defensa propia, no sean detenidos mientras se

desarrollen las investigaciones pertinentes184.

8. NUEVO GABINETE DE SEGURIDAD PÚBLICAA partir del 1 de junio de 2014, asumió el nuevo Presidente

de la República, quien a su vez juramentó a su gabinete de

seguridad, el cual se detalla en el cuadro 2.

El nuevo Presidente de la República anunció que se pondrá

al frente de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

y que impulsará una Política Nacional de Justicia,

Seguridad Pública y Convivencia, la cual está pendiente

de ser presentada185. Además, manifestó que una de las

primeras acciones concretas de su Gobierno será iniciar

un proceso de depuración al interior de la PNC186, lo

cual se destaca como muy positivo, dadas las anomalías al

interior de la corporación policial que han sido señaladas

en este eje. En la misma línea, el nuevo Vicepresidente

mencionó que debe priorizarse la mejora del trabajo

conjunto entre la PNC, la FGR y el sistema judicial, para

que los delincuentes no sigan quedando en libertad

por fallas entre las instituciones.

Por su parte, el nuevo Ministro de Justicia y Seguridad

Pública se refirió a la tregua y declaró que “el

Gobierno no puede negociar con las pandillas”, por

lo que su “política de seguridad no está en función de

los acuerdos entre pandillas187”. Aseguró que sí estarían

Ministerio de Justicia y Seguridad Pública Ministro: Benito Antonio Lara

Viceministro: Antonio Juan Javier Martínez Escobar (continuó en el cargo)

Ministerio de la Defensa Nacional Ministro: Gral. David Munguía Payés (continuó en el cargo)

Viceministro: Gral. Jaime Leonardo Parada (continuó en el cargo)

Dirección General de la Policía Nacional Civil Director General: Mauricio Ramírez Landaverde

Subdirector General: Howard Augusto Cotto

Dirección General de Centros Penales Director: Rodil Fernando Hernández Somoza (continuó en el cargo)

Academia Nacional de Seguridad Pública Director: Jaime Martínez Ventura (continuó en el cargo)

Organismo de Inteligencia del Estado Director: Edgar Lizama Rivera

Fuente: elaboración propia con base en datos corroborados por distintos medios de comunicación

Cuadro 2. Nuevo gabinete de seguridad 2014-2019

52


institucional


dispuestos a seguir con el nuevo proceso de pacificación anunciado en abril de 2014, por el

ahora expresidente Funes, tema que se desarrolló en el apartado 2.1.1 del presente eje188.

Asimismo, estableció que las dos prioridades para el nuevo Gobierno serán la disminución de

los homicidios y de las extorsiones189.

Cabe destacar que según la anteriormente citada encuesta realizada por el IUDOP, el

Ministerio de Justicia y Seguridad Pública fue la cartera peor evaluada del Gobierno

anterior, obteniendo una nota de 5.93190, por lo que el nuevo Ministro se enfrentará a un

enorme reto. Se le dará seguimiento a las nuevas acciones emprendidas por el Gobierno en

futuras entregas de este informe.

9. CONCLUSIONES• El alza en la tasa de homicidios en los últimos meses del semestre ha superado las cifras del

período previo a la tregua, así como las del semestre anterior, por lo que la misma no ha

sido sostenible, además de que carece de un marco de transparencia e institucionalidad.

• Debe profesionalizarse la labor de las instituciones encargadas de enfrentar el problema

de la inseguridad ciudadana, incluyendo una mejora en los sistemas de ingreso, control y

depuración al interior de las mismas.

• Debe fortalecerse la coordinación interinstitucional entre las entidades que intervienen en

el sistema de justicia penal, con el objeto reducir de forma efectiva la alta impunidad que

existe en el país.

• Es importante que el actual Gobierno implemente una política efectiva para enfrentar el

problema de la criminalidad, que tenga un enfoque integral de prevención, combate al

crimen y rehabilitación, que reduzca la impunidad.

53

EstudiosLegales

EJE CLIMA DE NEGOCIOS YLEGISLACIÓN COMERCIAL

54

Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014


institucional

1. INTRODUCCIÓN

CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL

Luego de cinco años de gestión presidencial, si bien el

país mantiene un grado de libertad que garantiza a la

ciudadanía el respeto de sus derechos fundamentales, el

Gobierno tuvo deficiencias en las áreas de crecimiento

económico y generación de empleos debido al continuo

deterioro en los indicadores internacionales, la falta de

concreción de proyectos estratégicos de infraestructura,

los pocos avances significativos en cuanto a políticas

integrales que dinamizaran la economía y atrajeran

la inversión extranjera, y al desfavorable clima de

concertación con el sector privado1. No obstante, es

positivo el programa de cooperación del Asocio para

el Crecimiento con el Gobierno de Estados Unidos, la

inminente suscripción del Fomilenio II, y la aprobación de

algunas leyes que promueven la inversión, tal como la Ley

Especial de Asocios Público Privados (Ley APP).

El respeto a la institucionalidad, la transparencia en

la gestión pública y en los negocios, y la seguridad

ciudadana están íntimamente relacionados con la

generación de un clima de negocios favorable para la

creación de oportunidades, que puede ser definido como

“el entorno de políticas, instituciones y conductas tanto

actuales como esperadas, que influyen en los retornos

y riesgos asociados con la inversión”2. Un entorno

empresarial favorable conduce a mejores estándares

de vida, a un mejor desempeño del sector privado, a

mayor inversión local y más oportunidades de empleo3,

y entender esto es especialmente importante debido al

inicio de una nueva gestión presidencial. En esta sección

del Informe de Coyuntura Legal e Institucional se describe

la regulación y el desempeño institucional relacionados

con las condiciones de inversión en el país.

En primer lugar, se recalca la necesidad de completar

los requisitos para suscribir el Fomilenio II, de mejorar

la efectividad del Asocio para el Crecimiento y, en el

inicio de una nueva gestión presidencial, de consolidar

espacios de diálogo sincero y fructífero para la

solución de los obstáculos al clima de negocios: la

delincuencia y la incertidumbre.

En segundo lugar, en cuanto a la legislación para

los negocios, durante este semestre se destaca: la

aprobación de las reformas al marco jurídico de

asocios público privados y de la ley de creación de

PROESA; los obstáculos en los puntos fronterizos; y

la presentación de una nueva reforma tributaria, con

algunos defectos constitucionales y sin un abordaje

integral de la situación del país.

Finalmente, tal como el influyente politólogo Francis

Fukuyama señala “uno de los mayores déficits en la

región, ahora que es democrática en bloque, pasa por

la mala administración burocrática de sus Estados”,4

este aspecto es abordado en la última sección,

donde se insiste en la necesidad de aprobar una ley

de procedimientos administrativos, una norma que

regule las relaciones entre la administración pública

y la ciudadanía, y una política integral de mejora

regulatoria y simplificación de trámites. Además, se

reitera la urgencia de una nueva política del servicio

civil, que incluya la renovación de su marco legal, para

asegurar que el servicio público sea orientado a las

necesidades de la ciudadanía y preservar la estabilidad

de los funcionarios.

55

2. INDICADORES DE PAÍS

En enero de 2014, la Fundación Heritage publicó el Índice

de Libertad Económica 2014, que evalúa, en 178 países

y en una escala de 1 a 100 -siendo 1 la mejor posición

y 100 la peor-, diversas perspectivas de la libertad, por

ejemplo, la libertad para invertir, libertad laboral, la falta

de corrupción, entre otras. En esta edición, El Salvador

obtuvo la posición 59, 26 posiciones menos que en 2008

FUSADES publica trimestralmente la Encuesta Dinámica

Empresarial, que mide el comportamiento de la actividad

económica a nivel nacional, y en los últimos cinco años

destaca la delincuencia, el bajo ritmo de la economía

y la incertidumbre como los principales factores que

afectan el clima de inversión en el país, gráfica 26. Por

otra parte, el documento del Encuentro Nacional de

la Empresa Privada 2014, evento organizado por la

Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP),

advierte que los principales factores identificados

que afectan la inversión privada son: la incertidumbre

política, falta de cumplimiento de las reglas del juego,

excesiva e ineficiente regulación, burocracia, pérdida de

competitividad, entre otros7.

A manera de ejemplo de incertidumbre, distintas

gremiales empresariales se pronunciaron reprobando

las acusaciones públicas del Órgano Ejecutivo sobre

supuestos incumplimientos de ciertas empresas

extranjeras a las condiciones establecidas en un programa

de incentivos a la inversión, el Fideicomiso Especial

para la Creación de Empleos en Sectores Productivos

Estratégicos. Esta actuación gubernamental generó

preocupación en el sector empresarial debido al juicio

público, sin haber iniciado un proceso judicial y sin una

investigación por parte de las autoridades competentes8.

Además, la anterior gestión presidencial se caracterizó

por ser un período en el cual hubo un alejamiento entre el

Órgano Ejecutivo y el sector privado, debido a la falta de

diálogo constructivo en temas importantes, tales como

reformas tributarias, gasto social, entre otros9.

y 6 posiciones menos que en 2013, y actualmente Chile

encabeza a los países de América Latina con la posición

7 y Costa Rica a los países centroamericanos con la

53 y después se ubican Panamá (71), Guatemala (83),

Nicaragua (102) y Honduras (112), gráfica 15. Al analizar

el reporte, se advierte que el puntaje de El Salvador ha

disminuido constantemente desde 2008, pasando de 69.2

a 66.2 puntos, y este retroceso se debe al deterioro de las

libertades fiscales y empresariales, a pesar de las mejoras

en libertad monetaria, laboral y otras.

EstudiosLegales

Gráfica 1. Ranking de países en el Índice de Libertad Económica 2014

Venezuela

Honduras

Nicaragua

Guatemala

Panamá

El Salvador

Costa Rica

Uruguay

Colombia

Chile

0 50 100 150 200

Fuente: Heritage Foundation, 2014.

56



institucional

Gráfica 2. Factores que los empresarios consideran que afectan el clima de inversión, porcentaje de empresas

Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, 2014, FUSADES.

La falta de seguridad ciudadana afecta el funcionamiento

de las empresas y a la economía en general, por ejemplo,

las gremiales empresariales han manifestado que “los

empresarios nos dicen que este es un país sumamente

violento, un país donde no existe seguridad y donde hay

una libertad del accionar delincuencial muy grande. Lo

que nos preocupa mucho es que los pequeños empresarios

están vendiendo sus negocios y se están retirando y están

saliendo del país10”, más información sobre este tema se

desarrolla en la sección combate a la criminalidad del eje

de Seguridad Ciudadana de este informe.

Además, entre enero y julio de 2014, las empresas

internacionales calificadoras de riesgo al analizar la

razón principal del bajo crecimiento económico del país,

señalaron como una de las principales razones la baja

inversión privada en El Salvador y el problema causado

por la “incapacidad del sector privado y la izquierda de

crear los consensos mínimos para que haya más inversión”,

y es que, a pesar del escenario positivo de diálogo que se

abrió con el inicio de la gestión del nuevo Presidente de

la República, Fitch Ratings considera que “es demasiado

temprano para predecir que tal diálogo pueda resultar en la

mejora de inversiones y de las perspectivas de crecimiento

económico sobre el actual período de gobierno11”. En

igual sentido, algunos miembros del sector empresarial

han expresado que “el mensaje principal al final es dejen

de pelearse tanto, dejen de criticarse tanto y destruirse,

únanse y sáquennos adelante12”. Al respecto, se destaca

la invitación al diálogo y concertación del nuevo

Presidente de la República y una nueva propuesta de

espacios de diálogo institucional, donde se incluye el

replanteamiento del Consejo Económico Social junto con

el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,

que permita crear un diálogo sincero y cuyos resultados

generen compromisos de largo plazo.13

Para abordar estas dificultades, se destacan las siguientes

iniciativas que pueden facilitar la generación de los

consensos claves para superar los obstáculos del clima

de negocios y generar las condiciones propicias para

mayor inversión privada, más empleos y bienestar para la

sociedad salvadoreña:

05

101520253035404550556065

2008

I II III IV

2009

I II III IV

2010

I II III IV

2011

I II III IV

2012

I II III IV

2013

I II III IV

2014

I II

Delincuencia

Ciclo Económico

Bajo nivel de actividad

Falta de inversión

Incertidumbre política /económica

57

a) Asocio para el Crecimiento

EstudiosLegales

En su discurso inaugural, del 1 de junio de 2014, el nuevo

Presidente de la República destacó que “el Asocio para

el Crecimiento representa un eficaz plan que le brinda a El

Salvador más posibilidades de hacer crecer su economía,

reducir sus vulnerabilidades, disminuir la inseguridad y

generar mayor inclusión14”. Asimismo, la Embajadora

de los Estados Unidos reiteró el objetivo del Asocio: “a

través del Asocio para el Crecimiento, Estados Unidos está

preparado para apoyar a los salvadoreños en el trabajo de

fortalecer a sus comunidades, reducir la violencia y generar

empleo. Compartimos el interés de crear un país más

próspero y pacífico, y un futuro más prometedor para todo

el pueblo cuscatleco”. 15

El Consejo Nacional para el Crecimiento es una instancia

consultiva del Gobierno, parte del Asocio para el

Crecimiento, y que surge con la finalidad de fomentar un

clima de confianza, comunicación franca y colaboración

entre Gobierno y sector empresarial. Actualmente es

el único espacio de diálogo público privado activo y

comprometido con superar los obstáculos al crecimiento

económico del país. En palabras del nuevo Secretario

Técnico y de Planificación “esta es una iniciativa que tiene

el propósito de contribuir a la solución de los problemas

estratégicos del país, particularmente el tema del

crecimiento16”, y por ello es positiva la continuidad de

los miembros del sector privado en el Consejo, en este

cambio de administración, porque facilita la transición

con los nuevos representantes del sector público y

asegura un seguimiento a la agenda de promoción de

la inversión, debidamente ajustada a los nuevos planes

gubernamentales.

En esta nueva etapa, será importante que el Consejo

Nacional para el Crecimiento logre mayor incidencia

en la agenda nacional y asegure efectivamente el

cumplimiento de sus principales objetivos: proponer

iniciativas para la superación de los obstáculos al

crecimiento económico y fomentar un clima de negocios

atractivo para la inversión nacional e internacional.

En mayo de 2014, se publicó el Quinto Informe Semestral

del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, en

el cual se señala que El Salvador aún tiene el reto de

mejorar en su estrategia para atraer y promover la

inversión extranjera directa y convertir al país en un

lugar más atractivo para la inversión extranjera, este

es uno de los aspectos que como país debemos seguir

trabajando, cuadro 117. Asimismo, debido a que el Plan

de Acción se encuentra a la mitad de su período de

duración, es pertinente evaluar los indicadores de las

metas para adecuarlos a la realidad del país, a los retos

del nuevo Gobierno, y asegurar la superación de la baja

productividad del sector transable (por ejemplo, el sector

exportador y el turismo).

58

Restricción 2: Baja productividad en el sector transable Estado

1. Facilitar el establecimiento de un Consejo para el Crecimiento para promover un ambiente de con�anza y mejorar el clima de negocios e inversiones en actividades o sectores considerados como estratégicos.

En la meta

2. Reducir los costos de las empresas debido a la infraestructura para mejorar su competitividad.

En la meta

3. Mejorar la calidad del sistema educativo con el �n de crear una fuerza laboral que sea más altamente cali�cada y preparada tecnológicamente.

En la meta

4. Elevar los ingresos �scales (netos) al 16 por ciento del PIB para el 2015 y utilizar los recursos públicos de manera e�ciente y transparente.

En la meta

5. Apoyar una estrategia para atraer y promover la inversión extranjera directa y convertir a El Salvador en un lugar más atractivo para la inversión extranjera.

Bajo la meta

6. Superar la baja productividad mediante la transformación de los factores de producción del sector de transables.

En la meta



institucional

Además, en el discurso inaugural el Presidente de la

República mencionó que “para generar más confianza

en los empresarios, vamos a seguir fortaleciendo las

instituciones, trabajando con reglas claras y continuaremos

garantizando la seguridad jurídica del país. Sabemos que

el apoyo al sector privado permitirá multiplicar de manera

acelerada el empleo, dinamizar la economía y fortalecer

el tejido empresarial. Nuestro sueño compartido debe ser

un El Salvador productivo y competitivo, presente en los

mercados globales”.

Finalmente, se destaca que el 11 de junio, el

Vicepresidente de la República fue nombrado

Comisionado Presidencial para la Promoción y Desarrollo

de la Inversión Pública y Privada, con el objetivo

de promover un mayor cumplimiento del ejercicio

presupuestario e impulsar la realización de los proyectos

de asocios público privados18. Este nombramiento

podría ser una pieza fundamental para una renovación

de la política de promoción de inversiones y generación

de empleo, que permita coordinar a las instituciones que

tengan relación con el clima de inversión (por ejemplo:

medio ambiente, migración, aduanas, PROESA, entre

otras) en aras de contar con una visión integral en pro de

mejorar el clima de negocios y su legislación.

Cuadro 1. Quinto Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento.

Fuente: Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, de noviembre de 2013 a mayo de 2014.

59

EstudiosLegales

3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS3.1 Fomento a la inversión

3.1.1 Leyes para los asocios público privados

La Corporación del Reto del Milenio, entidad de

cooperación del Gobierno de los Estados Unidos,

pospuso la firma de Fomilenio II y durante este semestre

la Embajadora de los Estados Unidos reiteró que “el

convenio (para Fomilenio II) se firmará cuando estén

presentes todas las condiciones para que la inversión,

que es considerable, sea exitosa. Estamos trabajando

para poder desarrollar esas condiciones, que todavía no

están totalmente maduras19”, y durante este semestre,

continuó la discusión sobre los temas pendientes para la

suscripción del Convenio de Fomilenio II:

1. Aprobación de reformas a la Ley APP, desarrolladas

más adelante.

2. Reformas a la Ley Contra el Lavado de Dinero y

Activos, para incluir una regulación especial para las

personas expuestas políticamente, analizadas en el

eje de Seguridad Ciudadana de este informe.

3. Modificación a las “Disposiciones especiales y

transitorias para el fomento de la producción de

granos básicos”, para garantizar que el proceso de

licitación del Ministerio de Agricultura y Ganadería

para la compra de semillas de frijol y maíz sea

consistente con el Tratado de Libre Comercio

entre Centroamérica, Estados Unidos y República

Dominicana (CAFTA-DR, por sus siglas en inglés).

Los avances de este semestre fueron la aprobación de

las reformas a la Ley APP y el compromiso de aplicar un

mecanismo de licitación para la compra de semillas que

supere la violación al CAFTA-DR. Al cierre de este informe,

siguen pendientes las reformas a la Ley Contra el Lavado

de Dinero y Activos, para que responda completamente a

los estándares internacionales20.

Es importante destacar que Fomilenio es una

oportunidad que tiene el país para impulsar proyectos

que ayuden a mejorar el clima de negocios, ya que

permitirá por una parte, concretar un proyecto

importante para la mejora regulatoria y simplificación

administrativa, así como destinar fondos para el

fortalecimiento de PROESA, institución encargada del

fomento de las inversiones, exportaciones y asocios

público privados. Adicionalmente, se contará con fondos

para capacitar a los funcionarios públicos en esquemas

novedosos de inversión, como los asocios público

privados, que constituyen una posibilidad importante

de optimizar los fondos del Estado, ante la delicada

situación fiscal del país.

El 17 de junio de 2013 entró en vigor la Ley APP, que

brinda las reglas para ejecutar proyectos de infraes-

tructura pública y proveer servicios públicos con la

participación del sector privado; no obstante, presentaba

debilidades importantes que no permitían que fuera una

ley funcional, competitiva ni atractiva para promover

inversiones en este tipo de proyectos.

Por ello, el Consejo Nacional para el Crecimiento, Secretaría

Técnica de la Presidencia y FUSADES, entre otras entidades,

consideraron urgente la aprobación de reformas a la Ley

APP que proponían modificaciones a la institucionalidad,

reglas claras para la aprobación legislativa, ampliación

del techo fiscal, revisión de exclusiones, aclaración en el

arbitraje y mayores niveles de transparencia, para contar

con una ley competitiva que nos permitiera brindar las

condiciones institucionales y legales adecuadas para la

realización de proyectos estratégicos de país21. Además,

estas reformas constituían un requisito previo para

aprovechar iniciativas importantes como el Asocio para el

Crecimiento y el Fomilenio II22.

El 25 de abril de 2014, la Asamblea Legislativa aprobó las

reformas a la Ley APP, que son importantes y mejoran la

ley vigente al fortalecer su institucionalidad, incrementar

b) Fomilenio II

60



institucional

el techo fiscal, aclarar el tema del arbitraje y dotar de

mayores niveles de transparencia en los procesos de

licitación en proyectos de APP23. No obstante, no se

logró superar uno de los obstáculos más relevantes:

la doble aprobación de la Asamblea Legislativa en los

procesos de licitación de los proyectos de APP, lo cual

implica mayores niveles de burocracia y un precedente

en el cual el Órgano Legislativo interviene en un mayor

grado al que manda la Constitución para los procesos

de concesión24 y es una muestra más “del fenómeno de

resistencia a aprobar buenas leyes” y que “los expertos

consideran que se eleva el riesgo de corrupción y se

imaginan desfilando en los pasillos legislativos a los sujetos

del maletín negro”25.

Las reformas a la Ley APP van acompañadas de la Ley

de PROESA, normativa aprobada el 9 de abril y que

garantizaría la implementación efectiva de la política

de APP, por medio de una institucionalidad fuerte

y permanente, participación del sector privado y

liderazgo dentro del sector público26. Para el segundo

semestre de 2014, se dará seguimiento a la elaboración

y publicación de los reglamentos de ambos cuerpos

legales, que deberán detallar el proceso de presentación

de los proyectos a la Asamblea Legislativa, elementos

que deben contener los contratos, desarrollar los

criterios de evaluación de los proyectos, los mecanismos

de coordinación entre todas las instituciones públicas

relacionadas (Ministerio de Hacienda, PROESA, entidad

contratante, etc.), entre otras medidas.

El nuevo reto de PROESA es contar con los mejores

funcionarios en los distintos cargos, que permitan hacer

de ella una institución líder en temas de inversión,

exportación y APP. Un nombramiento estratégico es del

presidente de PROESA, ya que será quien liderará dicha

institución, por lo que debe ser una persona con visión

de mundo, líder en temas de promoción y venta de país,

y un estratega de políticas de largo plazo. Además, se

considera un nombramiento clave para fomentar las

exportaciones, inversiones y los APP, por lo que debe ser

una persona capaz de posicionar a PROESA nuevamente

como una agencia pionera en temas de inversiones y

aliada estratégica para los inversionistas. Finalmente,

en la medida que PROESA se continúe fortaleciendo

por medio de cuadros técnicos multidisciplinarios y con

los recursos suficientes, se podrá garantizar una mejor

cartera de proyectos estratégicos de país que no solo

abonen al desarrollo económico nacional, sino también

que den mayor holgura a las finanzas públicas27.

A finales de 2012, el Gobierno promovió la aprobación

de un paquete de leyes proinversión con el objetivo de

brindar seguridad jurídica y dinamizar la economía. Al

cierre de este informe, se han aprobado la mayoría de

estas normas, pero siguen pendientes los proyectos de

legislación sobre la firma electrónica y los incentivos a la

inversión, cuadro 2.

En cuanto a la legislación pendiente, se destaca:

A) Ley de Firma Electrónica

El proyecto de Ley de Firma Electrónica brinda valor

legal a los mecanismos tecnológicos que se asemejan

a la firma autógrafa y cuyo objetivo es contribuir a la

reducción de los costos de hacer negocios y fomentar

las inversiones a través de la facilitación de trámites,

así como a brindar mayor certeza en las relaciones

comerciales y sociales realizadas en las nuevas

plataformas tecnológicas.

Uno de los principales obstáculos en la discusión

legislativa es la autoridad competente para supervisar

a los proveedores de las firmas electrónicas, dado que

el proyecto de ley asigna a la SIGET, mientras que otros

proponen que sea el CNR; sin embargo, la Iniciativa

para la Competitividad y otras entidades consideran

que la SIGET es la institución más adecuada debido a

las capacidades técnicas, la similitud de supervisión en

otros ámbitos, las obligaciones asignadas por la ley y la

renuencia del CNR dado que escapa de sus fines28. Por

3.1.2 Paquete de leyes proinversión

61

Ley de Garantía Mobiliaria 7/1/2013 19/09/2013

Reformas a la Ley de Zonas Francas Industriales y de

Comercialización

18/10/2012 21/02/2013

Reformas a la Ley de Servicios Internacionales 18/10/2012 24/01/2013

Ley de Firma Electrónica 18/10/2012 Pendiente

Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones 18/10/2012 Pendiente

Leyes Presentación Aprobación

Reformas a la Ley APP 23/08/2013 25/04/2014

Ley de Fomento y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa 14/2/2013 25/04/2014

Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e

Inversiones de El Salvador (Ley de PROESA)

23/08/2013 9/04/2014

Ley para la Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción 23/03/2013 30/10/2013

EstudiosLegales

tanto, es preciso que durante el siguiente semestre se

promueva su discusión y aprobación legislativa, previo a

considerar estos aspectos: aclarar los efectos de la firma

electrónica certificada, modificar la tasa de supervisión y

eliminar el pliego tarifario.

B) Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones

La iniciativa de Ley de Estabilidad Jurídica para las

Inversiones, que continúa en discusión en la Comisión

de Economía de la Asamblea Legislativa, tiene como

objetivo la promoción de inversiones nacionales y

extranjeras, ante los bajos niveles de inversión en el país.

Esta normativa, basada en la experiencia de Colombia,

Chile y Perú, crea un contrato de estabilidad jurídica,

que brindaría certeza de la regulación que aplicaría a los

proyectos de inversión que se acojan a esta ley.

Es importante destacar que, si bien es una buena

iniciativa, no es la panacea para solventar los problemas

actuales de falta de certidumbre jurídica, y es necesario

señalar que esta normativa tiene disposiciones que

pueden mejorarse, por ejemplo: 1) no limitar la ley a

ciertos sectores, 2) reducir el monto de inversión mínima

a un millón de dólares, 3) poder estabilizar disposiciones

que sean de vital importancia para la inversión en

cuestión, 4) definir la institucionalidad que será la

responsable de la administración de los contratos de

estabilidad jurídica y 5) modificar el nombre de la ley

para evitar equívocos.

Además, la Superintendencia de Competencia,

PROESA, la Iniciativa para la Competitividad y la Cámara

Americana de Comercio (AMCHAM) han expresado las

siguientes observaciones: 1) justificación del beneficio

otorgado por la ley, 2) ampliación de beneficios, 3)

montos de inversión muy altos, 4) la falta de incentivo

al empleo, entre otras29. Es importante que la Comisión

de Economía retome las propuestas presentadas, para

que se convierta en una herramienta atractiva para

los inversionistas y, a su vez, sirva de incentivo para

promover mayores niveles de inversión en el país.

Cuadro 2. Proyectos de ley para la promoción de la inversión

Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial y el Observatorio Legislativo.

62



institucional

En cuanto al resto de leyes aprobadas, el reto es

asegurar una efectiva implementación para generar

beneficiosos resultados para la ciudadanía. Al respecto

se comenta:

A) Ley para la Agilización de Trámites de los Proyectos

de Construcción

Una de las principales innovaciones de esta ley es la

incorporación de la regla del silencio administrativo en

sentido positivo -es decir que si la ciudadanía presenta

una petición y no recibe una respuesta en un plazo

establecido, se tiene por aceptada la petición- y la

creación de la Oficina de Integración de Trámites de

Urbanización y Construcción, para asegurar su aplicación.

Según datos proporcionados por la Unidad de Acceso a

la Información Pública del Ministerio de Obras Públicas,

no han sido nombrados los delegados del Gobierno en

la Oficina antes mencionada, aunque se han realizado

dos reuniones para explicar el contenido de la ley al

personal técnico de las instituciones. Además, dicha

Oficina aún no ha aplicado el silencio administrativo y

registra 75 solicitudes de distintos trámites de proyectos

de construcción30. Sin embargo, representantes de la

Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción

han señalado que las instituciones públicas no están

aplicando efectivamente la ley, por ejemplo: advierten

la falta de notificación por parte de las instituciones

a la Oficina, cuando reciben una nueva solicitud para

un trámite, y por ello no se puede exigir la aplicación

del silencio administrativo; la falta de cumplimiento

de los plazos porque creen que es opcional su

cumplimiento; falta de conocimiento de la ley, etc.31

El reto para el siguiente semestre es superar estas

circunstancias, mediante programas para capacitación a

los funcionarios de las oficinas técnicas y medios para la

coordinación institucional.

B) Ley de Garantía Mobiliaria

La Ley de Garantía Mobiliaria establece la creación de

una nueva prenda que facilita el acceso al crédito; no

obstante, entidades como el Centro de Estudios Jurídicos

advierten la falta de divulgación de los cambios legales y

beneficios de esta nueva figura jurídica32. Actualmente,

el Ministerio de Economía (MINEC) debe aprovechar

la colaboración de la OEA para mejorar la difusión de

esta normativa y facilitar la implementación de los

registros, antes del 15 de octubre, y la aprobación del

reglamento33.

C) Ley de Fomento y Desarrollo para la Micro y

Pequeña Empresa

La ley crea el Sistema Nacional para el Desarrollo de la

Micro y Pequeña Empresa, que promueve el desarrollo

de este sector empresarial, y entre sus principales

beneficios concretos destacan: creación de una ventanilla

única para trámites relacionados con estas empresas;

obligación de las instituciones públicas de pagar en 30

días los bienes y servicios adquiridos a estas empresas; y

la conformación de un programa de garantías.

En 2012 se discutió este proyecto de ley en el CES, y se

advirtieron las siguientes deficiencias: la legalización

innecesaria de medidas organizativas, la falta de

definición de programas, una excesiva institucionalidad

para su implementación y la dificultad de asegurar la

sostenibilidad financiera de sus apoyos financieros34.

Sin embargo, la discusión de la ley no resolvió estas

deficiencias.

Finalmente, la agenda de reformas normativas para

mejorar el clima de negocios debe continuar y a

continuación se proponen algunos temas para la

discusión pública35:

• Arbitraje: la Secretaría Técnica de la Presidencia

recibió una propuesta de un nuevo marco normativo

de esta materia, presentada por la Red de Arbitraje,

conformada por el Club Español del Arbitraje, Centro

de Estudios Jurídicos, Fusades, ADESA y Centro de

Mediación y Arbitraje de la Cámara de Comercio e

Industria de El Salvador.

• Inicio de empresas: la reducción del costo para

63

EstudiosLegales

3.1.3 Normativa de comercio internacional

3.1.4 Aduanas

Luego de la entrada en vigencia del Acuerdo de

Asociación entre Europa y Centroamérica, el primer

acuerdo entre regiones, el reto es que Centroamérica

logre armonizar y homologar los intereses regionales

para el aprovechamiento del Acuerdo con la Unión

Europea, y por ejemplo, debe institucionalizar los

mecanismos para cumplir los compromisos a corto plazo

adquiridos en el tema de comercio regional, tales como la

armonización de la normativa comercial, administración

aduanera y política de comercio exterior36.

En cuanto a la aplicación del CAFTA-DR, se destacan los

siguientes acontecimientos37:

El Foro Económico Mundial publicó el reporte Global

Enabling Trade 2014, que evalúa la facilidad para

realizar importaciones y exportaciones en 138 países,

• El arbitraje iniciado por Costa Rica contra El Salvador

por la no aplicación de preferencias arancelarias

a diversos productos, tales como: llantas, jugos,

preparaciones de frutas y atún. Según el Ministerio

de Comercio Exterior de Costa Rica, las discrepancias

surgen en el momento en que El Salvador ha

interpretado que solamente “está en obligación

de aplicar el trato arancelario preferencial a las

mercancías originarias procedentes de Estados

Unidos”, mientras que Costa Rica alega que las

disposiciones del tratado son de aplicación entre

todos los países parte del CAFTA-DR.

• La opinión emitida por la Corte Centroamericana de

Justicia ante la aplicación del CAFTA-DR.

• Una violación al limitar la libre competencia de

proveedores, por medio de compra directa y evadir

las disposiciones de la Ley de Adquisiciones y

Contrataciones de la Administración Pública (LACAP),

mediante la aprobación de las “Disposiciones

especiales y transitorias para el fomento de la

producción de granos básicos”, vulnerando lo

establecido sobre compras públicas en el Capítulo 9

del CAFTA-DR.

Cabe señalar que continúa pendiente la resolución

de los procesos de inconstitucionalidad 27-2007 y

7-2006 que cuestionan algunas disposiciones del

tratado comercial por, supuestamente, vulnerar el

marco constitucional de igualdad, derechos laborales e

integración centroamericana.

Entre otros temas relacionados, el MINEC ha iniciado

la discusión del anteproyecto de Ley de Defensa

Comercial, como un mecanismo legal de protección

a los productores nacionales frente a actuaciones de

otros Estados en el comercio internacional, y que busca

integrar en un solo instrumento legal: las prácticas

desleales de comercio (dumping y subsidios), las medidas

de salvaguardia, y la entidad competente de la aplicación

de las medidas de defensa comercial. Esta normativa

se encuentra en fase de consulta y la Superintendencia

de Competencia realizó algunas recomendaciones para

mejorar la coherencia jurídica del proyecto38. Se espera

que se inicie una discusión pública sobre esta iniciativa

debido a la importancia del tema, y se dará seguimiento

durante el siguiente semestre.

iniciar una sociedad anónima es una práctica

internacional común, que incentiva la actividad

económica e impacta positivamente la posición en

los indicadores.

• Gobierno corporativo: el Banco Mundial ha

elaborado un proyecto con mayores reglas de

transparencia de las sociedades anónimas para

facilitar la gestión interna, proteger los derechos de

las partes minoritarias y proteger los intereses de

terceros interesados.

• Insolvencia empresarial: el Banco Mundial realizó

un diagnóstico y revisó un anteproyecto de ley,

elaborado con la colaboración de USAID, para

reformar el Código de Comercio y crear un régimen

legal que equilibre los derechos de los acreedores y

la viabilidad económica de las empresas.

64



institucional

• El 16 de enero, la Asamblea Legislativa aprobó

las “Disposiciones Excepcionales y Transitorias,

Aplicables a la Ley de Simplificación Aduanera” que

suspenden el cobro de la tasa por 180 días, debido

a que en el caso de los tránsitos internacionales

de mercancías cuya aduana de partida y destino

están fuera del territorio nacional, aún no habían

efectuado las adecuaciones a sus plataformas

informáticas, a fin de permitir el procesamiento y

transmisión electrónica del pago por la tasa del

servicio de inspección no intrusiva.

• El 23 de enero, la Asamblea Legislativa aprobó

Durante este semestre, la aplicación de los sistemas de

inspección no intrusiva en las aduanas y la restricción

a las exportaciones de frijol son representativos de

prácticas gubernamentales que velan por la seguridad

y el orden económico, también deberían valorar la

promoción del libre comercio de los bienes y servicios

y evitar afectar las evaluaciones en los indicadores

internacionales.

El primer caso es la implementación del sistema de

inspección no intrusiva en las aduanas, con un cobro

de una tasa de $18 por parte de la Dirección General de

Aduanas40. El sistema fue sujeto a un período de pruebas

por cuatro semanas en distintos puntos fronterizos e

inició su completa aplicación el 6 de enero de 2014. En las

primeras semanas del año, se generó demoras y costos

excesivos en el tránsito de mercadería y la detección del

tráfico ilegal de bienes y personas, y además, la Secretaría

de Integración Económica Centroamericana (SIECA) señaló

que las inspecciones no deben provocar retrasos en las

operaciones aduaneras, e incluso Guatemala valoró la

posibilidad de acudir ante la Organización Mundial del

Comercio (OMC) porque esta medida, supuestamente,

violaba el protocolo de integración económica regional41.

Esta situación generó la aprobación de diversos decretos

legislativos para facilitar la implementación de esta

medida42:

siendo 1 la mejor posición y 138 la peor, y para lo cual

mide el clima de negocios, acceso a los mercados,

la administración aduanera, y la infraestructura de

transporte y comunicaciones. En esta edición, el reporte

ubicó a El Salvador en la posición 71, 14 posiciones

menos que en 2010 cuando se evaluó a 125 países,

mientras que actualmente Costa Rica encabeza a los

países centroamericanos en la región ubicándose en la

42, seguido por Panamá (52), Guatemala (62), Nicaragua

(68) y Honduras (85), gráfica 339. Al analizar el reporte, se

advierte que el puntaje de El Salvador no ha cambiado

desde 2010 y el retroceso en las posiciones se debe a la

falta de mejoras en los aspectos evaluados, tales como

la eficiencia y transparencia de la gestión aduanera, la

disponibilidad y calidad de la infraestructura para el

transporte, y el clima de inversión.

Gráfica 3. Ranking de países en el Global Enabling Trade 2014

Fuente: Foro Económico Mundial, 2014.

Venezuela

Honduras

El Salvador

Nicaragua

Guatemala

Uruguay

Panamá

Perú

Costa Rica

Chile

0 20 40 60 80 100 130 140 160

65

EstudiosLegales

una interpretación auténtica de las “Disposiciones

Excepcionales y Transitorias, Aplicables a la

Ley de Simplificación Aduanera” que incluye a

las importaciones, exportaciones y tránsito de

mercancías en la suspensión del cobro; no obstante,

el Presidente de la República vetó, por razones de

inconstitucionalidad, dicho acto legislativo por violar la

seguridad jurídica, dado que el Congreso se extralimitó

en su facultad de interpretar auténticamente el

concepto de “operaciones en tránsito”.

• El 20 de febrero, la Asamblea Legislativa aprobó

una reforma para la suspensión por seis meses del

cobro de la tasa; sin embargo, el Presidente de la

República lo vetó por razones de conveniencia

aduciendo que “no existen más retrasos en las aduanas

y que los tiempos se han normalizado, luego de la

implementación en forma completa del sistema (no

intrusivo) en el mes de enero”, “el servicio de inspección

no intrusiva es del conocimiento del público en general

desde el año 2012, y el Ministerio de Hacienda ha

realizado todos (sic) las acciones necesarias para que su

implementación sea los (sic) más eficiente, involucrando

en dicho proceso la divulgación y aprendizaje del

usuario” y que se generaría un grave desequilibrio

presupuestario para el Estado. De manera que la

tasa ha sido aplicada a los usuarios que realizan

importaciones y exportaciones.

Según datos proporcionados por la Unidad de Acceso

a la Información Pública del Ministerio de Hacienda, el

sistema realiza 306 inspecciones diarias en 5 aduanas

del país. Además, desde el 6 de enero hasta el 31 de

mayo de 2014, se ha aplicado a casi 30,000 usuarios y

ha detectado 3,164 hallazgos de los siguientes tipos:

mercancías no declaradas, diferencia en peso declarado,

error en datos de la declaración de mercancías, error en

datos del medio de transporte, presencia de armas y

personas no declaradas, doble fondo en el contenedor, y

animales no declarados43. No obstante, representantes

del sector privado expresan preocupación por la demora

en la gestión aduanera y el aumento de los costos

Las reformas a la Ley de Competencia, planteadas por la

Superintendencia de Competencia, siguen sin discusión

en la Asamblea Legislativa, y cuando inicie el proceso de

deliberación será preciso realizar las consultas y estudios

necesarios para verificar la conveniencia de las mismas.

Durante este semestre, la Superintendencia realizó

distintas actividades relativas a la protección de la

competencia en el país, y a continuación se destacan las

más importantes46:

ocasionados por problemas de este sistema, tales como

un doble proceso de revisión, recurrentes fallas en la

máquina de rayos X de inspección y la ausencia total de

un plan de contingencia ante imprevistos44.

El segundo caso es la restricción a las exportaciones de

frijol rojo. Debido al incremento en el precio de este

grano básico, los ministerios de Economía y Agricultura

y Ganadería aprobaron un Acuerdo Interministerial

que restringe las exportaciones del 15 de mayo al 15

de agosto de 2014, lo que según el Departamento de

Estudios Económicos de Fusades puede generar una

reducción en el precio, pero afecta el cumplimiento de

los contratos de los exportadores, y es un precedente

negativo de una decisión sin análisis técnico, consulta

con los sectores y sin base legal45. Al cierre del semestre

dicha normativa seguía vigente.

3.1.5 Regulación de libre competencia

66



institucional

• Compras públicas de medicamentos. Al advertir la

publicación de diversas noticias sobre una supuesta

discriminación hacia los proveedores locales de

medicamentos a favor de los extranjeros, se solicitó

al Ministerio de Salud la documentación necesaria

para investigar el carácter competitivo de los

respectivos procesos de contratación.

• Licitaciones públicas. Ante la denuncia de una

entidad pública, se inició un procedimiento

administrativo por una supuesta práctica

anticompetitiva entre competidores al fijar precios

en los procesos de adquisiciones de bienes y

servicios por libre gestión en el sector hotelero.

• Concesiones del espectro radioeléctrico. El 12 de

junio, se publicó un análisis sobre los potenciales

riesgos para el mercado y la competencia que

pudieran surgir a consecuencia de la eventual

adjudicación de porciones del espectro radioeléctrico

de televisión abierta y se recomendó la reforma de la

Ley de Telecomunicaciones.

• Acceso a mercados. Se suscribió un acuerdo con

la Autoridad de Aviación Civil, con el objetivo de

dinamizar la competencia en el mercado de aerolíneas

en el país, a través de la agilización y simplificación de

los trámites para proveer este servicio.

El 14 de mayo de 2014, la Sala de lo Constitucional

admitió una demanda en contra de varios artículos

de la Ley del Presupuesto de Ingresos y Egresos de la

Administración Pública para el ejercicio fiscal 2014, que

crean partidas presupuestarias para Líneas de Trabajo de

Gastos Imprevistos y autorizan las transferencias de otras

partidas hacia la de gastos imprevistos, por la supuesta

violación a los principios de especialidad presupuestaria,

de universalidad y paralelismo de las formas, reconocidos

por los arts. 131 ord. 8°, 142, 167 ord. 3° y 229 Cn47.

Durante el siguiente semestre se dará seguimiento a este

proceso judicial.

El Departamento de Estudios Económicos de FUSADES

analizó el Presupuesto de la Administración Pública del

2014, para verificar el cumplimiento de los principios

de un buen presupuesto y la corrección de las fallas

identificadas previamente, y concluyó que el presupuesto

votado por la Asamblea Legislativa tiene las mismas fallas

observadas en años anteriores: no incluye la totalidad de

los gastos previsibles y no utiliza estimados realistas para

los ingresos proyectados48.

Para superar los obstáculos detectados, el Departamento

de Estudios Económicos de FUSADES recomendó

que la Asamblea Legislativa debería desarrollar una

discusión técnica, amplia y participativa del proyecto de

ley de presupuesto público y fortalecerse y darle más

independencia a la Unidad de Análisis del Presupuesto,

a efecto de que brinde mayor apoyo a la Comisión de

Hacienda y Especial del Presupuesto en el estudio y

discusión del documento presupuestario. Dado que el

presupuesto es un instrumento de enorme relevancia

para la población, debe brindarse la oportunidad de

realizar aportes a quienes deseen participar en el proceso

de discusión, como corresponde en una sociedad

democrática, evitando aprobar el presupuesto de manera

rápida, sin discusión y con deficiencias constitucionales.

En octubre de 2012, al momento de solicitar la

autorización para la emisión de bonos por $800

millones, el Ministerio de Hacienda firmó el “Acuerdo

para la Sostenibilidad Fiscal en El Salvador” y asumió el

compromiso de elaborar una Ley de Responsabilidad

Fiscal. Este tipo de normativa contiene un conjunto

de reglas numéricas y procedimientales que brindan

certeza en la elaboración del presupuesto público, la

administración de recursos y los gastos. A pesar de la

importancia de la ley y de finalizar su elaboración en

noviembre de 2013, según el informe semestral del

Asocio para el Crecimiento, este proyecto de ley fue

3.2 Finanzas públicas y aspectos tributarios

3.2.1 Regulación presupuestaria

67

EstudiosLegales

presentado a la Asamblea Legislativa en abril de 2014,

junto a una nueva solicitud de autorización para la

emisión de nuevos bonos49.

Al cierre de este informe, la Asamblea Legislativa aprobó

la autorización para la emisión de nuevos bonos e inició

la discusión del proyecto de ley, el cual para brindar

una completa sostenibilidad fiscal al país deberá incluir

la deuda de las pensiones y mejorar la regulación de la

deuda de corto plazo.

Recientes resoluciones judiciales, planes del Órgano

Ejecutivo y nuevos impuestos, destacan en la

temática de tributos nacionales en el marco de la

deteriorada situación de las finanzas públicas y el

obligatorio respeto a los principios constitucionales de

configuración de los impuestos.

Primero, en mayo de 2014, el Ministerio de Hacienda

presentó un paquete de reformas fiscales, denominado

la “tercera reforma fiscal”, el cual incluía la solicitud de

autorización para la emisión de nuevos bonos, una Ley de

Responsabilidad Fiscal, nuevos impuestos y reformas a la

legislación tributaria (diagrama 1)50. En 2009, la primera

reforma tributaria incluyó la declaración del estado

patrimonial y nuevos impuestos (por ejemplo, uno ad

valórem para algunas bebidas, a primera matrícula de

vehículos e impuesto a ingresos por intereses); y en 2011,

la segunda creó el pago mínimo del impuesto sobre la

renta y aumentó el impuesto sobre la renta a personas

jurídicas y el máximo a pagar para las personas naturales.

De manera general, el Departamento de Estudios

Económicos de FUSADES considera que el conjunto

de propuestas es incompleto debido a que se está

enfocando únicamente en los ingresos tributarios y se

requiere una propuesta integral. Dicho Departamento

señala que la reforma tributaria debe ser sencilla, de

fácil administrar, además de promover la equidad

y tener una base amplia para cumplir con los fines

esperados51.

Además, la nueva propuesta de reforma a la Ley

de Impuesto sobre la Renta podría adolecer de

inconstitucionalidades dado que continúa utilizando

como parámetro las rentas brutas, aspecto que

fue declarado inconstitucional en la sentencia

del 15 de noviembre de 2013 del proceso de

inconstitucionalidad 18-2012. Al cierre de este

Infome se creó una Comisión Técnica para analizar

las propuestas presentadas y presentar soluciones

integrales con visión de largo plazo52.

3.2.2 Tributos nacionales

Diagrama 1. Nueve medidas del paquete de reforma fiscal, 2014.

Fuente: Elaboración propia.

PAQUETE FISCAL· Emisión de títulos valores de crédito por la suma de US$356,255,625.00· Emisión de títulos valores de crédito por la suma de US$800,000,000.00 para convertir la deuda de corto plazo en deuda de mediano y largo plazo· Ley de Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Suntuaria· Ley de Impuesto a las Operaciones Financieras (incluye retención de impuesto para el control de la liquidez)· Reformas a la Ley de Impuesto sobre la Renta (pago mínimo)· Reforma a la Ley de Imprenta· Reforma a la Ley del Libro· Reformas al Código Tributario· Ley de Responsabilidad Fiscal

68



institucional

• El 6 de febrero, declaró inconstitucionales ocho

artículos de la “Ley Especial para la Constitución del

Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes

de Tránsito” (Ley FONAT), y cuatro artículos de su

reglamento por contrariar el principio de equidad

tributaria, específicamente en el principio de

capacidad económica, y el de reserva de ley en

materia tributaria, establecidos en el art. 131 ord. 6°

de la Cn.

• El 19 de marzo, declaró inconstitucionales algunas

disposiciones de la “Ley de Impuesto Específico a

las Llamadas Telefónicas Provenientes del Exterior

que Terminan en El Salvador”, por vulneración del

principio de capacidad económica, como concreción

del principio de equidad tributaria, debido a que es

un caso de doble imposición, no por concurrencia

del mismo hecho imponible en dos impuestos -lo

que no es inconstitucional per se-, sino por gravarse

la misma manifestación de riqueza -el consumo del

servicio de las llamadas provenientes del exterior-,

lo que sí es contrario al principio de capacidad

económica, art. 131 ord. 6º Cn.

• Involucrar a las municipalidades en la formulación e

implementación de los proyectos estratégicos nacionales,

tales como proyectos de asocios público privados y

FOMILENIO II, a través de su participación activa.

• Incorporar los criterios jurisprudenciales al proceso de

elaboración de los impuestos y tasas municipales, y

promover activamente su adecuación a la Constitución.

• Impulsar el rol de la Corporación de Municipalidades de

la República de El Salvador (COMURES) y del Instituto

Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) para que

ayuden a elaborar mejores ordenanzas municipales y

garantizar su constitucionalidad.

Segundo, en relación a las actuaciones de las

entidades públicas, algunas gremiales manifestaron la

preocupación del sector empresarial debido a la petición

de información comercial de carácter confidencial por

parte de la Dirección General de Impuestos Internos,

actos que escapan de sus facultades legales y no es

información relevante para la recaudación estatal53.

Tercero, la Sala de lo Constitucional resolvió dos procesos

de inconstitucionalidad sobre tributos nacionales54:

Desde 2011, en este Informe se ha señalado la existencia

de leyes y ordenanzas sobre tributos municipales que

vulneran la Constitución, principalmente a través de dos

tipos de disposiciones:

3.2.3 Tributos municipales

1. Configuración del impuesto a la actividad económica

que viola el principio de capacidad económica de los

contribuyentes, al cuantificar el impuesto según los

activos de la empresa sin restar los pasivos.

2. En las ordenanzas municipales, la elaboración de

impuestos denominados “tasas municipales”, lo que

infringe el principio de legalidad tributaria.

Durante este semestre, se destaca además la admisión

de una demanda de amparo contra una reforma de

la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios

Municipales del municipio de San Luis Talpa, relativa a los

derechos de uso de suelo y subsuelo, específicamente

el pago de la licencia para construcción, ampliación,

reparación y mejoras, por la presunta vulneración

al derecho de propiedad –por inobservancia del

principio de reserva de ley en materia tributaria– de

la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA)55.

Este es un ejemplo de la falta de coordinación entre

las municipalidades y las entidades públicas para la

realización de proyectos estratégicos nacionales, exigida

por el art. 204 Cn.

Debido a las deficiencias constitucionales detectadas y

con el ánimo de aportar a la construcción de un clima de

negocios favorable y facilitar la ejecución de proyectos

estratégicos en el país, FUSADES, en el Análisis Legal e

Institucional N° 160, realizó las siguientes propuestas56:

69

• Invitar a la sociedad civil, en especial universidades

y asociaciones de abogados, a realizar actividades

de auditoría social de esta temática, desde la

elaboración y aprobación de las leyes y ordenanzas

hasta la jurisprudencia de los tribunales.

• Incorporar herramientas para mejorar la eficacia de la

normativa, por ejemplo la evaluación de impacto de

la normativa y la consulta con la ciudadanía.

• Invitar a las municipalidades como un actor

estratégico en la promoción de inversiones

nacionales, para la generación de más empleo y

bienestar para la ciudadanía.

En los últimos años, existen varios ejemplos de los

problemas de diseño, construcción, concesión y

administración de proyectos de infraestructura pública

en El Salvador, los cuales precisa tomarse en cuenta

para cuantificar el costo real de estas obras -en cuanto

a los fondos públicos invertidos y la duración de los

proyectos-, dado que existe un conjunto de proyectos

estratégicos que podrían realizarse a través de una

obra pública o a través del contrato de APP. Las mejores

prácticas recomiendan realizar los estudios “valor por

dinero” para brindar más elementos a la decisión de

ejecutar un proyecto vía obra pública o APP, debido a

que estos estudios cuantifican los costos y los ingresos

presentes y futuros con base en variables relevantes

(estimaciones, escenarios, proyectos similares ejecutados

en otros países, finanzas públicas, etc.) y ayudan a prever

situaciones, tales como los efectos de una huelga de

trabajadores, el incremento del costo de la materia prima,

los atrasos en la obtención de financiamiento, etc.

El 1 de junio, el nuevo Presidente de la República resaltó

que “a través de la inversión en infraestructura, y con una

visión enfocada en el desarrollo del país, vamos a consolidar

la Estrategia de Movilidad, Logística, Transporte y Puertos.

En ese marco, continuaremos con el proceso de ampliación

del Aeropuerto Monseñor Romero, ampliaremos el Puerto

de Acajutla, construiremos el baipás de San Miguel, y

modernizaremos las aduanas en las fronteras terrestres.

Esto nos permitirá ampliar el comercio y hacer una apuesta

sólida en el sector exportador”.

En relación con una propuesta de estrategia sobre

logística, transporte y puertos, cabe señalar que desde

2013 distintas organizaciones públicas y privadas han

aportado insumos a la construcción de una visión

de El Salvador como centro logístico regional; sin

embargo, dicha política no se concreta. Además, es

oportuno retomar esos proyectos y enfocarse en la

implementación de medidas concretas, tales como:

4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 4.1 Regulación sobre la infraestructura pública

• Ampliación del aeropuerto internacional. El

Gobierno de El Salvador está realizando un estudio

de valor por dinero del proyecto de ampliación

del Aeropuerto Internacional de El Salvador Oscar

Arnulfo Romero y Galdámez, para determinar el

mejor mecanismo de contratación: un asocio público

70



institucional

privado o una contratación de obra pública57.

El estudio brindará relevantes insumos para la

decisión estratégica del país, que tiene el potencial

de transformar el aeropuerto en un promotor de la

reactivación económica del país, facilitar el tránsito

de las personas y potenciar los resultados de los

proyectos de rehabilitación que la CEPA ha realizado

con fondos propios y con la titularización de sus

futuros ingresos.

• Concesión del puerto La Unión Centroamericana.

Durante este semestre el puerto recibió pocos

buques, lo cual no genera ganancias suficientes

para cubrir los costos; por tanto, es urgente agilizar

el proceso de concesión y desarrollo estratégico

de esa infraestructura. El proceso de concesión

del puerto, liderado por CEPA, avanzó lentamente

y desde la aprobación del decreto legislativo que

habilitó la concesión hasta el cierre de este informe,

los logros alcanzados se reducen a tres aspectos:

1) finalización de estudios técnicos, financieros

y legales; 2) la precalificación y diálogo directo

con cuatro empresas interesadas en participar en

la licitación internacional; y 3) la finalización de

las bases de licitación que siguen pendientes de

aprobación por la Autoridad Marítima Portuaria

y la Unidad Normativa de Adquisiciones y

Contrataciones del Ministerio de Hacienda. Las

nuevas autoridades públicas esperan otorgar la

concesión durante el segundo semestre de 2014

y actualmente están realizando las siguientes

actividades: modificación de las bases de

licitación de acuerdo con las observaciones de las

instituciones públicas; preparación de las bases

para la licitación; obtención de financiamiento para

realizar el dragado del canal de acceso; y creación

de un salón de datos para proveer información

sobre los detalles del puerto y el mercado.58

1950, para convertirla en un marco legal más apegado

a la realidad y necesidades actuales del país, entre las

cuales están: modificar la forma de gobernanza de la

Junta Directiva, con el fin de hacerla más ágil y flexible

y permitir nuevos esquemas de asocios con privados

para ciertos proyectos que realiza CEPA59. La Iniciativa

para la Competitividad y otras entidades proponen

una discusión pública sobre esta temática, debido a la

importancia institucional de CEPA para la infraestructura

pública, y se dará seguimiento a dicho esfuerzo durante

el siguiente semestre.60

Durante los últimos años, CEPA ha trabajado en

reformas a su ley de funcionamiento, que data de

La Comisión Ad hoc de la Asamblea Legislativa que

estudia las reformas a la Ley General de Electricidad

no tuvo avances para definir la situación de las

concesiones que están en trámite y el procedimiento

que se seguirá para las nuevas concesiones relativas

a la generación de energía eléctrica a partir de los

recursos hídricos y geotérmicos.61

La Sala de lo Constitucional rechazó una demanda

de inconstitucionalidad contra el acuerdo legislativo

que creó la Comisión especial para investigar todo lo

relacionado con el contrato suscrito entre CEL y ENEL62.

Además, durante este semestre continuó el arbitraje

entre ENEL y el Gobierno de El Salvador ante el Centro

Internacional de Arreglos Relativos a Inversiones

del Banco Mundial, por al menos dos motivos: 1)

incumplimiento del Gobierno de El Salvador de un laudo

arbitral de la Cámara de Comercio Internacional, que

resolvió la distribución de las acciones de la sociedad

LaGeo, S.A. de C.V., empresa generadora de electricidad

a partir de recursos geotérmicos; y, 2) el embargo judicial

a los bienes de ENEL en un proceso penal por los delitos

de peculado y falsedad documental agravada, dentro del

proceso de asociación entre CEL y ENEL.

Al respecto, FUSADES reitera la importancia de

resolver este tipo de problemas, de cumplir los laudos

4.2 Regulación de energía

71

Instituciones 2010 2011 2012 2013 2014

Centro Nacional de Registros 6.4 6.3 6.4 6.3 6.4

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales 5.3 5.5 5.4 5.3 5.4

Ministerio de Agricultura y Ganadería 6.4 6.9 6.8 6.7 6.5

Ministerio de Trabajo y Previsión Social 6.5 6.4 6.4 6.3 6.3

Ministerio de Salud 6.6 6.3 6.4 6.3 6.1

Ministerio de Hacienda 6.8 6.9 6.8 6.9 6.8

MINEC 6.9 6.8 6.8 6.8 6.7

Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones 6.9 6.5 6.7 6.9 6.4

Dirección General de Aduanas 6.6 6.5 6.4 6.3 6.3

Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano 5.5 5.4 5.3 5.7 5.8

rea Metropolitana de San Salvador 5.4 5.6 5.2 5.3 5.5

ANDA 5.8 5.7 5.8 5.7 5.4

Instituto Salvadoreño del Seguro Social 6.7 6.6 6.7 6.8 6.7

Municipalidades 6.8 6.7 6.8 6.8 6.7

DIGESTYC - - 7.6 7.5 7.5

Otras instituciones 6.5 6.6 6.0 6.2 6.5

EstudiosLegales

arbitrales y restablecer el diálogo, con el fin de buscar

entendimientos ante la necesidad de contar con

inversiones exitosas en el parque energético, y dar

ejemplos consistentes y positivos a los inversionistas

nacionales e internacionales de las bondades de

invertir en el país.63

niveles de informalidad, lo que afecta negativamente las

finanzas públicas y el crecimiento económico del país.64

El Índice de la Burocracia evalúa en una escala de 0 a 10

la agilidad de las instituciones públicas para realizar sus

trámites, según las empresas participantes de la Encuesta

Dinámica Empresarial de FUSADES. Desde 2010 hasta

la reciente edición, el Índice destaca como la institución

más ágil a la Dirección General de Estadística y Censos

(DIGESTYC) y como las instituciones más engorrosas al

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la

Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San

Salvador y la Administración Nacional de Acueductos y

Alcantarillados (ANDA), cuadro 3.

Diversos estudios sobre regulación, corrupción y

formalidad, demuestran que los altos niveles de

regulación, en particular si están acompañados por

sustancial discreción y corrupción, conducen a mayores

4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria

Cuadro 3. Índice de agilidad en los permisos o licencias de las instituciones

Pregunta: En general, en una escala de 0 a 10, donde 0 = sumamente engorrosos y 10= sumamente ágil, ¿cómo califica usted el tiempo que tardan los permisos o licencias? Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES.

72



institucional

Francis Fukuyama, el influyente politólogo, advirtió que

“la generación anterior de latinoamericanos peleó por la

democracia frente a dictaduras brutales; esta generación

debe concentrarse en desarrollar una administración

pública de elevada calidad”.

Para traducir a acciones concretas el compromiso

presidencial de “modernizar los mecanismos de

profesionalización y formación permanente de nuestros

funcionarios, a fin de garantizar mayor eficiencia y

mejor atención en los servicios que dan las entidades

gubernamentales” y de “seleccionar e incorporar, del seno

de la sociedad salvadoreña, a un equipo de hombres y

mujeres distinguidos por su capacidad, su compromiso con

el país, idoneidad y honestidad” 66, uno de los principales

retos es dar seguimiento al anteproyecto de Ley de la

Función Pública y asignar a la Secretaría Técnica y de

Planificación como la entidad que dará seguimiento a

este tema trabajado desde 2010 por la Subsecretaría

de Gobernabilidad y Modernización del Estado, del

Gobierno anterior.

Dicho anteproyecto se elaboró y consultó con represen-

tantes de distintos sectores sociales y gubernamentales,

tales como las federaciones sindicales, académicos y

la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y se

El problema de la burocracia persiste y continúa

restando competitividad, por lo que se requiere de

un enfoque sistémico que permita dar soluciones

específicas a un problema multicausal. Es urgente

impulsar y ejecutar efectivamente las iniciativas para

simplificar y modernizar los trámites, así como mejorar

la calidad de la regulación aprobada65 :

• El Gobierno de El Salvador planteó como un

componente del Fomilenio II la mejora del clima

de inversiones, a través de un sistema de mejora

regulatoria que contempla la creación de una

institucionalidad y la aprobación de varios cuerpos

legales, entre los cuales se incluye una Ley de

Procedimientos Administrativos, para brindar

seguridad jurídica a las relaciones de la ciudadanía

con el Estado.

• La suscripción de la “Agenda Global de

Cooperación en Materia de Mejora Regulatoria

y Simplificación de Trámites” con la Comisión

Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) de

México, puede contribuir al fortalecimiento de

las capacidades institucionales en materia de

simplificación de trámites y mejoras regulatorias.

• La propuesta de ANEP de aprobar la Ley de

Procedimientos Administrativos y crear el Instituto

de Facilitación de Trámites, con el objetivo de

regular y eliminar todos aquellos obstáculos

que los administrados enfrentan en su relación

con la administración pública, a través de una

institución de derecho público cuya competencia

será la aplicación uniforme de los procedimientos

administrativos, a fin de resolver los obstáculos que

se originan en la diversidad de criterios en sede

administrativa, y cuyas resoluciones y capacidad

normativa serán de estricto cumplimiento para la

misma administración pública.

• La Iniciativa para la Competitividad ha destacado

dentro de los objetivos de la Mesa de Facilitación

de Trámites la urgencia de la aprobación de

una Ley de Firma Electrónica y una Ley de

Procedimientos Administrativos.

Advertido el consenso sobre el problema y algunas

soluciones, el principal reto de la nueva gestión pública

es promover la aprobación de la legislación necesaria

y asignar a la Secretaría Técnica y de Planificación

la rectoría de la política de mejora regulatoria y el

consecuente apoyo presidencial y recurso administrativo

para que coordine y guíe la mejora regulatoria que

facilite a la administración pública brindar una respuesta

de manera más rápida, coordinada y eficiente a las

demandas y necesidades de la población.

4.4 Profesionalización de los funcionarios

73

EstudiosLegales

fue modificando dicho anteproyecto atendiendo a las

principales inquietudes de los sectores. En términos

generales, el anteproyecto se ajusta al texto de los

convenios y recomendaciones de la OIT en materia de

libertad sindical y negociación colectiva 67; sin embargo,

se deben evaluar los objetivos y la conformación de

las nuevas entidades, con base en la visión estratégica

de la administración pública, así como la creación de

mecanismos que aseguren el cumplimiento efectivo de

sus disposiciones.

Durante este semestre, la Sala de lo Constitucional

resolvió favorablemente varios amparos interpuestos por

empleados públicos por vulneraciones a sus derechos

de audiencia y defensa, relacionados con su estabilidad

laboral, y sentó un precedente para la protección de

los funcionarios que denuncien actos de corrupción en

la administración pública; asimismo, exhortó al actual

Presidente de la República a comunicar esas decisiones

al Gabinete y a los presidentes de las instituciones

oficiales autónomas para que, por medio de los

funcionarios con potestades disciplinarias, contribuyan

al cumplimiento del contenido de las sentencias en

cuanto a la protección de los derechos de audiencia,

defensa y estabilidad laboral.68

5. CONCLUSIONES• El clima de negocios continúa deteriorado, y para cambiar esta situación se requiere que

el Gobierno y demás entes públicos resuelvan los principales problemas para la inversión:

la inseguridad ciudadana, el bajo ciclo económico y la incertidumbre.

• Para que exista un ambiente de confianza en el país es necesario que el Estado sea

garante de la seguridad jurídica y promotor de un clima de inversión favorable a la

inversión nacional e internacional.

• El inicio de una nueva gestión gubernamental es una oportunidad para atender

el deterioro de la confianza entre sector público y privado, para crear un clima de

entendimiento mutuo que sea la base para lograr acuerdos en temas de país.

• La aprobación de las leyes favorables al clima de negocios, tales como las reformas a la

Ley APP y la Ley de PROESA, así como el nombramiento de un Comisionado Presidencial

para la inversión, son oportunidades que de ser aprovechadas vendrían a ser una

herramienta para mejorar la inversión y generar mayores fuentes de empleo.

• Es necesario que se apruebe la Ley de la Función Pública y la Ley de Procedimientos

Administrativos, con el objeto de garantizar una mejor calidad de funcionarios

públicos al servicio del ciudadano, y establecer procedimientos uniformes y claros en la

Administración Pública, que reduzca la burocracia y la discrecionalidad.

74


institucional

EstudiosLegales

EJE DE TRANSPARENCIA

75

EstudiosLegales

Eje transparencia • Primer semestre 2014

1. INTRODUCCIÓN

TRANSPARENCIA

En una sociedad democrática y representativa delegamos

en funcionarios la toma de decisiones políticas y la

administración de los recursos públicos, confiando en

que estas actividades las realizarán en consideración del

bien público. La corrupción se da en el ámbito público

cuando un funcionario deja de actuar por el bien común

y privilegia el bienestar privado, ya sea el propio o el de

un tercero. Para que el Estado funcione adecuadamente,

es necesario que se promueva la integridad, la probidad

y la transparencia en la gestión pública. Para ello, es

importante que existan instituciones que promuevan

estos principios y también que sancionen cualquier

conducta que se les oponga, que las personas que

integren dichas instituciones tengan un compromiso con

la conducta ética en el desarrollo de su función pública

y que exista una alta exigibilidad social del respeto a las

normas legales y éticas. Para que exista esa exigibilidad

social se requiere que se proteja la libertad de

información, es decir, que haya acceso a la información

pública y libertad para expresarse.

Ante el cambio de Gobierno han sido variadas las

expresiones desde organizaciones de la sociedad civil

que exigen del presidente Salvador Sánchez Cerén un

mayor compromiso con la transparencia1. Por su parte,

el recién electo presidente, inició su discurso de toma

de posesión diciendo: “ejerceré la Presidencia con

honradez, austeridad, eficiencia y transparencia”,

añadió: “lo he dicho muchas veces y debo dejarlo claro:

los recursos del pueblo son sagrados y solo se utilizarán

para favorecer el desarrollo y el bienestar del mismo.

Tal como se hizo en este Gobierno, continuaremos

el compromiso de no más corrupción2”. Otro de sus

compromisos fue el de favorecer la participación

ciudadana y el diálogo diciendo: “porque el derecho y

la responsabilidad de construir este país es de todos,

queremos una ciudadanía activa, que haga contraloría

social, que exija principios éticos a sus funcionarios”. En

ese sentido, uno de los cambios que anunció ese 1 de

junio fue la creación de la Secretaría de Participación

Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción, con el

propósito de “elevar el estatus de estas características

fundamentales de un gobierno dialogante y honesto”.

En este eje se analizan, entre otros, algunos indicadores

sobre percepción de la corrupción en el país. Se

continúa con un monitoreo a la participación de El

Salvador en convenios internacionales que buscan

establecer mecanismos de lucha contra la corrupción.

Posteriormente, se analiza el desempeño del sistema

de instituciones que garantizan la transparencia en

el Estado, el acceso a la información, la libertad de

expresión y la participación ciudadana, con especial

énfasis en el funcionamiento del Instituto de Acceso a la

Información Pública (IAIP) en este primer tiempo desde

su creación. Al final, se analizan temas relacionados con

algunos proyectos de ley en materia de medios públicos

y radios comunitarias.

2. INDICADORES2.1 Encuesta Dinámica Empresarial

La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en

una de sus preguntas, pide a los empresarios que

valoren en una escala del 1-10 la actuación de diversas

instituciones. En la gráfica 1 se muestran los resultados

para las instituciones encargadas de velar por la

transparencia en el país para los primeros dos trimestres

de 2014.

76


institucional

Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia

Asimismo, se pide a los empresarios valorar 16

obstáculos para la operación y crecimiento de las

empresas en una escala de 0 – 10, según su importancia,

pregunta que se plantea en los cuestionarios del primer

y tercer trimestre de cada año. Dentro de dichos

obstáculos se incluye la “corrupción de instituciones

públicas”. En el primer trimestre de 2014, la percepción

de que la corrupción es un obstáculo para la operación

y crecimiento descendió a 4.0, del 5.0 que alcanzó en el

tercer trimestre de 2013, siendo considerado el quinto

obstáculo más grave, superado en gravedad por la

delincuencia, la incertidumbre política, las bajas ventas

y los altos niveles de impuestos.

Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, segundo trimestre de 2014, FUSADES

Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa



Trimestre

0.0

2.5

5.0

7.5

10.0

0.0

2.5

5.0

7.5

10.0

Trimestre

Valoración de la transparencia en los procesos de compra del Gobierno , en una escala de 0 a 10, donde 0 significa falta total de transparencia y 10 completa transparencia

4.6

4.9

5.0

5.1

5.1

5.6

4.6

4.9

5.3

4.9

5.1

5.6

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0

Asamblea Legislativa

Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción

Corte de Cuentas de la República

Instituto de Acceso a la Información Pública

Tribunal de Ética Gubernamental

Fiscalía General de la República

Valoración de la actuación de las instituciones en una escala de 0 donde 10 es muy buena y 0 es muy mala

Trimestre 2014-I

Trimestre 2014 - II

Trimestre

0.0

2.5

5.0

7.5

10.0

0.0

2.5

5.0

7.5

10.0

Trimestre


4.6

4.9

5.0

5.1

5.1

5.6

4.6

4.9

5.3

4.9

5.1

5.6

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0








Trimestre 2014-I

Trimestre 2014 - II

Valoración de la corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas en una escala de 0-10, donde 0 significa que no es un problema y 10 que es un problema muy grave.

77

Aumentó

42.6%

34.5%

20.1%

Disminuyó

Sigue igual

Gráfica 4. En su opinión, ¿la corrupción disminuyó o aumentó con el Gobierno de Mauricio Funes?

EstudiosLegales


Gráfica 3. Transparencia en los procesos de compras del Gobierno

Los procesos de compras del Gobierno también fueron

valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,

donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa

transparencia en la tramitación de los mismos. En

el primer trimestre de 2014 se evaluó en un 5.8 la

transparencia en los procesos de compras, habiendo

poca variación en su percepción en comparación con

los períodos anteriores. Sin embargo, en el segundo

semestre de 2014, la percepción de la transparencia

se elevó a 6.6, el valor más elevado desde el segundo

semestre de 2010, período en el se introdujo esta

pregunta a la encuesta.

2.2 Encuesta IUDOP de mayo 2014El Instituto Universitario de Opinión Pública, IUDOP, de la

Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, UCA,

realizó una encuesta en mayo de 2014, en la que evaluó

el Gobierno de Mauricio Funes, el proceso electoral y las

expectativas para el nuevo Gobierno3. Según el 2.5% de

los encuestados, las mejoras en transparencia o combate

a la corrupción son el logro principal del Gobierno de

Mauricio Funes identificado por la ciudadanía. También

se consultó a los encuestados si la corrupción disminuyó

o aumentó durante el Gobierno de Mauricio Funes;

según un 42.6% la corrupción aumentó, según un 34.5%

disminuyó, y según un 20.1% sigue igual.

Fuente: IUDOP, mayo 2014.

Trimestre

0.0

2.5

5.0

7.5

10.0

0.0

2.5

5.0

7.5

10.0

Trimestre


4.6

4.9

5.0

5.1

5.1

5.6

4.6

4.9

5.3

4.9

5.1

5.6

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0








Trimestre 2014-I

Trimestre 2014 - II

78

Va a combatir la corrupción

Habrá impunidad

No sabe, no responde

9.3%

33.8%56.9%

Fuente: IUDOP, mayo 2014.


institucional

Gráfica 5. ¿Considera usted que el Gobierno de Sánchez Cerén tendrá la voluntad política para combatir la corrupción que ocurra durante su administración o habrá impunidad?

La encuesta del IUDOP también sondea las expectativas

de la ciudadanía con respecto al nuevo Gobierno.

La lucha contra la corrupción es la tercera prioridad

identificada cuando se preguntó a los encuestados ¿cuál

es la principal tarea en la que debe centrarse el nuevo

Gobierno? Un 51.7% dijo que la prioridad era combatir

la delincuencia, el 17.6% contestó que era crear fuentes

de empleos y el 10.4% dijo que mejorar la economía,

mientras que el 8.4% contestó que se debía combatir la

corrupción. También los encuestados dieron su voto de

confianza al nuevo presidente, al considerar si tendrá la

voluntad política para combatir la corrupción que ocurra

durante su administración, un 56.9% contestó que sí va a

combatirla, un 33.8% consideró que habrá impunidad y

un 9.3% no supo o no respondió.

En el eje Estado de derecho se desarrollaron los

resultados del Índice de Estado de derecho del World

Justice Project4. Aquí solo se retoman aquellos aspectos

evaluados que se relacionan con la transparencia. De los

ocho factores evaluados en esta medición, son relevantes

dos: “ausencia de corrupción” y “gobierno abierto”. En

cuanto al primero, se obtuvo un puntaje global de 0.46

de 1; la ausencia de corrupción en el Órgano Legislativo

es el subfactor con menor puntaje con un 0.29 de 1. En

el factor “gobierno abierto”, se alcanzó un puntaje

global de 0.37, lo que coloca a El Salvador en la

posición 84 de 99 países evaluados; con un puntaje

de 0.25 el acceso a la información es el subfactor

peor evaluado.

La CNUCC establece un mecanismo que examina la

aplicación de la convención. El mismo consta de dos

partes, en primer lugar, cada país debe hacer una

autoevaluación de sus legislaciones, y, en segundo

lugar, dos países miembros hacen una evaluación a

partir de documentos y una visita de campo. El objetivo

de esta auditoría es identificar áreas de mejora en

las legislaciones y estrategias de anticorrupción que

se realizan, identificar buenas prácticas y efectuar

recomendaciones oportunas. En 2012, El Salvador fue

auditado por Bolivia y Singapur, cuyos representantes

presentaron un total de 60 observaciones que van

desde la creación de un mecanismo de publicación

de estadísticas de casos de corrupción investigados

y juzgados, reformas al Código Penal que incluyan la

extensión de los plazos de prescripción y la adecuación

del marco legal en lo que se refiere a la extradición.

3. TRANSPARENCIA REGIONAL

3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC)

2.3 Índice de Estado de derecho


79

EstudiosLegales

La Oficina de Fortalecimiento al Control Interno y

Auditoría (OFCIA), dependencia de la Subsecretaría de

Transparencia y Anticorrupción (STA), instaló la mesa

de expertos que analizarán las observaciones hechas al

cumplimiento por parte de El Salvador de los capítulos

III y IV de la CNUCC en lo referente a la penalización y

aplicación de la ley y la cooperación internacional. La

mesa de expertos está compuesta por personal de la

FGR, el TEG, la CSJ y el PNUD; los expertos mantendrán

reuniones por un período de tres meses, en las cuales

analizarán cada una de las observaciones hechas y

estudiarán las posibles reformas a la legislación5.

La Oficina de la Organización de las Naciones Unidas

contra la Droga y el Delito invitó a El Salvador a compartir

su experiencia ante el Grupo de Examen de Aplicación

de la CNUCC, en su quinto período de sesiones celebrado

en Viena, Austria, en junio de 20146. Los organizadores

consideraron un ejemplo interesante que El Salvador

estableciera una mesa de trabajo permanente para dar

seguimiento a las conclusiones de su evaluación.

3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA)Actualmente, se está llevando a cabo la Cuarta

Ronda de Análisis del MESICIC, en la que se evaluarán

integralmente los “órganos de control superior, con

el fin de desarrollar mecanismos modernos para

prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas

corruptas” y se hará un seguimiento a los avances en la

implementación de las recomendaciones realizadas a los

países en rondas anteriores. La ronda culminará hasta

marzo de 2015. El Salvador fue parte del primer grupo

de países evaluados en la cuarta ronda en 2011-2012,

además fue uno de los evaluadores de Chile en 2012-

2013, y en 2014 participará como evaluador de Jamaica7.

Del 17 al 21 de marzo de 2014, se celebró en Washington

D.C. el vigésimo tercer encuentro de las expertas y

expertos nacionales anticorrupción de los 31 Estados

que conforman el MESICIC. En la plenaria se adoptaron

los informes de implementación de la Convención de

Nicaragua, República Dominicana, Ecuador, Guyana

y Canadá. Asimismo, se avanzó en la consideración

del tema de interés colectivo “la responsabilidad del

sector privado en la prevención y el combate contra la

corrupción”. Se espera que tras un proceso, se adopten

directrices sobre los principios o reglas básicas que

podrían ser considerados para su incorporación en los

marcos normativos nacionales8.

Durante los días 1, 2 y 3 de abril de 2014, se realizó

en Jamaica la visita in situ de la comisión del MESICIC

encargada de evaluar a dicho país, integrada por

representantes de El Salvador, Granada y de la

Secretaría General de la OEA. Durante los tres días

de trabajo, los integrantes de esta comisión se

80


institucional

reunieron con representantes de diversas instituciones

públicas, del sector privado y de organizaciones

de la sociedad civil jamaiquinas, con la finalidad de

recabar información objetiva y completa sobre la

implementación de las disposiciones de la Convención

Interamericana, el estado de cumplimiento de las

recomendaciones que le fueron formuladas a Jamaica

en rondas anteriores y las dificultades que se enfrentan

en el combate a la corrupción.

La AGA es una iniciativa multilateral lanzada formalmente

por ocho países en septiembre de 2011, que busca

promover compromisos gubernamentales concretos

en materia de transparencia, rendición de cuentas,

participación ciudadana y uso de nuevas tecnologías,

incentivando la participación de la sociedad civil en la

elaboración de planes de acción que contengan dichos

compromisos. A la fecha, son 60 países los que forman

parte de la AGA. El Salvador forma parte del segundo

grupo de países en incorporarse y, desde entonces, ha

presentado dos planes de acción en un período en el que

el resto de países de su grupo han presentado solo uno.

El primero se desarrolló para el período de 2012-2013; el

segundo plan, presentado en septiembre de 2013, tiene

un plazo hasta mayo de 2014.

A partir de febrero de 2014, fueron citados por la STA los

representantes de organizaciones de la sociedad civil que

integrarán un grupo de seguimiento y evaluación del

plan 2012-2013, de manera que se haga un monitoreo

paralelo al cumplimiento de estas metas. Por otra parte,

a iniciativa de la Coordinación de Sociedad Civil de la

AGA para Latinoamérica, también se ha convocado

a un grupo ampliado de organizaciones para dar

a conocer la iniciativa, incentivar la participación

de las organizaciones y formular una estrategia de

actuación conjunta para la incidencia en el plan de

acción que El Salvador deberá presentar este año. La

idea de las organizaciones es buscar un rol mayor de

incidencia en este espacio, con miras en el nuevo plan

de acción 2014-2016. Según el calendario de la AGA, El

Salvador debía presentar su segundo plan de acción a

más tardar el 15 de junio de 2014; sin embargo, dada la

coyuntura electoral, el Gobierno pidió una extensión para

presentar el plan posteriormente.

El sistema de evaluación de la AGA contempla un

informe de autoevaluación por parte del Gobierno

y un informe realizado por un experto nacional

independiente. El primero de estos documentos lo

presentó la STA en septiembre de 2013. El Mecanismo

de Revisión Independiente (MRI) de la AGA contrató a

José Ramón Villalta, Director Ejecutivo de la Iniciativa

Social para la Democracia, ISD, como el experto nacional

que realizaría el informe de independiente, quien en

marzo de 2014 presentó el documento: “El Salvador,

informe de avance 2012-2013”. A continuación se hará

un resumen de los hallazgos de dicho informe. Por otra

parte, para el siguiente plan de acción 2014-2016, la

AGA buscará que el evaluador haga un monitoreo desde

el inicio del proceso, por lo que ya nombró al abogado

salvadoreño José Marinero.

El primer informe MRI se basó en la revisión de la

documentación relevante sobre el Plan de Acción AGA

2012-2013, así como en la realización de entrevistas

con funcionarios y la realización de talleres con

organizaciones de la sociedad civil. Según la evaluación,

de los 21 compromisos asumidos en el Primer Plan de

Acción, nueve se cumplieron de manera completa, seis

de manera sustancial, tres de manera limitada, tres no

fueron iniciados y tres fueron retirados. Según este

análisis, el énfasis de los compromisos estuvo en los

temas de acceso a la información y rendición de cuentas.

Solamente siete compromisos cumplen con los tres

criterios de ser claramente relevantes con un valor AGA,

3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)


81

EstudiosLegales

de impacto potencial moderado o transformador y

que han sido realizados con avances sustantivos o

completados. Se observa que los compromisos del

Primer Plan de Acción fueron definidos de forma

general, por lo que es difícil identificar un hito claro para

medir su cumplimiento; no se identificó un cronograma

ni se asignaron responsabilidades institucionales. El

informe MRI en momentos evalúa el Plan 2013 -2014;

por ejemplo, se refiere al proceso de consultas y

desarrollo de este segundo plan de acción, cuando el

documento bajo revisión, el Plan de Acción de 2012-

2013, no fue consultado.

En el informe se señala como un desafío importante la

sostenibilidad de los compromisos del Plan de Acción

2013-2014 con el cambio de gobierno de junio de

2014. Asimismo, resalta que el nuevo Gobierno deberá

estar enterado del calendario de la AGA, según el cual

en julio de 2014 se deberá entregar el nuevo Plan de

Acción. El informe incluye una serie de recomendaciones,

entre las cuales resaltan: desarrollar una estrategia de

difusión de las herramientas de Gobierno Abierto y

de los compromisos AGA; dada la falta de acceso a las

tecnologías, se deben usar modalidades alternativas para

asegurar el acceso a la información y participación en

todo el territorio; retomar coordinación con la sociedad

civil para establecer un plan de seguimiento de los

compromisos y proteger los archivos históricos.

Una recomendación del informe, un tanto confusa

pero reveladora, es la de “reconocer los compromisos

redefinidos en el nuevo Plan de Acción 2013-2014 por las

autoridades y las personas directamente responsables

de llevarlos adelante para garantizar que se asuman

en el marco de la AGA”. Es confusa porque se asume

que los compromisos que El Salvador dio a conocer en

ese segundo plan de acción ya se reconocen por las

autoridades; es reveladora del problema que enfrenta El

Salvador, puesto que tiene dos planes de acción en un

período de tiempo en el que según AGA debería haber

solo uno, por tanto, el estatus del Plan de Acción 2013-

2014 no es claro.

Como pasos siguientes en el ámbito de la AGA es que

el Gobierno de El Salvador dé certeza sobre cómo y

cuándo realizará la consulta para el siguiente plan de

acción 2014-2016, comprometiéndose a dar un espacio

de participación a las organizaciones de la sociedad civil

y a mejorar la calidad del plan al incluir compromisos que

verdaderamente se enfoquen en las necesidades de la

ciudadanía, que sean concretos, medibles y asequibles

en el plazo de dos años. El reto para las organizaciones de

la sociedad civil será afianzar su rol como corresponsable

y auditor en el proceso AGA. La siguiente reunión

regional de la AGA está programada para celebrarse en

noviembre de 2014, en San José, Costa Rica, lo cual se

presenta como una oportunidad para hacer un balance

de lo hecho hasta la fecha y de lo que queda pendiente;

esto debe traducirse en pasos concretos que permitan a

El Salvador contar con un gobierno más abierto.

82


institucional

El 8 de mayo de 2014, se cumplieron tres años

de la entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la

Información Pública (LAIP) y el segundo desde que

fuese obligatorio para las autoridades públicas cumplir

con todas sus disposiciones.

Para celebrar este acontecimiento, el Grupo Promotor

de la LAIP sostuvo un conversatorio en el que

participaron los cinco Comisionados del Instituto de

Acceso a la Información Pública (IAIP), oficiales de

información y miembros de la sociedad civil. Entre las

principales conclusiones de este encuentro, destacan:

la necesidad de fortalecer la LAIP, considerar reformas

a la Constitución, regular los temas del archivo

de documentos públicos y la protección de datos

personales, así como las carencias presupuestarias que

enfrenta el IAIP. En cuanto a las reformas a la LAIP, en el

conversatorio se identificó que deberían encaminarse

a dotar de una mayor estabilidad laboral a los oficiales

de información, fortalecer el proceso de elección de

los Comisionados, regular de manera más clara la

facultad del IAIP de dictar medidas cautelares, y dotarle

de autonomía financiera. En cuanto a las reformas

constitucionales a analizar, se planteó el reconocimiento

expreso al derecho de acceso a la información pública,

y la posibilidad de elevar a rango constitucional la

autonomía del IAIP.

En el semestre pasado, el caso de mayor notoriedad

sobre acceso a la información fue la negativa de la

Asamblea Legislativa de brindar información sobre

los asesores contratados. El proceso contencioso

administrativo que inició la Asamblea Legislativa al

no estar de acuerdo con la resolución del IAIP que le

ordenaba entregar un listado con información detallada,

aún está en curso al cierre de este informe. Sin embargo,

la Asamblea Legislativa ha procedido a publicar

los nombres de 44 de los 218 asesores legislativos

contratados hasta finales de agosto de 2013, en su portal

de acceso a la información pública. La información

mostrada es incompleta, ya que no especifica a cuál

partido pertenecen, solo incluye la profesión y número

de Documento Único de Identidad (DUI), sin aclarar qué

tipo de asesoría realizan.

Según reportó un periódico, varias de las personas

identificadas como asesores son actualmente diputados

suplentes del partido FMLN; otros fueron propietarios

en otros períodos por el mismo partido político9.

También hay una persona que se desempeñaba como

colaborador en el equipo de comunicaciones del

presidente Sánchez Cerén en tiempos de campaña y

también una exfuncionaria de la SIGET. En la lista no es

posible identificar si hay asesores de otras bancadas que

integran la Asamblea, pues no se detalla. En el portal

publicado por el Congreso se aclara que estos nombres

fueron revelados con el consentimiento de los asesores,

de acuerdo con los Artículos 24, literal “d”, y 25 y 33 de la

LAIP. Otros partidos, ARENA, PDC y CD, revelaron el año

pasado la nómina de asesores con los que cuentan, pero

no a través del sitio oficial de la Asamblea Legislativa. La

divulgación de estos nombres de asesores del Congreso,

sin embargo, no resuelve totalmente la polémica que

se generó después de que algunos miembros de la

Junta Directiva de la Asamblea Legislativa se negaran a

publicar la totalidad de nombres y salarios, como se lo

ordenó el IAIP ni da cumplimiento pleno a lo exigido por

la LAIP. Al cierre del semestre, el caso continúa siendo

tramitado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Un caso interesante surgido durante este semestre fue el

alcance de la reserva de información en el proceso penal

por supuesta corrupción en contra del expresidente

Francisco Flores (más sobre este caso en el apartado sobre

4. ESTADO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA


83

EstudiosLegales

la FGR). La LAIP establece como criterio para decretar

la reserva de información que esta “comprometiere las

estrategias y funciones estatales en procedimientos

judiciales o administrativos en curso” (art. 19, literal

g); además establece que no se derogan “las normas

contenidas en leyes procesales, en cuanto al acceso a

expedientes durante el período de su tramitación”. Sin

embargo, la ley también establece el principio de

máxima publicidad y que para reservar se debe hacer

un balance entre el daño que puede producirse al

interés público protegido y el interés público por

conocer la información. Incluso, en casos donde se

trate de la investigación de violaciones graves a derechos

fundamentales o delitos de trascendencia internacional,

no podrá decretarse la reserva de información.

En el caso en comento, el 27 de mayo de 2014, el Juez

1º de Instrucción de San Salvador decretó reserva total

del caso contra el expresidente Francisco Flores, en el

cual está siendo acusado por los delitos de peculado,

desobediencia de particulares y enriquecimiento ilícito10.

Ni siquiera fue pública la resolución sino que fue a

través de un comunicado en el que el juez justificó la

reserva con base en la preservación del orden público,

el respeto a la independencia e imparcialidad del juez

y la legalidad del proceso11. Esta decisión fue revertida

el 13 de junio de 2014 por la Sala de lo Constitucional

al admitir un amparo interpuesto en contra de esta

resolución por parte de ciudadanos que alegaban que la

decisión vulnera los derechos de acceso a la información,

libertad de información y a la verdad, tanto en su calidad

individual como a la sociedad en general. En particular,

la decisión les impedía ejercer el derecho de intervenir

en el proceso penal como querellantes. Como medida

cautelar, la Sala determinó que “el Juez 1° de Instrucción

de San Salvador deberá tomar las providencias necesarias

y suficientes para que los peticionarios puedan acceder

al expediente judicial respectivo; además, debe permitir

el acceso al expediente a cualquier otro que, cumpliendo

los requisitos legales, pretenda intervenir como sujeto

procesal y a quien tuviere un interés legítimo concreto en

conocer el caso”.

EI IAIP presentó su primer informe anual, que detalla

la implementación de la LAIP de febrero de 2013 a

enero de 2014, en el cual se incluyen los resultados

de una encuesta a oficiales de información y a

encargados o jefes de archivo, funcionarios claves para

la aplicación de la ley12. Se consultó a 108 oficiales

de información, recibiendo 91 respuestas solamente

sobre temas relacionados con el perfil de este

funcionario, características y trabajo de las unidades

de información durante los 11 meses. Los oficiales

de información son de diversas entidades obligadas,

incluyendo municipalidades. El IAIP informó que para

enero de 2014 había recibido casi 100 acuerdos de

nombramiento de oficiales de información.

En cuanto al perfil del oficial de información, se observa

que el 60% son mujeres. El 86% de los oficiales poseen

títulos universitarios, el 6.7% son bachilleres y el 5.5%

cuentan con estudios técnicos. De los 78 oficiales

con título universitario, cerca del 40% son abogados,

seguidos por administradores de empresas (17%) y

comunicadores (10%). El 46.2% han sido nombrados por

contrato, 29.7% están contratados por Ley de Salarios

y 24.2% están ad honórem. El 53% de los oficiales

dependen directamente de la autoridad máxima de

la entidad obligada, mientras que el 47% dependen

de un nivel jerárquico intermedio, como una gerencia

administrativa, del departamento de comunicaciones,

jurídico, planificación o incluso de recursos humanos.

Las unidades de información tienden a ser pequeñas

dependencias, 43 de las 91 encuestadas se integran

únicamente con el oficial de información, 21 con dos

personas asignadas y 27 con tres o más personas.

Únicamente 7 instituciones cuentan con unidades de

información auxiliares departamentales o regionales.

Si bien la mayoría tienen oficinas propias, un 20.9%

84


institucional

comparten sus oficinas. Estos datos son interesantes para

considerar la estabilidad laboral que pueden tener los

oficiales de información y la importancia que se le da a

esta labor.

La encuesta también indaga sobre el trabajo de los

oficiales de información. El 83% de ellos consideran

excelente el nivel de apoyo que les brindan las demás

unidades institucionales en las gestiones para localizar

información. Los oficiales de información reportaron que

un 14% de los servidores públicos de las instituciones

habían sido capacitados sobre la LAIP.

En cuanto a la gestión de archivos, el IAIP envió un

cuestionario a 108 instituciones, de las cuales solo

contestaron 75. Se evidenció que hay un menor grado

de avance en este aspecto de la ley, pues solo 54 de

las instituciones consultadas tienen responsable

de archivos. Entre las instituciones que según el IAIP

parecieran no tener jefe de archivos nombrados se

encuentran el Ministerio de Gobernación y el Ministerio

de Salud, lo cual es preocupante por ser instituciones

que manejan grandes cantidades de información. De

los encuestados, el 40.7% se encuentra laborando por

contrato anual, el 38.9% por Ley de Salarios, 11.1%

ad honórem y el resto no respondió. La mayor parte

de los responsables de archivo son hombres con una

edad promedio de 44 años. La formación académica es

variada y son pocos los que tienen una formación como

bibliotecarios o archivistas. Los problemas reportados

por los encargados de archivos en la encuesta son la falta

de personal, tanto en número como en idoneidad, la

falta de espacio y otros recursos para crear y ampliar los

archivos centrales, así como el escaso apoyo e interés de

parte de las autoridades.

La CCR, es una institución clave en el sistema de

transparencia de El Salvador, al tener por función la

fiscalización de la Hacienda Pública y la ejecución del

presupuesto, siendo esta una tarea trascendental en

un Estado democrático de derecho, al garantizar que

los recursos de la colectividad no sean mal utilizados.

En este apartado se analiza cómo en este semestre se

ha tramitado ante la Asamblea Legislativa el proceso

de elección de los magistrados de la CCR y también un

vistazo al desempeño que esta institución ha tenido

durante el período cubierto por este informe.

La elección de magistrados de la CCR para un nuevo

período abre una oportunidad para fortalecer a

esta institución, nombrando personas honorables,

competentes e independientes de los partidos políticos,

que permitan superar la politización de la institución.

Lastimosamente, la Asamblea Legislativa no cumplió

con su obligación de realizar estos nombramientos a

tiempo. El 28 de junio de 2014 venció el período para

el que fueron electos el presidente y primer magistrado

de la CCR, Rosalío Tóchez y Raúl Antonio López,

respectivamente, sin que se hubieran nombrado sus

relevos. En sus declaraciones, los legisladores de esta

subcomisión defendieron que la acefalía no sería total, ya

que podía asumir la presidencia el segundo magistrado,

Jovel Humberto Valiente, cuyo período culmina el 8

de julio de 2014, fecha para la cual esperaban haber

5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS

5.1 Corte de Cuentas de la República

5.1.1 Proceso de elección


85

finalizado la elección. Al cierre de este informe no se

había realizado elección alguna.

El período 2011-2014 de la CCR ha sido complicado,

ya que la Sala de lo Constitucional anuló tres

nombramientos de manera sucesiva por incumplir

con los requerimientos de fundamentar la moralidad y

competencia notorias de los funcionarios electos y de

abstenerse de nombrar personas con afiliación político

partidaria. Este antecedente impone a la Asamblea

Legislativa que en la elección de magistrados y

presidente de la CCR para el período 2014-2017 se

tome en cuenta que la naturaleza de la CCR, como

entidad fiscalizadora, requiere que las personas

a su mando sean altamente calificadas, probas

e independientes. Por tanto, deberá considerar la

experiencia de los candidatos que tengan un perfil

adecuado para dirigir específicamente esa institución y

no podrá nombrar a personas afiliadas o militantes en

partidos políticos13.

En la sesión plenaria del 20 de marzo de 2014, la

Asamblea Legislativa declaró abierto el proceso de

elección, de acuerdo con lo regulado en el Reglamento

Interior de la Asamblea Legislativa. En primer lugar, se

hicieron dos publicaciones sobre el inicio del proceso

y recepción de postulaciones y se inició la etapa de

recepción de hojas de vida de los candidatos, cerrándose

ese período el 28 de abril, en el caso de candidatos para

presidente y primer magistrado, y el 8 de mayo, en el

caso de los aspirantes a segundo magistrado; en esa

fecha se habían recibido 83 postulaciones.

La subcomisión encargada de dar trámite a la elección

acordó que la Unidad de Análisis de la Asamblea

Legislativa elaborara un extracto de cada currículo

para luego ser estudiados por los diputados. Asimismo,

se solicitó información sobre los postulantes a las

unidades de Investigación Judicial y Profesional y a la

Sección de Probidad de la CSJ, a la FGR, PGR, PDDH,

CNJ, CCR, TEG, TSE, Ministerio de Hacienda, Consejo de

Vigilancia de la Contaduría Pública, Centros Penales

y PNC. La Subcomisión dio plazo hasta la primera

semana de junio para recibir la información de parte

de estas diversas instituciones para luego definir el

siguiente paso. Según manifestaron los legisladores,

el atraso en las respuestas de estas entidades impidió

realizar la elección en tiempo14.

Según una publicación de El Faro, que consideró a los

primeros 73 aspirantes, 26 de ellos han sido previamente

empleados o funcionarios de la CCR, inclusive los tres

magistrados que fungieron en el periodo que culmina

y uno que fue magistrado en una de las tres elecciones

anuladas en 2013 por la Sala de lo Constitucional.

Asimismo, resalta que algunas de las personas incluidas

en el listado tienen vínculos partidarios15.

Al finalizar el semestre, la lista de candidatos se había

reducido a 50 finalistas. Asimismo, se conoció que el

expresidente, Rosalío Tóchez Zavaleta, quien buscaba su

reelección, quedó fuera de la lista de candidatos.

EstudiosLegales

86


institucional

El presidente de la CCR, presentó el pasado 20 de marzo

de 2014, el Informe de Labores 2013 ante el Pleno

Legislativo16. En cuanto a su función fiscalizadora en su

fase administrativa, la CCR reportó que se realizaron 951

acciones de control en el último año, que respondieron

a planes de trabajo, a denuncias ciudadanas y a

requerimientos de control solicitados por otras

instituciones17. De estas acciones, 308 consistieron en

auditorías (financiera, financiera y operativa, operativa

y de gestión de los sistemas informáticos), de las cuales

un 65% se remitieron a la fase jurisdiccional. Se evaluó,

mediante 643 exámenes especiales, áreas relacionadas

con desarrollo local, social, seguridad ciudadana,

ambiental y las representaciones diplomáticas y

consulares; de estas un 80% fueron remitidas a la fase

jurisdiccional. A partir de las denuncias ciudadanas

se realizó una auditoría financiera y 56 exámenes

especiales. Por otra parte, se apoyó con 73 peritajes

a la FGR, tribunales del Órgano Judicial y cámaras de

primera instancia de la misma CCR. Con el fin de apoyar

las auditorías relacionadas con la verificación de obras

y proyectos de infraestructura, se emitieron 1,130

opiniones técnicas.

Durante las acciones de fiscalización, se establecieron

3,067 hallazgos, 78% relacionados con aspectos legales,

12% con aspectos financieros y el 10% con el control

interno. El monto patrimonial observado ascendió a

$50.7 millones, 38% mayor que el año anterior.

La otra función de la CCR es la jurisdiccional, la cual

se ejerce por medio de cinco Cámaras de Primera

Instancia y de la Cámara de Segunda Instancia; es en

esta fase cuando se establecen las responsabilidades

patrimoniales y administrativas de funcionarios y

empleados públicos a partir de los resultados de las

acciones de control realizadas en la fase administrativa.

Las Cámaras de Primera Instancia tramitaron un total de

1,170 expedientes, emitiéndose 525 sentencias; de estas,

se determinó un monto condenatorio por la cantidad

de $18,845,358.21, generando un incremento del 155%

en relación con el monto condenatorio del año anterior,

que ascendió a $7,379,342.95. De las sentencias emitidas,

el 36% fueron condenatorias, 13% absolutorias y el

51% mixtas. Fueron ejecutoriadas 379 sentencias y se

emitieron 265 finiquitos de juicio.

La Cámara de Segunda Instancia implementó, a

partir del 23 de agosto del año pasado, a menos de

un mes de que quedara integrada totalmente la CCR,

un plan sistematizado de trabajo para reactivar 1,249

expedientes que se encontraban pendientes de resolver.

En el período de agosto a diciembre, esta Cámara

emitió 239 sentencias definitivas, entre las cuales

confirmó sentencias condenatorias que ascendienron a

la cantidad de $10,008,444.15, la Fiscalía General de la

República deberá realizar la ejecución correspondiente.

Por otra parte, se depuraron 427 expedientes quedando

en su fase para dictar sentencia y 583 en su etapa

ordinaria de la sustanciación.

Entre las acciones que se deben resaltar en este

semestre, la CCR ha publicado cientos de informes

finales de auditoría en su página web, información

que previamente la institución guardaba con recelo.

Asimismo, la CCR presentó las nuevas Normas de

Auditorías Gubernamentales (NAGS) y las Normas

de Auditoría Interna del Sector Gubernamental

(NAIG), dos instrumentos legales que tienen por

finalidad ser una herramienta técnica para la

modernización del proceso de control de los bienes y

recursos del Estado salvadoreño18.

Por otro lado, se considera preocupante el criterio

adoptado por el presidente de la CCR, Rosalío

Tóchez, en cuanto a que quien ostenta el cargo

de presidente de la República no maneja fondos

5.1.2 Desempeño


87

EstudiosLegales

públicos19. Tóchez declaró: “soy del criterio que no

debemos echarle el ojito al ministro, al presidente de

las instituciones y otros funcionarios que no manejan

dinero. Aquí a los que les he echado el ojo yo es a los

financieros, a los de la UACI, a los asesores jurídicos,

ellos sí que se agarren20”. Estas declaraciones las hizo en

medio de la controversia por la emisión de un “finiquito

exprés” al expresidente Mauricio Funes, quien solicitó

el 29 de mayo de 2014 la extensión de este documento

que lo declara libre de responsabilidad, faltando dos

días para finalizar su período presidencial. Debemos

resaltar que la extensión de finiquitos en corto tiempo

por parte de la CCR a la gestión de un presidente se

dio en 2009, cuando el entonces presidente de la CCR,

Hernán Contreras, extendió un finiquito al expresidente

Elías Antonio Saca a menos de un mes de haber dejado

el cargo21. Otras de las acciones criticadas al finalizar

el período del presidente Tóchez fue el aumento en

gastos de publicidad de la CCR, en la que se promovía el

trabajo realizado en el último año y que coincidía con la

búsqueda de una reelección por el titular.

La FGR, en su defensa de los intereses del Estado, debe

ejercer las acciones correspondientes para hacer efectiva

la responsabilidad civil, penal o administrativa en la

que incurran los funcionarios y empleados públicos,

por lo que constituye un actor clave en el sistema de

transparencia del Estado.

En este semestre la FGR ha tramitado casos de

corrupción de alto perfil; el más conocido es el del

expresidente Francisco Flores. Este caso inició de

manera mediática y en plena campaña presidencial, en

octubre de 2013, con las declaraciones del entonces

presidente Mauricio Funes en su programa radial, sobre

irregularidades en el manejo de fondos de donación

provenientes del Gobierno de Taiwán24. Posteriormente,

en una entrevista televisiva, reveló la existencia de

un Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS) del

Departamento del Tesoro del Gobierno de los Estados

Unidos de América, que probaba que el exmandatario

recibió cheques a su nombre por parte del Gobierno de

Taiwán entre octubre de 2003 y marzo de 2004, el cual

había sido remitido a la FGR25. El expresidente Funes

fue insistente en la petición de que la FGR acelerara

la investigación del caso antes de que cualquier

posible delito prescribiera, incluso cuestionando la

independencia del fiscal Luis Martínez para proceder con

el caso26.

En diciembre de 2013, la Asamblea Legislativa decidió

investigar estos hechos conformando una comisión

La Comisión de Hacienda tiene bajo estudio siete

proyectos de reformas a la Ley Orgánica de la CCR.

En mayo de este año circuló una matriz donde se

comparaban los proyectos de ARENA, FMLN, CN, CD,

de otros diputados y dos proyectos de la misma CCR.

Además de estos existe una propuesta por parte de

organizaciones de la sociedad civil. Incluso, Lorena

Peña, diputada que preside dicha comisión, manifestó la

intención de abordar esta temática previo a la elección

de los nuevos magistrados. La propuesta de reformas

fiscales y de bonos por parte del Ejecutivo impidieron

que esto se llevara a cabo y al cierre de este informe no

se habían estudiado ni aprobado las mismas22.

Las reformas a la Ley de la CCR son variadas y buscan

promover su independencia. Entre las propuestas se

incluye: fortalecer el carácter colegiado de la institución,

aumentar a cinco los integrantes de la máxima instancia

de la CCR, crear la figura de los magistrados suplentes,

entre otras23. FUSADES considera que además se deben

aprobar reformas de orden consitucional para separar

las funciones de fiscalización de las jurisdiccionales y

cambiar la forma de elección de sus titulares para que ya

no sean electos por mayoría simple sino que por mayoría

calificada.

5.1.3 Reformas a Ley de la CCR

5.2 Fiscalía General de la República (FGR)

88


institucional

especial que citó en tres ocasiones al expresidente Flores;

en la primera ocasión, el 7 de enero de 2014, declaró

que había recibido cheques a su nombre en un esquema

de donaciones no tradicionales, los cuales no entraban

al Erario Público y declaró que habían sido utilizados

en diferentes áreas durante su mandato. El 28 de enero,

acudió por segunda vez a la Asamblea y, negándose

a ratificar las declaraciones anteriores, insistió que

los fondos fueron entregados a sus destinatarios, sin

identificarlos. El 30 de enero de 2014, por medio de una

nota, notificó que no acudiría a la tercera convocatoria

de la Comisión. La Asamblea requirió el auxilio a la

Policía Nacional Civil (PNC) para hacer comparecer al

expresidente, pero esta no pudo ubicarlo27.

Durante esta primera etapa extrajudicial, el Fiscal

General de la República hizo diversas declaraciones.

En primer lugar, dijo que se investigaría cómo se filtró

el documento ROS. Posteriormente, sostuvo que el

día 30 de enero, la FGR ordenó el congelamiento de

bienes y cuentas bancarias del expresidente Flores como

medida cautelar. Fue hasta el 30 de abril que se presentó

el requerimiento fiscal ante el Juzgado Primero de

Paz por tres delitos: peculado, enriquecimiento ilícito y

desobediencia de particulares. Se le acusó de apropiarse

de $15.3 millones. El 7 de mayo se emitió una difusión

roja de Interpol para la captura del expresidente.

Otro caso de alto perfil es el iniciado en noviembre

de 2013, en el cual la FGR acusó a 21 personas por

los delitos de peculado y falsedad material, por actos

cometidos en la ejecución del contrato entre CEL y

la empresa italiana Enel Green Power. Durante este

semestre se ha tramitado la fase de instrucción ante

el Juzgado 7º de Instrucción de San Salvador. Si bien

en la audiencia inicial se denegó a la FGR la solicitud

del embargo preventivo de bienes, en apelación, la

Cámara 1ª de lo Penal de San Salvador ordenó, en abril

de 2014, que se decretara embargo preventivo por

$2,107,466,189.92 a nueve imputados y a las sociedades

Enel Green Power S.p.A. y Enel Green Power El Salvador

S.A. de C.V. El monto embargado corresponde al cálculo

de los daños y perjuicios ocasionados.

Sin embargo, en junio de 2014, un periódico reveló que

los fiscales no habían tomado en cuenta un informe

de la CCR, de octubre de 2013, que era favorable a

los acusados, ya que desvirtúa la tesis de que se haya

subvalorado a la empresa LaGeo para beneficiar a la

empresa italiana Enel, en detrimento de los intereses del

Estado salvadoreño. El informe que fue considerado por

la FGR, y que sirvió de base para determinar el monto

del embargo, fue elaborado por la empresa Ochoa

Benítez Asociados, firma fundada por el exministro de

Agricultura del Gobierno del expresidente Funes28. Al

cierre de este semestre, el Fiscal General de la República,

Luis Martínez, dio a conocer que se hace una nueva

auditoría financiera, ordenada por el Juzgado 7º de

Instrucción, para determinar con claridad el monto de

los daños y perjuicios29.

Otros casos de supuesta corrupción fueron tramitados

por la FGR durante el semestre. En marzo, la FGR presentó

un requerimiento contra 17 personas, incluyendo al

exministro de Salud (2004-2009), por actos de supuesta

corrupción en el desarrollo del proyecto Reconstrucción

y Equipamiento de la Red de Hospitales Públicos

(RHESSA), por los delitos de negociaciones ilícitas, estafa

agravada, uso y tenencia de documentos falsos, falsedad

documental agravada y falsedad ideológica, pasando a

fase de instrucción30. Por otro lado, en mayo, el Juzgado

5º de Instrucción ordenó la apertura a juicio en el caso

contra tres expresidentes del Instituto Salvadoreño de

Transformación Agraria (ISTA), quienes han sido acusados

de peculado y malversación de fondos en la ejecución

del convenio bilateral “Seguridad Ciudadana en el Sector

Agropecuario” con el Ministerio de Gobernación, que

ascendió a $2,722,787.31


89

EstudiosLegales

Es importante que los delitos de corrupción

sean combatidos de forma efectiva y, si existen

responsabilidades, debe aplicarse la ley con todo el

rigor e imponerse las sanciones respectivas; pero, al

mismo tiempo, como en todo Estado de derecho, los

procesos judiciales deben estar enmarcados dentro

de las reglas del debido proceso, respetando la

presunción de inocencia que establece la Constitución.

En posteriores publicaciones de este informe se le dará

seguimiento a los procesos penales que están en curso.

La Sección de Probidad es la instancia dentro de la CSJ

encargada de aplicar la Ley sobre el Enriquecimiento

Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos, que

regula la presentación de declaraciones patrimoniales

de los funcionarios, normativa que fue dictada en

1959. Desde 2006, la Comisión de Legislación y Puntos

Constitucionales de la Asamblea Legislativa tiene entre

sus expedientes un anteproyecto de Ley de Probidad

Pública, propuesto por magistrados de la CSJ.

En varias ocasiones, los diputados se han comprometido

a llevar a cabo estas reformas. Al inicio del presente

período legislativo, en mayo de 2012, se definió que

esta ley sería una de las prioridades de la mencionada

comisión32; sin embargo, este proyecto no ha tenido

avances, en 2013 se discutió solamente en una sesión

de comisión y durante el primer semestre de 2014 no ha

sido tratado en sesión alguna.

Paralelamente, existe una iniciativa financiada por

el Proyecto Fortalecimiento del Sector de Justicia de

la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) para

promover un proyecto de reformas que surja desde la

Sección de Probidad. Se ha convocado a instituciones

del sistema de transparencia y a organizaciones de la

sociedad civil para estudiar dos proyectos de ley, uno

preparado por la Sección de Probidad y otro por la

Asamblea Legislativa, en aras de producir un proyecto de

ley único. FUSADES ha sido partícipe de estas sesiones,

en las cuales se reiteró la necesidad de que se reforme

integralmente el sistema de declaraciones patrimoniales

en El Salvador. Ello requeriría, incluso, reformar el Art.

240 Cn. que establece la reserva de las declaraciones de

los servidores públicos. Asimismo, se requiere dotar de

mayor autonomía a la Sección de Probidad y mayores

facultades de investigación y sanción.

Un hecho positivo ocurrido durante el semestre,

fue la decisión del Pleno de la CSJ del 9 de enero de

2014, con el voto de 11 magistrados, de modificar

un acuerdo de 2005 que restringía el ámbito de

actuación de la Sección de Probidad y que establecía

que para pedir información sobre cuentas bancarias esta

debía acudir a la aprobación por Corte Plena y la solicitud

se hacía llegar a las entidades bancarias a través de la

Presidencia de la CSJ. La modificación faculta al Jefe

de la Sección de Probidad para “requerir cualquier

información que sea necesaria a fin de cumplir con

las obligaciones contenidas en la ley de la materia, a

bancos, instituciones financieras, instituciones públicas

o privadas, personas naturales y jurídicas; debiendo

rendir informe inmediato al Pleno de todo lo anterior,

y en caso de incumplimiento total o parcial o cualquier

otra situación que se presente, sea el Pleno de la CSJ que

tome las medidas legales pertinentes”33. Esta decisión es

un avance hacia una actuación más eficaz y autónoma

de la Sección de Probidad. Desde que ha recuperado esa

facultad, la Sección de Probidad ha enviado 75 solicitudes

a bancos para ampliar información relacionada a nueve

funcionarios y sus grupos familiares, investigaciones que

surgen por inconsistencias en las declaraciones o por

denuncias.34

5.3 Sección de Probidad de la CSJ

90


institucional

Al finalizar este informe, estaba corriendo el plazo para

que los funcionarios salientes y entrantes del Gobierno

presentaran sus declaraciones patrimoniales, las cuales

deben presentarse dentro de los sesenta días siguientes

a la toma de posesión y dentro de los sesenta días

siguientes a la fecha del cese de funciones, venciendo el

plazo el 30 de julio de 2014. A inicios de julio, el subjefe

de la Sección de Probidad reportó que 90 funcionarios

del nuevo Gobierno estaban pendientes de cumplir

con la presentación de su declaración patrimonial;

mientras que del Gobierno saliente estaban pendientes

2000 servidores públicos35. Asimismo, dio a conocer

que del período presidencial 2004-2009 aún faltaba

que presentasen su declaración 4000 exfuncionarios.

Siendo estos datos previos a que finalice el plazo de

presentación, en el próximo informe se incluirá un detalle

del cumplimiento de esta obligación por parte de los

funcionarios y empleados públicos obligados.

5.4 Asamblea Legislativa

Continuaron las actividades de la comisión especial que

investiga el destino de los fondos donados por Taiwán,

especialmente aquellos recibidos entre octubre de 2003

y abril de 2004; así como también el destino final de

los fondos recibidos como donativos o préstamos para

los programas de reconstrucción post-Mitch, y para

atender la emergencia y reconstrucción post-terremotos

de enero y febrero de 2000. El Pleno de la Asamblea

Legislativa aprobó a finales de febrero un informe de

esta comisión, el cual se presentó al Fiscal General de

la República y en el que recomienda iniciar procesos

penales36. El Fiscal General, Luis Martínez, resaltó que

aunque el informe no es vinculante con la investigación

que se lleva a cabo en la FGR, un equipo de fiscales lo

revisará con todo el sigilo y la seriedad que amerita el

caso, tomándose el tiempo justo para evaluar si hay

elementos que abonen a la investigación37.

5.5 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA)

Con el cambio de gobierno, la Subsecretaría de

Transparencia y Anticorrupción se convirtió en la

Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia

y Anticorrupción, asumiendo el cargo de Secretario,

Marcos Rodríguez, quien dirigió esa subsecretaría

durante cuatro años antes de ocuparse de la dirección

ejecutiva de Diálogo País, la plataforma de consulta que

generó el plan de gobierno de Salvador Sánchez Cerén.

La STA ha impulsado varias actividades de capacitación de

los servidores públicos en temas de acceso a la información

y transparencia. En marzo de 2014, en conjunto con la

UCA, lanzaron el Primer Diplomado Virtual en Información

Pública y Transparencia, dirigido a oficiales de información,

servidores públicos, representantes de la sociedad civil,

periodistas y comunicadores. Con el apoyo financiero del

Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se entregaron

becas a 45 personas, entre servidores públicos y

empleados municipales, elegidas tras una convocatoria

que atrajo a 320 aspirantes38. También se ha capacitado

a personal de los ministerios de Hacienda y Educación

en temas de transparencia fiscal y contraloría social39.

Además, realizó dos talleres para desarrollar el tema:

“Componentes Web de transparencia”. En las actividades se

contó con la participación de los oficiales de información

de las gobernaciones departamentales, así como de las

municipalidades de la microrregión El Bálsamo40.

Por otra parte, la Subsecretaría ha continuado su trabajo

con oficiales de información de distintas instituciones

públicas, organizando el Primer Encuentro de Oficiales de

Información 2014. Este tuvo por propósito brindar detalles

sobre las actividades enmarcadas en el Plan Institucional

de dicha Subsecretaría correspondientes al presente año.

El Portal Infoútil, administrado por la STA, cumplió un año

de funcionamiento como una herramienta de acceso a


91

EstudiosLegales

5.6 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)

información de interés de la ciudadanía, periodo en el

cual contó con 196,926 visitas, 755,967 páginas vistas

y 151,312 usuarios. Más de 20 instituciones generan y

actualizan 29 bases de datos sobre temas de educación,

salud, finanzas, cultura y deportes, entre otros, que son el

contenido de la página web41. Otra página que mantiene

la STA es el portal Gobierno Abierto, en el cual se permite

al usuario hacer solicitudes de información en línea así

como presentar denuncias, quejas o avisos sobre actos de

corrupción o faltas de los funcionarios públicos. Esta página

también publica información sobre temas de transparencia,

rendición de cuentas y gobierno abierto. En este semestre

se han visto avances en la manera en que este portal

permite la consulta de información desde un sitio que

centraliza la información de 156 instituciones. Asimismo, en

este sitio se han dado a conocer 50 eventos de rendición de

cuentas que desde abril ha programado el Ejecutivo.

servidores públicos municipales, miembros de comités

de prevención de violencia, oficiales de información y

de archivos, personal de la PDDH y de la CCR, líderes

comunitarios, representantes de la sociedad civil y

estudiantes. A través de su página web www.iaip.gob.

sv, ha puesto a disposición del público un módulo de

capacitación sobre la LAIP, que puede ser cursado en

línea por cualquier persona.

Además, el IAIP ha promovido el derecho de acceso a

la información pública a través de una campaña radial

y con la colocación de afiches en la parte de atrás de

algunos buses con información sobre la LAIP. Además,

ha distribuido y entregado 2,509 materiales educativos

para la sociedad civil, entre los cuales destacan leyes,

calendarios, lapiceros y brochures informativos sobre el

derecho de acceso a la información pública.

Del 15 de diciembre de 2013 al 15 de junio de 2014,

el IAIP ha tramitado 101 procesos de apelación, los

cuales se dan cuando una persona que ha solicitado

información a una entidad obligada por la LAIP no ha

recibido respuesta o está insatisfecha con la misma por El IAIP es el ente encargado de velar por el respeto al

derecho de acceso a la información pública. El mismo

tiene escasamente un año y tres meses de estar

funcionando, habiendo enfrentado en ese período

importantes retos y dificultades, tales como la falta

de fondos para funcionar y una falta de voluntad por

cumplir la LAIP y sus resoluciones.

El IAIP tiene como una de sus funciones la promoción

del derecho de acceso a la información a través de

los programas de estudio y de actividades con la

academia y sociedad civil. En su Plan Estratégico 2013-

2016 se contempla: “promover la reforma curricular

en coordinación con el MINED de tal manera que se

incluyan contenidos de la LAIP en los programas de

estudio” y a la fecha se está creando la estrategia de

acercamiento con ese ministerio42. Por otra parte,

en el primer semestre de 2014, el IAIP ha participado

y/u organizado 19 actividades de capacitación de

92

estar incompleta, por haber sido entregada fuera del

plazo, u otra razón contemplada en la LAIP. La institución

que más apelaciones ha recibido en este período fue el

Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) con 49,

seguido por la CSJ y la Presidencia de la República, ambas

con 9 apelaciones cada una. El objeto de la controversia,

en la mayor parte de casos, es el desacuerdo del

solicitante con la clasificación de la información, como

reservada o confidencial. Sin embargo, también se dan

otros casos en que la información ha sido declarada

inexistente o por que se entrega en forma diferente a

la solicitada. De los casos tramitados en el período, 14

han finalizado, 59 se encuentran en trámite, 20 están

en cumplimiento y 8 fueron declarados improcedentes,

improponibles o inadmisibles.

En este mismo período, el IAIP ha tramitado 17 procesos

sancionatorios, 14 iniciados por una denuncia y 3 a partir

de la actuación oficiosa del IAIP; 6 de estos procesos han

sido contra municipalidades. Llama la atención que 4 de

estos procesos se dan porque no se ha cumplido con la

entrega de información ordenada por el IAIP.

La Gráfica 6 muestra el grado de cumplimiento de las

resoluciones emitidas por el IAIP. Desde su creación

hasta el 15 de junio de 2014, el IAIP ha emitido 126

resoluciones finales. Algunas de estas resoluciones

definitivas incluyen más de una obligación; en otros

casos, las obligaciones se derivan de las audiencias de

avenimiento y otras formas de terminación anticipadas,

pero se contabilizan en la gráfica como cumplimiento

de las pretensiones del solicitante. En total, el IAIP ha

ordenado el cumplimiento de 139 obligaciones, que se

clasifican en la entrega de información, pago de multas

y otras obligaciones (por ejemplo: nombramiento de

oficiales de información, emisión de lineamientos, entre

otras). El 72% de las obligaciones que derivan de las

resoluciones del IAIP son la entrega de información,

un 6% son multas y un 22% son el cumplimiento de

obligaciones. En la Gráfica 6 se muestra el estado de

cumplimiento de los distintos tipos de obligaciones

dictadas por el IAIP en sus resoluciones. Las que se

encuentran en trámite son aquellas que han sido

recurridas ante el mismo IAIP por revocatoria. Las

obligaciones que se encuentran en cumplimiento

son las que están firmes y está corriendo el plazo para

cumplirlas, no ha distinguido el IAIP en la información

entregada los casos en que ya ha vencido el plazo por

lo que estarían en incumplimiento. Las cumplidas son

aquellas obligaciones ya finalizadas.

Gráfica 6. Estado de cumplimiento de las resoluciones emitidas por el IAIP (marzo 2013 - junio 2014)

En trámiteEn cumplimientoCumplida

Otras obligacionesMultaEntrega de información0

15

30

45

60

30

19

1 1 1

51

23

7 7

Fuente: Datos del IAIP.


93

La controversia más reciente que ha surgido en

torno a la LAIP está relacionada con la posibilidad

de tener acceso a los correos electrónicos

institucionales de los servidores públicos. En

noviembre de 2013, el Centro de Asistencia Legal

Anticorrupción de El Salvador (ALAC), de la Fundación

Nacional para el Desarrollo (Funde), solicitó a la

CSJ una copia de los correos electrónicos oficiales

intercambiados entre el expresidente de la institución,

Salomón Padilla, y el exgerente de asuntos jurídicos de

la CSJ, Orestes Ortez Quintanar. La CSJ negó el acceso

a la información contenida en los correos, alegando

que ello violentaría el derecho a la inviolabilidad de la

correspondencia.

ALAC llevó el caso ante el IAIP, el cual, al admitir la

apelación, dictó una medida cautelar en la que ordenaba

a la CSJ entregarle una copia en formato electrónico

de la información solicitada. La Corte en Pleno decidió

no cumplir con la medida cautelar, haciendo eco de

la actitud mostrada por la Asamblea Legislativa y la

Fuerza Armada en otros casos. El 14 de febrero de 2014,

el IAIP ordenó la entrega de los correos electrónicos al

solicitante y dio inicio a un proceso sancionatorio en

contra de los magistrados de la CSJ que apoyaron la

desobediencia a la medida cautelar.

El 20 de febrero de 2014, la CSJ presentó un recurso

de revocatoria firmado por 8 de los 9 magistrados

que aprobaron el referido acuerdo, en contra de la

EstudiosLegales

Al 15 de junio de 2014, el IAIP había librado 5

oficios a la Fiscalía General de la República por el

incumplimiento de las resoluciones emitidas en los

procedimientos siguientes:

Cuadro 1. Detalle de oficios librados a la Fiscalía General de la República

Fuente: datos del IAIP.

ReferenciaEnte

obligado Motivo de multaMonto de

multa

Finalización plazo de

cumplimiento

2-D-2013Municipio de

Ilobasco Falta de nombramiento de

O�cial de Información $ 4,482. 00 04-ago-13

3-D-2013Municipio de Coatepeque

Falta de nombramiento de O�cial de Información

$4,074.50 04-ago-13

4-D-2013Municipio de San Francisco

Chinameca

No proporcionar información cuya entrega

fue ordenada por el IAIP.$5,827.00 08-oct-13

9-D-2013Municipio de

Chinameca

Actuar con negligencia en la sustanciación de las

solicitudes de información $6,993.00 11-feb-14

1-O-2013Universidad

de El Salvador

Falta de nombramiento de O�cial de Información

$8,964.00 28-ago-13

94

resolución final del IAIP. En dicho recurso de revocatoria,

la CSJ inició por reconocer que la regla general es

“permitir el acceso ciudadano a todos los documentos

públicos”, pero consideró que los correos electrónicos

tienen la característica de ser “documentos meramente

preparatorios” y además que “el hecho de que un tercero

pretenda analizar el contenido [de los correos enviados

y recibidos desde un correo institucional, para así

determinar si contienen datos íntimos de la vida privada

que deban resguardarse, tal como ordenó el IAIP] implica

una intromisión indebida en la correspondencia”.

Finalmente, con 3 votos a favor y 2 en contra, el IAIP

resolvió dicho recurso el 21 de marzo de 2014, revocando

su propia resolución del 14 de febrero de 2014. Como

consecuencia, la CSJ ya no deberá entregar al solicitante

una copia de los correos electrónicos solicitados, pero

se le ordena que en el plazo de treinta días emita una

política de uso de las cuentas de correos para el Órgano

Judicial. El IAIP no explicó por qué cambió su postura

inicial a partir de los nuevos alegatos presentados

por las partes, por lo que la primera falencia de esta

resolución es que no fue debidamente razonada.

El IAIP sostuvo que por el momento “no ha emitido

lineamiento o directriz alguna sobre el uso de las

cuentas institucionales”, por lo que debe regularse

ese tema “antes de abrir este tipo de información”.

Por ende, ordenó al Pleno de la CSJ a que, en el

plazo de 30 días hábiles, emita una política de uso

de correos institucionales “en la que se especifique la

información que debe circular por dichos medios, y en

la que se reafirme la publicidad de las conversaciones

ya terminadas”. Sin embargo, sí existe regulación al

respecto, como bien señalan en su voto disidente los 2

comisionados que no acompañaron la decisión, el art.

4 literal l), de la Ley de Ética Gubernamental, prevé que

los servidores públicos deben “utilizar los recursos del

Estado de manera adecuada para el cumplimiento de

los fines institucionales”. También, el art. 5 del mismo

cuerpo legal establece que “toda persona sujeta a

esta Ley debe cumplir los siguientes deberes éticos: a)

Utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios

contratados únicamente para el cumplimiento de los

fines institucionales para los cuales están destinados”.

El ejercicio de un derecho fundamental no puede anularse

ante una omisión de emitir “lineamientos”, y esta nueva

postura es totalmente contradictoria a lo manifestado

por el IAIP en su primera resolución, en la que manifestó

que las cuentas de los correos institucionales “no

deberían –en puridad- contener más elementos que los

estrictamente relacionados con el ejercicio de la función

pública (…), estas no les pertenecen y son susceptibles

de ser auditadas por la ciudadanía en el ejercicio de un

derecho fundamental”. Además, al sí existir regulación que

sanciona el uso indebido de los correos electrónicos, este

argumento es insostenible.

También es criticable el segundo alegato del

IAIP, al establecer que, debido a que las personas

que intercambiaron los correos solicitados ya no

son funcionarios públicos, “debe solicitarse su

autorización para abrir los correos institucionales

intercambiados durante su gestión (…)”. El IAIP

estaría sosteniendo, entonces, que el titular de la

información en poder de las entidades públicas son

los particulares que fungen momentáneamente como

servidores públicos. Pero lo que se establece en la ley y

lo que ha establecido la jurisprudencia constitucional

es totalmente opuesto: la información pública es un

bien público y todos los ciudadanos tienen derecho

de accederla, salvo las limitaciones previamente

establecidas en la ley. Lo sostenido por el IAIP en esta

resolución es, a nuestro juicio, una interpretación errónea

de la LAIP, por los motivos que ya han sido ponderados

en el presente análisis. La CSJ dío a conocer a través


institucional


95

de un comunicado del 24 de junio de 2014, que en

cumplimiento a la resolución del IAIP, luego de haber

pedido una ampliación del plazo, la Corte Plena aprobó

la política “Uso de la tecnología de información (internet/

correo electrónico)” la cual regula la debida utilización

de estos recursos institucionales y busca agilizar la

comunicación entre dependencias y entidades afines a la

institución.

En un caso similar, ALAC presentó una solicitud de

información sobre correos electrónicos a la Presidencia

de la República, caso que terminó siendo ventilado

también ante el IAIP. En resolución del 11 de junio de

2014, el Instituto se atuvo a lo resuelto en el caso de la

CSJ, confirmando la decisión del oficial de información de

no revelar los correos electrónicos. Sin embargo, ordenó

al Presidente de la República que en el plazo de 30 días

“emita una política de uso de las cuentas institucionales,

en la cual se especifique la información que debe circular

por dichos medios, y en la que se reafirme la publicidad

de las conversaciones ya terminadas43”. En estos casos

relacionados al acceso a los correos electrónicos

institucionales se ha tenido una interpretación

restrictiva del IAIP, sin embargo, los casos han tenido

efectos positivos en la medida que han concluido con

al obligación de los entes de regular expresamente el

uso de esta actividad este recurso.

El TEG tiene por misión la difusión y promoción de

la Ley de Ética Gubernamental (LEG) y la sanción de

infracciones a la misma.

En el último semestre, del 15 de diciembre de 2013 al 15

de junio de 2014, se han realizado siete capacitaciones

a los miembros de comisiones de ética gubernamental,

capacitando a 180 funcionarios y empleados públicos.

Se realizaron quince jornadas de capacitación con

servidores públicos de diversas entidades estatales,

alcanzando a 335 personas. Con municipalidades

se llevaron a cabo únicamente dos jornadas de

capacitación, con una asistencia de 52 personas. Sin

embargo, se les ha provisto de asistencia técnica a 156

municipalidades para la conformación de la Comisión de

Ética Gubernamental, obligación para las alcaldías desde

la entrada en vigencia de la nueva LEG en 2012. Además,

se ha capacitado a estudiantes y comunidades, teniendo

ocho jornadas de capacitación para esta población,

alcanzando una participación de 407 personas.

En cuanto a los procesos sancionatorios tramitados por

el TEG en el último semestre, tenemos que del 15 de

diciembre de 2013 al 15 de junio de 2014, ingresaron 120

casos. De estos, 64 ingresaron a través de una denuncia,

55 por aviso (que se da cuando la denuncia es anónima

o se trata de información divulgada públicamente) y

solo uno se inició de oficio. En total, son 106 servidores

públicos los investigados por el TEG. La institución que

tiene más servidores públicos denunciados ante el TEG

es el Ministerio de Salud con 16, seguido por el Órgano

Judicial con 10; entre todas las municipalidades se suman

21 servidores públicos investigados. Las instituciones

que más servidores públicos han sido señalados ante el

TEG mediante aviso son: las municipalidades con 33, la

Corporación de Municipalidades de la República de El

Salvador, COMURES, con 15 y la PNC con 13.

EstudiosLegales

5.7 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG)

96

Según la LEG, una vez recibida la denuncia, el aviso

o iniciado el procedimiento de oficio, el Tribunal,

si hubieren los elementos suficientes, procederá a

iniciar la investigación preliminar. Durante el período

examinado se dieron un total de 77 investigaciones

preliminares. Luego, el TEG decide si en cada caso si

continúa el procedimiento o si archiva las diligencias.

De diciembre 2013 a junio 2014, el TEG decidió dar

apertura a 47 procedimientos y dio por terminados

104 procedimientos, según las diversas causas de

terminación que se incluyen en el siguiente cuadro.

Como se puede evidenciar, solo 7 casos finalizaron

con una resolución final sancionatoria y 5 con una

resolución final parcialmente sancionatoria. De

estos 12 casos, 10 se sancionaron con multa y 2 con

amonestación escrita por ser casos iniciados con la LEG

derogada en 2012. Las multas interpuestas por el TEG, en

Un caso resuelto en mayo de 2014 por el TEG, que llamó

la atención en este semestre, fue el tramitado por el

Centro de Asesoría Legal Anticorrupción (ALAC) de

la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE). En

enero de 2013, ALAC presentó una denuncia ética en

contra de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa,

por la compra de obras de arte, regalos navideños y

bebidas alcohólicas, por un monto aproximado de

$196,835.00 con el presupuesto legislativo de 2012, lo

cual clasificaban como una violación a los artículos 4

y 5 de la LEG, que obligan a los servidores públicos a

“utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios

contratados únicamente para el cumplimiento de los

fines institucionales para los cuales están destinados”.

El TEG tardó 17 meses en resolver el caso de manera

favorable a los diputados, aceptando el argumento de

que ellos tienen discrecionalidad sobre el uso de los

fondos públicos asignados a esa institución con base

en su “Política de Relaciones Públicas” y el Reglamento


institucional

Cuadro 2. Procesos terminados por el TEG, de diciembre 2013 a junio 2014.

Fuente: Datos del TEG.

Casos finalizados según tipología

Cantidad

Desistimiento 2

Improcedencia 30

Inadmisibilidad 8

No Apertura 29

Sobreseimiento 6

Suspendido 0

Resolución final sancionatoria 7

Resolución final absolutoria 17

Resolución final sancionatoria/absolutoria

5

Total 104


el período del 15 de diciembre de 2013 al 15 de junio de

2014, asciendieron a $12,325.50. Solamente el 11.5%

de los casos tramitados ante el TEG terminan con

una resolución sancionatoria y el 88.5% finalizan sin

sanción.

97

La Comisión de Legislación y Puntos

Constitucionales, CLPC, de la Asamblea Legislativa

se encuentra estudiando dos proyectos de ley

referidos a la regulación de medios de comunicación,

el proyecto de Ley de Radiodifusión Comunitaria (LRC) y

el proyecto de Ley de Medios de Comunicación Públicos

(LMCP). El primero fue presentado a la Asamblea por

la Asociación de Radios y Programas Participativos

de El Salvador (ARPAS) el 24 de julio de 2013. Este

proyecto de ley tiene como propósito reconocer y crear

un régimen especial de concesiones para las “radios

comunitarias”, reservando al menos un tercio de las

frecuencias de radio y televisión para este sector. El

segundo proyecto ingresó el 19 de septiembre de 2013

para estudio de la CLPC, a iniciativa del Presidente de la

República. La finalidad de esta propuesta de ley es crear

un Consejo Nacional de Medios Públicos, CONAMEP,

que administrará los canales de televisión y estaciones

de radio destinados a brindar un servicio público

de comunicación. A inicios de este año, la Comisión

envió ambos proyectos a consulta de varias entidades,

incluyendo a FUSADES, para que emitieran su opinión.

En síntesis, la opinión que FUSADES emitió fue que tal

como está redactada la LMCP, podría servir como una

plataforma para entrar a regular el contenido de las

transmisiones de los medios privados. Por tanto, es

imperativo limitar y clarificar que el ámbito de aplicación

de la misma es únicamente para los medios públicos

de titularidad del Órgano Ejecutivo. Asimismo, dado

que actualmente la administración de Radio Nacional

y Canal 10 está a cargo de la misma entidad encargada

de promover la buena imagen del Gobierno, esto está

totalmente opuesto con la idea de promover medios

públicos independientes del poder político, con una

programación orientada al interés público. Sin embargo,

FUSADES considera inadecuado que para ello se cree una

institución autónoma, sino que más bien se transfiera

Interior de la Asamblea Legislativa. Debe destacarse que

la Licda. Giovanna Vega Hércules, magistrada del TEG,

en su voto disidente consideró que “los recursos del

Estado no deben malgastarse en objetos innecesarios,

sino emplearse atendiendo parámetros de razonabilidad,

proporcionalidad y necesidad” y que las actuaciones de

los legisladores sí contravenían la LEG.

Este es un caso más en el que el TEG pierde la

oportunidad de sentar importantes precedentes

sobre el actuar ético de los funcionarios en un caso

que llamó la atención del ciudadano común, ya que

hubo mucha indignación por el uso de fondos de la

Asamblea Legislativa para comprar regalos y obras de

arte, cuando existen otras prioridades que deberían

financiarse con fondos públicos.

EstudiosLegales

6.2 Regulación de medios

El miércoles 5 de marzo de 2014, el expresidente

Mauricio Funes presentó una demanda por difamación

en contra de un dirigente del partido ARENA44. Además,

solicitó directamente a la Asamblea Legislativa el

desafuero de dos diputados de dicho partido político.

El 22 de abril de 2014, la Comisión de Legislación y

Puntos Constitucionales decidió crear dos comisiones

especiales de antejuicio en atención a estas solicitudes.

La tramitación del caso de Ana Vilma de Escobar avanzó

más rápido y emitió un dictamen el 18 de junio de 2014,

en el que se acordó no quitarle el fuero a la diputada,

resolviendo que no había lugar a formación de causa45.

Este dictamen sería estudiado en la sesión plenaria del

4 de julio de 2014. En el Informe de Coyuntura Legal e

Institucional del próximo semestre se le dará seguimiento

a estos procesos. Es preocupante, que se inicien estos

tipos de procesos con fines políticos, con posibles

afectaciones al derecho de libertad de expresión.

6.1 Demandas por difamación del presidente de la República

6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN

98


institucional

su administración a una entidad cuya finalidad se alinee

con los de un medio, estableciéndose mecanismos que

aseguren su independencia editorial.

En cuanto al proyecto de LRC, se consideró que tiene

muchas deficiencias técnicas e inconstitucionalidades,

por lo que debe ser revisado íntegramente por la

Comisión. La LRC consiste en una normativa que

podría tener efectos adversos a la libertad de expresión

e información, en la medida que pone al Estado

como árbitro del contenido que debería de tener

hasta un tercio de los medios existentes en el país.

En la actualidad, las concesiones de frecuencias para

radiodifusión se basan en criterios objetivos: la existencia

de espacio en el espectro para el área de cobertura

solicitado por el interesado, que no se vayan a crear

interferencias con otras frecuencias concesionadas,

el cumplimiento de requisitos técnicos y, de haber

interés de un tercero, se otorga la frecuencia a través de

una subasta pública. La Superintendencia General de

Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) en todo el

proceso de concesión no entra a considerar el contenido

que transmitirán los medios de comunicación. La LRC

busca crear un proceso especial que no conlleve subasta

en el caso de los medios comunitarios. Sin embargo, este

proceso no está incluido en la ley y sería inconcebible

que el mismo sea regulado a través de un reglamento.

Además, la LRC contiene inconstitucionalidades por

violar el principio de igualdad, al excluir del concepto

de “medios comunitarios” a aquellos administrados por

entidades no gubernamentales, sin fines de lucro pero

que su contenido programático no calza con los fines

que establece la ley.

Si bien la Asamblea Legislativa no ha avanzado más

en el estudio de estas leyes, existen dos procesos

de inconstitucionalidad en curso contra la Ley

de Telecomunicaciones (LT) específicamente en

cuanto al mecanismo de concesión de frecuencias

para la radiodifusión por radio y televisión, y que

tendrían una incidencia en este tema. La primera,

Inc. 65-2012, planteada por representantes de ARPAS,

FESPAD y la UCA, el 23 de agosto de 2012, solicita que

se declaren inconstitucionales los artículos 82, 83, 84,

85 y 100 de la LT, que establecen la subasta pública

como único mecanismo para asignar las frecuencias

radioeléctricas. La segunda, presentada el 10 de abril

de 2014, busca que se declaren inconstitucionales los

artículos 15 inciso primero, 115 inciso segundo, 118

inciso segundo y 126 inciso segundo de la LT; además,

plantea la inconstitucionalidad por omisión puesto

que la ley no reconoce la existencia de los medios

públicos y medios comunitarios. Cuando se presentó

la primera demanda también se solicitó a la Sala de lo

Constitucional dictar una medida cautelar en la que se

impidiera a la SIGET continuar otorgando concesiones.

Al momento de admitir la demanda, en diciembre de

2012, la Sala de lo Constitucional consideró que no

ameritaba dictar dicha medida.

Esta situación cambió cuando el 5 de mayo de 2014

la SIGET publicó que sometería a concurso público

la operación de seis canales de televisión, en VHF y

UHF. El 7 de mayo, el mismo ente regulador publicó

el llamado para dar muestras de interés o rechazo de

cuatro frecuencias de servicio fijo por satélite (SFS). Estas

dos publicaciones llegaron pocas semanas después

de que Ástor Escalante asumió como titular de esa

superintendencia, en sustitución de Luis Méndez46. La

acción fue criticada por organizaciones de radiodifusión

comunitaria y sociales, partidos políticos e incluso la

Superintendencia de Competencia (SC) han señalado

debilidades o duras críticas47.

Estos hechos impulsaron a los demandantes de la Inc.

65-2012, a solicitar a la Sala que reconsiderara dictar una

medida cautelar. Por medio de resolución del 16 de mayo

de 2014, la Sala de lo Constitucional dictó efectivamente

la medida cautelar, considerando que se cumplían dos


99

EstudiosLegales

requisitos: 1. los demandantes habían argumentado

con claridad su postura, por lo que estima que se

encuentra ante la probable existencia de una vulneración

a la Constitución; y 2. La continuada vigencia de las

disposiciones podrían producir efectos irreparables,

pues, al ser el espectro radioeléctrico un recurso finito, el

que se otorguen las concesiones puede ser una barrera

de entrada definitiva para nuevos competidores durante

el períodos que dure la concesión. Por tanto, la Sala

ordenó la suspensión de los efectos de las disposiciones

de la LT que regulan el procedimiento para el trámite

de solicitudes y otorgamiento de concesiones para la

explotación del espectro radioeléctrico.

En septiembre de 2013, se aprobó la Política de

Participación Ciudadana en la Gestión Pública y se

estableció una Agenda de Participación Ciudadana que

fijó una ruta para la formulación del Anteproyecto de

Ley de Participación Ciudadana, a través de un proceso

que incluyera a representantes gubernamentales y

de organizaciones sociales, que integraran el Comité

Preparatorio del Anteproyecto.

Se anunció el inicio de una consulta para sentar las bases

de un Anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana

en la Gestión Pública. Dicha consulta se hará a través de

talleres departamentales en las principales ciudades de

El Salvador, como Usulután, San Miguel, Chalatenango,

Sonsonate, entre otras.

En ese sentido, el Subsecretario de Gobernabilidad y

Modernización del Estado, Antonio Morales, expresó:

“esperamos que fruto de este esfuerzo, y de las consultas

territoriales que se han empezado a realizar en diferentes

partes del país, podamos tener al menos un primer

documento que recoja todas esas aportaciones y pueda

servir de base para que el nuevo gobierno lo retome48”.

Estas iniciativas de participación ciudadana

están en línea con los fundamentos, principios y

lineamientos establecidos en la Carta Iberoamericana

de Participación Ciudadana en la Gestión Pública

(2009) y en los lineamientos entregados por el Centro

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

(CLAD) en su documento Agendas Pro Participación

Ciudadana en la Gestión Pública Iberoamericana del

Siglo XXI que data de 2011.

7. PROYECTO DE LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

100


institucional

8. CONCLUSIONES


• La ciudadanía espera que el actual Gobierno emprenda una lucha efectiva contra la

corrupción y se comprometa con la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la

información. El Presidente de la República se ha comprometido desde su discurso inaugural

con la transparencia, lo cual es positivo y se le dará seguimiento desde la sociedad civil.

• La implementación de la LAIP continúa enfrentando obstáculos, siendo el principal la falta

de un verdadero compromiso con el espíritu de máxima publicidad que pregona la ley. Una

limitante es que el IAIP tiene un presupuesto insuficiente para ejecutar sus funciones de

forma adecuada y la falta de eficacia de sus resoluciones, pues a la fecha solo se ha cumplido

parcialmente una de las ocho multas interpuestas.

• Es impostergable fortalecer la independencia de la Corte de Cuentas, puesto que es quien

cuida el uso adecuado de los fondos públicos. La Asamblea Legislativa no eligió en tiempo a

sus titulares, y no se avanzó en la aprobación de reformas que fortalezcan a esta institución.

Es necesario promover la reforma constitucional que cambie la forma de elección en la

CCR, para que sus magistrados no sean electos con mayoría simple sino que con mayoría

calificada, y además para separar las funciones de fiscalización de las jurisdiccionales.

• La corrupción debe ser combatida efectivamente. Este semestre se caracterizó por haberse

judicializado casos de corrupción contra exfuncionarios que han tenido un alto impacto en

la sociedad. En su tramitación las instituciones deben procurar aplicar la ley con rigor y no

permitir la instrumentalización o politización de estos procesos.

• En materia de libertad de expresión, en este semestre la Asamblea Legislativa ha sometido a

discusión los proyectos de Ley de Medios de Comunicación Públicos y Ley de Radiodifusión

Comunitaria, los cuales tienen graves deficiencias jurídicas y vienen a restringir la libertad de

expresión, por lo que deben ser rechazados.

• Las actuaciones poco transparentes de la SIGET al otorgar ciertas concesiones del espectro

radial al final del semestre, motiva llevar a cabo una discusión amplia sobre el mecanismo

para otorgar dichas concesiones, el cual debe evitar cualquier limitación a la libre expresión,

así como intentos de control político de los medios y a su vez debe promover la libre

competencia.

101

Notas finales • Primer semestre 2014 Estudios

Legales

NOTAS FINALESEJE ESTADO DE DERECHO

1 En versiones previas de este estudio se contemplaban las ciudades de San Salvador, San Miguel y Soyapango, pero en esta versión Soyapango ha sido sustituida por Santa Ana.

2 The World Justice Project. (2014). The Rule of Law Index 2014. Washington D.C. Pág. 165 y ss. Consultado el 17 de marzo de 2014 en: http://data.worldjusticeproject.org/assets/report/wjp-rule-of-law-index-2014.pdf

3 Ídem. Pág. 93.4 Los países en este grupo son: Uruguay (posición 20), Chile (21), Brasil (42), Jamaica (45), Panamá (56), Argentina (58), Colombia (61), Perú

(62), El Salvador (64), República Dominicana (67), Ecuador (77), México (79), Guatemala (83), Nicaragua (85), Bolivia (94) y Venezuela (99).5 Los países en este grupo son: Albania, Bangladesh, Bolivia, Camerún, Costa de Marfil, Egipto, El Salvador, Georgia, Ghana, Guatemala,

India, Indonesia, Moldavia, Mongolia, Maruecos, Nicaragua, Nigeria, Pakistán Filipinas, Senegal, Sri Lanka, Ucrania y Uzbekistan. 6 En esta ocasión, los datos de la Sala de lo Penal, se refiere solo a casaciones. 7 Peñate, Susana. (11 de febrero de 2014). FONAT aún está obligado a indemnizar a víctimas. La Prensa Gráfica. Consultado el 17 de marzo

de 2014 en: http://www.laprensagrafica.com/2014/02/11/fonat-aun-esta-obligado-a-indemnizar-a-victimas 8 Redacción Diario El Mundo. (25 de junio de 2014) Consultado. Expresidente asume en Parlacen pese a fallo Sala. Diario El Mundo.

Consultado el 11 de julio de 2014 en: http://elmundo.com.sv/expresidente-asume-en-parlacen-pese-a-fallo-sala 9 Para una explicación sobre la metodología usada para el conteo de acuerdos a partir de las actas, puede consultar la página

20 del Informe del Observatorio Judicial de 2011 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/images/doc/documentosvarios/informeanualoj2011.pdf

10 Esta sección se basa en solicitudes de información con referencia 456-2014 y 457-2014 y realizadas a la Corte Suprema de Justicia. 11 Decreto Ejecutivo n° 181, de 20-IX-2013 publicado en el Diario Oficial n° 175, tomo n° 400, de 23-IX-2013.12 Fusades. (Febrero de 2014). La Constitución prohíbe a funcionarios y empleados públicos hacer política partidista. Posición institucional

N°. 73. Consultada el 17 de marzo de 2014 en: http://www.fusades.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=126&view=finish&cid=953&catid=13&lang=es

13 “(i) vincular, directa o indirectamente, las acciones y los resultados de sus funciones, con los principios, la doctrina o la oferta electoral de un partido político o de un candidato determinado; (ii) aprovechar la relevancia social y el tratamiento informativo de sus funciones públicas para expresar sus preferencias electorales o para producir, de manera objetiva, una ventaja o beneficio a alguna de las ofertas políticas en competencia durante un proceso electoral; (iii) utilizar la autoridad, influencia o condición institucional de su cargo para favorecer a un partido político o a un candidato a un cargo político en contienda; (iv) asistir, acompañar o participar, de cualquier modo, en actividades político-partidarias que constituyan objetivamente una forma de apoyo, vínculo o reconocimiento hacia un partido político, sus integrantes o sus propuestas electorales; (v) solicitar o requerir, directa o indirectamente, al personal a su cargo o a compañeros de trabajo, cualquier tipo de apoyo, reconocimiento o adhesión para un partido político o un candidato determinado; y (vi) aprovecharse de un permiso o licencia para hacer campaña o política partidista, en fraude a la Constitución”.

14 OEA. (2011). Política, dinero y poder. Un dilema para las democracias de las Américas; y Comisión Global sobre Elecciones. Democracia y Seguridad (2012). Profundizando la democracia: Una estrategia para mejorar la integridad electoral en el mundo.

15 Artículo 2 del D.L. No. 302, del 11 de marzo de 2010, publicado en el D.O. n.° 61, Tomo n.° 387, del 6 de abril de 2010.16 D.L. N° 146, del 16 de noviembre de 2006, publicado en el D.O. n.° 220, Tomo n.° 373, del 24 de noviembre del 2006.17 Fusades. (Enero de 2014). El uso indebido de los recursos del Estado en época electoral. Posición Institucional n°. 24. Departamento de

Estudios Políticos. Consultado el 2 de abril de 2014 en: http://www.fusades.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=135&view=finish&cid=950&catid=25&lang=es

18 Zometa, José. (6 de marzo de 2014). Los 10 errores que el TSE no debe volver a cometer. El Diario de Hoy. Consultado el 2 de abril de 2014 en: http://elecciones2014.elsalvador.com/articulo/los-errores-que-tse-debe-volver-cometer-1301

19 Fusades. (Febrero de 2014). Informe preliminar de la observación electoral de Fusades. Posición Institucional n°. 25. Departamento de Estudios Políticos. Consultado el 2 de abril de 2014 en: http://www.fusades.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=135&view=finish&cid=952&catid=25&lang=es

20 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales publicada en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 23 de mayo de 2014 Artículo 311. […] 2. Cuando exista indicio de que la diferencia entre el candidato presunto ganador de la elección en el distrito y el que

haya obtenido el segundo lugar en votación es igual o menor a un punto porcentual, y al inicio de la sesión exista petición expresa del representante del partido que postuló al segundo de los candidatos antes señalados, el consejo distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. Para estos efectos se considerará indicio suficiente la presentación ante el Consejo de la sumatoria de resultados por partido consignados en la copia de las actas de escrutinio y cómputo de casilla de todo el distrito. Artículo 314.

1. El cómputo distrital de la votación para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se sujetará al procedimiento siguiente: e) Es aplicable al cómputo distrital de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos lo establecido en los párrafos 2 al 9 del

artículo 311 de esta Ley Consultado el 16 de junio de 2014 en: http://www.normateca.gob.mx/Archivos/66_D_3825_30-05-2014.pdf 21 Decreto Legislativo n° 87, de 31-VII-2009, publicado en el Diario Oficial n° 144, tomo n° 384, de 31-VII-2009.

102


institucional

EJE SEGURIDAD CIUDADANA

Notas finales • Primer semestre 2014

1 Dudley, Steven. (26 de junio de 2014). Criminal Evolution and Violence in Latin America and the Caribbean. InSightCrime. Recuperado el 26 de junio de 2014 de: http://www.insightcrime.org/news-analysis/evolution-crime-violence-latin-america-caribbean#

2 WJP Rule of Law Index 2014. Pág. 26. Disponible en: http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index 3 PNUD. Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Pág. 1824 Ibídem. Pág. 184.5 Flores, Ricardo. (22 de noviembre de 2012). “La tregua fue una estrategia, una respuesta no ortodoxa”. La Prensa Gráfica. Recuperado el 22

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Recuperado el 28 de septiembre de 2005 de: http://www.elsalvador.com/noticias/2005/09/28/nacional/nac21.asp 7 Ibídem. 8 Naciones Unidas. (10 de abril de 2014). Estudio Mundial sobre el Homicidio. Págs. 45 y 46. Disponible en: http://www.un.org/es/

publications/publipl47.shtml 9 Redacción La Prensa de Nicaragua. (26 de mayo de 2014). Funes reconoce que la “tregua” entre pandillas “ha fracasado”. Recuperado el 26

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2014 de: http://elmundo.com.sv/audios-indican-pagos-a-facilitadores-de-la-tregua 15 Redacción de La Prensa Gráfica. (23 de enero de 2014). Exdirector de cárceles dijo que mediadores tenían salarios. La Prensa Gráfica.

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21 Arias, Diana. (20 de junio de 2014). OEA apoyará proceso de pacificación del Gobierno, pero no aclara si seguirá respaldando tregua. Diario La Página. Recuperado el 20 de junio de 2014 de: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/96623/2014/06/20/OEA-apoyara-proceso-de-pacificacion-del-Gobierno-pero-no-aclara-si-seguira-respaldando-tregua

22 Aguilar, Jaime. (9 de mayo de 2014). Alcaldes le dan la espalda a la anterior tregua de pandillas. La Prensa Gráfica. Recuperado el 9 de mayo de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/05/09/alcaldes-le-dan-la-espalda-a-la-anterior-tregua-de-pandillas

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24 Art. 127 de la Ley Penal Juvenil. 25 Respuesta a solicitud de información hecha a la UAIP del MJSP el 14 de mayo de 2014, recibida el 27 de mayo de 2014.

22 Fusades. (Enero de 2014). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2013. Pág. 24. 23 Soriano, Antonio y Puente, Verónica. (4 de junio de 2014). Petrocaribe podría no ir a la Asamblea. Diario El Mundo. Consultado el 18 de

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99 Ibídem.100 Arts. 98 y 101 de la Ley Penitenciaria. 101 Respuesta a solicitud de información hecha a la UAIP de la DGCP el 2 de mayo de 2014, recibida el 5 de mayo de 2014. 102 Cifras oficiales de la DGCP, al 5 de mayo de 2014. Disponible en: http://www.dgcp.gob.sv/images/stories/Estadistica%20

Penitenciaria/2014/Mayo/Estadistica_Penitenciaria_05_de_Mayo_2014.pdf 103 Ibídem.104 Respuesta a solicitud de información hecha a la UAIP de la Asamblea Legislativa, recibida el 3 de junio de 2014. Algunos detalles fueron

ahondados por vía telefónica el 3 de junio de 2014 con el Lic. Edwin Cuellar, Técnico de Información de la UAIP relacionada. 105 Respuesta a solicitud de información realizada el 31 de marzo de 2014 a la UAIP de la FGR, recibida el 9 de abril de 2014.

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EstudiosLegales

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institucional

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23 Jorge, Francisco (21 de junio de 2014). Diputados estudian ampliar a cinco magistrados de CCR. La Prensa Gráfica. Recuperado el 30 de junio de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/06/21/diputados-estudian-ampliar-a-cinco-magistrados-de-ccr

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47 Redacción Diario El Mundo (16 de mayo de 2014). Polémica por proceso de concesión en la Siget. Diario El Mundo. Recuperado el 18 de mayo de 2014 de: http://elmundo.com.sv/polemica-por-proceso-de-concesion-en-la-siget

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Coordinador

Coordinador Alterno

Miembros

Equipo redactor

Director

Investigadores

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Luis Nelson Segovia

Pedro Alejandro Mendoza Calderón

Pedro Luis Apóstolo

María Eugenia Brizuela de Ávila

Fidel Chávez Mena

Francisco de Sola

José Ángel Quirós Noltenius

Elena María Lacayo de Alfaro

Mario Enrique Sáenz

Claudia Beatriz Umaña Araujo

Mauricio Ungo Bustamante

Javier Castro De León

Lilliam Arrieta de Carsana

Carmina Castro de Villamariona

Marjorie Chorro de Trigueros

Carlos Alberto Guzmán

Oscar Alfredo Pineda

José Miguel Rengifo

Gina María Umaña

Roberto Vidales

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