6

”Liikennenörtti sai likaisen työn.”– eli miten suuria julkisia hankkeita ohjataan onnistumaan

Pääkirjoitus

Julkiset hankkeet ja projektit ovat luonnostaan median ja kansalaisten mielenkiinnon kohteita. Mitä suurempi projekti, sitä enemmän sen ympärillä kuohuu. Näin pitääkin olla, sillä projekteissa käytetään meidän jokaisen vero-eurojamme. Meidän kaikkien tulisi olla kiinnostuneita hankkei-den perusteista, päämääristä ja kustannustehokkaasta toteuttamisesta.

Lähde: Ministry of Finance, Norway

Päätöksen-tekoprosessi

Analysointi- prosessi

Hallituksenhyväksyntä

Esiselvitys Projektointi KäyttöönottoSuunnittelu ja toteutus

Parlamentin hyväksyntä

ProjektiQA2QA1

7Projektitoiminta 1/2013

”Voisiko suomalaista projekti-kulttuuria kehittää ottamalla oppia viikinkiveljistä?”

Sunnuntaina 17.2.2013 oli Helsingin Sanomissa mielenkiintoinen artikkeli otsikolla ”Liikennenörtti sai likaisen työn”. Artikkelissa kirjoitetaan Helsingin metron automatisointiprojektista. Toi-

mittaja nosti mainiolla tavalla esiin tämänkin artikkelin keskeiset tee-mat. Yhtäältä toimittaja tarkasteli sitä, oliko automatisointihankkeen käynnistämiselle olemassa edellytykset ja toisaalta sitä miten projekti oli valmisteltu ja kolmanneksi sitä miten sitä on johdettu? Nämä tee-mat kiteytyvät seuraavaan kolmeen poimintaan. Yksi näistä on kau-punginvaltuutetun ja HKL:n johtokunnan puheenjohtajan Otso Kivek-kään lausahdus ”Onko automatisointi ollut paras tapa käyttää sata milliä, ei välttämättä.”, toinen on HKL:n projekti-insinöörin toteamus ”Alusta asti oli selvää, että meillä on pieni organisaatio, ja se tehtiin toimittajalle selväksi.” ja kolmas on hankkeen nykytilanne ”Osapuolet riitelevät siitä, mitä on sovittu esimerkiksi juniin tehtävistä muutos-töistä”. Kuulostaako tämä tutulta tarinalta: Projektin tarkoitus, Pro-jektin johtaminen ja Projektin tehtävä.

Emme paneudu kirjoituksessamme metron automatisointiprojek-tiin, sen läpivientiin, emmekä arvioi sen onnistumisen edellytyksiä tai onnistumista tähän mennessä. Ajankohtaisena uutisointina se sat-tumoisin liittyy artikkelin teemaan. Projekti ei myöskään ole ainoa lajissaan. Kaikkialla esiintyvä Apotti-tietojärjestelmäuudistus kelpaisi myös johdannoksi. Molemmat mainitut projektit ovat juontoa, joka johdattelee meidät tarkastelemaan yleisemmin mahdollisuuksia oh-jata suuria julkisia hankkeita onnistumaan. Viitekehykseksi on otettu Norjassa käytössä oleva suurten julkisten hankkeiden arviointimalli. Artikkelin pääkysymys on: ”Voisiko suomalaista projektikulttuuria ke-hittää ottamalla oppia viikinkiveljistä?”

Julkisten hankkeiden haasteellinen maailmaJulkiset hankkeet ja projektit ovat luonnostaan median ja kansalais-ten mielenkiinnon kohteita. Mitä suurempi projekti, sitä enemmän sen ympärillä kuohuu. Näin pitääkin olla, sillä projekteissa käytetään mei-dän jokaisen vero-eurojamme. Meidän kaikkien tulisi olla kiinnostu-neita hankkeiden perusteista, päämääristä ja kustannustehokkaasta toteuttamisesta.

Kuva 1. Norway Quality Assurance Scheme

Teksti: Petri Karlsson ja Stein Berntsen

tokset projektin myöhäisissä vaiheissa, kustannusten karkaaminen käsistä ja projektien viivästymiset olivat Norjassa julkisten projektien huolenaiheita, joita ryhdyttiin taklaamaan vuonna 2000. Nor-jan valtiovarainministeriö perusti tuolloin projektien laadunvalvonnan menetelmän (Quality Assurance Scheme). Tämä menet-tely tuli pakolliseksi kaikille valtionhallinnon hankkeille, joiden kustannusten arvioitiin olevan yli 500 miljoonaa Norjan kruunua. Nykyisin tämä raja on nostettu 750 mil-joonaan kruunuun eli noin 100 miljoonaan euroon. Kyse on siis merkittävän kokoisista hankkeista.

Tarkastelun kohteena ovat tyypillisesti infrastruktuurin rakentaminen, suuret ra-kennushankkeet ja puolustusvälinehankin-nat sekä edellisiin liittyvät projektit. Arvi-oinnin tekevät tähän valtuutetut konsultit, joilla on puitesopimus Norjan valtiovarain-ministeriön kanssa. Dovre Groupin tytäryh-tiö Dovre Group As on yksi valtuutetuista puitesopimustoimittajista. Sopimus mää-rittelee yhteisen standardoidun viitekehyk-sen ja periaatteet projektien arvioinnille.

Alkujaan mallissa oli vain yksi vaihe (QA2), joka tehtiin projektin suunnittelun loppuvaiheessa ennen kuin sille myönnet-tiin rahat. QA2 ei ottanut kantaa siihen, oliko tarkastelun kohteena oleva projekti perusteltu ja vastaisiko se todelliseen yh-teiskunnalliseen tarpeeseen. Tämä tarkoitti yksinkertaisesti sitä, että todellista arvoa ei synny, vaikka projekti toteutetaan suunni-telman mukaan aikataulussaan ja budjetis-saan, jos sitä ei olisi koskaan pitänyt edes aloittaa! Tämän vuoksi menettelyä laajen-nettiin 2005 heinäkuussa uudella vaiheella (QA1), joka keskittyi perusteiden ja kokonai-suuden arviointiin (choice of concept) esi-tutkimuksen lopussa. QA1:n tarkoituksena on tukea päätöksentekoa ennen kuin hanke siirtyy seuraavaan suunnitteluvaiheeseen. QA1:ssä tarkastellaan kokonaisuutta eri toteuttamisvaihtoehtojen ja taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden näkökulmasta.

Kaksivaiheinen projektin auditointiProsessi on kaksivaiheinen. Ensimmäises-sä vaiheessa, (QA1) arvioidaan konseptin onnistumisen mahdollisuudet ja toteutta-misvaihtoehdot. Tällä tuetaan hallituksen

Projektit ovat jo määritelmänsä vuoksi haasteellisia johtamisympäristöjä. Julkis-hallinnon projektit eivät lainkaan poikkea tästä, pikemminkin päinvastoin. Niiden eri-tyinen johtamisympäristö ja moninaiset si-dosryhmät vain lisäävät kulmakerrointa.

Seuraavat piirteet ovat leimallisia suurille julkisille hankkeille:- Hankkeissa on useita sidosryhmiä, mo-

nimutkainen päätöksenteko, jäsenty-mätön rakenne ja heikko ennustetta-vuus. Nämä tekijät saavat hankkeet näyttämään usein anarkistiselta proses-silta enemmän kuin projektilta.

- Analyyttisyys ja arviot ovat usein puut-teellisia, mikä vaikeuttaa päätöksente-koa ja ohjausta.

- Päätöksenteko ohjautuu poliittisin vai-kuttimin rationaalisuuden sijaan, vaikut-timet puolestaan muuttuvat ajan myötä, jolloin hankkeen perusta horjuu.

- Liittoutumien ja sidosryhmien intressit muuttuvat hankkeen aikana.

- Päätöksentekijöille tarjotaan tietomas-soja, joita he eivät pysty hallitsemaan eivätkä tulkitsemaan.

- Hankkeisiin liittyy valitettavan usein di-sinformaatiota, joka muodostaa selkeän hankeriskin.

Hankkeiden maailma ei siis ole helppo ja epäonnistuminen on aivan ilmeistä näillä muuttujilla. Tämän välttämiseksi Norjassa on jo pitkään ollut käytössä toimintamalli, jolla tuetaan suurten projektien onnistu-mista edellä kuvatussa maailmassa. Norja ei toki ole lajissaan ainoa. Britanniassa on käytössä vastaava menettely, ja samoin Tanska on käynnistämässä samanlaista toimintaa.

Toimintamallin perusajatuksena on kol-mansien osapuolten tekemä hanke-arvi-ointi jo hankkeen varhaisista valmistelu-vaiheista alkaen. Arvioinnin tarkoituksena on eriyttää päätöksenteko, projekti ja ana-lyysit toisistaan. Tämä vastaa tilintarkas-tusmenettelyä, jossa riippumaton kolmas osapuoli tekee tarkastuksen taaten puolu-eettomuuden ja läpinäkyvyyden.

Norjan malli vuodesta 2000Heikko projektien suunnittelu ja johtami-nen, epärealistiset budjetit, kalliit muu-

päätöksentekoa ylimmällä tasolla. Tavoit-teena on varmistaa taloudellinen tehok-kuus sekä se, että julkisia varoja käytetään tarkoituksenmukaisesti. Jos hanke läpäisee tämän arvion, voidaan valmistelua jatkaa ja jos ei, hanke palautetaan alkuvalmisteluun tai se voidaan jopa keskeyttää. Toisessa vaiheessa (QA2) ennen projektin käynnis-tämistä varmistetaan hankkeen käynnistä-misen ja päätöksenteon perusteet mukaan lukien kustannusraami ja hankkeen joh-tamisen järjestelyt. Palautemekanismi on sama kuin ensimmäisessä vaiheessa.

Toteuttamisvaihtoehtojen arviointi – QA1Hankkeesta vastaava ministeriö tai valtion virasto on velvollinen laatimaan ja doku-mentoimaan hankkeen valmistelussa seu-raavat asiakokonaisuudet:

Tarve-analyysi, jossa kartoitetaan kaikkien sidosryhmien tarpeet ja suhde hankkeeseen. Valmistelussa on arvioitava projektin merkitys yhteiskunnallisten tar-peiden ja prioriteettien kannalta.

Strategia, joka määrittelee projektin tarkoituksen ja lyhyen ja pitkän aikavälin tavoitteet, erityistä huomiota on kiinnitet-tävä johdonmukaisuuteen, realistisuuteen ja tulosten todennettavuuteen.

Vaatimukset. Määritellään projektille asetettavat vaatimukset, joiden on täytyt-tävä toteutuksen aikana. Nämä on johdet-tu projektin tavoitteista tai voivat muitakin. Painopiste on oltava vaikutuksissa ja toi-minnassa, ei teknisessä ratkaisussa tai yk-sityiskohdissa.

Toteutettavuus. Valmistelussa on var-mistettava tarpeita, tarkoitusta, tavoitteita ja vaatimuksia vastaavat toteutusmahdol-lisuudet (opportunity space). Erityisesti on varmistettava, että lähestymistapa ei ole liian kapea-alainen.

Vaihtoehtojen arviointi. Valmistelussa on tarkasteltava nollavaihtoehdon lisäksi ainakin kahta muuta vaihtoehtoa. Kaikista vaihtoehdoista on dokumentoitava ainakin kustannus/hyöty-analyysi, projektin tulok-set, epävarmuustekijät, ja rahoitussuunni-telma.

Toteutuksen linjaukset seuraavalle vaiheelle (pre project phase).

Konsultin tehtävät QA1:ssäEnnen päätöksentekoa valtuutettu kon-sultti arvioi hankkeen. Ensimmäisen vai-heen arvioinnissa ulkopuolisen konsultin tehtävänä on:- Hankevalmisteludokumenttien katsel-

mointi ja arviointi- Arvioida miten ratkaisuvaihtoehtoihin

on päädytty, ja onko vaihtoehdot kar-toitettu riittävän laaja-alaisesti.

- Arvioida mahdollisuudet tavoitteiden

Mistä me sitten voisimme löytää suomalaisten ajurit?

8

On selvää, että pelkkä arviointimalli ei takaa onnistumisia ja kehittymistä. Kyse ei olekaan vain arviointimallista vaan siitä, että se edustaa laajapohjaista pyrkimys-tä osaamisen kehittämiseen. Oleellista on, että arviointimalli pakottaa sekä julkishal-linnon että toimittajat onnistumaan! Ar-viointimallin myötä Norjan julkishallinto ja teollisuus ovat voimakkaasti ja systemaat-tisesti kehittäneet kyvykkyyttään projek-titoiminnassa. Keskeisenä ajurina tässä on toiminut öljy- ja kaasuteollisuuden menes-tys. Meillä ei ole tätä kukoistavaa teollisuu-den osa-aluetta kuten Norjalla. Mistä me sitten voisimme löytää suomalaisten ajurit?

Suomessa on viimevuosina luotu useita kansallisia strategioita heikkenevän kil-pailukykymme kehittämiseksi. Näistä voisi mainita ICT 2015-työryhmän raportin, pit-kän aikavälin ilmasto- ja energiastrategi-at, CleanTechin strategisen ohjelman sekä valmisteilla olevan Biotalous-strategian. Nämä kaikki yhdessä luovat oivan alustan myös projektiosaamisen kehittämiseen.

Kuka ottaisi pallon ja nostaisi projek-tiosaamisen näiden ohjelmien agendalle? Projektiyhdistys on vuosien varrella kanta-nut huolta suomalaisten projektijohtamisen osaamisesta ja tehnyt työtään erinomai-sesti. PRY on jo ottamassa askelia tähän suuntaan ja voisi ottaa myös veturin roolin nostaakseen teeman kansallisten kehitys-ohjelmien agendalle.

9Projektitoiminta 1/2013

Petri Karlsson toimii Dovre Group Oyj:n Consulting -liike-toiminnan johtajana ja Dovre Groupin johtoryhmän jäsene-nä. Petri Karlssonilla on 20 vuoden kokemus yritysjohtajana ja liikkeenjohdon konsulttina.

Stein Berntsen vastaa Dovre Groupin konsultointiliiketoiminnasta Norjassa. Hänellä on laaja-alainen kymmenien vuosien kokemus suurten investointi-hankkeiden johtamisesta norjalaisessa teollisuudessa sekä laaja kokemus julkisten hankkeiden arvioinneista.

Dovre Group on kansainvälisesti toimiva projektihenkilöstön ja -johtamisen palveluiden toimittaja. Dovre Group -konsernin liiketoi-mintaryhmät ovat Project Person-

nel ja Consulting. Vuonna 2012 Dovre Group -konsernin liikevaihto oli 94 miljoonaa euroa. Maailmanlaajuisesti konsernissa toimii yli 450 henkilöä. Dovre Group Oyj on NASDAQ OMX -listattu Helsingissä.

peen myös arvio tulovirroista- Vähintään kaksi vaihtoehtoista sopi-

musstrategiaa siitä, miten hankinta tul-taisiin toteuttamaanKonsultin tehtävänä on arvioida ja an-

taa tarvittaessa suositukset kustannusten hallinnasta, projektin johtamisesta sekä organisoinnista, jolla varmistetaan projek-tin läpivienti. Tarkastelu on erittäin laaja ja yksityiskohtainen. Selvityksessä arvioidaan projektin menestystekijät ja sudenkuopat, projektisuunnitelma, projektin johtamisen edellytykset, epävarmuustekijät, suojautu-minen riskeiltä, sopimusstrategia, kustan-nusarviot ja niiden realistisuus, mahdolli-suudet projektin yksinkertaistamiseen, jne.

Konsultti antaa arvion ja tekee suosituk-sen projektin organisoinnista, johtamisesta ja hankintastrategiasta. Erityisen tärkeänä pidetään arviota ennakoimattomien kus-tannusten hallinnasta.

Mitä me suomalaiset voisimme oppia viikinkiveljiltämme?Miten Suomi ja suomalaiset suuret julki-set tai yksityiset investointiprojektit ero-avat Norjalaisesta projektimaailmasta? Eivät luonnollisesti mitenkään. Meillä on Suomessa lukuisia yrityksiä, joiden pro-jektiosaaminen on vertaansa vailla, mutta verrattaessa Suomea ja Norjaa kansallisel-la tasolla on tilanne kuitenkin toinen. Pro-jektiosaaminen ei ole meidän ylivoimainen kilpailuetumme.

saavuttamiseen, ja arvioida vastaako ratkaisutapa vaatimuksia ja tarpeita.

- Tehdä riippumaton epävarmuusteki-jöiden analyysi kaikista vaihtoehdoista QA2:n edellyttämällä tarkkuudella sisäl-täen myös pitkänaikavälin kustannukset ja hyödyt

- Antaa suositus päätöksenteosta- Asettaa ehdotetut vaihtoehdot parem-

muusjärjestykseen tehdyn arvioinnin perusteellaKonsultin tehtävänä on antaa suositus

hankkeen parhaasta toteutustavasta eri-tyisesti tavoiteltavien hyötyjen näkökul-masta. Konsultti antaa myös suosituksen siitä, miten esiin tulleet seikat tulee ottaa huomioon projektin myöhemmässä ohja-uksessa.

Päätöksenteon perusteiden varmistaminen – QA2Toisen vaiheen tarkoituksena on varmistaa päätöksenteon perusteet mukaan lukien kustannusarvio ja epävarmuustekijät en-nen parlamentin päätöstä. Ohjausnäkökul-ma on tässä vaiheessa keskeinen. Arvioin-nissa paneudutaan myös toteutusprojektin johtamisen haasteisiin.

Hanketta valmistelevan tahon on laa-dittava ennen QA2:ta seuraavat asiakirja-kokonaisuudet:- Projektihallinta-suunnitelma (steering

document)- Kattava kustannusarvio ja mikäli tar-