Основы местного самоуправления

Лекция 3

Вступление в действие 131-ФЗ

• Ряд регионов с 01.01.06 г.:– Ульяновская область – Липецкая область– Самарская область– Белгородская область– Республика Марий Эл и др.

• С 01.01.2008 г. объявили о полном вступлении в действие 131-ФЗ 68 регионов (из 83, не считая Чечни и Ингушетии)

• Остальные – с 01.01.09 г., должны провести работы по:– Территориальной организации– Административной организации– Выстраиванию межбюджетных отношений

Модель территориальной организации МСУ

4 типа муниципальных образований

1. Поселение (городское /сельское)

2. Муниципальный район

3. Городской округ

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург

1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями

ГНП

М у н и ц и п а л ь н ы й р а й о н

Городской округ

Городское поселение

Сельское поселение

СНП СНП

СНП

ГНПСНП ГНП

СНП

ГНП

СНП

Сельское поселение

Городское поселение

П о с е л е н и я

Территории с низкой

плотностью населения

С у б ъ е к т Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и

Территориальная организация МСУ по 131-ФЗ: унификация

Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ

(01.01.2006г.)

Муниципальные образования

2005 год 2006 год

всего в т.ч. вновь образованные

Городские округа 1601 522 18

Муниципальные районы

900 1802 238

Городские поселения

443 1756 1295

Сельские поселения

8789 19892 10720

Внутригородские районы

- 236 -

Всего 11733 24208 12251

ЧИСЛО МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙна 1 января 2008 г.

Число муниципаль-

ных образований

Российская Федерация, всего 24151

муниципальные районы 1799

городские округа 521

внутригородская территория города федерального значения 236

городские поселения 1734

сельские поселения 19861

Проблемы территориальной организации

Беспорядок с границами:• либо вовсе отсутствуют, либо маркированы

приблизительно• иногда являются предметом спора соседей

(межэтнические споры)• проблемы «спецтерриторий»• требуются значительные ресурсы органов

государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО

• адаптация старой административной сетки к новой схеме

Проблемы территориальной организации (2)

Проблемы статуса МО:• Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская

область, Ленинградская область)• Превращение всех районов в городские округа

(Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область)

• Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти

• Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений)

• Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований

Территориальная организация МСУ - некоторые выводы

• Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация)

• Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО

• Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента

• Противоречие: разнообразие страны - унифицированная система

Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России

Три разных подхода: • Первый – оставить разграничение полномочий в

существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов

• Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти.

• Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.

Межмуниципальное сотрудничество

• Представительные органы муниципальных образований:– для совместного решения вопросов

местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО

– могут создавать некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов

Проблемы организации межмуниципального сотрудничества

• Неурегулированность механизмов сотрудничества

• Негативное отношение со стороны субъектов РФ и районов к кооперации поселений

• Противоречия между 131-ФЗ и ФЗ «О приватизации муниципального имущества» и «Об акционерных обществах» (131-ФЗ разрешает МО вступать в ЗАО, а з-н об акционерных обществах – нет)

Территориальные ресурсы МСУ• К 01.01.2009 г.:

– Разграничение собственности на землю – работа в начальной стадии

– Проведение силами органов МСУ инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков

• К 01.01.2012 г. разработка и утверждение Генпланов, правил землепользования и застройки. Без Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку

• Главная проблема: финансирование и кадровое обеспечение всех этих работ

Классификация органов МСУ

• По способу образования:– Выборные – население напрямую выбирает и наделяет

их полномочиями по решению вопросов местного

значения

– Прочие – либо назначаются, либо формируются на

добровольной основе с последующим утверждением,

либо формируются на основе кооптации

Классификация органов МСУ (2)

• По типу исполняемых функций:

– Представительный орган – представляет

интересы населения (совет, дума и др.)

– Исполнительно-распорядительный орган –

реализует интересы населения (администрация)– Контрольный орган муниципального образования

(контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и др.)

– Глава МО – разные варианты

Формы избрания главы МО (ст. 36 ФЗ-131)

• Глава МО в соответствии с уставом МО может:– избираться населением и:

• возглавлять администрацию• возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер)

– избираться из состава депутатов представительного органа и возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер)

• Глава МО не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и главы администрации, но для сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения – ИСКЛЮЧЕНИЕ

Организационная структура администрации МО

• Организационная структура – состав и соподчинённость взаимосвязанных организационных единиц, звеньев и ступеней, наделённых определёнными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций

• В основе – принципы единоначалия и иерархической подчинённости

МЭР и принципы построения организационной структуры

администрации МО (по В.Б. Зотову)

• Направленность на достижение целей

• Перспективность

• Способность к развитию (адаптивность)

• Комплексность

• Индивидуальность для каждого МО

• Экономичность

Типичные звенья организационной структуры администрации МО

• Глава администрации• Заместители Главы (среди них – 1-2 первых)• Структурные подразделения:

– департамент– комитет– управление– отдел

• Коллегиальные совещательные органы• Аппарат администрации

Администрация МО (линейно-функциональная схема)

Функциональные Отраслевые Территориальные Вспомогательные

Службы: Отрасли: Районные администрации в городе

Аппарат администрации и его подразделения

финансовая ЖКХэкономическая транспортправовая здравоохранение

информационная образование

по управлению имуществом

соцзащита

по управлению землей и др.

культура и др.

Структурные подразделения

Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия)

                                                                                                                                       

                                  

Город Дзержинский Московской области

Проблемы линейно-функциональной схемы

• Организация системы муниципального управления стремится сохранить

стабильность и неизменность, инновации – угроза для ее существования

• Критерий эффективности – работа самой системы, а не результат ее

деятельности

• Неразвитость системы функциональных связей между подразделениями,

проблемы с решением межотраслевых проблем, дублирование одних

функций при потере других

• Затратный характер работы подразделений – каждый добивается

максимизации количества ресурсов для себя, а не общей эффективности

их расходования

• Нацеленность на текущие задачи, связанные с жизнеобеспечением, а не

на стратегические задачи развития

• Смешение управленческих функций и хозяйственной деятельности,

объединение функций заказчика, исполнителя и контролирующего органа

Направления совершенствования

• Разделение управленческих и хозяйствующих

функций

• Внедрение программно-целевых структур и

механизмов управления

• Ориентация на конечный результат

• Повышение координации работы подразделений

• Координация планирования

• Использование механизмов ГЧП в МЭР

Разделение управленческих и хозяйствующих функций

• Вывод за рамки администрации всех

структур, занимающихся хозяйствующей

деятельностью

• Придание им статуса муниципальных

учреждений с юридической регистрацией

• Акционирование муниципальных

предприятий, перевод муниципальных

учреждений в автономные учреждения

Внедрение программно-целевых структур и механизмов управления

• В дополнение к линейно-функциональным

структурам – программно-целевые:

– Штабы

– Комиссии

– Рабочие группы

• Внедрение программно-целевых методов

управления

Ориентация управления на конечный результат

• Внедрение системы целевых индикаторов

• Бюджетирование, ориентированное на

результат

• Проектный принцип работы

Повышение координации работы подразделений

• Повышение чёткости оперативного управления

• Использование стратегического плана как основы для координации трёх основных видов планирования:– социально-экономического– финансового– территориального

Координация планирования

• Создание отдельного структурного подразделения

планирования с функциями:– собственно разработки планов

– межведомственной координации работы по разработке и

реализации планов

– мониторинга, экспертизы и оценки выполнения планов

– разрешения противоречий между участниками процесса

разработки и реализации планов

• Создание специальной технической службы,

обеспечивающей информационные потоки

Использование механизмов ГЧП

Основные направления• Привлечение частных компаний к реализации

функций общественного сектора экономики• Содействие развитию бизнеса для создания

рабочих мест и укрепления налоговой базы• Привлечение широкого круга стейкхолдеров к

планированию МЭР

Факторы, определяющие уровень развития механизмов ГЧП

• Традиции управления

• Позиция бизнеса – местного и приходящего

• Активность общественности

• Количество финансовых, кадровых и прочих

ресурсов города

• Другие факторы

Кадровые проблемы

• Муниципальная служба непрестижна и малооплачиваема

• В муниципалитетах доминируют женщины (75%) и лица предпенсионного возраста

• Более 30% специалистов имеют гуманитарное образование, только 10% – экономическое и лишь 1% – профильное управленческое

• Нет полноценной системы подготовки муниципальных служащих

Проблемы развития инфраструктуры

• Необходимо привлечённое финансирование:– Государственное – идёт по направлению

жилищного строительства (необходимо софинансирование в 30-40% плюс расходы на подготовку проектов)

– Заёмное – ограничения по Бюджетному кодексу (15% – предел финансирования выплат по долгу)

– Разработка механизмов государственно-частного партнерства – в начальной стадии