С.А. Цыпляев

Актуальные проблемы

местного самоуправления

Кратово, 15 ноября 2012г.

МСУ: основные понятия и определения

Сущность МСУ и его взаимосвязь с развитием общества

• Основные принципы правового государства: равенство всех перед законом; приоритет прав и свобод личности; равноправие всех форм собственности; принцип разделение властей.

Принцип разделение властей предполагает разделение функций единой государственной власти «по горизонтали» на

• законодательную• исполнительную• судебную.

В организации публичной власти действует принцип разграничения функций власти «по вертикали» -предполагает деление на

• государственную власть• местную власть. Через систему институтов взаимодействия

федеральных, региональных органов власти и органов МСУ осуществляется децентрализация публичной власти в современных демократических государствах.

• Государственная и местная власть имеют один и тот же источник властных полномочий – народ.

• Институт МСУ обеспечивает приближение власти к источнику этой власти – народу.

• МСУ создает организационно-правовые механизмы и гарантии реализации основного конституционного принципа многих государств – принцип народовластия.

• МСУ – один из механизмов реализации конституционных принципов демократии, социального государства.

• Органы МСУ и органы государственной власти – единственные субъекты, уполномоченные народом осуществлять публичную власть от его имени.

• Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства и вне ее, государственная власть субъекта РФ - на его территорию.

• Местное самоуправление имеет локальный характер. МСУ – это власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом. Она используется для решения вопросов местного значения и осуществляется гражданами путем институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) или через избираемые органы (советы, мэры). Все эти институты непосредственной и представительной демократии объединяются под общим названием местного самоуправления.

• В РФ около 155 тыс. поселений, от крупных городов до деревень с населением 30-50 чел.

• В 2004 г. местное самоуправление существовало 11 субъектах РФ из 89.

• В 2003 г. В РФ насчитывалось 11733 муниципальных образований.

• К июлю 2008 г. стало 24154 муниципальных образования, из которых 82,2 % являлись сельскими поселениями.

• Территориально МСУ стало ближе к населению, главным образом – сельскому.

• МСУ как один из институтов публичной власти обеспечивает участие граждан в управлении делами государства и общества и является школой гражданской ответственности и самостоятельности городов, поселков, сел. Именно на местном уровне реализуются проблемы и интересы населения.

• Без создания условий, позволяющих гражданам принять на себя ответственность за формирования местной власти не может появиться гражданина, ответственного за судьбу своей страны.

• Стратегия такой государственной политики должна строиться на принципах международного права, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, на историческом опыте российского земского и городского самоуправления.

Основные теории местного самоуправления

• В науке высказываются различные взгляды на суть МСУ.

• Существуют две крупные теории МСУ – общественная и государственная.

• Общественная теория МСУ возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилья чиновников. В городах, сельских поселениях население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем другие территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами.

• Согласно общественной теории деятельность должностных лиц МСУ («агентов» общества) является негосударственной по своему характеру.

• Согласно общественной теории вопросы государственного значения решают назначенные государственные служащие, неподчиненные местному самоуправлению.

• Государственная теория МСУ исходит из того, местное самоуправления – часть целостного управления обществом. Согласно этой теории, МСУ – продолжение государственной власти, а органы и должностные лица – «агенты» государственной власти на местах.

• Обе теории имеют свои достоинства и недостатки.• Общественная теория отстаивает

демократические начала МСУ. Государственная теория отражает зависимость органов МСУ от государства.

• В настоящее время управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы.

Правовая основа МСУ

• Правовая основа МСУ – это система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование.

• Структура и деятельность МСУ регулируется в России следующими правовыми актами. К их числу относятся:

- международные договоры (Европейская хартия местного самоуправления);

- конституция РФ; - основные законы (конституции) субъектов РФ; - рамочные федеральные законы (об общих принципах

организации МСУ, 2003 г.)

- федеральные законы, издаваемые в развитие

рамочных и регулирующие основы отдельных сторон МСУ на федеральном уровне (например, об основах муниципальной службы, 1998 г.)

- указы Президента РФ (например, об утверждении основных положений государственной политики в области развития МСУ, 1999 г.); - постановления Правительства РФ (например, о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г.); - постановления Конституционного Суда РФ; - законы субъектов РФ о МСУ; - уставы муниципальных образований; - муниципальные правовые акты по вопросам МСУ (регламенты работы, решения, положения).

• Европейская хартия местного самоуправления – основной международно-правовой акт, регулирующий муниципально-правовые отношения. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г., подписанная РФ в 1996 г., ратифицированная в 1998г. Для РФ хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г.

• Европейская хартия местного самоуправления включает международно-правовые нормы развития МСУ.

• Европейская хартия местного самоуправления установила:

- органы МСУ – одна из главных основ любого демократического строя;

- право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.

• Хартия состоит из трех частей.В первой части - закреплены принципы местного самоуправления;- обосновывается необходимость конституционных и

правовых основ МСУ;- формируется концепция и устанавливаются

принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти.

Во второй части - содержатся положения, регламентирующие объем

обязательств, которые участники хартии могут взять на себя.

В третьей части содержатся положения по порядку подписания,

ратификации, вступления в силу хартии т.п.

• Конституция РФ

- определяет местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом;

- признает и защищает муниципальную собственность;- устанавливает общие принципы организации МСУ в

РФ;- определяет сферу деятельности МСУ и формы

осуществления МСУ гражданами;- определяет задачи и функции МСУ;- гарантирует право МСУ на судебную защиту;- запрещает ограничение прав МСУ, установленных

Конституцией РФ.

• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (первоначально принят 28 августа 1995г., затем 6 октября 2003г.)

- раскрывает основные понятия и термины МСУ;- определяет роль МСУ в народовластии;- закрепляет права граждан на осуществление МСУ;- детально решает вопросы организации МСУ на всей

территории РФ.

• «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.» (Европейская хартия).

• «МСУ в РФ – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ФЗ Об общих принципах 1995 г.)

• «МСУ в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами …. самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» ( ФЗ 2003 г.)

• Устав муниципальных образований регулирует вопросы местного управления в рамках отдельного муниципального образования.

В уставе муниципального образования должны быть указаны:

- наименование муниципального образования;- перечень вопросов местного значения;- формы, порядок и гарантии участия населения в

решении вопросов местного значения;- структура и порядок формирования органов МСУ;- порядок замещения должности основными

должностными лицами, их наименование, полномочия, обязанности;

- виды, порядок принятия, вступления в силу, опубликования муниципальных правовых актов;

- срок полномочий органов и должностных лиц, порядок прекращения их полномочий и ответственности;

- вопросы местного бюджета, включая контроль за его исполнением.

Гарантии МСУ Различают юридические, политические и

экономические гарантии МСУ. Юридические гарантии установлены Конституцией

РФ, конституциями субъектов РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другими законодательными актами.

Политические гарантии обеспечиваются единством власти народа.

Экономические гарантии обусловлены существованием у муниципальных образований своей собственности, своего бюджета, своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, предоставлений субвенций со стороны РФ и субъектов РФ и др.

• Этапный момент развития МСУ в России – земская (1864 г.) и городская (1870) реформы Александра II. Их цель – децентрализация управления и развитие МСУ. В основе реформ лежали

• - выборность власти: все органы МСУ избирались и контролировались избирателями,

• - наличие реальной финансовой основы МСУ для своей деятельности.

• В XIX веке 60% всех собираемых платежей оставались в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, 20% уходило в государственную казну, 20% - в губернию.

• Земства были сословными органами:• - помещики-дворяне и чиновники составляли около 42%,• - крестьяне – более 38%, • - купцы – свыше 10%,• - представители других сословий – около 10%.

• К концу 1870-х земства действовали в 35 губерниях Европейской части России.

• В начале 1917 г. земства существовали в 43 губерниях с общим числом 110 млн. жителей.

• Жизнеспособность земства обеспечивалась двумя принципами

• - самоуправлением,• - самофинансированием.• Финансовые доходы земств – за счет земского

налогообложения недвижимости.• В земствах строились и содержались школы,

училища, больницы, оплачивался труд медиков и учителей.

• Структура расходования бюджетных средств земств к 1915 г.:

- народное образование - 27% всего земского бюджета,

- медицинская помощь – 20%,- расходы на экономическое содействие сельскому

хозяйству – 10 %,- дорожное строительство – 6%,- на земское управление – 7%,- содержание государственных учреждений – 5%.• Земства стали пропагандистами столыпинских идей

– растет их активность в оказании содействия сельскому хозяйству.

• 10 % расходов земств покрывалось за счет государственных субсидий.

• Самые значительные достижения земств в сфере образования.

• До введения земств сельских школ в России почти не было.

• 1870 г. создано 10000 земских школ,• 1903 г. – 18000 земских школ,• 1917 г. – более 30000.• Городская реформа• Созданное при Екатерине II городское

самоуправление просуществовало до 1870 г.• Городское положение 1870 г. – города выделены из

уездов, и полицейский орган представляет правительственный чиновник – городничий. Это было похоже на порядок, существовавший в городах Западной Европы.

• Распорядительные функции предоставлены городской думе, исполнительные – городской управе.

• Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли.

• Небольшой налог с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений – бюджет небольшой.

• Бюджет одного Парижа больше бюджета всех городов Европейской части России.

• Городское самоуправление не вписало в отеческую историю таких ярких страниц, как земство.

• При Александре III пересмотрены положения о земских и городских учреждениях (контрреформы 1890 г.) с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.

• Положение 1890 г. ухудшило избирательный порядок, усилило опеку над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел.

• После Февральской революции - новая попытка проведения реформы МСУ. Принят пакет законов о земской и городской реформе. Временное правительство собиралось провести выборы в земства на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Довести реформу до конца не удалось.

Развитие МСУ в РФ

• В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления в СССР». Иерархия Советов была сохранена, но они не подчинялись партийным структурам. Существенным было положение о самостоятельности Советов: Совет каждого уровня наделялся собственной компетенцией.

• 1991-1992 гг. в РФ приняты два закона: Закон о местном самоуправлении в РСФСР и Закон о краевом, областном Совете народных депутатах и о краевой, областной администрации.

• Закон о местном самоуправлении в РСФСР приблизил систему органов власти на местах к системе МСУ, определяемой Европейской Хартией.

• Закон о краевом, областном Совете народных депутатах и о краевой, областной администрации регулировал деятельность органов МСУ в Москве и Санкт-Петербурге, которые обладали двойным статусом: они являлись субъектами государственной власти и субъектами МСУ.

• Законы ввели принцип разделения властей в систему местных органов ( вместо исполкомов образовывались местные администрации), вводился принцип единоначалия в систему исполнительной власти.

• Законы давали местным властям большую самостоятельность, предписывали им решать вопросы местного значения.

• Срок действия этих законов истек в октябре 1993 г. Система МСУ в России прекратила свое существование.

• В декабре 1993 г. принимается Конституция России. В ней впервые говорится о МСУ. Конституция предписала разработать федеральному законодателю рамочный закон, а субъектам РФ принять собственные законодательные акты.

• В 1995 г. принимается федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

• В настоящее время действуют более 180 федеральных законов, регулирующих сферу МСУ.

• В 1998 г. РФ ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении.

• В 2003г.принят новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации».

• Выделяют следующие проблемы развития МСУ в РФ:

финансовая слабость местного самоуправления; низкий уровень общественной активности, дефицит

знаний о сущности и возможностях МСУ; сопротивление бюрократии всех уровней, которая

видит в МСУ угрозу своему благополучию, привычным методам управления;

недооценка важности реформы МСУ; дефицит квалифицированных кадров в системе МСУ,

особенно в сельской местности.

Зарубежные модели местного самоуправления

• Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв., появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и др.)

• Законодательное закрепление прав МСУ нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г.

• За последние 200 лет МСУ получило распространение во всем мире. Во многих странах оно оформлено законодательно.

• Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создан Конгресс местных и региональных властей – с двумя палатами (региональной и местной).

• В мире сформировались различные системы МСУ. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели МСУ.

• Англосаксонская модель (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы МСУ действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Определенные вопросы органы МСУ должны согласовывать с государственными органами.

• Суть французской, или континентальной (Франция, Италия, Швеция, Нидерланды и др.), модели состоит в том, что наряду с широкими правами и самостоятельностью местных органов власти сохраняется подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, иногда имеет место прямое государственное управление муниципальными образованиями.

• В ряде государств (Австрия, Германия, Япония) функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация МСУ в федеративных государствах.

• Советская модель местной власти функционировала не только в республиках СССР, но и в ряде социалистических стран. В настоящее время действует в КНДР, КНР, на Кубе.

• Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции, также акты центральных законодательных органов или (в федеративных государствах) акты представительных органов субъектов федерации.

Муниципальное образование Понятие муниципального образования• Местное самоуправление существует в муниципальных

образованиях. Обычно муниципальные образования создаются в границах административно-территориальных единиц, на которые разделена территория любого государства.

• Не всякая административно-территориальная единица может стать муниципальным образованием. Необходимо, чтобы изменилась природа и организация власти (вместо назначенных «сверху» начальников, представляющих государственную власть, должны быть созданы выборные органы территориального публичного коллектива, должна появиться своя муниципальная собственность, муниципальное образование должно стать юридическим лицом и т.д.)

• В ФЗ об общих принципах 1995 г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение:

«Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

• В ФЗ об общих принципах 2003 г. уточнены территориальные основы и правовое положение МО, определены два типа МО:

- муниципалитеты, которые создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных пунктов;

- муниципальные округа – фактически районы.• Вся территория страны должна быть покрыта как

муниципалитетами, так и муниципальными округами.• Большие города (города регионального значения) и

административные центры РФ будут муниципалитетами, осуществляющими также функции муниципального округа.

• Признаки муниципального образования: территориальность МСУ в границах поселения или в

иных, определенных законом, границах; реализация населением на этой территории своего

права на МСУ, т.е. на решение всех вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность;

наличие выборных органов МСУ (представительного органа, главы муниципального образования, иных выборных органов);

реализация населением своего права на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;

наличие у органов МСУ права самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет;

несвязанность территории муниципального образования с границами административно-территориальных единиц субъектов РФ.

Основные типы муниципальных образований в РФМуниципальные образования в РФ разделяются на три типа:• поселение (городское или сельское);• муниципальный район;• городской округ или внутригородская территория города

федерального значения.Городским поселением считается город или поселок с

прилегающей территорией, причем в его составе могут быть поселки и сельские пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Сельское поселение – это один или несколько населенных пунктов (сел, станиц, деревень).

Муниципальный район – это несколько поселений, объединенных общей территорией. В числе поселений могут быть и городские, и сельские.

Межселенная территория – это территория, не входящая в границы поселений. Все функции органов МСУ исполняются муниципальным районом.

Городской округ – это городское поселение, не входящее в состав муниципального района (может быть административным центром муниципального района). Наделение статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.

• При установлении границ муниципального образования учитываются требования ФЗ 2003 г.:

- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли независимо от их формы собственности и целевого назначения;

- размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

- в границах городского поселения могут находиться один город или поселок с прилегающими сельскими пунктами, не являющимися муниципальными образованиями;

- в границах сельского поселения могут находиться один населенный пункт с численностью населения более 1 тыс.человек или несколько поселений с с численностью населения менее 1 тыс.человек каждый. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности его административного центра в течение рабочего дня для всех жителей его поселений.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом

транспортной доступности его административного центра в течение рабочего дня для всех жителей его поселений.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов МСУ, органов государственной власти субъекта РФ или Федерации.

Полномочия органов МСУ

4.1. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти

• Государственная власть в субъектах РФ осуществляется органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, избираемые населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права.

• Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти и МСУ самостоятельно решает вопросы местного значения.

• Государство обеспечивает судебную защиту прав МСУ, его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.

• К полномочиям федеральных органов государственной власти в области МСУ относятся:

определение общих принципов МСУ. Эти принципы установлены Конституцией РФ, ФЗ 2003 г.об общих принципах МСУ;

правовое регулирование по предметам ведения Федерации: установление и регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц в сфере МСУ;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных полномочий, которыми они наделены в соответствии с законом 2003 г.

Определение объема компетенции муниципальных образований

• Объем компетенции, прав и обязанностей МСУ определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов МСУ.

• Разделение компетенции органов государственной власти и органов МСУ производится на основании следующего принципа:

органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.);

МСУ занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др.).

• Вопросы местного значения – круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципальных образований и удовлетворение потребностей их жителей.

• Вопросы местного значения в целом совпадают в разных муниципальных образований , но поскольку муниципальные образования организуются в различных формах, они неодинаковы для различных типов муниципальных образований.

• Основными предметами ведения МСУ являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), социально-экономическое развитие этой территории и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).

• В ФЗ 2003 г. вопросы местного значения разделены по типам муниципальных образований.

• К числу вопросов местного значения муниципального поселения относятся вопросы, связанные в основном с повседневным жизнеобеспечением населения:

организация в границах поселения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, снабжения населения топливом;

содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения (кроме дорог и иных дорог федерального и регионального значения);

муниципальное жилье; транспортное обслуживание населения в границах поселения; обеспечение противопожарных мер; организация общественного питания; благоустройство и озеленение; сбор и вывоз мусора; организация освещения улиц; организация ритуальных услуг и мест захоронения и др.

Вопросы местного значения муниципального района дополнительно включают

организацию мероприятий по охране окружающей среды;

организацию охраны общественного порядка; предоставление дошкольного, начального и среднего

образования; организацию основных видов медицинской помощи; организация утилизации и переработки бытовых

отходов и мусора и др.• За городскими округами закреплена вся сумма

вопросов местного значения поселений и муниципальных районов

Полномочия органов муниципальных образований

• Для решения вопросов местного значения органы МСУ располагают соответствующими полномочиями. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя:

принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов;

установление официальных символов муниципальных образований;

создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги;

формирование и размещение муниципального заказа; проведение муниципальных выборов, референдумов,

голосований; принятие планов и программ социально-экономического

развития муниципальных образований и организацию их выполнения;

учреждение муниципальных средств массовой информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей и др.

• Органы МСУ могут быть наделены отдельными полномочиями государственных органов. Ими могут наделяться только муниципальные районы и городские округа. Это так называемые переданные полномочия.

• Наделение полномочиями государственных органов осуществляется законами и иными правовыми актами (как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ).

• Законы о передаче полномочий должны содержать: перечень прав и обязанностей органов МСУ и

государственных органов; перечень подлежащих передаче при этом

материальных и финансовых средств; порядок отчетности об осуществления переданных

полномочий.

• С передачей полномочий передаются материальные и финансовые средства. Это осуществляется путем заключения договоров между органами государственной власти субъекта РФ и органами муниципальных образований.

• Финансовые и материальные средства передаются безвозмездно.

• В порядке контроля орган МСУ предоставляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об использовании переданных средств.

• Контролирующие органы вправе оценивать работу органов МСУ по выполнению переданных полномочий.

• Согласие органа МСУ на принятие передаваемых прав не требуется. Но он вправе обратиться в суд о признании передачи прав не соответствующей закону.

• На муниципальный уровень передаются вопросы архивного дела физкультуры и спорта социальной защиты населения организация работы по медицинской,

профессиональной и социально-бытовой реабилитации инвалидов, ведение учета таких граждан и сбор документов для обеспечения их транспортными средствами по медицинским показаниям (автомашинами, инвалидными креслами-колясками и др.)

организация работы по попечительству в отношении лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья и др.

• При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности:

вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень;

муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии.

• При регулировании полномочий органов муниципальных образований применяется принцип пропорциональности:

задачи, возлагаемые на органы МСУ, должны соответствовать характеру публичной власти, ресурсам, которые имеются в распоряжении МСУ;

полномочия по управлению делами на местах следует разделить пропорционально их возможностям между государством и муниципальными образованиями, между различными звеньями муниципальных образований.

Экономические основы МСУ Понятие экономических основ и их составляющие• Для осуществления своих полномочий органы МСУ должны иметь

материальные и финансовые средства.• «Экономическую основу МСУ составляют находящиеся в

муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» (ФЗ 2003 г.).

• Экономическую основу МСУ составляют муниципальная собственность; местные финансы (муниципальный бюджет); иная собственность, имущество, служащее для удовлетворения

местных потребностей (например, природные ресурсы, находящиеся в федеральной государственной собственности или государственной собственности субъектов, но используемые для удовлетворения потребностей муниципального образования);

имущественные права муниципальных образований; имущество, находящееся в государственной собственности, но

переданное органам МСУ (например, служебные здания, транспорт).

• Муниципальная собственность – это публичная собственность населения территориального коллектива каждого муниципального образования.

• Управляют и распоряжаются этой собственностью органы муниципального образования ,которые имеют соответствующие полномочия.

• Муниципальная собственность формируется путем передачи отдельных объектов федеральной и

собственности субъектов РФ в муниципальную; приобретения имущества на основе гражданско-

правовых сделок (покупка, обмен); взимания налогов и иных обязательных платежей в

местные бюджеты; получение продукции и других доходов от

муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг.

• Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на основании права собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

• В собственности муниципальных образований находится имущество, предназначенное:

для решения вопросов местного значения; для обеспечения служебной деятельности органов и

должностных лиц МСУ, муниципальных служащих;• для осуществление отдельных государственных

полномочий, переданных органам МСУ.

• Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения включает

земельные участки, имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения;

автомобильные дороги, мосты, иные сооружения; жилищный фонд социального использования; пассажирский транспорт; библиотеки, имущество, предназначенное для развития

физкультуры, спорта, досуга; имущество, предназначенное для сбора и вывоза

бытовых отходов и мусора и др.

• В состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги. Доходы от операций с ценными бумагами зачисляются в местный бюджет.

• Другая разновидность муниципального имущества – собственность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Использование почти всегда является возмездным (использование недр, лесов, растительного, животного мира и т.п.).

• Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности определяют муниципальные органы. Они ведут реестр муниципальной собственности, могут создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные предприятия, передавать имущество в собственность или в управление, осуществлять приватизацию собственности. Муниципальные органы контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собственности.

• В состав финансовой основы МСУ входят денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.п., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования.

Муниципальный бюджет

• Состояние финансовых ресурсов муниципального образования отражено в местном бюджете.

• Местный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования. Формирование, утверждение, исполнение и контроль над его исполнением осуществляется органом МСУ.

• Каждое муниципальное образование ежегодно принимает муниципальный бюджет.

• Бюджет и отчет о его исполнении подлежат официальному опубликованию.

• Отчеты об исполнении местных бюджетов представляются также в органы государственной власти Федерации и ее субъектов.

• Бюджет состоит из доходной и расходной частей.

• Доходные статьи бюджета муниципального образования по видам классифицируются:

налоговые – федеральные, региональные и местные налоги;

неналоговые, в том числе: доходы от использования, продажи имущества,

находящегося в муниципальной собственности; доходы от платных услуг; штрафы и компенсации; финансовая помощь (дотации, субвенции и

субсидии) и бюджетные ссуды из бюджетов других уровней;

иные неналоговые доходы; Безвозмездные перечисления от физических или

юридических лиц, по взаимным расчетам.

• Финансовые средства муниципальных образований складываются

из собственных средств, государственных средств, займов, ссуд и кредитов.• Собственные средства муниципальных образований

состоят из налоговых и неналоговых доходов.• Налоговая часть наиболее весомая. Это местные

налоги и сборы. Они определяются НК РФ (земельный налог, налог на имущество физических лиц, местные лицензионные сборы и др.)

• Неналоговые доходы – это доходы от использования муниципального имущества, от сдачи его в аренду, от платных услуг; штрафы за загрязнение окружающей среды, за нарушение правил торговли и др.

• Собственных средств муниципальных образований оказывается недостаточно для покрытия расходов. В РФ местные источники покрывают не более 20-25% расходов.

• Значительная часть расходов муниципальных образований покрывается за счет государственных средств:

отчислений от федеральных и региональных налогов,

дотаций, субвенций, субсидий.• Устанавливается определенная доля отчислений в

бюджеты муниципальных образований от государственных (федеральных и субъектов РФ) налогов (подоходный налог, налог на вмененный доход).

• Финансовая помощь, получаемая органами МСУ от государства оказывается из средств специальных фондов поддержки муниципальных образований.

• Создаются соответствующий федеральный фонд и свой фонд в каждом субъекте РФ. Они формируются за счет средств государственного бюджета, бюджетов субъектов РФ.

• Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности их населения, размеров территории и других параметров. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии.

• Дотации – это средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для сбалансированности муниципального бюджета слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям. Расходуются органами МСУ по собственному усмотрению.

• Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмездной и безвозвратной основе для использования в конкретных целях и в установленный срок. В случае неиспользования в этих целях и в срок они подлежат возвращению.

• Субсидии – средства, предоставляемые бюджетам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

• Использование кредитных ресурсов для развития муниципальных образований – вопрос новый.

• Источниками муниципального кредита могут выступать:

Население, Государство, частные кредитные учреждения, Другие органы местного самоуправления (взаимный

кредит).

• Расходная часть бюджета муниципальных образований определяется их представительными органами при составлении местных бюджетов.

• Эти средства расходуются на решение вопросов местного значения

(строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.п.),

на инвестиции и расширение производства, на проведение местных выборов и референдумов, на выплаты процентов погашения долга по займам, на капиталовложения в муниципальные и иные

предприятия, на страхование муниципальных объектов,

муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска,

для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.

• Расходы из местного бюджета осуществляются в соответствии с реестром расходных обязательств муниципальных образований, который устанавливается решением его представительного органа.

• Расходование целевых средств часто происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ.

• Если возникает просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, превышающая более 30% собственных доходов или 40% всех бюджетных ассигнований или допущено нецелевое расходование выделенных средств, то в отношении муниципального образования может быть введена временная финансовая администрация.

• Временная финансовая администрация осуществляется органами субъекта РФ, ведает финансовыми делами муниципального образования вплоть до устранения указанных задолженностей.

Органы и должностные лица МСУ

Структура органов МСУ в РФ• В РФ структуру органов МСУ составляют: представительный орган МСУ, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-

распорядительный орган муниципального образования),

контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.

• Наличие в этой структуре представительного органа, главы администрации и местной администрации обязательно (за исключением мелких муниципальных образований, где полномочия представительного органа выполняет сход граждан).

Представительные органы МСУ• В РФ местные представительные органы – советы,

комитеты, управы.• Организация их однотипна, хотя и может иметь местные

особенности.• Однотипной является и система отношений

представительных органов муниципальных образований с другими муниципальными органами и должностными лицами, с федеральными органами субъектов РФ.

• В поселениях представительный орган состоит из депутатов, избираемых гражданами.

• В муниципальных районах представительный орган может избираться гражданами или может состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов, избранных путем непрямых выборов представительными органами поселений из их числа. Численность представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, внутригородской территории города федерального значения – менее 10 человек.

• Верхний предел числа депутатов законом не ограничен.

• Если представительный орган состоит из депутатов нескольких селений, каждое их них должно быть представлено в муниципальном представительном органе.

• Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

• Срок полномочий депутатов – не менее двух и не более пяти лет.

Правовое положение депутата• Правовое положение депутатов представительного

органа МСУ в РФ определяется ФЗ о гарантиях избирательных прав и прав граждан на участие в референдуме, ФЗ об общих принципах, законами субъектов РФ о МСУ, законами о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, принятых в ряде субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

• Предусмотрены гарантии деятельности депутата и отдельные депутатские привилегии.

• Законодательство устанавливает для депутатов некоторые ограничения и запреты, связанные с их деятельностью.

• Гарантии деятельности депутата состоят в следующем:

срок его полномочий не может быть меньше двух лет,

срок его полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы,

запрещается привлекать депутатов к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, выраженную позицию и др., в том числе и после истечения срока полномочий.

• Ограничения для депутатов: Депутаты не могут быть одновременно депутатами

Государственной Думы, законодательного (представительного) органа , другого местного представительного органа,

совмещать эту работу с государственной службой (если они работают на постоянной основе),

не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой работы и др. (если они работают на постоянной основе).

• Полномочия депутата могут быть прекращены по состоянию здоровья, вследствие выезда на постоянное жительство за

пределы РФ, утраты гражданства РФ, вследствие отставки по собственному желанию,

отзыва избирателями, по вступлению в силу обвинительного приговора

суда в отношении депутата, в результате упразднения данного муниципального

образования. • Депутаты представительного органа осуществляют

свои полномочия на постоянной основе (депутаты- профессионалы,

получающие за эту работу денежный оклад), без отрыва от производства (получают заработную

плату по месту работы и компенсацию расходов за выполнение депутатских полномочий).

Порядок деятельности представительного органа• Порядок работы представительного органа

определяется уставом муниципального образования и регламентом.

• Деятельность представительного органа имеет коллегиальный характер и осуществляется в форме пленарных заседаний. Решения принимаются большинством присутствующих (при кворуме).

• Депутаты созываются по мере необходимости, но чаще в определенный промежуток времени (сессию).

• Представительный орган может создавать свои постоянные отраслевые комитеты или комиссии и временные комитеты или комиссии.

• Постоянные комитеты создаются на весь срок полномочий представительного органа. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, проекты решений.

• Временные комиссии создаются для выполнения отдельных задач.

• Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях образуют рабочие группы, в состав которых включаются депутаты, различные специалисты, представители заинтересованных организаций.

• Депутаты участвуют в пленарных заседаниях, в работе постоянных комиссий, обращаются с депутатскими запросами к различным должностным лицам, работают с избирателями в своем избирательном округе.

• Наряду с представительным органом избирается другой коллегиальный орган – контрольный орган (счетная палата, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).

• Этот орган контролирует исполнение бюджета и распоряжения имуществом муниципального образования.

• Коллегиальным органом является избирательная комиссия муниципального образования.

Компетенция представительного органа

• ФЗ об общих принципах устанавливает исключительную компетенцию представительного органа, т.е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только этот орган.

• К исключительным полномочиям представительного органа МСУ относятся:

принятие устава муниципального образования, принятие иных нормативных правовых актов по вопросам местного значения,

утверждение местного бюджета и отчета исполнительного органа о его исполнении,

установление местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов о их исполнении,

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги,

определение порядка участия в организациях межмуниципального сотрудничества определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органом МСУ

контроль за исполнением органами МСУ и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

• В уставе муниципального образования могут предусматриваться и иные полномочия его представительного органа.

Выборные должностные лица МСУ

• В РФ ФЗ 2003 г., законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований предусмотрена возможность выборов их должностных лиц и обязательность выборов определенного должностного лица – главы муниципального образования.

• Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования (лицо общей компетенции – мэр).

• В настоящее время закон не предусматривает избрание заместителя главы муниципального образования. Его назначает глава муниципального образования.

• Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами или представительным органом из его состава.

• Глава муниципального образования в РФ обычно на 4-5- лет. Конкретный срок его полномочий определяется уставом муниципального образования, но в пределах, установленных законом субъекта РФ о МСУ или о выборах представительных органов и должностных лиц МСУ.

• Наименование главы муниципального образования определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ (глава города, глава района, глава поселка).

• На практике чаще всего используются термины «глава» или «мэр» с указанием муниципального образования (города, сельсовета и т.д.).

• В некоторых сельских муниципальных образованиях их глава называется старостой.

• Глава муниципального образования вправе издавать постановления по вопросам местного значения. Он имеет право вето по отношению к актам представительного органа.

• Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

• Наряду с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена должность главы местной администрации.

• В некоторых случаях эти должности разведены, но в большинстве муниципальных образований глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации.

Организационные модели МСУ• Модель «сильный мэр – совет». Мэр и совет избирается

населением. Мэр обладает правом вето на решение совета, формирует администрацию, единолично руководит деятельностью администрации, организует работу совета, председательствует на заседаниях, подписывает нормативные акты.

• Модель «слабый мэр – совет». Мэр избирается из числа депутатов совета. Мэр подконтролен совету: не имеет права вето, Формирование администрации производится мэром с согласия совета, права мэра по руководству администрацией ограничены.

• Модель «совет – управляющий». Должность мэра не предусмотрена. Деятельностью совета руководит председатель из числа депутатов. Он не имеет права по руководству администрацией. Нанимаемый на контрактной основе управляющий формирует администрацию, руководит ее деятельностью.

Администрация муниципального образования

• Администрация муниципального образования – исполнительно-распорядительный невыборный орган. Ее руководитель – глава администрации.

• Эту должность может занимать глава муниципального образования. В этом случае глава администрации – выборное должностное лицо.

Если устав предусматривает отдельные должности главы муниципального образования и главы администрации, то глава администрации

либо назначается главой муниципального образования,

либо представительным органом муниципального образования,

либо может быть наемным администратором по контракту.

• Глава администрации возглавляет группу чиновников – начальников отделов по различным отраслям управления.

• Глава местной администрации имеет заместителей, которых назначает самостоятельно, либо по согласованию с представительным органом или главой муниципального образования.

• Глава местной администрации определяет структуру, штатное расписание и численность местной администрации.

• В структуру администрации входят различные департаменты, отделы, сектора, комитеты отраслевого, функционального, территориального характера.

• Администрация не является коллегиальным органом. Она действует в соответствии с принципом единоначалия.

• Местная администрация имеет свой обслуживающий аппарат (бухгалтерия, отдел кадров и т.д.).

• Муниципальная администрация занимается подготовкой проектов решений, их обоснованием и текущей работой.

• Местная администрация разрабатывает проекты и планы социально-экономического развития муниципального образования, организует выполнение решений представительного органа, управляет муниципальной собственностью, выступает заказчиком для выполнения разного рода работ и услуг (строительство школ), осуществляет контроль за правильностью цен, тарифов, содержит учреждения образования, здравоохранения, культуры, обеспечивает охрану общественного порядка и т.д.