ÌÎÑÊÂÀ 2012

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О С Т А Т У Т

О.А. Ногина

ГОСУДАРСТВЕННЫЕВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СОСТАВЕ

БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ:ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

УДК 347ББК 67.402.1+65.261.59

Н 76

Автор – Оксана Аркадьевна Ногина, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права юридического факуль-тета Санкт-Петербургского государственного университета

Рецензенты:Шевелева Наталья Александровна, доктор юридических наук, профессор, за-

ведующая кафедрой государственного и административного права, декан юри-дического факультета Санкт-Петербургского государственного университета;

Кустова Маргарита Валерьевна, доцент кафедры государственного и адми-нистративного права юридического факультета Санкт-Петербургского госу-дарственного университета

Ногина О.А.Н 76 Государственные внебюджетные фонды в составе бюджет-

ной системы России: проблемы правового регулирования. – М.: Статут, 2012. – 462 с.

ISBN 978-5-8354-0876-4 (в пер.)

В монографии исследуются сложные вопросы правового регулирования формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, входящих в состав единой бюджетной системы России, и правового режима их финансо-вых средств. Рассматриваются вопросы правового статуса Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского стра-хования как юридических лиц публичного права, осуществляющих властные полномочия в сфере управления публичными финансами. Исследуются клю-чевые аспекты функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов: формирование доходов их бюджетов, возникновение и исполнение за счет бюджетов фондов расходных обязательств публичных субъектов, ос-нования и разновидности межбюджетных трансфертов, проблемы правового регулирования бюджетного процесса в отношении бюджетов фондов, осу-ществление публичного финансового контроля и привлечение к ответствен-ности за нецелевое использование финансовых средств.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных работников юриди-ческого и экономического профиля, а также практических работников и всех интересующихся проблемами правового регулирования деятельности государ-ственных внебюджетных фондов.

УДК 347ББК 67.402.1+65.261.59

ISBN 978-5-8354-0876-4© О.А. Ногина, 2012

© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2012

3

ВВедение

Финансовое обеспечение конституционных прав граждан на пенси-онное обеспечение, социальное и медицинское страхование в современ-ных экономических и правовых условиях, сложившихся в Российской Федерации, невозможно без осуществления эффективной деятельности государственных внебюджетных фондов, созданных непосредственно для управления публичными финансами системы обязательного со-циального страхования. Продолжение осуществления реформ в сфере социального страхования признано одним из приоритетов государс-твенной политики в 2012–2014 годах и предполагает подготовку ком-плексных предложений по развитию пенсионной системы и системы обязательного социального страхования в целом. Однако эффектив-ное проведение реформ в сфере социального страхования невозможно без адекватной перестройки системы финансовых отношений между субъектами этой системы, которая в свою очередь должна соответство-вать тому направлению реформы, которую провозглашает Российская Федерация.

В то же время вопросы становления и развития системы социально-го страхования, с одной стороны, и системы финансового обеспечения социальных реформ – с другой, непосредственно затрагивают сферу деятельности государственных внебюджетных фондов, которые обра-зованы государством для финансирования пенсионного, социального и медицинского страхования, а также проведения государственной политики в этой сфере отношений. Деятельность государственных внебюджетных фондов в качестве публичных страховщиков имеет первостепенное значение в силу того, что в качестве финансовых ис-точников социальных выплат фонды аккумулируют значительные денежные средства, включенные в состав единой бюджетной системы Российской Федерации. Подобного рода включение бюджетов фондов в состав единой бюджетной системы государства влечет значительные экономические и правовые последствия и существенным образом влияет на реформу системы социального страхования, не позволяя ей

Введение

4

обрести полную автономность от публичного субъекта. Встраивание бюджетов ГВФ в бюджетную систему и распространение на них бюд-жетных принципов и бюджетных механизмов исполнения бюджетов ГВФ неизбежно приводят к «давлению» последних на внедрение стра-ховых принципов в систему отношений по социальному страхованию и не позволяют законодателю в полной мере реализовать идею авто-номизации системы социального страхования от государства.

Как показывает проведенный анализ, «финансовая» зависимость публичных страховщиков от публичного субъекта настолько высока, что в настоящий момент времени они не смогли бы в полной мере самостоятельно осуществлять свою финансовую деятельность без су-щественных по своему объему межбюджетных трансфертов, передава-емых в их бюджеты из федерального бюджета. Кроме того, государство в значительной мере использует государственные внебюджетные фон-ды не только как публичных страховщиков в сфере социального стра-хования, но и в качестве органов управления бюджетными средствами федерального бюджета, передаваемыми фондам для осуществления выплат по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан, не связанных с наступлением страховых случаев. Поскольку в деятельности фондов присутствует подобного рода мно-гофункциональность, постольку фонды в настоящее время достаточно «жестко привязаны» к тем публичным обязательствам, которые они призваны исполнять за счет средств, поступающих в их бюджеты.

Мировой опыт развития и построения различных систем социаль-ного обеспечения, в том числе их финансовой основы, показывает, что наиболее эффективны такие системы, когда государство «при-сутствует» в системе отношений социального страхования населения лишь в качестве лица, обеспечивающего определенный уровень соци-альных гарантий, лица, осуществляющего контроль и регулирующего соответствующие отношения, в то время как каждый работодатель или гражданин, используя предоставленные ему права в системе социаль-ного страхования, вправе увеличивать социальную защищенность своих работников или свою собственную самостоятельно. Очевидно, что в настоящее время российская система социального страхования находится лишь в начале своего становления и еще не достигла того уровня развития, когда могла бы полностью автономно существовать от государства. Во многом именно бюджетные механизмы препятству-ют развитию системы социального страхования в этом направлении.

Введение

Существующее в настоящее время правовое регулирование режима финансовых средств ГВФ, их финансовой деятельности, формирова-ния их доходов и расходов, исполнения бюджетов фондов, межбюджет-ных трансфертов и других вопросов, связанных с функционированием бюджетов ГВФ в составе единой бюджетной системы РФ, имеет в не-которых ситуациях весьма фрагментарный характер, что приводит не только к неэффективному управлению средствами бюджетов ГВФ, но и в ряде случаев к финансовым потерям бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В связи с этим в настоящей работе была предпринята попытка осу-ществить комплексное правовое исследование, касающееся всех воп-росов правового регулирования, связанных с формированием и функ-ционированием публичных финансов государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы РФ.

От аВтОра

Автор выражает особую благодарность своему научному консуль-танту и рецензенту Наталье Александровне Шевелевой, Маргарите Валерьевне Кустовой, Елене Васильевне Килинкаровой и всем пре-подавателям кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета за ценные замечания и предложения.

Автор также выражает признательность и благодарность руководству и специалистам Отделения Пенсионного фонда РФ по Санкт-Петер-бургу и Ленинградской области, главному бухгалтеру Санкт-Петербург-ского регионального отделения Фонда социального страхования РФ, а также главному бухгалтеру и специалистам юридического управления Территориального фонда обязательного медицинского страхования по Санкт-Петербургу за ценные практические советы и пояснения по финансовой системе соответствующих фондов.

Автор выражает искреннюю благодарность своим родителям – Арка-дию Викторовичу Ногину и Раисе Георгиевне Ногиной – за создание благоприятных условий для написания настоящей монографии.

6

Перечень Принятых сОкращений

АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Фе-дерации

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской ФедерацииВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской ФедерацииВС РФ – Верховный Суд Российской ФедерацииВедомости СНД и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных де-

путатов и Верховного Совета РСФСРГК РФ – Гражданский кодекс Российской ФедерацииГФЗ – Государственный фонд занятости населенияКС РФ – Конституционный Суд Российской ФедерацииРГ – Российская газетаНК РФ – Налоговый кодекс Российской ФедерацииОМС – обязательное медицинское страхованиеПФР – Пенсионный фонд Российской ФедерацииСЗ РФ – Собрание законодательства Российской ФедерацииФСС – Фонд социального страхования Российской ФедерацииФФОМС – Федеральный фонд обязательного медицинского стра-

хования Российской ФедерацииТФОМС – территориальные фонды обязательного медицинского

страхованияГВФ – государственные внебюджетные фондыФедеральный закон об основах обязательного социального стра-

хования – Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686

Федеральный закон об обязательном медицинском страховании – Фе-деральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422

Федеральный закон об обязательном пенсионном страховании – Фе-деральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832

Федеральный закон об инвестировании средств для финансиро-вания накопительной части трудовой пенсии – Федеральный закон

Перечень принятых сокращений

от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансиро-вания накопительной части трудовой пенсии в Российской Федера-ции» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028

Федеральный закон об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством – Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном соци-альном страховании на случай временной нетрудоспособности и в свя-зи с материнством» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 18

Федеральный закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболе-ваний – Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязатель-ном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803

Федеральный закон о дополнительных страховых взносах на нако-пительную часть трудовой пенсии – Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 194

Федеральный закон о страховых взносах – Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхо-вания» // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738

Устав ФФОМС – Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902

Положение о ФСС – Положение о Фонде социального страхова-ния Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 599

Положение о ПФР – Положение о Пенсионном фонде Россий-ской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 2122-I // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180

Положение о ТФОМС – приказ Минздравсоцразвития России от 21.01.2011№ 15н «Об утверждении Типового положения о терри-ториальном фонде обязательного медицинского страхования» (заре-гистрировано в Минюсте России 02.02.2011 № 19661) // Российская газета. 01.02.2011. № 29.

459

ОГлаВлениеОглавление

Оглавление

Введение .................................................................................................3

От автора................................................................................................5

Перечень принятых сокращений ............................................................6

Глава 1. Правовой статус государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации ........................................................................8§ 1. Публичные финансы – финансовая основа системы обязательного социального страхования в Российской Федерации .....8§ 2. Организационно-правовое оформление публичных финансов государственных внебюджетных фондов ..........................21§ 3. Система правового регулирования отношений с участием государственных внебюджетных фондов ...........................................30§ 4. Специфика организационно-правовой составляющей статуса государственных внебюджетных фондов ..............................35§ 5. Государственные внебюджетные фонды как органы управления публичными финансами .................................................55

Глава 2. Правовой режим финансовых средств и основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов .....68§ 1. Гражданско-правовой режим финансовых средств государственных внебюджетных фондов ...........................................68§ 2. Правовые основы формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов ...........................................81§ 3. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов ..........................95§ 4. Сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов ......................................................................106§ 5. Проблемы изъятия средств государственных внебюджетных фондов ......................................................................130§ 6. Проблемы правового регулирования инвестирования средств государственных внебюджетных фондов ............................134

Оглавление

460

Глава 3. Формирование доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов .......................................................................151§ 1. Правовой режим доходов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов .........................................151§ 2. Правовое регулирование администрирования доходов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов....166§ 3. Правовая природа страховых взносов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов ......................173§ 4. Проблемы правового регулирования элементного состава обязательных страховых взносов, уплачиваемых страхователями, осуществляющими выплаты физическим лицам ............................194§ 5. Проблемы правового регулирования исполнения обязанности по уплате обязательных страховых взносов индивидуальными предпринимателями, адвокатами, нотариусами и иными «самозанятыми» гражданами ......................215§ 6. Проблемы правового регулирования исполнения обязанности по уплате страховых взносов, осуществления контроля и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о страховых взносах .............................................222

Глава 4. Расходные обязательства публичных субъектов и государственных внебюджетных фондов. Формирование расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов ............244§ 1. Правовая природа и основания возникновения расходных обязательств публично-правовых образований ............244§ 2. Субъекты расходного обязательства ..........................................260§ 3. Виды расходных обязательств публично-правовых образований.......................................................................................266§ 4. Расходные обязательства государственных внебюджетных фондов ......................................................................273§ 5. Виды бюджетных ассигнований из бюджетов государственных внебюджетных фондов .........................................284

Глава 5. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов ...........................303§ 1. Правовой режим межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов .........................................303§ 2. Межбюджетные трансферты в бюджете Пенсионного фонда .... 312

Оглавление

§ 3. Межбюджетные трансферты в бюджете ФСС ...........................323§ 4. Межбюджетные трансферты в бюджетах фондов обязательного медицинского страхования ......................................325

Глава 6. Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов ...........................341§ 1. Правовой статус участников бюджетного процесса государственных внебюджетных фондов .........................................341§ 2. Особенности составления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов .........................................352§ 3. Особенности исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов ......................................................................359§ 4. Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов ........................374§ 5. Проблемы правовой природы ответственности за правонарушения в сфере использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов ........................388

Заключение ........................................................................................407

Библиографический список ................................................................409

Оксана аркадьевна нОГИна

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СОСТАВЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ:

проблемы правового регулирования

Редактор Л.А. МункуеваКорректор Г.Б. Абудеева

Художественное оформление: В.В. СамойловаКомпьютерная верстка: О.Л. Божьева

Подписано в печать 24.08.2012. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная.Гарнитура Newton. Печать офсетная. Печ. л. 29 Усл. печ. л. 26,97. Тираж 1000 экз.

Заказ №

Издательство «Статут»:119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2;

тел.: +7(495) 649-18-06E-mail: book@estatut.ru

www.estatut.ru

ISBN 978-5-8354-0876-4

Вестник гражданского права – это первый и единственный научный журнал, который посвящен обсуждению наиболее значимых проектов в области гражданского права России.Впервые журнал начал выходить еще в дореволюционной России (1913 –1917 гг.) и, по мнению самых видных цивилистов того времени, был признан одним из самых автори-тетных юридических изданий.Современный «Вестник гражданского права» содержит анализ наиболее острых вопро-сов российского и зарубежного гражданского права, в нем широко представлена циви-листическая мысль прошлого – материалы, порой неизвестные современному юристу.Журнал ставит своей целью развитие цивилистической мысли в России, распростране-ние ее влияния на законотворчество и правоприменение.

Стоимость годовой подписки на 2012 г. – 2 700 руб.

Оформить подписку можно на сайте www.mvgp.ru или по телефону +7 (495) 649-18-06.

Подписные индексы на 2012 год:Агентство «Роспечать» - 36771, каталог«Почта России» -24257 (полугодовая),

«Пресса России» - 36978 (полугодовая).Приобрести номера журналов Вы можете в редакции по адресу:

Москва, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2.

ПЕРИОДИЧНОСТЬ ИЗДАНИЯ — 6 НОМЕРОВ в год

ОСНОВНЫЕ РУБРИКИ ЖУРНАЛА:

ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО В КОММЕНТАРИЯХ

ИНОСТРАННАЯ НАУКА ЧАСТНОГО ПРАВА

ПОЛИТИКА ПРАВА

ЦИВИЛИСТИЧЕСКАЯ МЫСЛЬ ПРОШЛОГО

КРИТИКА И РЕЦЕНЗИИ

Главный редактор Е.А. Суханов

Дорогие коллеги-юристы!Мне очень приятно представить Вам специализированный процессуальный журнал «Вестник граж-данского процесса». Сам факт издания этого научно-практического журнала является определен-ным показателем развития науки цивилистического процесса в России.Как председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, хочу отметить, что информирование читателей обо всех значи-мых событиях в сфере цивилистического процесса не только актуально и интересно для научных работников и практикующих юристов, но также необходимо для законотворческого процесса.Хотелось бы пожелать творческому коллективу редакции журнала «Вестник гражданского процес-са» дальнейшей успешной работы над этим важным для российской науки проектом.С наилучшими пожеланиями,

доктор юридических наук, профессор, председатель Комитета Государственной Думы

П.В. Крашенинников

Заказать бесплатный пилотный номер журнала Вы можете в редакции по адресу: Москва, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2 или по телефону +7 (495) 649-18-06.

Оформить подписку можно на сайте www.vgpr.rue-mail: vgpr@vgpr.ru

ПЕРИОДИЧНОСТЬ ИЗДАНИЯ — 6 НОМЕРОВ в год

ОСНОВНЫЕ РУБРИКИ ЖУРНАЛА:

«ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА»

ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА

ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС В КОММЕНТАРИЯХ

ИСТОРИЯ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА

ИНОСТРАННЫЙ ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРАКТИКА

КРИТИКА И РЕЦЕНЗИИ

PERSONALIA

Главный редактор Д.Х. Валеев

№ 12011���

В Е С Т Н И К

Г Р А Ж Д А Н С К О Г ОПРОЦЕССА

ÍÈÆÍÅÊÀÌÑÊÍÅÔÒÅÕÈÌ

В.Н. СОЛОВЬЕВК вопросу о распределении юрисдикционных полномочий между судами

общей юрисдикции и арбитражными судами (научная полемика)

В.В. ЯРКОВРазвитие цивилистического процесса в России: отдельные вопросы

Т.В. САХНОВАЦивилистический процесс: онтология судебной защиты

Е.А. БОРИСОВАРоссийская процедура медиации: концепция развития

АЛАН УЗЕЛАЦСоздание общих европейских стандартов в исполнительном производстве

(прецедентное право Европейского суда по правам человека и Рекомендации Совета Европы)

Ю Р И Д И Ч Е С К И Й Ж У Р Н А Л Д Л Я П Р О Ф Е С С И О Н А Л О В

н о в и н к а !н о в и н к а !