Выравнивание бюджетной обеспеченности в условиях фискальной децентрализации

г.Кишинев, март 2006 г.

Г.В.Курляндская

Национальный форумБюджетная децентрализация в Молдове

2

Опыт Центра фискальной политики в сфере межбюджетных отношений

Россия: • Федеральный уровень:

– Минфин– Администрация Президента– Аппарат правительства– Комиссия при Президенте по разграничению полномочий

между уровнями власти– Комиссия при Президенте по федеративным отношениям

и местному самоуправлению– Госсовет

• Разработка концепций реформ• Разработка законодательных актов• Разработка методики межбюджетного выравнивания

регионов

3

Опыт Центра фискальной политики в сфере межбюджетных отношений

Россия:

• Региональный уровень: – финансовые органы более чем 30 регионов, в т.ч.

в 2005 г. – 12 регионов, – финансовые органы районов

• Разработка регионального законодательства

• Разработка компьютерных методик распределения трансфертов в местные бюджеты

• Учебные курсы для сотрудников финансовых органов

4

Опыт Центра фискальной политики в сфере межбюджетных отношений

Страны СНГ:– Казахстан– Киргизия– Белоруссия– Украина– Таджикистан

• Разработка концепций реформирования межбюджетных отношений

• Разработка компьютерных моделей оценки доходов и расходов и распределения финансовой помощи в целях межбюджетного регулирования

• Консультирование правительства по вопросам межбюджетных отношений

Участие финансовых работников Грузии, Азербайджана, Армении, Узбекистана, Лаоса в образовательных программах ЦФП

5

Опыт Центра фискальной политики в сфере межбюджетных отношений

Международные организации:

• Член Консультационного Совета Российского представительства Всемирного Банка

• Партнерская организация Института Всемирного банка

• Координатор программ Форума федераций по России

• Эксперт Совета Европы по межбюджетным отношениям

6

Международный опыт межбюджетного выравнивания

7

Варианты методик выравнивания различаются:

по учету расходных потребностей

расходные потребности не учитываются,

выравниваются только доходы

доходы выравниваются с

учетом объективных различий в расходных

потребностяхоценка доходов по налоговому

потенциалу

оценка доходов по

факту/прогнозуучет

расходных потребностей

по нормативам

учет расходных потребностей с

помощью коэффициентов

удорожания

8

Варианты методик выравнивания различаются:

по способу сокращение разрыва между подушевой бюджетной обеспеченностью

«богатых» и «бедных» территорий

«подтягивание» подушевой бюджетной

обеспеченности «бедных» до

определенного уровня

покрытие «расчетного дефицита»

с отрицательным трансфертом

без отрицательного

трансферта

с отрицательным трансфертом

без отрицательного

трансферта

9

Пример «подтягивания» подушевой бюджетной обеспеченности

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000 500000

Население * ИБР, чел.

По

душ

евы

е д

охо

ды

, ты

с. р

уб/ч

ел.

2005

Размер трансферта

Исходный уровень подушевого дохода

Трансферт

Отрицательный трансферт

10

Варианты методик выравнивания различаются:

по способу взаимодействия уровней бюджетной системы

двухступечатое выравнивание

прямое выравнивание

бюджетов каждого уровня из центрального

бюджета

сочетание прямого и двухступенчатого

выравнивания

11

Выбор того или иного варианта распределения трансфертов зависит от:

• Целей межбюджетного выравнивания

• Степени изначального вертикального и горизонтального неравенства

• Степени налоговой (доходной) автономии местных органов власти

• Степени расходной автономии местных органов власти

• Наличия/отсутствия объективных различий между территориями в стоимости предоставления единицы бюджетных услуг

12

Международный опыт: Россия I. уровень федерация – регион (республика, область)

143 млн.чел., 88 регионов,1 866 районов, 642 крупных города, 25 800 городских и сельских поселений

– выравнивание консолидированных бюджетов регионов

– выравнивание по доходам с учетом различий в расходных потребностях

– оценка доходов по налоговому потенциалу

– учет расходных потребностей с помощью коэффициентов удорожания публичных услуг

– подтягивание бюджетной обеспеченности «бедных» до 60% от среднего уровня (без «отрицательного трансферта»)

– сокращение неравенства с 82 до 12 раз

13

Международный опыт: РоссияII. уровень регион – муниципальный район (город) -

муниципальное поселениев каждом регионе от 10 до 70 районов,

в районе – от 5 до 20 поселений• Регион отдельно выравнивает районы и отдельно поселения

(напрямую) на основе требований федерального закона

• Район дополнительно может выровнять поселения за счет собственных средств на основе формализованной методики (рамки которой задаются регионом)– выравнивание по доходам с учетом различий в расходных

потребностях

– оценка доходов по налоговому потенциалу

– учет расходных потребностей с помощью коэффициентов удорожания публичных услуг

– изъятие «избыточных» доходов у «богатых» (отрицательный трансферт) и подтягивание» «бедных»

– возможен трансферт в расчете на душу населения (без учета доходов и расходов)

– возможен налоговый трансферт

14

Международный опыт: Швеция9 млн. чел., 20 земель, 289 коммун

– земли и коммуны выравниваются по отдельности

– выравнивание по доходам с учетом различий в расходных потребностях

– оценка доходов по налоговому потенциалу, мелкие местные сборы не учитываются

– расчеты на потребителя

– выравнивание по доходам и расходам

– полное выравнивание по расходам

– по доходам: свыше 105% изымается полностью, гарантируется 95% от средней бюджетной обеспеченности

– использование механизма «отрицательных трансфертов»

– сокращение неравенства подушевой бюджетной обеспеченности: с 2,2 раз до 1,3 раз

15

Международный опыт: Англия 50 млн. чел., 137 графств, 12 крупных городов, 200 поселений

– тенденция к ликвидации 1-ого (нижнего) уровня

– выравнивается только 2-ой (верхний) уровень

– 2 уровень сам разграничивает расходы и доходы между 1 и 2 уровнем

– учет расходных потребностей с помощью коэффициентов удорожания публичных услуг ( коэффициенты оцениваются по 7 видам расходов с помощью уравнений регрессии)

– оценка доходов по налоговому потенциалу, неналоговые и мелкие местные сборы не учитываются

– выравнивание через покрытие «расчетного дефицита»

– полная компенсация «дефицита»

– отрицательного трансферта нет

16

Международный опыт: Франция 58 млн. чел., 3 уровня местных властей: 22 региона, 100

департаментов, 36 763 коммуны, в т.ч.:

в 25 000 менее 700 жителей, в 4000 – менее 100 жителей

– каждый уровень выравнивается отдельно

– оценка доходов по налоговому потенциалу

– учет расходных потребностей с помощью коэффициентов удорожания публичных услуг

– выравнивание подушевой бюджетной обеспеченности (подтягивание беднейших)

– отрицательного трансферта нет

17

Международный опыт: Украина 47 млн. чел., 27 регионов, 506 районов, 157 крупн. городов,

5861 городских и сельских поселений

– регионы и районы выравниваются отдельно

– районы сами выравнивают поселения

– покрытие «расчетного дефицита»

– выравнивание по доходам с учетом различий в расходных потребностях

– оценка доходов по налоговому потенциалу, мелкие местные сборы не учитываются

– расчеты по нормативам на потребителя

18

Международный опыт: Казахстан15 млн., 16 регионов, 198 районов

– республика выравнивает только консолидированные бюджеты областей

– области выравнивают бюджеты районов и крупных городов

– малые города и поселения находятся на смете

– выравнивание через покрытие «расчетного дефицита»

– полная компенсация «дефицита»

– использование механизма «отрицательных трансфертов» (100% изъятие «профицита»)

– оценка доходов с использованием элементов налогового потенциала

– оценка расходов от достигнутого с корректировкой на планируемые изменения (нет формализованной методики)

– законодательное закрепление размеров трансферта каждой области на 3 года вперед

19

Международный опыт

• Киргизия

5,2 млн., 9 регионов, около 50 районов, около 500 поселений

– методики нет (по сети)

– из существующих сейчас 4-х уровней бюджетной системы областной и районный ликвидируются

– начали формализовывать процесс выравнивания поселений

• Белоруссия10 млн., 7 регионов, 228 районов

– республика выравнивает только консолидированные бюджеты областей

– области выравнивают бюджеты районов и крупных городов

– малые города и поселения находятся на смете

– выравнивание через покрытие «расчетного дефицита»

– начинают оценивать доходы по налоговому потенциалу

20

Республика Молдова:положительный пример для стран СНГ

• Действующие органы местной публичной власти на 2-х уровнях

• Оба уровня местной публичной власти формируют и исполняют бюджеты

• Оценка расходных потребностей на потребителя бюджетных услуг

• При оценке доходов используются элементы налогового потенциала

• Стимулирование местного развития через неучет местных налогов при оценке доходов и неполное выравнивание

21

Основные направления совершенствования системы межбюджетных отношений в РМ

• Четкое и адекватное разграничение расходных полномочий в законодательстве

• Четкое и адекватное разграничение доходных источников в законодательстве

• Совершенствование методики распределения финансовой помощи (прямые трансферты обоим уровням МПВ, уход от «финансирования дефицита», сохранения ранга МПВ до и после выравнивания)