социальный сектор

Трансферты в системесоциального обеспечения:роль в странах с оченьнизким доходом

Документ Всемирного банкаИнформационный центр в России

№ 0301

Сборник материалов по вопросам социального

обеспечения

Трансферты в системе социального обеспечения: роль в странах с очень низким доходом

У.Джеймс Смит и Каланидхи Суббарао

Июнь 2002 г.

Отдел Социального Обеспечения Населения

Отдел Человеческого Развития

Всемирный банк

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения населения не являются официальными публикациями Всемирного банка. Они представляют первичные и недоработанные результаты анализов, которые служат для стимулирования дискуссий и комментариев; в цитации и использовании данной работы необходимо взять в учет, что информация в данной работе относится вопросам, изложенным в ней. Заключения, интерпретации, и заключения, изложенные в данной работе принадлежат исключительно авторам, и не должны относится в какой-либо форме ко Всемирному банку, его присоединенным организациям или членам Совета Исполнительных Директоров или странам, которых они представляют.

Бесплатную копию данной работы можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты, по адресу: World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. Тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614-0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org., или на веб-сайте по адресу: http://www.worldbank.org.org/sp.

25605

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Сборник материалов по вопросам социального

обеспечения

Трансферты в системе социального обеспечения: роль в странах с очень низким доходом

У.Джеймс Смит и Каланидхи Суббарао

Изложенные в настоящем исследовании факты, их трактовка и выводы выражают только точку зрения автора (ов) и не должны приписываться Всемирному банку и входящим в него организациям, а также членам Совета исполнительных директоров или тем странам, которые они представляют.

- 2 -

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения

Сборник материалов Всемирного банка по вопросам социального обеспечения населения служат источником практической информации для специалистов, занимающихся разработкой и внедрением программ социального обеспечения в разных странах мира. Читателям предлагается информация о передовой практике применительно к различным типам инструментов, обстановке в странах, темах и целевых группах, а также о современном представлении специалистов и практических работников относительно роли систем социального обеспечения в более широком контексте экономического развития. Материалы, включённые в сборник, проходят экспертную оценку с целью обеспечения надлежащего качества, однако формат работы над Сборником гибок и позволяет своевременно отражать важные события в этой сфере. Данный сборник служит дополнением к учебным материалам ежегодного курса по проблемам социального обеспечения, проводимого в Вашингтоне, О.К., а также к ряду других курсов, предлагаемых Всемирным банком. Составление данного сборника материалов по вопросам социального обеспечения и организация указанного ежегодного курса обеспечиваются совместно подразделением социальной защиты Отдела социальных программ и Институтом Всемирного банка (ИВБ). Институт Всемирного банка также регулярно проводит специализированные региональные курсы в формате дистанционного обучения. Более подробную информацию о материалах, включённых в данный Сборник, можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты (тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614-0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org. Экземпляры материалов, включённых в Сборник по вопросам социального обеспечения, можно получить в электронном формате по адресу: www.worldbank.org/poverty/safety. На данном веб-сайте также по мере поступления размещаются переводы данных материалов. Информацию о курсах ИВБ, посвящённых вопросам социального обеспечения, можно получить на сайте: http://www.worldbank.org/wbi/socialsafetynets.

Материалы, представленные в Сборнике по вопросам социального обеспечения на апрель 2002 года1 Тема Автор

Программы Денежные трансферты Tabor Продовольственные программы Rogers and Coates Ценовые и налоговые субсидии Alderman Льготный порядок оплаты услуг в области здравоохранения

Bitran and Giedion

Льготный порядок оплаты жилья и отопления Katsura and Romanik Общественные работы Subbarao Микрокредитование и неформальное страхование

Sharma and Morduch

Общие вопросы Общий обзор Grosh, Blomquist and

Ouerghi Децентрализация de Neubourg Адресность Coady, Grosh and

Hoddinott Оценка Blomquist Политическая экономия Graham Определение уровня государственных расходов Besley, Burgess, Rasul Гендерные вопросы Ezemenari et al Обеспечение адресности силами местных сообществ

Conning and Kevane

Условия, присутствующие в стране / Целевые группы

Страны с очень низким уровнем дохода Smith and Subbarao Страны с переходной экономикой Fox Пенсии, не связанные с отчислениями Grosh and Schwarz

1Перечень материалов, включённых в Сборник, может периодически меняться.

- 4 -

Выдержка Смит и Суббарао рассматривают сложный вопрос о роли трансфертов в рамках социального обеспечения в странах с очень низким доходом, где значительная доля населения живёт в абсолютной бедности, а государство располагает весьма ограниченными ресурсами для финансирования трансфертов. Авторы анализируют три основных проблемы (все они остро ощущаются в этих странах): наличие точной информации для выявления бенефициаров, административные возможности адресной работы с ними, а также приемлемость трансфертов с финансовой точки зрения; они также рассматривают аспекты, влияющие на выбор и структуру соответствующих программ. Авторы делают следующий вывод: при ожидаемых темпах экономического роста численность людей, живущих ниже минимального приемлемого уровня потребления, будет оставаться столь высокой, что применение определенных мер социального обеспечения будет оправданным шагом. Вместе с тем, чтобы минимизировать проблемы для бюджета, расходы на социальное обеспечение следует осуществлять таким образом, чтобы одновременно финансировать и другие инвестиции, способствующие сокращению бедности в долгосрочной перспективе (напр., строительство дорог или оросительных сооружений в рамках программ общественных работ). Во-вторых, в случае чистых трансфертов, правительство должно использовать их очень избирательно, направляя только определённым группам (напр., сиротам) с тем, чтобы ограничить затраты и завоевать политическую поддержку. В-третьих, для того, чтобы получать более высокую отдачу от израсходованных средств, следует подбирать программы, которые оказывали бы на доход «эффект мультипликатора» (в качестве примера можно привести программы предоставления малоимущему населению купонов для получения небольших упаковок удобрений), или служили бы «страховкой» благодаря использованию небольших денежных сумм, позволяющих домохозяйствам сократить риск или диверсифицировать свою экономическую деятельность. В-четвёртых, для преодоления проблемы отсутствия информации следует подбирать программы, обладающие механизмом самоадресования, - напр., общественные работы при низкой оплате труда, или предоставление субсидированного продовольствия более низкого качества. В-пятых, важно тщательно определять время осуществления трансфертов: напр., предоставлять их в межсезонье, когда альтернативная стоимость труда минимальна, или непосредственно перед началом посева. Наконец, программы должны быть максимально простыми, чтобы соответствовать ограниченным административным возможностям. Следует избегать наличия многочисленных пересекающихся донорских программ и вместо этого вводить одну-две простые общенациональные программы, которые были бы удобны для осуществления, эффективны по затратам и устойчивы с финансовой точки зрения.

- 5 -

Трансферты в системе социального обеспечения: роль в странах с очень низким доходом

У.Джеймс Смит, старший экономист, Отдел анализа бедности и экономического управления, регион стран Африки. Каланидхи Суббарао, ведущий экономист, подразделение социальной защиты, Отдел социальных программ для стран Африки. 1. Введение 1. В данной работе рассматриваются программы трансфертов (государственной централизованной финансовой помощи), предназначенных бедным в странах с очень низким доходом. Основное противоречие здесь очевидно: именно те страны, которые больше всего нуждаются в системах социального обеспечения (имеющие самый низкий доход на душу населения и значительную долю жителей, существующих в условиях абсолютной бедности), располагают меньшими, чем иные страны, финансовыми возможностями для поддержания таких систем. Какая же стратегия социального обеспечения будет «правильной» в подобных условиях? 2. Ясного ответа здесь нет. Правительства стран и международное сообщество доноров как правило готовы помогать тем, кто живёт в нищете, однако в таких странах существует столько различных областей, которые требуют государственных расходов, а способность собирать доход настольно низка, что средств на программы трансфертов остаётся мало; число лиц, живущих в нищете, слишком велико, и потому невозможно ожидать, что все они действительно получат поддержку. Кроме того, если бедность является результатом отсутствия экономического роста и глубоких структурных проблем, предоставление бедным трансфертов может и не быть рациональным подходом. Общие характеристики стран с очень низким доходом 3. Главным образом мы рассматриваем беднейшие страны (с годовым доходом на душу населения не более 300 долл. США), такие, как Эфиопия, Непал, Мали, Чад, Малави и Нигерия. Для таких стран, как правило, свойственны некоторые общие характеристики: - очень низкий уровень среднего дохода; - динамика роста не обеспечивает существенного сокращения бедности в

ближайшем будущем; - страны располагают ограниченными ресурсами для финансирования

трансфертов в пользу бедных; а также - нередко они находятся на ранних этапах перехода от натурального сельского

хозяйства. 4. Существует три фактора, которые влияют на перспективы использования системы социального обеспечения: наличие финансовых средств, наличие достаточной информации о бенефициарах, административные возможности по обеспечению адресного подхода при реализации программ. В данной группе

- 6 -

стран эти факторы нередко выступают в качестве жестких ограничений, а это сказывается на выборе и характере применяемых мер. 5. В Таблице 1 приведен перечень таких стран, а также их некоторые основные характеристики. Другая (сходная) группа стран включает в себя страны с более развитой экономикой, более высокими темпами роста, однако, несмотря на это, на них приходится довольно значительное число бедных из их общей численности в мире, причём нередко они сосредоточены в отдельных областях или группах. Сюда относятся Бангладеш, Индия, Кения, Вьетнам и Уганда.

6. Наконец, имеется группа стран, обладающих особыми характеристиками, которые влияют на природу бедности и подходы к организации систем социального обеспечения; это страны, пережившие конфликты, либо страны в процессе экономического перехода. Здесь можно указать Анголу, Бурунди, Монголию, Сьерра-Леоне и Таджикистан.

Таблица 1 – Характеристики некоторых стран с очень низким доходом Страна Подушный

ВНП Средние темпы роста 1977-1997

Рост подушного дохода 1977-1997

% населения ниже черты бедности

% занятых в сельском хозяйстве

Буркина-Фасо

$ 250 3,4% 0,8% н.д. 93%

Чад $ 230 2,0% 0,5% 64% 84% Эфиопия $ 110 1,7% -1,2 % н.д. 86% Малави $ 210 3,0% 0 54% 87% Мали $ 260 н.д. н.д. н.д. 86% Мозамбик $ 210 0,4% -2,2% н.д. 82% Непал $ 210 4,3% 1,7% 42% 95% Нигерия $ 200 0,6% -2,8% 63% 91% Нигерия $ 280 1,0% -1,9% 43% 43% Танзания $ 210 н.д. н.д. 51% 85% Источник: World Development Indicators 7. Для наших целей в системы социального обеспечения включены все прямые трансферты бедным, как в денежной, так и в натуральной форме (напр., продовольствие, удобрения), с обязательным требованием работы и без него. В качестве примера можно привести программы общественных работ, распределение продовольствия и программы питания, использование скидок и специальных купонов, а также (в очень бедных странах – в меньшей степени) пенсии и денежные пособия. Мы не включаем более широкие программы, призванные обеспечить более долговременное повышение дохода бедных, напр., программы кредитования и формирования дохода, которые рассматриваются как компоненты более масштабных программ развития.

- 7 -

8. Логично предположить, что учитывая бюджетные ограничения, масштабы расходов на поддержание программ социального обеспечения в этих странах чрезвычайно ограничены, и в качестве отправной точки следует расходовать минимально необходимые средства на чистые трансферты. Тем не менее, имеются веские аргументы в пользу внедрения в беднейших странах каких-либо вариантов социального обеспечения, так как (i) при ожидаемых темпах роста будет сохраняться весьма значительное число бедных, причём у беднейших из них уровень потребления неприемлемо низок; (ii) есть основания полагать, что повышение справедливости благодаря применению перераспределяющих трансфертов может положительно сказаться на экономическом росте; а также (iii) подобные трансферты на самом деле представляют собой инвестиции в будущий экономический рост, - благодаря им можно избежать потерь человеческого капитала (напр., вследствие недостаточного питания или распродажи активов), которые имеют место в случае крайней бедности, особенно во время краткосрочных кризисов. Сложность при решении этой задачи состоит в том, чтобы максимально избежать искажающих стимулов. Учитывая имеющиеся ограничения по средствам, важно сделать трансферты как можно более избирательными, и разработать их таким образом, чтобы они в долгосрочной перспективе устраняли препятствия росту доходов бедных. 9. Проблемы, которые рассматриваются в данной работе, связаны с вариантами выбора: в отношении подгрупп и используемых мер – с целью получить максимальную отдачу от израсходованных средств; в отношении использования средств, выделяемых на программы социального обеспечения, - в целях устранения препятствий для экономического развития и сокращения бедности; в отношении структуры программ (учитывая крайне ограниченные информационные и административные ресурсы в указанных странах). 10. Структура доклада. В Разделе 2 приведён более широкий анализ роли систем социального обеспечения в стратегии сокращения бедности для стран с очень низким доходом (СОНД), с точки зрения как достижения роста, так и распределения дохода. Рассматриваются ограниченные эмпирические данные о характеристиках бедности в этих странах, чтобы выяснить, как они влияют на выбор системы социального обеспечения. На основании полученных выводов анализируются возможные цели для систем социального обеспечения в странах с очень низким доходом. В Разделе 3 определяются осуществимые варианты с учётом административных и бюджетных ограничений. Раздел 4 содержит краткое описание возможных вариантов программ, а в Разделе 5 приводятся некоторые социальные и политические характеристики очень бедных стран, которые влияют на подход к системам социального обеспечения. 2. Роль трансфертов в стратегии сокращения бедности а. Экономический рост и системы социального обеспечения 11. Несмотря на кажущуюся очевидность, важно с самого начала подчеркнуть, что системы социального обеспечения должны существовать в более широком контексте стратегии развития. Единственное долговечное решение проблемы

- 8 -

бедности в этих странах связано с экономическим ростом, для которого требуются трудовые ресурсы, и основные усилия следует направлять на достижение более высоких темпов роста, обеспечивающего большую справедливость. 12. Глубинные причины хронически низкого дохода (низкая производительность труда в натуральном сельском хозяйстве, отсутствие возможности трудоустройства за пределами сельскохозяйственного сектора, отсутствие диверсификации культур, а также недостаточное образование и слабо развитая инфраструктура) невозможно устранить с помощью трансфертов, предоставляемых в рамках систем социального обеспечения; решение этих проблем должно оставаться важнейшей задачей любой стратегии сокращения бедности. 13. Вместе с тем, даже при самых оптимистических темпах роста численность лиц, находящихся в абсолютной бедности, не будет снижаться достаточно быстро. В Таблице 2 приведены темпы роста, необходимые для того, чтобы сократить число бедных в некоторых странах. Как видно из таблицы, требуемые темпы роста значительно превышают те, что имелись в прошлом. Поэтому было бы нереалистичным ожидать, что достаточное увеличение дохода бедных (и особенно – беднейших) будет обеспечено в приемлемые сроки только благодаря экономическому росту; таким образом, наличие какой-либо системы социального обеспечения является оправданным. Таблица 2: Минимальные темпы роста национального дохода, необходимые

для предотвращения роста числа бедных при нейтральном подходе к распределению сценария экономического роста – некоторые страны

Минимальный

потребный рост ВВП при данных темпах роста населения (%)

Фактические темпы роста

(%) Страна Темпы роста населения:

2.0% 2.5% 3.0% 1990-2000

Нигерия 3,4 4,3 5,1 3,0 Танзания 5,2 6,5 7,8 3,5 Кения 4,2 5,2 6,3 1,9 Малави 4,7 5,8 7,0 3,9 Мавритания 3,6 4,5 5,4 3,5 Руанда 3,4 4,2 5,0 2,4 Сенегал 4,6 5,8 7,0 3,4 Уганда 4,4 5,5 6,7 6,7 Зимбабве 4,2 5,3 6,4 2,3

- 9 -

14. Впрочем, имеются очевидные причины, по которым в очень бедных странах в прошлом системы социального обеспечения не использовались: стоимость чистых трансфертов слишком высока, а масштабы проблемы бедности таковы, что лица, принимающие решения, обычно не видят возможности решить её с помощью трансфертов. Однако, есть основания полагать, что трансферты, предоставляемые в рамках системы социального обеспечения, вполне совместимы с ростом дохода бедных в более долгосрочной перспективе, и даже могут способствовать такому росту. 15. Учитывая сложившееся в последнее время мнение о связи между распределением и экономическим ростом, возможно, следует пересмотреть традиционное представление о перераспределении (как о мере, связанной только с текущим потреблением). В работе Deininger and Squire и др. показано, что уровень распределения влияет на темпы роста (и темпы экономического роста в более эгалитарных странах действительно могут быть выше, чем в менее эгалитарных), и потому программы и подходы, обеспечивающие перераспределение, могут быть полезными не только с точки зрения немедленного потребления бедных, но и для долгосрочного сокращения бедности. 16. Вместе с тем, следует отметить, что ещё более важным, чем распределение дохода, является исходное распределение активов (особенно земли, но также образования и доступа к финансам). Как показывают исследования, в то время, как бедные в целом выигрывают от подходов, нацеленных на повышение темпов роста, особенно важным фактором, влияющим на размеры такого «выигрыша», является воздействие инвестиций. Поэтому, хотя программы перераспределения потенциально могут помочь бедным (как немедленно, так и в более отдалённой перспективе), чрезвычайно важно, чтобы при этом они не вели к сокращению общего уровня инвестиций. 17. Таким образом (данная посылка будет рассмотрена более подробно ниже), при использовании трансфертов социального обеспечения в указанных странах важно, чтобы они одновременно финансировали какой-либо вид инвестиций, обеспечивающих долгосрочный экономический рост в интересах бедных. 18. Также следует начать рассматривать трансферты социального обеспечения в этих странах как инвестиции в человеческий капитал, а не как чистые затраты на потребление. Трансферты, предоставляемые крайне бедным, могут выступать в качестве вложений в сохранение производительности людей в долгосрочной перспективе для тех, кто в противном случае понесет невосполнимый ущерб (физический или экономический). В числе очевидных примеров можно привести долгосрочный ущерб вследствие серьезной недостаточности питания в раннем возрасте, непосещения школы сиротами или беспризорными детьми, а также распродажи принадлежащих домохозяйству активов (земли и скота) в периоды кризиса. В качестве защиты от такого ущерба и может использоваться система социального обеспечения. На данном этапе пока нет аналитических данных о том, какую сумму, исходя из данных обстоятельств, целесообразно расходовать на трансферты, но структуры и лица, принимающие решения, должны сознавать, что

- 10 -

расходы на поддержку беднейших слоёв населения в краткосрочной перспективе также представляют собой инвестиции в будущее страны. Перспективы роста 19. На отношение к системам социального обеспечения влияет и то, как руководители видят перспективы экономического роста. Если наличие крайней бедности воспринимается как временное явление, которое в обозримом будущем можно устранить благодаря экономическому росту и структурным изменениям, то это влияет на ситуацию иначе, нежели положение, когда динамика роста практически не позволит сократить широко распространённую бедность в разумные сроки. 20. Соответственно возникает вопрос: существуют ли существенные отличия с точки зрения перспектив роста для стран, входящих в группу наиболее бедных? Авторам хотелось бы избежать обобщений; кроме того, всегда имеются исключения, - однако, данные прежних периодов говорят о том, что по определённым причинам темпы роста экономики этих стран стабильно оказывались ниже даже по сравнению с другими очень бедными странами.

Темпы роста в странах с очень низким доходом в сравнении со всеми странами с низким доходом

(средние темпы роста ВВП в 1965-1997 гг.) СОНД7 2,3% Все страны с низким доходом 3,8% 21. Возможно, есть основания, по которым экономики этих стран в меньшей степени способны обеспечить рост, способствующий сокращению бедности (напр., 11 из 15 стран, вошедших в выборку, не имеют выхода к морю; во всех странах отмечается избыточное давление населения на очень ограниченную базу ресурсов; как правило, они практически не располагают природными ресурсами и существуют за счёт ведения сельского хозяйства в полуаридном климате.) 22. Вместе с тем, если ожидаемые темпы роста действительно низки, неизбежны определенные довольно тревожные последствия. Среди прочего, это означает, что отдача на инвестиции ниже, чем в других странах; это не соответствует интуитивным выводам, согласно которым в странах, расположенных в нижней части кривой развития, ожидается более значительная отдача. Данный аспект представляется важным, так как выбор между трансфертами социального обеспечения и другими расходами, стимулирующими рост, в значительной степени зависит от ожидаемой отдачи. Если предполагается, что бедность «задержится» надолго, и если факторы, ограничивающие экономический рост, сложнее устранить с помощью государственных инвестиций, то аргумент в пользу расходования 7 Выборка из 15 СОНД, по которым имеются данные, 1965-97 гг.; Источник – World Development Indicators

- 11 -

средств на трансферты для бедных в качестве инструмента борьбы с бедностью может оказаться более веским. 23. Вопрос о том, что действительно ли перспективы роста для этих стран изначально менее благоприятны, чем для других является более широким, который требует более внимательного рассмотрения. По крайней мере, анализ подхода к системам социального обеспечения требует оперировать реалистичными прогнозами темпов роста, предполагаемой численностью бедных при различных темпах роста, а также представлять результаты такого анализа руководителям в качестве базовой информации при оценке возможных стратегий социального обеспечения. б. Системы социального обеспечения и распределение дохода 24. Прежде всего необходимо ответить на вопрос, должна ли система социального обеспечения поддерживать всех бедных (если да, то насколько бедных?) или только определённую группу – лиц с самым низким уровнем дохода. При рассмотрении потенциальной роли системы социального обеспечения следует проанализировать распределение дохода в беднейших странах и выяснить, отличается ли оно чем-либо от распределения в развивающихся странах вообще; может ли форма графика распределения дохода подсказать подход к анализу роли трансфертов? 25. Вообще, можно ожидать, что график распределения в странах с крайне низким уровнем дохода будет иметь более пологую форму (так как средний доход настолько низок, что лица, доход которых гораздо ниже среднего, не выживут, а излишки, которые мог бы накапливать средний класс, незначительны). В таких условиях по крайней мере среди 50% беднейшего населения распределение дохода будет достаточно ровным и будет колебаться около очень низкого среднего значения, и выделить группу беднейших будет непросто. 26. Вообще, если график распределения имеет очень пологую форму, то аргументов в пользу введения систем социального обеспечения как механизма перераспределения меньше (слишком много потенциальных реципиентов, и они слишком слабо дифференцированы); скорее, более целесообразным было бы сосредоточить действия на сокращении бедности вообще и использовать системы социального обеспечения так, чтобы защитить всю группу от конкретных потрясений для дохода (напр., засухи или неурожая). Если же можно чётко выделить отдельные группы, то адресные трансферты в пользу наиболее нуждающихся выглядят более обоснованными. На приведённых графиках показан характер распределения для некоторых стран с очень низким доходом: Танзания: Распределение расходов, 1993 По вертикали: Номинальные подушные расходы домохозяйств По горизонтали: Дециль

село

город

Эфиопия: Распределение дохода По вертикали: Подушные расходы домохозяйств По горизонтали: Дециль

Непал: Распределение расходов домохозяйств По вертикали: Подушные расходы домохозяйств (рупий)

Ethiopia - D istribution of Income

0

2000

4000

6000

8000

10000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

De cile

Per C

apita

Hou

seho

ld

expe

nditu

re

Rural Urban

Nepal - Household Expenditure Distribution

0

5000

10000

15000

20000

25000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Per c

apita

hou

seho

ld

expe

nditu

re (N

Rs)

село

город

село

Tanzania - Distribution of Expenditure 1993

0

100200

300400

500600

700

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Decile

Nom

inal

Hou

seho

ld p

er

capi

ta E

xpen

ditu

re

Rural Urban

город

- 13 -

27. Вообще, форма графика распределения не слишком отличается от той, что наблюдается в странах с низким доходом. Вместе с тем, есть данные о том, что даже среди них те страны, что расположены в нижней части, находятся в более тяжёлом положении, чем просто бедные страны. Как и в любом обществе, есть группы, крайняя бедность которых является следствием болезни, нетрудоспособности и старости, однако, данные говорят о том, что имеется «ядро» живущих в нищете, и в него входят представители не только этих групп. Напр., в Таблице 3 показан средний доход в нижнем дециле по сравнению со следующей по уровню дохода группой и с малоимущими вообще.

- 14 -

Таблица 3 – Средние подушные расходы бедных и беднейших – некоторые страны с очень низким доходом

(Номинальные подушные расходы домохозяйств в национальной валюте – данные за разные годы)

Средние расходы: Соотношение

беднейшего дециля и: Беднейши

х 10% Следующи

х 10%

Нижних 50%

Следующего по

уровню дохода дециля

Среднего для

нижних 50%

Буркина-Фасо (1994)

15,9 23,1 27,6 0,69 0,58

Мали (1994) 11,5 18,7 23,9 0,61 0,48 Нигер (1995) 5,0 11,6 19,9 0,43 0,25 Танзания (1993) 29,6 42,1 51,1 0,70 0,58 Эфиопия (1996) 327 464 549 0,70 0,60 Непал (1996) 2152 2987 3540 0,72 0,61 Малави (1993) 101 246 417 0,41 0,25 Примечание: Номинальные подушные расходы домохозяйств в национальной валюте в год обследования. Все данные приведены по сельским районам, за исключением Непала (общенациональные) и Малави (только малоземельные владельцы); для городской выборки результаты отличаются незначительно. 28. Неожиданность результата в следующем. Обычно средний доход беднейшего дециля на 30-40% ниже дохода следующего дециля, и на 40-50% ниже, чем доход беднейшей половины населения. В странах, где распределение дохода особенно смещено (напр., в Малави и Нигерии), доходы беднейших 10% составляют лишь четверть от доходов малоимущих вообще. Возможно, частично это различие объясняется проблемами измерения, однако, как правило, считается, что столь масштабные обследования домохозяйств дают довольно точную картину уровней потребления, а то, что подобные различия сохраняются для разных стран, говорит о стабильности данного результата. 29. Кроме того, более внимательное ознакомление с данными нередко выявляет существенные отличия в других характеристиках бедных. Напр., в Малави и Непале, несмотря на то, что размеры земельных наделов у бедных одинаково невелики (в среднем – 0,5 га для нижних 50% населения), в нижнем дециле они существенно меньше. Таблица 4: Различия в размерах земельных участков малоимущего населения

Средний размер участка Малави Всё сельское население 0,79 га.

- 15 -

Беднейшие 50% 0,53 га. Беднейшие 10% 0,25 га. 30. Для лиц и структур, формирующих политику, актуален такой вопрос: существует ли явная группа «ультра-бедных», которой целесообразно адресовать поддержку в рамках социального обеспечения? Данные в отношении распределения доходов (Таблица 3) и таких характеристик, как размер земельного участка (Таблица 4), говорят о том, что такая группа существует, и что при разработке системы социального обеспечения для конкретной страны имеет смысл подробно анализировать соответствующие данные, чтобы определить (а) наличие такой группы и (б) наличие какой-либо измеряемой характеристики, на основании которой эта группа будет идентифицироваться. При этом необходимо взвешивать политические издержки, связанные с необходимостью более избирательного подхода (см. ниже), административные издержки, а также осуществимость фактического выявления принадлежащих к такой группе домохозяйств и адресования им помощи. 31. Следует заметить, что этот подход нередко не соответствует общепринятым представлениям. Руководители и политики в СОНД довольно часто не разделяют мнения о наличии группы особенно бедных (помимо очевидных групп, таких, как инвалиды или больные престарелые граждане), проблемы которой требуют особого рассмотрения. Обычно считается, что на уровне деревни «все бедны», и даже при качественном обследовании бедности часто выделяют значительную долю сельского населения (как правило, треть и более) в качестве «бедных» или «очень бедных»; при этом не выделяется менее многочисленная подгруппа живущих в нищете, о наличии которой свидетельствуют полученные данные. Поэтому, для аргументированного представления проблемы особенно важно анализировать распределение дохода и характеристики бедных. Может ли целью программы социального обеспечения быть поддержание минимального уровня потребления? 32. Один из вариантов определения стратегии социального обеспечения предусматривает отбор, разработку и адресование программы, которая призвана обеспечить некий абсолютный минимальный уровень потребления. В качестве наиболее очевидного «кандидата» выступает продовольственная черта бедности. Обоснованием данного подхода является то, что общество в целом считает, что из-за угрозы голода для людей неприемлемо жить ниже продовольственной черты бедности. Этот подход тесно соотносится с подходом Сена, предусматривающим наличие прав: количество продовольствия, которым может распоряжаться человек, благодаря сочетанию производства, продажи или обмена активов, продажи собственного труда, а также трансфертов от других, может быть недостаточным для выживания. В такой ситуации имеет место невозможность реализации права и требуются действия государства2. 2 «Голод – результат того, что у людей нет в распоряжении достаточного продовольствия. Он – не результат отсутствия продовольствия вообще. Хотя второй фактор может стать причиной первого,

- 16 -

33. Имеют ли правительства стран с очень низким доходом достаточные средства, чтобы поддерживать жизненно важный минимальный уровень потребления продовольствия для каждого своего гражданина? В определённые периоды одна из бедных стран, такая, как Шри-Ланка, расходовала на продовольственные субсидии до 5 процентов ВВП. Расчёты, проведённые для трёх стран с очень низким доходом, показывают, что для того, чтобы полностью устранить «разрыв» продовольственной бедности, только на трансферты в рамках социального обеспечения (без учёта административных расходов) странам необходимо тратить от 2,5 до 15 процентов ВВП (см. Таблицу 5). Можно вполне обоснованно утверждать, что столь высокий уровень расходов неприемлем для бедных стран, особенно когда налоговые доходы крайне невелики, а возможности задействовать систему налогообложения, обеспечивающую перераспределение дохода, ограничены.

Таблица 5. Финансовые затраты при устранении «разрыва» продовольственной бедности: примерные расчёты для трёх стран с очень

низким доходом 1

Страна/год ВНП на душу населения,1995 (US$)

Бюджетные расходы как процент ВВП (%)

Непал, 1995 211 15,1 Нигерия, 1993 200 2,4 Мадагаскар, 1993-94 225 9-11 1 Только стоимость трансфертов, не включая административные затраты. 34. При допущении, что страна всё же решит устранить разрыв продовольственной бедности, следует рассмотреть проблему потенциального выбора при столь существенных инвестиционных потребностях. Такой выбор предусматривает принятие на себя государством непосредственной ответственности за поддержание прав каждого гражданина или достижение той же цели косвенным образом, стимулируя инвестиции и более высокие темпы роста. Несмотря на концептуальную привлекательность, такой выбор непросто подкрепить эмпирическими количественными данными. Подробные исследования, в ходе которых сравнивались индийский штат Керала, Шри-Ланка и Китай, говорят о том, что при «косвенном» подходе для достижения определенного уровня продолжительности жизни может потребоваться неприемлемо длительный период времени, тогда как, те же показатели продолжительности жизни при «непосредственном» подходе достижимы в более сжатые сроки3. 35. Ещё один вопрос связан с системой стимулов. Если государство принимает на себя непосредственную ответственность за устранение всего «разрыва»

он – лишь одна из возможных причин». См. Amartya K.Sen, Poverty and Famines (1981), Oxford University Press. См. также его лекцию в Коромандел: “Food Battles: Conflicts in the Access to Food”, December 1982. 3 Более подробно см. Dreze, J., and Sen, Amartya (1989). Hunger and Public Action. Oxford University Press.

- 17 -

продовольственной бедности, разве это не будет способствовать сокращению предложения труда бедных домохозяйств в видах деятельности, обеспечивающих доход? Данные по Шри-Ланке (Sahn and Alderman, 1995) и Ямайке (Ezemenari and Subbarao, 1999) показывают, что даже очень бедные домохозяйства реагируют на трансферты, нередко сокращая предложение своего труда. В результате этого реальные трансферты из финансируемой государством программы меньше, чем номинальные. Напр., в случае Ямайки программа продовольственных талонов без учета подобной поведенческой реакции обеспечивала бы рост потребления продовольствия бедными на 6,8 процентов. Однако, если принять во внимание реакцию бенефициаров, потребление продовольствия беднейшими домохозяйствами изменилось бы всего на 2,5 процента. Здесь следует отметить, что подобная реакция сама по себе может быть чрезвычайно желательной: беднейшие группы обычно работают напряжённее других, и предпочтение отдыху может повысить их благосостояние. Тем не менее, негативные поведенческие реакции мешают достичь той цели, которую ставят перед собой структуры, формирующие политику, а именно обеспечить определённый жизненно важный минимальный уровень потребления. 36. Приведённый выше анализ показывает, что ограниченная помощь тем, кто испытывает значительный риск голода, оправданна; в то же время попытка устранить весь «разрыв» продовольственной бедности может быть сопряжена с проблемами, если она предпринимается без тщательного анализа доступности по средствам, возможных компромиссов и отрицательных стимулов. в. Системы социального обеспечения и сокращение риска: страховая функция

трансфертов 37. Риск (или, точнее, страхование на случай риска) всё чаще рассматривается в качестве основной функции государственных систем социального обеспечения (cм. Holzmann & Jorgensen (1999)). В такой формулировке целью становится защита домохозяйств от резкого сокращения потребления; данная цель достигается либо страхованием домохозяйств от потрясений, либо возможностью для них осуществлять более «рискованные», но и обеспечивающие более высокую отдачу виды деятельности. 38. Если устранить весь «разрыв» продовольственной бедности представляется невозможным (с финансовой, политической и административной точки зрения), то могут ли действия в рамках социального обеспечения ограничиваться защитой домохозяйств от неприемлемого сокращения потребления (продовольствия)? Это означало бы страхование от риска; при этом предполагается, что потребление продовольствия будет удерживаться на некоем среднем для каждого домохозяйства уровне, заданном прежним опытом. На Рисунке 1 данный подход сопоставляется с подходом, предусматривающим «устранение разрыва продовольственной бедности». Последствия «устранения разрыва» (области А + В на Рисунке 1) для бюджета могут быть более значительными, чем при устранении дефицита потребления относительно его среднего значения (область А).

- 18 -

Рисунок 1. Устранение «разрыва» продовольственной бедности и защита от существенного сокращения потребления продовольствия По вертикали: Черта продовольственной бедности Стратегия А: Поддержание черты продовольственной бедности. Трансферт равен А + В. Стратегия В. Защита только от существенного сокращения потребления продовольствия. Трансферт равен А. 39. Рассмотрение роли систем социального обеспечения с точки зрения сокращения риска в СОНД можно подвергнуть сомнению на том основании, что бедные домохозяйства в этих странах настолько бедны, что даже в обычные периоды они не в состоянии получать доход, достаточный для приобретения прав на продовольствие: их земельные наделы слишком малы, производительность слишком низка, а возможности трудоустройства за пределами сельскохозяйственного сектора слишком ограниченны. 40. Иначе говоря, в ситуации, когда среднее значение дохода столь невелико, что люди близки к голоду, риск (т.е. колебание дохода вокруг его среднего значения) является менее актуальной проблемой. Можно сказать, что в таких условиях цель государственной системы социального обеспечения должна быть такой: сначала обеспечить людям приемлемый уровень потребления, и лишь затем – обеспечить страхование на случай конкретных потрясений. 41. Разумеется, эти две цели не являются взаимоисключающими: лица, живущие в нищете, испытывают и значительные риски для дохода. В какой степени риск

- 19 -

является определяющим фактором для конкретной страны и конкретной группы - вопрос эмпирического плана; вместе с тем, сочетание хронически низкого дохода и сокращения потребления, вызванного риском, будет оказывать немалое влияние на то, какая программа социального обеспечения будет признана «верной». Риски и их воздействие на малоимущее население можно показать следующим образом:

Риски Воздействие на бедных

А. Системные, ковариативные риски: Макроэкономические шоки Засуха Сезонный дефицит продовольствия

Безработица, рост цен на основные продовольственные товары Дефицит продовольствия, рост цен, безработица Рост цен на основные продовольственные товары

Б. Идиосинкразические риски: Возраст и болезни Потеря кормильца (СПИД) Временная потеря занятости

Нищета Нищета, сиротство Временная утрата возможности заработка

42. Программа/стратегия в каждом из указанных случаев будет зависеть от природы риска и от конкретной страны. Сначала рассмотрим ковариативные риски. В стране, где сезонные колебания в предложении продовольствия случаются редко, какой-либо единичный шок определённо способен привести к трудностям для бедных домохозяйств, однако имеющиеся данные говорят о том, что положение таких домохозяйств обычно выправляется (Lokshin and Ravallion, 00), и потому вмешательства практически не требуются. Если подобные сезонные «провалы» случаются часто, как в Эфиопии или Малави, то потребность в мерах по сглаживанию дохода более неотложна. Как правило, предпочтительным инструментом является программа общественных работ (Ravallion, 1999 and Subbarao et al. 1997). 43. При наличии значительного шока (засухи, паводка, макроэкономических изменений) характер принимаемых мер зависит от конкретной ситуации в стране и природы такого шока. Поэтому в стране с главным образом сельскохозяйственной экономикой, где производятся натуральные культуры для собственного потребления, отрицательные последствия макроэкономического шока окажутся для городской бедноты пропорционально более серьезными, чем для сельских бедных; в этом случае оправданным будет ограниченное вмешательство в городе (дотация продовольствия при условии, если она стимулирует самоотбор). Засуха или паводок в стране с идентичными характеристиками могут привести к серьёзным последствиям для всей экономики (и в городе, и на селе) и потребовать вмешательства в общенациональном масштабе. Предпочтительнее использовать

- 20 -

программы общественных работ с элементом самоадресования, поскольку такой подход может служить дополнением процессу роста, создавая инфраструктуру; при этом проблема выбора в пользу инвестиций, способствующих экономическому росту, становится менее острой. Следует подчеркнуть, что даже страны Восточной Азии, обладающие средним доходом, в условиях финансового кризиса обратились к низкооплачиваемым программам общественных работ, предусматривающим самоотбор (Subbarao, 1999: “Financial Crisis, Poverty and Safety Nets: Old and the New Poor in Korea”[«Финансовый кризис, бедность и системы социального обеспечения населения: старые и новые бедные в Корее»]). 44. В случае идиосинкразических рисков меры также зависят от конкретного вида риска и социально-экономического положения страны. В системе культурных ценностей, которая существует в таких странах, как Индия и Непал, потеря кормильца и следующее за этим вдовство способны привести к нищете в результате широко распространённой в обществе дискриминации. Здесь верным и эффективным с точки зрения затрат инструментом может стать социальная пенсия, назначаемая на основании именно такого вида уязвимости, - ошибки как включения, так и исключения будут минимальными, а выявить потенциальных бенефициаров относительно просто. С другой стороны, работать с идиосинкразическими рисками, такими, как потеря кормильца в результате заболевания СПИД, или сиротство, сложнее. Подходы и стратегии в немалой степени зависят от того, как домохозяйства справляются с этими рисками в настоящее время. Например, если хорошо развиты местные инициативы, то верным инструментом может стать подкрепление действий на местном уровне (возможно, посредством денежных дотаций). Если же, напротив, местные сообщества перегружены, может потребоваться вмешательство институционального характера. Любое вмешательство следует планировать только после тщательной оценки с привлечением всех заинтересованных сторон и работы с фокус-группами на уровне местных сообществ. 45. Имеется два убедительных аргумента в пользу применения государственных трансфертов для снижения риска: во-первых, малоимущие граждане в большей степени подвержены колебаниям дохода и хуже противостоят шокам; во-вторых, определённая форма страхования может позволить им действовать более рискованно, что ведёт к более высокому доходу в долгосрочной перспективе. (В качестве примеров можно привести закупку ресурсов, таких, как удобрения, или начало производства коммерческих культур, - беднейшие группы могут не испытывать желания осуществлять такие действия, несмотря на их более высокую отдачу, поскольку они сопряжены с более высоким потенциальным риском в случае неудачи). Привлекательность страхования на случай риска состоит в том, что можно обеспечить более высокую отдачу (с точки зрения благосостояния) при определенном уровне расходов, что особенно важно в СОНД, где присутствует значительный дефицит финансовых средств. 46. В странах с очень низким доходом бедные нередко сталкиваются одновременно с несколькими шоками, усиливающими воздействие друг друга: напр., в странах, расположенных к югу от Сахары, малоимущее население стоит перед двойной угрозой, - периодической засухи и СПИД; несмотря на то, что семьи

- 21 -

(и сообщества) могут обладать достаточной прочностью, чтобы противостоять одной из этих угроз, одновременное воздействие «с двух направлений» сминает их «систему обороны». Усугубление рисков может иметь два важных последствия с точки зрения соответствующей политики: во-первых, способность домохозяйства восстановить свое положение может оказаться существенно ограниченной, и потому в отсутствие помощи (в виде трансферта) домохозяйство «застревает» в нищете. Во-вторых, усугубление рисков может нанести постоянный ущерб человеческому капиталу (детей забирают из школы, шире применяется детский труд, и т.п.). Кроме того, в подобной ситуации государству необходимо действовать более оперативно. 47. Наконец, необходимо упомянуть, что в отношении многих рисков более эффективную защиту способны предоставить не системы социального обеспечения, а другие инструменты. Например, земельная реформа, инвестиции в системы орошения и диверсификацию культур, или развитие финансового рынка способны дать более значительный эффект с точки зрения снижения риска для бедных (и повышения их дохода), чем любая явная мера социального обеспечения. Цикличный характер «пересечения» черты бедности 48. Представляется необходимым также рассмотреть вопрос о том, является ли состав бедных (и особенно – групп с крайне низким уровнем дохода) одинаковым из года в год, или он меняется, - бедными становятся разные люди и домохозяйства, для которых характерна цикличность статуса бедных: в один год какая-то группа бедна, в следующий – положение её членов более благополучно, а за черту бедности попадает другая группа. Если присутствует подобная цикличность, то целесообразнее оказывать временную помощь группе нестабильного состава, нежели чем длительное время предоставлять трансферты «постоянно» бедным. Иными словами, остаются ли хронически бедные бедными независимо от динамики и состояния экономики? В этой связи имеются некоторые эмпирические данные из опыта Индии. Одно из ранних исследований, в основе которого лежали данные трёхлетнего панельного обследования, показало, что для страны в целом имеется 50 – 60-процентная вероятность того, что домохозяйства, относящиеся к беднейшему децилю, будут оставаться в нём на протяжении всех трёх лет, а вероятность их перемещения в следующий, более высокий дециль составляла лишь приблизительно 30 процентов (Irma Adelman, K.Subbarao, P.Vashishtha, 1985). Разумеется, в этой динамике имелись различия между штатами, - в тех штатах, где отмечался экономический рост, вероятность перехода домохозяйств в более благополучный дециль была гораздо выше. 49. Используя панельные данные ICRISAT для семи деревень в полуаридной сельской зоне Индии, R.Gaiha и A.B.Deolalikar (1993) подтверждают приведённые выше результаты. По их мнению «...Особенную озабоченность вызывает результат, согласно которому более чем умеренная доля исходно бедных скорее всего останется в бедности, несмотря на перераспределение физических активов (таких, как земля) или изменения в размере домохозяйства. Их бедность в значительной степени является результатом глубинных характеристик, которые невозможно с лёгкостью изменить в краткосрочной или среднесрочной перспективе; некоторые

- 22 -

из них наблюдаемы (напр., количество лет обучения главы домохозяйства), другие – неочевидны (напр., управленческие способности и трудолюбие). Меры помощи, такие, как программы общественных работ на селе, могут помочь в борьбе с временной бедностью, однако вряд ли способны решить проблему хронической бедности». Сезонные колебания 50. В большинстве стран с очень низким доходом, где большинство населения и большая часть бедных зависят от собственного производства основных продовольственных культур (как правило – риса, кукурузы или корнеплодов), и где имеется единственный, кратковременный и непредсказуемый сезон дождей, сезонные колебания в предложении продовольствия и ценах на него играют огромную роль в определении благосостояния бедных. Как правило, сразу после уборки урожая, когда бедные главным образом продают имеющиеся у них краткосрочные излишки, цены низки; затем у бедных кончается продовольствие, и они вынуждены приобретать его на рынке, когда цены достигают своего пика, - в период, предшествующий сбору урожая. Ценовые «ножницы» особенно велики там, где в экономике слабо развиты частный сектор, торговля и сфера финансов, а также отсутствуют возможности по хранению продукции. В частности, в Африке ценовые колебания значительно выше, чем можно было бы ожидать4, и это ложится тяжким бременем на малоимущее население. 51. Всё это говорит о том, что меры противоцикличной направленности, осуществляемые в соответствии с сезонной динамикой (в том числе – вмешательства для сглаживания колебания цен) потенциально могут обеспечить бедным значительный прирост благосостояния. 52. Разумеется, присутствует риск того, что вмешательство государства помешает работе рынка или будет связано с существенными финансовыми затратами. Тем не менее, руководству необходимо анализировать те издержки, которые несет население с низким уровнем дохода из-за сезонных колебаний цен на продовольствие, а также потенциальные затраты и выгоды от мер по их сглаживанию. Удачными примерами служат сезонные скидки или субсидии для бедных, использование стратегических запасов зерна для увеличения предложения в период истощения запасов у населения, перекрёстное субсидирование пищевого зерна, реализуемого государством (в период истощения запасов у населения - за счёт периода изобилия), программы купонов в «благоприятный» период, которые можно обменять с «надбавкой» в «пустой» сезон, а также проведение общественных работ и предоставление других трансфертов так, чтобы они совпадали по времени с периодами нехватки продовольствия. Варианты использования систем социального обеспечения Всё вышеуказанное свидетельствует о том, что системы социального обеспечения могут выполнять в странах с очень низким доходом несколько функций: 4 См., напр., Alderman and Shively, “Prices, Markets, and Economic Reform in Ghana” in Sahn (1996).

- 23 -

- устранить наиболее глубокий элемент дефицита дохода («разрыва

бедности»); - обеспечить всем (или многим) бедным приемлемый уровень потребления; - сгладить потребление (напр., с учётом сезонных колебаний); - обеспечить защиту от основных шоков; - обеспечить страхование на случай индивидуальных - либо

идиосинкразических - рисков, таких, как потеря дохода, либо позволить бедным участвовать в более рискованных, но и дающих большую отдачу видах деятельности;

- служить инвестицией (во избежание декапитализации, для удержания детей в школах).

Выбор будет зависеть от сочетания природы бедности, временного отрезка, интересующего лиц, принимающих решения, а также типов рисков, которым подвержены бедные. В Приложении содержится таблица с типологией бедности, которая может присутствовать в странах, а также с возможными вариантами социального обеспечения. 3. Что осуществимо? 53. Проблема в СОНД нередко заключается не в определении желательных вариантов социального обеспечения, но в определении того, что осуществимо. Осуществимость программ социального обеспечения как правило ограничивается тремя факторами: доступностью по средствам, наличием информации и административными возможностями. К сожалению, в рассматриваемых нами странах все эти элементы налагают свои жесткие ограничения. Информационное ограничение 54. Для того, чтобы адресовать программы конкретным подгруппам или гражданам, необходимо располагать значительным объемом информации, которая нередко отсутствует, и сбор которой сопряжён с немалыми издержками. В большинстве стран адресование трансфертов осуществляется на основании таких критериев, как уровень дохода или демографические характеристики - размер домохозяйства (напр., пособия на детей) или возраст (напр., пенсии). Однако в СОНД доход домохозяйств складывается главным образом из произведённого собственными силами пищевого зерна, и его размер практически никогда нельзя выяснить с какой-либо определённостью. Даже самые базовые характеристики, такие, как возраст или наличие земельного участка, обычно не фиксируются. Напр., в Малави, несмотря на хорошо известный факт сильной корреляция между бедностью и владением земельным участком, оказалось невозможным обеспечить адресность программы, в рамках которой предполагалось бесплатно предоставлять бедным удобрения, исходя из размера их земельных участков, так как регистрация соответствующих данных отсутствовала. 55. Для определения потенциальных получателей можно использовать более явные характеристики (напр., домохозяйства, возглавляемые женщинами,

- 24 -

сиротство или инвалидность), однако, при этом возникают проблемы с проверкой оснований для доступа к такой помощи. Напр., если бесплатное продовольствие или денежные выплаты предоставляются только указанным группам, возможно неожиданное появление сирот, либо во главе многих домохозяйств неожиданно может оказаться женщина. 56. В ситуации, когда доход неизвестен, одним из вариантов может стать использование показателей-«заменителей». Для этого можно воспользоваться данными о домохозяйствах и на их основании вывести другие характеристики, имеющие высокую корреляцию с бедностью. Например, в Армении, Чили и Колумбии использовали демографические характеристики домохозяйства, уровень образования или тип жилища. В Индонезии в период недавнего кризиса для обеспечения адресности социальных пособий использовали данные о домохозяйствах, полученные из программы планирования семьи. Но даже эти характеристики в очень бедных странах могут быть неизвестными, либо (что более вероятно) может отсутствовать возможность точно их оценивать. 57. Последний вариант предполагает привязку права на помощь к участию в какой-либо иной программе, которая обеспечивает адресность в интересах бедных. Например, право на получение бесплатной пищи или удобрений можно обусловить участием в программе общественных работ (с механизмом самоотбора) или наличием детей, страдающих от недоедания, которые охвачены программой обеспечения питанием. 58. В конечном итоге, имеется три способа решения проблемы информации: (i) подбирать такие программы, которые обеспечивали бы самоадресование, (ii) обеспечивать адресность силами сообщества или (iii) стремиться к всеобщему охвату. В качестве программ с механизмом самоотбора можно привести трудоустройство в государственном секторе при более низкой, чем рыночная, оплате труда, или предоставление менее привлекательных товаров/благ, которые обычно не приобретаются небедными. Обеспечение адресности силами сообщества (см. более подробно в следующем разделе) не устраняет полностью необходимости в определенной информации, но переводит работу с ней на уровень сообщества, где, как предполагается, информация лучше известна и собирать её дешевле; кроме того, издержки, связанные с обеспечением адресности, не выходят за пределы сообщества (если работу ведут «первые лица» деревень), и стоимость для программы оказывается ниже. Разумеется, в программах всеобщего охвата удаётся устранить затраты, связанные с выявлением бенефициаров, но в СОНД они, как правило, неосуществимы по финансовым соображениям (см. ниже). Административные ограничения 59. Вообще, способность управлять сложными программами в СОНД ограничена. Управление, бухгалтерский учёт, системы административного и финансового контроля обычно слабы; квалифицированный персонал в этих странах – весьма дефицитный ресурс. В то же время программы трансфертов (особенно – адресные программы) чрезвычайно трудоёмки. Там, где слаба информационная база, и где отсутствует традиция «игры по правилам», требуется осуществлять

- 25 -

жёсткий надзор на среднем уровне во избежание нецелевого использования средств, для управления распределением, а также обеспечения адресности. В адресных программах также широко используются специалисты для работы «на месте» (особенно лица, осуществляющие непосредственный надзор). 60. Вместе с тем, на всех этих уровнях в СОНД ощущается дефицит подготовленных кадров. Привлечение соответствующих специалистов сопряжено со значительными затратами (о чём говорит опыт программ НПО), и, учитывая размеры окладов в государственном секторе, это зачастую оказывается невозможным. Кроме того, в странах, где численность специалистов, способных эффективно обеспечивать предоставление услуг, ограничена, присутствует альтернативная стоимость отвлечения их от других мероприятий (напр., программ борьбы с малярией, развития образования, борьбы со СПИДом, водоснабжения на селе). 61. Что это означает в плане выбора стратегии? Необходимо подбирать несложные программы, которые соответствовали бы существующим в стране способностям по их реализации. Вывод: программы, предусматривающие простые, повторяющиеся этапы, и реализуемые в течение длительного периода времени, с большей вероятностью окажутся осуществимыми (причем с достаточной степенью эффективности) силами неквалифицированных сотрудников. Это следует учитывать при работе в СОНД, где программы социального обеспечения нередко реализуются по настоянию доноров, и действуют в течение всего нескольких лет, после чего от них отказываются в пользу какой-либо иной схемы. 62. Выбор нескольких несложных общенациональных программ вместо множества отдельных схем и поддержание их в течение длительного периода скорее обеспечит успешную реализацию. Наконец, при выборе программы следует подумать о возможности использования имеющихся административных систем. Например, проведение программы обеспечения питанием с опорой на существующую сеть медицинских пунктов и сотрудников может быть предпочтительнее, чем создание новой системы; аналогично, использование существующих государственных программ строительных и ремонтных работ на селе для расширения трудоустройства бедных может оказаться более осуществимым с административной точки зрения, нежели чем формирование аппарата для новой программы общественных работ. В каждом случае необходимо учитывать сложившуюся ситуацию (напр., система здравоохранения уже может быть перегружена, или Управление по труду не в состоянии обеспечить должный уровень адресности бедным), однако, такие варианты следует рассматривать. Адресование силами местных сообществ 63. Одним из наиболее явных способов обойти административные и информационные ограничения является применение механизма адресования силами местных сообществ. На сами сообщества или представляющие их советы (напр., старейшины, религиозные группы или НПО) могут быть возложены полномочия как по выявлению бенефициаров (в соответствии с определёнными критериями, напр., отсутствие земельного участка, сиротство, нищета), так и по

- 26 -

оказанию им помощи. Разумеется, присутствует риск того, что помощь будет предоставляться «своим людям», риск трудностей политического и социального характера в процессе принятия решений о включении людей в программу помощи или исключении из неё, а также риск затрат и трудоёмкости при организации, обучении общенациональной сети деревенских групп и её поддержании. 64. Примеров практического использования данного механизма на удивление немного. В рамках одной из программ в Раджастане, проводившейся в 1970-е годы, местные сообщества получали средства для предоставления их 10 беднейшим семьям в каждой деревне; сообщества должны были публично выбирать те домохозяйства, которым поступит помощь (и объявлять о своём выборе). В программе удалось обеспечить адресность в отношении беднейших, но в конечном итоге её ждала неудача, вызванная утратой политической поддержки (беднейшие граждане представляют собой слишком узкую политическую базу, поддержка которой в течение длительного времени не вызывает интереса). В рамках программы борьбы с последствиями засухи в Малави в 1995/96 гг. местный комитет должен был принимать решения о выделении семян и удобрений наиболее нуждающимся. В большинстве случаев данный комитет предпочитал давать «всем понемногу», но не принимать трудных и неоднозначных решений относительно того, кто имеет право на помощь, а кто – нет. В недавнее время эксперименты проводились в Узбекистане (распределение детских пособий силами квази-религиозных групп (махалля)) и в Армении (директора школ и группы с участием родителей и учителей решали, кто имеет право на бесплатное получение школьных учебников). Бюджетное ограничение 65. Пожалуй, важнейшим ограничением для внедрения систем социального обеспечения в СОНД является их недоступность по средствам. Совокупные государственные расходы во всех этих странах уже очень низки, и в среднем составляют 50-75 долл. США на человека в год5. В то же время потребности в различных расходах, необходимых для базового развития, огромны: обычно для беднейших стран характерны крайне низкий уровень образования, практическое отсутствие дорожной сети и самые низкие показатели охвата системами водоснабжения или основными услугами здравоохранения. 66. Приведем следующий пример: стоимость программы социального обеспечения, в рамках которой предполагается выплачивать каждому бедному ежегодное пособие в размере 20 долл. США (т.е. всего 1,67 долл. США в месяц) в типичной СОНД, составит около 5% ВВП, или 21% от совокупных государственных расходов6; такой уровень, пожалуй, вряд ли будет доступен по средствам.

5 Исходя из показателей ВВП в 200-300 долл. США на душу населения и доли государственных расходов в 25% ВВП. 6 Допущения в целях иллюстрации: 40% населения живёт в бедности, размер пособия - $20, плюс 30% - административные издержки; подушный ВВП - $200, государственные расходы – 25% ВВП.

- 27 -

67. Чтобы рассмотреть этот пример в реальном контексте, мы рассчитали, что в условиях Малави стоимость относительно скромной программы, которая должна охватить 15% беднейшего населения и увеличить их доход всего на 1 долл. США в месяц, будет равна совокупному размеру заработной платы 40 000 учителей начальной школы, или всему текущему бюджету Министерства здравоохранения (Smith, 2000). В Таблице 6 приводится примерная стоимость государственных трансфертов по отношению к государственным расходам в приоритетных направлениях для некоторых подобных стран. Таблица 6 – Стоимость масштабных программ трансфертов по сравнению с

нынешними расходами на здравоохранение и образование Примерная стоимость

предоставления $10 на душу населения в год:

Примерные совокупные государственные расходы на:

Всем бедным

Беднейшим 25%

Здравоохранение Образование

(млн. долл. США в год) (млн. долл. США в год) Чад Малави Непал Нигерия Танзания

45 59 97 63 163

18 28 58 25 80

39 65 66 26 87

27 125 162 46 н.д.

68. В конечном итоге, какого-либо оптимального уровня расходов на системы социального обеспечения не существует. Очевидно, имеется некое множество сочетаний вариантов расходов на социальное обеспечение и других видов расходов, стимулирующих экономический рост, и «верное» сочетание найти невозможно. Один из вопросов для рассмотрения – эффективность и рентабельность государственных расходов на другие программы и меры. Если состав расходов неудовлетворителен, или действенность других государственных расходов (напр., на здравоохранение, образование или инфраструктуру) низка, то появляется больше аргументов в пользу прямых трансфертов. Фактически, передавая средства непосредственно в руки бедных, мы как бы говорим: хуже не будет, а может быть, окажется лучше. Тот же аргумент применим по крайней мере к некоторым из источников внешней помощи. 69. В Таблице 7 приведены варианты программ и критерии их разработки, которыми можно воспользоваться при наличии указанных трёх ограничений: Таблица 7 - Соображения при разработке программ с учётом критических

ограничений Информационное ограничение

Ограниченные административные

возможности

Финансовое ограничение

- использовать программы с

- самоадресование - всеобщие

- избирательный охват - использование

- 28 -

механизмом самоадресования

- попробовать применить адресование силами сообщества

- использовать показатели-«заменители»

- всеобщий охват

программы - простая структура

программы - очень ограниченный

выбор программ - использование

существующего потенциала/ административных систем

- сохранение одинаковых процедур в программе в течение длительного периода

существующих расходов для воздействия на ситуацию с трансфертами

- адресные программы - «долевые» расходы,

сосредоточенные на страховании на случай риска

- использование расходов на социальное обеспечение для достижения прочих целей развития

4. Выбор программ 70. В приведённой ниже врезке показаны варианты программ, которые обычно используются в развивающихся странах. При выборе той или иной программы следует внимательно анализировать их достоинства и недостатки, а также применяемые критерии (см. напр., Subbarao et al. (1997)). В данный момент анализ ограничен лишь особыми соображениями, которые применимы к странам с очень низким доходом.

Врезка: Варианты программ социального обеспечения

- Отдельным группам (напр., инвалидам, сиротам)

- Пенсии - Пособия по безработице

Денежные трансферты

- Всеобщие

- Пособия на детей - Бесплатное предоставление продуктов питания

- Постоянно

- Помощь в случае засухи

- «Продовольствие за работу»

- Продуктовые талоны

Продовольственные программы

- Программы школьного питания

Дотирование продовольствия

- 29 -

- Бесплатные семена и удобрения/купоны

Программы обеспечения сельскохозяйственных ресурсов - Дотации

- Обеспечение питания детей

Программы питания

- Предоставление питательных микроэлементов

- Образование Программы бесплатных услуг - Здравоохранение 71. Одним из механизмов самоотбора могут служить программы общественных работ; они особенно привлекательны для СОНД, где возможны проблемы со сбором информации и обеспечением адресности. Дополнительным преимуществом таких программ является то, что при верном подборе типа работ можно создавать производительные активы. Программы работ особенно хорошо подходят СОНД, где важной проблемой является сезонный характер бедности. Такие программы способны быть противоцикличными: они «поглощают» работников при их избытке в сухой сезон, когда сельскохозяйственные работы не ведутся, а также их масштаб можно расширять во время кризиса (напр., засухи или макроэкономических шоков). 72. Недостатки заключаются в том, что программы трудоустройства – относительно дорогостоящий способ предоставления трансфертов (обычно на каждый доллар, «переданный» в виде заработной платы, приходится 2 доллара затрат); кроме того, по сравнению с «чистыми» программами трансфертов они сложны для управления. Для того, чтобы оправдать такие затраты, важно тщательно отбирать создаваемые активы, так чтобы они способствовали росту дохода бедных в долгосрочной перспективе. 73. Как показывает опыт, чтобы охватить программами общественных работ малоимущих граждан, чрезвычайно важно установить верный уровень оплаты труда; этот уровень для неквалифицированных работников должен быть ниже рыночного - а в рассматриваемой группе стран это размер оплаты труда подёнщиков в сельском хозяйстве. В развивающихся странах со средним доходом широко применялись программы трудоустройства в государственном секторе (известные примеры – программы в Чили, Мексике и Программа гарантии трудоустройства в штате Махараштра в Индии), однако, в странах с очень низким доходом они встречаются реже. Для этой категории стран наиболее распространённой формой являются программы «работа за продовольствие», причём в последнее время в городах Западной Африки всё чаще используются схемы по типу AGETIP.

Врезка: Примеры некоторых государственных программ социального обеспечения в странах с очень низким доходом

- 30 -

Мозамбик: программа GAPVU. Данная программа была начата по окончании гражданской войны в стране и предполагала оказание поддержки неимущим группам населения в городах. Цель программы GAPVU – повысить уровень потребления до скромного значения в 1700 кал/день для следующих категорий: (i) домохозяйства, в которых имелись дети в возрасте до 5 лет, страдающие от недоедания; (ii) беременные, в отношении которых имеется риск недостаточного питания; а также (iii) престарелые и инвалиды в домохозяйствах, где отсутствуют лица трудоспособного возраста. Размер пособия составлял 1 долл. США на человека в месяц; этого было достаточно, чтобы повысить среднее потребление бенефициаров на 13% и довести объем их потребления с 80 до 91 процента от значения, соответствующего черте бедности. Пособие предоставлялось в денежной форме и выплачивалось через сеть местных должностных лиц и структур. Проблемы с соблюдением критериев и проведением анализа средств к существованию привели к некоторым потерям, и, согласно оценкам, около 30% пособий были получены небедными. К 1996 г. программой GAPVU было охвачено 80 000 домохозяйств, или около 16% городского населения. Результаты оценок в общем показывают, что данная программа помогла сокращению бедности в городах. Разумеется, её недостатком было то, что она осуществлялась исключительно в городах, в то время как 85% населения Мозамбика (и огромное большинство бедных) проживает в сельской местности. Малави: программа «Первый мешок». После значительного повышения цен на удобрения в 1996/97 гг. (что стало результатом отмены субсидий и серии девальваций), правительство страны ввело программу, в рамках которой предоставлялись небольшие мешки удобрений и семян малоземельным крестьянам (около 2,8 млн. домохозяйств, или 90% населения). Основанием для программы было желание поддержать отечественного производителя маиса и сохранить плодородие почвы в условиях существенного сокращения объемов вносимых удобрений, и она по сути представляла собой чистый трансферт. Размеры данного трансферта (выраженные через стоимость произведённого маиса) составляли около $15 на домохозяйство, или на 50% выше, чем расходы государства по предоставлению мешков ($10 за каждый). Предполагалось, что содержимого каждого мешка хватит на 1/10 га; этого достаточно для производства маиса на дополнительные 6 недель, и, таким образом, семьи смогут пережить самый трудный период. Несмотря на определённые потери и случаи повторного участия, программа сохраняла достаточную степень адресности, «доносила» трансферты до малоземельных сельских жителей и продолжалась три года. Её недостатками стала общая стоимость ($27 млн. ежегодно), которая превышала финансовые возможности Малави, а также то, что многие получатели удобрений и семян не нуждались в них, так как не относились к числу беднейших, и имели возможность приобретать небольшие количества удобрений самостоятельно. В этом (2000) году адресование программы осуществляется более тщательно, в основе - географические характеристики и участие местных сообществ. Индия: программа гарантии трудоустройства в штате Махараштра. Одна из крупнейших и старейших программ социального обеспечения; она была введена в действие в 1973 г. с целью обеспечения работой сельскую бедноту в штате

- 31 -

Махараштра. Предполагалось сократить масштабы миграции в Бомбей и трудоустроить прежде всего женщин, главным образом – в период низкой активности в сельскохозяйственном секторе. Новизна этой программы заключалась в том, что она гарантировала трудоустройство в радиусе 5 км от места проживания человека. Эта характеристика (в сочетании с долгосрочностью программы) позволила бедным встроить поток соответствующего дохода в их ожидания, изменить поведение, а также добиться повышения очень низкой оплаты труда на селе. В период «расцвета» в рамках данной программы ежегодно создавалось 100-180 млн. человеко-дней; расходы составляли $1,2 на человеко-день занятости. С помощью программы удалось создать сельскую инфраструктуру (особенно оросительные сооружения), которая дала существенный эффект мультипликатора, повышая доход сельских жителей. Уровень заработной платы оставался довольно низким, что обеспечивало нацеленность программы именно на малоимущее население вплоть до 1988 г., когда правительство своим указом увеличило размер минимальной заработной платы вдвое (которая равнялась оплате труда, предусмотренной в программе). Результатом стало нормирование рабочих мест, утрата элемента гарантий в рамках программы, а также ослабление эффекта самоотбора. 74. Программы обеспечения питания. Привлекательность программ питания в том, что они предусматривают ясные критерии адресования. Кроме того, опыт говорит о наличии (даже в бедных странах) необходимых возможностей для осуществления адресных программ питания для детей с опорой на существующую инфрастуктуру здравоохранения и сотрудников соответствующих служб, работающих с населением. Они также являются явной инвестицией в будущее, так как ослабляют долгосрочные последствия недоедания. Среди недостатков то, что они относительно сложны с административной точки зрения и могут выходить за пределы тех ограниченных возможностей, которыми располагают министерства здравоохранения. Кроме того, проведение этих программ нередко зависит от участия доноров, и потому они нестабильны, а это подрывает необходимый долгосрочный эффект. 75. Денежные трансферты. Наиболее распространёнными видами прямых трансфертов являются пенсии, страхование на случай безработицы и социальная помощь. Все эти инструменты (по разным причинам) малопригодны для использования в СОНД. Пенсии, как правило, не могут использоваться из-за того, что информация о возрасте ненадёжна или отсутствует вовсе. (Впрочем, имеются некоторые примеры – в частности, Южная Африка, - когда осуществляется эффективная адресная программа пенсионного обеспечения тех, кто не накопил пенсионных прав за годы трудовой деятельности. Вместе с тем, ЮАР не является страной с очень низким доходом, и её опыт показывает, чего можно достичь при наличии (а) некоторого излишка для распределения и (б) грамотного административного персонала на местах. Страхование на случай безработицы также не слишком удачный инструмент в условиях, когда половина и более населения – крестьяне, занимающиеся натуральным сельским хозяйством, а в формальном секторе занята очень небольшая часть рабочей силы (причём почти никто из них не относится к категории бедных). Для социальной помощи, которая

- 32 -

предназначена для наиболее нуждающихся, характерны две проблемы: (а) отсутствует надёжный показатель уровня дохода, на основании которого можно было бы выявлять беднейших, и (б) число потенциальных бенефициаров может быть настолько велико, что на выплату пособий всем просто не будет средств. 76. Вместе с тем, возможно применение денежных трансфертов, адресованных конкретным группам (напр., сиротам, вдовам, родителям-одиночкам): либо потому, что, согласно общепринятому мнению, эти группы нуждаются в поддержке, либо потому, что имеется демонстрируемая корреляция со статусом бедных (даже если невозможно измерить доход7). Но даже при этом возникают существенные проблемы с выявлением бенефициаров и обеспечением адресности. Кроме того, не все сироты или вдовы бедны; многие из них являются членами более многочисленных небедных домохозяйств. Как отмечалось ранее, единственными способом решения данной проблемы является обеспечение адресности силами местных сообществ, однако, даже здесь опыт ограничен и неоднороден. Среди немногих примеров использования денежных трансфертов в очень бедных странах – программа GAPVU в Мозамбике (см. врезку). Как правило, в подобных странах стараются использовать трансферты в натуральном выражении. Несмотря на то, что денежные трансферты более эффективны, их обычно сложнее оправдать с политической точки зрения: люди отдают предпочтение деньгам (которые чаще используются небедными), и гораздо охотнее готовы принять раздачу продовольствия бедным, нежели чем распределение среди них денег. Принимая во внимание политический аспект, в странах с очень низким доходом более успешным может быть распределение купонов или предоставление избирательных адресных скидок на товары, потребляемые бедными. Программы дотирования продовольствия и распределения продовольствия Дотирование продовольствия. Неадресные трансферты или дотации продовольствия (осуществляемые в любой форме) обычно оказываются неприемлемыми из-за их высокой стоимости. В Бангладеш, Египте, Индии, Пакистане, Шри-Ланке и Тунисе в начале 50-х годов были введены всеобщие продовольственные трансферты. Стоимость таких программ во всех указанных странах постепенно возрастала. В результате к началу 80-х годов стоимость программы со всеобщим охватом достигла 5 процентов ВВП в Шри-Ланке и 4 процентов в Тунисе. При всеобщем охвате доля трансфертов, получаемых бедными (нижний квинтиль), была обычно низка; во многих странах выплаты распределялись равным образом по всем квинтилям. Многие страны начали переходить от всеобщих к адресным программам. В Тунисе использовали адресность по принципу самоотбора, в Шри-Ланке прибегли к адресным продуктовым талонам. В других странах, таких как Бангладеш, Гондурас, Ямайка, Иордан и Мексика, тоже перестали использовать всеобщий охват. Отказ от всеобщих программ позволил не только снизить бюджетные расходы, но и существенно повысить эффективность адресования помощи. Напр., 7 Например, в Малави было наглядно продемонстрировано, что домохозяйства, возглавляемые женщинами, представлены среди бедных в гораздо большей степени.

- 33 -

в Тунисе доля выплат, получаемых беднейшим квинтилем, возросла с 8 процентов при всеобщем охвате до 25 процентов при переходе к программе обеспечения продуктами питания, действующей по принципу самоадресования; при этом стоимость программы сократилась с 4 до 2 процентов ВВП. 77. Для программ школьного питания характерны значительные ошибки включения, поскольку предоставление питания только малоимущим ученикам в классе было бы довольно затруднительным; однако, при всеобщем охвате такие программы могут оказаться финансово недоступными для СОНД. Напр., согласно оценкам, расширение экспериментальной программы школьного питания до национального масштаба обошлось бы стране в 200 млн. долларов в год, что составляет почти треть национального бюджета. В соответствии с проводимым ранее исследованием средние затраты на одного учащегося в год эквивалентны приблизительно 24,38 долларов США (при значительной вариативности данного показателя8). Для средней страны с очень низким уровнем дохода при наличии 3 млн. учащихся общие расходы составят порядка 73 млн. долларов США в год, что почти наверняка неприемлемо с финансовой точки зрения. Единственная реализуемая альтернатива – адресование по географическому (территориальному) признаку, т.е. предоставление школьного питания только в беднейших регионах или определенных типах школ, - как это делается в Коста-Рике. 78. Предоставление питания в школах также сопряжено с определенными административными трудностями – организация этого процесса отвлекает педагогический персонал от их основных обязанностей и представляет дополнительную нагрузку для руководителей школ. Менее «деструктивный» вариант – «питание за образование», когда семьи, дети в которых регулярно посещают школу, бесплатно получают какое-либо продовольствие (как правило, пакеты зерна); этот подход используется в Бангладеш, Пакистане и Малави. Привлекательность обоих вариантов состоит в том, что обеспечение питания школьников может служить стимулом к посещению школы. Вместе с тем, выгоды в данном случае следует взвешивать относительно других мер в сфере образования; напр., если качество обучения низко, привлечение детей в школы во многом теряет смысл, поэтому в условиях острой нехватки финансовых ресурсов более целесообразным вариантом может оказаться использование соответствующих средств на подготовку преподавателей и надзор за их работой. 79. Бесплатное распространение продовольствия всегда занимало особое место в программах социального обеспечения в СОНД, частично потому, что голод является абсолютно очевидным проявлением крайней бедности, а также вследствие засухи, от которой эти страны страдают особенно часто. Кроме того, программам продовольственной помощи отдают предпочтение доноры, и вообще распространение продуктов питания более приемлемо с политической точки зрения, чем распределение денежной помощи. Однако, эти программы имеют свои недостатки: они искажают рынки, формируют зависимость от внешней помощи, характеризуются значительными ошибками включения (когда помощь предоставляется лицам, не имеющим к тому оснований) и утечкой помощи 8 Выборку программ школьного питания и их стоимости см. в Таблице 3 Приложения.

- 34 -

гражданам, не относящимся к категории бедных. Они представляют сложность с административной точки зрения и при этом дорогостоящи, поскольку, как правило, связаны с перемещением значительного объема зерна по территории страны. 80. Программы распределения продовольствия могут использоваться для корректировки случаев несостоятельности рынков в странах, где рынки зерна частных производителей развиты слабо. Такие программы без сомнения оправданны в периоды неурожая или засухи. Как правило, основной проблемой является недостаточный доход у бедных, а не общая нехватка продовольствия, однако в некоторых случая продовольствие невозможно приобрести ни по какой цене (его просто нет), особенно в отдаленных районах. В целом мы бы рекомендовали ограничить программы распространения продовольствия критическими ситуациями (периодическая засуха, значительный приток беженцев, и т.п.); но остается проблема невозможности гибкого использования продовольственной помощи, предоставляемой в не кризисное время, и в особенности в рамках Всемирной продовольственной программы. Более предпочтительным вариантом была бы монетизация такой помощи и использование ее для поддержки других, более эффективных программ социального обеспечения; если же это нереализуемо, можно было бы привязать распределение продовольствия к требованию работы (напр., схема «продовольствие за работу») или к участию в национальной программе питания детей, тем самым обеспечив адресность. Еще один вариант – передача продовольствия для распределения в рамках трансфертов, предоставляемых на уровне местных сообществ наиболее уязвимым членам сообществ (сиротам, инвалидам), - если соответствующие программы существуют. 81. Сглаживание сезонных колебаний цен на продовольствие/ предложения продовольствия. В странах, для которых особенно характерны значительный сезонный дефицит продовольствия и скачки цен, вмешательство государства с целью обеспечения сглаживания потребления (посредством управляемых резервов или предоставления сезонных дотаций) имеет потенциальную привлекательность. В качестве примеров можно привести организацию национального резерва продовольствия, приобретение излишков у населения в сезон сбора урожая и реализация запасов в период, когда запасы продовольствия у населения истощаются, введение цен в административном порядке или контроль за ценами на основные виды продовольственного зерна и/или открытое сезонное субсидирование цен. Ранее такие меры были распространены в странах Юго-Восточной Азии; в настоящее время они в основном используются в тех регионах Африки, где частные рынки развиты в меньшей степени. 82. Недостатками указанных действий является сложность обеспечения такого рода поддержки именно малоимущему населению. Возможны следующие риски:

• субсидии попадают к небедным потребителям, в особенности к городскому населению;

• продовольствие перекупается посредниками для последующей реализации по рыночным ценам (которые диктуются низким предложением товара);

- 35 -

• нередко государство не в состоянии осуществлять вмешательства в масштабе, достаточно большом, чтобы реально повлиять на цены и предложение; результат – значительные расходы на меры, которые в конечном итоге оказываются неэффективными;

• продолжительное вмешательство государства не будет способствовать развитию активно действующих частных рынков, которые в конечном итоге и должны сглаживать сезонные изменения ситуации.

83. В целом можно высказать следующую рекомендацию: серьезные вмешательства, воздействующие на совокупный спрос и предложение посредством приобретения и продажи продовольствия по коммерческим ценам, должны использоваться весьма избирательно и только там, где частные рынки без сомнения не работают; именно такой подход представляется предпочтительным. Программы обеспечения сельскохозяйственных ресурсов 84. Дотации. Привлекательной мерой в странах с крайне низким доходом нередко представляется дотирование сельскохозяйственных ресурсов, в особенности удобрений, - отчасти в целях помощи бедным и частично по соображениям повышения производительности. Если рассматривать такую помощь как трансферт, проблема, безусловно, заключается в том, что выиграют от такой дотации в первую очередь граждане, не относящиеся к категории бедных: объем вносимых удобрений прямо пропорционален размеру земельного участка, удобрения в большей степени используются при производстве коммерческих культур, и их чаще используют крупные фермеры, имеющие коммерческое производство, а не крестьяне, занимающиеся натуральным хозяйством. Если бы существовал способ предоставления дотаций на удобрения только определенным категориям фермеров, или для производства определенных видов сельскохозяйственных культур, такая мера могла бы стать частью стратегии социального обеспечения, однако адекватные механизмы пока не найдены. 85. Бесплатная раздача очень небольшого количества удобрения или семян, по сути, может быть более предпочтительным вариантом, чем дотации, поскольку эта мера оказывает меньшее искажающее воздействие на рынки сельскохозяйственных ресурсов, и вряд ли будет привлекательной для крупных фермеров. Программы поддержки сельскохозяйственных ресурсов для сельской бедноты приобретают все большую популярность. В настоящее время такие программы существуют, или их введение планируется, в целом ряде стран, включая Замбию, Мексику, Малави и Зимбабве. Их привлекательность состоит в т.н. эффекте мультипликатора, когда ценность помощи зависит от вложенного труда со стороны малоимущих получателей и от природных ресурсов – воды, солнца, и т.п. (Напр., согласно нашим подсчетам, в Малави ценность предоставленной помощи для домохозяйства в среднем была эквивалентна 1,5 кратной стоимости полученного домохозяйством набора семян и удобрений; для сравнения: в Мексике целевое денежное вливание в период сева дало эффект увеличения чистого дохода в 1,5 – 2,6 раза9). Кроме того, 9 «Программы денежных трансфертов с эффектом мультипликатора – PROCAMPO – в Мексике», Soudoulet, deJanvry, and Davis, 1999.

- 36 -

такое распределение помощи может нивелировать воздействие случаев несостоятельности рынка там, где рынки сельскохозяйственных ресурсов действуют неэффективно, а всеобщие дотации или системы государственных рынков в одночасье отменяются. Вероятно, для минимизации эффекта искажающего воздействия потребуется соблюдение нескольких основных правил: количество предоставляемых семян и удобрений должно быть очень небольшим, чтобы такая помощь представляла интерес только для беднейших граждан; ваучеры в целом предпочтительнее, чем распределение товаров; предпочтительно адресное предоставление, однако, выявление получателей нередко бывает проблематичным. 5. Социальные и политические вопросы – еще несколько соображений в отношении структуры программ a. Проблемы включения и исключения в странах с очень низким уровнем дохода Любая форма обеспечения адресности сопряжена с проблемами включения, когда выплаты/помощь непреднамеренно предоставляются тем, кто в них не нуждается, - и исключения, когда помощью не охвачены те, кому она действительно необходима. Эти проблемы особенно актуальны для стран с крайне низким уровнем дохода, где различия между бедными и небедными (или бедными и беднейшими) выражены менее четко. Следует напомнить, что в стране с душевым уровнем дохода 200 долларов США (в год) граждане живут в среднем менее чем на 60 центов в день, и что даже лица, входящие в 7-ой дециль (т.е. относящиеся к 30% наиболее обеспеченного населения), имеют менее высокий уровень дохода, чем те, кто составляет контингент программ государственных трансфертов в умеренно бедных странах. (Например, представитель 7-ого дециля в Непале зарабатывает приблизительно 180 долларов США в год, а лица с таким же уровнем дохода в Боливии или на Филиппинах относятся к беднейшим 10% населения)10. Адресование по географическому признаку наиболее легко осуществимо в административном плане, и при наличии адекватной информации об уровне бедности вполне может рассматриваться как один из способов избирательного предоставления помощи без необходимости выявления индивидуальных получателей. В условиях жестких бюджетных ограничений адресование по географическому признаку нередко является единственным простым способом сокращения масштаба программы. Недостаток этого варианта – потенциальные значительные ошибки включения и исключения. Проще говоря, в бедных регионах проживает немало лиц, не относящихся к категории бедных, - которые будут получать помощь в рамках программы, предусматривающей адресование по географическому признаку, - а многие граждане с низким уровнем благосостояния

10 Эти сравнения правомочны, учитывая поправку на паритет покупательной способности: напр., средний доход представителя нижнего дециля на Филиппинах по оценкам составляет $288 в год (1997), или $880 в год с поправкой на ППС, а годовой доход с поправкой на ППС представителя седьмого дециля в Непале равен приблизительно $825.

- 37 -

в «благополучных» районах или регионах не будут охвачены программой помощи. Напр., согласно оценкам ситуации в Малави, при нацеленности на беднейшую третью часть территории страны11 из участия в соответствующих программах будут исключены 60% населения, находящегося за чертой бедности. Ответ, очевидно, зависит от того, насколько высока концентрация бедного населения на рассматриваемой территории. Одна из форм адресования по географическому признаку, в подавляющем большинстве случаев уместная для стран с очень низким уровнем дохода, - нацеленность на сельскую местность, т.е. выбор сельских, а не городских территорий. Проблема бедности в городах, безусловно, серьезна, однако, имеющиеся данные убедительно показывают, что в этой группе стран уровень благосостояния сельского населения в среднем настолько ниже, что правительство не сделает большой ошибки, если сосредоточит свои программы на населении сельских территорий.

Таблица 8 – Различия показателей в городской и сельской местности – данные по отдельным странам с очень низким уровнем дохода

(Номинальные среднедушевые расходы – в национальной валюте, различные годы обследования)

Сельская местность Город Беднейшие 20% Беднейшие 60% Беднейшие 20% Мали (м. франки) 15 27 47 Нигерия (франки КФА) 15 35 57 Танзания (т. шиллинги) 36 56 58 Эфиопия (быры) 396 600 550 Хотя не все оценочные данные скорректированы с учетом более высокой стоимости жизни в городах (а разница может быть существенной), четко видно, что средние показатели потребления для жителей сельской местности, имеющих даже умеренный уровень дохода, ниже соответствующих показателей для лиц с самым низким уровнем благосостояния в городах. Это позволяет сделать вывод, что программы трансфертов, нацеленные только на сельские регионы, безусловно

11 Регион определен при проведении «Оценки уязвимости населения»; выводы основаны в значительной степени на показателе производства продовольствия на душу населения. При всех его недостатках нередко это единственный показатель, который можно получить в СОНД достаточно просто.

- 38 -

будут прогрессивными с точки зрения сокращения бедности. На рисунке ниже эта же посылка представлена графически для ситуации в Нигерии. Нигер – соотношение городских и сельских жителей среди беднейших 50%

населения По горизонтали: Дециль По вертикали: Номинальное потребление на одного члена домохозяйства

Адресование силами местных сообществ, как было рассмотрено выше, потенциально позволяет сократить ошибки включения и исключения. Данных о масштабе ошибочного включения [в программы помощи] - или исключения – бедных в результате адресования местными сообществами крайне мало. Недавнее исследование (см. Ravallion and Galasso, 1999) продовольственной программы в Бангладеш, предусматривавшей адресование силами местных сообществ, показало, что в среднем помощь получали бедные, однако, ситуация значительно различалась в зависимости от сообщества, причем – и это тревожный факт – бедные чаще исключались из охвата в деревнях с большей дифференциацией дохода, что свидетельствует об их относительно меньшем весе в процессе принятия решений. Авторы исследования также обнаружили, что при расширении охвата доля получающих помощь бедных возрастала, тогда как доля небедных не увеличивалась, - вероятно, лица с более высоким уровнем благосостояния «захватывали» помощь на раннем этапе. Вывод: в условиях адресования силами местных сообществ при более широком охвате относительная доля бедных, включенных в охват программами помощи, будет выше12.

Всеобщий охват. Как уже отмечалось, в странах с очень низким доходом политики и население в целом нередко считают, что значительного различия между бедными и небедными в этих странах не существует, и не поддерживают программы, предназначенные для, например, беднейших 10 или 30 процентов населения, отдавая предпочтение программам со всеобщим охватом (которые, безусловно, более приемлемы с политической точки зрения). Существует сильный политэкономический аргумент в пользу всеобщего охвата: такие программы 12 Последние суждения по данному вопросу и обсуждение опыта адресования силами местных сообществ см. в работе “Community Based Targeting Mechanisms for Social Safety Nets”, Conning and Kevane, 1999, рабочая версия.

N ig e r - U r b a n /R u r a l D is tr ib u tio n Am o n g th e P o o r e s t 5 0 %

0

2 0

4 0

6 0

8 0

1 0 0

1 2 3 4 5D e c ile

Nom

inal

Per

cap

ita H

H

Con

sum

ptio

n

R ura l U rb a n

село

город

- 39 -

получают широкую общественную поддержку, а поскольку выплаты/помощь предоставляются и среднему классу и политической элите (или их родственникам), эти программы, как правило, оказываются защищенными тогда, когда урезаются программы, адресованные более ограниченному контингенту13. В данном случае проблему представляют масштабы ошибок включения и финансовые затраты. Если уровень дохода низок и распределение дохода среди населения достаточно равномерно – за исключением нескольких процентов наиболее богатых граждан, - ошибки включения будут относительно меньше. (Например, в Чаде только 27% трансфертов в рамках программ со всеобщим охватом поступают лицам, доход которых превышает $1 в день, тогда как в Зимбабве соответствующий показатель составляет 64%). Кроме того, если размер трансферта будет небольшим, это в какой-то степени обеспечит самоотбор участников программ, поскольку лица с более высоким уровнем благосостояния могут не обратиться за соответствующей помощью либо из соображений экономии времени, либо из-за общественного мнения. (В качестве примеров можно привести государственную пенсию в Намибии, установленную в размере, непривлекательном для белой элиты; программу «первый мешок» в Малави, участники которой получали десятикилограммовый пакет удобрений, - приобретение полезное, но оно не представляло интереса для крупных фермеров; предоставление низкосортного дробленого риса на Шри-Ланке, – те, кто мог позволить себе рис более высокого качества, эту крупу не брали.) Однако проблема расходов на такие программы сохраняется: программы, предусматривающие всеобщий охват, в конечном итоге нереализуемы из-за нехватки средств. В таблице 9 показана примерная стоимость программы со всеобщим охватом, предусматривающей предоставление трансфертов в размере всего $10 в год (3 центов США в день) в некоторых странах с низким уровнем дохода: Таблица 9 – Годовая стоимость всеобщих трансфертов в размере $10 на душу

населения – Данные по отдельным странам Всеобщие трансферты \a Совокупные

государственные расходы Эфиопия Малави Непал Нигерия

$ 700 млн. $ 126 млн. $ 265 млн. $ 115 млн.

$1,500 млн. $ 600 млн. $ 830 млн. $ 350 млн.

a/ Примечание: предполагается, что расходы на предоставление трансфертов и административные издержки составляют 15%.

13 Также, согласно некоторым данным, при всеобщем охвате общий уровень благосостояния может быть выше. См. Gelbach and Pritchet: "More for the Poor is Less for the Poor – The Politics of Targeting".

- 40 -

б. Традиционная социальная защита и связь с частными трансфертами В любом обществе существует сложная сеть систем частных трансфертов, поддержки со стороны семьи и местного сообщества, неформальных механизмов социальной защиты. В странах с крайне низким уровнем дохода эти механизмы играют одновременно как более, так и менее важную роль, чем где бы то ни было. Они более значимы, поскольку в отсутствие – исторически – государственного аппарата социальное страхование и обеспечение осуществлялись посредством частных трансфертов, - как правило, между различными поколениями, между членами расширенной семьи, но также и, например, между землевладельцами и арендаторами земли. Однако, эти системы все в большей степени разрушаются под давлением роста численности населения, быстро меняющихся производственных отношений - включая изменения на рынках земли и труда, урбанизации и монетизации натурального хозяйства. Также есть данные, говорящие о меньшей значимости частных трансфертов в странах с очень низким доходом. С одной стороны, там, где практически все люди бедны, им нечем делиться. Кроме того, рассматриваемые нами страны (с уровнем дохода в пределах $200-300 в год), как правило, в меньшей степени урбанизированы, в них менее значительный процент населения работает за заработную плату – в отличие от «умеренно бедных» стран, - т.е. трансферты от родственников, проживающих в городах или имеющих оплачиваемую работу, хоть и существуют, но играют не столь важную роль, как, например, в более развитых регионах Западной Африки или более коммерциализированных частях Южной Азии. Доля населения: В городах В сельской местности СОНД

Буркина-Фасо 17% 93% Эфиопия 17% 86% Малави 22% 87% Непал 11% 95%

«Умеренно бедные» страны

Боливия 61% 46% Египет 45% 30% Гана 37% 60% Замбия 39% 70%

Murdoch (1999) говорит о том, что трансферты, будучи важными в «умеренно бедных» странах (напр., в Южной Африке, где неформальные трансферты получали 40% домохозяйств, Колумбии (46%), на Филиппинах (89% сельских домохозяйств)), в более бедных странах имеют относительно меньшее значение (напр., в бедных регионах юга Индии, в Буркина-Фасо, а также в странах к югу от Сахары после засухи, где неформальные трансферты позволили компенсировать

- 41 -

менее 3% убытков). Он также считает, что риск вытеснения неформальных трансфертов значительно ниже в странах с низким уровнем дохода: во-первых, в них меньше мигрантов и работающих по найму; кроме того, такие механизмы, как обмен или групповое страхование, лучше всего работают в странах с несколько более высоким уровнем благосостояния, а также при отсутствии серьезных ковариативных шоков (напр., засухи или СПИД). В рассматриваемой группе стран неформальные механизмы социальной защиты в любом случае можно считать субоптимальными с точки зрения сокращения бедности, поскольку бедные обычно выбирают менее рискованное поведение при менее высокой средней отдаче (это может быть издольщина или определенные трудовые договоренности; также они избегают производства коммерческих культур, которые позволяют получить более высокую отдачу). Вопрос о целесообразности вытеснения частных трансфертов крайне важен и требует тщательного анализа при разработке государственных программ социального обеспечения. Многое зависит от того, каким образом текущие частные трансферты влияют на распределение. Согласно имеющимся данным, ситуация в различных странах неодинакова. Напр., на Филиппинах частные трансферты поступают в основном от бедных к бедным. В Перу, напротив, частные трансферты способствуют существенному увеличению (на 14%) совокупного потребления в беднейшем дециле, - т.е. с точки зрения распределения дохода частные трансферты в этой стране идут в пользу бедных (Cox and Jimenez, 1989). Каково бы ни было влияние частных трансфертов на уровень бедности, представляется очевидным следующее положение: как правило, частные трансферты сокращаются в случае ковариативных шоков, таких, как засуха или макроэкономический кризис. Даже в относительно благополучных странах Восточной Азии, где неформальные трансферты традиционно играют большую роль, недавний финансовый кризис показал, что такие трансферты не обеспечивают достаточной защищенности старшему поколению: после кризиса процент бедных среди пожилых оказался выше, чем в среднем для населения страны. В Намибии в период после засухи частные трансферты также, судя по всему, сокращаются (Subbarao, 1997). Все эти факты позволяют предположить, что при существующей глубине и распространенности бедности в странах с очень низким уровнем дохода программы социального обеспечения, нацеленные на преодоление последствий ковариативных шоков (напр., программы общественных работ), практически не будут вытеснять частные трансферты. Что касается денежных и продовольственных трансфертов, соответствующие программы следует строить на основании тщательного анализа информации о положении с частными трансфертами в стране. в. Зависимость от внешней помощи и роль доноров 86. Страны с крайне низким уровнем дохода, как правило, в значительной степени зависимы от внешней помощи. Нередко выбор программы трансфертов диктуется предложением доноров, либо наличием продовольственной и иной помощи, предназначенной для преодоления последствий различных шоков, а не соображениями целесообразности. Это в какой-то степени неизбежно, однако,

- 42 -

ситуацию можно исправить, если правительство прочно возьмет инициативу в свои руки при формулировании национальной стратегии в сфере социального обеспечения, - тогда внешнюю помощь можно будет направить в русло этой стратегии. 87. С практической точки зрения более актуальной представляется следующая проблема: программы доноров идут в течение определенного срока, в большинстве случаев не более нескольких – максимум десяти – лет, после чего начинаются новые программы. В результате не происходит формирования эффективных сбалансированных систем. Это обходится особенно дорого странам со слабым административным потенциалом, где сотрудникам низового звена и их руководителям каждые несколько лет приходится осваивать непростые новые правила и положения с предсказуемым ущербом для эффективности и действенности в процессе осуществления программ. Решение частично может состоять в том, чтобы планировать донорские программы помощи на более длительный период, а также не менять основной структуры программ (даже если она имеет недостатки) за исключением случаев крайней необходимости. 88. Еще одна проблема, связанная с наличием большого числа разрозненных донорских программ14, заключается в отсутствии координации охвата получателей. Программы строятся изолированно, различными донорами, нередко при отсутствии единообразного подхода к определению категории получателей и масштабов или задач тех или иных трансфертов. В результате может возникнуть ситуация, когда одни домохозяйства или регионы получают помощь в рамках нескольких программ, тогда как другие не будут охвачены программами помощи вообще. Наконец, высказывается мнение, что правительства не должны использовать полученные в рамках помощи ресурсы для финансирования трансфертов. Нам представляется, что такая постановка вопроса не совсем верна. Следует определить, какая программа социального обеспечения будет верной, и какой объем государственных средств будет целесообразным потратить на трансферты в пользу малоимущего населения, исходя из конкретных условий в конкретной стране (характер бедности, потребности в государственном финансировании в других областях, наличие эффективных инструментов реализации программы). Когда решение по этим вопросам будет принято, источник финансирования программы социального обеспечения как части общего пакета государственных расходов не должен иметь значения. Заметим в скобках, что передача денег в руки бедных может дать весьма высокую отдачу, - во-первых, потому, что они используют свои активы очень интенсивно, а во-вторых, потому, что цена «падения» ниже критического уровня потребления крайне высока, - итак, небольшие суммы могут дать значительную реальную отдачу. Поэтому вполне возможно – учитывая неэффективность многих расходов в рамках программ помощи, - что (при условии наличия в целом верного подхода к решению соответствующих задач в стране) финансирование прямых трансфертов 14 Например, в Малави оказалось приблизительно 15 различных программ общественных работ, продовольственной помощи и трансфертов, финансируемых различными донорами.

- 43 -

малоимущему населению может оказаться чрезвычайно удачным использованием средств, предоставляемых донорами. 6. Выводы 89. Программы социального обеспечения могут играть определенную роль даже в беднейших странах. Вместе с тем, существуют серьезные проблемы, связанные с финансовой и административной возможностями реализации таких программ. Насколько оправдано расходование средств, какие типы программ следует использовать, какова должна быть их структура, - все это зависит от трех факторов: (а) степени незастрахованного риска, с которым сталкиваются бедные, (б) возможности определения групп, подверженных незастрахованному риску в высокой степени (напр., сироты), (в) глубины и остроты бедности. 90. Задача в странах с очень низким уровнем дохода заключается в том, чтобы выбрать наименее дорогостоящие программы при минимальной альтернативной стоимости неосуществленных проектов. Очевидно, что основания для получения помощи, а также набор инструментов должны определяться для каждой страны в индивидуальном порядке; вместе с тем, как следует из анализа, представленного в данной работе, существует ряд общих принципов, применимых в большинстве стран с крайне низким уровнем дохода.

• Использовать расходы на социальное обеспечение для финансирования инвестиций, которые позволяют устранить препятствия для роста в более долгосрочной перспективе; примером являются программы общественных работ, предусматривающие строительство дорог или ирригационных систем (здесь также важно верно выбрать объекты инфраструктуры), а также программы бесплатных социальных услуг, способствующие увеличению числа учащихся и, соответственно, росту инвестиций в образование.

• Трансферты в чистом виде предоставлять избирательно: попытаться

определить подгруппы крайне бедных, либо сделать выбор в пользу совершенно определенных групп, которым следует оказывать поддержку согласно всеобщему мнению. Пример: инвалиды, сироты, беспризорные дети. Такой подход не только позволит снизить совокупные расходы до приемлемого уровня, но и повышает шансы на получение общественной поддержки; соответственно, возрастает вероятность того, что программы продолжатся.

• Выбирать трансферты, которые дадут эффект мультипликатора. Напр.,

каждый доллар, потраченный на программу PROCAMPO в Мексике, дал от 1,6 до 2,4 долларов дохода; аналогичным образом, программа «первый мешок» в Малави обеспечила рост потребления, эквивалентный 150% стоимости предоставленных удобрений.

- 44 -

• Тщательный выбор времени также способствует оптимизации воздействия трансфертов (например, предоставление средств в период сева или в межсезонье, когда доходоприносящая деятельность отсутствует).

• Использовать расходы на социальное обеспечение в качестве

«страховки» от рисков, - напр., предоставление небольших денежных средств в период засухи или экономического кризиса может позволить бедным не распродавать землю или скот, диверсифицировать возможности по получению дохода (например, пойти на риск выращивания коммерческих культур).

• Осуществлять расходы в рамках социального обеспечения на такие

программы, которые также способствуют развитию человеческого капитала. Примеры: программы питания для детей, позволяющие смягчить эффект физического истощения в более позднем возрасте вследствие серьезного дефицита питания в детстве; программы бесплатных социальных услуг, которые не только обеспечивают немедленные трансферты малоимущему населению, но и способствуют увеличению числа обученных работников в долгосрочной перспективе.

• Выбирать один-два простых варианта структуры программ и не менять

эту структуру. • Периодическая оценка программ является абсолютно необходимой.

Такая оценка сама по себе может показать, что работает, а что нет, и позволяет вносить изменения в программы либо консолидировать программы в случае необходимости.

Наконец, какие еще рекомендации стратегического характера можно дать крайне бедным странам в отношении сбалансированного сочетания инвестиций, обеспечивающих рост (строительство дорог, системы водоснабжения, охрана здоровья, образование), и трансфертов в ситуации нехватки государственных финансовых ресурсов? По мнению авторов, при принятии решений относительно выбора программ и их охвата целесообразно применять следующий алгоритм: (а) еще раз проанализировать основные препятствия росту и роль государственных инвестиций в преодолении этих препятствий; (б) провести оценку уязвимости населения и выявить основные риски, с которыми сталкивается малоимущее население (системные риски - напр., - задержка сезона дождей, или идиосикразические риски – напр., заболевание (СПИД)); (в) определить меры, которые позволят одновременно как снизить уязвимость, так и укрепить перспективы роста, - тогда проблема нелегкого выбора между программами социального обеспечения и мерами, способствующими росту, будет менее острой. Проиллюстрируем вышесказанное на следующем примере. Оценка уязвимости населения, проведенная в Кении (Luc Christiansen and K. Subbarao, 2001), показала, что для сельского населения, подверженного таким заболеваниям, как лихорадка и малярия, и вызываемым ими дисфункциям, а также для жителей отдаленных

- 45 -

сельских районов, которые отрезаны от рыночных центров и лишены базовой инфраструктуры, характерны как серьезные шоки потребления (снижение среднего уровня потребления), так и значительная вариативность уровня потребления. Согласно недавно проведенному исследованию, текущие потери ВВП в странах Африки к югу от Сахары из-за малярии составили 20%. Следовательно, действия, направленные на снижение заболеваемости малярией и связанными с ней нарушениями, а также меры, обеспечивающие более хороший доступ к центральным сельским рынкам, имеют значительный потенциал по снижению степени подверженности бедных отрицательным колебаниям уровня потребления, и, соответственно, являются удачными мерами социального обеспечения. Кроме того, эти меры, очевидно, не требуют адресного подхода, и поэтому идеально подходят для таких стран, как (сельская) Кения, где отделить крайне бедных от бедных, которые могут обойтись без помощи со стороны, достаточно сложно. Именно такого рода решения следует искать странам с очень низким уровнем дохода при выборе программ социального обеспечения, - т.е. решения, которые бы «примиряли» трансферты и более традиционные расходы, способствующие росту; которые бы строились на анализе уязвимости; и которые сводили бы к минимуму сложности, связанные с реализацией адресного подхода.

- 46 -

Библиография: Adelman, Irma, K. Subbarao and Prem Vashishtha (1985) “Some Dynamic Aspects of Rural Poverty in India”, Economic and Political Weekly, XX(39), September 28, pp.A-103-116. Alderman, H. and Shively. (1996) “Prices, Markets, and Economic Reform in Ghana”: in Sahn, Economic Reform in Africa . Christiaensen, Luc and K. Subbarao (2001) “Towards an Understanding of Vulnerability in Rural Kenya”, World Bank, Mimeo, October. Conning, J. and Kevane, M. (1999) “Community Based Targeting Mechanisms for Social Safety Nets.” Draft. Cox, Donald and Emmanuel Jimenez (1989) “Private Transfers and Public Policy in Developing Countries: A Case Study for Peru”, The World Bank: Policy Research Working Paper No. 345. Gaiha, R. and Deolalikar (1993) “Persistent, expected and innate poverty: estimates for semi-arid rural South India, 1975-84”, Cambridge Journal of Economics, 17, pp.409-421. Grosh, M., (1995) “Five Criteria for Choosing Among Poverty Programs”. In Coping with Austerity – Poverty and Inequality in Latin America; The Brookings Institute. Holzmann, R. and Jorgenson, S.(1999) “Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Strategy Paper”; World Bank, SP Discussion Paper No.9904. Morduch, J. (1999) “Between the Market and State: Can Informal Insurance Patch the Net?” World Bank discussion paper. Mimeo Pritchet, L, and Gelbach. (1998) “More for the Poor in Less for the Poor – The Politics of Targeting” World Bank Discussion Paper Ravallion, M. (1997) “Poor Areas or Only Poor People?” World Bank, Policy Research Working Paper 1798. Ravallion, M. (1999) “Appraising Workfare”, World Bank Research Observer 14(1), February, pp.31-48 Ravallion, M. and Galasso, E. (1999) “Distributional Outcomes of a Decentralized Welfare Program.” World Bank Policy Research Working Paper. Ravallion, M and Michael Lokshin (2000): “Short-lived Shocks with Long-Lived Impacts? Household Income Dynamics in a Transition Economy”, in Making Transition Work for Everyone, World Bank publication.

- 47 -

Sadoulet, E, de Janvry, A., and Davis, B. 1999 “Cash Transfer Programs with Income Multipliers – PROCAMPO in Mexico”. Draft. Sen, A. (1981) “Poverty and Famines”, Oxford University Press Sen, A. (1982) “Food Battles”, Coromandel Lecture, Institute of Economic Growth, Delhi. Sen, A. and Dreze, J. (1989) Hunger and Public Action Oxford University Press. Smith, W.J. (2001) “Spending on Safety Nets for the Poor – How Much, for How Many? The Case of Malawi.” World Bank. Squire, L. and Deininger, K. (1995) “Income Distribution and Development” Mimeo, Policy Research Department, The World Bank. Squire, L. Bruno, M. and Ravallion, M. (1996) “Equity and Growth in Developing Countries” Policy Research Working Paper 1563. The World Bank. Subbarao, K.(1997) “Public Works as an Anti-Poverty Program: An Overview of Cross-Country Experience”; American Journal of Agricultural Economics, 79 (May), pp. 678-683. Subbarao, K. (1997): “Namibia’s Social Safety Net: Issues and Options for Reform”, The World Bank: Policy Research Working Paper No. 1996. Subbarao, K: (1999) “Financial Crisis, Poverty and Safety Nets: Old and the New Poor in Korea” 1999, World Bank Mimeo, processed. Subbarao, K., and others (1997) Safety Net Programs and Poverty Reduction: Lessons from Cross-Country Experience. World Bank: Directions in Development Series.

- 48 -

Приложение

Таблица 1. Младенческая смертность в категориях населения с различным

уровнем дохода; данные по отдельным странам

Беднейшие

20% Средние

20% Богатейшие

20% Соотношение богатейших и беднейших

20%

Кения Мадагаскар Мали Сенегал Танзания

90 128 157 101 116

56 103 156 70 89

45 73 98 47 66

2.0 1.8 1.6 2.1 1.8

- 49 -

Таблица 2. Примеры программ общественных работ – масштаб и стоимость;

данные по различным странам

Страна/Год/ Программа

Масштаб Общие затраты (связанные и не связанные с выплатой заработной платы) на созданный человеко-день занятости

Соотношение затрат на заработную плату к совокупным затратам

(млн. чел/дней в год)

(US$)

Бангладеш 1991-92, FFW

15 1,6 0,5

Индия 1991-92 850 1,3 0,6 Индия 1991-92, MEGS 100-180 1,2 0,51 Пакистан 1992, CFW (IGPRA)

5,2 2,8 0,6

Филиппины 1990, CFW 0,3 3,2 0,5 Ботсвана; 1992-93, CFW

7 1,7 0,63

Гана 1988-91 0,5 3,4 0,2 Кения 1992-93, CFW 0,6 3,0 0,3-0,4 Боливия 1982-90 8-9 8,0 0,3 Чили 1987, CFW 40-45 0,5 0,4- Гондурас 1990-91, CFW 2,5 1,0 0,4 Коста-Рика 1991-94, CFW

9 4,0 -

Источник: K.Subbarao и др., 1997 Примечания: FFW – работа с «оплатой» продуктами питания (Food For Work); CFW - работа с денежной «оплатой» (Cash For Work); JRY [Jawahar Rojgar Yojna] - программа общественных работ в масштабе страны; MEGS - Программа гарантии трудоустройства в штате Махараштра Makharashtra Enployment Guarantee Service); IGPRA – Программа формирования дохода в районах проживания беженцев, поддерживаемая структурами ООН (Income Generating Program in Remote Areas).

- 50 -

Таблица 3. Характеристики некоторых программ школьного питания

Рацион Дней в году

Стоимость обеспечения 1 000 кал/день в течение 365

дней

Число получателей

Примерная годовая стоимость

Тамил-Наду (обед)

418 200 $67,02 н.д. н.д.

Гватемала 456 165 $19,25 1.099.000 $4,3 млн.

Гамбия

858 196 $81,46 376.202 $14,1 млн.

Непал 3718 (сочетание программ MCH и SF (School Food)

622 293 $56,50 377.650 $10,7 млн.

Прим. перев.: MCH – программы питания для детей, страдающих от недоедания; SF - программы школьного питания

Таблица 4. Оценочная удельная стоимость различных программ питания (стоимость в 1988г. в долларах США на обеспечение в течение года 1000 калорий

на человека в день)

Регион/Тип программ Средняя стоимость Число программ Азия $91.29 21 Африка $78.95 5 Латинская Америка $87.86 21 Программы MCH $85.64 37 Программы школьного питания

$88.74 11