Экономические санкции в праве США, Европейского союза и России - Пробная глава

84

ГЛАВА 4.СИСТЕМА САНКЦИОННОГО ПРАВА США

На самом деле мы использовали санкции так часто — более 100 раз в этом веке, — что они стали величайшим дипломатическим экспериментом Америки.

Дж. Хафбауер. Экономические санкции: Глупость Америки 340

Оппонируя противникам санкционной политики США, сенатор Дж. Хелмс назвал их «смертельным оружием в арсенале внешней по-литики Америки на протяжении более 200 лет» 341. С точки зрения мно-гих американских политиков, экономические санкции рассматрива-ются как один из базовых инструментов искусства экономического управления, отвечающий на иностранные и международные вызовы национальной безопасности 342. Как в 2011 г. объясняла Государствен-ный секретарь Х. Клинтон, «мы обязаны увеличивать экономические издержки неприемлемого поведения [для государств, которые созда-ют угрозу глобальной безопасности или своему собственному населе-нию] и лишать ресурсов, которые делают его возможным» 343.

Для того чтобы разобраться в функционировании этой проверен-ной временем системы, в настоящей главе мы проанализируем ее нормативную основу и рассмотрим некоторые примеры современ-ных санкционных программ, реализуемых Соединенными Штатами.

4.1. Нормативная основа современных санкционных режимов США

В соответствии с Конституцией США регулирование торговли с ино-странными государствами и принятие необходимых для этого законов

340 Hufbauer G. C. Economic Sanctions: America’s Folly // Economic Casualties: How U. S. For-eign Policy Undermines Trade, Growth and Liberty / Ed. by S. Singleton, D. T. Griswold. Washington, 1999. P. 91.

341 Helms J. Op. cit. P. 4–5.342 См.: Secretary of State Hillary Rodham Clinton, Remarks on Economic Statecraft, Speach

at Economic Club of New York (Oct. 14, 2011). URL: http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/10/20111014172924su0.9650494.html#axzz3RGF1O0QA (дата об-ращения: 10.03.2015).

343 Ibid.

85

4.1.НормативнаяосновасовременныхсанкционныхрежимовСША

отнесены к компетенции Конгресса 344. Однако в вопросах регулиро-вания санкционных режимов Конгресс США реализует свою компе-тенцию лишь в отношении принятия и изменения соответствующих законодательных актов, делегируя полномочия по введению и отмене экономических санкций президенту, который как главнокомандую-щий должен самостоятельно определять, когда использование эконо-мических санкций соответствует национальным интересам Соединен-ных Штатов. Как отмечает К. Александер, рассматриваемая политика Конгресса находит свое выражение в трех ключевых законодательных актах: Законе о торговле с врагом 1917 г. (TWEA), Законе об экономи-ческих полномочиях в случае международной чрезвычайной ситуа-ции 1977 г. (IEEPA) и Законе об экспортном администрировании 1979 г. (Export Administration Act of 1979, EAA) 345, которые в совокупности соз-дают нормативную основу для «самых всеобъемлющих режимов эко-номических санкций в современной истории» 346.

(a) TWEATWEA является самым старым нормативным актом, наделяющим

Президента США полномочиями по ограничению торговли с ино-странными государствами в период войны. До принятия этого зако-на в 1917 г. исполнительная власть не имела возможности оперативно реагировать на враждебные действия иностранных государств введе-нием ограничений в отношении таких государств, их граждан и юри-дических лиц — недостаток, исправленный принятием TWEA в день объявления Конгрессом США войны Германии.

Несмотря на то что TWEA изначально предусматривал возмож-ность использования принудительных мер только в период войны и исключал возможность его применения к сделкам внутри страны, в 1933 г. президент Ф. Рузвельт использовал полномочия в соответ-ствии с TWEA для того, чтобы объявить «каникулы» для банковской системы США в разгар Великой депрессии. В ответ на это Конгресс принял Чрезвычайный закон о банках (Emergency Banking Relief Act) 347, которым одобрил антикризисные действия администрации Ф. Руз-вельта и внес изменения в TWEA. С этого момента президент получил возможность объявлять чрезвычайное положение в мирное время

344 См.: Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных го-сударств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Со-единенные Штаты Америки, Япония. М., 2012. С. 549–562.

345 50 U.S.C. § 2401–2420.346 Alexander K. Op. cit. P. 92.347 Pub. L. No. 73–1, 48 Stat. 1 (1933).

86

Глава4.Системасанкционногоправасша

и применять экономические санкции и иные ограничения в отноше-нии иностранных государств, физических и юридических лиц — ши-рочайшие полномочия, которые были де-факто неподконтрольны Конгрессу США 348. Как отмечалось в докладе Специального комитета при Сенате, в соответствии с полученными по этому и аналогичным законам чрезвычайными полномочиями к 1973 г. Президент США был вправе: конфисковать имущество, организовать и контролировать производство, направить вооруженные силы за рубеж, объявить во-енное положение, конфисковать и управлять транспортом и связью, регулировать деятельность частных организаций, ограничивать сво-боду передвижения и т.д. 349

Полномочия Президента США были вновь ограничены только в 1976 г., когда Конгресс принял Закон о чрезвычайных ситуациях (National Emergencies Act, NEA) 350 для «реформирования существующей путаницы законов, возникшей из-за объявлений чрезвычайного поло-жения, в соответствии с которой страна управлялась более 40 лет» 351. NEA отменил предшествующий режим чрезвычайного положения и запретил Президенту США в мирное время применять экономи-ческие санкции в рамках полномочий, предоставленных TWEA. При этом предусмотренная NEA «дедушкина оговорка» оставила в силе ранее введенные санкционные программы (50 U.S.C. § 1601), из кото-рых на сегодняшний день применяются только санкции против Кубы.

(b) IEEPAПринятие IEEPA в 1977 г. ознаменовало возвращение Президен-

ту США полномочий по введению экономических санкций в мир-ное время, утраченных с введением в действие NEA, но с некоторыми ограничениями: президент при любой возможности обязан консуль-тироваться с Конгрессом перед использованием своих полномочий, обязан по каждому такому факту направлять в Конгресс отчет об их использовании с указанием обоснования и стран-адресатов и через каждые полгода — периодические отчеты (50 U.S.C. § 1703(a)–(с)). В со-ответствии с NEA по окончании каждого года с даты объявления

348 Подробнее см.: Alexander K. Op. cit. P. 92–95; Golumbic C. E. Op. cit. P. 739–741.349 См.: U. S. Senate. Report of the Special Committee on the Termination of the National

Emergency (Nov. 19, 1973). Washington, 1973. URL: http://www.ncrepublic.org/images/lib/SenateReport93_549.pdf (дата обращения: 20.03.2016).

350 50 U.S.C. § 1601–1651.351 Gerald R. Ford, President of the United States. Statement on Signing the National

Emergencies Act (Sept. 14, 1976). URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=6334 (дата обращения: 20.03.2016).

87


чрезвычайного положения Президент США обязан принимать решение о его продлении (50 U.S.C. § 1622(d)), при этом каждые полгода режим чрезвычайного положения подлежит контролю со стороны Конгрес-са, палаты которого должны собираться для определения необходи-мости его прекращения (50 U.S.C. § 1622(b)–(c)).

IEEPA позволяет Президенту США объявлять чрезвычайное по-ложение исключительно в ответ на внешние (т. е. имеющие источник за пределами страны) угрозы национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов (50 U.S.C. § 1701(a)). При этом использование полномочий в ответ на каждую новую угрозу должно основываться на новом объявлении президентом чрезвычай-ного положения в отношении такой угрозы (50 U.S.C. § 1701(b)).

Как прежде и TWEA, IEEPA наделяет Президента США широкими полномочиями в сфере регулирования экономики: от блокирования различных сделок (50 U.S.C. § 1702(a)(1)(B)) до конфискации имущества в случае военных действий (50 U.S.C. § 1702(a)(1)(C)). В 2001 г. предусмо-тренные IEEPA полномочия были расширены так называемым Патри-отическим законом 352, который: позволил органам исполнительной власти представлять секретные доказательства в рамках закрытых и односторонних судебных слушаний против лиц, обвиняемых в фи-нансировании терроризма; наделил президента правом конфиска-ции находящегося в американской юрисдикции имущества любых иностранных лиц, организаций и стран, в отношении которых уста-новлено планирование, помощь или участие в террористической де-ятельности или атаках против США; разрешил блокировать активы по незавершенным расследованиям 353. С момента принятия IEEPA не-однократно использовался для различных целей: для введения эко-номических санкций против других государств, блокирования иму-щества и запрета сделок с участием определенных лиц, а также для продления режима экспортного контроля в соответствии с EAA, когда законные основания для его применения прекращались 354.

Следует отметить, что правовой основой для санкционных ре-жимов, введенных во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН, также является Закон об участии в ООН 1945 г. (United Nations

352 Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 (USA PATRIOT ACT), Pub. L. No. 107–56, 115 Stat. 272–402(2001).

353 См.: Golumbic C. E. Op. cit. P. 764.354 См.: Committee on Ways and Means U. S. House of Representatives. 111th Congress.

Overview and Compilation of U.S Trade Statues. Washington, 2010. P. 252–253.

88


Participation Act of 1945, UNPA) 355, который наделяет Президента США полномочиями по применению экономических санкций, предус-мотренных такими резолюциями. В отличие от IEEPA полномочия Президента США в соответствии с UNPA не ограничены требовани-ями о подотчетности Конгрессу, об автоматическом прекращении экономических санкций или о необходимости принятия решения об их продлении. На практике Конгресс США принимает и отдель-ные законы, наделяющие президента специальными полномочиями по введению экономических санкций против определенного госу-дарства или каких-либо видов деятельности (например, наркотра-фик, киберпреступность или терроризм). Примерами таких предо-ставленных Конгрессом мандатов являются так называемый Закон Хелмса-Бартона (Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996) 356, Закон об отчетности Сирии и восстановлении Ливанско-го суверенитета 2003 г. (Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act) 357, Закон о всеобъемлющих санкциях против Ирана, отчетности и дивестировании 2010 г. (Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010) 358, ранее упомянутый Закон о поддержке суверенитета, целостности, демократии и экономиче-ской стабильности Украины 2014 г. и Закон о зарубежных наркотор-говцах (Foreign Narcotics Kingpin Designation Act) 359. Вместе с тем при введении своими указами экономических санкций во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН (т. е. реализуя предусмотрен-ные UNPA полномочия) либо в рамках полномочий, представленных ему специальными законами, Президент США, как правило, ссыла-ется на нормы IEEPA и NEA 360.

(c) Export Administration ActEAA является прямым наследником Закона об экспортном контро-

ле 1949 г. (Export Control Act of 1949) 361, наделявшего органы исполни-тельной власти широчайшими полномочиями по контролю экспорта продукции и технологий в коммунистические страны. Двадцать лет спустя ему на смену пришел Закон об экспортном администрировании

355 22 U.S.C. § 287c.356 22 U.S.C. § 6021–6091.357 Pub. L. No. 108–175, 117 Stat. 2482 (2003).358 Pub. L. No. 111–195, 124 Stat. 1312 (2010).359 21 U.S.C. § 1901–1908.360 См.: Handbook of Export Controls and Economic Sanctions / Ed. by P. M. Lalonde,

K. C. Georgi. Chicago, 2013. P. 3–5.361 Pub. L. No. 81–11, 63 Stat. 7 (1949) (terminated 1969).

89


1969 г. (Export Administration Act 1969) 362, который сохранил предшеству-ющую систему экспортного контроля, исключив из сферы контроля товары и технологии, доступные на зарубежных рынках, а также огра-ничив ее товарами и технологиями, влияющими на развитие военно-го и технологического потенциала коммунистических стран. Начиная с 1960-х годов экспортный контроль начинает использоваться для це-лей внешней политики Соединенных Штатов — как составная часть санкционных режимов, введенных во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН (против Южной Родезии и ЮАР) либо в односто-роннем порядке 363. Существенное расширение сферы экспортного контроля произошло в 1977 г., когда Конгресс разрешил осуществле-ние контроля за товарами зарубежного производства и технически-ми данными, реэкспортируемыми американскими компаниями или подконтрольными им лицами 364.

Современная система экспортного контроля берет свое начало с принятием EAA в 1979 г. Тремя основными целями системы экспорт-ного контроля, администрирование которой возложено на Бюро про-мышленности и безопасности при Департаменте торговли (Bureau of Industry and Security in the Department of Commerce или BIS), являются: защита национальной безопасности, содействие достижению целей внешней политики США и предотвращение товарного дефицита. Как и предшествующие нормативные акты, EAA позволяет ограничивать экспорт в потенциально недружественные страны товаров и техно-логий, которые могут внести существенный вклад в развитие их во-енного потенциала, что неоднократно применялось для ограничения торговли с теми или иными государствами (в т. ч. в рамках санкцион-ных программ против таких государств). В 1985 г. в EAA были внесе-ны существенные изменения, самыми важными из которых являлось ограничение полномочий президента по ограничению торговли без консультаций с Конгрессом, защита действительности договоров, за-ключенных в момент введения санкций, и процедурные требования к введению санкций для достижения внешнеполитических целей 365.

Срок действия EAA истек 20 августа 2001 г., поскольку Конгресс от-казался принять решение о продлении его действия. 17 августа 2001 г.

362 Pub. L. No. 91–184, 83 Stat. 841 (1969) (terminated 1979).363 Подробнее см.: Alexander K. Op. cit. P. 97–101.364 См.: Committee on Ways and Means U. S. House of Representatives. 111th Congress.

Overview and Compilation of U.S Trade Statues. P. 236.365 См.: Alexander K. Op. cit. P. 101–105.

90


президент Дж. Буш подписал Указ 13222 366, которым объявил чрезвы-чайное положение в связи с истечением срока действия EAA и продлил его действие со ссылкой на свои полномочия, представленные IEEPA. С тех пор Президент США ежегодно публикует в официальном изда-нии уведомление о продлении его применения.

Таким образом, приведенные законы создают базу практически для всех современных санкционных режимов: EAA фокусируется на кон-троле экспорта и реэкспорта определенных товаров, услуг и техно-логий, а TWEA и IEEPA ограничивают коммерческие и финансовые отношения американских граждан и подконтрольных им лиц с адре-сатами экономических санкций. Однако на практике функционал го-сударственных органов, ответственных за реализацию требований указанных законов, часто пересекается, например, когда экспортные лицензии одобряются одновременно OFAC и BIS 367.

(d) Ответственность за нарушенияВ зависимости от санкционной программы уголовное наказа-

ние за умышленное нарушение санкционных предписаний может включать штраф в размере до 20 млн долларов или лишение свободы на срок до 30 лет. Например, нарушитель требований TWEA (санкци-онной программы против Кубы) может быть оштрафован в порядке гражданского производства на сумму до 65 тыс. долларов за каждое нарушение. Нарушение требований TWEA может являться уголовно наказуемым деянием и может повлечь для физических лиц лишение свободы на срок до 10 лет и штраф до 250 тыс. долларов либо в двой-ном размере от стоимости сделки, нарушившей санкционный режим, а для юридических лиц — штраф в размере до 1 млн долларов.

Более жесткое наказание предусмотрено за нарушение IEEPA. Раз-мер гражданско-правовой ответственности для нарушителей может варьироваться: штраф в размере до 250 тыс. долларов или двойной размер сделки, совершенной в нарушение санкционного режима, — в зависимости от того, какая из этих сумм больше (50 U.S.C. § 1705(b)). Наряду с гражданско-правовой ответственностью IEEPA предусма-тривает и уголовное наказание. Так, умышленное нарушение наказы-вается штрафом в размере до 1 млн долларов или, если преступление совершено физическим лицом, лишением свободы на срок до 20 лет (50 U.S.C. § 1705(c)).

366 Exec. Order No. 13222 66 Fed. Reg. 44025 (Aug. 22, 2001).367 См.: Alexander K. Op. cit. P. 106.

91


Физические лица, нарушившие Закон о зарубежных наркотор-говцах, наказываются лишением свободы на срок до 10 лет и (или) штрафом, предусмотренным уголовным законодательством 368, а юри-дические лица — штрафом в размере до 10 млн долларов. Уголовное наказание, предусмотренное для должностных лиц, директоров или агентов юридического лица, которые намеренно участвовали в на-рушении Закона о зарубежных наркоторговцах, — лишение свободы на срок до 30 лет и (или) штраф в размере не более 5 млн долларов. Кроме того, Закон о зарубежных наркоторговцах предусматривает возможность привлечения нарушителей (физических и юридических лиц) к гражданско-правовой ответственности в виде штрафа в раз-мере до 1,075 млн долларов за каждое нарушение требований закона.

Поскольку нормы EAA в настоящее время применяются на основа-нии президентского решения о введении чрезвычайного положения в рамках полномочий, представленных IEEPA, нарушители законода-тельства об экспортном контроле привлекаются к ответственности в соответствии с IEEPA. Нарушители EAA могут быть лишены экс-портных привилегий, что влечет для таких лиц запрет какого-либо участия в контролируемых экспортных сделках и запрет для третьих лиц участвовать в аналогичных сделках с такими нарушителями 369.

При расследовании нарушений санкционного законодательства OFAC и BIS сотрудничают с другими правоохранительными органами (например, Департамент юстиции, Бюро пограничного и таможенного контроля, Федеральное бюро расследований и др.). При определении размера ответственности OFAC принимает во внимание доброволь-ное раскрытие информации о допущенном нарушении (фактор, су-щественно снижающий размер ответственности) либо его злостный характер. Расследование может быть начато на основании заявления самого нарушителя, информации от третьих лиц (частных лиц, феде-ральных или региональных государственных органов, иностранных заявителей) или по результатам правительственного расследования.

О масштабах привлечения к ответственности за нарушение санк-ционных предписаний можно судить по размерам выплат в бюджет США, осуществляемых нарушителями. Например, по итогам 2014 г. общая сумма наложенных OFAC в рамках гражданского производства

368 U.S.C. Title 18.369 BIS, Penalties. URL: https://www.bis.doc.gov/index.php/enforcement/oee/penalties (дата

обращения: 25.03.2016).

92


штрафов и выплат по внесудебным соглашениям составила более 1,2 млрд долларов 370 и по итогам 2015 г. — около 0,6 млрд долларов 371.

(e) ЛицензированиеНа практике санкционные программы США могут конфликтовать

с иными не менее важными правительственными программами (как в сфере внешней, так и внутренней политики), возлагать избыточное и неоправданное бремя на американский бизнес либо непропорцио-нально влиять на граждан или бизнес государства — адресата экономи-ческих санкций, чьи интересы США пытаются защитить. Для разреше-ния таких коллизий государственные органы наделяются широкими полномочиями по выдаче лицензий, предусматривающих исключение каких-либо действий из сферы санкционного регулирования.

Например, OFAC по согласованию с Государственным департамен-том может согласовывать сделки, которые в иной ситуации запре-щались бы какой-то из санкционных программ США 372. Выдаваемые OFAC лицензии могут быть двух видов: (1) общие лицензии, выдава-емые публично и устанавливающие общее исключение из опреде-ленных санкционных режимов; (2) специальные лицензии, которые выдаются только по заявлению и позволяют исключительно такому заявителю совершить сделку или определенную категорию сделок, часто с существенными ограничениями и обязанностью предостав-ления отчетности 373. Эти лицензии могут быть разрешительными (т. е. наделяющими полномочиями на действия по собственному усмотре-нию) или директивными (т. е. требующими определенных действий) 374.

Как правило, общие лицензии покрывают любые сделки, соот-ветствующие определенным критериям. Таким образом, если сдел-ка попадает в категорию, указанную в общей лицензии, отсутствует необходимость обращаться в OFAC для получения согласия на ее со-вершение. Если иное не указано в общей лицензии, субъектами, ко-торые могут воспользоваться предусмотренным в ней исключением, являются все американские граждане и юридические лица. Обычно OFAC публикует их в составе регламента определенной санкционной

370 См.: OFAC, 2014 Enforcement Information. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Pages/2014.aspx (дата обращения: 20.03.2016).

371 См.: OFAC, 2015 Enforcement Information. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Pages/2015.aspx (дата обращения: 20.03.2016).

372 См.: Handbook of Export Controls and Economic Sanctions. P. 18–21.373 См.: Golumbic C. E. Op. cit. P. 778.374 См.: Handbook of Export Controls and Economic Sanctions. P. 21.

93

4.2.Обзоротдельныхсанкционныхпрограмм

программы, реже — в виде отдельного документа и выкладывает их на своем сайте во избежание задержки в их применении 375.

Если сделка не попадает под исключение, предусмотренное об-щей лицензией, любое лицо может обратиться для получения специ-альной лицензии. Такая лицензия выдается по итогам рассмотрения письменного заявления, которое может быть составлено в свободной форме. Поскольку специальная лицензия касается исключительно де-ятельности заявителя, она нигде не публикуется. Процесс принятия решения не транспарентен, и заявитель не уведомляется о причинах принятого решения, процедура оспаривания решения OFAC также не предусмотрена. По лицензиям, связанным с экспортом/реэкспортом из других стран американских товаров и технологий либо иностран-ных товаров, имеющих составные части американского производства или основанных на американских технологиях, OFAC координирует свои действия с BIS, а по заявлениям от лиц, обвиняемых в соверше-нии преступлений, — с Департаментом юстиции США 376.

4.2. Обзор отдельных санкционных программ

Основными разновидностями санкционных программ, реализуемых Соединенными Штатами в настоящее время, являются:

• санкции против отдельных государств, их граждан и юридиче-ских лиц (например, Беларусь, Бирма, Бурунди, Венесуэла, Зим-бабве, Ирак, Иран, Конго, Кот-д’Ивуар, Йемен, Куба, Либерия, Ливан, Ливия, Российская Федерация, Северная Корея, Сирия, Сомали, Судан, Центрально-Африканская Республика, бывшая Югославия и Южный Судан);

• санкции против международного наркотрафика;• санкции против терроризма;• санкции против киберпреступности;• санкция в поддержание режима нераспространения;• контроль за торговлей неограненными алмазами;• санкции против организованной преступности.Рассмотрим по отдельности некоторые санкционные программы.

В качестве примера санкционной программы, реализуемой США про-тив отдельных государств, их граждан и юридических лиц, на котором хотелось бы остановиться подробнее, возьмем санкции, введенные

375 См.: Ibid.376 См.: Golumbic C. E. Op. cit. P. 781–784.

94


против Российской Федерации в связи с украинскими событиями 2013–2014 гг.

4.2.1. Санкционная программа, связанная с УкраинойНормативная основа связанной с Украиной санкционной програм-

мы против России (Ukraine-/Russia-related Sanctions), была затронута в предшествующих главах — это общие нормы IEEPA, NEA, EAA, не-которые специальные законы и указы Президента США 13660, 13661, 13662 и 13685. Указанная санкционная программа не носит всеобъем-лющего характера и представляет собой комплекс адресных санкций, введенных против определенных физических и юридических лиц, от-дельных секторов экономики Российской Федерации и в связи с опре-деленными территориями (Республики Крым и города федерального значения Севастополя). Государственными органами, уполномочен-ными контролировать осуществление санкционной программы, яв-ляются OFAC и BIS.

(a) Санкционная программа, подконтрольная OFACБазовым понятием для подконтрольной OFAC санкционной про-

граммы является «американские лица» (U.S. persons), под которыми понимаются: (1) граждане США; (2) постоянно проживающие в США иностранные граждане; (3) организации, созданные в соответствии с законодательством США или в юрисдикциях внутри США (включая их зарубежные филиалы); (4) любые физические или юридические лица, находящиеся в США 377.

A. Санкции против отдельных физических и юридических лицДля целей удобства администрирования санкционной програм-

мы все иностранные лица, в отношении которых вводятся санкции, включаются в официально публикуемый OFAC Список граждан осо-бых категорий и запрещенных лиц (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List, SDNs List). В отношении таких лиц применяются следующие ограничения:

• все имущество и доли в имуществе таких лиц, находящееся или ввозимое на территорию США, либо находящееся или передава-емое во владение «американских лиц», блокируется и не может быть передано, оплачено, экспортировано, вывезено или быть объектом иных сделок;

• запрещается въезд таких лиц в США;

377 Понятие «американские лица» может отличаться в зависимости от санкционной программы.

95


• запрещается оказание гуманитарной помощи таким лицам (про-дукты питания, одежда, медицинские препараты и т. п., как опре-делено в § 203(b)(2) IEEPA);

• запрещается вступать в любые коммерческие отношения с та-кими лицами.

Указанные ограничения распространяются на любые юридиче-ские лица, которые прямо или косвенно находятся во владении на 50 или более процентов одного или более лиц, включенных в SDNs List. Имущество таких юридических лиц считается заблокированным вне зависимости от внесения в SDNs List. При этом «американским лицам» рекомендовано «проявлять осторожность» при ведении бизнеса с лю-быми юридическими лицами, в которых лица, включенные в SDNs List, имеют существенную, но не мажоритарную долю участия, или в от-ношении которых такие лица могут осуществлять контроль каким-либо иным образом 378.

B. Секторальные санкцииВозможность введения секторальных санкций против Российской

Федерации была предусмотрена указом 13662 (§ 1(a)(1)), в соответствии с которым Секретарь Казначейства после консультаций с Государ-ственным секретарем получил право определять отрасли экономики, в которых действуют компании — адресаты экономических санкций, в том числе: финансовые услуги, энергетика, металлургия и добыча полезных ископаемых, машиностроение и военно-промышленный комплекс. В процессе реализации санкционной программы адреса-ты секторальных санкций были выделены в специальный перечень по аналогии с SDNs List — Перечень лиц, к которым применяются сек-торальные санкции (Sectoral Sanctions Identification List, SSI List), а в от-ношении каждой отрасли экономики были выпущены специальные директивы OFAC, уточняющие введенные запреты и ограничения:

(i) В отношении финансового сектора Российской Федерации «аме-риканским лицам» и на территории Соединенных Штатов запре-щается, кроме случаев, предусмотренных законом, или на ос-новании выданной OFAC лицензии, следующая деятельность: (1) все сделки, предоставление финансирования или иное уча-стие в новом заимствовании (new debt) на срок более 30 дней или

378 См.: Department of the Treasury, Revised Guidance on Entities Owned by Persons Whose Property and Interests in Property Are Blocked (Aug. 13, 2014). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/licensing_guidance.pdf (дата обращения: 26.03.2016). Указанные правила применяются к Перечню лиц, к которым применя-ются секторальные санкции (SSI List).

96


акционерном капитале (new equity) лиц, в отношении которых применяется Директива 1, их имуществе и долях в имуществе; (2) любая деятельность в отношении долга либо акционерного капитала, размещенного ранее 379.

(ii) В отношении военно-промышленного комплекса Российской Фе-дерации — вводится аналогичный запрет на все сделки, предо-ставление финансирования или иное участие в новом заимство-вании на срок более 30 дней лицами, в отношении которых при-меняется Директива 3, их имуществе и долях в имуществе 380.

(iii) В отношении энергетического сектора запрещаются: (1) все сдел-ки, предоставление финансирования или иное участие в новом заимствовании на срок более 90 дней лицами, в отношении ко-торых применяется Директива 2, их имуществе и долях в иму-ществе; (2) любая деятельность в отношении долга, размещен-ного ранее 381; (3) предоставление, экспорт или реэкспорт прямо или косвенно товаров, услуг (кроме финансовых услуг) или тех-нологий для разведки и разработки глубоководных проектов, проектов в арктических прибрежных водах и сланцевых проек-тах, имеющих потенциал для добычи нефти в Российской Феде-рации либо ее прибрежной зоне и продолжающейся, в которых участвуют лица, в отношении которых применяется Директива 4, их имущество или доли в имуществе 382.

В специальных разъяснениях OFAC дополнительно разъяснил зна-чение терминов, использованных в Директивах 1–4. Так, «заимство-вание» включает облигации, займы, предоставление кредита, кре-дитные гарантии, аккредитивы, векселя, банковские акцепты и иные оборотные документы, а «акционерный капитал» — акции, выпуски акций, депозитарные расписки или иные доказательства титула либо владения. Под запрещенными Директивой 4 услугами понимаются,

379 OFAC, Directive 1 Under Executive Order 13662. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/eo13662_directive1.pdf (дата обращения: 26.03.2016).




97


например, услуги по бурению, геофизические исследования, геоло-гические услуги, логистика, услуги по управлению, моделированию и картографии 383.

С. Эмбарго КрымаВведением в действие указа 13685 были практически полностью

прерваны торгово-экономические связи американских компаний с Ре-спубликой Крым и городом федерального значения Севастополь (или, в терминологии указа 13685, «Крымским регионом Украины»). В част-ности, были запрещены:

• новые инвестиции в Крым со стороны «американских лиц», вне зависимости от их местонахождения;

• прямой или косвенный импорт из Крыма в США товаров, услуг или технологий;

• прямой или косвенный экспорт, реэкспорт, продажа или постав-ка из США или «американскими лицами», вне зависимости от их местонахождения, товаров, услуг или технологий в Крым;

• какое-либо согласование, финансирование, обеспечение или га-рантирование «американскими лицами» сделок, совершаемых иностранными лицами, которые были бы запрещены, если бы они совершались «американскими лицами» или на территории США.

Кроме того, действующие в Крыму юридические лица по решению Секретаря Казначейства после консультаций с Государственным се-кретарем могут включаться в SDNs List, с применением к ним соот-ветствующих ограничений. Позднее эмбарго Крыма было несколько смягчено рядом общих лицензий, выданных OFAC в отношении агро-экспорта, поставок медицинского назначения, некоммерческих тран-закций частных лиц, открытия крымчанам личных банковских счетов, оплаты коммуникационных услуг и т.д 384.

383 Подробнее см.: OFAC FAQs: Other Sanctions Programs. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/faqs/Sanctions/Pages/faq_other.aspx#ukraine (дата обращения: 26.03.2016).

384 Подробнее см.: General License No. 4. Authorizing the Exportation or Reexportation of Agricultural Commodities, Medicine, Medical Supplies, and Replacement Parts (Dec. 19, 2014). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/ukraine_gl4.pdf (дата обращения: 26.03.2016); General License No. 5. Authorizing Certain Activities Prohibited by Executive Order 13685 of December 19, 2014 Necessary to Wind Down Operations Involving the Crimea Region of Ukraine (Dec. 30, 2014). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/ukraine_gl5.pdf (дата обращения: 26.03.2016); General License No. 6. Noncommercial, Personal Remittances Authorized (Jan. 30, 2015). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/

98


(b) Санкционная программа, подконтрольная BISВслед за адресными санкциями против российских физических

и юридических лиц и пакетом секторальных санкций, введенных в со-ответствии с указом 13662, BIS наложил экспортные ограничения на то-пливно-энергетический и военно-промышленный комплекс России.

В августе 2014 г. BIS внес изменения в Правила экспортного кон-троля (Export Administration Regulations) 385, которым ввел ограничения на экспорт определенных товаров, предназначенных для разведки или разработки энергетических ресурсов в российской глубоковод-ной и арктической прибрежной зоне или на сланцевых месторожде-ниях 386. В перечень лиц, вовлеченных в деятельность, противореча-щую интересам национальной безопасности и внешней политики Соединенных Штатов, в отношении которых весь контролируемый BIS экспорт, реэкспорт и передача (внутри страны) требует получе-ния лицензии (т. е. прохождения процедуры, в отношении которой, как сразу предупреждается, заранее действует презумпция отказа со стороны BIS), включено ОАО «Объединенная судостроительная корпорация». В Правила экспортного контроля был также включен новый параграф 746.5 «Секторальные санкции против российской промышленности» («Russian Industry Sector Sanctions»), которым вво-дится обязанность получения лицензий на экспорт, реэкспорт или передачу (внутри страны):

• товаров определенных категорий, включенных в специальный перечень (EAR Commerce Control List) 387;

sanctions/Programs/Documents/eo13685_gl_6.pdf (дата обращения: 26.03.2016); General License No. 7. Operation of Accounts Authorized (Jan. 30, 2015). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/eo13685_gl_7.pdf (дата обращения: 26.03.2016); General License No. 8. Transactions Related to Telecommunications and Mail Authorized (Jan. 30, 2015). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/eo13685_gl_8.pdf (дата обра-щения: 26.03.2016); General License No. 9. Exportation of Certain Services and Software Incident to Internet-Based Communications Authorized (May 22, 2015). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/ukraine_gl_9.pdf (дата обращения: 26.03.2016).

385 Подробнее см.: BIS, Export Administration Regulations. URL: https://www.bis.doc.gov/index.php/regulations/export-administration-regulations-ear (дата обращения: 27.03.2016).

386 См.: 79 Fed. Reg. 45675 (Aug. 6, 2014).387 Под классификационными номерами (Export Control Classification Number) 0A998,

1C992, 3A229, 3A231, 3A232, 6A991, 8A992 и 8D999. Подробнее см.: BIS, Commerce Control List (CCL). URL: https://www.bis.doc.gov/index.php/regulations/commerce-control-list-ccl (дата обращения: 27.03.2016).

99


• товаров, включенных в новое Приложение 2 к параграфу 746.5 Правил экспортного контроля (например, в него включены бу-ровые вышки, оборудование для бурения, оборудование для подводной разработки месторождений, арктическое судовое оборудование, забойные двигатели и оборудование, программ-ное обеспечение для осуществления гидроразрыва пласта, обо-рудование для сейсморазведочных работ и др.).

Обязанность лицензирования появляется, если экспортер или ре-экспортер осведомлен, что соответствующий товар будет прямо или косвенно использоваться в российском ТЭК для разведки или разра-ботки в российской глубоководной (более 500 футов) и арктической прибрежной зоне или на сланцевых месторождениях, которые имеют потенциал для добычи нефти или газа.

В августе 2014 г. BIS расширил контроль за экспортом продукции для российского военно-промышленного и топливно-энергетического комплекса 388. Согласно указанным изменениям в Правила экспортного контроля в перечень вовлеченных в деятельность, противоречащую интересам национальной безопасности и внешней политики США, были добавлены 10 юридических лиц:

• предприятия российского ВПК: АО «Концерн ВКО «Алмаз-Ан-тей», АО «НИИП имени В. В. Тихомирова», ОАО «Мытищинский машиностроительный завод», ПАО «Машиностроительный за-вод имени М. И. Калинина» и ПАО «Долгопрудненское научно-производственное предприятие»;

• предприятия российского ТЭК: ПАО «Газпром», ПАО «Газ-пром нефть», ПАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «Сургутнефтегаз».

В отношении первой категории лиц обязательное лицензирование введено при экспорте, реэкспорте и передаче (внутри страны) любой контролируемой BIS продукции, а в отношении второй категории — при экспорте, реэкспорте и передаче (внутри страны) любой контро-лируемой BIS продукции, в случае если экспортер или реэкспортер осведомлен, что соответствующий товар будет прямо или косвенно использоваться в российском ТЭК для разведки или разработки в рос-сийской глубоководной (более 500 футов) и арктической прибрежной зоне или на сланцевых месторождениях.

В декабре 2014 г. очередная волна ограничений экспортного кон-троля коснулась исключительно ужесточения контроля за экспортом,

388 См.: 9 Fed. Reg. 55608 (Sept.17, 2014).

100


реэкспортом и передачей (внутри страны) микропроцессоров для во-енного использования или военным конечным пользователям 389.

В августе 2015 г. BIS включил в перечень лиц, вовлеченных в дея-тельность, противоречащую интересам национальной безопасности и внешней политики США, Южно-Киринское газоконденсатное ме-сторождение, расположенное в Охотском море 390. В декабре 2015 г. BIS объявил о добавлении еще 16 юридических лиц в указанный перечень для того, чтобы «обеспечить эффективность существующих санкций против Российской Федерации (России) за нарушение международно-го права и подпитку конфликта в Восточной Украине» 391. Лица из ука-занного нового перечня ранее были включены в SDNs List. Лицензион-ные требования распространяются на экспорт, реэкспорт и передачу (внутри страны) таким лицам любой контролируемой BIS продукции.

4.2.2. Санкционная программа против международного наркотрафика

Нормативную основу этой санкционной программы составили два нормативных акта:

• Указ 12978 от 21 октября 1995 г. «О блокировании активов и за-прете сделок с крупными наркоторговцами» (Blocking Assets and Prohibiting Transactions with Significant Narcotics Trafficker) 392, во исполнение которого 05 марта 1997 г. OFAC выпустил Правила о санкциях против накоторговцев (Narcotics Trafficking Sanctions Regulations) 393;

• Закон о зарубежных наркоторговцах от 21 октября 1999 г., во ис-полнение которого 05 июля 2000 г. OFAC выпустил Правила о санкциях против зарубежных наркоторговцев (Foreign Narcotics Kingpin Sanctions Regulations) 394.

Указ 12978 был принят Президентом Б. Клинтоном на основании представленных IEEPA и NEA полномочий, объявившим введение чрез-вычайного положения ввиду необычайной и экстраординарной угро-зы национальной безопасности, внешней политике и экономике США в связи с «действиями крупных торговцев наркотиками, сконцентри-ровавшихся в Колумбии, и беспрецедентными нарушениями, кор-рупцией и вредом, который они причиняют в Соединенных Штатах

389 См.: 79 Fed. Reg. 75044 (Dec. 17, 2014).390 См.: 80 Fed. Reg. 47402 (Aug. 7, 2015).391 См.: 80 Fed. Reg. 80643 (Dec. 28, 2015).392 Exec. Order No. 12978 3 C.F.R. (1995).393 31 C.F.R. Part 536.394 31 C.F.R. Part 598.

101


и за рубежом». Указ вводил заморозку активов и запрет ведения биз-неса с лидерами печально знаменитого наркокартеля Кали. Таким образом, эта санкционная программа направлена не против какого-либо иностранного государства, а против специально определенных лиц. Изначальный перечень таких иностранных лиц был определен в приложении к указу 12978 и с возможностью в дальнейшем допол-няться Секретарем казначейства после консультаций с Генеральным прокурором и Государственным секретарем путем включения новых лиц в SDNs List с маркировкой «[SDNT]».

Закон о зарубежных наркоторговцах также ввел блокировку всего имущества и долей в имуществе на территории США или находящих-ся во владении либо под контролем каких-либо «американских лиц», в отношении лиц, определенных Президентом США, или иностранных лиц, определенных Секретарем казначейства по согласованию с Гене-ральным прокурором и Государственным секретарем путем включе-ния новых лиц в SDNs List с маркировкой «[SDNTK]». Закон о зарубеж-ных наркоторговцах не ограничивается преступными группировками, связанными с Колумбией, а позволяет использовать ограничительные меры в отношении любых иностранных физических и юридических лиц, в отношении которых выдвинуты обвинения в участии в между-народной наркоторговле.

За исключением случаев получения общих или специальных лицен-зий этой санкционной программой запрещается совершение с лица-ми, включенными в SDNs List, любых сделок «американскими лицами» или сделок внутри или как-то связанных с США, если они включают передачу, оплату, экспорт, вывоз или иным образом касаются имуще-ства или долей в имуществе таких физических или юридических лиц. По аналогии с ранее рассмотренной санкционной программой про-тив России в отношении юридических лиц, на 50 и более процентов прямо или косвенно принадлежащих лицам, включенным в SDNs List, применяются такие же ограничения.

По состоянию на начало 2016 г. перечень лиц, включенных в SDNs List на основании указа 12978, состоял из 32 физических лиц 395 и на ос-новании Закона о зарубежных наркоторговцах — из 1749 физических и юридических лиц 396. Согласно отчету OFAC только по состоянию

395 OFAC, Designations Pursuant to Executive Order 12978. Specially Designated Narcotics Traffickers [SDNT]. URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/narco_designations_eo12978.pdf (дата обращения: 27.03.2016).

396 OFAC, Designations Pursuant to the Foreign Narcotics Kingpin Designation Act. Specially Designated Narcotics Traffickers [SDNTK]. URL: https://www.treasury.gov/

102


на 2007 г. на основании указа 12978 на территории США были заморо-жены активы, принадлежащие колумбийским наркокартелям и со-трудничавшим с ними лицам, на сумму более 1 млрд долларов 397.

4.2.3. Санкционная программа против киберпреступностиРассматриваемая санкционная программа является одной из самых

новых. Основной причиной ее введения послужили случаи организо-ванных из-за рубежа кибератак, с которыми американские компании и государственные органы столкнулись в последние годы 398. Указом 13694 от 01 апреля 2015 г. президент Б. Обама ввел санкции в ответ на угрозу, связанную с «возрастающим распространением и опасно-стью преднамеренной действиям в киберпространстве, происходящих из или направленных лицами, находящимися полностью или в суще-ственной части за пределами Соединенных Штатов» 399. Для того что-бы выступить триггером для санкций, такая киберактивность должна с большой долей вероятности вести или существенно способствовать существенной угрозе национальной безопасности, внешней политике или экономическому здоровью либо финансовой стабильности США и иметь целью или результатом:

(A) причинение вреда или иным образом подвергание опасности ра-ботоспособности компьютера или сети компьютеров, которые используются одним или более лицами в секторе критической инфраструктуры;

(B) подвергание существенной опасности работы одного или более лиц в секторе критической инфраструктуры;

(C) существенные перебои в доступности компьютера или сети компьютеров; или

(D) существенное присвоение фондов или экономических ресурсов, коммерческих секретов, персональных данных или финансовой информации для получения коммерческих или конкурентных преимуществ или частной финансовой выгоды.

resource-center/sanctions/Programs/Documents/narco_designations_kingpin.pdf (дата обращения: 27.03.2016).

397 Подробнее см.: Impact Report Economic Sanctions Against Colombian Drug Cartels (Mar. 2007). URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/narco_impact_report_05042007.pdf (дата обращения: 27.03.2016).

398 См.: Press Release, Statement by the President on Executive Order «Blocking the Property of Certain Persons Engaging in Significant Malicious Cyber-Enabled Activities» (Apr. 2, 2015). URL: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/04/01/statement-president-executive-order-blocking-property-certain-persons-en (дата обращения: 27.03.2016).

399 80 Fed. Reg. 18077 (Apr. 2, 2015).

103


Перечень лиц, ответственных или как-то вовлеченных в такую киберактивность, определяется Секретарем казначейства по итогам консультаций с Генеральным прокурором и Государственным секре-тарем, наряду с лицами, которые:

(A) ответственны или вовлечены в либо получают или используют для получения коммерческих или конкурентных преимуществ или частной финансовой выгоды либо через коммерческую ор-ганизацию за пределами США коммерческие секреты, присво-енные посредством кибердействий, с пониманием того, что они были присвоены. В случае когда присвоение таких коммерче-ских секретов с большой долей вероятности будет вести к или существенно способствовать существенной угрозе националь-ной безопасности, внешней политике или экономическому здо-ровью либо финансовой стабильности США;

(B) оказали существенную помощь, спонсировали или предостав-ляли финансовую, материальную или технологическую под-держку, товары или услуги любой вышеуказанной деятельно-сти или любому лицу, чье имущество заблокировано в рамках рассматриваемой санкционной программы;

(C) находятся по владении или контролируются либо действуют от лица (прямо или косвенно), чье имущество заблокировано в рамках рассматриваемой санкционной программы;

(D) пытались заниматься такой противозаконной деятельностью.В отношении таких лиц вводится блокировка всего имущества или

долей в имуществе, находящихся на территории США или впослед-ствии ввезенных в США, либо во владении или под контролем «аме-риканских лиц». Им запрещается оказание гуманитарной помощи и въезд на территорию Соединенных Штатов.

В целях эффективного администрирования санкций, введенных указом 13694, 31 декабря 2015 г. OFAC опубликовал соответствующие Правила (Cyber-Related Sanctions Regulations) 400. Тем не менее по состо-янию на апрель 2016 г. ни одного лица, замешанного в кибератаках на объекты американской инфраструктуры или в хищении коммерче-ских секретов у американских компаний, в отношении которых вве-дены санкции, не было определено.

400 80 Fed. Reg. 81752 (Dec. 31, 2015).