Вестник Конституционного Суда №5 / 2019vestnik.ksrf.ru/magazine/2019-05.pdf · части 10 статьи 85 Федерального закона «Об

1´192´193´194´195´196´19

ВестникКонституционногоСудаРоссийскойФедерации

ВКС

1 ВКС

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1085 и пункта 1 статьи 1087 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Э.М.Воронаот 25 июня 2019 года № 25-П

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 2422

Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма от 3 июля 2019 год № 26-ПМнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А.Гаджиева

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статьи 199 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Д.Н.Алгановаот 9 июля 2019 года № 27-П

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности статей 50 и 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Ю.Ю.Кавалероваот 17 июля 2019 года № 28-П

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина О.В.Суховаот 18 июля 2019 года № 29-ПМнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря

В НОМЕРЕ

Учредитель —Конституционный СудРоссийскойФедерации

Редакционный совет:Н. С. БОНДАРЬ (председатель)А. Н. КОКОТОВВ. А. СИВИЦКИЙН. А. СЕРГЕЕВА

Главный редактор —Н. А. СергееваАдрес редакции: 190000, Санкт-Петербург,Сенатская площадь, дом 1Телефон: +7 (812) 404-32-51

Номер подготовили:И. А. БойцовМ. В. БухаркинаМ. В. ЗемцовИ. А. МихайловаЛ. А. НекрасоваН. Ю. СильваненокЕ. В. Скалон

Художник А. Б. Бобров

Зарегистрирован Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.Свидетельство о регистрацииЭл № ФС77-75438 от 1 апреля 2019 года.

5´2019

© Вестник Конституционного Суда РФ, 2019Официальное издание

3

15

31

34

43

50

58

5´2019

2 ВКС

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в связи с запросом Арбитражного суда Республики Карелия от 19 июля 2019 года № 30-П

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина М.В.Чайковскогоот 8 октября 2019 года № 31-ПМнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации К.В.Арановского

Определение Конституционного Суда Российской Федерации об отказе в принятии дополнительной жалобы граждан Зубкова Владимира Владимировича и Крупочкина Олега Владимировича на нарушение их конституционных прав положениями статей 38, 88, 113, 125 и части первой статьи 152 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а также части второй статьи 7 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»от 6 июня 2019 года № 1507-О

Определение Конституционного Суда Российской Федерации об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации Шалинского городского округа на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 2, пунктом 5 статьи 12, пунктом 10 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации и абзацем вторым части 5 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 6 июня 2019 года № 1508-О

Определение Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе гражданки Чукановой Маргариты Алексеевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 9 статьи 69, подпунктом «е» пункта 2 и пунктом 4 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частью 14 статьи 74, пунктом 6 части 4 и частью 5 статьи 88 Избирательного кодекса города Москвы от 25 июня 2019 года № 1575-О

64

72

80

82

86

91

3 ВКС

ÏÎÑÒÀÍÎÂËÅÍÈÅÏÎÑÒÀÍÎÂËÅÍÈÅÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎÃÎ ÑÓÄÀÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎÃÎ ÑÓÄÀÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïóíêòà 3 ñòàòüè 1085 è ïóíêòà 1 ñòàòüè ïóíêòà 3 ñòàòüè 1085 è ïóíêòà 1 ñòàòüè 1087 Ãðàæäàíñêîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé 1087 Ãðàæäàíñêîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñâÿçè ñ æàëîáîé Ôåäåðàöèè â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Ý.Ì.Âîðîíàãðàæäàíèíà Ý.Ì.Âîðîíà

ÈÌÅÍÅÌÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ

ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 25-Ï

25 èþíÿ25 èþíÿ2019 ãîäà,2019 ãîäà,

ãîðîä Ñàíêò-ãîðîä Ñàíêò-ÏåòåðáóðãÏåòåðáóðã

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 1085 и пункта 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Э.М.Ворона. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

у с т а н о в и л :

1. Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 3 статьи 1085 устанавливает, что объем и размер возмещения вреда, причитающегося потерпевшему в соответствии с данной статьей, могут быть увеличены законом или договором, а в пункте 1 статьи 1087 закрепляет, что в случае увечья или иного повреждения здоровья несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (малолетнего) и не имеющего заработка (дохода), лицо, ответственное за причиненный вред, обязано возместить расходы, вызванные повреждением здоровья.

1.1. Заявителю по настоящему делу гражданину Э.М.Ворону при оказании медицинской помощи в июне 1996 года (в возрасте 13 лет) по вине врачей муниципального учреждения здравоохранения «Ангарская городская детская больница № 1» был причинен вред здоровью в виде повреждения спинного мозга, что повлекло установление ему I группы инвалидности с детства бессрочно. Э.М.Ворон признан нетрудоспособным и нуждающимся в постоянном постороннем уходе.

Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 20 июня 2006 года, куда Э.М.Ворон обратился с исковыми требованиями о возмещении вреда, причиненного здоровью, и компенсации морального вреда, признано его право на возмещение утраченного заработка, а также право на возмещение дополнительно понесенных расходов на посторонний специальный медицинский уход в размере 1 920 руб. ежемесячно и на постоянный посторонний уход в размере 1 152 руб. ежемесячно. Суд, применив Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве

4 ВКС

25 èþíÿ25 èþíÿ2019 ãîäà2019 ãîäà

¹ 25-Ï

ПостановлениеКонституционного СудаРоссийской Федерации

и профессиональных заболеваний», а также Временный порядок взаимодействия субъектов и участников системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по вопросам медико-социальной экспертизы, медицинской, социальной и профессиональной реабилитации застрахованного и оплаты дополнительных расходов на ее проведение (утвержден Министерством труда и социального развития Российской Федерации 19 апреля 2000 года № 2726-ао, Министерством здравоохранения Российской Федерации 18 апреля 2000 года № 2510/4245-23, Фондом социального страхования Российской Федерации 18 апреля 2000 года № 02-08/10-943п), исчислил размер компенсации дополнительных расходов на посторонний специальный медицинский уход исходя из двух минимальных размеров оплаты труда в размере 800 руб. по состоянию на 30 ноября 2005 года с учетом районного коэффициента в 20 процентов, а размер компенсации дополнительных расходов на постоянный посторонний уход – исходя из 60 процентов от двух минимальных размеров оплаты труда в 800 руб. по состоянию на 30 ноября 2005 года с учетом районного коэффициента в 20 процентов и единовременно взыскал эти суммы за период с 7 апреля 2001 года по 30 ноября 2005 года.

В дальнейшем в пользу Э.М.Ворона был вынесен ряд судебных постановлений того же суда о взыскании утраченного заработка и компенсации дополнительно понесенных расходов на посторонний специальный медицинский уход и на постоянный посторонний уход. В возмещение вреда, причиненного здоровью, ежемесячно, начиная с 1 февраля 2009 года, взысканы дополнительные расходы на посторонний специальный медицинский уход в размере 2 717 руб. 89 коп. и на постоянный посторонний уход в размере 1 630 руб. 74 коп. бессрочно с последующей индексацией на день выплаты возмещения вреда. С 1 января 2017 года Э.М.Ворон ежемесячно в счет возмещения вреда получает суммы, взысканные по решению суда с учетом индексации, в том числе компенсацию дополнительных расходов на постоянный посторонний уход – 2 965 руб. 28 коп., на посторонний специальный медицинский уход – 4 942 руб. 15 коп., а также утраченный заработок.

9 марта 2016 года муниципальным казенным учреждением «Управление социальной защиты населения Советского района города Ростова-на-Дону» Э.М.Ворон был признан нуждающимся в социальном обслуживании и для него была разработана индивидуальная программа предоставления социальных услуг, в рамках которой было рекомендовано круглосуточное оказание социально-бытовых и социально-медицинских услуг на дому в объеме стационарной формы социального обслуживания. Однако центры социального обслуживания населения отказали заявителю в предоставлении ему таких услуг в связи с отсутствием возможности заключения договора, содержащего условие об обязательном выполнении данной программы на дому в объеме заявленных требований. Впоследствии между Э.М.Вороном и его матерью З.А.Ворон были заключены договоры о предоставлении социально-бытовых и социально-медицинских услуг на дому, на основании которых заявителем понесены расходы по найму сиделки.

В связи с этим Э.М.Ворон вновь обратился в Ангарский городской суд Иркутской области, который решением от 24 апреля 2017 года отказал ему в удовлетворении тре-бований к областному государственному автономному учреждению здравоохранения «Ангарская городская детская больница № 1» об установлении и взыскании новых размеров компенсации расходов на постоянный посторонний уход с 1 января 2016 года в сумме 45 625 руб. в месяц, с 1 мая 2016 года – 61 000 руб. в месяц, с 1 января 2017 года – 64 294 руб. в месяц с индексацией.

В обоснование своего вывода суд указал, что законом увеличение размера присужденных решением суда ежемесячных выплат компенсации расходов на дополнительный посторонний уход не предусмотрено; обстоятельств же, определенных пунктом 1 статьи 1090 ГК Российской Федерации, регламентирующей последующее изменение размера возмещения вреда, применительно к данному

5 ВКС


¹ 25-Ï


делу не возникло, поскольку истец ссылается на те же обстоятельства, которые имели место при рассмотрении его прежних исковых требований и заявления об индексации присужденных сумм; при этом после вступления решения в законную силу суд не вправе принимать от сторон и других участвующих в деле лиц заявления о рассмотрении исковых требований, вытекающих из тех же оснований.

Оставляя без изменения данное решение, судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда в определении от 22 августа 2017 года указала, что в случае удовлетворения заявленных требований суд фактически изменил бы решение Ангарского городского суда Иркутской области от 20 июня 2006 года, которым определено право Э.М.Ворона на компенсацию дополнительных расходов на посторонний специальный медицинский уход и на постоянный посторонний уход и данные расходы взысканы с последующей индексацией, поскольку услуги сиделки и являются посторонним уходом.

В передаче кассационных жалоб Э.М.Ворона на указанные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании судов кассационной инстанции отказано.

1.2. Как полагает заявитель, пункт 3 статьи 1085 и пункт 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации не соответствуют статьям 2, 7, 17, 18, 20, 39, 41, 45, 46 и 53 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они не допускают возможности увеличения объема и размера возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья, в случае, когда потерпевший – в пользу которого решением суда взысканы расходы на посторонний специальный медицинский уход и на посторонний постоянный уход бессрочно – понес на основании гражданско-правового договора о предоставлении социально-бытовых и социально-медицинских услуг на дому дополнительные расходы по найму сиделки.

Таким образом, с учетом предписаний статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» пункт 3 статьи 1085 и пункт 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на основании этих положений в системе действующего законодательного регулирования и по смыслу, придаваемому им судебным толкованием, разрешается вопрос о возможности в порядке возмещения вреда, причиненного здоровью несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (малолетнего), признанного инвалидом и нуждающегося по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе, взыскания расходов на услуги сиделки, в случае если имеется судебное решение о взыскании в его пользу бессрочно расходов на постоянный посторонний уход.

2. Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства (статья 2); в России как правовом и социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантируются право на жизнь (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1; статья 20, часть 1), право на охрану здоровья (статья 41, часть 1), государственная, в том числе судебная, защита (статья 45, часть 1; статья 46, часть 1); государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (статья 52).

По смыслу правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений (постановления от 9 февраля 2012 года № 2-П и от 5 июня 2012 года № 13-П; определения от 6 июня 2002 года № 115-О, от 12 мая 2006 года № 155-О и от 22 марта 2012 года № 617-О-О), конституционным признанием ответственности государства за сохранение и укрепление здоровья своих граждан, подкрепленной его обязанностью обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина от чьих бы то ни было посягательств, предопределяется содержание правового регулирования отношений, связанных с возмещением вреда, причиненного здоровью гражданина противоправными действиями других лиц. Выбор конкретных

6 ВКС


¹ 25-Ï


правовых средств, позволяющих в этой сфере правового регулирования достичь определенных Конституцией Российской Федерации целей, относится к компетенции федерального законодателя, который, обладая достаточно широкой свободой усмотрения, вместе с тем должен стремиться к тому, чтобы вводимые им правовые механизмы обеспечивали, насколько это возможно, гражданам, здоровью которых был причинен вред, максимально эффективные гарантии защиты нарушенных прав.

3. Реализуя полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункты «в», «о»; статья 76, часть 1), федеральный законодатель установил, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере (пункт 1 статьи 15 ГК Российской Федерации), тем самым закрепив принцип полного возмещения убытков. Этот принцип получил свое развитие в главе 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК Российской Федерации, где в пункте 1 статьи 1064 установлено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

3.1. В порядке детализации принципа полного, по общему правилу, возмещения причиненного вреда пункт 1 статьи 1085 ГК Российской Федерации закрепляет объем такого возмещения: при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в соответствующих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. Это коррелирует и с понятием убытков, закрепленным абзацем первым пункта 2 статьи 15 ГК Российской Федерации, относящим к таковым, в частности, расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб).

Правило о полном возмещении вреда здоровью лицом, причинившим вред, – как проявление принципа полного восстановления нарушенного права – не исключает обязанности государства, реализующего свою социальную функцию, обеспечить в предусмотренных законом случаях предоставление необходимого социального обслуживания нуждающимся лицам бесплатно.

С учетом этого Верховный Суд Российской Федерации обратил внимание судов на то, что расходы на лечение и иные дополнительные расходы подлежат возмещению причинителем вреда, если будет установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. Однако, если потерпевший, нуждающийся в указанных видах помощи и имеющий право на их бесплатное получение, фактически был лишен возможности получить такую помощь качественно и своевременно, суд вправе удовлетворить исковые требования потерпевшего о взыскании с ответчика фактически понесенных им расходов (пункт 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 года № 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина»).

Соответственно, Верховный Суд Российской Федерации ориентирует суды на необходимость установления всех фактических обстоятельств, связанных с решением вопроса о возмещении расходов на лечение и иных дополнительных расходов потерпевшего, в том числе и на обязательность установления наличия права потерпевшего на получение тех видов и того объема помощи, в которых потерпевший нуждается, за счет государства, что коррелирует с социальными обязанностями государства, вытекающими из положений статьи 7 Конституции Российской Федерации.

7 ВКС


¹ 25-Ï


3.2. Определяя объем и характер возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья, содержащаяся в пункте 1 статьи 1085 ГК Российской Федерации норма сама по себе направлена на защиту интересов гражданина, здоровью которого был причинен вред, путем возмещения ему как утраченного заработка (дохода), так и дополнительно понесенных расходов, вызванных повреждением здоровья (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2007 года № 91-О-О). При этом пунктом 3 статьи 1085 ГК Российской Федерации допускается возможность на основании закона или договора увеличить объем и размер возмещения вреда, причитающегося потерпевшему в соответствии с данной статьей, что направлено на повышение уровня защиты права граждан на возмещение вреда, причиненного здоровью, и не может расцениваться как не соответствующее конституционным установлениям и нарушающее права и свободы граждан.

Пункт 1 статьи 1085 ГК Российской Федерации ни сам по себе, ни в системной связи с иными положениями гражданского законодательства не содержит каких-либо исключений из общего правила о полноте возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья. Соответственно, определение объема возмещения вреда в таком случае – в силу компенсационной природы ответственности за причинение вреда, обусловленной относящимся к основным началам гражданского законодательства принципом обеспечения восстановления нарушенных прав (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации), а также требованием возмещения вреда в полном, по общему правилу, объеме, – предполагает восполнение всех необходимых и обоснованных расходов, которые потерпевший произвел (должен произвести) в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, направленных на восстановление, насколько это возможно, нарушенных функций органов и систем организма, а при невозможности их восстановления – на компенсацию (устранение) обстоятельств, которые ухудшают условия жизнедеятельности. Любые же ограничивающие права потерпевшего исключения из этого правила должны иметь специальное закрепление в законе, быть юридически обоснованными и социально оправданными.

4. Провозглашая право каждого на охрану здоровья, Конституция Российской Федерации исходит из того, что здоровье человека является высшим благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а следовательно, его сохранение и укрепление играют основополагающую роль в жизни общества и государства.

Принятый в этих целях Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определяет здоровье как состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма (пункт 1 статьи 2).

К охране здоровья граждан данный Федеральный закон относит систему мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (пункт 2 статьи 2).

При этом право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощи (часть 2 статьи 18 данного Федерального закона).

8 ВКС


¹ 25-Ï


Устанавливая доступность и качество медицинской помощи как один из основных принципов охраны здоровья (пункт 6 статьи 4 и статья 10), Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» одновременно закрепляет также принцип ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья (пункт 5 статьи 4), который получил конкретизацию в иных положениях данного Федерального закона.

Так, согласно Федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» пациент имеет право на возмещение вреда, причиненного здоровью при оказании ему медицинской помощи; медицинские организации, медицинские работники и фармацевтические работники несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение прав в сфере охраны здоровья, причинение вреда жизни и (или) здоровью при оказании гражданам медицинской помощи; вред, причиненный жизни и (или) здоровью граждан при оказании им медицинской помощи, возмещается медицинскими организациями в объеме и порядке, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 9 части 5 статьи 19, части 2 и 3 статьи 98).

Таким образом, закрепив право каждого на медицинскую помощь (часть 1 статьи 19) и обеспечив это право требованием о соответствующем качестве медицинской помощи – как совокупности характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при оказании медицинской помощи, степень достижения запланированного результата (пункт 21 статьи 2), данный Федеральный закон наделил пациента и правом на возмещение вреда, причиненного здоровью при оказании ему медицинской помощи.

Отсутствие специального регулирования на этот счет и отсылка к действующему законодательству указывают на применимость к таким правоотношениям – отношениям, основанным на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, – положений Гражданского кодекса Российской Федерации как общих, применяемых к такого рода случаям, правил, что, в свою очередь, свидетельствует о необходимости полного возмещения вреда, причиненного здоровью при оказании медицинской помощи.

Данный вывод распространяется и на случаи причинения при оказании медицинской помощи вреда в виде повреждения здоровья несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (малолетнего), у которого вследствие этого произошла полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности и который признан инвалидом I группы с детства, нуждающимся в постоянном постороннем уходе.

4.1. Порядок определения размера возмещения вреда при повреждении здоровья лица, не достигшего совершеннолетия, закреплен в статье 1087 ГК Российской Федерации, пункт 1 которой предусматривает, что в случае увечья или иного повреждения здоровья несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (малолетнего) и не имеющего заработка (дохода), лицо, ответственное за причиненный вред, обязано возместить расходы, вызванные повреждением здоровья.

Это положение, находясь в общей системе конституционно-правового и гражданско-правового регулирования, не может рассматриваться как исключающее действие общих правил и принципов деликтных обязательств и применяться вопреки их целевой направленности. Сферой его действия является лишь определение размера возмещения причиненного здоровью вреда в отношении несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (малолетнего), который не имеет заработка (дохода), а потому – в отличие от иных категорий граждан, имеющих право претендовать также на возмещение вреда, связанное с утратой заработка (дохода), утратой или уменьшением

9 ВКС


¹ 25-Ï


трудоспособности, – взысканию в его пользу подлежат расходы, обусловленные повреждением здоровья.

Действующее правовое регулирование применительно к возмещению вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья такого несовершеннолетнего, каких-либо исключений из принципа полного возмещения вреда не содержит, и, соответственно, возмещению в таких случаях – в силу общего правила – подлежат все расходы, которые потерпевший произвел (должен произвести) в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, в том числе связанные – вследствие полной или частичной утраты способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности –с привлечением третьих лиц для постороннего ухода за ним. Данные расходы в соответствии с принципами равенства и справедливости (статья 17, часть 3; статья 19 Конституции Российской Федерации) подлежат возмещению потерпевшему, только если они необходимы для восстановления его здоровья, а если такое восстановление невозможно – для устранения обстоятельств, которые ухудшают условия жизнедеятельности потерпевшего, и являются обоснованными.

Такое правовое регулирование основано на предписаниях Конституции Российской Федерации, в частности ее статьи 52, и направлено на защиту прав и законных интересов лиц, не достигших совершеннолетия, которым противоправными действиями иных лиц были причинены увечья или иное повреждение здоровья.

4.2. Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, каковым является Российская Федерация (статья 7, часть 1), гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Не определяя конкретных способов и объемов такого обеспечения, предоставляемого тем или иным категориям граждан, Конституция Российской Федерации относит соответствующее регулирование к полномочиям законодателя.

Реализуя полномочия в сфере социальной защиты инвалидов, федеральный законодатель установил в Федеральном законе от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» систему гарантированных государством мер социальной поддержки, которая в числе прочих включает в себя социально-бытовое обслуживание инвалидов, предполагающее предоставление инвалидам, нуждающимся в постороннем уходе и помощи, медицинских и бытовых услуг на дому либо в стационарных организациях (статья 28).

Правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания граждан, а также права и обязанности получателей и поставщиков социальных услуг установлены Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Данным Федеральным законом предусмотрена возможность получения – на основании обращения о предоставлении социального обслуживания – гражданином, признанным нуждающимся в социальном обслуживании, социальной услуги или социальных услуг, под которыми понимаются действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности, а также предусмотрен порядок такого предоставления.

Так, гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности, в частности полная или частичная утрата способности либо

10 ВКС


¹ 25-Ï


возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности. Уполномоченный орган субъекта Российской Федерации или уполномоченная организация принимают решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании либо об отказе в социальном обслуживании. При этом гражданину или получателю социальных услуг может быть отказано, в том числе временно, в предоставлении социальных услуг в стационарной форме в связи с наличием медицинских противопоказаний, перечень которых утвержден приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 апреля 2015 года № 216н; такой отказ возможен только при наличии соответствующего заключения уполномоченной медицинской организации. Решение об отказе в социальном обслуживании может быть обжаловано в судебном порядке (пункт 1 части 1, части 2 и 3 статьи 15, часть 3 статьи 18 названного Федерального закона).

Определяя порядок осуществления социального обслуживания граждан, Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» устанавливает, что социальные услуги предоставляются гражданину на основании договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между поставщиком социальных услуг и гражданином или его законным представителем. Существенными условиями такого договора являются положения, определенные индивидуальной программой, а также стоимость социальных услуг в случае, если они предоставляются за плату или частичную плату (части 1 и 2 статьи 17).

Вместе с тем данный Федеральный закон предусматривает бесплатное предоставление социальных услуг следующим категориям граждан: несовершеннолетним детям и лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов, – в отношении всех форм социального обслуживания; получателям социальных услуг, если на дату обращения их среднедушевой доход, рассчитанный в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, ниже предельной величины или равен предельной величине среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, установленной законом субъекта Российской Федерации, размер которой не может быть ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации для основных социально-демографических групп населения, – в отношении социальных услуг в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме социального обслуживания (части 1, 2 и 5 статьи 31). Кроме того, данный Федеральный закон закрепляет, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены иные категории граждан, которым социальные услуги предоставляются бесплатно (часть 3 статьи 31).

Таким образом, социальное обслуживание граждан (включая инвалидов), осуществляемое за плату, частичную плату или бесплатно, является формой оказания государством помощи тем из них, которые нуждаются в ней в целях улучшения условий их жизнедеятельности и (или) расширения их возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Непредоставление такой помощи в соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» в случаях, когда гражданин не имеет права на ее бесплатное или иное льготное получение либо когда, имея данное право, он фактически был лишен возможности получить такую помощь качественно и своевременно (пункт 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 года № 1), вынуждает этих граждан прибегнуть к иным формам и способам реализации своих прав, в том числе в рамках отношений, регулируемых гражданским законодательством (статья 2 ГК Российской Федерации) и предполагающих возникновение гражданских прав и обязанностей на основе договоров и иных сделок, предусмотренных законом (подпункт 1 пункта 1 статьи 8 ГК Российской Федерации). В данном случае речь идет, в частности, о

11 ВКС


¹ 25-Ï


заключении гражданином договора об оказании услуг, связанных с постоянным посторонним уходом (видом которого является оказание услуги сиделки), с иными гражданами, включая близких родственников.

Необходимые расходы, которые гражданин произвел (должен будет произвести) на основании этих договоров, в силу общих норм Гражданского кодекса Российской Федерации об обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда, не могут не включаться в понятие вреда и по смыслу пункта 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации должны быть взысканы потерпевшим с причинителя вреда. Этой позиции придерживается и Пленум Верховного Суда Российской Федерации, разъяснивший в пункте 31 постановления от 26 января 2010 года № 1, что с причинителя вреда подлежат взысканию расходы, понесенные в связи с повреждением здоровья (расходы по уходу за потерпевшим, на его дополнительное питание, протезирование, санаторно-курортное лечение и другие фактически понесенные в связи с увечьем расходы, в которых нуждался потерпевший). Необходимость таких расходов, а также их обоснованность относятся к фактическим обстоятельствам, установление которых входит в компетенцию суда общей юрисдикции.

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, относя обязательность судебного постановления к общим положениям, закрепляющим правовые основы судопроизводственной деятельности (часть первая статьи 13), вместе с тем в части третьей статьи 209 устанавливает правило, согласно которому в случае, если после вступления в законную силу решения суда, на основании которого с ответчика взыскиваются периодические платежи, изменяются обстоятельства, влияющие на определение размера платежей или их продолжительность, каждая сторона путем предъявления нового иска вправе требовать изменения размера и сроков платежей.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, данное законоположение закрепляет возможность изменить – путем предъявления нового иска – размер и сроки периодических платежей, установленных вступившим в законную силу решением суда, но только в случае, если изменились установленные таким решением суда обстоятельства, влияющие на определение размера платежей или их продолжительность, и тем самым эта норма направлена на реализацию закрепленного в статье 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту (определения от 25 сентября 2014 года № 2148-О и от 25 октября 2016 года № 2286-О).

Часть третья статьи 209 ГПК Российской Федерации истолковывается в правоприменительной практике как устанавливающая правило исключительности, предусматривающее недопустимость возбуждения разбирательства и разрешения судом дела по вторично заявленному иску, тождественному первоначальному, спор по которому разрешен вступившим в законную силу решением суда, кроме как в связи с изменением обстоятельств, влияющих на определение размера платежей или их продолжительность.

К этим обстоятельствам, как следует из материалов, представленных заявителем по настоящему делу, суды относят только обстоятельства, перечисленные в статье 1090 «Последующее изменение размера возмещения вреда» ГК Российской Федерации, т.е. те, которые связаны с изменением имущественного положения причинителя вреда и степени утраты трудоспособности потерпевшего. На соответствующий подход ориентирует судебную практику и Верховный Суд Российской Федерации, который при разъяснении вопроса о возможности потерпевшего обратиться с требованием об изменении размера возмещения вреда к основаниям такого изменения отнес, сославшись на статью 1090 ГК Российской Федерации, изменение степени утраты трудоспособности потерпевшего и изменение имущественного положения потерпевшего и (или) причинителя вреда (пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 года № 1).

5.1. Правоотношения по возмещению вреда, причиненного здоровью, являются по своему характеру длящимися. Соответственно, потребность лица, признанного

12 ВКС


¹ 25-Ï


инвалидом I группы с детства, у которого вследствие повреждения здоровья наступила полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности, в постороннем уходе – как в его количественной, так и качественной составляющей – может меняться с течением времени в зависимости от степени повреждения здоровья, нуждаемости потерпевшего в таком уходе, иных обстоятельств или изменения этих обстоятельств.

К таким обстоятельствам относятся, в частности, увеличение объема осуществляемых мероприятий по постороннему уходу в связи с достижением несовершеннолетним потерпевшим совершеннолетнего возраста; принятие уполномоченной организацией решения о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании с разработкой – исходя из потребности гражданина в социальных услугах – индивидуальной программы такого обслуживания и отказ в предоставлении социальных услуг в рамках такого обслуживания в случае, когда гражданин не имеет права на их бесплатное или иное льготное получение либо при наличии такого права фактически лишен возможности получить такую помощь качественно и своевременно; заключение возмездного гражданско-правового договора на оказание необходимых ему услуг по постороннему уходу и т.д.

В подобных ситуациях в случаях увеличения расходов на посторонний уход потерпевший вправе рассчитывать на справедливое изменение размера причитающегося ему возмещения. Поэтому решение вопроса о возмещении потерпевшему расходов на посторонний уход должно осуществляться в том числе с учетом такого характера этих отношений, когда в его пользу ранее было вынесено судебное решение о взыскании в возмещение вреда, причиненного здоровью, расходов на посторонний уход. В противном случае было бы поставлено под сомнение само конституционное предписание об обеспечении государством потерпевшему доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба.

5.2. В контексте конституционно-правового предназначения пункта 3 статьи 1085 и пункта 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации статья 1090 этого же Кодекса, регламентирующая отдельные – специальные – случаи последующего изменения размера возмещения вреда, не может рассматриваться в качестве нормативно установленного исключения из общего правила об определении размера возмещения вреда в рамках деликтных обязательств в полном объеме и, таким образом, не препятствует взысканию потерпевшим необходимых расходов на услуги сиделки как способу постороннего ухода в случае, если ранее в его пользу вынесено судебное решение о взыскании бессрочно расходов на постоянный посторонний уход, в котором вопрос об оплате услуг сиделки не исследовался.

Соответственно, если с момента вынесения в пользу потерпевшего судебного решения о взыскании в возмещение вреда, причиненного здоровью, расходов на посторонний уход обстоятельства изменились – в рамках длящихся отношений по возмещению вреда, – эти, а также иные заслуживающие внимания факты, позволяющие достоверно установить необходимость таких расходов, их разумность и обоснованность, при рассмотрении вновь предъявленного требования о взыскании расходов на посторонний уход подлежат учету в полной мере.

Суд при рассмотрении в конкретном деле вопроса о взыскании в возмещение вреда, причиненного здоровью, расходов на посторонний уход, которые потерпевший произвел (должен будет произвести) на основании заключенного с частным лицом договора об оказании услуг, связанных с посторонним уходом (услуг сиделки), и размер которых увеличился по сравнению с ранее взысканными решением суда в его пользу расходами на постоянный посторонний уход, обязан, не ограничиваясь установлением одних лишь формальных условий применения нормы, исследовать по существу фактические обстоятельства данного дела (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года № 7-П, от 13 июня 1996 года № 14-П, от 28

13 ВКС


¹ 25-Ï


октября 1999 года № 14-П, от 22 ноября 2000 года № 14-П, от 14 июля 2003 года № 12-П, от 12 июля 2007 года № 10-П и др.), учитывая – исходя из необходимости обеспечения баланса интересов потерпевшего и причинителя вреда – реальную нуждаемость потерпевшего (в зависимости от причиненного вреда здоровью) в услугах сиделки и возможность качественного и своевременного предоставления ему в конкретном населенном пункте подобного рода социальных услуг в рамках законодательства о социальном обеспечении граждан, включая наличие у него права на их получение бесплатно или за частичную плату.

Следовательно, возможность предоставления потерпевшему социальных услуг, наличие права потерпевшего на их предоставление бесплатно или за частичную плату также относятся к обстоятельствам, которые подлежат оценке судом, рассматривающим вновь возникший спор, связанный со взысканием расходов на посторонний уход (услуги сиделки). Это предполагает и квалификацию судом как разумных и добросовестных (пункт 5 статьи 10 ГК Российской Федерации) действий потерпевшего по заключению гражданско-правового договора об оказании услуг, связанных с посторонним уходом (услуг сиделки), который с целью минимизировать расходы до заключения такого договора обращался в уполномоченные организации с заявлением о предоставлении социального обслуживания и получил отказ в оказании социальных услуг в форме социального обслуживания на дому бесплатно или за частичную плату либо был фактически лишен возможности получить такую помощь качественно и своевременно.

При этом в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), принципов справедливости и пропорциональности (соразмерности), недопустимости при осуществлении прав и свобод человека и гражданина нарушений прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3) суды общей юрисдикции при рассмотрении требований подобного рода должны учитывать в рамках дискреционных полномочий все фактические обстоятельства, связанные с возмещением расходов, которые потерпевший произвел или должен будет произвести в связи с причинением вреда здоровью.

6. Таким образом, пункт 3 статьи 1085 и пункт 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают, что наличие судебного решения о взыскании в пользу несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (малолетнего), признанного инвалидом и нуждающимся по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе, бессрочно расходов на постоянный посторонний уход не исключает возможности в порядке возмещения причиненного ему вреда взыскать в последующем необходимые расходы, в том числе на услуги сиделки, или увеличить размер взыскания таких расходов, если судом установлено изменение обстоятельств, влияющих на определение размера возмещения, и гражданин не имеет права на получение соответствующей помощи и ухода бесплатно или за частичную плату либо при наличии такого права он был фактически лишен возможности получить такую помощь качественно и своевременно.

Иное означало бы несоразмерное и не имеющее правовых оснований ограничение права потерпевшего на возмещение вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, в полном объеме и не обеспечивало бы ему – в условиях, когда невозможно восстановление нарушенных функций органов и систем организма вследствие характера и степени повреждения, – улучшение условий его жизнедеятельности, а следовательно, вело бы к нарушению гарантированных статьями 17 (часть 3), 19 (часть 1), 46 (часть 1), 52 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации прав потерпевшего, здоровью которого противоправными действиями иных лиц был причинен вред.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

14 ВКС


¹ 25-Ï


п о с т а н о в и л :

1. Признать пункт 3 статьи 1085 и пункт 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают, что наличие судебного решения о взыскании в пользу несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (малолетнего), признанного инвалидом и нуждающимся по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе, бессрочно расходов на постоянный посторонний уход не исключает возможности в порядке возмещения причиненного ему вреда взыскать в последующем необходимые расходы, в том числе на услуги сиделки, или увеличить размер взыскания таких расходов, если судом установлено изменение обстоятельств, влияющих на определение размера возмещения, и гражданин не имеет права на получение соответствующей помощи и ухода бесплатно или за частичную плату либо при наличии такого права он был фактически лишен возможности получить такую помощь качественно и своевременно.

2. Конституционно-правовой смысл пункта 3 статьи 1085 и пункта 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданина Ворона Эдуарда Мироновича на основании пункта 3 статьи 1085 и пункта 1 статьи 1087 ГК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

15 ВКС


ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ñòàòåé 15, 16 è 1069 Ãðàæäàíñêîãî ñòàòåé 15, 16 è 1069 Ãðàæäàíñêîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïóíêòà êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïóíêòà 4 ñòàòüè 2424 ñòàòüè 24222 Áþäæåòíîãî êîäåêñà Áþäæåòíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ÷àñòè 10 Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ÷àñòè 10 ñòàòüè 85 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ñòàòüè 85 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ñâÿçè ñ æàëîáîé Ôåäåðàöèè» â ñâÿçè ñ æàëîáîé àäìèíèñòðàöèè ãîðîäñêîãî îêðóãà àäìèíèñòðàöèè ãîðîäñêîãî îêðóãà Âåðõíÿÿ ÏûøìàÂåðõíÿÿ Ïûøìà


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 26-Ï

3 èþëÿ 3 èþëÿ 2019 ãîäà,2019 ãîäà,




рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации, пункта 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба администрации городского округа Верхняя Пышма. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации


1. Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 15 предусматривает возможность требовать полного возмещения убытков, причиненных лицу, чье право нарушено, в статье 16 возлагает на Российскую Федерацию, соответствующий ее субъект или муниципальное образование обязанность возместить убытки, причиненные гражданину либо юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания противоречащего закону или иному правовому акту акта такого органа, а в статье 1069 устанавливает ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами. В свою очередь, Бюджетный кодекс Российской Федерации в пункте 4 статьи 2422 закрепляет порядок исполнения судебных актов по искам к муниципальным

16 ВКС

3 èþëÿ 3 èþëÿ 2019 ãîäà2019 ãîäà

¹ 26-Ï


образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину либо юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц.

Согласно части 10 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований с даты, начиная с которой они приступают к исполнению полномочий в соответствии с частью 5 его статьи 84, являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях этих муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, а имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом.

1.1. Конституционность названных норм оспаривает администрация городского округа Верхняя Пышма.

Как следует из представленных материалов, гражданин С.Г.Рязанов обратился в Кировский районный суд города Екатеринбурга с иском к ПАО «Газпром», ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» и городскому округу Верхняя Пышма в лице администрации этого муниципального образования о взыскании убытков, связанных с необходимостью сноса самовольных построек, возведенных им в 1984 году на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта – магистрального газопровода. Решением названного суда от 29 августа 2017 года, с которым согласились суды вышестоящих инстанций, в пользу истца с администрации городского округа Верхняя Пышма взыскано 3 615 749 руб. 95 коп.

Суды исходили из того, что местные органы власти должны были своевременно довести до сведения граждан информацию о наличии ограничений в использовании земельных участков, находящихся в охранной зоне. С.Г.Рязанов не был должным образом информирован о таких ограничениях, хотя государственная приемка газопровода произведена в 1972 году, за несколько лет до предоставления (1978 год) ему участка для ведения садоводства. На основании этого суды посчитали, что именно администрация городского округа Верхняя Пышма, как правопреемник Верхнепышминского городского Совета народных депутатов, несет ответственность за причинение убытков, обусловленных сносом строений, возведенных С.Г.Рязановым в охранной зоне, добросовестность, разумность и осмотрительность действий которого не отрицалась судами, исходившими из того, что строительство не требовало предварительного согласования и гражданин не был заранее предупрежден органами публичной власти о невозможности возведения построек, а следовательно, не знал и не должен был знать о невозможности возведения жилого дома в непосредственной близости от газопровода на предоставленном ему участке; право собственности на возведенный жилой дом было зарегистрировано в установленном законом порядке, а претензии к гражданину со стороны организации, эксплуатирующей газопровод, были предъявлены значительно позже возведения данного дома.

По мнению заявителя, считающего правопреемником местных Советов народных депутатов РСФСР исключительно органы государственной, но не муниципальной власти, оспариваемые законоположения – в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они служат нормативным основанием для возложения на орган местного самоуправления обязательств по возмещению гражданам убытков, причиненных решениями (действиями) местных органов государственной власти РСФСР, – ставят под сомнение должное финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления соразмерно его полномочиям, порождают угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного

17 ВКС


¹ 26-Ï


самоуправления их обязанностей, включая создание условий для реализации прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления и право граждан на его осуществление, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 130 (часть 1), 132 и 133.

1.2. Оспаривая конституционность пункта 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей в том числе особенности исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям, заявитель ссылается на то, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов при указанных им обстоятельствах ведет к дефициту бюджета и не позволяет в полной мере удовлетворить законные интересы других граждан, которые требуют привлечения таких средств.

Между тем в адресованных Конституционному Суду Российской Федерации жалобах неоднократно утверждалось, что порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который в своей основе установлен главой 241 данного Кодекса, не обеспечивает эффективного исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям, поскольку наделяет их необоснованными привилегиями в этом вопросе.

Вынося решения по этим жалобам, Конституционный Суд Российской Федерации опирался на следующие правовые позиции. Вынесение судебного акта может порождать коллизию между такими конституционными ценностями, как своевременность и полнота его исполнения, с одной стороны, и стабильность финансовых основ реализации публичной властью возложенных на нее функций, включая безусловное гарантирование конституционно-правового статуса личности, – с другой. Эта коллизия, принимая во внимание недопустимость умаления ни одной из названных ценностей, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина, а значит, и права на судебную защиту не должно нарушать права и свободы других лиц. В связи с этим в процессе исполнения судебного акта во всяком случае должна сохраняться возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, с тем чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного акта) и не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. В то же время при выборе того или иного механизма исполнительного производства законодатель не может действовать произвольно, а должен стремиться к непротиворечивому регулированию отношений в этой сфере, созданию для них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполнимости судебного акта (Постановление от 14 июля 2005 года № 8-П).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, положения статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации направлены на гарантирование полного исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов и в этих целях во взаимосвязи с иными нормами данного Кодекса ориентируют органы местного самоуправления на включение в состав расходов местного бюджета на соответствующий год бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям. Кроме того, для случаев превышения сумм взыскания по судебному акту объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете, они предусматривают механизм оперативной корректировки исполнения местного бюджета, который предполагает внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о местном бюджете в соответствии с решением руководителя финансового органа муниципального образования. При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований на соответствующие цели глава муниципального образования и его представительный

18 ВКС


¹ 26-Ï


орган обязаны обеспечить исполнение судебного акта в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом (Определение от 1 октября 2009 года № 1312-О-О).

С учетом изложенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою силу, пункт 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как позволяющий принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, с тем чтобы реализация гражданами и юридическими лицами права на судебную защиту не остановила деятельность органов местного самоуправления, в том числе по обеспечению конституционных прав и свобод, не может расцениваться – принимая во внимания необходимость обеспечения исполнения судебного решения как неотъемлемого элемента содержания права на судебную защиту – в качестве нарушающего права муниципальных образований. Следовательно, производство по настоящему делу в части проверки конституционности названной нормы подлежит прекращению на основании статьи 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Таким образом, принимая во внимание требования статей 74, 96 и 97 данного Федерального конституционного закона, статьи 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации и часть 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются предметом рассмотрения по настоящему делу в той мере, в какой на основании этих норм в их системном единстве решается вопрос о возложении на муниципальное образование обязанности возместить гражданину за счет местного бюджета ущерб, причиненный в связи со сносом по решению суда принадлежащих ему построек, возведенных на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта.

2. Конституция Российской Федерации, исходя из понимания местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России, признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и предусматривает, что его органы не входят в систему органов государственной власти (статья 12). Местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения, его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статьи 130 и 132 Конституции Российской Федерации).

С точки зрения своего конституционно-правового статуса местное самоуправление является обязательной на всей территории России формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными и региональными органами государственной власти участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического, правового и социального государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 года № 13-П).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 53 о праве на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, каждый имеет право и на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) муниципальных органов и их должностных лиц. То обстоятельство, что это объективно ведет к уменьшению финансовых ресурсов, предназначенных для решения вопросов местного значения, не может рассматриваться как основание для отказа в защите данного права.

19 ВКС


¹ 26-Ï


По своей юридической природе обязательства, возникающие в рамках гражданско-правового института возмещения вреда, в частности причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается причинитель вреда. Применение норм о возмещении такого вреда предполагает наличие как общих условий деликтной, т.е. внедоговорной, ответственности (наличие вреда, противоправность действий его причинителя, причинная связь между вредом и противоправными действиями, вина причинителя), так и специальных ее условий, связанных с особенностями субъекта ответственности, характером содеянного и т.д.

Сами по себе положения статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации, регламентируя вопросы возмещения вреда, причиненного в том числе органами публичной власти, направлены, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, на защиту прав потерпевших в деликтных обязательствах, обеспечение закрепленного в статье 35 Конституции Российской Федерации принципа охраны права частной собственности законом, реализацию требований ее статей 52 и 53 (определения от 4 июня 2009 года № 1005-О-О, от 19 июня 2012 года № 1177-О и № 1193-О, от 19 ноября 2015 года № 2699-О, от 28 января 2016 года № 157-О, от 16 января 2018 года № 7-О и др.). От исследования же фактических обстоятельств, подтверждающих или опровергающих обоснованность притязаний граждан на взыскание в их пользу понесенных ими убытков, Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается в силу статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», притом что возложение на органы публичной власти обязанности возмещения ущерба, причиненного гражданину сносом принадлежащих ему построек, должно быть обусловлено в том числе тем, что судом не отрицается добросовестность гражданина, его должные разумность и осмотрительность при их возведении.

3. По смыслу статьи 12 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 130–132, законодатель, регулируя вопросы правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления, обязан обеспечить сохранение непрерывности осуществления властных функций.

Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят на смену одноименному Федеральному закону от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, утратившему силу, и внес существенные изменения в правовое регулирование в этой сфере, включая территориальную организацию и систему органов местного самоуправления, что и обусловило появление в нем главы 12 «Переходные положения», определяющей, в частности, особенности осуществления местного самоуправления в переходный период и конкретизирующей формы реализации его норм (статьи 84 и 85).

Положения части 10 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, рассматриваемые в системной связи с пунктом 1 части 1 той же статьи и частью 4 статьи 84 данного Федерального закона, а также частью 5 его статьи 34 об органах местного самоуправления, призваны регулировать отношения, возникающие между органами вновь образованных муниципальных образований, которые наделены соответствующим статусом и границы которых установлены после принятия данного Федерального закона, и их непосредственными правопредшественниками – органами муниципальных образований, существовавших на момент его принятия. Однако на территориях вновь образованных муниципальных образований публично-правовые полномочия по решению вопросов местного значения осуществляли не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и – ранее – иные органы и должностные лица, включая Советы народных депутатов. Применяя институт правопреемства к отношениям, связанным с возмещением в настоящее время ущерба,

20 ВКС


¹ 26-Ï


возникшего как результат отдаленных во времени действий (бездействия) местных органов власти, следует учитывать имевшие место на рубеже веков масштабные конституционные преобразования, а равно принципиальные различия в организации публичной власти советского периода и современной публичной власти, состоящей из двух уровней – государственного и муниципального.

Так, согласно Конституции СССР 1977 года местные Советы народных депутатов являлись частью единой системы органов государственной власти и, в том числе совместно с подотчетными им исполнительными комитетами, решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, имели право в пределах предоставленных полномочий принимать решения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами (статьи 89, 91, 146–150). Аналогичным образом правовой статус местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов был закреплен и Конституцией РСФСР 1978 года (статьи 85, 87, 137–144).

С принятием Закона РСФСР от 24 мая 1991 года № 1329-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» и Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» местные Советы народных депутатов были отнесены к органам местного самоуправления и исключены из системы органов государственной власти. При этом права и обязанности местных Советов народных депутатов как государственных органов в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах переходили к местным Советам народных депутатов как органам местного самоуправления (с изменениями, предусмотренными новыми законодательными актами). Указами Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалось, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация.

Тем не менее перемены, произошедшие в организации местной власти, изменение правовой природы и полномочий органов, осуществляющих публичную власть на местах, сами по себе не предполагают лишения гражданина права на возмещение вреда, который в качестве последствия незаконных действий (бездействия) уже не существующих органов власти возник для него в настоящее время. Иное противоречило бы вытекающим из статей 2, 17, 18, 45, 52, 53 и 55 Конституции Российской Федерации гарантиям государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, запрету произвольного их ограничения, требованиям справедливости юридической ответственности и ее соразмерности конституционно значимым целям. С учетом названных конституционных предписаний правопреемство в широком своем значении должно пониматься в части ответственности муниципальных образований за действия (бездействие), совершенные их предшественниками – носителями публичной власти на соответствующей территории.

Решение вопроса правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления в вопросах ответственности за решения, принятые до разграничения публичной власти на государственную и местную, в правовом регулировании и практике его применения в любом случае должно основываться на вытекающих из статей 17, 19 и 55 Конституции Российской Федерации принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности. Кроме того, принимаемые в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения

21 ВКС


¹ 26-Ï


предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 года № 2-П).

Поэтому, в частности, обязанность муниципальных образований возместить за счет местного бюджета гражданам ущерб в связи со сносом принадлежащих им построек, возведенных ранее в нарушение установленных требований в охранной зоне опасного производственного объекта на земельном участке, предоставленном для целей садоводства местными органами государственной власти РСФСР, может возникать только в том случае, если полномочия этих органов осуществлялись в той сфере, которая фактически относится в настоящее время к вопросам местного значения. Иное могло бы привести к нарушению гарантий местного самоуправления, закрепленных статьями 12, 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации.

4. При рассмотрении гражданского дела с участием администрации городского округа Верхняя Пышма суд пришел к выводу, что исполнительный комитет Верхнепышминского городского Совета народных депутатов выделял земельные участки для ведения садоводства без учета расположения трассы газопровода и не доводил до сведения граждан информацию об ограничениях в их использовании, а в дальнейшем исполнительный комитет и созданные позднее органы местного самоуправления Верхней Пышмы не осуществляли контроль за использованием участков. При этом в тот период предоставление земельных участков, находящихся вблизи опасного производственного объекта, равно как и информирование о наличии соответствующих ограничений, относилось к ведению местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов. Надо, однако, иметь в виду, что в число местных Советов входили не только городские, сельские, поселковые и им подобные Советы, место которых в системе власти, по крайней мере с точки зрения территориальных пределов компетенции, в дальнейшем заняли органы местного самоуправления, но и областные и равные им по уровню Советы, ставшие органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Земельный участок под коллективный сад для рабочих и служащих Свердловского машиностроительного завода был выделен в 1978 году по решению исполнительного комитета Верхнепышминского городского Совета народных депутатов на основании постановления Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 18 марта 1966 года № 261 «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР». В силу его пункта 1 Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и Советам профсоюзов предлагалось принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков, выявить земли для организации коллективных садов и в зависимости от наличия свободных земель и других местных условий отводить предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки, а также осуществлять повседневный контроль за правильностью их использования, возведением на них строений.

Согласно Земельному кодексу РСФСР 1970 года исполнительные комитеты городских Советов народных депутатов предоставляли земельные участки из земель

22 ВКС


¹ 26-Ï


городов (статья 13). Государственный же контроль за использованием всех земель осуществлялся Советами народных депутатов всех уровней, их исполнительными и распорядительными органами в соответствии с их компетенцией, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР (статья 41 Земельного кодекса РСФСР 1970 года; пункт 2 Положения о государственном контроле за использованием земель, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 года № 325; статьи 2 и 29 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации»).

В дальнейшем полномочия, касающиеся землепользования и градостроительства, контроля и надзора в этой сфере, закреплялись как за органами местного самоуправления, так и за государственными органами.

Так, Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» к вопросам местного значения были отнесены, в частности, определение порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками, утверждение планов и правил застройки населенных пунктов на подведомственной территории (полномочия Советов народных депутатов) (статьи 49, 55 и 66); предоставление в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передача в собственность и сдача в аренду, изъятие земельных участков, регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоры на временное пользование земельными участками и договоры их аренды, организация ведения земельного кадастра (полномочия администрации) (статьи 51, 52, 60, 61 и 71).

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу предметов ведения местного самоуправления относилось владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, регулирование планировки и застройки территории муниципального образования, контроль за использованием земель на этой территории (подпункты 2, 9 и 11 пункта 2 статьи 6). Одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ также относит к вопросам местного значения городского округа владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, утверждение правил землепользования и застройки, осуществление муниципального земельного контроля в границах округа, принятие решения о сносе самовольной постройки (пункты 3 и 26 части 1 статьи 16).

В силу Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставление садоводческому или огородническому товариществу и его членам земельных участков осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и данным Федеральным законом, в зависимости от того, в государственной или муниципальной собственности находится участок. Предоставление земельных участков для садоводства за счет земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, было предусмотрено и ранее – Федеральным законом от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (статья 14).

Вопрос о принадлежности земли, ранее находящейся в государственной собственности, получил разрешение в Федеральном законе от 17 июля 2001 года№ 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», позднее утратившем силу, в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Данный Кодекс предусматривает, что органы местного самоуправления управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной

23 ВКС


¹ 26-Ï


собственности (пункт 2 статьи 11); в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, а также право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю и которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством (пункт 1 статьи 19); предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления участка, образованного в соответствии с проектом межевания территории и являющегося участком общего назначения, расположенным в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, в общую долевую собственность лицам, являющимся собственниками участков, расположенных в границах такой территории, пропорционально площади этих участков (подпункт 3 статьи 395).

Неразграниченные земли по-прежнему составляют значительную часть земельного фонда страны. Земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, предоставляются гражданам и юридическим лицам органами местного самоуправления, если находятся на соответствующей муниципальной территории. Такое полномочие возложено на органы местного самоуправления статьей 33 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», при этом предоставление указанных участков не было отнесено к вопросам местного значения. Вместе с тем такие вопросы местного значения, как утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, муниципальный земельный контроль, хотя и тесно связаны с земельными правоотношениями, но не включают в себя собственно предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Соответственно, нельзя отрицать, что в настоящее время органы местного самоуправления выполняют функции по предоставлению земельных участков, относящихся к публичной собственности, включая те участки, которые предоставляются гражданам для собственных нужд в коллективном садоводстве. Однако правовое регулирование этих их функций в части, относящейся к участкам, государственная собственность на которые не разграничена (что в наибольшей степени соотносимо с предоставлением участков в период, когда местного самоуправления в современном его понимании не существовало), не позволяет рассматривать эти функции как безусловно связанные именно с решением вопросов местного значения.

4.1. В соответствии с действующим правовым регулированием контроль за соблюдением требований земельного законодательства, будучи самостоятельным видом контроля, осуществляется как государственными, так и муниципальными органами.

Государственные органы вправе применять меры административного воздействия в этой сфере (статьи 23.15 и 23.21 КоАП Российской Федерации), осуществляют земельный надзор за соблюдением названных требований при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (подпункт «д» пункта 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 года № 1).

Органы местного самоуправления обладают меньшим объемом полномочий. Так, согласно пунктам 5 и 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации в

24 ВКС


¹ 26-Ï


случае выявления в ходе проведения проверки в рамках муниципального земельного контроля нарушения названных требований, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения и копия данного акта направляется в орган государственного земельного надзора для принятия решения о привлечении виновного лица к ответственности. Ограничены муниципальные органы и в основаниях для проведения внеплановых проверок. Кроме того, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационном определении от 8 июня 2018 года № 50-КГ18-3, опираясь на положения той же статьи, пришла к выводу, что должностные лица органов муниципального земельного контроля, в отличие от органов государственного земельного надзора, не имеют права выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания.

Таким образом, вопросы, связанные с земельным контролем, получили разрешение на началах взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти, требуемого для наиболее эффективного решения общих задач по использованию и сохранению земли, которая является основой жизни и деятельности народа (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации).

4.2. Запрет на строительство зданий, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения (необходимость получения соответствующего разрешения) был предусмотрен Правилами охраны магистральных газопроводов, утвержденными постановлением Совета Министров СССР от 12 апреля 1979 года № 341 (пункт 23), Положением о землях транспорта, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 8 января 1981 года № 24 (пункт 11), СНиП II-45-75 «Магистральные трубопроводы. Нормы проектирования» (таблица 5), а затем – Земельным кодексом Российской Федерации (пункт 6 статьи 90) и Федеральным законом от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (статья 28).

Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1969 года и Земельный кодекс РСФСР 1970 года предусматривали, в статьях 46 и 118 соответственно, ведение уполномоченными государственными органами государственного земельного кадастра, содержащего совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Вместе с тем согласно пункту 6 Правил охраны магистральных газопроводов и пункту 26 Положения о землях транспорта материалы о фактическом положении трубопроводов (исполнительная съемка) передавались исполнительным комитетам районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов для нанесения трасс трубопроводов (но не охранных зон и минимальных расстояний) на районные карты землепользований. При этом не обеспечивались публичность и общедоступный характер сведений о местонахождении трубопроводов, об ограничениях в использовании земельного участка в связи с наличием в непосредственной близости газопровода как опасного производственного объекта.

В федеральных законах от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» был провозглашен принцип открытости сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним и в государственном земельном кадастре, но и в этих нормативных правовых актах отсутствовало прямое указание на публичность сведений о границах минимальных расстояний до трубопроводов, в пределах которых запрещено строительство, и включении соответствующей информации в государственный земельный кадастр.

Лишь с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» можно связать введение

25 ВКС


¹ 26-Ï


комплексной регламентации зон с особыми условиями использования территорий, включая обеспечение публичности сведений о таких зонах. В частности, Земельный кодекс Российской Федерации был дополнен главой XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий», предусмотревшей, помимо прочего, охранные зоны газопроводов, в границах которых вводится особый режим использования земельных участков, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, несовместимые с целями установления зон, а также зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных газопроводов, в границах которых не могут быть построены какие бы то ни было здания, строения, сооружения без согласования с организацией – собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией.

Одновременно Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» дополнен статьей 711 «Особенности внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о местоположении границ минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов», в силу которой до 1 сентября 2019 года в реестр границ вносятся сведения о местоположении границ минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, а в дальнейшем – при поступлении от уполномоченного органа государственной власти решения об установлении зоны минимальных расстояний до этих трубопроводов – в Единый государственный реестр недвижимости вносятся сведения о такой зоне и исключаются сведения о границах минимальных расстояний до этих трубопроводов. При этом согласно пункту 21 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в границах зоны с особыми условиями использования территории, должны быть уведомлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, ее территориальные органы) о внесении сведений о данной зоне в Единый государственный реестр недвижимости в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Следовательно, действующее законодательство содержит необходимые правовые механизмы, обеспечивающие информирование собственников и иных владельцев соответствующих земельных участков о наличии ограничений в пользовании ими. Однако в полном объеме такие механизмы начали функционировать лишь с момента вступления в силу указанных положений Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ, что подтверждает их ранее существовавшую недостаточность.

5. Трудности разрешения споров в этой сфере предопределяются не только противоречивой правоприменительной практикой, но и динамикой правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Изменения в экономической политике государства и сопутствующие им законодательные новеллы повлекли возможность появления на земельных участках, предназначенных для садоводства, где изначально допускались только садовые домики для сезонного использования, более капитальных построек. Определенная либерализация порядка возведения и регистрации построек на этих участках сопровождалась известной недостаточностью правовых инструментов, позволяющих органам публичной власти на местах предотвратить возведение не отвечающих установленным требованиям зданий и сооружений в зонах с особыми условиями использования территорий.

5.1. До 1990 года на садовых земельных участках, исходя из их целевого назначения, могли возводиться только одноэтажные летние садовые домики, размеры которых жестко нормировались типовыми уставами садоводческого товарищества (постановления Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 года № 517 и от 31 марта 1988 года № 112). Изменения в отношениях собственности, происшедшие в стране

26 ВКС


¹ 26-Ï


и нашедшие отражение в законодательстве, повлекли изменения в статусе садовых земельных участков и расположенных на них жилых строений: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года № 443-I «О собственности в РСФСР» установил, что на территории РСФСР отношения собственности на землю, предметы потребления и иное имущество регулируются законами РСФСР (пункт 1 статьи 1), а количество и стоимость имущества, приобретенного гражданином в соответствии с законом или договором, не ограничиваются (пункт 2 статьи 10).

Принятым в 1994 году Гражданским кодексом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьей 35, предусмотрено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (пункты 1 и 2 статьи 209); в собственности граждан может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, а количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункты 1 и 2 статьи 213).

В новых социально-экономических условиях законодательство уже не предполагает ограничений предельных размеров жилых строений, возводимых на садовых земельных участках, но требует соблюдения строительных норм и правил (пункт 1 статьи 263 ГК Российской Федерации), которые унифицированно регламентируют соответствующие вопросы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П).

Вместе с тем характеристика построек, возведенных в зонах с особыми условиями использования территорий, безусловно, влияет и на размер ущерба, подлежащего возмещению гражданам в случае сноса таких построек при условии проявления ими должной добросовестности, разумности и осмотрительности при их возведении.

5.2. Федеральный закон от 30 июня 2006 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», дополнив Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» статьей 253, ввел упрощенную процедуру государственной регистрации права собственности на здания и сооружения, для строительства и реконструкции которых в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется выдачи разрешения на строительство: к их числу были отнесены объекты недвижимого имущества, созданные на земельном участке, предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства (пункт 3); для государственной регистрации права собственности на эти объекты достаточно было представить в уполномоченный орган правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен данный объект, и декларацию о данном объекте – в качестве документа, подтверждающего факт его создания и содержащего его описание (пункты 1 и 3). Приказами Минэкономразвития России от 15 августа 2006 года № 232 и от 3 ноября 2009 года № 447 – в порядке реализации абзаца четвертого пункта 4 статьи 18 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» – была утверждена форма декларации и указания (пояснения) по ее заполнению.

Названные статьи Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» утратили силу согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 года № 361-ФЗ с 1 января 2017 года, т.е. с даты вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации

27 ВКС


¹ 26-Ï


недвижимости», который – во взаимосвязи со статьей 511 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 3 августа 2018 года№ 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», – предусматривает необходимость направления в уполномоченные органы уведомлений о планируемых строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства и садовых домов и уведомлений об окончании строительства или реконструкции этих объектов, чьи параметры подлежат проверке уполномоченными органами на предмет соответствия градостроительным требованиям, предельным параметрам строительства и другим ограничениям.

Вместе с тем применительно к ранее возведенным объектам индивидуального жилищного строительства и садовым домам законодатель предусмотрел исключение. Согласно части 7 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 340-ФЗ до 1 марта 2019 года допускалось осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на жилые строения, жилые дома, созданные на земельных участках, предоставленных для ведения садоводства, дачного хозяйства, без направления уведомлений о планируемых строительстве или реконструкции этих объектов и уведомлений об окончании их строительства или реконструкции.

Соответственно, реальные законодательные гарантии эффективности организационно-властного инструментария, позволяющего органам публичной власти на местах отреагировать на планируемое строительство и пресечь его в охранных зонах опасных производственных объектов, в том числе трубопроводов, до недавнего времени не были сформированы в должной мере.

6. Таким образом, полномочия по предоставлению земельных участков и земельному контролю не могут рассматриваться – ни в действующем законодательстве, ни в правовом регулировании прежних лет – исключительно как связанные с разрешением вопросов местного значения, а значит, орган местного самоуправления не должен в качестве единственного правопреемника нести всю полноту ответственности за действия (бездействие) органов государственной власти РСФСР на местах, при которых были выделены земельные участки для ведения садоводства и не обеспечен контроль за соблюдением ограничений при возведении на их территории построек. Само по себе возведение гражданами построек в зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов осуществлялось на определенном историческом этапе в условиях неразвитости нормативно-правового регулирования деятельности местных органов власти по предотвращению такого строительства, а также недостаточности законодательно установленных мер по обеспечению публичной доступности в земельных правоотношениях сведений об ограничениях на возведение построек в привязке к конкретным земельным участкам. Ответственность за непринятие таких мер, повлекшее негативные последствия для граждан, не может быть снята с государственных органов, призванных в силу своего особого публично-правового статуса обеспечивать правовую основу для реализации гражданами их прав и обязанностей, включая право собственности и обязанность выполнять нормативные предписания, которые должны быть доведены в надлежащей форме и с необходимыми для исполнения ориентирами до сведения граждан.

Изложенное не снимает доли ответственности с органов публичной власти на местах как с допустивших возведение гражданами построек, которые впоследствии были снесены в связи с несоответствием их возведения нормативным требованиям, притом что граждане действовали добросовестно, разумно и осмотрительно. Названные органы и ранее обладали определенными возможностями в данной сфере, если не в части пресечения возведения таких построек, то в части предупреждения граждан о негативных для них последствиях такого возведения, что вытекает из природы этих органов как наиболее приближенных к населению. Тем не менее возложение в таких случаях исключительно на муниципальные образования обязанности возместить за

28 ВКС


¹ 26-Ï


счет средств местного бюджета ущерб, причиненный гражданам, не основывается на принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности, не согласуется с существующим разграничением полномочий между уровнями публичной власти, а потому взаимосвязанные положения статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в данном аспекте не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 12, 19 (часть 1), 53 и 55 (часть 3).

Вопрос о распределении между уровнями (органами) публичной власти обязанностей по возмещению гражданам – при условии должной добросовестности, разумности и осмотрительности с их стороны – ущерба в случае сноса построек, возведенных в нарушение установленных требований, на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта, надлежит урегулировать федеральному законодателю, с тем чтобы бремя такого возмещения не ложилось лишь на муниципальные образования, принимая во внимание правовые позиции, выраженные в настоящем Постановлении, на основе конституционных требований справедливости и пропорциональности.

Осуществляя такое регулирование, законодатель не лишен возможности установить в качестве общего правила конкретную пропорцию распределения возмещения соответствующего ущерба между публичными образованиями, относящимися к разным уровням публичной власти.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации учитывает, что согласно пункту 3 части 41 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в случае сноса зданий, сооружений, возведенных в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (за исключением зданий, сооружений, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки), убытки, причиненные гражданам и юридическим лицам – собственникам этих зданий, сооружений, возмещаются уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, предоставившими земельный участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство зданий, сооружений, или принявшими решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий такое строительство, если для возведения зданий, сооружений в соответствии с законодательством не требуется получения разрешения на строительство. Однако приведенная норма не решает вопроса о разграничении указанных обязанностей между органами государственной власти и органами местного самоуправления в контексте настоящего Постановления, поскольку названным законоположением не вносятся какие-либо изменения и дополнения в ранее изданные законы, оно не имеет обратной силы и оставляет неурегулированными отношения, связанные с возмещением вреда, причиненного собственникам указанных зданий, сооружений, в случае, когда соответствующий земельный участок был предоставлен не теми органами публичной власти, к которым предъявлен иск о возмещении вреда, а их правопредшественниками, в том числе местными органами государственной власти РСФСР.

Руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации – имея в виду, что защита прав и законных интересов муниципальных образований не может ограничивать право граждан на возмещение ущерба в связи со сносом построек, если такое право подтверждено решением суда, – полагает возможным установить, что впредь до введения законодательного регулирования, предусмотренного настоящим Постановлением, суды при

29 ВКС


¹ 26-Ï


рассмотрении требований о возмещении ущерба, причиненного сносом построек, возведенных в границах охранных зон по причине ненадлежащего исполнения своих обязанностей органами власти на местах до разделения публичной власти на муниципальную и государственную, должны исходить из оспоренных в настоящем деле норм с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, в том числе во всяком случае учитывать влияние на соответствующие негативные последствия применительно к конкретным правоотношениям отмеченных в настоящем Постановлении недостатков нормативного правового регулирования, действующего на момент возведения постройки и ее последующей эксплуатации, избегая возложения исключительно на муниципальное образование обязанности возместить гражданину ущерб за счет местного бюджета. При этом, поскольку абзацем вторым части третьей статьи 40 ГПК Российской Федерации предусмотрено, что в случае невозможности рассмотрения дела без участия соответчика или соответчиков в связи с характером спорного правоотношения суд привлекает его или их к участию в деле по своей инициативе, при рассмотрении заявлений о возмещении ущерба в рассматриваемом случае суды должны привлекать в качестве соответчиков соответствующие государственные органы, если в исковом заявлении гражданина в качестве ответчика будет указано только муниципальное образование.

В то же время настоящее Постановление само по себе не ограничивает право граждан на возмещение ущерба, связанного со сносом построек, возведенных ими в нарушение установленных требований, но при добросовестности, разумности и осмотрительности их действий, в охранной зоне опасного производственного объекта на земельном участке, предоставленном для целей ведения садоводства. При этом действующий механизм защиты гражданских прав, закрепленный в Гражданском кодексе Российской Федерации, предоставляет гражданам возможность самостоятельно выбирать адекватные способы судебной защиты нарушенных прав в зависимости от характера и существа допущенного нарушения, не освобождая лиц, по вине которых – с учетом позиций, высказанных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, – такие нарушения были допущены, от установленной законом ответственности.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 68, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации


1. Признать взаимосвязанные положения статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 12, 19 (часть 1), 53 и 55 (часть 3), в той мере, в какой они – по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, – предполагают возложение исключительно на муниципальное образование обязанности возместить гражданину за счет местного бюджета ущерб, причиненный этому гражданину в связи со сносом по решению суда построек, возведенных на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта.

2. Вопрос о распределении между уровнями (органами) публичной власти обязанностей по возмещению гражданам – при условии должной добросовестности, разумности и осмотрительности с их стороны – ущерба в случае сноса построек, возведенных в нарушение установленных требований на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного

30 ВКС


¹ 26-Ï


объекта, надлежит урегулировать федеральному законодателю исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в настоящем Постановлении.

3. Прекратить производство по настоящему делу в части проверки конституционности пункта 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. Восстановление прав городского округа Верхняя Пышма, связанных с выплатой гражданину С.Г.Рязанову ущерба согласно решению Кировского районного суда города Екатеринбурга от 29 августа 2017 года, если такая выплата будет произведена, возможно после внесения законодателем в действующее правовое регулирование необходимых изменений, вытекающих из настоящего Постановления, посредством предоставления компенсации за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы согласно установленному законодателем в соответствии с настоящим Постановлением распределению бремени имущественной ответственности между публично-правовыми образованиями.



31 ВКС

Будучи согласен с выводом, содержащимся в пункте 1 резолютивной части Постановления, не могу согласиться с формулировкой пункта 2, в ко-тором федеральному законодателю предписывается урегулировать вопрос о распределении между уров-нями (органами) публичной власти обязанностей по возмещению гражданами – при условии их до-бросовестности, разумности и осмотрительности – ущерба в случае сноса построек, как самовольных, возведенных в нарушение установленных требова-ний на участке, предоставленном местными органа-ми государственной власти РСФСР для садоводства и расположенном в охранной зоне газопровода.

Я согласен с тем, что нельзя возлагать исклю-чительно на муниципальное образование обязан-ность возместить ущерб, возникший у гражданина –собственника строений на земельном участке под садоводство. Вместе с тем, будучи не согласным с аргументацией, содержащейся в Постановлении, за-являю о своем мнении.

По результатам «Прямой линии с Владимиром Путиным» Правительством Российской Федера-ции в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона № 302180-7 «О внесении из-менений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использо-вания территорий». Законопроект призван урегули-ровать вопросы статуса минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, а также вопросы возмещения правообладателям объектов недвижимого имущества, не являющихся само-вольными постройками, созданных в границах зон с особыми условиями использования территории, установленными после 1 марта 2018 года. При этом законопроект не содержал нормы о распределении риска, возникающего у добросовестного застрой-щика, имеющего строения, находящиеся в «старых» зонах с особыми условиями использования, кото-рые фактически сложились до 1 марта 2018 года. В этом и состоят причины возникшего конституцион-но-правового спора.

Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ в Земельный кодекс Российской Феде-

рации введена глава XIX «Зоны с особыми усло-виями использования территорий» (ЗОУИТ). Этим же законом введена статья 571 Земельного кодекса Российской Федерации «Особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установ-лением, изменением зон с особыми условиями ис-пользования территорий».

Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации «Самовольная постройка» (пункты 2, 31, 32, 4) изложена законодателем в новой редакции (Фе-деральный закон от 3 августа 2018 года № 339-ФЗ).

До внесения этих изменений, когда отсутство-вал перечень ЗОУИТ, судебная практика, касаю-щаяся нарушения требований о соблюдении мини-мальных расстояний от строений до магистральных газопроводов, сформировалась таким образом, что суды в большинстве случаев удовлетворяли требо-вания организаций, входящих в холдинг «Газпром», о признании построек самовольными (см.: Опреде-ление Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года по делу № 309-ЭС16-5381).

Основной причиной нарушений установленных в строительных нормах и правилах ограничений являлось отсутствие сведений о границах соот-ветствующих зон отчуждений в ЕГРН, из-за чего собственники строений, а также уполномоченные на выдачу разрешительной документации на стро-ительство органы государственной власти не имели необходимых сведений.

В отсутствие норм о регистрации зон отчужде-ния, а также иных законоположений сложилась прак-тика судов, возлагающая все риски, связанные со строительством в зонах отчуждения, на собственни-ков, что, очевидно, трудно признать справедливым.

Новые нормы Земельного кодекса Российской Федерации о ЗОУИТ, дополнения статьи 222 Граж-данского кодекса Российской Федерации снижают риски собственников строений, находящихся в зо-нах отчуждения.

Однако, к сожалению, законодатель установил, что обязанность уполномоченных органов власти по направлению сведений об установлении ЗОУИТ и ее границах органу местного самоуправления и обязанность органа регистрации уведомить право-обладателей земельных участков о внесении све-дений о ЗОУИТ в ЕГРН установлены только лишь

ÌíåíèåÌíåíèåñóäüè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäàñóäüè Êîíñòèòóöèîííîãî ÑóäàÐîññèéñêîé ÔåäåðàöèèÐîññèéñêîé ÔåäåðàöèèÃ.À.ÃàäæèåâàÃ.À.Ãàäæèåâà

32 ВКС


¹ 26-Ï

Мнениесудьи Конституционного СудаРоссийской ФедерацииГ.А.Гаджиева

к зонам, которые будут созданы после вступления соответствующих положений Земельного кодекса Российской Федерации в силу.

Что же касается уже существующей ЗОУИТ, то какие-либо гарантии или обязательства регистриру-ющих органов по информированию правообладате-лей или по внесению сведений в ЕГРН законом не предусмотрены, т.е. существует правовое регулиро-вание ex ante, но отсутствует регулирование ex post. Отсутствие норм ex post регулирования и является причиной спора, возникшего и при рассмотрении первого дела, в рамках которого к гражданину Ря-занову был предъявлен иск о сносе строений как са-мовольно построенных, так и второго дела, в рамках которого гражданин Рязанов предъявил иск о возме-щении ущерба к городскому образованию Верхняя Пышма, который был удовлетворен, что и явилось причиной обращения муниципального образования в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушением его конституционных прав ком-плексом нормативных положений, содержащихся в статьях 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Россий-ской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправ-ления в Российской Федерации». В деле заявителя проявляет себя своего рода трансмиссия правопри-менительных судебных решений. Вопрос, который был предметом судебных разбирательств в делах по иску ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург», от-носится прежде всего к сфере земельного и граж-данского законодательства, а не законодательства о местном самоуправлении.

В качестве основного правового вопроса МО «Верхняя Пышма» указывает на отсутствие в оспо-ренных положениях нормативных предпосылок для возложения на него финансовых обязательств по возмещению гражданам убытков, причиненных незаконными решениями местных органов государ-ственной власти РСФСР, поскольку в федеральном законодательстве не предусмотрены институты правопреемства по долгам местных органов госу-дарственной власти РСФСР и муниципальным об-разованиям не переданы соответствующие государ-ственные полномочия.

В соответствии с частью 10 статьи 85 Феде-рального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вновь образованных му-ниципальных образований с даты, начиная с которой они приступают к исполнению полномочий в со-ответствии с частью 4 статьи 84, являются право-преемниками органов и должностных лиц местного самоуправления, а имущественные обязательства

органов местного самоуправления вновь образован-ных муниципальных образований, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом.

Данная норма применена ошибочно. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Россий-ской Федерации о допустимости жалоб, если консти-туционные права заявителя нарушены неправильным применением закона, то они подлежат восстановле-нию иным судом, а жалоба признается недопустимой (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 1999 года № 111-О).

Кировский районный суд г. Екатеринбурга в деле заявителя не нашел оснований для привлечения к со-лидарной ответственности в качестве лиц, совмест-но причинивших вред, на основании статьи 1080 Гражданского кодекса Российской Федерации фе-деральных органов государственной власти (орган госрегистрации прав), органов власти субъекта Рос-сийской Федерации (органы земельного контроля), собственника газораспределительной сети (ПАО «Газпром») и организации, эксплуатирующей маги-стральный газопровод (ООО «Газпром трансгаз Ека-теринбург»), и органов местного самоуправления.

Как уже отмечалось выше, в настоящее время после внесения изменений в земельное и граж-данское законодательство появилась система ком-пенсации ущерба, причиняемого добросовестным собственникам земельных участков и строений, на-ходящихся в зоне отчуждения.

Введенная Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ статья 571 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая особенность возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением и изменением ЗОУИТ, находится в системной связи с ранее уже существовавшей ста-тьей 57 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой предусматривается общий порядок возме-щения убытков, в том числе и в случаях публичных ограничений прав собственников земельных участ-ков, а также правообладателей расположенных на них объектов недвижимости. В частности, согласно пункту 1 указанной статьи возмещению подлежат в полном объеме убытки, причиненные ограничением прав собственников и правообладателей.

Учитывая общий характер данной нормы, в пункте 3 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации конкретизируется, что обязанность по возмещению убытков возлагается на лицо, которое причинило убытки, либо на лиц, в чьих интересах произошло действие, повлекшее причинение вреда.

В настоящее время в пункте 12 статьи 571 Зе-мельного кодекса Российской Федерации возмеще-

33 ВКС


¹ 26-Ï

Мнениесудьи Конституционного СудаРоссийской ФедерацииГ.А.Гаджиева

ние убытков, а также снос зданий, сооружений, объ-ектов незавершенного строительства, приведение их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земель-ных участков в соответствие с установленными в границах ЗОУИТ ограничениями использования земельных участков осуществляется на основании соглашения о возмещении убытков, заключаемого лицами, указанными в пункте 2 статьи 571 Земель-ного кодекса Российской Федерации и в пунктах 8 и 9 данной статьи, правообладателями зданий, соору-жений, застройщиками, органами государственной власти, органами местного самоуправления либо на основании решения суда.

При этом требования о возмещении убытков и положения пункта 13 статьи 571 Земельного кодекса Российской Федерации не применяются в отноше-нии зон с особыми условиями использования тер-риторий, которые и границы которых установлены до 4 августа 2018 года.

Созданная законодателем система компенсации собственникам недвижимости приобрела черты, позволяющие предположить, что это новая систе-ма распределения ущерба, основанная на началах риска, а не на началах вины. Новелла земельного и гражданского законодательства, таким образом, ос-новывается не на статье 16, а на статье 161 Граждан-ского кодекса Российской Федерации. В этой статье предусмотрена компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных ор-ганов и органов местного самоуправления. Само по себе изменение ограничений при установлении зоны с особыми условиями использования явля-ется вполне правомерным. Старение, длительная эксплуатация газопроводов повышает риск аварии и причинения вреда имуществу и даже жизни соб-ственников земельных участков и строений. Имен-но поэтому строительные нормы и правила эксплу-атации газопроводов постоянно вводили все более строгие ограничения, расстояние до газопровода от строения увеличилось с 75 метров до 150 метров в действующих СНИПах и Правилах охраны маги-стральных газопроводов.

Распределение рисков, возникающих в имуще-ственной сфере, добросовестных собственников строений, находящихся в охранной зоне газопрово-дов, осуществляется не в порядке гражданско-право-вой деликтной ответственности, поскольку компенса-ция выплачивается за правомерные действия органов публичной власти. Эта новая система компенсации уже получила конституционно-правовую апробацию в Постановлении Конституционного Суда Россий-ской Федерации от 4 июня 2015 года № 13-П.

Прежняя редакция статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривала воз-можность возмещения убытков в связи с введением или изменением ограничений прав собственности собственников земельных участков. Однако судебная практика по взысканию убытков (ущерба) носила единичный характер. Как правило, суды исходили из того, что возмещение убытков (взыскание ущерба) является мерой гражданско-правовой ответственно-сти, ввиду чего лицо, требующее возмещения убыт-ков, должно было доказывать наличие вины.

Резюмируя, приходится констатировать, что возникла сложная правоприменительная ситуация, причиной которой является трансмиссия, под кото-рой я понимаю случай, когда применение норм, за-явленных для конституционного контроля (приме-ненных в деле заявителя), производно от правопри-менительных норм земельного и гражданского зако-нодательства, примененных в деле по иску структур «Газпром» к гражданину Рязанову (в первом деле). Соответственно, пересмотр решения суда по вто-рому делу находится в зависимости от решения по первому делу.

Ошибочное правоприменение как в первом, так и во втором деле спровоцировано противоречивым и неопределенным гражданским и земельным законо-дательством, которое в настоящее время избавлено от имеющихся недостатков, правда, не полностью. Поэтому проблема, о которой пишет заявитель в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации, вовсе не в правопреемстве гражданско-правовой деликтной ответственности между мест-ными органами государственной власти в РСФСР и органами местного самоуправления, а в необходи-мости применения новых правовых конструкций, предусматривающих справедливое распределение рисков собственников земельных участков и стро-ений, находящихся в «старых» зонах с особыми условиями использования территорий, либо в при-дании уже имеющимся нормам земельного законо-дательства обратной силы, либо в создании сходных с ними правовых норм.

34 ВКС


ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïîëîæåíèé ñòàòüè 199 Óãîëîâíîãî ïîëîæåíèé ñòàòüè 199 Óãîëîâíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñâÿçè êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Ä.Í.Àëãàíîâàñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Ä.Í.Àëãàíîâà


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 27-Ï





рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституцион-ности положений статьи 199 УК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Д.Н.Алганова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Бойцова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации


1. Статья 199 УК Российской Федерации в действующей редакции, введенной Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования отношений, связанных с уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды», устанавливает в части первой уголовную ответственность за у клонение от уплаты налогов, сборов, подлежащих уплате организацией, и (или) страховых взносов, подлежащих уплате организацией – плательщиком страховых взносов, путем непредставления налоговой декларации (расчета) или иных документов, представление которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах является обязательным, либо путем включения в налоговую декларацию (расчет) или такие документы заведомо ложных сведений, совершенное в крупном размере, а в пункте «б» части второй – за то же деяние, совершенное в особо крупном размере.

При этом крупным размером в данной статье, согласно пункту 1 примечаний к ней в редакции названного Федерального закона, признается сумма налогов, сборов, страховых взносов, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более пяти миллионов рублей, при условии, что доля неуплаченных налогов, сборов, страховых взносов превышает 25 процентов подлежащих уплате сумм налогов, сборов, страховых взносов в совокупности, либо превышающая пятнадцать миллионов рублей, а особо крупным размером – сумма, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более пятнадцати миллионов рублей, при условии, что доля неуплаченных налогов, сборов, страховых взносов превышает 50 процентов подлежащих уплате сумм

35 ВКС


¹ 27-Ï


налогов, сборов, страховых взносов в совокупности, либо превышающая сорок пять миллионов рублей.

Приговором Волжского городского суда Волгоградской области от 19 января 2018 года гражданин Д.Н.Алганов – руководитель общества с ограниченной ответственностью признан виновным в уклонении от уплаты налогов с организации в особо крупном размере. По оценке суда, содеянное выразилось в предъявлении налоговому органу декларации, содержащей заведомо ложные сведения, что повлекло неуплату в бюджет за 2012 год 18 770 926 рублей, включая налог на добавленную стоимость – 10 240 512 рублей и налог на прибыль – 8 530 414 рублей. Квалификация содеянного по пункту «б» части второй статьи 199 УК Российской Федерации – в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 29 июля 2017 года№ 250-ФЗ, дополнившего наименование, абзац первый части первой этой статьи и пункт 1 примечаний к ней указанием на страховые взносы как предмет преступления, наряду с налогами и сборами, – основывалась в числе прочего на заключении специалиста о том, что доля неуплаченных налогов составила 50,19 процента от общей суммы налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет за 2012 год. Представленное же стороной защиты заключение привлеченного ею специалиста о том, что доля неуплаченных налогов в сумме подлежащих уплате налогов, сборов и страховых взносов в их совокупности составила 46,86 процента, не было учтено судом в качестве доказательства по процессуальным основаниям.

Апелляционным определением Волгоградского областного суда от 23 марта 2018 года приговор в отношении Д.Н.Алганова оставлен без изменения, а апелляционные жалобы стороны защиты, ходатайствующей об переквалификации содеянного с пункта «б» части второй на часть первую статьи 199 УК Российской Федерации, – без удовлетворения. При этом суд счел несостоятельными доводы о необходимости применения статьи 10 УК Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ, отметив, что неуплата страховых взносов прежде не являлась признаком состава преступления, предусмотренного статьей 199 данного Кодекса. В передаче кассационной жалобы на эти решения для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции судья Верховного Суда Российской Федерации отказал, признав правильной квалификацию действий осужденного (постановление от 21 августа 2018 года), с чем согласился заместитель Председателя того же суда (письмо от 25 декабря 2018 года).

По мнению Д.Н.Алганова, положения, содержащиеся как в диспозиции статьи 199 УК Российской Федерации, так и в пункте 1 примечаний к ней, не соответствуют статье 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации в той части, в которой они, закрепляя признаки уклонения от уплаты страховых взносов, подлежащих уплате организацией, по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, лишают гражданина конституционного права на применение уголовного закона, имеющего обратную силу в соответствии со статьей 10 данного Кодекса.

Таким образом, принимая во внимание требования статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения статьи 199 УК Российской Федерации, в том числе пункт 1 примечаний к ней, в той мере, в какой на основании этих положений в их нормативном единстве с предписаниями статьи 10 данного Кодекса решается вопрос о возможности включения страховых взносов в состав подлежащих уплате публичных платежей для целей квалификации уклонения от уплаты налогов с организации, совершенного до вступления в силу внесенных Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ изменений.

2. Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В этих целях законодатель в соответствии со

36 ВКС


¹ 27-Ï


статьями 71 (пункты «в», «ж», «з», «о»), 72 (пункты «б», «и» части 1), 75 (часть 3) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации определяет общие принципы нало-гообложения и систему налогов, взимаемых в бюджет, а также – с учетом требований ее статьи 55 (часть 3) – предусматривает на основе принципов юридической ответ-ственности, таких как справедливость, неотвратимость и соразмерность обществен-ной опасности совершенного деяния, меры государственного принуждения, призван-ные обеспечивать исполнение указанной конституционной обязанности (Постановле-ние Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2017 года № 39-П).

Исходя из тех же общеправовых принципов, Конституция Российской Федерации в статье 54 предписывает, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет; никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Данные правила, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и обязательны как для законодателя, так и для правоприменительных органов, в том числе судов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть – исходя из конституционной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния – механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания (постановления от 20 апреля 2006 года № 4-П, от 14 июля 2015 года № 20-П и от 17 января 2018 года № 3-П).

В развитие положений статьи 54 Конституции Российской Федерации законодатель предусмотрел в статье 9 УК Российской Федерации, что преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния, которым признается время совершения общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий, а также конкретизировал правила обратной силы уголовного закона в части первой статьи 10 данного Кодекса: уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость, а уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

3. Уголовная ответственность за неуплату страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации первоначально была установлена Федеральным законом от 25 июня 1998 года № 92-ФЗ в статье 199 УК Российской Федерации наряду с ответственностью за уклонение от уплаты налогов с организации, т.е. была отнесена (приравнивалась) законодателем к налоговым преступлениям. С введением с 1 января 2001 года единого социального налога, который, будучи включенным Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 118-ФЗ в Налоговый кодекс Российской Федерации, заменил собой систему страховых взносов, уплачиваемых в государственные внебюджетные фонды, отпала необходимость специально оговаривать эти платежи в диспозиции статьи 199 УК Российской Федерации в качестве отдельного предмета преступления и Федеральным законом от 8 декабря 2003 года № 162-ФЗ упоминание о страховых взносах из нее исключено.

Одновременно законодатель кардинально изменил подход к определению размера уклонения от уплаты налогов и (или) сборов, отказавшись от использования с этой

37 ВКС


¹ 27-Ï


целью минимального размера оплаты труда и установив новую методику исчисления с использованием смешанной – абсолютно-относительной – шкалы измерений в виде твердой денежной суммы неуплаченных налогов и (или) сборов и ее относительной величины (доли в процентах) в подлежащих уплате суммах налогов и (или) сборов. Поскольку же размер налоговой обязанности организации рассчитывается исходя из показателей ее предпринимательской деятельности, принадлежащего ей имущества, обособленного от имущества ее учредителей и участников, и т.п. (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2017 года № 39-П), введение наряду с абсолютным относительного показателя невыполнения налоговой обязанности позволяет учесть особенности различных налогоплательщиков, с тем чтобы обеспечить справедливость при дифференциации уголовной ответственности.

С принятием Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» признается утратившим силу и пункт 4 статьи 13 Налогового кодекса Российской Федерации, включавший единый социальный налог в перечень федеральных налогов и сборов, однако корреспондирующие изменения в уголовный закон не были внесены. В результате страховые взносы в государственные внебюджетные фонды оказались исключенными с 1 января 2010 года из сферы регулирования статьи 199 УК Российской Федерации, а ответственность за их неуплату или неполную уплату стала отдельно регулироваться статьей 47 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ.

Федеральный закон от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ утратил силу с 1 января 2017 года после принятия Федерального закона от 3 июля 2016 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование», который ввел в круг отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, властные отношения по установлению, введению и взиманию страховых взносов в Российской Федерации, предусмотрел установление Налоговым кодексом Российской Федерации страховых взносов, которые являются федеральными и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации, включил сумму страховых взносов, не уплаченную в предусмотренный законодательством о налогах и сборах срок, в общее понятие недоимки, признал налоговым правонарушением виновно совершенное противоправное деяние налогоплательщика, плательщика страховых взносов, налогового агента и иных лиц, за которое данным Кодексом предусмотрена ответственность, закрепил налоговую ответственность за неуплату или неполную уплату сумм налога (сбора, страховых взносов) в результате занижения налоговой базы (базы для исчисления страховых взносов), иного неправильного исчисления налога (сбора, страховых взносов) или других неправомерных деяний (статьи 2, 11, 181, 106 и 122 данного Кодекса), а также дополнил часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации новым разделом XI «Страховые взносы в Российской Федерации».

Вслед за этим Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования отношений, связанных с уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды» вновь распространил положения статьи 199 УК Российской Федерации на лиц, ответственных за уплату организацией страховых взносов.

Таким образом, уголовная ответственность за уклонение от уплаты страховых взносов традиционно (с момента криминализации данного деяния Федеральным законом от 25 июня 1998 года № 92-ФЗ и по настоящее время) обеспечивается теми уголовно-правовыми нормами, которые применяются законодателем к налоговым преступлениям. При этом для обозначения публичных платежей – предметов

38 ВКС


¹ 27-Ï


предусмотренного статьей 199 УК Российской Федерации преступления продолжает использоваться конструкция «и (или)», указывающая на альтернативную возможность как одновременного их наличия, так и присутствия лишь одного из них. Юридическое значение такой конструкции применительно к конкретным уголовным делам состоит в том, что, с одной стороны, данные платежи, несмотря на их родовое сходство, все же различаются по своей видовой природе и, стало быть, уклонения от уплаты любого из них в крупном или особо крупном размере достаточно для признания фискального преступления совершенным в той же мере, в какой оно считалось бы таковым, будь уклонение от платежей каждой разновидности раскассировано по отдельным статьям. Вместе с тем умышленное уклонение от уплаты нескольких или даже всех перечисленных в диспозиции статьи 199 УК Российской Федерации платежей, составляющее соответствующий размер за определенный период, не требует квалификации содеянного лицом, несущим бремя ответственности за их уплату, по совокупности преступлений.

Подобного же подхода придерживается Пленум Верховного Суда Российской Федерации, который в постановлении от 28 декабря 2006 года № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления» указал, что ответственность за преступление, предусмотренное статьей 199 УК Российской Федерации, может наступить, если уклонение от уплаты одного или нескольких налогов (сборов) составило крупный или особо крупный размер и истекли установленные налоговым законодательством сроки их уплаты (пункт 11); при исчислении крупного или особо крупного размера уклонения от уплаты налогов и (или) сборов надлежит складывать как сумму налогов (в том числе по каждому их виду), так и сумму сборов, которые не были уплачены за период в пределах трех финансовых лет подряд (пункт 12).

3.1. Поскольку криминообразующим признаком предусмотренного статьей 199 УК Российской Федерации состава преступления является крупный размер неуплаченных налогов, сборов и (или) страховых взносов (часть первая), а его квалифицирующим при-знаком, дающим основание для усиления уголовной ответственности, – особо крупный размер (часть вторая), отсутствие указанных признаков ввиду недостижения законода-тельно очерченной границы ущерба от неправомерного деяния, направленного на не-уплату или неполную уплату сумм налога (сбора, страховых взносов) в нарушение уста-новленных правил, позволяет отнести такое деяние соответственно к разряду исклю-чительно налоговых правонарушений либо неквалифицированных преступлений.

При этом, определяя в пункте 1 примечаний к данной статье крупный и особо крупный размеры содеянного, законодатель обусловливает их достижение тем, что доля неуплаченных налогов, сборов, страховых взносов превышает соответственно 25 и 50 процентов подлежащих уплате сумм налогов, сборов, страховых взносов – в совокупности. Тем самым включение Федеральным законом от 29 июля 2017 года№ 250-ФЗ страховых взносов, наряду с налогами и сборами, в число платежей, уклонение от уплаты которых влечет ответственность на основании статьи 199 УК Российской Федерации, а равно и дополнение страховыми взносами указанной в пункте 1 примечаний к данной статье совокупности подлежащих уплате платежей, от которой рассчитывается доля неуплаченных платежей при определении размера уклонения от их уплаты, свидетельствуют о том, что законодатель (который не был лишен возможности дополнить уголовный закон отдельной статьей об уклонении от уплаты страховых взносов, что предполагает самостоятельный расчет неуплаченных страховых взносов отдельно от налогов и сборов) для целей уголовно-правового регулирования рассматривает уплату законно установленных налогов, сборов и страховых взносов как консолидированную обязанность публично-правового характера, неисполнение которой влечет публичную ответственность.

Отмеченное обстоятельство, оказывая влияние на определение совокупного раз-мера фискального обременения, с количественной оценкой которого связаны как

39 ВКС


¹ 27-Ï


криминализация деяния, запрещенного статьей 199 УК Российской Федерации, так и конструирование квалифицированного состава данного преступления, не может не учитываться правоприменителем в конкретном деле. Уяснение нормативных измене-ний, касающихся исчисления размера неуплаченных платежей, не только необходимо для адекватной уголовно-правовой квалификации, но и может приобретать значение при решении вопроса о распространении общих правил действия уголовного закона во времени на эти изменения в зависимости от их содержания и с учетом общих требо-ваний к уголовной ответственности, включая принципы равенства и справедливости.

3.2. Конституция Российской Федерации, исключая придание обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность (статья 54, часть 1), недвусмысленно предполагает, что правонарушение должно влечь наступление ответственности не более строгой, чем та, которая была установлена на момент его совершения. Это означает, что вступление в силу закона, отягчающего ответственность путем ее трансформации из налоговой (либо иной публичной) в уголовно-правовую, ни при каких условиях не может влечь применение вновь установленного уголовно-правового регулирования к лицу, совершившему налоговое правонарушение (иное противоправное деяние).

В частности, включение Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ в диспозицию статьи 199 УК Российской Федерации уклонения от уплаты страховых взносов, ранее влекущего ответственность лишь на основании Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ (статья 47), а затем оказавшегося в сфере налоговой ответственности (статья 122 Налогового кодекса Российской Федерации), означает расширение объема запрещенного уголовным законом поведения, а потому новый уголовный закон в данном случае не может иметь обратную силу.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правило перспективного действия уголовного закона предполагает распространение этого закона на совершаемые лишь после его вступления в силу общественно опасные деяния, образующие основание для возникновения уголовно-охранительных правоотношений, а значит, допускает возложение уголовной ответственности за нарушения только тех уголовно-правовых запретов, которые были введены до совершения возбраняемых ими деяний и вследствие этого могли быть приняты во внимание виновными в их нарушении лицами (определения от 13 февраля 2018 года № 248-О, от 28 февраля 2019 года№ 536-О и др.). Приведенная правовая позиция, не затрагивая вопрос о привлечении лица к налоговой ответственности за неуплату или неполную уплату страховых взносов в период, предшествующий введению уголовной ответственности за уклонение от их уплаты, во всяком случае исключает возможность учета неуплаченных страховых взносов при определении доли неуплаченных платежей по отношению к подлежащим уплате, исчисляемой для целей уголовной ответственности, поскольку – по смыслу положений статьи 199 УК Российской Федерации и пункта 1 примечаний к ней в их нормативном единстве с частью первой статьи 9 и частью первой статьи 10 данного Кодекса – в такой расчет могут входить только те страховые взносы, уклонение от уплаты которых признавалось преступлением в момент совершения этого деяния.

Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, один и тот же акт, изменяющий правовое регулирование, может одновременно содержать нормы, улучшающие (освобождающие от некоторых налоговых обязанностей) и ухудшающие положение налогоплательщика (ограничивающие ранее предоставленное ему право), что предполагает для выяснения вопроса о наличии или отсутствии нарушения прав налогоплательщика осуществление системного анализа всей совокупности соответствующего регулирования, в том числе его целевой направленности, с учетом специфики его применения отдельным налогоплательщиком (Определение от 3 июля 2007 года № 747-О-О). Также и из правила перспективного действия уголовного закона не вытекает с неизбежностью, что его необратимость в части, касающейся введения уголовной ответственности за уклонение от уплаты страховых взносов,

40 ВКС


¹ 27-Ï


предопределяет аналогичный подход к оценке иных правовых последствий, связанных с этим нововведением, поскольку в уголовном праве не исключены ситуации, когда вносимые в одну и ту же его норму изменения приобретают разновекторный характер.

3.3. Виновный привлекается к административной или уголовной ответственности, которые являются разновидностями публично-правовой ответственности, на основа-нии закона, действовавшего на момент совершения им противоправного деяния, а в случае усиления общественной опасности совершенного деяния и соответствующего изменения правового регулирования не допускается распространение на лицо, привле-каемое к такой ответственности, закона, ухудшающего его положение. В то же время на виновного распространяются изменения закона, обусловленные снижением обще-ственной опасности деяния и ослаблением вследствие этого меры ответственности, в том числе заменяющие ее вид на менее строгий, т.е. изменения, которые – в контексте общеправового регулирования и с учетом всех последствий нововведений в сложив-шейся структуре права – могут расцениваться как улучшающие положение лица, со-вершившего противоправное деяние. По буквальному смыслу части первой статьи 10 УК Российской Федерации закон, улучшающий положение лица, совершившего пре-ступление, имеет обратную силу и подлежит применению в конкретном деле незави-симо от стадии судопроизводства, в которой должен решаться вопрос о применении этого закона, и независимо от того, в чем выражается такое улучшение – в отмене квалифицирующего признака преступления, снижении нижнего и (или) верхнего пре-делов санкции статьи Особенной части УК Российской Федерации, изменении в благо-приятную для осужденного сторону правил его Общей части, касающихся назначения наказания, или в чем-либо ином (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2006 года № 4-П и от 14 июля 2015 года № 20-П).

Во взаимосвязи с данными правилами подлежит применению и действующая статья 199 УК Российской Федерации, изложенная в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ, который по-новому определил критерии крупного и особо крупного размеров уклонения от уплаты указанных в этой статье платежей, включив в состав как неуплаченных, так и подлежащих уплате платежей не только налоги и сборы, но и страховые взносы. Введение в состав суммы подлежащих уплате организацией платежей (помимо ранее включенных в нее налогов и сборов) суммы страховых взносов, означающее увеличение той базы, от которой прежде определялась необходимая для привлечения к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов либо для установления признаков квалифицированного состава этого преступления доля неуплаченных платежей в процентном отношении к подлежащим уплате в совокупности, и, как следствие, возможное при определенных обстоятельствах уменьшение такой доли можно рассматривать в ряду законодательных мер, объективно влекущих улучшение положения виновного, совершившего соответствующее преступление до вступления в силу Федерального закона от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ, поскольку снижение удельного веса (относительной величины) налогов и сборов в общем объеме подлежащих уплате платежей открывает путь для признания сравнительно меньшей общественной опасности уклонения от их уплаты.

Следовательно, включение страховых взносов в общую сумму подлежащих уплате организацией платежей при исчислении размера уклонения от их уплаты может улучшить положение лица, привлеченного к уголовной ответственности за совершенное до вступления в силу Федерального закона от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ уклонение от уплаты налогов и (или) сборов, но обеспечившего при этом уплату организацией страховых взносов за тот период, за который исчислена сумма неуплаченных налогов и (или) сборов. Тем самым не исключается и возможность изменения квалификации уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с учетом объема исполнения обязанности по уплате страховых взносов за те периоды, в которых неуплата (уклонение от уплаты) таких взносов влекла для плательщика хотя и не уголовную, но публично-правовую ответственность.

41 ВКС


¹ 27-Ï


В противном случае – т.е. при истолковании части первой статьи 10 УК Российской Федерации как блокирующей придание обратной силы новой редакции статьи 199 УК Российской Федерации в части включения в состав подлежащих уплате платежей страховых взносов, поскольку их неуплата, предусмотренная Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ, прежде не являлась признаком предусмотренного данной статьей состава преступления, – лица, подвергнутые уголовному преследованию за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов, совершенное до вступления в силу указанных изменений, но исполнившие при этом вытекающие из Налогового кодекса Российской Федерации либо других актов федерального законодательства обязанности по уплате страховых взносов, были бы поставлены в неравное положение с теми лицами, которые привлечены к уголовной ответственности за совершенные при тех же обстоятельствах, но после вступления в силу указанных изменений деяния, квалифицируемые с учетом исполнения обязанностей по уплате страховых взносов.

Таким образом, отсутствуют препятствия для придания обратной силы применяемым в нормативном единстве с частью первой статьи 10 УК Российской Федерации положениям статьи 199 данного Кодекса в действующей редакции, изложенной Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ, в части включения страховых взносов в состав платежей, учитываемых для целей квалификации уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с организации, совершенного до вступления в силу данного Федерального закона, если включение суммы страховых взносов в состав суммы подлежащих уплате платежей (помимо ранее включенных в нее налогов и сборов) означает такое увеличение базы, от которой определяется необходимая для привлечения к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов либо для установления признаков квалифицированного состава этого преступления доля неуплаченных платежей в процентном отношении к подлежащим уплате в совокупности, и, как следствие, такое уменьшение самой доли, от которой зависит уголовно-правовая квалификация деяния, что, с учетом объема исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате страховых взносов за соответствующий период, это будет означать улучшение положения лица в отношении возможности его привлечения к уголовной ответственности либо квалификации содеянного.

Иное – ограничительное – истолкование данных норм не только расходилось бы с приведенными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, но и вступало бы в противоречие со статьей 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а потому вело бы к нарушению гарантируемого этой статьей права на применение нового закона, смягчившего ответственность за правонарушение после его совершения, не обеспечивало бы реализацию в уголовно-правовых отношениях принципов справедливости и равенства всех перед законом и судом.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации


1. Признать положения статьи 199 УК Российской Федерации, включая пункт 1 примечаний к ней, в действующей редакции, изложенной Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 250-ФЗ, не противоречащими Конституции Российской Федерации, как предполагающие – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, в том числе в нормативном единстве с частью первой статьи 10 данного Кодекса, – придание этим положениям обратной силы в части включения страховых взносов в состав платежей, учитываемых для целей квалификации уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с организации, совершенного до вступления в силу данного Федерального закона, если такое включение приведет к уменьшению доли неуплаченных организацией платежей в сумме подлежащих уплате ею платежей в совокупности (с учетом полноты исполнения обязанности по

42 ВКС


¹ 27-Ï


уплате страховых взносов за соответствующий период), что будет означать улучшение правового положения лица, привлекаемого к уголовной ответственности.

2. Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл положений статьи 199 УК Российской Федерации является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения, принятые в отношении гражданина Алганова Дмитрия Николаевича на основании положений статьи 199 УК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.



43 ВКС


ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ñòàòåé 50 è 52 Óãîëîâíî-ñòàòåé 50 è 52 Óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé ïðîöåññóàëüíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñâÿçè ñ æàëîáîé Ôåäåðàöèè â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Þ.Þ.Êàâàëåðîâàãðàæäàíèíà Þ.Þ.Êàâàëåðîâà


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 28-Ï





рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституцион-ности статей 50 и 52 УПК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Ю.Ю.Кавалерова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.М.Данилова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации


1. В соответствии со статьей 50 УПК Российской Федерации защитник приглашается подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, а также другими лицами по поручению или с согласия подозреваемого, обвиняемого, который вправе пригласить несколько защитников (часть первая) и по просьбе которого участие защитника обеспечивается дознавателем, следователем или судом (часть вторая); в случае неявки приглашенного защитника в течение пяти суток со дня заявления ходатайства о приглашении защитника дознаватель, следователь или суд вправе предложить подозреваемому, обвиняемому пригласить другого защитника, а в случае его отказа принять меры по назначению защитника в порядке, определенном советом Федеральной палаты адвокатов; если участвующий в уголовном деле защитник в течение пяти суток не может принять участие в производстве конкретного процессуального действия, а подозреваемый, обвиняемый не приглашает другого защитника и не ходатайствует о его назначении, то дознаватель, следователь вправе произвести такое действие без участия защитника, за исключением ряда случаев (часть третья); если в течение 24 часов с момента задержания подозреваемого или заключения подозреваемого, обвиняемого под стражу явка защитника, приглашенного им, невозможна, то дознаватель или следователь принимает меры по назначению защитника в порядке, определенном советом Федеральной палаты адвокатов; при отказе подозреваемого, обвиняемого от назначенного защитника следственные действия с участием подозреваемого, обвиняемого могут быть произведены без участия защитника, за исключением ряда случаев (часть четвертая); если адвокат участвует в производстве предварительного расследования или судебном разбирательстве по назначению дознавателя, следователя

44 ВКС

17 èþëÿ17 èþëÿ2019 ãîäà2019 ãîäà

¹ 28-Ï


или суда, расходы на оплату его труда компенсируются за счет средств федерального бюджета (часть пятая).

Статья 52 данного Кодекса устанавливает, что подозреваемый, обвиняемый вправе в любой момент производства по уголовному делу отказаться от помощи защитника; такой отказ допускается только по инициативе подозреваемого или обвиняемого и заявляется в письменном виде, а если он заявлен во время производства следственного действия, то об этом делается отметка в протоколе данного следственного действия (часть первая); отказ от защитника не обязателен для дознавателя, следователя и суда (часть вторая) и не лишает подозреваемого, обвиняемого права в дальнейшем ходатайствовать о допуске защитника к участию в производстве по уголовному делу; допуск защитника не влечет за собой повторения процессуальных действий, которые к этому моменту уже были произведены (часть третья).

Конституционность приведенных норм оспаривает гражданин Ю.Ю.Кавалеров, утверждая, что они противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 48 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяют суду вопреки воле подсудимого допускать к одновременному участию в уголовном деле защитников как по соглашению, так и по назначению, не ограничивая при этом количество защитников.

Как следует из жалобы и приложенных к ней документов, 4 июля 2016 года в Кызылский городской суд Республики Тыва поступило уголовное дело по обвинению Ю.Ю.Кавалерова в совершении преступлений, предусмотренных частью третьей статьи 30, частью четвертой статьи 159, частью второй статьи 291 УК Российской Федерации. По делу в качестве обвиняемых привлечены также другие лица.

Постановлением от 28 июля 2016 года суд назначил Ю.Ю.Кавалерову защитника, а постановлением от 24 января 2018 года ему дополнительно назначен второй защитник. 5 февраля 2018 года заявление подсудимого об отводе второго из назначенных защитников суд оставил без удовлетворения.

6 ноября 2018 года родственники Ю.Ю.Кавалерова заключили соглашение о его защите приглашенным адвокатом, который на следующий день был допущен судом к участию в деле, а 30 ноября 2018 года заявил отвод ранее назначенным защитникам Ю.Ю.Кавалерова, в свою очередь отказавшегося от них ввиду наличия у него защитника по соглашению. Постановлением Кызылского городского суда Республики Тыва от 30 ноября 2018 года отвод назначенным защитникам, а также отказ подсудимого от их помощи отклонены со ссылкой на то, что отказ от защитника не является обязательным для суда, а обстоятельства, исключающие участие в деле защитников по назначению, отсутствуют.

Принимая во внимание требования статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», статьи 50 и 52 УПК Российской Федерации являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на их основании разрешается вопрос об отказе подсудимого от помощи защитника по назначению, притом что в уголовном деле участвует защитник по соглашению.

2. Статья 48 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи (часть 1), а каждому задержанному, заключенному под стражу, обвиняемому в совершении преступления –право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (часть 2). В силу этих положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее нормами, определяющими полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт «в»; статья 76, часть 1), федеральный законодатель, действуя в рамках своей компетенции, создает надлежащие условия для реализации конституционного права на получение юридической помощи, с тем чтобы каждый в случае необходимости имел возможность обратиться за ней для отстаивания своих прав и законных интересов.

45 ВКС


¹ 28-Ï


Право пользоваться помощью адвоката (защитника) признается в качестве одного из фундаментальных и международно-правовыми актами, являющимися в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России. В частности, Международный пакт о гражданских и политических правах в пункте 3 статьи 14, а Конвенция о защите прав человека и основных свобод в пункте 3 статьи 6 предусматривают, что каждый обвиняемый в совершении преступления вправе иметь достаточное время и возможность для подготовки своей защиты и общения с выбранным им самим защитником, защищать себя лично или через посредство выбранного им защитника, а если он не имеет защитника, быть уведомленным об этом праве и, когда интересы правосудия того требуют, пользоваться услугами назначенного ему защитника бесплатно при недостатке у него средств для оплаты этих услуг.

Провозглашенное в статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации право каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления пользоваться помощью защитника – во взаимосвязи с положениями международно-правовых актов и по смыслу правовых позиций, выработанных Конституционным Судом Российской Федерации, отмечавшим важность доверительных отношений подозреваемого, обвиняемого со своим защитником (постановления от 27 марта 1996 года № 8-П, от 29 ноября 2010 года № 20-П и др.), – предполагает возможность выбора защитника. Это позволяет достичь эффективности как получаемой юридической помощи, так и судебной защиты в целом, поскольку осуществление представительства в деле тем адвокатом, которому подзащитный доверяет и с которым он может согласовать позицию в ходе производства по делу (стратегию стороны защиты), максимально способствует реализации законных интересов подозреваемого, обвиняемого.

В Кодексе профессиональной этики адвоката (принят I Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 года) также подчеркивается, что связь между адвокатом и доверителем основывается на лично-доверительном характере отношений между ними (статья 5 и пункт 1 статьи 6).

3. Право на самостоятельный выбор защитника не означает, однако, возможность выбирать в качестве такового любое лицо по усмотрению подозреваемого, обвиняемого и не предполагает участия в уголовном процессе любого лица в качестве защитника.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 января 1997 года № 2-П применительно к статье 48 Конституции Российской Федерации, положения ее части 2 не могут быть истолкованы в отрыве и без учета норм ее части 1, поскольку право пользоваться помощью защитника выступает одним из проявлений более общего права – на получение квалифицированной юридической помощи. По смыслу данной правовой позиции, право на получение этой помощи (которая в случаях, предусмотренных законом, оказывается бесплатно) не только является личным правом, которым подозреваемый, обвиняемый может воспользоваться по собственному усмотрению, но одновременно – в силу статей 46 (часть 1) и 52 Конституции Российской Федерации – выступает гарантией обеспечения каждому, включая потерпевшего, полной и действенной судебной защиты в разумный срок, притом что осуществление участниками процесса своих субъективных прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Публично-правовая природа оказания юридической помощи подозреваемому, обвиняемому вытекает и из положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, который, регулируя порядок уголовного судопроизводства (часть первая статьи 1), призванного гарантировать, кроме прочего, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (пункт 2 части первой статьи 6), запрещает адвокату отказаться от принятой на себя защиты подозреваемого, обвиняемого (часть седьмая статьи 49), предусматривает принятие мер по назначению защитника (части третья и четвертая статьи 50), определяет

46 ВКС


¹ 28-Ï


перечень обстоятельств, требующих обязательного участия защитника в уголовном деле и исключающих его участие (статьи 51 и 72), а также не связывает дознавателя, следователя и суд отказом подозреваемого, обвиняемого от защитника (часть вторая статьи 52). Этим нормам корреспондирует пункт 4 статьи 6 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», согласно которому адвокат не вправе отказаться от принятой на себя защиты, не может принимать от лица, обратившегося к нему за оказанием юридической помощи, поручение в случаях, указанных в подпунктах 1 и 2 этого пункта, в том числе если оно имеет заведомо незаконный характер, не должен занимать по делу позицию вопреки воле доверителя, за исключением случаев, когда адвокат убежден в наличии самооговора доверителя.

В силу публично-правовой природы оказания юридической помощи подозреваемому, обвиняемому его право на выбор конкретного защитника или на отказ от его услуг может быть ограничено в интересах правосудия в целях обеспечения быстрой, справедливой и эффективной судебной защиты прав и законных интересов не только этого, но и других подозреваемых, обвиняемых, участвующих в деле, а равно потерпевших от преступления лиц. Основаниями для такого ограничения могут быть, в частности, отказ или неспособность подозреваемого, обвиняемого защищать себя лично, ненадлежащая защита его интересов, наличие поводов для отвода избранного защитника, его длительная неявка и иные обстоятельства.

Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по правам человека, оценивая соблюдение подпункта «c» пункта 3 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. По его мнению, обвиняемый в преступлении должен иметь возможность обратиться за правовой помощью по своему выбору, что признается в международных стандартах прав человека способом обеспечения результативной защиты для обвиняемого. Однако, несмотря на значение доверительных отношений между адвокатом и его клиентом, данное право может при необходимости определенным образом ограничиваться в случаях бесплатной юридической помощи и если интересы правосудия требуют, чтобы обвиняемый был представлен адвокатом, назначенным судом. Внутригосударственные власти должны учитывать желание подзащитного в части его выбора представителя, но они могут пренебречь этим желанием, если существуют относимые и достаточные основания для этого, которые продиктованы интересами правосудия. Там, где подобные основания отсутствуют, ограничения в свободном выборе адвоката могут повлечь нарушение пункта 1 статьи 6 данной Конвенции наряду с подпунктом «c» пункта 3 той же статьи, если это отрицательно сказалось на защите обвиняемого с учетом разбирательства в целом (постановления от 25 сентября 1992 года по делу «Круассан (Croissant) против Германии», от 20 января 2005 года по делу «Майзит (Mayzit) против России», от 30 мая 2013 года по делу «Мартин (Martin) против Эстонии», от 20 октября 2015 года по делу «Дворский (Dvorski) против Хорватии» и др.). На основе такой позиции, примененной в решении от 24 августа 2010 года по делу «Прен (Prehn) против Германии», не признано нарушением требований данной Конвенции назначение дополнительного адвоката для обеспечения надлежащего хода разбирательства.

Гарантированное подпунктом «d» пункта 3 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах право не является абсолютным. Интересы правосудия в рамках конкретного судебного разбирательства могут требовать назначения защитника против желания обвиняемого, особенно если обвиняемый существенным и систематическим образом препятствует надлежащему проведению разбирательства, или ему предъявлено обвинение в совершении тяжкого преступления, но он оказывается не в состоянии действовать в своих собственных интересах, или в тех случаях, когда это необходимо для защиты уязвимых свидетелей от дальнейшего стресса или запугивания, если им придется подвергнуться допросу со стороны обвиняемого. В то же время любое ограничение желания обвиняемого защищать себя

47 ВКС


¹ 28-Ï


лично должно преследовать объективные и достаточно серьезные цели и не выходить за рамки необходимого для отстаивания интересов правосудия (постановление Европейского Суда по правам человека от 4 апреля 2018 года по делу «Коррейя де Матуш (Correia de Matos) против Португалии»).

4. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал (определения от 17 октября 2006 года № 424-О, от 8 февраля 2007 года № 251-О-П, от 21 октября 2008 года № 488-О-О, от 17 декабря 2009 года № 1622-О-О, от 29 мая 2012 года № 1014-О, от 24 сентября 2012 года № 1617-О, от 28 мая 2013 года № 799-О, от 29 сентября 2015 года № 1854-О, от 28 января 2016 года № 114-О и от 27 февраля 2018 года № 261-О), что Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации прямо закрепил право подозреваемого, обвиняемого отказаться от помощи защитника в любой момент производства по уголовному делу (часть первая статьи 52), пригласить другого защитника или несколько защитников (часть первая статьи 50), установил случаи обязательного участия защитника в уголовном судопроизводстве и обязанность дознавателя, следователя и суда обеспечить участие защитника в форме его назначения при неявке приглашенного защитника в установленный законом срок (части третья и четвертая статьи 50, статья 51). При этом постановление о назначении защитника не влечет отстранения от участия в деле защитника, приглашенного подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, а также другими лицами по поручению или с согласия подозреваемого, обвиняемого (определения от 28 июня 2018 года № 1409-О и № 1412-О).

Если назначенный защитник не устраивает подозреваемого, обвиняемого ввиду его низкой квалификации, занятой им в деле позиции или по другой причине, подозреваемый, обвиняемый вправе отказаться от его помощи, что, однако, не должно отрицательно сказываться на процессуальном положении привлекаемого к уголовной ответственности лица. В этом случае дознаватель, следователь, суд обязаны выяснить у подозреваемого, обвиняемого, чем вызван отказ от назначенного защитника, разъяснить сущность и юридические последствия такого отказа и при уважительности его причин предложить заменить защитника. Обоснованность отказа от конкретного защитника должна оцениваться в том числе исходя из указанных в статье 72 УПК Российской Федерации обстоятельств, исключающих его участие в деле, а также с учетом норм статей 6 и 7 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», закрепляющих полномочия и обязанности адвоката.

Вместе с тем часть вторая статьи 52 УПК Российской Федерации, находясь в нормативном единстве с частью первой той же статьи и статьей 51 данного Кодекса и не наделяя отказ от защитника свойством обязательности для дознавателя, следователя и суда, предполагает, что при разрешении соответствующего заявления в каждом случае следует установить, является ли волеизъявление лица свободным и добровольным и нет ли причин для признания такого отказа вынужденным и причиняющим вред его законным интересам. Тем самым названные нормы, будучи публично-правовыми гарантиями защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, направленными на защиту прав подозреваемого, обвиняемого, не предполагают возможности навязывать лицу конкретного защитника, от которого оно отказалось, исключают принуждение лица к реализации его субъективного права вопреки его воле. Осуществление права пользоваться помощью защитника на любой стадии процесса не может быть поставлено в зависимость от произвольного усмотрения должностного лица или органа, в производстве которого находится уголовное дело, т.е. от решения, не основанного на перечисленных в уголовно-процессуальном законе обстоятельствах, предусматривающих обязательное участие защитника в уголовном судопроизводстве, в том числе по назначению.

5. Обеспечивая право подозреваемого, обвиняемого защищать свои права с помощью назначенного или выбранного им самим защитника, Уголовно-процессуальный кодекс

48 ВКС


¹ 28-Ï


Российской Федерации вместе с тем прямо не регламентирует ситуацию, связанную с участием в деле защитника по назначению, от которого подозреваемый, обвиняемый отказывается при одновременном участии в деле защитника по соглашению. Такой отказ не может рассматриваться как отказ от защитника вообще, так как право подозреваемого, обвиняемого на получение квалифицированной юридической помощи предполагается обеспеченным, а потому положение части второй статьи 52 УПК Российской Федерации о необязательности отказа от защитника для дознавателя, следователя и суда в данном случае не может применяться со ссылкой на защиту прав подозреваемого, обвиняемого. Тем не менее это не исключает возможности оставить без удовлетворения заявление лица об отказе от защитника по назначению при злоупотреблении правом на защиту со стороны этого лица, а также приглашенного защитника. Критерии наличия такого злоупотребления выработаны судебной практикой.

Так, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 30 июня 2015 года № 29 «О практике применения судами законодательства, обеспечивающего право на защиту в уголовном судопроизводстве» указал, что суд может не признать право обвиняемого на защиту нарушенным в тех случаях, когда отказ в удовлетворении ходатайства либо иное ограничение в реализации отдельных правомочий обвиняемого или его защитника обусловлены явно недобросовестным использованием ими этих правомочий в ущерб интересам других участников процесса, поскольку в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

Правоприменительная практика также свидетельствует, что непринятие отказа подозреваемого, обвиняемого от назначенного ему защитника может быть продиктовано необходимостью обеспечить разумные сроки производства по делу, угроза нарушения которых вызвана злоупотреблением правом на защиту, когда процессуальное поведение подозреваемого, обвиняемого или приглашенного защитника, будучи недобросовестным, ущемляет конституционные права иных участников судопроизводства. По мнению Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, непринятие судом отказа подсудимого от назначенных защитников и одновременное участие по делу приглашенных и назначенных защитников могут быть – с учетом конкретных обстоятельств, характеризующих поведение обвиняемого и защитников, – признаны не противоречащими закону и не нарушающими право на защиту. Соответствующими обстоятельствами могут признаваться, в частности, сделанные неоднократно и без каких-либо оснований заявления о замене защитника, его неявка под разными предлогами в судебное заседание, т.е. действия, явно направленные на воспрепятствование нормальному ходу судебного разбирательства и указывающие на злоупотребление правом (определение от 25 июля 2012 года № 5-Д12-65).

Подобная практика согласуется с интересами правосудия и направлена на реализацию предписаний статей 17 (часть 3), 46 (часть 1) и 48 Конституции Российской Федерации в ситуации, когда подозреваемый, обвиняемый, его защитник по соглашению злоупотребляет правом на защиту и такое злоупотребление дезорганизует ход досудебного либо судебного процесса, направлено на срыв производства по делу. Вместе с тем решение об отклонении отказа от защитника по назначению при участии в уголовном деле защитника по соглашению по мотивам злоупотребления правом на защиту должно быть обоснованным и мотивированным и само по себе не должно исключать возможности приглашенного защитника выполнить взятое на себя поручение.

Таким образом, статьи 50 и 52 УПК Российской Федерации не могут расцениваться как противоречащие Конституции Российской Федерации, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу не позволяют дознавателю, следователю или суду оставлять без удовлетворения заявление лица об отказе от защитника по назначению

49 ВКС


¹ 28-Ï


при участии в уголовном деле защитника по соглашению, если в поведении этого лица и приглашенного защитника отсутствуют признаки злоупотребления правом на защиту. Применение впредь данных положений вопреки указанному конституционно-правовому смыслу не допускается.

Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», считает возможным установить особенности исполнения настоящего Постановления в отношении конкретного дела заявителя, состоящие в следующем. Судебные акты, вынесенные в отношении Ю.Ю.Кавалерова на основании статей 50 и 52 УПК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий, что во всяком случае не предполагает повторного совершения процессуальных действий, если присутствие в деле адвоката по назначению после непринятого отказа от него не сказалось отрицательно на защите обвиняемого с учетом разбирательства в целом.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации


1. Признать статьи 50 и 52 УПК Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по своему конституционно-правовому смыслу они не предполагают, что дознаватель, следователь или суд может оставить без удовлетворения заявление лица об отказе от защитника по назначению при участии в уголовном деле защитника по соглашению, если отсутствует злоупотребление правом на защиту со стороны этого лица, а также приглашенного защитника.

2. Конституционно-правовой смысл статей 50 и 52 УПК Российской Федерации, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает впредь любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданина Кавалерова Юрия Юрьевича на основании статей 50 и 52 УПК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.



50 ВКС


ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïîëîæåíèÿ àáçàöà ïåðâîãî ïóíêòà 1 ïîëîæåíèÿ àáçàöà ïåðâîãî ïóíêòà 1 ñòàòüè 2 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá ñòàòüè 2 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá àäâîêàòñêîé äåÿòåëüíîñòè è àäâîêàòóðå àäâîêàòñêîé äåÿòåëüíîñòè è àäâîêàòóðå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ñâÿçè ñ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Î.Â.Ñóõîâàæàëîáîé ãðàæäàíèíà Î.Â.Ñóõîâà


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 29-Ï




руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статья-ми 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституци-онном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционно-сти положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина О.В.Сухова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответ-ствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Д.Рудкина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации


1. В соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Феде-рации», а именно его предложением третьим, адвокат не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности, а также занимать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной службы и муниципальные должности.

Заявитель по настоящему делу гражданин О.В.Сухов, являющийся адвокатом Ад-вокатской палаты города Москвы, в 2017 году был избран депутатом Совета депута-тов муниципального округа Нагорный в городе Москве и осуществляет полномочия депутата на непостоянной основе (в соответствии с уставом данного муниципального образования все депутаты работают на непостоянной основе).

Решением Совета Адвокатской палаты города Москвы от 27 марта 2018 года к за-явителю была применена мера дисциплинарной ответственности в виде замечания за занятие муниципальной должности – депутата Совета депутатов муниципального округа Нагорный в городе Москве. По мнению Совета Адвокатской палаты города Москвы, совмещение адвокатом адвокатской деятельности со статусом лица, занима-ющего муниципальную должность, даже и на непостоянной основе, свидетельствует о вхождении члена адвокатского сообщества, вопреки закону, в систему органов местно-го самоуправления; такое совмещение нарушает как независимость адвоката в качестве

51 ВКС


¹ 29-Ï


советника по правовым вопросам, так и принцип равноправия адвокатов, поскольку адвокат, занимающий муниципальную должность депутата, получает возможность ис-пользовать депутатские полномочия и привилегии, в том числе при оказании юриди-ческой помощи своим доверителям.

Указанным решением Совета Адвокатской палаты города Москвы О.В.Сухову так-же разъяснена необходимость устранить длящееся нарушение норм Федерального за-кона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в течение шести месяцев с даты принятия данного решения и он предупрежден, что неисполне-ние или ненадлежащее исполнение адвокатом решений органов адвокатской палаты, принятых в пределах их компетенции, может повлечь прекращение статуса адвоката.

Решением Хамовнического районного суда города Москвы от 19 июля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по граж-данским делам Московского городского суда от 4 декабря 2018 года, отказано в удовлет-ворении искового заявления О.В.Сухова об оспаривании указанного решения Совета Адвокатской палаты города Москвы и прекращении дисциплинарного производства. В кассационном порядке заявитель эти судебные постановления не обжаловал.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение в той мере, в какой оно за-прещает адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в ор-ган местного самоуправления, без учета того, исполняет адвокат свои полномочия при работе в данном органе на постоянной или на непостоянной основе, не соответствует статьям 32 (часть 2), 34 (часть 1) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона«О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобам граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссы-лается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомне-нию, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правопримени-тельной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

Соответственно, положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» является пред-метом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на основании данного законоположения в системе действую-щего правового регулирования решается вопрос о запрете адвокату совмещать адво-катскую деятельность с деятельностью депутата представительного органа муници-пального образования, осуществляющего полномочия на непостоянной основе.

2. Конституция Российской Федерации, гарантируя в Российской Федерации как правовом государстве государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе право на получение квалифицированной юридической помощи (статья 1, часть 1; статья 45, часть 1; статья 48, часть 1), предполагает установление законода-тельного регулирования по вопросам, связанным с деятельностью адвокатуры, кото-рые наряду с вопросами кадров судебных и правоохранительных органов, нотариатом относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «л» части 1).

Данные конституционные положения, как указал Конституционный Суд Россий-ской Федерации, ориентируют, среди прочего, на принятие общих по своему характеру законодательных мер по вопросам деятельности государственных органов и негосу-дарственных институтов, призванных осуществлять публичную юридическую дея-тельность в целях охраны прав и свобод граждан, в том числе адвокатуры (Определе-ние от 8 декабря 2011 года № 1714-О-О).

52 ВКС


¹ 29-Ï


Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно отмечал, что общественные отношения по поводу оказания юридической помощи находятся во вза-имосвязи с реализацией соответствующими субъектами конституционной обязанно-сти государства по обеспечению надлежащих гарантий доступа каждого к правовым услугам и возможности привлечения каждым лицом, заинтересованным в совершении юридически значимых действий, квалифицированных специалистов в области права, –именно поэтому они воплощают в себе публичный интерес, а оказание юридических услуг имеет публично-правовое значение. Данный вывод Конституционный Суд Рос-сийской Федерации последовательно подтверждал в своих решениях, в частности при-менительно к деятельности адвокатов (Постановление от 23 декабря 1999 года № 18-П и Определение от 21 декабря 2000 года № 282-О). Публичные начала в природе отно-шений по оказанию юридической помощи обусловлены и тем, что, возникая в связи с реализацией права на судебную защиту (статья 46, часть 1, Конституции Российской Федерации), они протекают во взаимосвязи с функционированием институтов судеб-ной власти. Соответственно, право на получение квалифицированной юридической помощи, выступая гарантией защиты прав, свобод и законных интересов, одновремен-но является одной из предпосылок надлежащего осуществления правосудия, обеспе-чивая в соответствии со статьей 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации его состязательный характер и равноправие сторон (Постановление от 23 января 2007 года № 1-П).

Будучи независимым профессиональным советником по правовым вопросам, на ко-торого законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), адвокат, как указал Кон-ституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 декабря 2015 года№ 33-П, осуществляет деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической по-мощи. Осуществление адвокатами указанных публичных функций предполагает соз-дание нормативно-правовых и организационных механизмов, обеспечивающих закон-ность и независимость в деятельности адвокатов с учетом специфики адвокатуры как профессионального сообщества адвокатов, которое, будучи институтом гражданского общества, не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и действует на основе принципов законности, независимости, само-управления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов (пункты 1 и 2 статьи 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Россий-ской Федерации»). В то же время приобретение статуса адвоката выступает формой ре-ализации права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Соответственно, хотя Конституция Российской Федерации не содержит положе-ний, непосредственно определяющих статус адвоката и адвокатуры, вместе с тем при-веденные конституционные положения и сформулированные на их основе правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации предполагают урегулирова-ние статуса адвоката и адвокатуры в федеральном законе таким образом, чтобы они отвечали своему конституционному предназначению как элементу механизма реали-зации конституционных прав на судебную защиту и на квалифицированную юриди-ческую помощь и при этом обеспечивали гарантии конституционных прав граждан, выбравших профессию адвоката. Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, основанных на положениях статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя соответствующее регулирование, обязан обеспечивать баланс конститу-ционно защищаемых ценностей и соблюдать критерии разумности, необходимости и соразмерности связанных с таким статусом возможных ограничений прав и свобод и не вправе вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пра-вах лиц, принадлежащих к одной и той же категории.

53 ВКС


¹ 29-Ï


3. Осуществляя предоставленные ему полномочия, законодатель в рамках своей дискреции принял Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», в котором определил, что адвокатской деятельностью явля-ется квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной ос-нове лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном данным Феде-ральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию; адвокатская деятельность не является предпринимательской; не является адвокатской деятельностью юридическая помощь, оказываемая: работниками юридических служб юридических лиц, а также работниками органов государственной власти и органов местного самоуправления, участниками и работниками организаций, оказывающих юридические услуги, а так-же индивидуальными предпринимателями, нотариусами, патентными поверенными, за исключением случаев, когда в качестве патентного поверенного выступает адвокат, либо другими лицами, которые законом специально уполномочены на ведение своей профессиональной деятельности; действие данного Федерального закона не распро-страняется также на органы и лиц, которые осуществляют представительство в силу закона (статья 1).

Соответственно, адвокатская деятельность обособлена от других видов юриди-ческой помощи как особый вид квалифицированной юридической помощи, который оказывается исключительно субъектами со специальным правовым статусом – адвока-тами, являющимися лицами свободной профессии (т.е. осуществляющими профессио-нальную деятельность не по найму) и призванными осуществлять свою деятельность самостоятельно и независимо, что находит воплощение в установленных законом для адвокатов требованиях, ограничениях и гарантиях.

Одно из таких ограничений предусмотрено положением абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Рос-сийской Федерации», согласно которому адвокат не вправе занимать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной службы и муниципальные должности.

Данное ограничение было введено Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 163-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельно-сти и адвокатуре в Российской Федерации», на момент вступления в силу которого – 23 декабря 2004 года – действовал Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (утратил силу с 1 июня 2007 года в связи с принятием Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»), предусматривавший деление муниципальных должностей на два вида: выборные муниципальные должности, за-мещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборно-го органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов, и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Действующее правовое регули-рование, а именно Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (абзацы шестнадцатый и двадцатый части 1 статьи 2) и Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (часть 2 статьи 1) в отличие от прежнего регулиро-вания вместо единого понятия «муниципальная должность» использует два термина: «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», однако, как и прежде, депутат представительного органа муниципального образования признается лицом, замещающим муниципальную должность.

В связи с этим положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» само по себе

54 ВКС


¹ 29-Ï


могло быть воспринято в правоприменительной практике как запрет совмещать ад-вокатскую деятельность с муниципальной службой и (или) как запрет адвокату зани-мать должность депутата представительного органа муниципального образования или иную выборную муниципальную должность вне зависимости от того, исполняются ли полномочия по соответствующей должности на постоянной или непостоянной основе. Так, согласно представленным в Конституционный Суд Российской Федерации мате-риалам, в частности, Адвокатская палата города Москвы, членом которой является за-явитель, исходит из того, что в случае если адвокат был избран на должность депутата представительного органа муниципального образования и соответствующие полномо-чия осуществляются им на непостоянной основе, то в силу названного законоположе-ния такой адвокат должен либо прекратить полномочия депутата представительного органа муниципального образования, чтобы продолжать заниматься адвокатской дея-тельностью, либо утратить статус адвоката.

Аналогичную позицию занимает Главное управление Министерства юстиции Рос-сийской Федерации по Москве, поскольку именно по его представлению было возбуж-дено дисциплинарное дело в отношении заявителя, а также другие дисциплинарные дела, связанные с совмещением адвокатской деятельности и исполнением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе. Позиция Адвокатской палаты города Москвы по делу заявителя поддержана судами, в том числе судебной коллегией по гражданским делам Московского город-ского суда.

В то же время адвокатскими палатами Московской, Ленинградской и Омской об-ластей, Краснодарского края и Республики Башкортостан совмещение адвокатской деятельности и исполнения полномочий депутата представительного органа муници-пального образования на непостоянной основе не рассматривается как недопустимое и влекущее прекращение или приостановление статуса адвоката.

3.1. Таким образом, правоприменительная практика Адвокатской палаты города Москвы и судов по делу заявителя свидетельствует о том, что адвокаты, избранные депутатами представительных органов муниципальных образований и осуществляю-щие депутатские полномочия на непостоянной основе, со ссылкой на оспариваемое положение вынуждены либо утратить статус адвоката, либо досрочно прекратить пол-номочия депутата представительного органа муниципального образования. При этом для адвокатов адвокатских палат ряда других субъектов Российской Федерации таких последствий не наступает.

Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Феде-рации, в правоприменительной практике должно обеспечиваться конституционное ис-толкование подлежащих применению нормативных положений, с которым очевидно несовместима ситуация, когда возникают такие различия в правах лиц, принадлежа-щих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправда-ния. Хотя механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений, не исключаются случаи, когда необходимая степень определенности правового регулирования может быть достигнута путем выявления более сложных взаимосвязей правовых предписа-ний (постановления от 23 декабря 1997 года № 21-П, от 23 февраля 1999 года № 4-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 12 марта 2015 года № 4-П и др.).

В частности, не имеет разумного конституционно-правового обоснования лише-ние гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции. Несмотря на то что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти в Российской Федерации, их основное предназначение со-

55 ВКС


¹ 29-Ï


стоит, как это прямо следует из статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в решении вопросов местного значения. Именно такого рода вопросы, направленные на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населе-ния, решает представительный орган муниципального образования; в его деятельно-сти преобладают коммунально-хозяйственные аспекты, связанные с текущими нужда-ми и определением перспектив развития муниципального образования как территори-ального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления (Постанов-ление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П).

Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 32 (части 1 и 2) и 37 (часть 1), не содержит предписаний, которые бы прямо запрещали адвокату без утраты своего статуса осуществлять полномочия депутата представительного органа муници-пального образования на непостоянной основе. Вместе с тем из ее положений также не вытекает прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность со-вмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата предста-вительного органа муниципального образования на непостоянной основе.

Хотя зарубежный опыт правового регулирования свидетельствует преимуществен-но о возможности совмещения статуса адвоката и статуса депутата (по крайней мере, местного уровня публичной власти), осуществляющего полномочия на непостоянной основе и не занимающего руководящих должностей в представительном органе, в кон-кретно-исторических условиях функционирования правовой демократии в той или иной стране для регулирования, не допускающего такое совмещение, могут возникать основания. Даже оставляя в стороне высказываемые опасения по поводу использо-вания статуса депутата, включая особые права и гарантии (депутатский иммунитет, право направления запросов и т.д.), при осуществлении адвокатской деятельности, которые могут быть устранены путем установления в законодательстве более адекват-ных (соразмерных) механизмов (способов) нивелирования таких рисков, законодатель вправе вводить запрет на указанное совмещение в целях предотвращения возможной коллизии между деятельностью в представительном органе местного самоуправления, т.е. исполнением долга перед избирателями, и выполнением адвокатом профессио-нальных обязанностей по принятым поручениям, которое согласно пункту 4 статьи 9 Кодекса профессиональной этики адвоката, принятого I Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 года, должно иметь для него приоритетное над иной дея-тельностью значение. Такое регулирование могло бы – при обеспечении его должной обоснованности и соразмерности – рассматриваться как направленное на защиту прав других граждан: и избирателей, и лиц, прибегающих к квалифицированной юридиче-ской помощи адвокатов, т.е. как согласованное с положениями статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Соответственно, решение вопроса о возможности и условиях совмещения адвокат-ской деятельности с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе, о последствиях осуществления гражданином таких полномочий для его статуса адвоката Конституция Российской Фе-дерации относит к дискреции федерального законодателя, которая, однако, ограничена принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничения прав и свобод, а также требованиями определенности правового регулирования, в том числе в порож-даемых им правовых последствиях и устанавливаемых в отношении соответствующе-го лица надлежащих гарантиях.

3.2. В рамках конкретизации оспариваемого законоположения Федеральным за-коном «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» пред-усмотрено, что избрание адвоката в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе признается обстоятельством, влекущим в обязательном порядке приостановление статуса адвоката (подпункт 1 пун-кта 1 статьи 16).

56 ВКС


¹ 29-Ï


Вместе с тем действующее правовое регулирование предусматривает, что по не-которым должностям в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе замещаемым посредством выборов, полномочия осуществляются на не-постоянной основе, т.е. без отрыва от основной профессиональной деятельности, ко-торой лицо занималось на момент замещения должности, и без абсолютного ограни-чения возможности для лица совмещать депутатскую деятельность с иной – помимо преподавательской, научной и иной творческой – оплачиваемой деятельностью. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутаты представительного органа муни-ципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоян-ной основе; депутат, осуществляющий полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного пред-ставительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении (части 5 и 91 статьи 40). Также только для депу-татов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, установлены запреты заниматься предпринима-тельской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или некоммерческой организацией, за исключением раз-решенных федеральным законом случаев, и заниматься иной оплачиваемой деятель-ностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности (пункты 2 и 3 части 7 статьи 40).

Приведенные законоположения, рассматриваемые во взаимосвязи с пунктом 1 ста-тьи 2 и подпунктом 1 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской дея-тельности и адвокатуре в Российской Федерации», позволяют полагать, что в случае избрания адвоката депутатом представительного органа муниципального образования, если соответствующие полномочия осуществляются на постоянной основе, установ-ленный пунктом 1 статьи 2 данного Федерального закона запрет для адвоката на за-мещение муниципальной должности реализуется путем приостановления его адвокат-ского статуса на период осуществления полномочий на постоянной основе, а если та-кие полномочия осуществляются на непостоянной основе, то приостановления статуса адвоката на период осуществления полномочий не предусмотрено.

Кроме того, осуществление адвокатом, избранным в орган местного самоуправле-ния, полномочий в соответствующем органе на непостоянной основе указанный Феде-ральный закон прямо не относит и к обстоятельствам, влекущим прекращение статуса адвоката (пункты 1 и 2 статьи 17). Таким обстоятельством, в частности, подпункт 3 пункта 2 его статьи 17 называет неисполнение или ненадлежащее исполнение адво-катом решений органов адвокатской палаты, принятых в пределах их компетенции, о чем был предупрежден заявитель в связи с разъяснением в решении Совета Адвокат-ской палаты города Москвы о необходимости устранения допущенного им, по мнению Совета, нарушения оспариваемого положения Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В то же время, презюмируя со-блюдение требований разумности правового регулирования, необходимо исходить из того, что законодатель, прямо предусмотрев приостановление статуса адвоката как способ разрешения коллизии между замещением муниципальной должности на по-стоянной основе и статусом адвоката и, соответственно, восстановление этого статуса с отпадением оснований приостановления, не мог одновременно поставить адвокатов, без прямого и однозначного нормативного указания, перед жестким выбором между прекращением статуса адвоката и прекращением осуществления полномочий депу-тата представительного органа муниципального образования на непостоянной, т.е. в меньшей степени связанной с интеграцией в институты муниципальной власти, осно-ве. Иное понимание подпункта 1 пункта 1 статьи 16 и подпункта 3 пункта 2 статьи 17 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Феде-рации» в их взаимосвязи в рамках действующего правового регулирования было бы

57 ВКС


¹ 29-Ï


несовместимо с положениями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку влекло бы несоразмерное ограничение прав граждан, гарантированных ста-тьями 32 (части 1 и 2) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

4. Таким образом, действующее законодательное регулирование позволяет утверж-дать, что законодатель не предусматривает каких-либо правовых последствий заме-щения муниципальной должности адвокатом для его адвокатского статуса в случае, если он избран депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. Причем с учетом конституци-онных требований соразмерности налагаемых ограничений и определенности право-вого регулирования это должно расцениваться не как пробел в определении правовых последствий, наступающих применительно к избранию адвоката депутатом предста-вительного органа муниципального образования и осуществлению им депутатских полномочий на непостоянной основе, а как квалифицированное умолчание, свиде-тельствующее о том, что на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» не распространяется и, соответственно, не предполагает запрета адвокату совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением им полно-мочий депутата представительного органа муниципального образования на непосто-янной основе.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Феде-рации», Конституционный Суд Российской Федерации


1. Признать положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона«Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» не противоре-чащим Конституции Российской Федерации, поскольку оно по своему конституцион-но-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предпо-лагает запрета адвокату совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением им полномочий депутата представительного органа муниципального образования на не-постоянной основе.

2. Конституционно-правовой смысл положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Фе-дерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданина Сухова Олега Владимировича на основании положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Фе-дерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федера-ции» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выяв-ленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.


5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Рос-сийской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Офици-альном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

58 ВКС

Постановление Конституционного Суда Россий-ской Федерации от 18 июля 2019 года № 29-П, при-нятое по результатам рассмотрения жалобы граж-данина О.В.Сухова, оспаривавшего конституцион-ность нормы пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», кото-рая, по мнению заявителя, запрещает адвокату со-вмещать свой профессиональный статус с осущест-влением полномочий депутата представительного органа местного самоуправления независимо от того, исполняются они на постоянной (профессио-нальной) или непостоянной основе, безусловно, за-служивает положительной оценки уже в силу того, что Суд, во многом согласившись с аргументацией заявителя, чьи конституционные права были нару-шены, встал на его сторону.

В этом плане мнение судьи как способ процессу-ального реагирования на итоговое решение Консти-туционного Суда не обязательно должно быть связа-но с критической оценкой тех или иных положений, содержащихся в постановлении (как это имеет ме-сто и в данном случае); оно может быть продиктова-но, прежде всего, желанием представить некоторые дополнительные аргументы в пользу принятого ре-шения, дать уточняющие пояснения по отдельным положениям и выводам, содержащимся в принятом решении, которые в последующем могут вызвать неоднозначное толкование в законотворческой и правоприменительной практике. Это тем более важ-но применительно к решениям, в которых Консти-туционный Суд, не считая возможным (обоснован-ным) признавать оспариваемое законоположение противоречащим Конституции Российской Феде-рации, ограничивается уточнением, «конституци-онной рихтовкой» данного законоположения (равно как и практики его применения) путем конституци-онно-правового истолкования, что имело место и по итогам рассмотрения настоящего дела.

Известно, что такого рода конституционно-су-дебное воздействие на проверяемое законополо-жение является специфичным, весьма тонким ин-струментом конституционного нормоконтроля; он во многом приближается к квазиправотворческим полномочиям органа конституционного контроля, обеспечивая доведение нормативного содержания

оспариваемого законоположения до требований конституционных принципов и ценностей без из-менения буквы проверяемого закона (с учетом пре-зумпции его конституционности). При этом важно учитывать, что нормоконтроль, основанный на кон-ституционном истолковании проверяемых законо-положений, сам по себе не исключает возможности формирования Конституционным Судом Россий-ской Федерации рекомендаций законодателю по со-вершенствованию соответствующей сферы право-вого регулирования.

В этих условиях повышенное значение приобре-тает не только сама по себе формула конституцион-но-правового истолкования подвергнутого судебной проверке законоположения, но и конституционное обоснование возможных законотворческих под-ходов по совершенствованию правового регулиро-вания этих отношений. Тем более это актуально, если Конституционный Суд Российской Федерации, давая обязательное для правоприменителей консти-туционно-правовое истолкование проверяемого за-коноположения, в то же время допускает широкие дискреционные возможности законодателя при вы-боре в будущем возможных законодательных реше-ний рассмотренной проблемы. Во многом именно такая ситуация возникла и в связи с принятием По-становления № 29-П, чем во многом предопределе-на целесообразность написания настоящего мнения.

1. Соглашаясь в принципиальном плане с при-нятым решением, представляется необходимым дополнительно остановиться на некоторых поло-жениях, которые могут приобрести неоднозначное понимание, в частности, в процессе будущей зако-нодательной реализации Постановления № 29-П.

По итогам рассмотрения дела Конституцион-ный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что «законодатель не предусматривает каких-либо правовых последствий замещения муниципальной должности адвокатом для его адвокатского статуса в случае, если он избран депутатом представительно-го органа муниципального образования и осущест-вляет свои полномочия на непостоянной основе»; и «это должно расцениваться не как пробел», а «как квалифицированное умолчание», свидетельствую-щее о том, что на осуществление полномочий депу-

ÌíåíèåÌíåíèåñóäüè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäàñóäüè Êîíñòèòóöèîííîãî ÑóäàÐîññèéñêîé ÔåäåðàöèèÐîññèéñêîé ÔåäåðàöèèÍ.Ñ.ÁîíäàðÿÍ.Ñ.Áîíäàðÿ

59 ВКС


¹ 29-Ï

Мнениесудьи Конституционного СудаРоссийской ФедерацииН.С.Бондаря

тата представительного органа местного самоуправ-ления на непостоянной основе оспариваемое зако-ноположение не распространяется и, соответствен-но, не предполагает запрета адвокату совмещать в этом случае адвокатскую деятельность с осущест-влением им полномочий муниципального депутата на непостоянной основе (пункт 4 мотивировочной части Постановления).

Вместе с тем представляется вполне обоснован-ной необходимость совершенствования действую-щего правового регулирования, в том числе с учетом высказанных в данном Постановлении подходов Конституционного Суда Российской Федерации. Об этом свидетельствует, как это вытекает из пред-ставленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов дела, в том числе отсутствие единообразной практики применения оспариваемой нормы, на что справедливо обращается внимание и в Постановлении (абзацы 5–7 пункта 3 мотивиро-вочной части). Более того, анализ оспариваемого законоположения в общей системе действующего правового регулирования (что является требовани-ем статьи 74 Федерального конституционного за-кона «О Конституционном Суде Российской Феде-рации»), в частности в соотношении с пунктом 91 статьи 40 Федерального закона «Об общих принци-пах организации местного самоуправления», пун-ктом 51 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполнительных органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации», позволяет сделать вывод о проявлениях коллизион-ных начал в установлении пределов возможного участия в качестве защитника или представителя по гражданскому, административному или уголов-ному делу освобожденных и неосвобожденных депутатов представительных органов. Элементы несогласованности проявляются и в нормативном соотношении проверяемого законоположения с по-ложениями пункта 1 статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Рос-сийской Федерации» (в связи с решением вопроса о возможности приостановления адвокатского ста-туса на период осуществления адвокатом депутат-ских полномочий на постоянной или непостоянной основе). Нельзя не учитывать также определенные дефекты в законодательной технике самой редакции проверяемой нормы; это касается, в частности, не-определенности в вопросе о соотношении терминов «муниципальная должность» и «должность муни-ципальной службы» и понятия «депутат предста-вительного органа местного самоуправления» (на данное обстоятельство, по крайней мере, косвенно

обращается внимание и в Постановлении № 29-П, абзац 4 пункта 3 мотивировочной части).

В то же время, отмечая необходимость совер-шенствования соответствующего правового регули-рования, нельзя не обратить внимание на сформу-лированную в Постановлении от 18 июля 2019 года позицию, в соответствии с которой из Конституции Российской Федерации не вытекает прямой запрет федеральному законодателю исключить возмож-ность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата представи-тельного органа муниципального образования на непостоянной основе (абзац 4 пункта 3.1 мотиви-ровочной части) и, следовательно, решение вопро-са о возможности, условиях и последствиях такого совмещения Конституция Российской Федерации относит к дискреции федерального законодателя (абзац 6 пункта 3.1 мотивировочной части).

Данный подход позволяет сделать вывод о до-пустимости введения полного запрета совмещения статуса адвоката с осуществлением полномочий депутата представительного органа местного само-управления не только на постоянной, но и на непо-стоянной основе. С этим вряд ли можно согласиться, если исходить из самой природы конституционно-правового регулирования соответствующей сферы отношений, учитывать конституционно-аксиоло-гические характеристики конкурирующих, как это имело место в настоящем деле, институтов адво-катуры, квалифицированной юридической помо-щи, с одной стороны, и местного самоуправления, участия граждан в управлении делами общества и государства в процессе реализации, в частности, пассивного избирательного права при избрании ад-воката депутатом представительного органа мест-ного самоуправления, с другой стороны.

2. Своего рода методологическим основанием, позволившим прийти к выводу о том, что решение вопроса о совмещении статусов адвоката и работа-ющего на непостоянной основе депутата предста-вительного органа местного самоуправления отно-сится к исключительной дискреции законодателя, явилось предположение о том, что Конституция Российской Федерации не содержит достаточных ориентиров для разрешения данной проблемы и, как результат, недостаточно полный учет реально суще-ствующего конституционного потенциала по регу-лированию соответствующей сферы отношений.

В частности, для разрешения вопросов по насто-ящему делу принципиальное значение имеет такая конституционно значимая проблема, как характер взаимоотношений профессионального сообще-ства адвокатов с местным самоуправлением. Это

60 ВКС


¹ 29-Ï


тем более важно, если иметь в виду, что, например, Совет Адвокатской палаты города Москвы, прини-мая решение о привлечении адвоката О.В.Сухова к дисциплинарной ответственности за нарушение пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адво-катской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», аргументировал это в том числе ука-занием на то, что совмещение «занятия адвокатской деятельностью со статусом лица, занимающего му-ниципальную должность, даже и на непостоянной основе, свидетельствует о вхождении адвокатуры, вопреки закону, в систему органов местного само-управления». В данном случае ссылка на «закон» фактически означает, что якобы имеет место нару-шение требований пункта 1 статьи 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», в котором устанавлива-ется, что «адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданско-го общества не входит в систему органов государ-ственной власти и местного самоуправления».

В принципиальном плане с этим законоположе-нием нельзя не согласиться. Однако оно нуждается в дополнительных пояснениях, в том числе с учетом положений Конституции Российской Федерации, определяющих основы взаимоотношений адвока-туры и местного самоуправления как институтов гражданского общества; в противном случае оно может быть использовано, как свидетельствуют и материалы настоящего дела, в качестве некоего «аргумента» в пользу недопустимости совмещения статуса адвоката с осуществлением полномочий муниципального депутата. Важно учитывать, что положение пункта 1 статьи 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Рос-сийской Федерации» говорит не об индивидуальном вхождении (невхождении) адвоката в состав му-ниципального органа, а о том, что адвокатура как профессиональное сообщество и как институт гражданского общества не входит в систему орга-нов местного самоуправления. Между тем данный аспект – квалификация адвокатуры и местного са-моуправления как институтов гражданского обще-ства, характер их взаимоотношений – не получил в Постановлении № 29-П должной оценки, хотя он имеет важное конституционное значение.

3. Нельзя в связи с этим не обратить внимание на то, что в положениях пункта 2 мотивировочной части Постановления подход к раскрытию кон-ституционно-правовых основ законодательного регулирования соответствующих отношений пред-ставлен достаточно ограниченно, в частности лишь сквозь призму части 1 (пункт «л») статьи 72 Кон-

ституции Российской Федерации, имея в виду регу-лирование кадров судебных и правоохранительных органов, адвокатуры. Думается, рассматриваемая проблема, в том числе в аспекте ее конституционно-го регулирования, носит более широкий, комплекс-ный характер.

Вполне обоснованным мог бы стать, в частно-сти, учет конституционных основ регулирования местного самоуправления как института граждан-ского общества (статья 12, пункт «н» части 1 ста-тьи 72) в его коллизионном соотношении с другим институтом гражданского общества – в данном слу-чае в виде адвокатуры. Важен, кроме того, своего рода конституционно-правовой переход от публич-но-правовых институтов гражданского общества к затрагиваемым данным регулированием правам и свободам человека и гражданина, их защите, обе-спечению законности и правопорядка (пункт «б» ча-сти 1 статьи 72). Субъективно-личностный уровень конституционно-правовых основ регулирования соответствующей сферы отношений представлен в этом плане положениями статей 32 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 45 (часть 1), 48 (часть 1) Конституции Рос-сийской Федерации.

Такое понимание конституционно-правовых ос-нов законодательного регулирования исследуемых отношений важно учитывать в том числе в связи с поиском баланса конституционных ценностей в режиме взаимодействия институтов адвокатуры и местного самоуправления и в контексте совме-щения статуса адвоката с полномочиями депутата представительного органа местного самоуправле-ния, реализуемыми на непостоянной основе.

4. При этом комплексный подход к анализу кон-ституционно-правового содержания рассматривае-мых институтов в их взаимодействии имманентно сопряжен с необходимостью выявления их коллизи-онных начал и на этой основе – с поиском баланса публично-правовых (взаимодействие адвокатуры и местного самоуправления как институтов граждан-ского общества) и частных, субъективно-личност-ных начал, связанных с реализацией права на ока-зание квалифицированной юридической помощи, права на участие в управлении делами общества и государства, свободное распоряжение своими спо-собностями к труду и т.п.

При таких условиях пределы возможных огра-ничений взаимодействия адвокатуры и местного самоуправления – как и сама допустимость, кон-ституционная обоснованность их установления – не могут оцениваться без учета конституционного наполнения каждого из институтов, вовлеченных в этот процесс. При этом Конституция Российской

61 ВКС


¹ 29-Ï


Федерации дает вполне определенные ориентиры законодателю в плане как последующей конкрети-зации правового регулирования соответствующих отношений, так и их гармонизации, достижения конституционно обоснованного баланса несовпада-ющих интересов и ценностей.

4.1. В контексте рассматриваемого дела основой взаимодействия адвокатуры и местного самоуправ-ления как институтов гражданского общества вы-ступают, в частности, положения статьи 48 Консти-туции Российской Федерации, определяющие право каждого на получение квалифицированной юриди-ческой помощи. При этом особенности конституци-онной природы данного права – в аспекте анализи-руемой проблемы – могут быть квалифицированы как конституционно-процессуальное право-гаран-тия, имеющее обеспечительное влияние не только на другие права и свободы человека и гражданина, но и на иные демократические институты государ-ственности, включая институты публичной власти на различных уровнях ее организации (федераль-ном, региональном, муниципальном).

В этом плане из нормативной логики статьи 48 Конституции Российской Федерации следует и тот факт, что право на получение квалифицированной юридической помощи не связано, с одной стороны, исключительно и только с правом воспользоваться помощью адвоката, а, с другой стороны, адвокат-ская деятельность как организационно-правовая форма оказания юридической помощи не сводится к процессуально-правовым началам участия адвоката в гарантировании права на судебную защиту. Квали-фицированная юридическая помощь, включая адво-катскую деятельность, выступает, в конечном счете, обеспечительно-правовым инструментом формиро-вания гармоничных отношений между личностью и властью, равно как и функционирования самой власти в соответствии с требованиями верховенства права. В этом же ключе данное право должно по-ниматься и при рассмотрении вопросов, связанных с взаимодействием адвокатуры со всеми уровнями и институтами публичной власти.

Между тем подход, представленный в Постанов-лении № 29-П, связан в своей основе с характери-стикой публичных начал в отношениях по оказанию юридической помощи с реализацией права на судеб-ную защиту и, соответственно, с функционировани-ем институтов судебной власти. В этом аспекте пра-во на получение квалифицированной юридической помощи действительно является, как это справедли-во отмечается в Постановлении № 29-П, одной из предпосылок надлежащего осуществления право-судия (абзац 3 пункта 2 мотивировочной части), что

подтверждается также приведенными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, которые ранее были сформулированы в связи с рассмотрением конкретных процессуально-правовых в своей основе проблем реализации права на судебную защиту прав и свобод граждан (статья 46 Конституции Российской Федерации).

С учетом этих конституционно-правовых на-чал, касающихся в том числе права на оказание квалифицированной юридической помощи, следует подходить и к анализу конкретных вопросов взаи-моотношений демократических институтов муни-ципальной власти с адвокатурой как институтом гражданского общества. Усиление взаимодействия этих институтов могло бы способствовать решению весьма острой по состоянию на сегодняшний день проблемы повышения юридической квалификации лиц, занимающих муниципальные должности, что, в свою очередь, способствовало бы повышению авторитета представительных органов местного са-моуправления, расширению их возможностей – как наиболее приближенных к населению органов – бо-лее эффективно решать вопросы местного значения, не ставя при этом под сомнение, что адвокатура как профессиональное сообщество и институт граждан-ского общества ни в коей мере не вторгается в сферу муниципально-властной деятельности, не входит в систему органов местного самоуправления.

4.2. Что же касается статуса каждого конкрет-ного адвоката, осуществляющего полномочия му-ниципального депутата на непостоянной основе, то здесь надо учитывать несколько моментов.

Во-первых, в принципиальном, конституцион-но-правовом плане исполнение адвокатом депу-татских полномочий на непостоянной (непрофес-сиональной) основе не может рассматриваться как нарушение его профессиональной независимости: депутатские полномочия он осуществляет исклю-чительно на общественных началах и, таким обра-зом, здесь полностью отсутствуют пересекающиеся «профессионально-должностные» линии.

Во-вторых, такое совмещение статусов не нару-шает принцип равноправия адвокатов, имея в виду сам характер депутатских полномочий на муници-пальном уровне; в их числе нет таких, которыми муниципальный депутат мог бы «прирастить» свой адвокатский статус, воспользоваться ими в своей профессионально-адвокатской деятельности. Все депутатские полномочия адвокат осуществляет как полномочный представитель населения и член представительного органа местного самоуправле-ния. Причем на муниципальном уровне депутат-ский мандат имеет в своей основе императивный

62 ВКС


¹ 29-Ï


характер, он ориентирует депутата прежде всего на исполнение обязанностей во взаимоотношениях с избирателями. Статус же адвоката и возможности его реализации в принципиальном плане равны воз-можностям всех других членов адвокатского про-фессионального сообщества.

Наконец, третий аспект рассматриваемой про-блемы, который имеет принципиальное значение, в том числе с точки зрения последовательной реа-лизации требований оспариваемого Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в соответствии с выра-ботанной в Постановлении № 29-П правовой по-зицией Конституционного Суда Российской Феде-рации, связан с установлением в законодательстве эффективных механизмов преодоления возможных конфликтов интересов, которые не исключены при совмещении статуса адвоката с осуществлением де-путатских полномочий на непостоянной основе.

4.3. Несмотря на отсутствие в Постановлении от 18 июля 2019 года обращения Конституционного Суда Российской Федерации к законодателю, пред-ставляется очевидным, что содержащееся конститу-ционно-правовое истолкование оспариваемого зако-ноположения не только не исключает, но и предпо-лагает необходимость совершенствования действу-ющего регулирования. Такое совершенствование должно основываться (представляется важным еще раз это подчеркнуть) не на дискреции федерального законодателя, предполагающей возможность в том числе запрета на совмещение статусов адвоката и неосвобожденного депутата местного самоуправ-ления, а на установлении эффективных механизмов недопущения, преодоления конфликтов интересов в процессе взаимодействия институтов адвокатуры и местного самоуправления.

При этом особо следует подчеркнуть, что сами по себе потенциальные возможности конфликтов интересов не могут (и не должны) выступать осно-ванием для введения абсолютного запрета совмеще-ния соответствующих статусов. В противном случае в основу такого регулирования была бы положена некая презумпция противоправности, недобросо-вестности соответствующего лица – как адвоката и (или) как депутата, представителя населения муни-ципального образования.

4.4. При выработке законодательных подходов к решению соответствующих вопросов важно учиты-вать также международную и зарубежную практику, которая весьма разнообразна и связана с регламен-тацией как статуса адвоката, в особенности гаран-тий его независимости, так и условий (гарантий) деятельности депутата представительного органа

местного самоуправления, определения видов (на-правлений) профессиональной деятельности, несо-вместимых с мандатом местного (муниципального) депутата.

В качестве наиболее часто используемого подхо-да при регулировании совмещения адвокатской де-ятельности и деятельности в представительном ор-гане местной власти в зарубежных странах предпо-лагается необходимость исключения определенной категории дел, в которых подобное лицо не вправе участвовать как лицо юридической профессии. При этом следует отметить, что уровень и отраслевая принадлежность актов, в которых подобные огра-ничения закрепляются, существенным образом разнятся: это могут быть, как и в Российской Феде-рации, законодательные акты об адвокатуре (напри-мер, Федеральный закон об адвокатуре Германии, Закон об адвокатуре и адвокатской деятельности Италии, Закон о статусе адвокатуры и Ордене ад-вокатов Бразилии), судебные законодательные акты (как то Судебный кодекс Королевства Бельгия) или избирательные законодательные акты, устанавлива-ющие определенные условия и ограничения, касаю-щиеся избрания в качестве депутатов лиц, имеющих статус адвоката (например, Избирательный кодекс Французской Республики). Заслуживает внимания также практика регламентации соответствующих вопросов в корпоративных актах адвокатского или депутатского сообщества (например, Устав Датской Коллегии адвокатов, Кодекс поведения членов Пар-ламента Великобритании).

В связи с совершенствованием национального правового регулирования важно учитывать, что и законодательство об адвокатуре, кадрах судебных органов, и законодательство об организации мест-ного самоуправления, равно как и о защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении за-конности и правопорядка относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Рос-сийской Федерации (пункты «б», «л», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому возможно, в частности гарантийно-обеспе-чительное, законодательное регулирование соответ-ствующих вопросов не только на федеральном, но и на региональном уровнях. Более того, такого рода нормирование не исключается в определенной мере и на уровне муниципальных правовых актов, когда конкретное муниципальное образование (с учетом собственных нужд и интересов) может установить некоторые правила, относящиеся к дополнитель-ному гарантированию, процедуре по предупрежде-нию, разрешению на местном уровне возможных конфликтов интересов в связи с осуществлением

63 ВКС


¹ 29-Ï


адвокатом полномочий муниципального депута-та на непостоянной основе, не прибегая при этом к помощи государственных юрисдикционных ор-ганов. При этом, однако, следует неукоснительно исходить из положения части 3 статьи 55 Консти-туции Российской Федерации, закрепляющего воз-можность ограничения конституционных прав и свобод исключительно на основе федерального за-кона; имеется в виду как установление возможных ограничений прав в отношении лиц, совмещающих статус адвоката с исполнением обязанностей муни-ципального депутата на непостоянной основе, так и недопустимость ограничения прав иных лиц; как тех, кто выступает, например, доверителями адвока-та, так и населения муниципального образования, интересы которого представляет избранное от них в качестве депутата лицо, обладающее статусом адво-ката, т.е. прав, гарантированных статьями 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 45 (часть 1), 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Данное конституционное положение (статья 55, часть 3) в полной мере соотносится и с международно-правовыми нормами, в частности с требованиями Всемирной декларации местного самоуправления (принята 31-м Всемирным кон-грессом Международного союза местных властей (IULA) 13–17 июня 1993 года), где прямо указано, что «какие-либо функции и виды деятельности, ко-торые полагаются несовместимыми с исполнением местной выборной должности, должны определять-ся только законом» (статья 6, пункт 3).

5. Таким образом, соглашаясь в принципиаль-ном плане с тем, что на осуществление полномочий муниципального депутата на непостоянной осно-ве не должно распространяться положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Россий-ской Федерации» и, соответственно, не предполага-ется запрет совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением полномочий депутата представи-тельного органа муниципального образования на непостоянной основе, следует, как представляется, исходить из того, что такое правовое регулирование находится не в сфере дискреции законодателя (имея в виду в том числе и возможность квалифицирован-ного умолчания), а оно непосредственно вытекает из конституционной природы и конституционно-правовых основ взаимоотношений адвокатского профессионального сообщества и местного само-управления как институтов гражданского общества.

Одновременно требованиями Конституции Рос-сийской Федерации напрямую предопределяется обязанность законодателя создать на основе прин-

ципов равенства, справедливости и соразмерности надлежащий механизм разрешения возможных кон-фликтов интересов при занятии адвокатом долж-ности депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе, обеспе-чивая при этом баланс конституционных ценно-стей, связанных с гарантированием независимости и особой публично-правовой функции адвокатуры, самостоятельности и конституционной важности осуществляемой адвокатом юридической помощи и одновременно – защиты представляемых избран-ным муниципальным депутатом лицом, обладаю-щим статусом адвоката, прав местного самоуправ-ления, включая права населения муниципального образования. В этом плане главная задача законода-теля, вытекающая из Конституции Российской Фе-дерации, – не устанавливать запреты, ограничения, а вырабатывать эффективные механизмы взаимо-действия адвокатуры и местного самоуправления, преодолевать возможные конфликты интересов при совмещении статуса адвоката с исполнением полно-мочий муниципального депутата на неосвобожден-ной основе.

64 ВКС


ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïîëîæåíèé ñòàòüè 241 Ôåäåðàëüíîãî ïîëîæåíèé ñòàòüè 241 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îòõîäàõ ïðîèçâîäñòâà çàêîíà «Îá îòõîäàõ ïðîèçâîäñòâà è ïîòðåáëåíèÿ» â ñâÿçè ñ çàïðîñîì è ïîòðåáëåíèÿ» â ñâÿçè ñ çàïðîñîì Àðáèòðàæíîãî ñóäà Ðåñïóáëèêè Àðáèòðàæíîãî ñóäà Ðåñïóáëèêè ÊàðåëèÿÊàðåëèÿ


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 30-Ï





рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Арбитражного суда Республики Карелия. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации


1. Статья 241 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливает утилизационный сбор, который уплачивается за каждое колесное транспортное средство (шасси), каждую самоходную машину, каждый прицеп к ним, ввозимые в Российскую Федерацию или произведенные, изготовленные в Российской Федерации, за исключением транспортных средств, указанных в пункте 6 данной статьи, в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа (пункт 1);

предусматривает, что виды и категории транспортных средств, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, порядок его взимания и его размеры определяются Правительством Российской Федерации (пункты 2 и 4);

относит к плательщикам утилизационного сбора в том числе лиц, осуществляющих ввоз транспортных средств в Российскую Федерацию (пункт 3);

закрепляет, что при установлении размера утилизационного сбора учитываются год выпуска транспортного средства, его масса и другие физические характеристики, оказывающие влияние на затраты в связи с осуществлением деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты таким транспортным средством своих потребительских свойств (пункт 5);

65 ВКС


¹ 30-Ï


предусматривает компенсацию за счет средств федерального бюджета затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств, а также предполагает отказ от взимания платы с собственников (владельцев) транспортных средств, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, в связи с передачей отходов, образовавшихся в результате утраты такими транспортными средствами своих потребительских свойств, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по обращению с отходами, либо представителям данных организаций (пункты 8 и 9).

1.1. Арбитражный суд Республики Карелия оспаривает конституционность положений статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в связи с находящимся в его производстве делом по иску Центральной акцизной таможни к индивидуальному предпринимателю А. о взыскании неуплаченного утилизационного сбора.

Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, индивидуальный предприниматель А. в декабре 2016 года ввез в Российскую Федерацию в режиме таможенной процедуры временного ввоза (допуска) самоходное транспортное средство, арендованное у иностранной компании, подлежащее возврату арендодателю по истечении срока действия договора аренды. Центральная акцизная таможня, полагая, что любой ввоз транспортного средства, в том числе в таможенной процедуре временного ввоза (допуска), влечет за собой обязанность по уплате утилизационного сбора, 25 января 2019 года обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с иском к индивидуальному предпринимателю А. об уплате задолженности по утилизационному сбору, исчисленной в размере 9 000 000 рублей.

Придя к выводу о том, что в вопросе о конституционности положений статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» имеется неопределенность, Арбитражный суд Республики Карелия определением от 15 марта 2019 года приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

Как указывается в запросе, положения статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» допускают возможность признания без достаточных законных оснований объектом обложения утилизационным сбором временно ввезенных на территорию Российской Федерации транспортных средств и, следовательно, возможность возложения обязанности по уплате утилизационного сбора на лиц, осуществивших такой ввоз, что не согласуется с требованиями статьи 57 Конституции Российской Федерации.

1.2. Как следует из статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов проверяет конституционность оспариваемых нормативных положений в порядке конкретного нормоконтроля в той части, в какой они подлежат применению в находящемся в производстве суда деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, оценивая как буквальный смысл проверяемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

Таким образом, положения статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой они позволяют признавать объектом обложения утилизационным сбором транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), и возлагать обязанность по уплате утилизационного сбора на лиц, осуществивших ввоз таких транспортных средств.

66 ВКС


¹ 30-Ï


2. Конституция Российской Федерации, исходя из закрепленной в ее преамбуле ответственности за благополучие перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, признает право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42), реализуемое в единстве с обязанностями, включая обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), а также обязанность платить законно установленные налоги и сборы (статья 57), имеющую в том числе природоохранную направленность.

Соответственно, правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды – исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, – должны устанавливаться таким образом, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Вместе с тем, поскольку природопользование объективно влечет причинение экологического вреда, федеральный законодатель при осуществлении правового регулирования в области экологического развития (статья 71, пункт «е», Конституции Российской Федерации) наделен достаточно широкой дискрецией, что обусловлено необходимостью защиты и обеспечения таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Этим предопределяются полномочия федерального законодателя вводить различного рода обязательные публичные платежи (конституционно-правовую основу которых составляет в том числе статья 58 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 57), имеющие своей целью минимизацию того негативного воздействия на окружающую среду, которое те или иные субъекты оказывают в процессе своей деятельности (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 года № 8-П и от 5 марта 2013 года № 5-П).

При этом обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное Налоговым кодексом Российской Федерации определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 года № 2-П).

3. Федеральным законом от 28 июля 2012 года № 128-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и статью 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации» глава V Федерального закона «Об отходах производства и потребления» была дополнена статьей 241 «Утилизационный сбор».

В силу указанной статьи за каждое колесное транспортное средство (шасси), каждую самоходную машину, каждый прицеп к ним, ввозимые в Российскую Федерацию или произведенные, изготовленные в Российской Федерации, за исключением транспортных средств, указанных в пункте 6 данной статьи, уплачивается утилизационный сбор в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа (пункт 1). Основными плательщиками утилизационного сбора признаются лица, которые осуществляют ввоз транспортных средств в Российскую Федерацию либо осуществляют производство, изготовление транспортных средств на территории Российской Федерации (пункт 3). Виды и категории транспортных средств, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также порядок его взимания определяются Правительством Российской Федерации (пункты 2 и 4). При установлении размера утилизационного сбора учитываются год выпуска транспортного средства, его масса и другие физические характеристики, оказывающие влияние на затраты в связи с осуществлением деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты таким транспортным средством своих потребительских свойств (пункт 5). Также

67 ВКС


¹ 30-Ï


предполагается компенсация за счет средств федерального бюджета затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами своих потребительских свойств (пункт 8).

Реализуя делегированные ему полномочия, Правительство Российской Федерации приняло ряд нормативных правовых актов в данной сфере, в частности постановлением от 6 февраля 2016 года № 81 «Об утилизационном сборе в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» утверждены: Правила взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора (далее – Правила); Перечень видов и категорий самоходных машин и прицепов к ним, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также размеров утилизационного сбора; Перечень самоходных машин и прицепов к ним, с даты выпуска которых прошло менее 3 лет, которые помещаются под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, применяемую на территории Особой экономической зоны в Калининградской области, и в отношении которых утилизационный сбор не уплачивается.

Правила предусматривают, что взимание утилизационного сбора, уплату которого осуществляют плательщики, указанные в абзацах втором и пятом пункта 3 статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», осуществляет Федеральная таможенная служба (пункт 3); платежный документ об уплате утилизационного сбора предоставляется плательщиком в таможенный орган в течение 15 дней со дня выпуска самоходной машины в соответствии с заявленной таможенной процедурой (пункт 111); при уплате утилизационного сбора на бланке единой формы паспорта самоходной машины и других видов техники проставляется соответствующая отметка (пункты 7 и 13); в случае выявления фактов неуплаты утилизационного сбора таможенный орган информирует плательщика о необходимости его уплаты, а впоследствии сумма задолженности подлежит взысканию с должника в судебном порядке (пункт 17).

Нормативное содержание статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» позволяет установить, что введение и взимание утилизационного сбора связано прежде всего с необходимостью экономического обеспечения утилизации транспортных средств, утративших свои потребительские свойства. В частности, это подтверждается следующими положениями данной статьи:

в качестве критериев, которыми необходимо руководствоваться при установлении утилизационного сбора, законодатель недвусмысленно указывает такие физические характеристики, которые оказывают влияние на затраты в связи с осуществлением деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами своих потребительских свойств, а именно год выпуска транспортного средства, его массу и другие физические характеристики (пункт 5);

закрепляется публичное обязательство государства за счет средств федерального бюджета осуществлять компенсацию затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств, в том числе затрат, связанных с созданием мощностей и инфраструктуры, которые необходимы для осуществления такой деятельности (пункт 8);

устанавливается недопустимость взимания платы с собственников (владельцев) транспортных средств, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, в связи с передачей отходов, образовавшихся в результате утраты такими транспортными средствами своих потребительских свойств, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по обращению с отходами, либо представителям данных организаций (пункт 9).

68 ВКС


¹ 30-Ï


Положениями пункта 1 статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», кроме того, предусмотрено, что утилизационный сбор уплачивается в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа. Тем самым не исключается отнесение утилизационного сбора к публичным платежам, направленным в том числе и на компенсацию негативного воздействия на окружающую среду от эксплуатации транспортных средств в период, предшествующий их утилизации. Это дает определенные основания не связывать данный сбор исключительно с созданием и развитием инфраструктуры по утилизации транспортных средств на территории Российской Федерации, хотя последнее исходя из наименования этого сбора как утилизационного, а также с учетом названия соответствующего Федерального закона – «Об отходах производства и потребления» – остается, очевидно, приоритетной его целью.

Во всяком случае, введение федеральным законодателем утилизационного сбора соотносится с необходимостью защиты и обеспечения таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан, и само по себе не может рассматриваться в качестве не соответствующего Конституции Российской Федерации.

4. Российская Федерация, обладая государственным суверенитетом и одновременно осознавая себя частью мирового сообщества, может участвовать в международных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (преамбула; статья 4, часть 1; статья 71, пункт «к»; статья 79 Конституции Российской Федерации).

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, нормы межгосударственного таможенного регулирования должны обеспечивать экономическую безопасность государств – членов Евразийского экономического союза (приоритетное развитие тех или иных отраслей их экономики), не допуская при этом произвольной реализации уполномоченными органами своих полномочий при осуществлении контрольных функций в данной сфере (определения от 27 марта 2018 года № 596-О и от 28 июня 2018 года № 1642-О).

Таможенное регулирование в Евразийском экономическом союзе (далее – Союз), включающее в себя в том числе установление порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу Союза, осуществляется в соответствии с указанными конституционными положениями Таможенным кодексом Евразийского экономического союза. В зависимости от целей нахождения и использования товаров на таможенной территории Союза, их вывоза с его таможенной территории и (или) нахождения и использования за пределами таможенной территории Союза в отношении товаров применяются таможенные процедуры, к которым относится таможенная процедура временного ввоза (допуска) (подпункт 10 пункта 2 статьи 127 данного Кодекса).

Согласно положениям данного Кодекса таможенная процедура временного ввоза (допуска) – это таможенная процедура, применяемая в отношении иностранных товаров, в соответствии с которой такие товары временно находятся и используются на таможенной территории Союза при соблюдении условий помещения товаров под эту таможенную процедуру и их использования в соответствии с такой таможенной процедурой, с частичной уплатой ввозных таможенных пошлин, налогов и без уплаты специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин либо без уплаты ввозных таможенных пошлин, налогов и без уплаты специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин; товары, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), сохраняют статус иностранных товаров; срок действия таможенной процедуры временного ввоза (допуска) не может превышать 2 года со дня помещения товаров под эту таможенную процедуру либо срок, определенный Евразийской экономической комиссией в соответствии с пунктом 2 статьи 221 данного

69 ВКС


¹ 30-Ï


Кодекса; временно ввезенные товары должны оставаться в неизменном состоянии с учетом естественного износа, за исключением случаев, связанных с их уничтожением вследствие аварии или действия непреодолимой силы; временно ввезенные товары должны находиться в фактическом владении и пользовании декларанта, за исключением случаев, когда допускается их передача во владение и пользование иным лицам в соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 222 данного Кодекса (статьи 219–224).

При этом обязанность по соблюдению условий использования товаров в соответствии с заявленной таможенной процедурой возлагается в первую очередь на декларанта; данное лицо несет ответственность за нарушение условий использования товаров в соответствии с заявленной таможенной процедурой в соответствии с законодательством государств – членов Союза, а сам товар может быть изъят (арестован), конфискован или обращен в собственность (доход) государства – члена Союза (статьи 132 и 133 данного Кодекса).

Следовательно, предполагается, что транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), в течение срока действия названной процедуры будут вывезены с таможенной территории Союза. Этим она отличается от таможенной процедуры выпуска для внутреннего потребления, в соответствии с которой товары находятся и используются на таможенной территории Союза без предусмотренных международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования в отношении иностранных товаров ограничений по владению, пользованию и (или) распоряжению ими, если иное не установлено Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (статья 134 данного Кодекса); такая таможенная процедура предполагает, по общему правилу, последующее нахождение соответствующих товаров, в том числе транспортных средств, на таможенной территории Союза.

5. Как следует из буквального содержания положений статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», объектом утилизационного сбора признается каждое транспортное средство, ввозимое в Российскую Федерацию или произведенное, изготовленное в Российской Федерации, за исключением транспортных средств, указанных в пункте 6 этой статьи. Исключения, касающиеся транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), при этом не предусмотрены.

Соответствующее понимание нормативного содержания указанной статьи сложилось и в правоприменительной практике, что подтверждается материалами, представленными заявителем Конституционному Суду Российской Федерации. Таможенные органы исходят из возможности взимания утилизационного сбора за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на тех же условиях, что и за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.

Действующее правовое регулирование не предусматривает и возможности, например, возврата ранее уплаченного утилизационного сбора (его части) плательщику, осуществившему впоследствии вывоз транспортного средства (самоходной машины) с территории Российской Федерации в рамках исполнения требований таможенной процедуры временного ввоза (допуска).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что, по смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статьи 19, нормативно-правовое регулирование в сфере налогообложения, осуществляемое с учетом его конституционно-правовой природы, должно быть основано на конституционном принципе равенства, который применительно к сфере налогообложения подразумевает его равномерность, нейтральность и справедливость (постановления от 13 марта 2008 года № 5-П, от 22 июня 2009 года № 10-П, от 25 декабря 2012 года № 33-П, от 3 июня 2014 года № 17-П и др.). При этом соразмерность налогообложения также является одним из проявлений принципа справедливости в налоговой сфере, сдерживающего неоправданные фискальные

70 ВКС


¹ 30-Ï


притязания государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2019 года № 10-П).

Такие принципы налогообложения, как справедливость, равенство и соразмерность, основанные на фундаментальных конституционных предписаниях (статья 17, часть 3; статья 19; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также конкретизирующий их принцип экономической обоснованности во всяком случае применимы к обязательным публичным (фискальным) платежам, в том числе к утилизационному сбору.

Временный характер нахождения транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на территории страны и обязанность их последующего вывоза не позволяют предполагать последующую утилизацию таких транспортных средств (кроме исключительных случаев, не связанных с целями ввоза такого товара) на территории Российской Федерации, не свидетельствуют о таком же совокупном объеме негативного воздействия на окружающую среду от их эксплуатации в период, предшествующий их утилизации, как это касается транспортных средств, нахождение которых в Российской Федерации предполагается постоянным.

Между тем при существенно различном предполагаемом воздействии транспортных средств на окружающую среду в Российской Федерации при их попадании на ее территорию в таможенной процедуре выпуска для внутреннего потребления и таможенной процедуре временного ввоза (допуска) лица, ввозящие их, обременяются уплатой утилизационного сбора в одинаковом размере. Это, по существу, означает взимание с лиц, осуществляющих временный ввоз транспортного средства, экономически не обоснованного обязательного платежа, что свидетельствует о произвольном характере правового регулирования в этой части, приводит к отступлению от принципов справедливости и соразмерности.

Кроме того, при неизбежном, по общему правилу, исходя из требований соответствующей таможенной процедуры, вывозе транспортного средства с территории Российской Федерации его собственники (владельцы), уплатившие утилизационный сбор, не смогут воспользоваться предусмотренным пунктом 9 статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» освобождением от взимания платы в связи с передачей отходов, образовавшихся в результате утраты такими транспортными средствами своих потребительских свойств, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по обращению с отходами, либо представителям данных организаций. Тем самым плательщики утилизационного сбора, осуществившие временный ввоз транспортного средства, ставятся в заведомо неравное положение с иными плательщиками утилизационного сбора, оплатившими его в том же размере, которые смогут рассчитывать на указанное освобождение от платы за утилизацию.

Соответственно, установление обязанности уплаты утилизационного сбора на одинаковых условиях в отношении ввозимых в Российскую Федерацию транспортных средств без учета таможенной процедуры, от которой зависит время их нахождения на территории Российской Федерации и вероятность утилизации на этой территории, расходится с названными принципами установления обязательных публичных платежей.

6. Таким образом, положения статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 57, в той мере, в какой они допускают возложение обязанности по уплате утилизационного сбора за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на таких же условиях, как за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.

Федеральному законодателю надлежит – в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями

71 ВКС


¹ 30-Ï


Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, – внести в правовое регулирование отношений по взиманию утилизационного сбора необходимые изменения на основе требований экономической обоснованности, справедливости и соразмерности такого сбора, в частности при ввозе транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска).

Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», считает возможным установить, что впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, при решении вопроса о взимании утилизационного сбора с лиц, осуществивших ввоз в Российскую Федерацию транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), следует руководствоваться недопустимостью распространения обязанности по уплате утилизационного сбора на таких лиц, имея в виду, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (пункт 7 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации).



1. Признать положения статьи 241 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 57, в той мере, в какой они допускают возложение обязанности по уплате утилизационного сбора за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), на таких же условиях, как за транспортные средства, помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.

2. Федеральному законодателю надлежит – в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, – внести в правовое регулирование отношений по взиманию утилизационного сбора необходимые изменения.

Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, при решении вопроса о взимании утилизационного сбора с лиц, осуществивших ввоз в Российскую Федерацию транспортных средств, помещенных под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), следует исходить из недопустимости возложения на таких лиц обязанности по уплате утилизационного сбора.



72 ВКС


ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ïîëîæåíèé ïóíêòîâ 1 è 2 ñòàòüè 3 ïîëîæåíèé ïóíêòîâ 1 è 2 ñòàòüè 3 Çàêîíà Ðîññèéñêîé ÔåäåðàöèèÇàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè«Î çàíÿòîñòè íàñåëåíèÿ â Ðîññèéñêîé «Î çàíÿòîñòè íàñåëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ñâÿçè ñ æàëîáîé Ôåäåðàöèè» â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Ì.Â.×àéêîâñêîãîãðàæäàíèíà Ì.Â.×àéêîâñêîãî


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 31-Ï

8 îêòÿáðÿ 8 îêòÿáðÿ 2019 ãîäà,2019 ãîäà,


Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева,


рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина М.В.Чайковского. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации


1. Заявитель по настоящему делу гражданин М.В.Чайковский оспаривает конституционность следующих положений статьи 3 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации»:

пункта 1, согласно которому безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней; при этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя (абзац первый); порядок регистрации безработных граждан, порядок регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и требования к подбору подходящей работы устанавливаются Правительством Российской Федерации (абзац второй);

пункта 2, предусматривающего, что решение о признании гражданина, зарегистри-рованного в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина не позднее 11 дней со дня предъ-явления органам службы занятости паспорта, трудовой книжки или документов, их за-меняющих, документов, удостоверяющих его квалификацию, справки о среднем зара-ботке за последние три месяца по последнему месту работы (службы), а для впервые

73 ВКС

8 îêòÿáðÿ 8 îêòÿáðÿ 2019 ãîäà2019 ãîäà

¹ 31-Ï


ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих квалификации – паспорта и доку-мента об образовании и (или) о квалификации (абзац первый); в случае представления справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы (службы) в иностранной валюте органы службы занятости осуществляют перевод ино-странной валюты в рубли по официальному курсу, установленному на день увольне-ния гражданина (абзац второй); при невозможности предоставления органами службы занятости подходящей работы гражданам в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы эти граждане признаются безработными с первого дня предъявления указанных документов (абзац третий); гражданин, относящийся к категории инвалидов, для решения вопроса о признании его безработным дополни-тельно предъявляет индивидуальную программу реабилитации инвалида, выданную в установленном порядке и содержащую заключение о рекомендуемом характере и условиях труда (абзац четвертый).

1.1. В ноябре 2015 года государственное казенное учреждение Воронежской области «Центр занятости населения города Воронежа» поставило М.В.Чайковского на регистрационный учет в качестве ищущего работу, но не признало его безработным по причине подачи им неполного комплекта документов: заявителем были представлены только паспорт и трудовая книжка; справка же о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы представлена не была (по причине ликвидации организации, в которой ранее работал заявитель), равно как и документ, удостоверяющий его квалификацию. В период со 2 ноября 2015 года по 11 марта 2016 года М.В.Чайковский состоял на регистрационном учете в качестве ищущего работу, однако безработным так и не был признан. В апреле 2016 года после очередного обращения М.В.Чайковского в орган службы занятости за содействием в поиске подходящей работы и представления им необходимых документов, включая диплом о высшем образовании, он был зарегистрирован в качестве ищущего работу, а спустя десять дней – признан безработным.

Решением Коминтерновского районного суда города Воронежа от 31 марта 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 5 сентября 2017 года, отказано в удовлетворении исковых требований М.В.Чайковского к государственному казенному учреждению Воронежской области «Центр занятости населения города Воронежа» о признании безработным со 2 ноября 2015 года, взыскании пособия по безработице за период со 2 ноября 2015 года по 11 марта 2016 года и компенсации морального вреда. В передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции также отказано (определение судьи Воронежского областного суда от 26 марта 2018 года). Суды пришли к выводу, что, хотя отсутствие справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы –с учетом конституционно-правового смысла положений пунктов 1 и 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», выявленного Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 6 октября 2015 года № 24-П, – и не может служить препятствием для признания гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным и назначения ему пособия по безработице в размере минимальной величины, отказ органа службы занятости в признании М.В.Чайковского безработным был обусловлен отсутствием еще одного из необходимых для этого документов, а именно документа, удостоверяющего квалификацию заявителя.

Нарушение положениями пунктов 1 и 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» своих прав, гарантированных статьями 7, 17, 18, 19, 37 (часть 3), 39 (часть 1), 45, 46 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, М.В.Чайковский усматривает в том, что данные законоположения – по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, – служат основанием для отказа в признании безработными граждан, прекративших индивидуальную

74 ВКС


¹ 31-Ï


предпринимательскую деятельность или стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, при непредставлении такими гражданами документов, удостоверяющих их квалификацию.

1.2. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобам граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

Между тем конституционность абзаца второго пункта 1 и абзацев второго – четвертого пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» М.В.Чайковский фактически не оспаривает. При этом применение судами в деле заявителя абзацев второго и четвертого пункта 2 названной статьи представленными материалами не подтверждается.

Кроме того, М.В.Чайковский указывает на нарушение оспариваемыми законопо-ложениями конституционных прав таких категорий граждан, как лица, прекратившие индивидуальную предпринимательскую деятельность, а также лица, стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва. Однако каких-либо доказательств, подтверждающих принадлежность заявителя к од-ной или другой указанной категории граждан на момент обращения его в орган служ-бы занятости в ноябре 2015 года, в приложенных к жалобе документах не приведено. Вместе с тем аналогичным образом заявитель ставил вопрос и при его предыдущем обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации «О занятости на-селения в Российской Федерации», по результатам рассмотрения которого Конститу-ционным Судом Российской Федерации было вынесено Постановление от 6 октября 2015 года № 24-П. При этом предмет рассмотрения Конституционного Суда Россий-ской Федерации был сформулирован в том числе с учетом фактических обстоятельств, установленных судами общей юрисдикции в деле заявителя, и исключительно с точки зрения принадлежности гражданина, обратившегося в орган службы занятости, к од-ной из указанных категорий.

Принимая во внимание, что в приложенных к жалобе материалах не усматривается ссылок на какие-либо обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать об изменении статуса заявителя на момент обращения его в орган службы занятости в ноябре 2015 года, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения абзаца первого пункта 1 и абзаца первого пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования служат основанием для решения органами службы занятости вопроса о возможности признания безработными зарегистрированных в целях поиска подходящей работы граждан, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность либо стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, при непредставлении ими документов, удостоверяющих их квалификацию.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая целью политики Российской Федерации – правового демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1), гарантирует гражданам как свободу труда и право свободно распоряжаться своими способностями к

75 ВКС


¹ 31-Ï


труду, выбирать род деятельности и профессию, так и право на защиту от безработицы (статья 37, части 1 и 3).

В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с ее статьями 7 (часть 2), 71 (пункт «в»), 72 (пункт «ж» части 1) и 76 (части 1 и 2) установление государственных гарантий социальной защиты от безработицы, включая правовые основания и механизм обеспечения такой защиты, круг лиц, на которых она распространяется, условия и порядок ее предоставления, относится к полномочиям законодателя, который при осуществлении соответствующего правового регулирования в этой сфере общественных отношений обязан исходить из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18 Конституции Российской Федерации), и, как следствие, вводить правила, необходимые и достаточные для того, чтобы в первую очередь гарантировать гражданам возможность реализации в полной мере принадлежащих им конституционных прав на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии и на защиту от безработицы. Исходя из этого федеральный законодатель, определив в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий в Законе Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, отнес к их числу гарантии государства по реализации указанных конституционных прав граждан (преамбула).

Защита от безработицы, как следует из Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», обеспечивается государством посредством разработки и осуществления мер по содействию полной, продуктивной и свободно избранной занятости и предотвращению возможной безработицы, а также специальных мер, направленных на нейтрализацию нежелательных последствий, связанных с утратой работы, и социальную поддержку граждан, не имеющих работы и заработка (трудового дохода) и официально признанных безработными. В порядке осуществления этих мер данный Закон, в частности, предоставляет гражданам Российской Федерации право на бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости, информирование о положении на рынке труда (пункт 1 статьи 8 и пункт 1 статьи 12), право на бесплатную консультацию, бесплатное получение информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования (пункт 1 статьи 9); кроме того, граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, имеют право на участие в оплачиваемых общественных работах (пункт 2 статьи 24).

Перечисленные права гарантируются гражданам, ищущим работу, независимо от того, признаны они в установленном порядке безработными или нет. Гражданам же, признанным безработными, предоставляются меры социальной защиты от безработицы, включая выплату пособия по безработице, право на бесплатное получение услуг по содействию в переезде и переселении в другую местность для трудоустройства и соответствующую финансовую поддержку, а также услуг по профессиональной ориентации и психологической поддержке, профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию по направлению органов службы занятости с выплатой стипендии, право на бесплатное медицинское освидетельствование при направлении органами службы занятости для прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования (пункт 2 статьи 9, пункт 2 статьи 12, статьи 221, 23 и пункт 1 статьи 28 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»).

Такие меры имеют целью стимулировать граждан, утративших работу и заработок, к обращению в органы службы занятости за содействием в подборе подходящей

76 ВКС


¹ 31-Ï


работы и трудоустройстве и, соответственно, направлены на сокращение латентной безработицы, что согласуется с основными целями государственной политики содействия занятости населения. Вместе с тем наделение граждан, признанных безработными, правами, обеспечивающими содействие занятости и социальную поддержку в период безработицы, в большем объеме по сравнению с гражданами, ищущими работу и не имеющими статуса безработного, обусловливает необходимость приобретения гражданином данного статуса в установленном законом порядке.

3. Порядок и условия признания граждан безработными закреплены в статье 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», согласно которой безработными признаются трудоспособные граждане, не имеющие работы и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищущие работу и готовые приступить к ней (абзац первый пункта 1); решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости при представлении им следующих документов: паспорта, трудовой книжки или документов, их заменяющих, документов, удостоверяющих его квалификацию, справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы; при этом лица, впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие квалификации, представляют в органы службы занятости лишь паспорт и документ об образовании и (или) о квалификации (абзац первый пункта 2).

В развитие приведенных законоположений Правила регистрации безработных граждан (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2012 года № 891) предусматривают, что регистрации в качестве безработ-ных подлежат граждане, зарегистрированные в целях поиска подходящей работы, в отношении которых государственными учреждениями службы занятости населения в установленном порядке приняты решения о признании их безработными (пункт 3); при этом постановка на регистрационный учет безработных граждан осуществляется при предъявлении – наряду с паспортом, трудовой книжкой или документами, их за-меняющими, а также справкой о среднем заработке за последние 3 месяца по послед-нему месту работы – документов об образовании, об образовании и о квалификации, о квалификации, об обучении, об ученых степенях и ученых званиях (пункт 4); граждане же, впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специ-альности), предъявляют паспорт и документ об образовании (пункт 5).

Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, само по себе законодательное закрепление перечня документов, при представлении которых гражданин, зарегистрированный в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, должен быть признан безработным, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя, поскольку является элементом правового механизма социальной защиты от безработицы и в силу этого не может рассматриваться ни как нарушение права граждан на защиту от безработицы, закрепленного статьей 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ни как умаление государственных гарантий его реализации. Вместе с тем, формируя такой перечень, федеральный законодатель должен принимать во внимание целевое назначение включаемых в него документов и исходить из того, что их истребование от граждан может быть оправдано исключительно необходимостью надлежащего осуществления органами службы занятости возложенных на них функций по предоставлению безработным гражданам мер государственной поддержки в области содействия занятости и не должно создавать необоснованных затруднений в реализации их права на защиту от безработицы (Постановление от 6 октября 2015 года № 24-П).

С этой точки зрения требование о представлении гражданином, зарегистрированным в целях поиска подходящей работы, для принятия решения о признании его безработным документа об образовании и (или) о квалификации обусловлено целью обеспечения подбора ему подходящей работы, каковой, по общему правилу, считается работа, в

77 ВКС


¹ 31-Ï


том числе временного характера, соответствующая профессиональной пригодности работника с учетом уровня его квалификации, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места (пункт 1 статьи 4 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»). При этом подбор подходящей работы в соответствии с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2012 года № 891 Требованиями к подбору подходящей работы должен осуществляться с учетом профессии (специальности), должности, вида деятельности, уровня образования и квалификации, опыта и навыков работы, размера среднего заработка, исчисленного за последние 3 месяца по последнему месту работы (службы) гражданина, заключения о рекомендуемом характере и условиях труда, транспортной доступности рабочего места, а также требований работодателя к кандидатуре работника, содержащихся в сведениях о свободных рабочих местах и вакантных должностях (пункт 3).

Между тем гражданам, зарегистрированным в целях поиска подходящей работы, не предъявившим при постановке на регистрационный учет документов, подтверждающих уровень образования и квалификацию, опыт и навыки работы, выдаются содержащиеся в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения – работодателей предложения оплачиваемой работы, включая работу временного характера, не требующей предварительной подготовки, отвечающей требованиям трудового законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, с учетом транспортной доступности рабочего места, а также требований работодателя к кандидатуре работника, содержащихся в сведениях о свободных рабочих местах и вакантных должностях (пункт 4 Требований к подбору подходящей работы).

Таким образом, требование о представлении гражданами, зарегистрированными в целях поиска подходящей работы, документов об образовании и (или) о квалификации установлено в интересах самих граждан, ищущих работу. Непредставление же указанными лицами такого рода документов хотя само по себе и не исключает осуществления в отношении них органами службы занятости функции по содействию в подборе оплачиваемой работы, тем не менее препятствует предложению им такой работы, которая являлась бы подходящей для данных граждан с точки зрения соответствия их образовательному уровню и профессионально-квалификационным характеристикам.

4. По буквальному смыслу абзаца первого пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» закрепленный в нем перечень документов, при представлении которых гражданин, зарегистрированный в целях поиска подходящей работы, может быть признан безработным, имеет универсальный характер, т.е. распространяется на все категории граждан, зарегистрированных в целях поиска подходящей работы, вне зависимости от характера осуществляемой ими до обращения в органы службы занятости трудовой или иной общественно полезной деятельности и времени, прошедшего с момента ее прекращения.

Вместе с тем федеральный законодатель, реализуя дискреционные полномочия по установлению правового механизма социальной защиты от безработицы, для отдельных категорий безработных граждан предусмотрел специальное регулирование, в том числе в части определения критериев подходящей работы, а также размера назначаемого им пособия по безработице. К их числу относятся, в частности, граждане, прекратившие индивидуальную предпринимательскую деятельность, а также лица, стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва.

Для таких граждан подходящей работой считается оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая

78 ВКС


¹ 31-Ï


(с учетом возрастных и иных особенностей граждан) предварительной подготовки, отвечающая требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а назначаемое им пособие по безработице устанавливается в размере его минимальной величины (пункт 3 статьи 4, пункт 2 статьи 30 и пункт 1 статьи 34 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»).

Подобное правовое регулирование, предполагающее дифференцированный подход к определению критериев подходящей работы, а также размера пособия по безработице в отношении безработных граждан, состоявших в трудовых отношениях и уволенных из организаций по любым основаниям (за исключением уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации), с одной стороны, и иных безработных граждан, в том числе имевших ранее статус индивидуального предпринимателя, и лиц, стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, с другой стороны, основано, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, на объективных критериях, в частности таких, как отсутствие предшествующей трудовой деятельности или продолжительность перерыва в трудовой деятельности. Соответствующая дифференциация, учитывающая, кроме того, различия в правовом статусе лиц, работающих по трудовому договору, и лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями, сама по себе не может расцениваться как нарушающая конституционный принцип равенства или ограничивающая право на защиту от безработицы (Постановление от 6 октября 2015 года № 24-П; определения от 21 декабря 2006 года № 559-О, от 12 апреля 2011 года № 550-О-О, от 29 мая 2012 года № 1002-О, от 24 сентября 2013 года № 1329-О и др.).

Следовательно, оказание содействия в подборе подходящей работы гражданам, прекратившим индивидуальную предпринимательскую деятельность, и лицам, стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, не требует от органов службы занятости обязательного установления наличия у работника образования того или иного уровня и (или) определенной квалификации, поскольку от этого не зависит допустимость предлагаемой им оплачиваемой работы в качестве подходящей. Исходя из этого непредставление относящимися к указанным категориям гражданами, зарегистрированными в целях поиска подходящей работы, документов об образовании и (или) о квалификации не препятствует не только надлежащему осуществлению органами службы занятости функций по содействию таким гражданам в подборе подходящей работы, но и предоставлению им установленных законом мер социальной поддержки в период безработицы. При этом, рассматривая вопрос о признании безработным зарегистрированного в целях поиска подходящей работы гражданина, прекратившего индивидуальную предпринимательскую деятельность, или лица, стремящегося возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, орган службы занятости не вправе уклониться от принятия в отношении данного лица правоприменительного решения, ссылаясь лишь на отсутствие у него документов, удостоверяющих его квалификацию, необходимость предоставления которых предусмотрена пунктом 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».

5. Таким образом, взаимосвязанные положения абзаца первого пункта 1 и абзаца первого пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования отношений в сфере социальной защиты от безработицы – не предполагают возможности отказа органов службы занятости в признании безработными трудоспособных граждан, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность или стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, не имеющих работы

79 ВКС


¹ 31-Ï


и заработка, зарегистрированных в целях поиска подходящей работы, ищущих работу и готовых приступить к ней, только на том основании, что указанными лицами не представлены документы, удостоверяющие их квалификацию, наличие и содержание которых не влияет ни на оценку предлагаемой им работы в качестве подходящей, ни на размер пособия по безработице. К тому же в пункте 3 названной статьи перечень категорий граждан, которые не могут быть признаны безработными, сформулирован исчерпывающим образом и не включает в себя граждан, зарегистрированных в целях поиска подходящей работы, но не представивших органам службы занятости документы, удостоверяющие их квалификацию.

В противном случае для ищущих работу граждан из числа лиц, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность или стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, создавались бы искусственные препятствия для признания их безработными и реализации ими прав, гарантированных законом безработным гражданам в целях оказания помощи в трудоустройстве и социальной поддержки в период безработицы (в том числе посредством предоставления временного источника средств к существованию в виде пособия по безработице), чем нарушалось бы право граждан на защиту от безработицы , закрепленное статьей 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации.



1. Признать взаимосвязанные положения абзаца первого пункта 1 и абзаца первого пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они не предполагают возможности отказа органов службы занятости в признании безработными трудоспособных граждан, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность либо стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, только на том основании, что ими не представлены документы, удостоверяющие их квалификацию.

2. Конституционно-правовой смысл положений абзаца первого пункта 1 и абзаца первого пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения по делу гражданина Чайковского Михаила Викторовича, основанные на положениях абзаца первого пункта 1 и абзаца первого пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.



80 ВКС

В согласии с Постановлением по делу о провер-ке конституционности положений пунктов 1 и 2 ста-тьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в связи с жало-бой гражданина М.В.Чайковского полагаю важным заметить следующее.

При получении статуса безработного гражданин больше не обязан предъявлять диплом о высшем, в частности, образовании в доказательство про-фессиональной квалификации. Не первый раз уже Конституционный Суд Российской Федерации рас-торгает прямую зависимость осуществления прав от предъявления диплома. В Постановлении от 14 ноября 2018 года № 41-П Конституционный Суд Российской Федерации заключил, что наличием диплома не может быть строго обусловлено даже право на педагогическую деятельность (определен-ных видов), если ее успешно осуществляет лицо, которое соответствует своей должности.

Постановление Конституционного Суда Россий-ской Федерации могло бы, наверное, состояться в несколько ином содержании, имей образовательные документы иную репутацию, чем теперь. Если бы профессиональное образование уверенно гаранти-ровало квалификацию обладателей дипломов, то в конституционно-правовом балансе интересов и цен-ностей это имело бы иной, вероятно, вес, который дал бы больше оснований поддержать авторитет диплома, чтобы обладание им было условием осу-ществления свободы труда и связанных с нею прав.

Отказ системе образования в привилегиях на сертификацию профессий трудно не связать с ее со-стоянием, когда в ней столько динамики, что нельзя рассчитывать на стабильное качество образователь-ного продукта. Так, некоторое время назад межве-домственная группа при Правительстве России при-ступила к работе, которая должна была привести к очередному пересмотру правил аккредитации вузов и к распределению их на три категории: базовую, продвинутую и ведущую. Базовым вузам предсто-яло перейти на онлайн-курсы, что сделало бы их учебно-консультационными пунктами с дистанци-онным, видимо, обучением подобно интернет-пун-ктам, где стоимость услуги включала бы и диплом. Периферийные эти вузы-ячейки вошли бы в пира-мидальные структуры как рядовые члены и там бы практиковали коучинг, прививали бы «компетен-ции», как прививают лидерство и комплаенсы на

мастер-классах и тренингах в духе сетевого марке-тинга. Ведущим вузам, случись это все, предстояло бы готовить учебные продукты для распростране-ния их в дальнейшем по сети через «продвинутые» вузы среднего звена. Тогда бы, конечно, вузы сни-зили издержки за счет масштабов и ресурсов сети при сокращении штата преподавателей. Такие на-чинания неизменно пользуются поддержкой в адми-нистративном сословии и среди активистов, они по-стоянно там зреют и получают иногда реализацию.

Не все, однако, видят в них прогресс про-свещения. Кто-то решит, что непрерывный риск структурных перемен, не говоря уже о реальном их исполнении, лишает науку и профессиональное об-разование возможности поддерживать качество на достойном уровне. Так, не все считают полезным внедрение болонской системы, и многие предпочли бы без этого обойтись, как обошлись, например, не-мецкие университеты. Не каждый убежден, что от введения бакалавриата-магистратуры по болонским стандартам выросло качество образования и что теперь российские дипломы признают по междуна-родным стандартам, как того ожидали. Бессчетные же ресурсы, которые на это были потрачены, можно было израсходовать во благо науке и на достойную оплату преподавательского труда. Улучшения в об-разовании длятся лет тридцать, а результаты их все еще спорны, так что теперь, когда столько истраче-но, а доверия дипломам не прибавилось, нет причин полагаться впредь на министерские решения, ини-циативу ректоратов и на энтузиазм активистов.

Не исключено, что придется теперь подождать, пока дипломы большинства вузов и техникумов (ли-цеев, колледжей и др.) станут убедительными. Тогда можно будет, наверное, заново обсудить, насколько профессиональное образование сертифицирует до-ступ к профессиям и следует ли связывать с дипло-мами осуществление тех или иных прав. Пока что, однако, образовательные стандарты, предусмотрен-ные самой Конституцией Российской Федерации (часть 5 статьи 43), администраторы и активисты не могут представить иначе как в документах и отчетах, предписанных по их ведомству, хотя уни-верситетская автономия и академическая свобода предполагают в стандартах, скорее, сложившийся ориентирующий образец.

Привилегия на выдачу дипломов до последнего времени гарантировала профессионально-образо-

ÌíåíèåÌíåíèåñóäüè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäàñóäüè Êîíñòèòóöèîííîãî ÑóäàÐîññèéñêîé ÔåäåðàöèèÐîññèéñêîé ÔåäåðàöèèÊ.Â.ÀðàíîâñêîãîÊ.Â.Àðàíîâñêîãî

81 ВКС


¹ 31-Ï

Мнениесудьи Конституционного СудаРоссийской ФедерацииК.В.Арановского

вательной системе защищенные законом доходы, включая бюджетные. Оставлять за нею такие га-рантии, наверное, уже нерасчетливо без той уве-ренности, что они пойдут на благо собственно об-разованию. За прожитое в реформах время система распределяла ресурсы так, что это вряд ли хорошо сказалось на профессионализме, благополучии и достоинстве преподавателей, т.е. на качестве обуче-ния. Система платит скудно, если преподаватель не получит в ее управленческом секторе оплачиваемую роль администратора, исполнителя или активиста-энтузиаста. Иногда же она позволяет преподавате-лю немного прирастить бедный свой заработок, но не за работу, а за хорошую статистику и отчетность, за демонстрацию компетентностного подхода вме-сто академических методов, за соискание грантов и за рейтинги, мониторинги с графиками и за все остальное, что дорого службам ректората и ведом-ства. Преподавателю нужно для этого воспитать в себе навыки и умения писать резюме и заявки, раз-мещать их по фондам и ведомствам, оформлять ак-кредитации, формировать индексы цитирования.

В такой обстановке ценят не преподавание и не учебу, а учебно-методические комплексы, которые нужны не студентам и педагогам, а службам, чтобы те хорошо себя чувствовали и оставались при важ-ном деле на выгодных позициях. Вряд ли, однако, ради этого нужно сохранять привилегии системы, обеспеченные обязательностью дипломов. Ее инте-ресы и ценности малоубедительны, и ради них нель-зя ограничивать свободы граждан, возможности со-циальной государственности вопреки положениям статей 2, 7, 17, 18, 21, 34, 37, части 3 статьи 55 Кон-ституции Российской Федерации.

Субординация и отчетность под началом адми-нистраторов угнетают преподавание и науку, когда вузы уступают свое самоуправление, академиче-скую свободу, стиль и обслуживают систему, кото-рая выдает разрешения на профессию. Автономия –обязательное условие деятельности вуза, и если считать, что российские вузы к ней не способны, то нереальны и расчеты на хорошее образование и на дипломы, разумеется.

Конституционный Суд Российской Федерации видит в автономии вузов основополагающее начало их деятельности, которое определяет их отношения с государством и государственную политику в об-ласти образования (Постановление от 27 декабря 1999 года № 19-П); он констатирует, что автономия оправдала себя исторически в общеевропейской университетской традиции, и связывает ее с целями социального государства, свободой научного, техни-ческого и других видов творчества, преподавания, с правом каждого на образование и с другими консти-туционными ценностями, которые следуют из поло-жений статей 7, 17, 18, 43 (части 1 и 5), 44 (часть 1)

Конституции Российской Федерации; он допускает ограничения автономии государственных и муници-пальных вузов со стороны органов публичной вла-сти лишь в конституционно значимых целях и по-стольку, поскольку эти органы на правах учредителя контролируют соответствие деятельности вуза его уставным целям (Определение от 7 июня 2011 года № 767-О-О). Автономию образовательных учрежде-ний – с академической свободой в поиске истины, со свободным ее изложением и распространением под профессиональную ответственность преподава-телей без попечения начальств – признавала статья 3 Федерального закона «О высшем и послевузов-ском профессиональном образовании». Из того же исходит статья 3 Федерального закона «Об образо-вании в Российской Федерации», причисляя к прин-ципам образования свободу педагога в определении форм и методов обучения и воспитания, автономию образовательных организаций, академические пра-ва и свободы педагогов и обучающихся (пункты 7, 8, 9). Исполнение этих положений сомнительно, если система ставит участников образовательного дела на службу своим интересам. Даже Петр I не со-мневался в том, что «науки подчинения терпеть не могут», а Н.И.Пирогов и подавно настаивал на том, что административное единообразие несовместимо с «автономическим университетом», что «автоно-мия и чиновничество нейдут вместе» и что «в на-уке есть своя иерархия; сделавшись чиновною, она теряет свое значение» .

Теперь же многое располагает к тому, что скоро придется, быть может, в самых разных правоотно-шениях повременить со строгой обязательностью дипломов, пока не появятся веские доказательства тому, что вузы восстанавливают автономию. Но это нереально, если административная часть в си-стеме образования не станет малолюдной из-за со-кращения штатов и служб, отпадения их функций и методических руководств. Нужно убедиться и в том, что структурные изменения в образовании сво-дятся главным образом к ликвидации отмирающих институций, а действующие учреждения потеряли интерес к реорганизациям и к смене титулов и что энтузиастам больше не удаются их инициативы соз-дания кафедры размером с факультет или учрежде-ния вместо них «школ» и «направлений».

Пока административная часть сообща с акти-вистами ведет себя как устроитель и хозяин об-разования, определяет его архитектуру и судьбы, бесперспективно и незачем тратить силу закона на обязательность дипломов, которая в этом случае теряет конституционно-правовые основания. Изло-женное не расходится с принятым по настоящему делу Постановлением.

82 ВКС

ÎÏÐÅÄÅËÅÍÈÅÎÏÐÅÄÅËÅÍÈÅÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎÃÎ ÑÓÄÀÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎÃÎ ÑÓÄÀÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

îá îòêàçå â ïðèíÿòèè äîïîëíèòåëüíîé îá îòêàçå â ïðèíÿòèè äîïîëíèòåëüíîé æàëîáû ãðàæäàí Çóáêîâà Âëàäèìèðà æàëîáû ãðàæäàí Çóáêîâà Âëàäèìèðà Âëàäèìèðîâè÷à è Êðóïî÷êèíà Îëåãà Âëàäèìèðîâè÷à è Êðóïî÷êèíà Îëåãà Âëàäèìèðîâè÷à íà íàðóøåíèå èõ Âëàäèìèðîâè÷à íà íàðóøåíèå èõ êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ïîëîæåíèÿìè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ïîëîæåíèÿìè ñòàòåé 38, 88, 113, 125 è ÷àñòè ïåðâîé ñòàòåé 38, 88, 113, 125 è ÷àñòè ïåðâîé ñòàòüè 152 Óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîãî ñòàòüè 152 Óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå ÷àñòè âòîðîé ñòàòüè 7 à òàêæå ÷àñòè âòîðîé ñòàòüè 7 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î Ñëåäñòâåííîì Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î Ñëåäñòâåííîì êîìèòåòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»êîìèòåòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 1507-Î



Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,

заслушав заключение судьи Ю.М.Данилова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение дополнительной жалобы граждан В.В.Зубкова и О.В.Крупочкина,


1. Гражданин О.В.Крупочкин, являющийся адвокатом, оказывал юридическую помощь гражданину В.В.Зубкову по гражданскому и уголовному делам. При этом по данному уголовному делу В.В.Зубков был привлечен в качестве обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных частью третьей статьи 30 и частью четвертой статьи 159 УК Российской Федерации (два эпизода покушения на мошенничество), а также частью первой статьи 303 УК Российской Федерации (фальсификация доказательств по гражданскому делу).

На основании постановления следователя от 25 декабря 2017 года адвокат О.В.Крупочкин 27 декабря 2017 года без предварительного судебного решения был подвергнут приводу к следователю для допроса в качестве свидетеля об обстоятельствах представления им в суд по гражданскому делу с участием В.В.Зубкова подложной копии договора, поскольку О.В.Крупочкин, ссылаясь на свой статус представителя В.В.Зубкова в гражданском деле и его защитника в уголовном деле, явиться на допрос и дать показания в качестве свидетеля по этому уголовному делу отказался. Указанная позиция О.В.Крупочкина была отражена и в протоколе его допроса в качестве свидетеля от 27 декабря 2017 года. Впоследствии постановлением Дзержинского районного суда города Ярославля от 3 октября 2018 года при рассмотрении уголовного дела в отношении В.В.Зубкова удовлетворено заявление государственного обвинителя об отводе защитника О.В.Крупочкина ввиду того, что по указанному делу тот является свидетелем.

83 ВКС


¹ 1507-Î

ОпределениеКонституционного СудаРоссийской Федерации

Постановлением Кировского районного суда города Ярославля от 19 марта 2018 года, оставленным без изменения апелляционным постановлением Ярославского областного суда от 14 мая 2018 года, было отказано в удовлетворении жалобы О.В.Крупочкина на постановление следователя о его приводе для допроса в качестве свидетеля, а также об исполнении этого привода. Этим же постановлением производство по жалобе в части обжалования других действий (бездействия) следователя и сотрудников правоохранительных органов, связанных с приводом заявителя к следователю и его допросом, было прекращено.

В.В.Зубков и О.В.Крупочкин обратились с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, в которой просили признать не соответствующими статьям 2, 8 (часть 2), 18, 19, 32 (части 1 и 5), 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1), 48, 51, 56 (часть 3) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации нормы следующих статей Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации:

статьи 38, определяющей правовой статус следователя и его полномочия при осуществлении предварительного следствия по уголовному делу;

статьи 88, содержащей правила оценки доказательств;статьи 113, регулирующей привод к дознавателю, следователю или в суд обвиняемого,

свидетеля и иных лиц в случае их неявки по вызову без уважительных причин;статьи 125 о судебном порядке рассмотрения жалоб;части первой статьи 152, в соответствии с которой предварительное расследование

производится по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей; в случае необходимости производства следственных или розыскных действий в другом месте следователь вправе произвести их лично либо поручить производство этих действий следователю или органу дознания, дознаватель вправе произвести их лично либо поручить производство этих действий дознавателю или органу дознания; поручения должны быть исполнены в срок не позднее 10 суток.

В.В.Зубков и О.В.Крупочкин также просили признать неконституционными поло-жения части 2 статьи 7 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» о том, что требования (запросы, по-ручения) сотрудника Следственного комитета Российской Федерации, предъявленные (направленные, данные) при проверке сообщения о преступлении, проведении предва-рительного расследования или осуществлении других полномочий, обязательны для ис-полнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и ины-ми лицами незамедлительно или в указанный в требовании (запросе, поручении) срок.

Как указывалось в жалобе, нарушение своих конституционных прав оспариваемыми нормами заявители усматривали в том, что они позволяют без предварительного решения суда производить в отношении адвоката оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия, в том числе наблюдать за адвокатом, задерживать адвоката, осуществлять его привод на допрос в качестве свидетеля, допрашивать в качестве свидетеля об обстоятельствах, которые ему стали известны в связи с оказанием им юридической помощи, а также применять другие меры.

Конституционный Суд Российской Федерации Определением от 11 апреля 2019 года № 863-О признал жалобу В.В.Зубкова и О.В.Крупочкина не подлежащей даль-нейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федера-ции, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде поста-новления. В названном Определении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что оспариваемые нормы не нарушают конституционные права В.В.Зубкова и О.В.Крупочкина в обозначенном ими аспекте, а проверка законности и обосно-ванности правоприменительных решений, вынесенных в отношении заявителей, в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит (статья 125

84 ВКС


¹ 1507-Î


Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного за-кона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Вместе с тем 17 апреля 2019 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступила дополнительная жалоба В.В.Зубкова и О.В.Крупочкина на нарушение их конституционных прав положениями тех же статей 38, 88, 113, 125, части первой статьи 152 УПК Российской Федерации, части 2 статьи 7 Федерального закона «О Следствен-ном комитете Российской Федерации», так как указанные нормы, по их мнению, допу-скают вызов адвоката для проведения с ним как со свидетелем следственных действий без предварительного решения суда. Кроме того, заявители полагают, что при рассмо-трении вопроса о возможности допросить адвоката в качестве свидетеля суд должен установить, имеется ли согласие на указанное следственное действие лица, которому адвокатом оказывалась, оказывается или будет оказываться юридическая помощь.

2. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 11 апреля 2019 года № 863-О констатировал, что в законодательстве Российской Федерации сформи-рован следующий процессуальный режим, в рамках которого возможно проведение следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий в отношении адвоката.

2.1. Статья 8 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» устанавливает, что адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической по-мощи своему доверителю (пункт 1); адвокат не может быть вызван и допрошен в каче-стве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием (пункт 2).

Указанным нормам корреспондирует часть третья статьи 56 УПК Российской Фе-дерации, в силу которой не подлежат допросу в качестве свидетелей: адвокат, защит-ник подозреваемого, обвиняемого – об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием, за исключением случаев, если о допросе в качестве свидетеля ходатайствует адвокат, за-щитник подозреваемого, обвиняемого с согласия и в интересах подозреваемого, обви-няемого (пункт 2); адвокат – об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с оказанием юридической помощи, за исключением случаев, если о допросе в качестве свидетеля ходатайствует адвокат с согласия лица, которому он оказывал юридическую помощь (пункт 3).

Однако такие гарантии распространяются лишь на те отношения подозреваемых, обвиняемых со своими адвокатами, которые не выходят за рамки оказания собственно профессиональной юридической помощи в порядке, установленном законом, т.е. не связаны с носящими уголовно противоправный характер нарушениями ни со стороны адвоката, ни со стороны его доверителя (в частности, за пределами того уголовного дела, по которому доверитель в качестве подозреваемого, обвиняемого получает юри-дическую помощь адвоката), ни со стороны третьего лица.

2.2. В случае если с учетом приведенных положений допрос адвоката в качестве свидетеля возможен, то в соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указанное след-ственное действие, а равно и иные следственные действия в отношении адвоката (в том числе в жилых и служебных помещениях, используемых им для осуществления адвокатской деятельности) допускаются только на основании судебного решения. Дан-ная норма пользуется приоритетом как специально предназначенная для регулирова-ния соответствующих отношений; для защиты прав и законных интересов отдельных категорий лиц она устанавливает дополнительные гарантии, обусловленные их осо-бым правовым статусом.

2.3. Положения статей 38, 88, 125, части первой статьи 152 УПК Российской Федерации, а также части 2 статьи 7 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» не исключают необходимость выполнения правоприменителями в процессе уголовного преследования всего комплекса мер по

85 ВКС


¹ 1507-Î


охране в уголовном судопроизводстве прав и законных интересов лиц и организаций, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, в частности статьями 7, 11, 14 и 16 данного Кодекса.

Таким образом, по предмету дополнительной жалобы В.В.Зубкова и О.В.Крупочкина о неконституционности вызова адвоката для проведения с ним как со свидетелем следственных действий без предварительного решения суда Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено Определение от 11 апреля 2019 года№ 863-О по их жалобе, сохраняющее свою силу.

3. Что касается доводов дополнительной жалобы о необходимости выяснения судом вопроса о том, имеется ли на такое следственное действие, как допрос адвоката, согласие от лица, которому адвокат оказывал, оказывает или будет оказывать юридическую помощь, то в силу положений части третьей статьи 56 УПК Российской Федерации допрос адвоката об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с оказанием юридической помощи, возможен, если: о допросе в качестве свидетеля ходатайствует адвокат, защитник подозреваемого, обвиняемого с согласия и в интересах подозреваемого, обвиняемого (пункт 2); о допросе в качестве свидетеля ходатайствует адвокат с согласия лица, которому он оказывал юридическую помощь (пункт 3).

Их представленных материалов следует, что адвокат О.В.Крупочкин о своем допросе в качестве свидетеля по уголовному делу В.В.Зубкова не ходатайствовал, а потому согласие обвиняемого и других лиц, которым адвокат оказывал юридическую помощь, на такой допрос не выяснялось. При этом заявители в своей дополнительной жалобе фактически предлагают внести целесообразные, с их точки зрения, изменения в уголовно-процессуальное законодательство, что не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Таким образом, дополнительная жалоба В.В.Зубкова и О.В.Крупочкина в соответствии с пунктом 2 статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не отвечает критерию допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, а потому не может быть принята им к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

о п р е д е л и л :

1. Отказать в принятии к рассмотрению дополнительной жалобы граждан Зубкова Владимира Владимировича и Крупочкина Олега Владимировича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

86 ВКС


îá îòêàçå â ïðèíÿòèè ê ðàññìîòðåíèþ îá îòêàçå â ïðèíÿòèè ê ðàññìîòðåíèþ æàëîáû àäìèíèñòðàöèè Øàëèíñêîãî æàëîáû àäìèíèñòðàöèè Øàëèíñêîãî ãîðîäñêîãî îêðóãà íà íàðóøåíèå ãîðîäñêîãî îêðóãà íà íàðóøåíèå êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ è ñâîáîä êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ è ñâîáîä ïóíêòîì 2 ñòàòüè 2, ïóíêòîì 5 ñòàòüè ïóíêòîì 2 ñòàòüè 2, ïóíêòîì 5 ñòàòüè 12, ïóíêòîì 10 ÷àñòè 1 ñòàòüè 14 12, ïóíêòîì 10 ÷àñòè 1 ñòàòüè 14 Æèëèùíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Æèëèùíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è àáçàöåì âòîðûì ÷àñòè Ôåäåðàöèè è àáçàöåì âòîðûì ÷àñòè 5 ñòàòüè 20 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà 5 ñòàòüè 20 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»Ôåäåðàöèè»


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 1508-Î

6 èþíÿ 6 èþíÿ 2019 ãîäà,2019 ãîäà,


Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,

заслушав заключение судьи Г.А.Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы администрации Шалинского городского округа,


1. Администрация Шалинского городского округа (Свердловская область) оспаривает конституционность следующих положений Жилищного кодекса Российской Федерации:

пункта 2 статьи 2, согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

пункта 5 статьи 12, согласно которому к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение иных категорий граждан (помимо малоимущих граждан) в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации;

пункта 10 части 1 статьи 14, согласно которому к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся иные вопросы (кроме перечисленных в пунктах 1–93), отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, данным Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

87 ВКС


¹ 1508-Î


В жалобе также оспаривается конституционность абзаца второго части 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому орга-ны местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муници-пального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной под-держки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

1.1. Как следует из представленных материалов, решением Шалинского районного суда Свердловской области от 16 июня 2016 года были удовлетворены исковые требо-вания прокурора, заявленные в интересах муниципального образования Шалинский городской округ к администрации данного муниципального образования, о признании незаконными муниципальной долгосрочной целевой программы «Обеспечение жи-льем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2012–2015 годы», а также подпрограммы «Обеспечение жильем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2014–2016 годы» муници-пальной программы «Социально-экономическое развитие Шалинского городского округа до 2016 года», утвержденных постановлениями администрации Шалинского городского округа. Этим же решением признаны незаконными действия администра-ции по предоставлению ряду граждан, являющихся муниципальными служащими и работниками муниципальных учреждений, и членам их семей свидетельств на получе-ние социальной выплаты из местного бюджета для обеспечения жильем, общий размер которой составил 1 712 300 рублей. Одновременно удовлетворены исковые требования прокурора к указанным гражданам о взыскании с них выплаченных средств (как не-основательного обогащения) в доход бюджета муниципального образования.

Принимая такое решение, суд исходил из того, что, поскольку федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации, по его мнению, не предусмотрена возможность предоставления социальных выплат в пользу муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, администрация муниципального образования, принимая названные программу и подпрограмму, вышла за пределы своих полномочий.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда решение суда первой инстанции отменено, прекращено производство по требованиям прокурора о признании незаконными постановлений администрации муниципального образования об утверждении указанных программы и подпрограммы и основанных на них действий; в удовлетворении требований о взыскании сумм неосновательного обогащения отказано.

Постановлением Президиума Свердловского областного суда апелляционное определение отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в ином составе суда. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 15 июня 2017 года, принятым при новом рассмотрении дела, решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а апелляционные жалобы ответчиков – без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации заявителю отказано.

1.2. Администрация Шалинского городского округа просит признать оспариваемые законоположения не соответствующими статьям 40 (часть 2), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации, поскольку в силу своей неопределенности они препятствуют органам местного самоуправления в предоставлении дополнительных гарантий муниципальным служащим в виде субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений, что, по мнению заявителя, приводит к нарушению прав всего муниципального образования.

88 ВКС


¹ 1508-Î


2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), каждый имеет право на жилище, а органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2). В силу этого взаимосвязанные вопросы социальной защиты, жилищного законодательства, установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления статьей 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «ж», «к», «н), по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый на основании указанных положений Конституции Российской Федерации, устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации (преамбула). Названный Федеральный закон относит к вопросам местного значения муниципального, городского округа обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (пункт 6 части 1 статьи 16).

В свою очередь, согласно пункту 2 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации, также основанного на приведенных положениях Конституции Российской Федерации и имеющего характер специального правового регулирования по вопросам жилищных правоотношений, органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений. В соответствии же с пунктом 10 части 1 статьи 14 данного Кодекса к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся иные вопросы – помимо прямо поименованных в пунктах 1–93 этой части, – отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации данным Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Иными словами, перечень таких полномочий не является исчерпывающим.

Кроме того, часть 3 статьи 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает, что законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Указанное положение, по существу, воспроизводится в Законе Свердловской области от 29 октября 2007 года № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области», согласно части первой пункта 2 статьи 13 которого законами Свердловской области и уставами муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, муниципальным служащим в соответствии с федеральным законом могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Таким образом, оспариваемые законоположения, действующие во взаимосвязи с иными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, не препятствуют закреплению в уставе муниципального

89 ВКС


¹ 1508-Î


образования дополнительных – по отношению к прямо поименованным в качестве полномочий органов местного самоуправления – гарантий отдельным категориям граждан, включая муниципальных служащих, в сфере жилищных отношений.

Вместе с тем, по смыслу взаимосвязанных положений части 2 статьи 161 Феде-рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации», статьи 31, части 5 статьи 86, частей 3 и 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также с учетом правовых позиций Конституционно-го Суда Российской Федерации по аналогичным вопросам (Постановление от 5 апреля 2013 года № 7-П и Определение от 10 октября 2013 года № 1591-О) представительный орган, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан соблюдать ба-ланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение публично-территориального образования и возможности его бюджета, и при определении размера соответствующей выплаты руководствовать-ся положениями бюджетного законодательства, избегая необходимости перераспре-деления бюджетных средств в ущерб приоритетным задачам по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения.

3. Оспариваемый заявителем пункт 5 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, который относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации определение иных категорий граждан (наряду с признанными малоимущими) в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, судами при рассмотрении конкретного дела с его участием не применялся. Что же касается оспариваемого положения части 5 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то сама по себе ссылка в судебном решении на то или иное законоположение также не означает, что оно применялось судом в деле заявителя (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2012 года № 1031-О, от 28 мая 2013 года № 780-О, от 24 июня 2014 года № 1502-О, от 25 сентября 2014 года № 2216-О и др.). Кроме того, указанные законоположения, вопреки доводам жалобы, непосредственно не регулируют вопросов, связанных с предоставлением жилищных субсидий муниципальным служащим, и, следовательно, прав заявителя не затрагивают, что согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» свидетельствует о недопустимости жалобы (статья 97).

3.1. Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, выступая в качестве заявителя в конституционном судопроизводстве, призван выражать коллективный интерес граждан – жителей муниципального образования, рассматриваемых в качестве специфической территориальной формы объединения граждан (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2002 года № 207-О, от 6 октября 2015 года № 2004-О и от 13 марта 2018 года № 591-О). При этом Конституция Российской Федерации в статье 130 гарантирует права на решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1) именно населению, которое реализует эти права в том числе через посредство выборных и других органов местного самоуправления (часть 2). Учитывая, что из Устава Шалинского городского округа, в том числе его статьи 48 «Гарантии для муниципального служащего», не следует, что население муниципального образования в лице его представительного органа сочло возможным предусмотреть субсидию для приобретения (строительства) жилья муниципальным служащим, то нет оснований полагать, что права соответствующего муниципального образования ограничиваются и тем более нарушаются.


90 ВКС


¹ 1508-Î



1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации Шалинского городского округа, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.


3. Настоящее Определение подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

91 ВКС


ïî æàëîáå ãðàæäàíêè ×óêàíîâîé ïî æàëîáå ãðàæäàíêè ×óêàíîâîé Ìàðãàðèòû Àëåêñååâíû íà íàðóøåíèå åå Ìàðãàðèòû Àëåêñååâíû íà íàðóøåíèå åå êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ïóíêòîì 9 ñòàòüè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ïóíêòîì 9 ñòàòüè 69, ïîäïóíêòîì «å» ïóíêòà 2 è ïóíêòîì 69, ïîäïóíêòîì «å» ïóíêòà 2 è ïóíêòîì 4 ñòàòüè 77 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá 4 ñòàòüè 77 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ÷àñòüþ 14 ñòàòüè 74, ïóíêòîì 6 ÷àñòè 4 ÷àñòüþ 14 ñòàòüè 74, ïóíêòîì 6 ÷àñòè 4 è ÷àñòüþ 5 ñòàòüè 88 Èçáèðàòåëüíîãî è ÷àñòüþ 5 ñòàòüè 88 Èçáèðàòåëüíîãî êîäåêñà ãîðîäà Ìîñêâûêîäåêñà ãîðîäà Ìîñêâû


ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

¹ 1575-Î




заслушав заключение судьи С.Д.Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданки М.А.Чукановой,


1. Гражданка М.А.Чуканова оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

пункта 9 статьи 69, устанавливающего основания и порядок повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума по решению вышестоящей комиссии;

подпункта «е» пункта 2 статьи 77, в соответствии с которым суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения результатов выборов в случае установления им иных нарушений законодательства Российской Федерации о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей;

пункта 4 статьи 77, согласно которому суд соответствующего уровня, отменив решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума, если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов, референдума были допущены нарушения данного Федерального закона.

Кроме того, заявительница просит признать противоречащими Конституции Российской Федерации часть 14 статьи 74, пункт 6 части 4 и часть 5 статьи 88 Избирательного кодекса города Москвы (Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38), положения которых воспроизводят соответственно нормы пункта 9 статьи 69,

91 ВКС

92 ВКС

25 èþíÿ 25 èþíÿ 2019 ãîäà2019 ãîäà

¹ 1575-Î


подпункта «е» пункта 2 и пункта 4 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Как следует из жалобы, приложенных к ней и дополнительно полученных документов, М.А.Чуканова участвовала в состоявшихся 10 сентября 2017 года выборах Совета депутатов муниципального округа Восточное Измайлово в городе Москве по многомандатному избирательному округу № 1 в качестве зарегистрированного кандидата. После определения результатов выборов, не согласившись с их результатами, она обратилась в суд с административным исковым заявлением к участковой избирательной комиссии № 933 района Восточное Измайлово города Москвы и избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово, в котором содержались требования:

об отмене решения (протокола) участковой избирательной комиссии № 933 от 11 сентября 2017 года об итогах голосования по избирательному участку;

об отмене решений избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово от 11 сентября 2017 года № 22/1 «Об определении результатов выборов депутатов Совета депутатов муниципального округа Восточное Измайлово в городе Москве» в части признания кандидата – гражданки Г. избранной депутатом Совета депутатов муниципального округа Восточное Измайлово по многомандатному избирательному округу № 1 и от 14 сентября 2017 года № 23/2 «О регистрации избранных депутатов Совета депутатов муниципального округа Восточное Измайлово в городе Москве» в части регистрации кандидата Г. избранной депутатом Совета депутатов муниципального округа Восточное Измайлово;

о признании недействительными результатов выборов депутатов Совета депутатов муниципального округа Восточное Измайлово по многомандатному избирательному округу № 1 в части избрания Г. депутатом и об обязании избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово принять в указанной части новое решение об определении результатов выборов.

Решением Измайловского районного суда города Москвы от 21 декабря 2017 года (оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 8 февраля 2018 года) административное исковое заявление М.А.Чукановой было удовлетворено частично: решение (протокол) участковой избирательной комиссии № 933 об итогах голосования по избирательному участку отменено, а на избирательную комиссию внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово возложена обязанность провести повторный подсчет голосов избирателей по указанному избирательному участку.

В ходе рассмотрения данного дела судом первой инстанции было установлено, что члены участковой избирательной комиссии № 933 с правом решающего голоса в присутствии трех членов комиссии с правом совещательного голоса и кандидата К. по результатам произведенного ими подсчета голосов избирателей составили протокол об итогах голосования на избирательном участке и подписали его, после чего, выдав копии данного протокола членам комиссии с правом совещательного голоса и кандидату К., упаковали бюллетени в коробки и опечатали их. При сдаче в вышестоящую избирательную комиссию (избирательную комиссию внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово) протокола об итогах голосования и вводе его данных в Государственную автоматизированную систему Российской Федерации «Выборы» член участковой избирательной комиссии № 933 с правом решающего голоса, которая считала бюллетени по одному из кандидатов, заявила, что, как ей кажется, в протоколе,

93 ВКС


¹ 1575-Î


скорее всего, допущена ошибка относительно числа голосов, поданных за него избирателями. По данному факту председатель участковой избирательной комиссии № 933 обратилась к председателю избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово, который, в свою очередь, предложил ей предоставить отдельное помещение для принятия решения о готовности сдать результаты голосования. По результатам совещания председателя избирательной комиссии № 933 с присутствовавшими также в вышестоящей избирательной комиссии – заместителем председателя, секретарем и членом избирательной комиссии № 933 с правом решающего голоса было принято решение провести дополнительный (новый) подсчет голосов избирателей.

Во исполнение данного решения в предоставленном вышестоящей избирательной комиссией помещении, куда были приглашены все члены участковой избирательной комиссии № 933 с правом решающего голоса (принимавшие решение при первоначальном подсчете голосов), не извещая о новом подсчете голосов избирателей иных лиц, находившихся при установлении итогов голосования на избирательном участке № 933, участковая избирательная комиссия вскрыла коробки с избирательными бюллетенями, пересчитала их и составила новый протокол об итогах голосования, в котором указала те же время и дату, что и в первоначальном протоколе, но уже с другими итогами голосования. В частности, кандидат Г. получила на 61 голос избирателей больше, чем при первом подсчете, что позволило ей по общему количеству голосов опередить М.А.Чуканову, считавшуюся избранной по результатам первого подсчета голосов, и стать муниципальным депутатом.

Принимая во внимание, что дополнительный (новый) подсчет голосов избирателей был произведен после установления участковой избирательной комиссией № 933 итогов голосования без решения вышестоящей избирательной комиссии или решения суда, как того требует Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Измайловский районный суд города Москвы пришел к выводу, что с учетом допущенных нарушений при проведении данного подсчета голосов избирателей принятое по его результатам решение участковой избирательной комиссии № 933 об итогах голосования по избирательному участку должно быть отменено. Одновременно суд первой инстанции, учитывая объяснения административных ответчиков о том, что избирательные бюллетени по избирательному участку № 933 хранились в помещении Московской городской избирательной комиссии в опечатанном виде, и посчитав в связи с этим, что возможность выявить действительную волю избирателей не была утрачена, принял решение об обязании избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово провести повторный подсчет голосов.

Отказывая в удовлетворении требований М.А.Чукановой, касающихся отмены решения избирательной комиссии внутригородского муниципального образования –муниципального округа Восточное Измайлово в городе Москве в части признания кандидата Г. избранной депутатом и о регистрации Г. в качестве депутата, а также о признании недействительными результатов выборов в части избрания депутатом Г. и об обязании избирательной комиссии принять в указанной части новое решение о результатах выборов, Измайловский районный суд города Москвы указал, что соответствующие решения, если потребуется, могут быть приняты избирательной комиссией внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово самостоятельно после проведения по решению суда повторного подсчета голосов избирателей на избирательном участке № 933, а также что доказательств нарушений избирательного законодательства кандидатом Г. не представлено.

Проведенный 27 апреля 2018 года во исполнение вступившего в законную силу судебного акта избирательной комиссией внутригородского муниципального

94 ВКС


¹ 1575-Î


образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово повторный подсчет голосов избирателей подтвердил итоги голосования, ранее установленные участковой избирательной комиссией № 933 в протоколе, составленном по результатам дополнительного (нового) подсчета, в связи с чем решением избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве – муниципального округа Восточное Измайлово от 27 апреля 2018 года № 34/1 выборы Совета депутатов муниципального округа Восточное Измайлово в городе Москве по многомандатному округу № 1 были признаны состоявшимися и действительными, а кандидат Г. – избранной депутатом представительного органа данного муниципального образования.

Определением судьи Московского городского суда от 28 августа 2018 года отказано в передаче кассационной жалобы М.А.Чукановой на решение Измайловского районного суда города Москвы и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда для рассмотрения в судебном заседании Президиума Московского городского суда. Поданная заявительницей кассационная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации возвращена ей в связи с пропуском предусмотренного законом процессуального срока, в восстановлении которого было отказано (определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2019 года).

По мнению заявительницы, пункт 9 статьи 69 и пункт 4 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также воспроизводящие их нормативное содержание часть 14 статьи 74 и часть 5 статьи 88 Избирательного кодекса города Москвы не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 1–3) и 32 (части 1 и 2), в той мере, в какой ими допускается проведение по решению суда повторного подсчета голосов по избирательным бюллетеням, которые были упакованы и опечатаны участковой избирательной комиссией, а затем вскрыты без решения вышестоящей избирательной комиссии или суда.

Кроме того, М.А.Чуканова полагает, что подпункт «е» пункта 2 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункт 6 части 4 статьи 88 Избирательного кодекса города Москвы, не позволяющие отменить результаты выборов в отношении конкретного кандидата, избранного депутатом представительного органа муниципального образования по многомандатному избирательному округу, если в ходе судебного разбирательства не установлено нарушений, совершенных этим кандидатом, противоречат статьям 3 (части 1–3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32, часть 1), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, часть 2).

Закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации не содержит конкретных правил, определяющих условия его реализации. В силу ее статей 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2) регулирование избирательных прав и порядка проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов,

95 ВКС


¹ 1575-Î


включая порядок голосования избирателей, установления его итогов и определения результатов выборов, относится к дискреционным полномочиям законодателя, осуществляя которые он должен проявлять необходимую заботу о том, чтобы вводимые им избирательные процедуры были честными и прозрачными, предотвращали возможность фальсификации итогов избирательного процесса, способствовали объективному и достоверному отражению действительных результатов электорального волеизъявления граждан. В противном случае избирательное законодательство не будет отвечать конституционной природе выборов, подразумевающей, что в основе формирования органов публичной власти, призванных обеспечивать представительство и выражение интересов граждан, должно лежать справедливое выявление подлинного волеизъявления избирателей (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 15 апреля 2014 года № 11-П, от 15 ноября 2018 года № 42-П и др.).

3. Законодательной основой регулирования отношений, в рамках которых реализуется конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», имеющий прямое действие и подлежащий применению на всей территории Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 1). Данным Федеральным законом, помимо прочего, детально регламентируется порядок подсчета голосов избирателей и составления протокола об итогах голосования участковой избирательной комиссией (статья 68) и повторного подсчета голосов избирателей на избирательном участке в случае выявления ошибок, несоответствий в протоколе об итогах голосования, возникновения сомнений в правильности его составления (пункт 9 статьи 69).

Так, в соответствии с положениями статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в частности, подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету избирательных бюллетеней и голосов избирателей; при подсчете голосов избирателей должна быть предоставлена возможность присутствовать и наблюдать за подсчетом членам вышестоящих комиссий и работникам их аппаратов, кандидату, зарегистрированному данной либо вышестоящей комиссией, либо его уполномоченному представителю по финансовым вопросам или доверенному лицу, уполномоченному представителю или доверенному лицу избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидату из указанного списка, представителям средств массовой информации (работающим в редакциях средств массовой информации на основании заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, трудового или возмездного гражданско-правового договора, аккредитованных в соответствии с пунктом 112 статьи 30 данного Федерального закона) (далее – лица, имеющие право присутствовать при подсчете голосов избирателей), а также наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям (пункт 1); подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели (пункт 2); непосредственный подсчет голосов избирателей производится в специально отведенных местах, оборудованных таким образом, чтобы к ним был обеспечен доступ членов избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса; лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов, должен быть обеспечен полный обзор действий членов избирательной комиссии (пункт 10); члены участковой избирательной комиссии сортируют

96 ВКС


¹ 1575-Î


избирательные бюллетени, извлеченные из переносных и стационарных ящиков для голосования, по голосам, поданным за каждого из кандидатов, одновременно отделяют бюллетени неустановленной формы и недействительные бюллетени; при сортировке бюллетеней члены участковой комиссии с правом решающего голоса оглашают содержащиеся в каждом из них отметки избирателя и представляют бюллетени для визуального контроля всем лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов; одновременное оглашение содержания двух и более бюллетеней не допускается (пункт 14).

При проведении выборов по многомандатным избирательным округам и наличии у избирателей более одного голоса сортировка избирательных бюллетеней, поданных за каждого из кандидатов, не производится; содержащиеся в каждом из бюллетеней отметки избирателя оглашаются с представлением бюллетеня для визуального контроля всем лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов; одновременное оглашение содержания двух и более бюллетеней не допускается; после оглашения данные, имеющиеся в избирательном бюллетене, заносятся в специальную таблицу, в которую включены фамилии всех кандидатов, внесенных в бюллетень, и суммируются (пункт 15).

После сортировки действительных избирательных бюллетеней, извлеченных из ящиков для голосования, производится подсчет рассортированных избирательных бюллетеней установленной формы в каждой пачке отдельно по каждому кандидату; при этом избирательные бюллетени подсчитываются путем перекладывания их по одному из одной части пачки в другую так, чтобы лица, присутствующие при подсчете, могли увидеть отметку избирателя в каждом из бюллетеней; одновременный подсчет бюллетеней из разных пачек не допускается; полученные данные заносятся в соответствующие строки протокола об итогах голосования, а также его увеличенной формы; после этого с рассортированными бюллетенями под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса вправе визуально ознакомиться наблюдатели, а члены участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности подсчета (пункты 18 и 22 соответственно).

После завершения подсчета голосов рассортированные избирательные бюллетени упаковываются в отдельные пачки, а затем вместе с иными избирательными документами (открепительными удостоверениями, списком избирателей и др.) помещаются в мешки или коробки, на которых указывается номер избирательного участка, общее число всех упакованных бюллетеней, общее число всех упакованных открепительных удостоверений; мешки или коробки опечатываются и могут быть вскрыты только по решению вышестоящей избирательной комиссии или суда; на указанных мешках или коробках вправе поставить свои подписи члены участковой избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса; упаковка осуществляется в присутствии лиц, имеющих право присутствовать при подсчете голосов избирателей, которым предоставляется возможность поставить на мешках или коробках свои подписи (пункт 23).

После проведения всех необходимых действий и подсчета голосов участковая избирательная комиссия в обязательном порядке проводит итоговое заседание, на котором рассматриваются жалобы (заявления) о нарушениях при голосовании и подсчете голосов избирателей, после чего подписывается протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования и выдаются копии протокола лицам, имеющим право присутствовать при подсчете голосов избирателей; протокол об итогах голосования заполняется в двух экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, в нем проставляются время (час с минутами) его подписания (пункт 26); если во время заполнения протокола об итогах голосования некоторые члены избирательной комиссии с правом решающего голоса отсутствуют, в протоколе делается об этом

97 ВКС


¹ 1575-Î


запись с указанием причины отсутствия; протокол является действительным, если он подписан большинством от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса (пункт 27); при подписании протокола об итогах голосования члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, несогласные с содержанием протокола, вправе приложить к протоколу особое мнение, о чем в протоколе делается соответствующая запись (пункт 28).

По требованию члена участковой комиссии, наблюдателя, иных лиц, имеющих право присутствовать при подсчете голосов избирателей, участковая избирательная комиссия немедленно после подписания протокола об итогах голосования обязана выдать указанным лицам заверенную копию протокола об итогах голосования; выдаваемые заверенные копии протоколов нумеруются; участковая избирательная комиссия отмечает факт выдачи заверенной копии в соответствующем реестре, а лицо, получившее заверенную копию, расписывается в нем; ответственность за соответствие в полном объеме данных, содержащихся в копии протокола об итогах голосования, данным, содержащимся в протоколе, несет лицо, заверившее указанную копию протокола (пункт 29).

Первый экземпляр протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования после подписания его всеми присутствующими членами комиссии с правом решающего голоса и выдачи его заверенных копий лицам, имеющим право на получение этих копий, незамедлительно направляется в вышестоящую избирательную комиссию и возврату в участковую избирательную комиссию не подлежит; к первому экземпляру протокола об итогах голосования приобщаются особые мнения членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, а также поступившие в указанную комиссию в день голосования и до окончания подсчета голосов избирателей жалобы (заявления) на нарушения закона, на основании которого проводятся выборы, принятые по указанным жалобам (заявлениям) решения участковой избирательной комиссии и составленные участковой избирательной комиссией акты и реестры; заверенные копии указанных документов и решений участковой избирательной комиссии прилагаются ко второму экземпляру протокола об итогах голосования; первый экземпляр протокола об итогах голосования с приложенными к нему документами доставляется в вышестоящую избирательную комиссию председателем или секретарем участковой избирательной комиссии либо иным членом комиссии с правом решающего голоса по поручению председателя участковой избирательной комиссии; при указанной передаче протокола участковой избирательной комиссии вправе присутствовать другие члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели, направленные в данную участковую избирательную комиссию (пункт 30); второй экземпляр протокола об итогах голосования предоставляется для ознакомления наблюдателям, иным лицам, имеющим право присутствовать при подсчете голосов избирателей, а его заверенная копия вывешивается для всеобщего ознакомления в месте, установленном участковой избирательной комиссией (пункт 31).

Приведенные положения статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в совокупности с иными предусмотренными ей правилами, в частности касающимися особенностей подсчета избирательных бюллетеней, находившихся в переносных ящиках для голосования (пункт 12), а также критериев признания недействительными избирательных бюллетеней и необходимости их отдельного подсчета (пункт 17), направлены на обеспечение надлежащих процедурных условий для честного и открытого подсчета голосов избирателей, объективного и достоверного установления итогов голосования и исключения каких-либо предпосылок для искажения волеизъявления избирателей и фальсификации полученных электоральных результатов. Их соблюдение, во всяком случае, не допускает осуществления автономного (индивидуального) подсчета голосов избирателей отдельными членами избирательной комиссии с правом решающего голоса, а требует, чтобы все действия,

98 ВКС


¹ 1575-Î


связанные с извлечением, сортировкой и суммированием избирательных бюллетеней и определением итогов голосования (как в целом по избирательному участку, так и по отдельным кандидатам), производились избирательной комиссией коллективно и гласно, с обязательным участием всех ее членов с правом решающего голоса.

Последовательное исполнение данного требования – в особенности с учетом того, что в соответствии с подпунктами «а», «б» и «в» пункта 5 статьи 27 данного Федерального закона не менее половины членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса должны быть назначены в ее состав по предложениям политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и в представительном органе муниципального образования, – по сути, не оставляет места для неточного (ошибочного) подсчета голосов избирателей и неправильного (некорректного) их отражения в протоколе об итогах голосования. Тем не менее, учитывая, что в ходе проведения выборов не могут быть полностью исключены отступления (как преднамеренные, так и случайные) от установленного порядка определения итогов голосования на избирательном участке, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает возможность проведения повторного подсчета голосов избирателей на избирательном участке после установления итогов голосования участковой избирательной комиссией.

Так, по смыслу пункта 9 статьи 69 данного Федерального закона, если в процессе установления избирательными комиссиями итогов голосования и определения результатов выборов выявляются ошибки, несоответствия в протоколах и (или) сводных таблицах об итогах голосования либо возникают сомнения в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии, то вышестоящей избирательной комиссией может быть принято решение о повторном подсчете голосов избирателей на избирательном участке; проведение повторного подсчета осуществляется вышестоящей избирательной комиссией, принявшей соответствующее решение, или участковой избирательной комиссией, составившей и утвердившей протокол об итогах голосования, подлежащий проверке, с обязательным присутствием члена (членов) вышестоящей избирательной комиссии с правом решающего голоса; о повторном подсчете голосов избирателей должны быть заблаговременно извещены члены соответствующей избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели, кандидаты и иные лица, которые вправе присутствовать при подсчете голосов избирателей; по итогам повторного подсчета голосов избирателей комиссией, осуществившей такой подсчет, составляется протокол об итогах голосования, на котором делается отметка «Повторный подсчет голосов» и который незамедлительно направляется в вышестоящую избирательную комиссию, а его заверенные копии выдаются наблюдателям и иным лицам, имеющим право присутствовать при его проведении; указанный повторный подсчет голосов избирателей может проводиться до установления вышестоящей избирательной комиссией итогов голосования, определения результатов выборов и составления ею соответствующих протоколов.

Такое законодательное регулирование означает, что повторный подсчет голосов избирателей на избирательном участке рассматривается федеральным законодателем в качестве экстраординарной меры контроля со стороны вышестоящей избирательной комиссии за правильностью (достоверностью) установления нижестоящей участковой избирательной комиссией итогов голосования. Проведение такого подсчета предполагает наличие веских оснований, свидетельствующих о допущенных участковой избирательной комиссией при первичном подсчете голосов избирателей нарушениях или ошибках (произвольное удаление из помещения участковой избирательной комиссии после завершения голосования лиц, имеющих

99 ВКС


¹ 1575-Î


право присутствовать при подсчете голосов избирателей; расхождение данных, содержащихся в первом экземпляре протокола участковой избирательной комиссии, представленном в вышестоящую избирательную комиссию, и в его заверенных копиях, выданных участковой избирательной комиссией наблюдателям или иным лицам и т.п.), и в качестве conditio sine qua non требует выполнения в процессе его осуществления всех предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правил и процедур.

Соответственно, принятие после подписания участковой избирательной комиссией и направления в вышестоящую избирательную комиссию первого экземпляра протокола об итогах голосования, не подлежащего возврату в участковую избирательную комиссию, решения о повторном подсчете голосов избирателей не вышестоящей избирательной комиссией, а самой участковой избирательной комиссией – либо, как это произошло в деле гражданки М.А.Чукановой, председателем данной комиссии по немотивированному заявлению одного из членов участковой избирательной комиссии, не воспользовавшегося правом выразить несогласие с протоколом об итогах голосования при его подписании (правом на особое мнение), – не может быть, чем бы оно ни аргументировалось, признано правомерным, а итоги проведенного на его основе повторного подсчета голосов – действительными.

4. В силу положений пункта 1 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части 2 статьи 239 КАС Российской Федерации кандидаты вправе оспаривать в суде решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, общественных объединений и их должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие их права, свободы и законные интересы.

Суд, установив наличие нарушений законодательства о выборах при принятии оспариваемого решения, совершении оспариваемого действия (бездействия) избирательной комиссией, ее должностным лицом, обязан удовлетворить административный иск о защите избирательных прав полностью или в части, признать указанное решение, действие (бездействие) незаконным, определить способ и сроки восстановления нарушенных прав, свобод и реализации законных интересов и (или) устранения последствий допущенных нарушений, а также указать на необходимость сообщения об исполнении решения в суд и лицу, предъявившему административное исковое заявление, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (часть 1 статьи 244 КАС Российской Федерации).

Исходя из изложенного, заявительница была вправе, используя предоставленные ей избирательным законодательством и законодательством об административном судопроизводстве возможности, добиваться гарантированной статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации судебной защиты своего права быть избранной депутатом представительного органа муниципального образования посредством обращения в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным повторного подсчета голосов избирателей, проведенного по решению председателя участковой избирательной комиссии № 933, и об обязании участковой и вышестоящей избирательных комиссий установить итоги голосования и определить результаты выборов на основании первичного подсчета голосов избирателей и первоначально составленного протокола о его итогах.

4.1. Что касается оспариваемых положений подпункта «е» пункта 2 и пункта 4 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», то они, несмотря на содержащиеся в жалобе утверждения, не допускают принятия судебного акта о проведении повторного подсчета голосов избирателей в ситуации, когда такой подсчет на соответствующем избирательном участке уже был проведен по решению участковой

100 ВКС


¹ 1575-Î


избирательной комиссии, признанному впоследствии судом незаконным и повлекшим за собой отмену итогов голосования, установленных по результатам этого подсчета.

Иное их истолкование не только приводило бы к отступлению от Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не предусматривающего возможность проведения подсчета голосов избирателей на избирательном участке и официального установления его итогов более двух раз и тем самым исключающего проведение повторного подсчета голосов избирателей после того, как такой подсчет уже был осуществлен на основании незаконного и, как следствие, неминуемо повлекшего за собой нарушение правового режима хранения избирательных бюллетеней решения участковой избирательной комиссии, но и ipso facto вступало бы в противоречие с вытекающим из статей 3 (части 3 и 4), 15 (часть 2), 18 и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации принципом законности проведения выборов и реализации избирательных прав граждан.

4.2. Оспаривая конституционность подпункта «е» пункта 2 и пункта 4 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», М.А.Чуканова указывает также, что данные нормы исключают возможность отмены судом решения избирательной комиссии о результатах выборов по многомандатному избирательному округу в части избрания конкретного кандидата в случае, если непосредственно данным кандидатом не было допущено нарушений законодательства о выборах.

Между тем правило, согласно которому при проведении выборов по многомандатному избирательному округу отмена решения избирательной комиссии в части, касающейся отдельных кандидатов, может иметь место только в случае нарушений избирательного законодательства со стороны соответствующих кандидатов, содержится в пункте 7 статьи 77 данного Федерального закона, которая в ее деле судами не применялась и не оспаривается в поступившей в Конституционный Суд Российской Федерации жалобе.

Исходя из этого в указанном аспекте жалоба М.А.Чукановой не отвечает критериям допустимости, закрепленным в статьях 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

5. Таким образом, пункт 9 статьи 69, подпункт «е» пункта 2 и пункт 4 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а равно и воспроизводящие эти законоположения часть 14 статьи 74, пункт 6 части 4 и часть 5 статьи 88 Избирательного кодекса города Москвы не допускают проведения по решению суда повторного подсчета голосов избирателей в случае, если такой подсчет на соответствующем избирательном участке уже был осуществлен на основании незаконного решения участковой избирательной комиссии, и не препятствуют принимавшим участие в выборах в качестве зарегистрированных кандидатов гражданам добиваться в судебном порядке отмены решений избирательных комиссий об итогах голосования и результатах выборов, установленных посредством повторного подсчета голосов избирателей, признанного судом незаконным, а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

Из нормативного смысла оспариваемых законоположений следует, что в системе действующего правового регулирования признание судом незаконным повторного подсчета голосов избирателей и отмена принятого на его основании решения (протокола) участковой избирательной комиссии об итогах голосования исключают возможность судебного назначения еще одного подсчета голосов избирателей, вследствие чего установление итогов голосования и определение результатов выборов в таком случае должны осуществляться на основании первоначального решения (протокола) участковой избирательной комиссии об итогах голосования, а если допущенные при его принятии (составлении) нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей – влечь за собой окончательное

101 ВКС


¹ 1575-Î


признание итогов голосования на избирательном участке недействительными иa posteriori внесение необходимых изменений в определение результатов выборов по соответствующему избирательному округу.

Проверка же законности и обоснованности судебных актов по делу М.А.Чукановой, в том числе с учетом заявленных ею в интересах защиты своих избирательных прав административных исковых требований, к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, определенным статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не относится и должна осуществляться судами общей юрисдикции.

Именно на суды общей юрисдикции, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, при разрешении конкретных избирательных споров возложена обязанность, реализуя конституционные требования беспристрастного и справедливого правосудия, обеспечивать эффективную охрану права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, находить адекватные формы и способы защиты нарушенных избирательных прав, не ограничиваясь одной только констатацией электоральных нарушений, избегать отказа от использования компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений законодательства о выборах и от привлечения к ответственности допустивших эти нарушения субъектов избирательного процесса, включая избирательные комиссии и их членов (постановления от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 13 апреля 2017 года № 11-П, от 15 ноября 2018 года № 42-П и др.).



1. Признать жалобу гражданки Чукановой Маргариты Алексеевны не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленных ею вопросов не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.


3. Настоящее определение подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Documents

Вестник Конституционного Суда №5 / 2019vestnik.ksrf.ru/magazine/2019-05.pdf · части 10 статьи 85 Федерального закона «Об