275

РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

  • Upload
    others

  • View
    12

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской
Page 2: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

РОССИЯ И ГРУЗИЯ: В ПОИСКАХ ВЫХОДА

Документы общественной политики, разработанные российскими и грузинскими экспертами

2011

Проект финансируется Евросоюзом

Page 3: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

Директор Проекта: Каха Гоголашвили

Координатор проекта: Кетеван Эмухвари Корректор: Наталья Ачелашвили Дизайн: Артём Мелик-Нубаров

Тираж: 250 Содержание представленных документов является ответственностью Грузинского фонда стратегических и международных исследований. Мнения высказанные в данном издании могут не совпадать с позицией Европейского Союза и Программы развития ООН. © Грузинский фонд стратегических и международных исследований ISBN 978-9941-0-3874-7

Page 4: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

С О Д Е Р Ж А Н И Е

ПРЕДИСЛОВИЕ Каха Гоголашвили………………………...…………………………...……………..

5

РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Тенгиз Пхаладзе Николай Силаев………………………………………………………………………

7

СЕВЕРНЫЙ КАВКАЗ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИХ ОТНОШЕНИЙ Торнике Шарашенидзе Иван Сухов……………………………………………………………………………

25

ЭВОЛЮЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ГРУЗИЕЙ И РОССИЕЙ В ПОСТСОВЕТСКОМ ПЕРИОДЕ: ПРОЙДЕННЫЙ ПУТЬ И ПЕРСПЕКТИВЫ Владимир Папава………………..…………………………………………………...

54

ПЕРСПЕКТИВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОЗИЦИОНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ ГРУЗИИ: ВЗГЛЯД ИЗ МОСКВЫ Борис Фрумкин……………………………….……………………………………....

69

ПЕРСПЕКТИВЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИХ ОТНОШЕНИЙ Георгий Тархан-Моурави………………………………..……………………..……

84

МОДУС ВИВЕНДИ: ВАРИАНТЫ ОФОРМЛЕНИЯ В ЗОНАХ КОНФЛИКТА Андрей Загорский……………...…………………………………………...…..……

101

ДВЕ ОСЕТИИ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИХ ОТНОШЕНИЙ Ивлиан Хаиндрава………………………………………………..……………...…...

114

АБХАЗИЯ И ЮЖНАЯ ОСЕТИЯ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕШЕНИЯ ГУМАНИТАРНЫХ ВОПРОСОВ Александр Скаков……………………………..……………………………..………

129

Page 5: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской
Page 6: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

5

П Р Е Д И С Л О В И Е

Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и Российские эксперты строят доверие». В нем представлены рекомендательные документы по политике, составленные грузинскими и российскими авторами, в которых рассматриваются самые актуальные и болезненные вопросы грузино-российских отношений.

В истории отношений между странами бывают моменты, когда у политиков и дипломатов не остается ни возможностей для маневрирования, ни достаточных ресурсов для изменения ситуации. Когда между двумя противостоящими государствами отношения и напряженность развиваются по направлению роста или приостанавливаются на фазе замерзания, риторика и действия официальных лиц в основном служат либо внутриполитической пропаганде, либо ослаблению позиций противника на внешнеполитическом поприще. Чем выше напряжение, тем больше табу существуют для официальных лиц, которые не имеют права высказывать сомнение по поводу позиций своей страны, не имеют право соглашаться и не спорить с противоположной стороной, когда та представляет ситуацию в пользу своей страны в международных организациях или у стола переговоров.

И все же всем ясно, что, несмотря на столь незавидную ситуацию, в наши дни невозможно полностью прерывать отношения. Экономические интересы, человеческие связи, общие опасности и прочие факторы требуют размышлений о выходе, поисков путей и возможностей.

Не существует отвлеченного конфликта, он развернут в обществе, зарождается, развивается и утверждает себя в общественном мнении и настрое. Между двумя странами или двумя субъектами конфликта образуется стойкий разлад, потому что он образуется изолировано в двух обществах в виде взаимно-несовместимых представлений и интересов, и с возрастанием изоляции уменьшается возможность урегулирования конфликта. Не исключено, что официальные круги обоих сторон заняты поиском обоюдно приемлемых формулировок, так как долгосрочный конфликт не может не ослабить даже очень сильное государство. Однако, как было сказано выше, ограниченность положения им не дает возможность широко развернуть фантазию. Это на том фоне, что именно официальным лицам лучше всего понятна суть и детали существующего конфликта. Как правило, более широкий и свободный взгляд формируется в среде экспертов, однако их оценки, к сожалению, мало учитывают политическую реальность и не выходят за непреодолимые границы императива. С другой стороны, мнения независимых экспертов легче обозреть, чем официальную позицию. Здесь мы, в первую очередь, подразумеваем доступность информации для другой стороны конфликта и действующих там сил – правительства, политических партий, гражданского общества.

Без интеллектуальных усилий невозможно найти выход из такого сложного положения, в котором вследствие августовской войны находятся не только Грузия, но и Россия. Однако интеллектуальный продукт, который указал бы пути разрешения этой проблемы (или сопутствующих проблем), должен быть создан из «материала» обеих сторон конфликта, должен удовлетворить вкусы обеих и соответствовать требованиям «рынка» обеих сторон.

Думается, что никто в Грузии не осмелится утверждать, что хорошо знает Россию; известно, что и о Грузии в России мало знают. Именно поэтому эксперты обеих этих стран, те, кто действительно хотят найти выход, должны научиться работать вместе, слушать друг друга и узнавать друг от друга то, что хочет, что приемлемо, а что нет для другой стороны.

Задачей нашего проекта, в первую очередь, было создание прецедента и примера таких отношений. Мы пригласили в Стамбул российских и грузинских экспертов. На первой встрече мы попытались выделить основные темы, по которым в положительном или отрицательном контексте пересекаются грузино-российские интересы, и попытались познакомить друг друга с собственными позициями. В процессе рассмотрения были отмечены те темы, последующая разработка которых должна послужить обогащению миротворческого процесса в целом (в широком понимании вопроса). Два российских и два грузинских эксперта выразили желание вместе создать документ общественной политики. Мы также разработали две темы, по которым российские и грузинские эксперты представили разные точки зрения. Еще два эксперта разработали и представили две различные темы.

Page 7: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

6

На второй встрече была проведена дискуссия по подготовленным политическим темам. Особо были подобраны два опытных эксперта по анализу политики, которые заранее составили комментарии по представленным темам, что создало твердую основу и мотивацию для дискуссии.

Особенно ценно то, что ни в одном случае документы по политике не основываются на идеях и интересах только одной стороны. Они не предназначены эксклюзивно для какого-либо одного правительства или общественного элемента. Адресатами их рекомендаций являются как грузинская, так и российская стороны на всех уровнях и во всех интересующихся проблемой кругах общественности. Благодаря созданным документам международные организации, заинтересованные в разрешении грузино-российского конфликта и другие международные игроки также познакомятся с полезными соображениями и советами.

Необходимо особо подчеркнуть тот факт, что наш проект был осуществлен благодаря финансовой помощи Европейского Союза и отметить его усилия в установлении мира в нашем регионе и во всем мире.

Хочу выразить благодарность команде проекта «КОБЕРМ» Программы Развития ООН, при администрировании, полной и эффективной поддержке которой осуществлялся проект.

Организация «Московский центр Карнеги» - наш партнер в России - оказал нам неоценимую помощь в подборе и привлечении группы российских экспертов. Хочу особо упомянуть исследователя этого центра Андрея Рябова, с которым нас связывало плодотворное сотрудничество на всех этапах работы над проектом.

Благодарим также всех грузинских и российских участников, которые не только отличились профессионализмом, но и проявили великодушие, благородство и взаимоуважение.

Мы также благодарны двум Абхазским экспертам, которые согласились принять участие в наших встречах.

Хочу с благодарностью упомянуть всех, кто нам помогал советами на различных этапах нашего проекта и активным сотрудничеством способствовал его осуществлению, это: Михаил Мирзиашвили, Сабина Фишер, Арда Инал-ипа, Арчил Гегешидзе, Экатерине Месхрикадзе.

И наконец, хочу отметить заслуги сотрудников нашего фонда, в первую очередь Кетеван Эмухвари, которые не жалели сил и энергии для успешного осуществления целей проекта.

Каха Гоголашвили

Директор проекта

Page 8: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

7

РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Тенгиз Пхаладзе

руководитель Международного Центра Геополитических Исследований

Николай Силаев

к. и. н., старший научный сотрудник Центра кавказских исследований МГИМО (У) МИД России

Создавая в XX веке систему европейской безопасности, государства-участники стремились избежать дальнейших конфликтов по поводу послевоенных границ европейских стран. Принятый, после долгих консультаций и переговоров, Хельсинкский заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) положил основу качественно новой к тому времени системе безопасности, которая учитывала существование различных полюсов мировой политики и противостояние Советского и Западного блоков.

С окончанием «холодной войны» изменился характер угроз и вызовов европейской безопасности, расширился круг его участников, соответственно поменялись и задачи. Сегодняшние отношения между ключевыми участниками Хельсинкского Акта – Великобританией, Германией, Россией, США, Францией – таковы, что вероятность прямого вооруженного столкновения между ними практически равна нулю (хотя события августа 2008 г. заставили усомниться в исчерпывающей правоте данного утверждения применительно к российско-американским отношениям). Исходя из этого, можно сказать, что реальные вызовы европейской безопасности находятся за рамками отношений крупнейших государств, формирующих международную повестку континента и лежат в контексте отношений крупнейших государств с третьими странами. Хотя, вместе с этим, существует мнение, что проблемы взаимоотношений с третьими странами являются следствием разногласий и противоречий во взаимоотношениях между сильнейшими игроками.

Так или иначе, эти вызовы сосредотачиваются либо в Центральной и Восточной Европе (в меньшей степени), либо на постсоветском пространстве (в основном). Страны этого региона (не включая Российскую Федерацию) в дискурсе об европейской безопасности рассматриваются не столько как творцы, сколько как потребители этой безопасности. В результате дискуссия вырождается либо в обсуждение абстрактных и ни к чему на практике не обязывающих тезисов, либо в предложения о заключении неких неформальных договоренностей, причем последнее вызывает у стран Центральной и Восточной Европы и постсоветского пространства опасения, что сильнейшие государства, как это бывало в истории, договорятся за их спинами. Разногласия по периферийным в масштабе континента вопросам препятствуют формированию консолидированных подходов к системе европейской безопасности, а дефицит консолидированных подходов к системе европейской безопасности препятствует разрешению периферийных вопросов.

Это противоречие порождает устойчивую неопределенность в области европейской безопасности. Расширение НАТО временно приостановлено. Однако для стран, желающих вступить в альянс, но оставшихся за его пределами, не предложено альтернативных и приемлемых гарантий безопасности. Приостановлена реализация того проекта развертывания американской ПРО в Европе, который вызывал наибольшее раздражение у России, но исход дискуссии по иным проектам не ясен. Отмечается согласие в подходах к некоторым из локальных конфликтов на постсоветском пространстве (Нагорный Карабах), а по другим конфликтам (вокруг Абхазии и Южной Осетии) наблюдается разногласия и противоречия. Но значимых сдвигов в урегулировании конфликтов не происходит. Очевидное снижение уровня напряженности в масштабах европейского континента (но не в зонах локальных конфликтов) основано в большей мере на доброй воле крупнейших игроков, чем на институциональном фундаменте.

Page 9: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

8

События августа 2008 г., также как и другие конфликты на постсоветском пространстве, отчетливо показали, что существующая система европейской безопасности недостаточно эффективна для превенции подобных угроз. Более того, сам факт военного противостояния двух государств-членов Совета Европы (России и Грузии) гласит о глубоком кризисе существующей системы безопасности.

В ближайшие годы России и Грузии предстоит выстраивать их политику безопасности в условиях общеевропейской неопределенности. Это едва ли повлияет значимым образом на цели и приоритеты их политики, однако, вероятно, будет вносить коррективы в их стратегии.

Данная статья является попыткой составить некий общий перечень интересов с точки зрения национальной безопасности России и Грузии, обозначить противоречия, представить «российское» и «грузинское» видение существующих проблем, определить их важность для общеевропейской безопасности и обсудить вероятность начала их решения. При формулировании «российских интересов и взглядов», а также «грузинских интересов и взглядов», авторы опираются как на официальную позицию сторон, так и на преобладающие взгляды и оценки научных и аналитических кругов, влияющих на формирование общественного мнения.

Интересы России в системе европейской безопасности

Необходимо подчеркнуть, что формулирование национальных интересов в сфере безопасности, само по себе, является предметом политической дискуссии в любой стране, и Россия здесь не исключение. То, что в России дискуссия по этим вопросам относительно не публична, не должно вводить в заблуждение. Тезисы российских открытых государственных концептуальных документов по основным вопросам политики безопасности отличает определенная размытость, что объясняется слабой традицией подготовки такого рода документов. В данном разделе предпринята попытка перечислить такие интересы России в области национальной безопасности, по которым, как полагают авторы, в значительной мере достигнут внутренний консенсус и которые реализуются в практической государственной политике.

Несмотря на характер, который в отдельные периоды времени приобретала российская официальная риторика, Москва никогда в своей новейшей истории не стремилась к изоляции от Запада и, тем более, от Евросоюза. Однако для российского политического класса принципиальным вопросом являются те условия, на которых происходит интеграция России в глобальную экономическую и политическую систему. В сфере безопасности эти условия предполагают фактическое приобретение и поддержание Москвой статуса одного из глобальных центров силы (но не сверхдержавы), который формально обеспечивается ее постоянным членством в Совете Безопасности ООН. Данная цель недостижима в случае изоляции России в системе европейской безопасности.

Критики указывают на противоречивость позиции России относительно НАТО, зафиксированной в «Стратегии национальной безопасности до 2020 г.» от 12 мая 2009 г. (Москва готова к сотрудничеству с альянсом, но его расширение считает неприемлемым)1. Это противоречие кажущееся. С точки зрения России членство в НАТО Украины и Грузии 1 Приведем формулировку этого документа: «Определяющим фактором в отношениях с Организацией Североатлантического договора останется неприемлемость для России планов продвижения военной инфраструктуры альянса к ее границам и попытки придания ему глобальных функций, идущих вразрез с нормами международного права. Россия готова к развитию отношений с Организацией Североатлантического договора на основе равноправия и в интересах укрепления всеобщей безопасности в Евро-атлантическом регионе, глубина и содержание которых будут определяться готовностью альянса к учету законных интересов России при осуществлении военно-политического планирования, уважению норм международного права, а также к их дальнейшей трансформации и поиску новых задач и функций гуманистической направленности».

Page 10: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

9

будет означать решительный шаг к ее изоляции в системе европейской безопасности. Угроза изоляции возникнет безотносительно намерений и заявлений самого альянса и входящих в него стран в силу простой географической логики: от Черного до Балтийского морей Россия будет непосредственно соприкасаться со странами НАТО за исключением Белоруссии, долгосрочная стабильность которой может быть поставлена под сомнение; Черное море фактически превратится в «северо-атлантическое озеро». Мало убеждают в такой ситуации и ссылки на внутренний кризис, переживаемый НАТО, поскольку изоляция России может стать именно той интегрирующей идеей, в которой нуждается альянс. Иными словами, НАТО в нынешних условиях не является противником, но «расширенный НАТО» может таковым стать. Описанный сценарий, безусловно, является наихудшим, но планирование политики безопасности, исходя из наихудшего сценария, естественно.

Вступление России в НАТО, активно обсуждавшееся в прошлом году, маловероятно, так как порождает ряд проблем, для которых ни у Москвы, ни у Брюсселя нет решений. Назовем некоторые из таких проблем. Во-первых, означает ли членство России в альянсе, что последний обеспечивает гарантии безопасности на российско-китайской границе? Во-вторых, какими будут условия принятия России в НАТО, будут ли они, в частности, предполагать простую военно-техническую интеграцию (что само по себе весьма затратно) или альянс выдвинет требования, касающиеся российской внутренней политики? В-третьих, как будет решаться вопрос о членстве в НАТО стран постсоветского пространства, которые сейчас не являются членами альянса или входят в состав ОДКБ? В-четвертых, сохранится ли принцип единогласного принятия решений в НАТО с участием России? В-пятых, как будет решаться проблема российско-грузинских отношений в случае принятия России в НАТО? Аналогия с турецко-греческими отношениями здесь едва ли актуальна, поскольку Анкара и Афины фактически приняли американский арбитраж. Для России в ее отношениях с Грузией такой арбитраж неприемлем, так как ставит под сомнение ее статус как одного из глобальных центров силы.

В силу этих причин российские интересы в сфере европейской безопасности состоят в том, чтобы, развивая отношения с НАТО и параллельно с его крупнейшими европейскими членами (Германией, Францией, Великобританией, Италией, Польшей), предотвращать расширение альянса на Восток и добиваться признания им ОДКБ как партнера по обеспечению безопасности в регионах, где он присутствует. Отметим, что в отношениях с крупнейшими европейскими странами–членами НАТО Москва готова идти дальше, чем с блоком в целом – вплоть до тесного военно-технического сотрудничества и создания альянсов в стратегически важных отраслях экономики.

На постсоветском пространстве интересы России заключаются в том, чтобы поддерживать с ближайшими соседями такие отношения, которые не препятствовали бы, а по возможности способствовали, реализации ее интересов в сфере европейской и глобальной безопасности. Россия стремится к тому, чтобы сохранить за собой роль ключевого игрока в военно-политической сфере на постсоветском пространстве, а также поддерживать и расширять свое экономическое влияние в странах бывшего СССР. Этим продиктовано стремление Москвы избежать постоянного военного присутствия США в странах СНГ и ее неослабевающий интерес к интеграционным проектам различного характера – ЕвразЭС, ОДКБ, Таможенный союз, Единое экономическое пространство. Общая тенденция российской интеграционной политики заключается в радикальном изменении мотиваций этой политики: если в 90-е годы прошлого столетия она была продиктована в большой мере внутриполитическими соображениями (ответ на существовавшую в обществе ностальгию о былом единстве), то к настоящему моменту ностальгию вытеснил прагматизм.

Существование ряда вполне прагматичных внешнеполитических проектов России на постсоветском пространстве не отменяет известную противоречивость ее политики в отношении стран бывшего СССР, а также свойственный этой политике дефицит ясного

Page 11: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

10

целеполагания. С одной стороны, идея российского доминирования в постсоветском пространстве весьма популярна среди политического класса. С другой стороны, остается неясным, какую цену Россия готова заплатить за такое доминирование, и какими должны быть его степень и характер. Сейчас лишь очевидно, что ни одна из сколько-нибудь влиятельных групп российского политического класса не ставит перед собой цель восстановления империи, то есть лишения суверенитета стран бывшего СССР, но в остальном понятие доминирования открыто для широкой трактовки. Наконец, Москва, как показывает опыт, неохотно берет на себя ответственность за положение дел в сфере безопасности в странах постсоветского пространства, если сложившаяся ситуация не создает ей непосредственной угрозы.

Отметим, что повестка в сфере безопасности на постсоветском пространстве для России шире, чем в отношениях с США и НАТО. Именно на пространстве бывшего СССР Москва сталкивается с новыми по характеру вызовами в области безопасности, такими как наркотрафик, экологические угрозы, нелегальная миграция и т. п., которые сейчас носят маргинальный характер в ее отношениях со странами Запада.

На Южном Кавказе общая «постсоветская» повестка в области безопасности для России осложняется высоким уровнем силовой напряженности и угрозой возобновления военных действий в зонах конфликтов. Хотя текущее состояние российско-грузинских отношений не рассматривается в Москве как источник непосредственной угрозы безопасности (исключая обеспокоенность, вызванную такими шагами Грузии, которые в России интерпретируются как попытки вмешательства в ситуацию на Северном Кавказе), оно создает или может создать ряд косвенных препятствий для реализации российских интересов в сфере безопасности на других направлениях.

Предметом наиболее активных усилий российской дипломатии в регионе сейчас является недопущение возобновления боевых действий в Нагорном Карабахе. Помимо гуманитарных соображений это обусловлено тем, что в случае начала новой войны Москва может оказаться в ситуации, когда ей придется либо пожертвовать отношениями с Азербайджаном, либо допустить критическое падение уверенности партнеров по ОДКБ в действенности гарантий безопасности, предоставляемых организацией. При гипотетическом нарушении режима прекращения огня в Нагорном Карабахе возможны такие сценарии развития ситуации, при которых Россия не окажется перед столь драматическим выбором, однако с ее стороны разумно было бы выстроить свою стратегию, учитывая вероятность наихудшего сценария. Текущее состояние отношений с Грузией мешает России эффективно развивать отношения с Арменией, что объективно ослабляет эту страну, которая является важнейшим партнером России в регионе.

По Нагорному Карабаху международные посредники придерживаются консолидированной позиции в том, что касается невозобновления военных действий. Этот конфликт не служит поводом для соперничества между посредниками, они придерживаются общих подходов к вопросу его урегулирования. В последнее десятилетие Россия сбалансировала свою политику на армянском и азербайджанском направлениях, что помогает ей более эффективно осуществлять свою посредническую миссию. Все это позволяет предположить, что возможное обострение ситуации в Нагорном Карабахе не поведет к эскалации напряженности между Россией и Западом, как это произошло в августе 2008 г. после возобновления военных действий в Южной Осетии.

По Абхазии и Южной Осетии позиции России и Запада радикальным образом расходятся. Вместе с тем, обе стороны сумели изолировать эти разногласия от общего контекста их отношений. США и НАТО отдают себе отчет в том, что у них нет механизмов влияния на Россию, которые могли бы заставить ее отказаться от признания Абхазии и Южной Осетии. Наметилась определенная дистанция между подходами США и ЕС к проблеме двух

Page 12: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

11

частично признанных республик: ЕС принял концепцию «вовлечения без признания», в то время как США придерживаются прежней жесткой позиции. Потенциально это создает новые возможности для российской дипломатии.

В настоящий момент возобновление военных действий в Абхазии и (или) Южной Осетии рассматривается Москвой как маловероятный сценарий. Однако его низкая вероятность объясняется не снижением остроты противостояния между Грузией и ее бывшими автономиями, а российскими гарантиями безопасности, предоставленными Россией двум республикам. Несмотря на то, что, по оценкам российских экспертов, за истекшее после августа 2008 г. время Грузия смогла восстановить и, возможно, увеличить свой военный потенциал, она не готова к новому вооруженному столкновению за Абхазию и Южную Осетию2. Теоретически ситуация может изменится, если Грузия сумеет усилить свою противовоздушную оборону, которая оказалась одним из ее слабых мест в августе 2008 г. Однако, не говоря о большой затратности этого, страна, вероятно, не получит современных систем ПВО без помощи США, которые сейчас воздерживаются от поставок оружия в Грузию.

В сложившейся ситуации Россия видит основные риски не столько в военной, сколько в дипломатической сфере. С ее точки зрения угроза состоит в возможном повторении «доавгустовской» международной повестки в Европе, что включает в себя возвращение «на стол» вопроса о членстве Грузии в НАТО, педалирование со стороны США темы «дефицита демократии» в России, снижение достигнутого сейчас уровня сотрудничества с ключевыми европейскими игроками, усиление в украинской политике сил, ориентированных на конфронтацию с Москвой. Резкая реакция российской дипломатии на военные учения НАТО в Грузии в мае 2009 г. была обусловлена стремлением не допустить даже символической реанимации «доавгустовской» повестки.

В целом характер отношений России и США, России и ЕС сейчас делает маловероятным такое развитие ситуации. Для администрации Барака Обамы «перезагрузка» на российском направлении остается одним из немногих, если не единственным внешнеполитическим успехом. Отношения Москвы с крупнейшими европейскими государствами значительно укрепились по сравнению с 2007 и 2008 гг. Россия продемонстрировала способность проводить эффективную политику привлечения новых союзников (российско-польское примирение) и готовность улаживать застарелые разногласия с европейскими партнерами (намечающееся российско-британское сближение). Тем не менее, сохранение нынешнего состояния российско-грузинских отношений постоянно грозит вернуть к жизни тот комплекс проблем и противоречий, который и породил августовский кризис в Европе.

Насколько можно судить, возможное вмешательство грузинских властей в ситуацию на Северном Кавказе не рассматривается Москвой как фактор, оказывающий значимое влияние на ситуацию в этом регионе. Степень этого вмешательства не ясна. Заявления руководства российских спецслужб о подготовке террористов на территории Грузии не поддаются верификации со стороны гражданских экспертов. Следует учесть, что на протяжении последних лет была реализована обширная и дорогостоящая программа по укреплению государственной границы России на Кавказе и потенциальная проницаемость этой границы в значительной степени снижена. Источники угроз для безопасности на Северном Кавказе носят внутренний характер, причем террористические группы в настоящий момент не нуждаются в притоке финансовых средств извне, поскольку они научились извлекать эти средства путем вымогательства.

Символические жесты со стороны Тбилиси – отмена виз для жителей республик Северного Кавказа, инициирование публичного обсуждения черкесской темы – хотя вызывают 2 Барабанов М.С, Лавров А.В, Целуйко В.А. Танки августа. М.: «Центр анализа стратегий и технологий», 2009. С. 92.

Page 13: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

12

некоторую нервозность со стороны части правящих кругов России, едва ли способны существенно подорвать нынешний уровень лояльности жителей региона в отношении российской государственности. Отмена виз могла бы иметь практическое значение в том случае, если Грузия выступила в качестве реципиента трудовой миграции с Северного Кавказа, что маловероятно. Что же касается черкесской темы, а также широкого политического обсуждения в Грузии проблем Северного Кавказа с участием его представителей, то это явление, после некоторого замешательства, стало вписываться в традиционную логику торга между региональными элитами и федеральным центром, в которой обе эти стороны чувствуют себя привычно и уверенно.

Хотя текущее состояние российско-грузинских отношений не порождает новых угроз для безопасности на Северном Кавказе, следует заметить, что дефицит сотрудничества между двумя странами в направлении обеспечения стабильности в этом регионе на протяжении многих лет является негативным фактором. В конечном счете, именно отсутствие такого сотрудничества подтолкнуло Россию к тому, чтобы инициировать дорогостоящую программу по укреплению границы на Кавказе. Причем реализация ряда элементов этой программы в непрозрачном для грузинской стороны режиме вызывало в Тбилиси подозрения в отношении Москвы. Ряд грузинских экспертов, в частности, оценивали эту программу с точки зрения возможной переброски российских войск на южную сторону Главного кавказского хребта.

Отметим и еще одно немаловажное с точки зрения Москвы обстоятельство. В России осознают, что обеспечение эффективного контроля государственной власти над всей территорией Грузии, за исключением ее бывших автономий - Абхазии и Южной Осетии, является реальным достижением режима Михаила Саакашвили. В эпоху Эдуарда Шеварднадзе отсутствие такого контроля было главным препятствием для сотрудничества двух стран в борьбе с терроризмом и обеспечении стабильности на Северном Кавказе. Масштабная дестабилизация в Грузии может создать ситуацию, при которой террористические группы с северной стороны хребта будут свободно использовать грузинскую территорию в качестве базы. С другой стороны, потеря Москвой контроля над территорией Северного Кавказа и его дестабилизация могут значительно увеличить комплекс угроз, с которыми ныне сталкивается Грузия.

Интересы и роль Грузии в системе европейской безопасности

Позиции Грузии в системе европейской безопасности значительно трансформировались за 20 лет независимости. Из «государства-потребителя» Грузия, шаг за шагом, превратилась в страну, вносящую собственный вклад в общую систему безопасности. Участие грузинских военных в миротворческих операциях в Косово, Ираке и Афганистане, с учетом их восходящей роли и количества, является ярким примером этого.

Вместе с этим, в результате реализации таких проектов как Баку-Тбилиси-Джейхан, Баку-Тбилиси-Эрзерум, NABUCCO, TRACECA, WHITE STREAM и др., Грузия становится важнейшей транспортной артерией и существенной составляющей энергетической безопасности Европы. Поэтому в 2010 г. Грузии было предложено подать официальную заявку для присоединения к Энергетическому сообществу ЕС3.

Вектор европейской и Евро-атлантической интеграции является ключевым и определяющим для грузинской внешней политики. Несмотря на существующие проблемы территориальной целостности, западная ориентация государства остается безальтернативной.

3 См. Statement by President Barroso following his meeting with Mikheil Saakashvili, President of Georgia. http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afet/dv/02barroso_/02barroso_en.pdf

Page 14: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

13

Начало отношениям между Грузией и НАТО было положено еще в 1992 г. со вступлением Грузии в Совет североатлантического сотрудничества (переименованный в 1997 г. в Совет евроатлантического партнерства) вслед за обретением своей независимости после распада Советского Союза. С присоединением Грузии к программе «Партнерство ради мира» в 1994 г. и к Процессу планирования и анализа ПРМ (ПАРП) в 1999 г. сотрудничество углубилось и расширилось.

После «Революции роз» был сделан более серьезный упор на осуществлении процесса реформ в Грузии, в частности за счет ИПАП, впервые составленного Грузией и НАТО в 2004 г. В сентябре 2006 г. Грузия обрела возможность начать интенсифицированный диалог о намерениях этой страны стать членом НАТО. На встрече в верхах в апреле 2008 г. в Бухаресте руководители стран НАТО пришли к соглашению о том, что Грузия станет членом Североатлантического союза, и затем начался период интенсифицированного взаимодействия с Грузией, чтобы заняться нерешенными вопросами, касающимися ее заявки о принятии Плана действий по подготовке к членству в НАТО (МАП).

Таким образом, Евро-атлантическая интеграция не является «навязчивой идеей» сегодняшней правящей элиты и представляет собой сознательный и свободный выбор населения Грузии, что окончательно было подтверждено итогами плебисцита 2007 г. Соответственно, эта интеграция является одной из основных задач национальной безопасности страны4.

В целом, говоря о национальных интересах и целях национальной безопасности Грузии, можно выделить следующие основные составляющие:

• обеспечение суверенитета и территориальной целостности страны;

• устойчивое экономическое развитие и энергетическая безопасность;

• развитие демократии, гражданского общества, обеспечение верховенство закона и защиты прав человека;

• европейская и Евро-атлантическая интеграция, региональная стабильность и сотрудничество;

• обеспечение геополитических функций Евразийского транзитного коридора и культурно-экономического центра Кавказа.

Основным препятствием для реализации задач, исходящих из вышеуказанных национальных интересов, Грузия рассматривает позицию Российской Федерации и видит в Москве основной источник вызовов и угроз для собственной безопасности.

Для содержательного обсуждения данной позиции официального Тбилиси необходимо оценить реалии, возникшие после августовской войны 2008 г., и характер различий в позициях Грузии и России.

Согласно официальной позиции Грузинской стороны, Россия осуществила военную агрессию против Грузии, произвела оккупацию де-юре территорий Грузии и этническую чистку грузинского населения. Причиной конфликта является российско-грузинское политическое противостояние, а грузино-абхазский и грузино-осетинский конфликты – лишь его итоги. Соответственно, первостепенной задачей становится деоккупация грузинских территорий.

4 Здесь же необходимо отметить, что данная картина не изменилась и после 2008 года, что подтверждается многочисленными социологическими исследованиями, проводимыми как грузинскими, так и иностранными и международными организациями.

Page 15: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

14

Позиции властей Грузии соответствует ряд международно-правовых актов, из которых следует отметь Соглашение о прекращение огня от 12 августа 2008 г.; Заключение встречи Совета Евросоюза от 1 сентября 2008 г.5; резолюцию Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 28 августа 2009 г. «О статусе вынужденно перемещенных лиц и беженцев»; резолюции Парламентской Ассамблеи Евросовета «О последствиях войны между Грузией и Россией» № 1633 (2008), № 1647 (2009), № 1648 (2009), № 1664 (2009), № 1683 (2009); «Отчеты о положении с правами человека в районах, пострадавших в результате конфликта в Грузии» (SG/Inf(2009)7, SG/Inf(2009)9, SG/Inf(2009)15); Доклад Офиса по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ и Верховного комиссара ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств «О правах человека на территориях, пострадавших в результате войны, вызванной конфликтом в Грузии» (27 ноября 2008 г.); резолюция Европарламента (от 20 января 2011 г.) «О стратегии ЕС в отношении Региона Черного Моря»6; резолюция № 382 Парламентской Ассамблеи НАТО «О положении в Грузии»7 и др. Термин «оккупация» по отношению территориям Абхазии и Южной Осетии все чаще используется в международной практике, в том числе в документах ЕС и НАТО.

Грузия полагает, что вторжением в Абхазию и Южную Осетию Россия преследует исключительно свои стратегические задачи. Прежде всего, это касается приостановления процесса Евро-атлантической интеграции Грузии. Дополнительным фактором раздражения для Москвы стал Бухарестский саммит НАТО 2008 г., когда в итоговом документе было зафиксировано, что Украина и Грузия, выполнив определенные обязательства, станут членами Северо-атлантического Альянса. Это решение определило своеобразный «конечный срок» (deadline) для решительных действий России. Москва четко усмотрела, что если не помешать стремлению этих государств в НАТО сегодня, завтра может быть уже поздно.

Что касается интересов Российской Федерации в зонах конфликта, то территория Южной Осетии для Москвы интересна своим географическим месторасположением. Обосновавшись в Южной Осетии, Россия подошла в непосредственную близость к Евразийскому транзитному коридору, а также к транспортному узлу, соединяющему Западную и Восточную Грузию.

Иной характер носит интерес России в Абхазии. По всем характеристикам стратегические и экономические показатели этого региона значительно превосходят южноосетинские. Инфраструктура туризма и транспорта (порты, аэропорты, железная дорога), а также природные ресурсы придают Абхазии экономическую привлекательность. Морская акватория Абхазии интересна и с военно-стратегической точки зрения. Природные условия создают возможность базирования в прилегающих к Абхазии водах как надводных, так и подводных военных кораблей. Расположив объединенную военную базу на территории Абхазии, Россия рассчитывает усилить Черноморский Флот8.

26 августа 2008 г. Россия признала независимость Абхазии и Южной Осетии, 9 сентября 2008 г. путем обмена нот Москва установила «дипломатические отношения» с Сухуми и Цхинвали, а 17 сентября 2008 г. оформила с ними договоры о «дружбе и сотрудничестве». Далее, были заключены договоры в сферах охраны границ и военного сотрудничества. В период 2008-2010 гг. Москва оформила порядка 60-ти «межгосударственных, межправительственных и межведомственных» документов с Абхазией и Южной Осетией как «с независимыми государствами»9. Именно в результате этих договоренностей были размещены в зонах конфликта ракетные системы С-300 и ТОЧКА-У («Scarab-B» по классификации НАТО). 5 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/102545.pdf 6 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2010-0378&language=EN 7 http://www.nato-pa.int/default.asp?SHORTCUT=2245 8 http://www.newsru.com/russia/18feb2010/flot.html 9 http://www.mid.ru/Brp_4.nsf/arh/5837BBE2727D8C3DC32576E9003AD888?OpenDocument

Page 16: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

15

Таким образом, получается, что Москва, заявляя, с одной стороны, об агрессивных настроениях Грузии и при этом прекрасно понимая, что у Тбилиси нет соответствующего вооружения, сама же развертывает наступательное оружие на оккупированных территориях и, тем самым, провоцирует власти Грузии на поиск механизмов и путей приобретения оружия оборонного назначения.

Опасаясь возобновления военных действий со стороны России и подтверждая твердое намерение решать любые проблемы исключительно мирным путем, Грузия в одностороннем порядке официально заявила о взятии на себя обязательства о неприменении силы10.

Все вышеуказанные факторы рассматриваются как угрозы национальной безопасности Грузии и попытки изменения системы безопасности, созданной в результате решений Стамбульского Саммита ОБСЕ 1999 г.

В конце 20-го столетия в ноябре 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле была предпринята попытка создать новую систему безопасности Черноморского региона. Согласно итоговым документам на Российскую Федерацию были возложены обязательства вывода военных баз с территорий Грузии и Молдовы. Это постановление должно было стать основой демилитаризации региона и разрешения имеющихся конфликтов.

Однако реализация достигнутых соглашений затянулась. Российские военные базы с территории Грузии были выведены лишь в 2007 г. Однако и в этом случае открытым оставался вопрос о военной базе в Гудаутах (Абхазия), на которую не были допущены мониторы ОБСЕ, вследствие чего исчерпывающее исполнение Стамбульских договоренностей встало под вопросом.

После августа 2008 г. картина, обрисованная саммитом ОБСЕ 1999 г., кардинально изменилась. В Черноморском регионе появились новые военные базы Российской Федерации, в частности, 4-ая военная база в Южной Осетии и 7-я военная база в Абхазии. Сложившуюся реальность Тбилиси воспринимает как вполне серьезную угрозу для безопасности страны, которая может привести к повторению августовских событий 2008 г.

В результате существующие разногласия между Москвой и Тбилиси превратили регион Черного моря вместо пространства для сотрудничества в арену сопротивлений, что, в свою очередь, является следствием многостороннего противостояния между различными участниками геополитических процессов.

Российско-грузинские отношения оказались встроенными в весьма напряженный контекст разногласий Москвы и Запада, в частности, относительно таких вопросов, как расширение НАТО, дискуссии по Косово, обсуждение судьбы ДОВСЕ, многополярность мира, сферы «привилегированных интересов», то есть всего того, что служило и, в определенной мере, служит до сих пор предметом серьезных противоречий между Россией и США/НАТО. В результате Грузия оказалась на разделительной линии между Западом и Российской Федерацией.

В отношениях Москвы и Тбилиси наблюдаются различия взглядов и мировоззрений, характерные для отношений между бывшей метрополией и колонией, что может быть как итогом субъективных суждений различных элит, так и результатом объективных противоречий, отражающих национальные интересы двух государств.

Интересы национальной безопасности являются основным камнем преткновения в современных российско-грузинских отношениях. С одной стороны, Грузия связывает свое будущее и гарантии собственной безопасности с европейской и Евро-атлантической

10 См. President of Georgia's Address to European Parliament, November 23th 2010. Members http://www.president.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=228&info_id=5857

Page 17: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

16

интеграцией, а с другой стороны, расширение НАТО воспринимается Москвой как опасность для национальных интересов Российской Федерации.

Вместе с этим, оба государства являются составной частью общеевропейской системы безопасности, которая, со своей стороны, оказалась неготовой для превенции конфликта 2008 г. и по сегодняшний день оставляет желать лучшего по эффективности миротворческих усилий. Сложившуюся реальность еще раз явно подтвердил саммит ОБСЕ 2010 г. в Астане, где из-за различия позиций России и других его участников не удалось принять заключительные документы.

Перспективы решения спорных вопросов и развития сотрудничества в рамках европейской системы безопасности

В практике международных отношений бывали случаи, когда идентифицированные интересы способствовали решению самых сложных проблем даже при наличии изначально антагонистических позиций сторон. К примеру, в 1967 г. после шестидневной войны Израиль оккупировал египетский Синайский полуостров. Когда в 1978 г. Египет и Израиль сели за стол переговоров, их позиции были несовместимы. Израиль настаивал на части Синая. Египет считал неприемлемым такой компромисс, а Израиль не мог возвращаться к ситуации 1967 г. В итоге концентрирование на интересах, а не на позициях, помогло сторонам выявить общие проблемы и найти возможности достижения соглашения. Интерес Израиля состоял в обеспечении собственной безопасности, а интерес Египта заключался в сохранении собственного суверенитета и территориальной целостности. Решение состояло в следующем – Синай возвращался в юрисдикцию Египта, а путем полной демилитаризации его территории гарантировалась безопасность Израиля.

Возможен ли такой подход для решения сложившихся проблем в российско-грузинских отношениях, могут ли совпадать объективные интересы сторон, и как это может вписаться в систему общеевропейской безопасности?

Взгляд из России Россия не считает свое военное вмешательство в Южной Осетии в августе 2008 г. агрессией, настаивая на том, что она осуществляла операцию по принуждению к миру грузинского руководства. Доклад независимой международной миссии по установлению фактов о конфликте в Грузии (миссия Хайди Тальявини) признает, что военные действия начались с артиллерийского обстрела Цхинвали грузинскими силами, хотя считает избыточными ответные действия России11.

Москва также отвергает использование термина «оккупация» применительно к статус кво в Абхазии и Южной Осетии, аргументируя это тем, что она не осуществляет эффективный контроль над территориями обеих республик. Заметим, что термин не только некорректен с юридической точки зрения, но его употребление служит символической «отмене» самого факта грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов: якобы конфликтов нет, а есть лишь противостояние России и Грузии, а Россия «оккупирует» принадлежащие Грузии территории. Однако проблема заключается в том, что подавляющее большинство этнических абхазов и осетин не хочет жить в составе грузинского государства. Центральные власти Грузии утратили контроль над территориями Абхазии и Южной Осетии не вследствие конфликта августа 2008 г., а в результате предшествующих ему конфликтов начала 90-х гг. прошлого столетия. Любой будущий механизм урегулирования конфликтов, к какому бы результату он ни привел, не может игнорировать эти обстоятельства.

11 Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia. Report. http://www.ceiig.ch/Report.html

Page 18: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

17

Россия отвергает и предъявленные в ее адрес обвинения в этнической чистке грузинского населения. Даже нелицеприятные в отношении российских властей наблюдатели отмечали усилия российского военного командования по борьбе с мародерством в оставленных грузинских селах в Южной Осетии12.

Достижение согласия по оценке конфликта августа 2008 г. между Россией и Грузией крайне маловероятно. Ряд противоречий между Москвой и Тбилиси в сфере безопасности также представляется неразрешимым в существующем контексте международно-политической реальности. В число таких противоречий входят, в первую очередь, различные подходы двух стран в отношении членства Грузии в НАТО и в отношении статуса Абхазии и Южной Осетии.

Имеются противоречия и более низкого порядка, затрагивающие следующие вопросы:

• численность и характер военных сил и вооружений, размещенных в Абхазии и Южной Осетии;

• формирование более устойчивого и юридически обязывающего режима неприменения силы в конфликтных зонах;

• разные подходы к разрешению проблемы беженцев/перемещенных лиц из Абхазии и Южной Осетии;

• обеспечение свободного и безопасного передвижения через границы Абхазии и Южной Осетии жителей приграничных территорий;

• неформальные ограничения на сотрудничество представителей двух стран в гуманитарной сфере, жесткий визовый режим, административные препятствия для экономического сотрудничества;

• негативная публичная риторика руководителей и официальных представителей двух стран, в том числе, даваемые ими оценки внутриполитического положения страны-соседа, административные препятствия для диалога представителей экспертного и медийного сообществ двух стран.

Такого рода противоречия в принципе поддаются разрешению в текущих условиях, хотя для этого необходима политическая воля, дефицит которой испытывают обе стороны. Первоначальная задача заключается в том, чтобы исключить использование противоречий по второстепенным вопросам как инструмента для давления при решении главных вопросов, что должно стать проявлением доброй воли сторон. Также необходимо изолировать противоречия по вопросу о НАТО и статусе республик от остального контекста российско-грузинских отношений, подобно тому как противоречия на Кавказе в настоящий момент изолированы от общего контекста российско-американских отношений. В случае начала совместной работы по преодолению указанных противоречий, как нам представляется, целесообразно следовать от более «мягких» вопросов (публичной риторики, визового режима, гуманитарных вопросов и т.п.) к «жестким» (численности и характеру военных сил и вооружений в двух республиках, вопросу о неприменении силы и т.д.).

Попробуем сформулировать, в чем могла бы заключаться суть российского подхода к разрешению этих противоречий.

Граждане Грузии сталкиваются со значительными затруднениями при получении российских виз. Визу можно получить только в российской секции посольства Швейцарии в Грузии, ее стоимость высока, требуется приглашение от российского гражданина или организации. Эти

12 Татьяна Локшина. «Апокалипсис»? // Полит.ру, 26 августа 2008 г. http://www.polit.ru/institutes/2008/08/26/apokalipsis.html

Page 19: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

18

ограничения, очевидно, избыточны, а в плане предотвращения шпионажа, по-видимому, и бесполезны. Однако они вызывают раздражение в Грузии и препятствуют продолжению и расширению человеческих и деловых контактов между жителями двух стран.

Запрет на доступ ряда категорий товаров из Грузии на российский рынок изживает себя. Грузинское вино и другие алкогольные напитки, минеральная вода попадают в Россию либо в багаже прибывающих из Грузии в Россию людей, либо через третьи страны. В последние месяцы широкий канал для их доступа открывается в связи с началом действия соглашений о таможенном союзе России, Белоруссии и Казахстана. Этот запрет, наложенный еще в 2006 г., как и инициированная одновременно с ним кампания по высылке нелегальных иммигрантов – граждан Грузии из России, за пять лет доказали свою безуспешность с политической точки зрения: он так и не привел к критическому падению уровня доверия населения Грузии к действующим властям страны.

Вероятно, отмене эмбарго на грузинские товары и упрощению порядка предоставления виз препятствует бюрократическая инерция. Кроме того, российские власти могут исходить из нежелания предпринимать какие бы то ни было шаги, способствующие стабилизации положения команды Михаила Саакашвили, или дающие ему повод говорить об одержанной им дипломатической «победе» над Россией. В свою очередь, в риторике грузинских властей, а также в государственной пропаганде, утверждается мысль, что Грузия не нуждается в российском рынке для своих товаров.

Как нам представляется, российским властям следует взвесить, с одной стороны, потенциальные политические потери от некоторого (едва ли значительного) укрепления внутриполитических позиций Михаила Саакашвили вследствие увеличения финансовых поступлений от экспорта и расширения трудовой миграции в Россию и, с другой стороны, выигрыши от реализации популярных в глазах населения Грузии мер. В то же время, сторонам необходимо договориться о характере публичной подачи таких шагов с целью избежания политических и пропагандистских спекуляций. Это может быть сделано «на полях» идущих сейчас закрытых консультаций по выдвинутым Грузией условиям вступления России в ВТО, причем безотносительно исхода самих этих консультаций. Экспертным сообществам обеих стран следует продвигать тот тезис, что в перспективе между Россией и Грузией должен действовать безвизовый режим.

Москва за последние год-полтора значительно сократила объем антигрузинской риторики в своих публичных заявлениях, а также в государственных и аффилированных с государством медиа. Представители грузинских властей получают возможность выражения своей позиции в ведущих российских изданиях. Либерально настроенная часть экспертного и медийного сообщества России симпатизирует экономическим реформам в Грузии и открыто выражает эти симпатии, ставшие признаком фронды. Парадоксальным образом в большинстве влиятельных российских СМИ о Грузии пишут «хорошо или ничего», несмотря на удручающее состояние межгосударственных отношений. Из медийного пространства практически исчезли спекуляции на тему о положении этнических меньшинств в Грузии, а также призывы к его искусственной дестабилизации, которые, впрочем, даже осенью 2008 г. публично продвигались лишь представителями маргинальных политических групп. Однако аналогичного сдвига в грузинском информационном пространстве не происходит. Усилия по организации диалога между представителями медийного и экспертного сообществ двух стран нередко блокируются грузинскими властями. Организация вещания телеканала «Первый кавказский» в России рассматривается как попытка дестабилизации ситуации на Северном Кавказе. Такая информационная, и шире – публичная, среда не способствует деятельности, направленной на перспективу нормализации двусторонних отношений, причем стоит признать, что в этом случае «мяч» на грузинской стороне. Подчеркнем, что речь идет не об ограничении свободы слова, а лишь о прекращении целенаправленной государственной пропаганды.

Page 20: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

19

Вооруженные столкновения в начале 90-х гг. прошлого столетия и в 2008 г. повлекли за собой тяжелые гуманитарные последствия. Следует также отметить, что грузино-абхазское и грузино-осетинское противостояние зародилось как конфликт этнических общин в двух автономиях бывшей Грузинской ССР. Само по себе, возвращение беженцев не может обеспечить разрешения межобщинных конфликтов, скорее оно сделает его вновь актуальным.

Официальная позиция России по статус кво Абхазии и Южной Осетии не пострадает, если Москва пойдет на определенное дистанцирование от взглядов руководства двух республик на проблему беженцев/перемещенных лиц. Так, возможно обсуждение вопроса о возвращении беженцев (этнических грузин) в некоторые районы Абхазии, помимо Гальского. Необходимо также обсуждение механизмов компенсации беженцам за утраченное имущество13. В принципе, абхазские власти должны быть заинтересованы в таком обсуждении, поскольку фактическая неопределенность юридического статуса множества объектов недвижимости препятствует привлечению инвесторов в республику.

Следует приветствовать предпринимаемые властями Южной Осетии шаги в направлении облегчения положения этнических грузин в республике и снятия некоторых препятствий для свободного перемещения приграничного населения (в частности, это касается планов введения вида на жительства в республике, которым могли бы воспользоваться грузинские граждане). Такую работу следует продолжить, причем от России требуются официальные заявления о готовности ей содействовать. Как нам представляется, к ней могут быть привлечены европейские структуры в лице комиссара СЕ по правам человека.

Вопрос о гарантиях неприменения силы между Грузией и Абхазией, Грузией и Южной Осетией, Россией и Грузией стал камнем преткновения в дискуссии об обеспечении безопасности в зонах конфликтов. Грузия отказывается заключать юридически обязывающие соглашения о неприменении силы с Абхазией и Южной Осетией, очевидно, опасаясь, что такие соглашения могут быть истолкованы как признание ею текущего статуса двух республик. Россия отказывается заключать такое соглашение с Грузией, ссылаясь на то, что она не является стороной в грузино-осетинском и грузино-абхазском конфликтах. В то же время, Абхазия и Южная Осетия сохраняют опасения, что Грузия может применить силу в отношении них, а Грузия опасается, что сила может быть применена против нее со стороны России. Вероятно, отказ России заключать соглашение о неприменении силы с Грузией объясняется тем, что признание себя стороной конфликта может стать основанием для дипломатического вмешательства в конфликт третьих сил, что для Москвы неприемлемо.

Устное заявление президента Михаила Саакашвили с трибуны Европарламента о том, что Грузия не намерена силовым путем возвращать под свою юрисдикцию Абхазию и Южную Осетию, не воспринимается в двух республиках и в Москве как достаточно надежная гарантия. Это связано, прежде всего, с прежним опытом их отношений с Тбилиси. Заявление стало удачным дипломатическим ходом, рассчитанным на западноевропейскую и американскую аудиторию, однако этим, по-видимому, его практическое значение исчерпывается.

Концепция «оккупации» Абхазии и Южной Осетии, принятая властями Грузии, приводит к тому, что они не могут признать не только правовую (действительно оспариваемую), но и политическую субъектность Абхазии и Южной Осетии, которую они признавали вплоть до августа 2008 г., поскольку не выходили из соглашений об урегулировании конфликтов. Данная позиция слаба в том отношении, что если Грузия взяла курс на мирное

13 По заявлениям некоторых российских инвесторов, работающих в Абхазии, они осуществляли компенсации беженцам, если приобретали объекты, ранее принадлежавшие грузинским гражданам, так как были заинтересованы в надежных юридических гарантиях своих прав. Договоренность о компенсациях достигалась в частном порядке и не афишировалась.

Page 21: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

20

урегулирование двух конфликтов, то взаимодействие с теми силами, которые непосредственно контролируют территории Абхазии и Южной Осетии, необходимо и неизбежно, а следовательно, требуется и признание их политической субъектности в той или иной форме14.

Как нам представляется, выходом могло бы стать подписание такого соглашения (или пакета соглашений), которое включало бы в себя:

• взаимные обязательства Грузии и действующих властей Абхазии, Грузии и действующих властей Южной Осетии о неприменении силы;

• позицию Грузии о том, что она не признает независимый статус Абхазии и Южной Осетии;

• подтверждение Россией и Грузией их верности данным в рамках ООН, ОБСЕ, СЕ обязательствам не использовать силу или угрозу силой для разрешения межгосударственных споров и противоречий.

Вопрос о численности и характере военных сил и вооружений, размещенных в Абхазии и Южной Осетии, наиболее сложен для обсуждения. С одной стороны, предполагаемое наличие в Южной Осетии ряда систем вооружений (в частности, таких как «Точка-У», «Смерч»), в зону действия которых попадают собственно грузинские территории, служит источником опасений и нервозности для грузинского общества и грузинских властей. С другой стороны, попытка обсуждения этого вопроса способна вызвать активизацию глубочайшего недоверия и враждебности, которые испытывают в отношении друг друга силовые структуры двух государств, что может поставить под угрозу диалог и по другим направлениям.

Поэтому появление данного вопроса в повестке дня возможно при условии обеспечения юридических гарантий неприменения силы. Хотя нельзя исключить полностью и односторонние шаги Москвы (отвод тех или иных типов вооружений и т.п.), которые теоретически могут быть предприняты в знак доброй воли при определенных политических обстоятельствах.

Следует также признать наличие «асимметрии безопасности» в четырехугольнике Москва – Тбилиси – Сухуми – Цхинвали. Опасения в связи с возможным возобновлением боевых действий практически не ощущаются в России, они сравнительно слабы в Абхазии и Южной Осетии и очевидно сильны в Грузии. Эта асимметрия должна учитываться при обсуждении гарантий неприменения силы.

Отметим, что в России на экспертном уровне обсуждается перспектива расширения доступа международных наблюдателей в Абхазию и Южную Осетию15. Это не кажется невероятным, учитывая, что осенью 2008 г. препятствием для работы миссии наблюдения ЕС стал вопрос о статусе территорий Абхазии и Южной Осетии. Доступ наблюдателей может стать возможным, если удастся достичь соглашения о таких формулировках названия и мандата их миссии, которые либо вовсе оставляют в стороне вопрос о статусе двух республик, либо предполагают их самостоятельную правовую субъектность. Такое соглашение может способствовать снижению опасений грузинской стороны, связанных с численностью и характером сил и вооружений, находящихся в Абхазии и Южной Осетии. Оно также 14 Российский опыт в Чечне показывает, что, даже восстанавливая силовым путем конституционный строй на части собственной международно-признанной территории, невозможно избежать взаимодействия с теми, кто осуществляет власть на этой части территории; также приходится мириться с долгосрочными издержками такого «контракта». 15 «Отношения России и США после «перезагрузки»: на пути к новой повестке дня. Взгляд из России.». Доклад российских участников Рабочей группы по будущему российско-американских отношений. Март 2011. (http://www.globalaffairs.ru/docs/RussUSAreload.pdf)

Page 22: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

21

поможет наполнить практическим содержанием принятую ЕС в отношении республик концепцию «вовлечения без признания».

Признавая, что противоречия по статусу Абхазии и Южной Осетии и по членству Грузии в НАТО в данный момент не разрешимы, все же приведем несколько тезисов, призванных обозначить и расширить перспективу дискуссии по этим вопросам.

Россия не противится сближению Грузии с Евросоюзом. Москва действительно высказывала некоторые озабоченности в связи с реализацией программы Восточного партнерства, однако эти озабоченности были связаны с элементами этой программы, плохо согласующимися с уже действующими форматами международного сотрудничества в Восточной Европе и в Черноморском регионе, в которые вовлечена Россия (СНГ, ОЧЭС, Союз России и Белоруссии). Первоначально настороженная реакция России на инициативу Восточного партнерства вскоре сменилась нейтральным, а в некоторых случаях и позитивным отношением к ней.

«Геополитический плюрализм» на постсоветском пространстве, в том числе и в Закавказье, стал реальностью, обусловленной независимостью бывших советских республик. Грузия, как и многие другие страны постсоветского пространства, рассматривает Запад как источник модернизационных веяний, инвестиций и технологий. В таком ключе рассматривает Запад и сама Россия, но с тем различием, что она не испытывает иллюзий по поводу того, что внешние факторы могут оказать сколько-нибудь значимое влияние на процесс ее собственной социально-политической модернизации – просто в силу ее размеров, военно-политической мощи и исторических традиций.

Для Москвы важны два связанных друг с другом принципа. Во-первых, чтобы «европейская» или «западная» ориентация Грузии не становилась автоматически антироссийским выбором. То есть, чтобы принцип «геополитического плюрализма» распространялся на нее тоже. Между тем, с конца 80-х гг. прошлого века грузинская внешняя политика концептуально строится на основе оппозиции: «Запад - Россия». Во-вторых, чтобы «европейский» или «западный» выбор не предполагал автоматического выбора в пользу распространения военной инфраструктуры НАТО вплоть до российских границ.

Отождествление «западного» выбора с антироссийским подталкивает правящую элиту Грузии к тому, чтобы строить свою внешнеполитическую стратегию, исходя из сценария, в котором внешнеполитическое влияние России, как минимум, не будет расти, а, как максимум, станет ослабевать. Пока этот сценарий не реализуется. В последние два-три года Россия улучшила свои отношения с большинством соседей по своим западным границам. Заключено пограничное соглашение с Норвегией, достигнуты договоренности о строительстве газопровода Nord Stream со Швецией и Финляндией. Продвинулось вперед примирение с Польшей, которая в России сейчас рассматривается как потенциально один из ключевых партнеров в ЕС наряду с Германией, Францией и Италией. Заключено соглашение с Украиной о продлении срока пребывания военно-морской базы в Севастополе, появились перспективы наращивания экономического сотрудничества с Киевом, причем руководство Украины отказалось от планов вступления в НАТО. Отношения с Азербайджаном повышены до стратегического партнерства, что позволяет обеспечить баланс в отношениях Москвы с Баку и Ереваном и продвинуть, пусть пока лишь в гуманитарной сфере, переговоры между сторонами в Карабахском конфликте. Заметны позитивные сдвиги даже в традиционно непростых отношениях России со странами Прибалтики. Тренд очевидным образом развернулся к росту влияния России в пространстве ее ближнего соседства. Отчасти поэтому российские политики не рассматривают сейчас напряженность в отношениях с Грузией как острую проблему, требующую немедленного решения.

Ставка на ослабление России делает успех грузинской стратегии критически зависимым от факторов, повлиять на которые не во власти Тбилиси. Наконец, эта позиция мешает Грузии

Page 23: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

22

воспользоваться теми преимуществами, которые дает соседям российский экономический рост – при всем очевидном дефиците качества этого роста – и которыми пользуются бизнес-группы, происходящие из Азербайджана, Армении, Казахстана.

В российской внешней политике ощущается нехватка открытых, конкретных и исполняющихся на практике принципов взаимоотношений с соседями по постсоветскому пространству. Называя вещи своими именами, влияние России на регион в обозримом будущем останется значительным, если не определяющим, хотя бы в силу ее масштаба. Опасения Грузии в этой перспективе понятны: Россия никогда не объявляла, как далеко она намерена пойти в осуществлении своего влияния.

С каждым из соседей Россия решает вопрос о принципах взаимоотношений в индивидуальном и, возможно, подчас неформальном порядке. И это требует обсуждения не ценностных внешнеполитических ориентиров, а практических интересов. При этом то или иное разрешение противоречий по Абхазии и Южной Осетии, а также и по НАТО, не следует считать исходным пунктом для дискуссии и условием нормализации российско-грузинских отношений. Наоборот, процесс нормализации отношений должен подвести стороны к разрешению наиболее острых противоречий.

Взгляд из Грузии Грузия заинтересована в урегулировании политического конфликта с Российской Федерацией, хотя это не отождествляется с отказом от западного вектора внешней политики. Добрососедские отношения должны базироваться на взаимовыгодных условиях, уважающих и учитывающих интересы обеих сторон.

Современная политика России все больше выстраивается по принципу «кто не с нами, тот против нас», что выглядит как попытка создания альтернативы Западу. В результате Москва все больше превращается в центр тяжести и давления, нежели в центр притяжения. Такой подход вынуждает соседние страны искать дополнительные механизмы защиты собственного суверенитета. Атлантические устремления Грузии прямо пропорциональны давлению со стороны Москвы. И хотя сотрудничество с НАТО является для Тбилиси, в первую очередь, механизмом модернизации страны и становления демократического государства, действия России все больше стимулирует Грузию связать собственную безопасность с Западными Альянсами. Война в августе 2008 г., признание Москвой независимости Абхазии и Южной Осетии, развертывание и усиление военной инфраструктуры на этих территориях, экономические санкции, жесткость и непредсказуемость российской политики лишь усиливают эти настроения.

После «Революции роз» Москва не раз давала понять, что хотела бы видеть Грузию нейтральным государством. Такие заявления звучали как в формате неофициальных и закрытых консультаций, так и в публичной форме16. Но данное предложение изначально было лишено возможностей для решения проблем национальной безопасности Грузии. Одним из первых государств на постсоветском пространстве, сделавших выбор в пользу нейтралитета, была Молдова, которая объявила об этом вместе с провозглашением независимости. Однако это не защитило Молдову от Приднестровской дилеммы и экономических санкций со стороны России. В 2010 г. внеблоковый статус продекларировала и Украина, но и здесь под вопросом остаются перспективы получения долгосрочных гарантий безопасности.

Нейтралитет должен основываться на балансе и взаимных механизмах сдерживания со стороны всех заинтересованных сил, в том числе конкурирующих за влияние в регионе сторон. С учетом базирующегося в Крыму Черноморского Флота Российской Федерации, нейтралитет

16 См. «У России и Грузии нет неразрешимых противоречий». http://top.rbc.ru/politics/06/02/2007/95947.shtml

Page 24: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

23

Украины больше похож на запрет на вхождение в НАТО, чем на прочную систему сдерживания и противовесов, учитывающую интересы различных геополитических актеров.

Таким образом, опыт Молдовы и Украины не может служить примером подражания для Тбилиси. Кроме того, внеблоковый статус может стать потенциальным препятствием для вхождения в ЕС. Евросоюз имеет свой элемент внешней и оборонной политики – CSDP (Common Security and Defense Policy), что, возможно, будет расценено Москвой как нежелательный негативный фактор, также как и НАТО. Дополнительным аргументом против нейтралитета служит и трагический опыт Первой Грузинской Республики (1918-1921 гг.).

Малопродуктивными могут быть переговоры касательно заключения дополнительных соглашений о гарантиях безопасности. Москва считает недостаточным одностороннее заявление президента Грузии о неприменении силы, а Грузия скептически относится к подписям Москвы, поскольку считает, что Россия нарушала и сегодня нарушает договорные обязательства (здесь имеются в виду решения Стамбульского Саммита ОБСЕ 1999 г., соглашение о прекращении огня от 12.08.2008, резолюции Совета Безопасности ООН, где Российская Федерация поддерживает территориальную целостность Грузии, и т.д.). Перечень взаимных претензий можно продолжать до бесконечности. Все это делает очевидной ограниченность возможностей для достижения договоренностей между сторонами.

За последние 20 лет в отношениях между Тбилиси и Москвой накопилось больше отрицательных воспоминаний и эмоций, чем положительных примеров. В результате это привело к отсутствию доверия и полному непониманию. Различие в оценках проблемы приводит стороны к различию и во взглядах решения спорных вопросов. Такие предложения как упрощение виз для граждан Грузии, возвращение грузинской продукции на рынок и восстановление прямых авиасообщений потеряли свою привлекательность и актуальность. Своими санкциями Москва лишь научила Грузию жить без России. Поэтому решение указанных вопросов, в первую очередь, должно быть в интересах России. Аннулирование санкций может послужить попыткой улучшения собственного имиджа и налаживания дальнейшего диалога с Тбилиси, но без последующих и более существенных шагов со стороны Москвы это не сможет сыграть особую роль в нормализации двусторонних отношений.

Договоренность сторон может быть достигнута по принципу «от простого к сложному». Одним из первых совместных шагов для создания доверительной атмосферы может послужить корректная политическая риторика, не переходящая за рамки дипломатической лексики. Выражение несогласия и поддержки той или иной позиции должны осуществляться с помощью аргументов, а не взаимными оскорблениями.

Культурные и научные контакты между двумя странами могут послужить хорошей платформой для обсуждения спорных исторических вопросов, в том числе и с участием представителей абхазского и осетинского обществ. К примеру, в российских и грузинских архивах хранится множество документов, которые имеют ключевые значения для изучения новейшей истории. Совместные исследования способствовали бы как установлению и оценке исторических процессов и отдельных фактов, так и деполитизации некоторых спорных и болезненных вопросов.

Было бы весьма полезным создание постоянно действующих площадок для диалога на уровне экспертных сообществ и медиасообществ. Обмен информацией и создание доверия между обществами является одним из путей, приводящих в итоге к политическому диалогу. Такие контакты будут способствовать преодолению стереотипов, мешающих увидеть реальность и уважать альтернативную точку зрения. Здесь может быть позитивно использован и фактор присутствия в Грузии российского бизнеса, который довольно комфортно и успешно развивается, несмотря на политическую конфронтацию сторон.

Page 25: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

24

Более плодотворным, в том числе и для европейской безопасности, могло бы стать обсуждение вопросов, решение которых выходит за рамки интересов двух государств. Таковыми вопросами могут быть экология Черноморского региона, превенция и профилактика различных заболеваний и эпидемий, а также международный терроризм, организованная преступность, нелегальная торговля оружием, нелегальный оборот наркотиков, траффикинг и т.д.

Переговоры по вступлению Российской Федерации в ВТО могут стать хорошим примером достижения обоюдных компромиссов. Установления международного контроля над ТПП на реке Псоу и у Рокского тоннеля позволит начать обсуждение других вопросов, касающихся взаимной безопасности. Примером такого вопроса может стать борьба с нелегальной международной торговлей наркотиками, что представляет опасность и для России, и для Грузии, и для ЕС. В Отчете Государственного Департамента США по международной антинаркотической стратегии оккупированные территории Грузии обозначены как вероятные зоны нелегального оборота наркотических веществ. Кроме того, факт увеличения незаконного оборота наркотических средств, «представляющий угрозу здоровью и благосостоянию населения России и Абхазии», был обозначен и на встрече заместителя Директора Федеральной службы по контролю над оборотом наркотиков (ФСКН) России Олега Сафонова с де-факто Министром внутренних дел Абхазии Леонидом Дзапшба. Встреча состоялась в Сочи 6 декабря 2010 г. в рамках подписания Протокола о сотрудничестве в области борьбы с распространением наркотиков17. Там же г-н Сафанов подчеркнул, «что марихуана, произведенная в горах Абхазии, имеет хорошее качество, поэтому высоко ценится у наркопотребителей». Он также отметил, что налажены каналы поставки в Абхазию с территории России тяжелых наркотиков18.

Наркобизнес, особенно в зонах вооруженных конфликтов, напрямую связан с траффикингом, нелегальной торговлей оружием и международным терроризмом, что в итоге оказывает непосредственное влияние на стабильность Северного Кавказа. Тем более, что конфликты на Кавказе имеют как отличающиеся, так и схожие факторы. Их анатомия, как и многие основные действующие лица19, взаимосвязаны, вследствие чего формулы их урегулирования не могут радикально отличаться друг от друга.

Численность и характер российских военных сил и вооружений, размещенных в зонах конфликтов, нуждаются в серьезном обсуждении при всей сложности этих вопросов. Данная тематика напрямую связанна со Стамбульскими договоренностями 1999 г. Поэтому их обсуждение в рамках ОБСЕ может служить своеобразным тестом как для сегодняшней системы Европейской безопасности, так и для самой России. Страна, претендующая на реформаторство системы международной безопасности, нуждается в более конструктивном подходе к системе международного мониторинга исполнения договорных обязательств.

Однако для начала таких процессов необходима политическая воля. Лишь общие интересы могут привести к сотрудничеству. Перезагрузка отношений с США, развитие сотрудничества с НАТО и ЕС будут способствовать сближению России с Западом. Это позитивно отразится и на российско-грузинских отношениях и сможет привести к началу конструктивного переговорного процесса.

17 См. «Наркополицейские России и Абхазии подписали в Сочи протокол о сотрудничестве». http://www.abkhaziagov.org/ru/president/press/news/detail.php?ID=35349&phrase_id=340411 18 См. «Наркополицейские России и Абхазии подписали в Сочи протокол о сотрудничестве». http://www.abkhaziagov.org/ru/president/press/news/detail.php?ID=35349&phrase_id=340411 19 Например, Шамиль Басаев участвовал в боях Нагорном Карабахе и Абхазии, в 1992-93 гг. являлся заместителем министра обороны Абхазии, советником главнокомандующего вооруженными силами Абхазии, был награжден орденом «Герой Абхазии». Аналогичная история и у Руслана Гелаева.

Page 26: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

25

СЕВЕРНЫЙ КАВКАЗ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИХ ОТНОШЕНИЙ

Торнике Шарашенидзе

профессор, руководитель программы международных отношений Грузинского института общественных дел, Тбилиси

Иван Сухов

кандидат исторических наук, заместитель редактора отдела политики газеты «Московские новости», Москва

Постановка проблемы

В географическом смысле Северный Кавказ – важнейший фактор российско-грузинских отношений: Грузия граничит с шестью из семи северокавказских республик РФ. Исторически Северный Кавказ был колонизован Россией именно в интересах обеспечения ее присутствия в Грузии. До известной степени обретение Грузией, Арменией и Азербайджаном суверенитета в 1991 году подорвало систему мотивации удержания Россией этой сложной территории. Фактор Северного Кавказа оказывал существенное влияние на формирование российско-грузинских отношений и после распада СССР: Северный Кавказ был активно вовлечен в грузино-абхазский и грузино-югоосетинский конфликты, а они, в свою очередь, оказывали прямое и косвенное влияние на процессы, происходившие на Северном Кавказе.

Признание Россией Абхазии и Южной Осетии частично реанимировало этнонационалистические движения на Северном Кавказе, популярность которых практически сошла на нет к 2000-м годам. С другой стороны, война «08.08.08» стала российской демонстрацией готовности применять на Кавказе силу.

В целом ситуация на Северном Кавказе имеет тенденцию к ухудшению, как в плане социально-экономических показателей, так и в плане общей архаизации, распространения агрессивных форм радикального ислама, культурного отчуждения от остальной российской территории20. Нарастает взаимное раздражение большей части населения России и выходцев с ее северокавказских территорий21, которое, в частности, вылилось в беспорядки на этнической почве в Москве в декабре 2010 года.

Если эти тенденции сохранятся, то в среднесрочной перспективе Северный Кавказ из фактора, периодически и локально дестабилизирующего российско-грузинские отношения, может превратиться в сплошную зону нестабильности, разделяющую наши страны. В данной ситуации Грузия заинтересована в создании системы мониторинга процессов, происходящих непосредственно у ее границы (что едва ли возможно в одностороннем порядке), и выстраивании связей с приграничными регионами на всех уровнях. Некоторые шаги в этом направлении Грузией предпринимаются, но не всегда в строго прагматических целях, а в качестве политических мер ответа на давление со стороны России. 20 См., к примеру, доклад Human Rights Watch «Женщина должна знать свое место» о насильственном насаждении исламской этики во взаимоотношениях полов в Чечне - http://www.hrw.org/ru/reports/2011/03/10-0 или «Расплата за детей» о внесудебном насилии в отношении представителей семей боевиков - http://www.hrw.org/ru/reports/2009/07/01-0 21 22 июня 2011 года Институт социологии Российской Академии Наук совместно с германским Фондом Эберта презентовал в Москве социологическое исследование «20 лет реформ глазами россиян». 12 глава исследования полностью посвящена вопросам этнической идентичности. Уровень взаимного отчуждения русской и нерусской части населения страны и готовности к насилию для защиты этнических интересов своей группы заставляет предполагать, что Россия находится на грани внутреннего этнического конфликта между русским большинством и некоторыми, главным образом кавказскими меньшинствами. Доклад опубликован Институтом социологии на компьютерном носителе и готовится к публикации на бумаге. Пока основные цифры из главы 12 желающие могут увидеть в посвященной им публикации «Московских новостей»: http://mn.ru/newspaper_country/20110623/302724641.html

Page 27: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

26

Выстраивая свою новую северокавказскую политику, Грузия ведет себя как нормальная региональная держава, но очевидно, что Тбилиси не всегда хватает объективного анализа актуальной ситуации на Северном Кавказе. В частности, активизируя контакты с черкесскими общественными организациями, грузинская сторона нередко в полной мере не учитывает интересы соседей черкесов по региону (например, карачаево-балкарской группы и этнических русских).

Грузия выстраивает свои отношения с Северным Кавказом в контексте опыта конфликтов в Абхазии и Южной Осетии и с учетом этого опыта. Грузия помнит, как ее действия в конфликтах начала 1990-х годов демонизировались российской стороной, и как Россия фактически вовлекла северокавказские этносы в конфликты на грузинской территории на стороне самопровозглашенных республик. Этот опыт не может быть не учтен, но представляется, что в нынешней ситуации целесообразнее как раз строить отношения если не «с чистого листа», то по возможности абстрагируясь от прошлого опыта, в рамках которого навязанные извне схемы искажали взаимное восприятие этносов-соседей по Большому Кавказу, затрудняли поиск общих интересов и достижение общих целей. Сейчас активизация грузинской политики на Северном Кавказе во многом продиктована грузинскими опасениями, что в случае утраты Россией контроля над этим регионом именно прозападная и секулярная Грузия станет объектом интереса агрессивных представителей населения Северного Кавказа. Естественно, что Грузия заинтересована в укреплении собственного статуса регионального центра и примера этнической и религиозной толерантности. В то же самое время Грузия осознает, что стабильный Северный Кавказ – чуть ли не единственный общий интерес с Россией, на котором можно «здесь и сейчас» строить процесс примирения.

Россия, в свою очередь, склонна трактовать активизацию грузинской политики на Северном Кавказе как враждебные меры, направленные на дестабилизацию этого региона. (Хотя и не всегда – характерно, что реакция Москвы на введение свободного пересечения границы для жителей Северного Кавказа была весьма сдержанной). Между тем, стратегически сама Россия заинтересована в том, чтобы ее граница с Грузией стала прочным тылом, на который она могла бы опираться, решая свои внутренние проблемы на Северном Кавказе. Ясно, что «опорные пункты», полученные ею в результате войны в августе 2008 года в Абхазии и Южной Осетии, решению такой задачи поспособствовать не могут. Ясно и то, что, не касаясь трудноразрешимых в ближайшей перспективе вопросов о статусе этих территорий, Россия и Грузия в состоянии и должны найти взаимоприемлемые алгоритмы взаимодействия на Большом Кавказе. Настоящее исследование посвящается, во-первых, анализу актуальности северокавказской ситуации с российской и грузинской точек зрения (без сопоставления этих точек зрения невозможно никакое конструктивное целеполагание), а во-вторых, поиску вышеупомянутых алгоритмов взаимодействия.

Исследовательские вопросы: – анализ актуальности ситуации на Северном Кавказе в социально-экономическом, политическом, этническом, конфессиональном смысле: какие существуют вызовы в настоящее время и каковы сценарии дальнейшего развития региона?

– анализ мер российского правительства, направленных на стабилизацию Северного Кавказа в 2010 году, – как отвечает на северокавказские вызовы Россия?

– анализ мер грузинского правительства, направленных на расширение приграничного сотрудничества, – как отвечает на северокавказские вызовы Грузия?

– какими могли бы быть совместные ответы? – какую роль в системе взаимодействия России и Грузии на Кавказе играют в нынешнем виде Абхазия и Южная Осетия, возможно ли изменение этой роли, и если да, то какое и в какой срок?

Page 28: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

27

Методология:

Исследование выполнено на основе самых последних данных об изучаемом регионе, полученных как непосредственно в результате командировок авторов, так и из опубликованных источников и правительственного, и независимого характера. К анализу привлечена информация правительственных статистических организаций, региональных администраций, неправительственных, общественных и правозащитных объединений. В тексте содержатся также ссылки на открытую статистику правоохранительных структур, по-прежнему играющих важнейшую роль на Северном Кавказе. На основе изучения собранных материалов предпринята попытка выработки практических рекомендаций.

Адресаты:

– политическое руководство стран в самом общем смысле (администрации президентов, правительства, органы законодательной власти);

– исполнительные структуры в соответствии со структурой компетенции: МВД, МИД, министерства культуры, грузинское Министерство интеграции, российский Минрегион;

– региональные власти в обеих странах; – заинтересованные, как местные общественные, так и международные организации.

Северный Кавказ: тенденции и прогноз развития

А. Основные события 1990–2011 годов на российском Северном Кавказе:

• 1990–1991 – «парад суверенитетов»: декларации о преобразовании Карачаево-Черкесской автономной области и Адыгской автономной области в республики, декларации о преобразовании автономных республик в республики, декларация о государственном суверенитете Чечни. Распад Советского Союза;

• 1992 – вывод российских войск из Чечни. Осетино-ингушский конфликт в Пригородном районе Северной Осетии;

• 1993 – начало гражданской войны в Чечне; • 1994–1996 – первая война в Чечне; • 1996–1997 – Хасавюртовское соглашение о прекращении огня, договор об

отложенном статусе Чечни, вывод российских войск из Чечни, выборы президента Чечни;

• 1999–2009 – вторжение чеченских боевиков в Дагестан, вторая война в Чечне; • 2000 – создание Южного федерального округа (ЮФО) в составе Ставропольского

края, Краснодарского края, республик Адыгеи, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии – Алании, Ингушетии, Чечни, Дагестана, Калмыкии, Астраханской области, Волгоградской области и Ростовской области;

• 2002 – террористический акт с захватом заложников в Москве («Норд-Ост»); • 2003 – референдум по конституции Чечни, возвращающей республику в состав

России; • 2004 – теракт против президента Чечни Ахмата Кадырова, атака боевиков на Назрань

(Ингушетия) и террористический акт в Беслане. Отказ от прямых выборов глав регионов;

• 2005 – атака боевиков на Нальчик (Кабардино-Балкария); • 2005–2008 – период относительной стабилизации на Кавказе; • 2007 – назначение Рамзана Кадырова президентом Чечни. Провозглашение создания

«Эмирата Кавказ» главой чеченского вооруженного подполья Доку Умаровым и объявление войны до полного торжества шариата на всей территории Северного Кавказа;

Page 29: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

28

• 2008 – война с Грузией и признание независимости Абхазии и Южной Осетии. Активизация оппозиции в Ингушетии, кризис в Ингушетии;

• 2009 – официальное окончание контртеррористической операции в Чечне; • 2010 – создание Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) в составе

Ставропольского края, Дагестана, Чечни, Ингушетии, Северной Осетии – Алании, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Назначение Александра Хлопонина полномочным представителем президента.

А1. Этнический состав СКФО: основные группы (данные Стратегии развития СКФО до 2025 года)22

Этническая группа Численность (чел.) Доля в СКФО (%) Русские 2 743 000 29,9 Чеченцы 1 485 200 16,2 Аварцы 785 300 8,5 Кабардинцы 511 700 5,6 Даргинцы 488 800 5,3 Осетины 476 500 5,2 Ингуши 462 200 5,0 Кумыки 399 100 4,3 Лезгины 359 500 3,9 Карачаевцы 187 600 2,0 Лакцы 148 000 1,6 Балкарцы 106 800 1,2

А2. «Номенклатура» этнических конфликтов на Северном Кавказе

• Проблема разделенных народов Дагестана/Азербайджана (лезгин, табасаранцев, цахуров, аварцев).

• Проблема между аварцами и аварскими субэтническими группами, отказывающимися идентифицировать себя как аварцы.

• Проблема между кумыками и аварцами/даргинцами в связи с бесконтрольным перемещением горных аварцев и даргинцев на равнинные кумыкские земли. Часть кумыкских муниципалитетов включены в состав Махачкалы и утратила этническое самоуправление. Кумыки считают, что нарушено их представительство в органах власти.

• Проблема между лакцами, чеченцами и кумыками в Новолакском и Новом Новолакском районах: лакцы в 1992 году приняли решение уступить свои земли в Новолаке чеченцам, которым район принадлежал до депортации 1944 года, и получили взамен кумыкские земли у моря. Однако реально выселяться лакцы не хотят и конфликтуют с чеченцами, а те, которые все же выселяются, – с кумыками.

• Проблема вытеснения русского населения из Дагестана и с Северного Кавказа в целом и смежная проблема роста конфликтности между коренным русским населением и мигрантами с Кавказа в традиционно русских регионах – в Ставрополе и за пределами СКФО.

• Проблема разграничения территорий между Ингушетией и Чечней (Чечня претендует на Сунженский район и нефтеносные части Малгобекского районов).

22 По данным Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года. Официально опубликована на сайте Правительства Российской Федерации 4 октября 2010 года http://government.ru/gov/results/12423/

Page 30: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

29

• Проблема ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта в Пригородном районе: возвращение ингушей, покинувших Пригородный район в 1992 году, продолжается, но фрустрирует осетин, которые понимают, что в силу более высокой ингушской рождаемости район вскоре станет ингушским и мусульманским даже без формального переноса административной границы.

• Проблема межселенных земель между балкарцами и кабардинцами в Кабардино-Балкарии.

• Проблема политического представительства черкесов в Карачаево-Черкесии. Массовые драки.

• Проекты «Большой Черкесии» и «Большой Балкарии». А3. Основные тенденции развития ситуации на Северном Кавказе

Суть их заключается в следующем:

– замещение этнической радикализации радикализацией религиозной; – ускорение темпов роста численности сторонников радикального ислама, особенно среди молодежи;

– омоложение подполья, воюющего за ислам и провозгласившего отказ от этнических рамок;

– радикализация образованного и обеспеченного слоя молодежи; – радикализация традиционного ислама; – возобновление падения доверия населения к власти; – рост влияния боевиков, их проникновение в бизнес (в форме рэкета, а также в форме участия) и во власть (в форме угроз чиновникам, в форме участия во внутриэлитных конфликтах в качестве вооруженной силы, возможно, в форме прямого влияния на отдельные муниципальные выборы);

– сокращение пространства действия федерального права и расширение пространства действия шариата;

– намечающийся провал проекта СКФО в силу недостатка полномочий у Хлопонина и его недооценки всех сфер деятельности, кроме экономики;

– отказ от подбора кандидатов в главы республик по принципу «чистого досье» и равноудаленности от местных групп влияния;

– создание дополнительных коррупциогенных площадок в виде будущего проекта горнолыжного кластера;

– рост рождаемости, перенасыщение местного рынка труда, увеличение трудовой миграции в Россию, которые на фоне изменения самосознания кавказской молодежи вызывает рост межобщинной конфликтности в регионах-реципиентах и, как следствие, популяризацию в России идеи отделения Северного Кавказа.

Б. «Перемирие» 2005–2008 годов, его условия и причины окончания

Для понимания текущего состояния дел на Северном Кавказе, которое в целом можно характеризовать как возрастающую нестабильность, важно знать, что период с осени 2005 года по лето 2008 года был для этой российской территории временем относительного спокойствия. 2004 год со всей очевидностью можно оценить как год неустойчивого равновесия. В Чечне в мае этого года в результате дерзкого теракта был убит первый лояльный по отношению к России президент республики Ахмат Кадыров, в июне произошло нападение большой группы боевиков на Ингушетию, а 1–3 сентября – захват школы в Беслане (Северная Осетия).

Page 31: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

30

Затем число терактов снизилось: в 2005 году их было 257, в 2006 году – 112, в 2007 году – только 48. Для сравнения: в 2008 году их число составило 57623. Осень 2005 года ознаменовалась последней крупной акцией боевиков – 13 октября около 200 представителей вооруженного подполья напали одновременно на полтора десятка военных и милицейских объектов в столице Кабардино-Балкарии - Нальчике. С тех пор акции такого масштаба не повторялись.

Относительная стабилизация Кавказа в 2005–2008 годах объясняется следующими обстоятельствами:

– общий экономический рост в стране. Рост благосостояния российской экономики не только позволил расширить бюджетные трансферты на поддержку регионов Северного Кавказа, но и увеличил заработки выходцев из этих республик, работающих за пределами Кавказа, в других российских регионах, и отсылающих деньги домой. Лишние 50–100 долларов в месяц сыграли роль своего рода социальной «подушки безопасности».

– стабилизация в Чечне. По мере роста влияния Рамзана Кадырова процесс восстановления Грозного сдвинулся с мертвой точки. Кадырову удалось сконцентрировать на собственной персоне внимание большей части чеченских этнонационалистов, переформулировать национальную идею так, чтобы, по сути, сформировать коалиционную власть из российских сторонников и назначенцев из недавних противников России24. Чечня перестала быть мотором диверсионной войны на Северном Кавказе, каковым она была с 1991 по 2004 годы, распространяя идеи, деньги, оружие и военный опыт. Чеченский этнический национализм перестал быть «топливом» этого мотора – именно поэтому Доку Умарову пришлось провозгласить исламский Эмират вместо сепаратистской Ичкерии.

– ряд относительно успешных кадровых решений. С 2004 по 2007 годы полпред президента в ЮФО – Дмитрий Козак. С 2005 года глава Северной Осетии - Таймураз Мамсуров, президент Кабардино-Балкарии - Арсен Каноков, с 2006 по 2010 годы президент Дагестана - Муху Алиев, с 2008 по 2011 годы президент Карачаево-Черкесии -Борис Эбзеев, с 2008 года президент Ингушетии - Юнус-Бек Евкуров. Все эти назначения делались, по-видимому, исходя из стратегического предположения: назначение «варягов», успешных людей с чистым досье, не связанных с местными группами влияния, поможет решить проблему клановости и коррупции. В реальности инициативы новых лидеров были быстро подавлены сложившимися на местах этническими бюрократиями, но каждое из назначений создавало запас доверия к власти со стороны населения, поскольку у людей возникала надежда на перемены к лучшему.

В сочетании все эти три фактора создали «окно» стабильности продолжительностью примерно в два - два с половиной года, что немаловажно в тех критических условиях, которые Россия имеет на Северном Кавказе.

В начале второй декады августа 2008 года цена на нефть на мировых рынках упала до уровня 100 долларов за баррель. Не исключено, что именно это и стало одной из косвенных причин российского вторжения в Грузию, развернутого после событий восьмого августа. Мировой экономический кризис привел к экономическому спаду в России. Как результат был «торпедирован» первый из трех китов относительного северокавказского «перемирия».

В 2007 году был переведен на другую должность полпред президента в ЮФО Дмитрий Козак, единственный «наместник» округа, сумевший снискать себе популярность и уважение среди местных жителей. Кредит доверия назначенцам периода «перемирия» закончился или

23 Данные аналитического доклада Бориса Немцова и Владимира Милова «Путин. Итоги». http://www.putin-itogi.ru/doklad/#5 – взяты авторами из официальных открытых источников российских силовых структур. 24 См. Алексей Малашенко. Рамзан Кадыров – российский политик кавказской национальности. – Москва: РОССПЭН, 2009. - http://www.carnegie.ru/publications/?fa=35922

Page 32: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

31

заканчивается, в зависимости от времени назначения и ситуации в конкретном регионе. С 2010 года Кремль сам обозначил конец стратегии назначения «варягов», не связанных с местными системами: об этом свидетельствуют замена в 2010 году Муху Алиева на Магомедсалама Магомедова в Дагестане (то есть возврат к власти групп влияния, находившихся там до 2006 года) и аналогичная досрочная замена президента КЧР Бориса Эбзеева на Рашида Темрезова. Последнее назначение вызвало явное разочарование в КЧР и на Кавказе в целом, поскольку было достаточно очевидно, что Темрезов является представителем интересов группы бывшего (2003–2008 годы) президента КЧР Мустафы Батдыева и его криминального зятя Алия Каитова.

Вместе с тем, ситуация в Чечне весьма неоднозначна: период роста популярности Кадырова, судя по всему, завершился или близок к завершению. По-видимому, это связано с тем, что после окончания президентских полномочий Путина был деформирован ключевой механизм кадыровского влияния на федеральном уровне. Между тем, именно формат «президент Кадыров – президент Путин», невозможный при президенте Медведеве, был одним из столпов кадыровской популярности в республике. Раскол среди боевиков летом и осенью 2010 года и активизация собственно чеченского диверсионного подполья также свидетельствует об ослаблении кадыровского режима. «Чеченский» кит перемирия пока наименее пострадал, но и его положение ненадежно25.

К перечисленным выше трем факторам следует добавить и активизацию подполья после провозглашения Эмирата Кавказ, а также усиление этнонационалистических движений, особенно после признания Россией сепаратистских режимов в Абхазии и Южной Осетии и в преддверии Олимпиады 2014, которая только своей географической локализацией вызывает обострение так называемого «черкесского вопроса».

Таким образом, можно уверенно говорить о том, что с лета 2008 года Кавказ вступил в новый период роста нестабильности. Об этом, в частности, свидетельствует и статистика динамики числа терактов (48, 576, 786 соответственно в 2007, 2008, 2009 годах), и возвращение террористической войны в Москву (резонансные теракты в метро в марте 2010 года и в аэропорту Домодедово в январе 201126).

В. Географические зоны

Северный Кавказ может быть условно поделен на три зоны.

Первая из них – Чечня, которая имеет несколько общих родовых признаков с другими регионами восточной части Северного Кавказа, но в силу своей военной новейшей истории обладает и серьезными отличиями от них.

25 После ухода Путина с поста президента лоббистские ресурсы Кадырова в Москве и в Кремле, в частности, очевидным образом сократились. Существует несколько судебных процессов, ход которых свидетельствует о недостаточной надежности политического положения Кадырова при Медведеве: это, в частности, процесс председателя правозащитного центра «Мемориал» Олега Орлова против Кадырова, который завершился оправданием Орлова (http://www.memo.ru/2011/06/14/orlov.htm) или суд над исполнителями убийства Героя России Руслана Ямадаева 24 сентября 2008 года в Москве. 6 июня 2011 года Верховный Суд утвердил приговор исполнителям убийства (http://news.rambler.ru/10122675/), что было бы невозможно в прежний, путинский период. Поразительным образом российские процессы синхронизируются с делом об убийстве в Вене (Австрия) бывшего телохранителя Кадырова Умара Исраилова, в котором глава Чечни фигурирует в крайне неблагоприятном для него свете - http://www.memo.ru/2010/12/02/0212101.html. К слову, в проект строительства курортов на Северном Кавказе, инициированный с 2010 года Медведевым (см. ниже) Чечня не включена: при лоббистской поддержке Путина и финансовой Руслана Байсарова Кадыров самостоятельно строит отдельный чеченский курорт Ведучи в Итум-Калинском районе. 26 Теракт в аэропорту Домодедово произошел 24 января 2011 года, 38 человек, включая предполагаемого смертника, погибли, 170 ранено. Двойной теракт в Московском метрополитене произошел 29 марта 2010 года на станциях «Лубянка» и «Парк культуры», 40 погибших, 88 раненых.

Page 33: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

32

Вторая – собственно Восточный Кавказ, то есть Дагестан и Ингушетия. Для этой зоны (и в значительной мере для Чечни) характерны значительный упадок производительности труда и эффективности экономики по сравнению с советским периодом, деградация инфраструктуры, практически полное отсутствие этнически русского населения, которое до начала 1990-х годов составляло здесь значительную группу, и приверженность исламу специфического толка, относительно более восприимчивому к импортируемым извне радикальным течениям.

Третья зона – Западный Кавказ: Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия. Здесь экономический упадок не так глубок, инфраструктура более развита, русские все еще составляют от 15 до 40% населения, местный ислам менее восприимчив в радикальным течениям.

Рассмотрим ситуацию на Северном Кавказе в каждой из этих зон. Она в целом свидетельствует, что различия Востока и Запада стираются, и происходит это, увы, не в силу улучшения положения дел на Востоке, а, напротив, по ходу усугубления проблем на Западе.

Г. Чечня

Ситуация в Чечне неоднозначна. С одной стороны, это, очевидно, лидер Северного Кавказа и по объему федеральных капиталовложений, превышающих 60 млрд. рублей в год27, и по позитивной динамике изменений в социально-экономической сфере. Вернее будет сказать, что во всех республиках по соседству с Чечней видимые изменения к лучшему просто отсутствуют, тогда как Чечня, после двух войн долгое время пребывавшая в руинах и демонстрирующая мрачный пример пути, по которому идти не следует, теперь становится объектом зависти соседей. Грозный полностью восстановлен, причем в совершенно ином качестве, нежели до войны – сейчас это современный мегаполис с амбициями наиболее развитого, благоустроенного и, что немаловажно, безопасного города Северного Кавказа. На любого, кто видел Грозный и Чечню в целом во время и сразу после второй войны, происшедшие и продолжающиеся изменения к лучшему не могут не производить впечатления. Это в равной мере относится и к гостям, и к жителям республики. При всем очевидном несходстве режимов, единственная территория на Кавказе, с которой Чечня сопоставима по темпу позитивных изменений, – это Грузия.

С другой стороны, когда весной 2008 года Владимир Путин покинул президентское кресло, была деформирована система отношений, выстроенная между Чечней и федеральным центром и опиравшаяся в значительной степени на личную унию Путина и Кадырова.

С тех пор, как Россия, войдя в Чечню в 1999 году, сделала ставку на умеренных сепаратистов-сторонников традиционного ислама (которых возглавила семья Кадыровых), легитимность созданного в Чечне режима во многом держалась именно на особых личных взаимоотношениях с первым лицом в стране – сначала Ахмат-хаджи Кадырова, а затем, в еще большей степени, его сына Рамзана. Последний нашел способ сдвинуть с мертвой точки процесс послевоенного восстановления Чечни, которая лежала в руинах в течение всех послевоенных лет, пока он не оказался у власти. Но ему не удалось бы найти этот способ, если бы не его фактическая прямая связь с Путиным, которую он до сих пор публично еженедельно подтверждает (чего не скажешь о Путине, который делает это значительно реже). Путин не только легитимировал власть Кадырова в Чечне в глазах чеченцев. Он также дал Кадырову возможность практически неограниченно прибегать, помимо федерального 27 По данным Министерства финансов Российской Федерации. Анализом этих данных специально занимается профессор МГУ, директор Института социальной политики Наталья Зубаревич. В наиболее общем виде собранные и представленные ею данные о расходовании федеральных бюджетных средств на Северном Кавказе приведены в публикациях «Московских новостей» 4 апреля 2011 года. http://mn.ru/politics/20110404/300841916.html и http://mn.ru/blog_caucasus/20110404/300857826.html

Page 34: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

33

бюджета, к помощи ведущих чеченских бизнесменов, которые сейчас в основном и инвестируют в строительство в Грозном.

Таким образом, при президенте Путине взаимоотношения центра с Чечней приобрели вид, близкий к идеальной схеме, которую Москве наверняка хотелось бы распространить и на другие конфликтные регионы. Вся внутренняя политика в Чечне, включая почти полностью и силовые вопросы, была передана в руки Рамзана Кадырова, подотчетного исключительно и лично Путину. Единственный стратегический ресурс Чечни, которым является нефть, остался в распоряжении федерального центра – нефть в Чечне добывает, хранит, вывозит и продает контролируемая Кремлем компания «Роснефть». Кадыров постоянно настаивает на передаче контроля над отраслью в его руки, но, кажется, и сам понимает безнадежность этих попыток. Впрочем, и в этой сфере есть элемент компромисса: охрану нефтедобывающей и транспортной инфраструктуры «Роснефти», а также участка стратегического трубопровода Баку – Новороссийск в Чечне, поручили спецподразделениям МВД Чечни, которые контролируются Кадыровым. Прямой монопольный доступ к трубопроводам традиционно означает в Чечне возможность хищений.

Характерно, что в 2010 году «Роснефть» все-таки приняла решение о строительстве в Чечне нефтеперерабатывающего завода мощностью до миллиона тонн в год28.

Отношения Рамзана Кадырова с Медведевым не складываются столь безоблачным образом, возможно, потому, что Медведев, в отличие от Путина, не имеет перед Кадыровым никаких личных обязательств и не участвовал в заключении вышеописанной неформальной сделки. Медведевское отношение к Чечне – это просто воспроизведение сложившегося ритуала, причем явно неприязненное. Вместе с тем, нет убедительных данных о том, что Медведев готов существенно реформировать схему управления Чечней (что прежде всего означало бы замену руководителя).

В начале марта 2011 года Кадыров переутвержден Медведевым на новый президентский срок. Это первый в новейшей истории Чечни случай, когда высшее должностное лицо республики благополучно отбыло от начала до конца всю свою легислатуру. Этот факт, сам по себе, можно трактовать как признак определенного смягчения нравов. Тем не менее, имеются попытки «раскачивать» Кадырова (по-видимому, со стороны чеченской бизнес-элиты, заинтересованной, в обмен на «добровольно» вкладываемые средства, в большей, чем сейчас, мере участия в чеченской политике). Например, зимой 2010–2011 годов, прямо перед процедурой переутверждения Кадырова в должности, достоянием кремлевской администрации стали фотодокументы о жуткой расправе Кадырова с пособниками боевиков в рядах милиции города Аргуна. Бесспорно, такие попытки будут продолжаться.

Можно также предположить, что стабильности кадыровскому режиму внутри Чечни не добавит возможное возникновение политического конфликта между Путиным и Медведевым, в котором Кадыров, без сомнения, примет сторону первого. В любом случае, одной из опор устойчивого режима Кадырова в Чечне и частично его личной популярности является его прямой доступ к высшему руководству в Москве. Когда (и если) у населения Чечни появится существенное сомнение в наличии такого доступа, уровень стабильности и управляемости в республике сразу же изменится.

Успех Кадырова был также связан с тем, что он фактически смог сформировать себе имидж этнического лидера чеченцев и в результате добился сдачи и перехода на свою сторону того огромного сегмента вооруженного подполья, которое сражалось против России не столько за ислам, сколько за чеченскую свободу. Но и тут 2010 год обнаружил потолок роста. На осень 28 «Коммерсантъ» об этом – http://www.kommersant.ru/Doc/1315219 Характерно, что до начала войны (т.е. до 1991–1994 годов) мощность НПЗ, располагавшихся тогда в Чечне, составляла от 20 до 24 млн. тонн в год при уровне местной добычи в 3–4 млн. тонн. Таким образом, НПЗ работали на три четверти на привозном сырье, что сейчас исключено. Довоенные НПЗ полностью разрушены.

Page 35: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

34

этого года был запланирован всемирный чеченский конгресс, который Кадыров еще в 2009 году официально планировал провести вместе с главой сепаратистского правительства в изгнании Ахмедом Закаевым. Это было бы венцом превращения Кадырова в этнического лидера всех чеченцев на земле, но этого не произошло: в течение 2009–2010 годов отношения между ним и Закаевым испортились, и в результате в 2010 году прошли два конгресса – по версии Кадырова в Чечне и по версии Закаева в Польше29.

Сепаратистское правительство Закаева до определенного момента фактически никого не представляло. Лидер чеченского и в целом северокавказского подполья Доку Умаров в 2007 году отказался от идеи борьбы за чеченскую независимость и провозгласил «Эмират Кавказ» – подпольное квазигосударство, признающее праведной борьбу, которую ведет «Аль-Каида», и сражающееся за установление шариата на всем Северном Кавказе. Закаев эту концепцию, которую, бесспорно, трудно «продавать» на Западе, гневно отверг - и тут же был объявлен Умаровым в розыск за измену. Поскольку Умаров отражал вполне реальное умонастроение в подполье, партия Закаева выглядела окончательно проигранной до лета–осени 2010 года, когда именно в чеченском сегменте кавказского вооруженного подполья произошел раскол. Часть чеченских полевых командиров во главе с эмиром Хусейном Гакаевым вышла из подчинения Умарову30.

Закаев поспешно трактовал этот шаг как отказ от лозунгов «Аль-Каиды» и возвращение на путь борьбы за чеченскую независимость. Однако обращает на себя внимание тот факт, что мятеж Гакаева был поддержан командиром арабских моджахедов на Северном Кавказе эмиром Муханнадом (Абу-Анас). Таким образом, об отказе от идеи глобального джихада речь, по-видимому, не идет. Причина раскола, скорее всего, в том, что чеченские полевые командиры получили данные о возможном сотрудничестве Умарова с противником (Кадыровым и/или федералами).

Раскол в стане врага, каковым для России являются боевики, это всегда неплохо, однако для Кадырова и кадыровской системы в Чечне это тревожный сигнал. Во-первых, не отказываясь от джихада, Гакаев снова включает в подполье «мотор» войны за чеченскую свободу, хотя еще год назад казалось, что связанную с чеченской свободой систему ценностей монополизировал Кадыров. Во-вторых, «раскольникам» потребовалось сразу же громко заявить о себе – и они совершили в 2010 году два дерзких нападения: на родовое село Кадырова и на здание парламента в Грозном. Пока это единичные случаи столь резонансных атак, но есть вероятность, что тенденция продолжится.

Пока в Чечне все же доминирует положительная динамика, хотя, по данным местных наблюдателей, личная популярность Кадырова если не падает, то уже не растет. Зато растет недовольство его жесткой личной властью, террором в адрес семей боевиков, незаконными поборами с малого и среднего бизнеса и даже с зарплат бюджетников, своеобразными социальными проблемами – например, восстановлены и хорошо оборудованы больницы, но в них не хватает персонала, а лечь можно только за взятку. Но ощущение перемен к лучшему, похоже, дает свой эффект и в сфере безопасности: например, по числу подрывов Чечня в 2010 году показала двукратное снижение по сравнению с 2009 годом. Местные жители констатируют снижение уровня насилия со стороны кадыровских силовых структур и на данном этапе в целом готовы прощать режиму очевидные нарушения прав человека, поскольку это скорее эпизоды, нежели система. Это не означает, что так было год назад и всегда будет в будущем.

При этом режим Кадырова – единственный на Северном Кавказе, пытающийся активно работать с молодежью всех возрастов (включая подростков) и реально поддерживать

29 См., например, http://www.vremya.ru/2010/192/4/262956.html 30 См., к примеру, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/175721/. Также важный материал о характере текущей войны в Чечне и на Северном Кавказе в целом – http://www.agentura.ru/press/about/jointprojects/ej/skem/.

Page 36: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

35

традиционный ислам в его противостоянии «импортированным» версиям, лежащим в основе идеологии боевиков.

Правда, парадоксальным образом, стараясь сделать традиционный ислам более привлекательным для молодежи, Кадыров и его религиозные советники фактически радикализируют сам традиционный ислам. В итоге распространение исламского влияния на все сферы жизни (в Чечне, например, нельзя продавать алкоголь, за исключением утренних часов с 8 до 10) все дальше уводит Чечню из общего российского культурного, политического и правового пространства. Все большее давление оказывается на чеченских женщин, которых принуждают публично носить головной платок, убивают в так называемых «преступлениях чести», насильственно выдают замуж, в том числе в полигамные семьи, допускаемые шариатом, но запрещенные российским законодательством. Северокавказские богословы и специалисты по исламу склонны считать, что ислам, который в Чечне выдается за традиционный, на самом деле очень близок к салафитскому варианту, распространенному в подполье. Чечня на глазах становится исламским эмиратом, который лишь формально входит в состав РФ. Рамзан Кадыров даже пытался «примерить» новое наименование должности – «имам Чечни», но, в конечном счете, предпочел остановится на варианте «глава Чечни»31.

Единственное, что связывает сегодня республику со страной – это щедрые федеральные дотации. Это немаловажная и мощная связка, но на ментальном уровне никакого единства она не обеспечивает. Кроме того, как любой режим, целиком завязанный на одного, пусть и явно одаренного человека, режим Кадырова является уязвимым. Уже наступил или вот-вот наступит момент, когда количество минусов кадыровского режима превысит количество его плюсов, а у Москвы пока нет не только внятного представления о возможных альтернативах, но и самой идеи о том, что альтернатива возможна.

Д. Ингушетия

Ингушетия в 2008 году грозила стать самой «горячей» точкой Северного Кавказа в связи с глубоким кризисом доверия по отношению к власти президента Мурата Зязикова (два неполных срока: 2002–2006 годы и 2006–2008 годы). Недоверие было связано в основном с тем, что Зязиков, в отличие от своего харизматичного предшественника Руслана Аушева, позволил российским силовикам беспрепятственно работать на территории Ингушетии, которую те не без оснований воспринимали как зону тылового обеспечения чеченского вооруженного подполья. Однако в результате этой силовой работы был достигнут обратный результат: избыточность насилия со стороны силовиков создала и укрепила собственно ингушский сектор подполья, который уже в 2004 году сыграл значительную роль в атаке боевиков на ряд населенных пунктов в Ингушетии и в захвате школы №1 в Беслане (Северная Осетия). Ситуация приобретала черты порочного круга: избыточное насилие со стороны боевиков давало рост мобилизационного потенциала подполья и самого подполья как такового, что вызывало рост насилия со стороны силовиков – и так далее. Спрашивать с Зязикова за избыточную активность силовиков было странно – силовики ему не подчинялись, а он сам был назначен как раз для того, чтобы обеспечить их деятельность. Тем не менее, к концу 2008 года именно на его персоне сконцентрировалось такая общественная ненависть, что возник риск обвального ухудшения ситуации. Тем более, что ингуши были единственным северокавказским народом, который после признания Россией в августе 2008 года Абхазии и Южной Осетии публично (на митинге) задался вопросом: «Почему, если самоопределение позволено абхазам и осетинам, оно не позволено нам?»32.

31 http://www.vremya.ru/2010/145/4/259834.html 32 http://www.gazeta.ru/news/lenta/2008/08/31/n_1264823.shtml

Page 37: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

36

Досрочное увольнение Зязикова и назначение Юнус-Бека Евкурова стало одной из самых удачных северокавказских мер Медведева. Евкуров фактически положил конец политическим спекуляциям вокруг Пригородного района (часть Северной Осетии, территория конфликта между ингушами и осетинами с 1992 года), признав существующую линию административной границы. Он начал бороться с коррупцией, лично ездил в лес на переговоры с боевиками и старался убедить силовиков в необходимости более аккуратной работы. В июне 2009 года Евкуров пережил покушение на свою жизнь, но выжил и после перерыва в несколько недель вернулся на работу.

Часть экспертов при назначении Евкурова предполагала, что у него есть лишь два выхода – либо стать со временем новой версией Зязикова, либо пойти по пути Кадырова, то есть добиться создания собственно ингушских силовых структур, контролируемых главой республики, и вытеснить федералов за пределы региона. Однако карьерный военный Евкуров имеет слишком отличный от Кадырова бэкграунд, а российские силовики рассматривают Ингушетию как площадку, где они как раз демонстрируют Кремлю, что можно обойтись и без передачи местным структурам всех силовых полномочий. Поэтому Евкуров избрал средний путь – он создал ингушский батальон милиции под командованием своего брата Увайса, по аналогии с некогда малочисленной личной охраной Ахмата Кадырова, и добился определенной «синергии» в работе гражданской власти в Ингушетии и федеральных силовых структур. В итоге был найден алгоритм борьбы с боевиками, который позволяет избегать превращения каждой спецоперации в повод для общественного возмущения33. Боевиков ликвидируют либо за территорией Ингушетии – и тогда республиканская власть как бы не несет ответственности за случившееся, либо при очевидных обстоятельствах, когда бандит отстреливается из дома, и у его односельчан уже нет повода подозревать, что силовики убили невиновного. Уровень насилия в Ингушетии в последние полгода снизился, интернет-опросы показывают, что Евкуров пока очень далеко опережает по популярности своего предшественника. В Ингушетии, как и в Чечне, вдвое снизилось по сравнению с 2009 годом число подрывов34. Это можно назвать ограниченным успехом, даже несмотря на то, что по данным следствия именно из Ингушетии приехал смертник, 24 января 2011 года атаковавший аэропорт Домодедово. В селе Али-Юрт признают, что Магомед Евлоев ушел из дома в августе 2010 года – по всей видимости, «в лес».

Е. Дагестан

В отличие от Чечни и Ингушетии Дагестан демонстрирует устойчивый и значительный (до трехкратного) рост числа терактов в 2010 году по сравнению с 2009 годом. Зимой 2009 года в Дагестане начался затяжной политический кризис, связанный с промедлением Кремля в вопросе переназначения или замены тогдашнего президента республики Муху Алиева. Предполагалось, что часть диверсий была, так или иначе, связана с попытками политических противников Алиева дискредитировать его, и ожидалось в связи с этим, что после решения вопроса о назначении президента уровень нестабильности пойдет на спад. Этого, однако, не произошло.

Ситуация в Дагестане могла бы быть существенно хуже, если бы эта республика не обладала своего рода уникальным механизмом обеспечения внутреннего равновесия. Он сложился исторически благодаря уникальному этническому многообразию региона, обилию территорий смешанного и чересполосного проживания этносов и необходимости находить общий язык с многообразными иноэтничными соседями. В начале и середине 1990-х годов субъектами этой системы равновесия были в основном этнические группы и их 33 http://www.vremya.ru/2009/198/4/240437.html - интервью Макшарипа Аушева «Ситуацию в Ингушетии можно стабилизировать за неделю». 34 http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/182170/

Page 38: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

37

общественно-политические движения, которые в итоге сформировали схему представительства этнических интересов в системе органов государственной власти и на общественно-значимых должностях Дагестана. В 2000-е годы субъекты системы равновесия перестали быть чисто этническими, и их число сократилось – теперь это не общественные движения по числу населяющих Дагестан народов, а несколько групп влияния, объединенных зачастую помимо этнического еще и политическими, и экономическими интересами. Благодаря их относительно равновесному сосуществованию в Дагестане невозможно выстроить привычную для других регионов, в том числе на Северном Кавказе, вертикаль власти. Система баланса интересов дает в Дагестане даже поле для относительной свободы СМИ, хотя в целом наиболее близкое определение этого механизма – «феодальный плюрализм».

Сравнительно легко выделяются семь дагестанских групп влияния:

– первую условно можно назвать группой левашинских даргинцев по родовому селению нынешнего президента Дагестана Магомедсалама Магомедова и его отца Магомедали, который руководил республикой с 1994 по 2006 годы. Это группа лиц, складывающаяся в ближнем окружении нового президента на основе старой команды управленцев и «придворных» его отца. Сам Магомедали играет в этой группе не последнюю роль.

– вторая даргинская группа – мэрия Махачкалы во главе с Саидом Амировым. У Амирова есть собственные президентские амбиции, но он находится в состоянии доброжелательного мира с новой президентской администрацией, в том числе потому, что президент – даргинец. Сам Амиров считает себя вторым даргинцем республики, но собственную команду формирует по интернациональному признаку, в целом избегая отношений феодальной клиентелы, и старается участвовать в дагестанской политике через все имеющиеся легальные политические партии.

– группа лояльных аварцев – та часть расколовшейся в 2006 году аварской оппозиции, которая не стала поддерживать аварского президента Муху Алиева (2006–2010 годы), а теперь склонна поддерживать Магомедсалама, несмотря на участие в оппозиции против его отца в середине 2000-х годов. Лидеры группы – фактический владелец дагестанской «дочки» «Роснефти» Гаджи Махачев и глава пенсионного фонда республики Сайгид Муртазалиев. Последнего часто называют дагестанским Рамзаном Кадыровым за молодость, за резкость и за личную дружбу с Рамзаном. Муртазалиев рассчитывает со временем стать премьером.

– аварская оппозиция – группируется, прежде всего, вокруг мэра Хасавюрта Сайгидпаши Умаханова, который до 2010 года поддерживал Муху Алиева, а теперь оказался на положении изгоя. Положение Умаханова крайне сложно: он рассорился с бывшими партнерами по аварской оппозиции, с Рамзаном Кадыровым, с которым долго дружил, и с влиятельными кумыкскими кланами, которые объявили ему кровную месть за убийство главы Хасавюртовского района Алимсултана Алхаматова.

– кумыкская оппозиция. Кумыки – третий по величине этнос Дагестана, в отличие от аварцев и даргинцев – равнинный. Традиционно первые три должности в Дагестане делились между аварцами, даргинцами и кумыками, причем за кумыками, как правило, оставалась должность премьера. С начала 2010 года за ними оставили должность спикера Народного собрания, а премьерская должность ушла к аварцам. Это, само по себе, вызвало недовольство кумыков, которые и без того считают, что их положение на равнине ущемляется спускающимися с гор аварцами и даргинцами, фактически теснящими кумыков с их угодий. Несколько кумыкских муниципалитетов включены в состав Махачкалы и лишены таким образом этнического самоуправления. Кумыкская оппозиция не включена в «обойму» действующего президента, но не может объединиться с другой оппозиционной группой – Хасавюртом, из-за существенных противоречий с аварцами вообще и нерешенной проблемы кровной мести в частности.

Page 39: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

38

– муниципалитеты Южного Дагестана, главным образом, лезгинские, азербайджанские, табасаранские. Ориентируются на мэра Дербента Имама Яралиева, находившегося в оппозиции к Муху Алиеву, но поддержавшего Магомедсалама.

– московское дагестанское сообщество, ориентирующееся на Сулеймана Керимова. Считается, что Керимов «заказал и оплатил» нынешнюю конфигурацию власти в Дагестане, и значительная часть сложившейся «коалиции элит» действительно оказывает поддержку Магомедсаламу, видя в нем представителя интересов Керимова. Тем не менее, отношения между Магомедсаламом и Керимовым складываются не безоблачно. И до реализации московской идеи повторить чеченский успех в Дагестане с помощью денег Керимова пока далеко: Керимов, по всей видимости, пока не удовлетворен мерой своего влияния в Дагестане. Да и вообще диспозиция в целом противоположна чеченской: в Чечне Кадыров с помощью Путина решает, в какой момент олигархам чеченского происхождения пора заниматься благотворительностью. Керимов же пока решает это сам.

В целом же считается, что Магомедсаламу поручено обеспечить полный консенсус внутри дагестанской элиты. Большая часть этой задачи решена – пять из семи групп влияния, так или иначе, вошли в широкую коалицию. Но надежды включить в нее и две оставшиеся группы пока нет.

Дагестанская традиция внутреннего саморегулирования и поиска консенсуальных форм ведет к тому, что именно в этой республике пытаются искать способы диалога с представителями радикального ислама и даже вооруженного подполья. В ноябре прошлого года создана комиссия по адаптации боевиков к мирной жизни под руководством вице-премьера Дагестана по силовым структурам Ризвана Курбанова (который считается человеком Керимова). Пока на счету комиссии около 30 боевиков, которых удалось вывести из леса35. Правда, рамочные условия работы комиссии таковы, что реально помочь вернуться к мирной жизни она может только тем, кто активно не воевал и не совершил преступлений, находясь в подполье. Но первые чеченские амнистии проходили примерно по такому же сценарию, а затем были найдены другие процедуры, позволяющие охватить более широкую аудиторию. Пока нет существенного прогресса и в направлении попыток создания совета богословов Дагестана, в который вошли бы богословы салафитского направления, во многом формирующие идейную базу подполья. Начатая в 2009-2010 годах работа была прервана после теракта 29 марта 2010 года в московском метро, после чего салафитские общины, естественно, вновь стали объектом пристального внимания силовиков.

Несмотря на то, что в Дагестане есть мощные суфийские традиции и несколько шейхов, способных мобилизовать своих последователей на открытое противостояние с салафитами, влияние салафитов и вооруженного подполья в республике растет. Идейное подполье не брезгует открытым рэкетом, значительная часть бизнеса обложена данью, те, кто отказываются платить, рискуют и предприятием, и жизнью. За свою безопасность боевикам в некоторых случаях приходится платить чиновникам уровня республиканских министров. При этом элита, силовики и «лес» часто оказываются связаны между собой общими интересами – как, например, при убийстве в 2009 году министра внутренних дед Дагестана Адильгирея Магомедтагирова, в которого стреляли из снайперской винтовки, позаимствованной в оружейной комнате Ботлихской горнострелковой бригады36.

Происходит и характерный для Чечни процесс радикализации традиционного ислама. Есть зоны, где фактически имеет место быть приоритет шариатского права перед российским законодательством, хотя совсем не обязательно это означает, что большинство людей в этой

35 http://mn.ru/newspaper_zoom/20110427/301418797.html 36 Министр внутренних дел Дагестана убит 5 июня 2009 года в Махачкале. О ходе процесса над обвиняемыми в убийстве см. http://www.kommersant.ru/doc/1652791.

Page 40: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

39

зоне исповедует салафитский ислам. Место ислама вообще в дагестанской жизни очень значительно, лишь 30% населения могут считаться относительно индифферентными к религии, и лишь 3% готовы демонстрировать это публично. В целом это ведет к тому, что формируется поколение молодежи, воспринимающей ислам как единственную систему координат и полностью безразличной к легальным формам политики и общественной жизни37.

Этот процесс тем существеннее, что Дагестан ежегодно продуцирует от 30 000 до 35 000 человек, вступающих во взрослую жизнь и нуждающихся в месте учебы и работы. На месте обеспечить все это невозможно, поэтому молодые дагестанцы уезжают за пределы региона. Но поскольку это все чаще оказывается сильно исламизированная молодежь со своими специфическими представлениями о мире, растет уровень конфликтности с коренным населением по новому месту жительства. Логичным следствием этого является рост ксенофобии у русских и всплески стихийного негодования типа Манежной площади.

Пожалуй, важнейшая проблема Дагестана и Кавказа вообще – эта «упущенная» молодежь. С этой точки зрения усилия центра, направленные на примирение дагестанских элит, – политика вчерашнего дня, не отвечающая актуальным вызовам. То же можно сказать и о поощрении моды на ислам, пусть и с акцентом на традиционные его формы. Исламский дискурс на Кавказе и так избыточен, и он, без сомнения, уводит Кавказ все дальше от общего российского культурного поля. Представляются также неоднозначными обсуждаемые в Москве идеи легализации радикальных исламских движений (при условии того, что их участники не воюют с оружием в руках). Тактически это, возможно, грамотный ход, который означал бы, по крайней мере, что центральная власть в курсе происходящего на Северном Кавказе общественного процесса и старается работать в его русле. Но стратегически такая ставка абсолютно противоречит выдвинутой президентом Медведевым идее модернизации страны в целом и северокавказского региона в частности.

Ж. Запад Кавказа38. Черкесский вопрос

Западная часть Северного Кавказа, где до 2005–2008 годов наблюдалась относительная стабильность, было меньше социально-экономических проблем в силу сохранности там части советской экономической инфраструктуры, оставалось количественно больше этнических русских и было меньше базы для распространения радикальных версий ислама, переживает повторный всплеск этнического национализма. Это в меньшей степени

37 См. также http://mn.ru/newspaper_zoom/20110427/301418797.html. 38 В данном тексте сознательно не делается акцент на ситуации в Северной Осетии, поскольку обеим Осетиям посвящен специальный доклад в рамках проекта «Second Track». В целом необходимо отметить следующие обстоятельства: население Северной Осетии составляет около 700 тысяч человек, преимущественно христиан. Это, как и традиционная в последние 70–80 лет лояльность осетин по отношению к Москве, дает федеральному центру рассматривать Северную Осетию как цивилизационный форпост в географическом центре исламского Северного Кавказа. Такое сочетание географических и культурных факторов при благоприятном развитии взаимоотношений России с Грузией могло бы сделать Осетию идеальной площадкой взаимовыгодного трансграничного сотрудничества, от которого выиграли бы и этнические осетины. Однако блокада взаимоотношений с Грузией ведет к тому, что Осетия отчуждается и от Грузии, и от своего исламского окружения. После признания Россией Южной Осетии обозначилась теоретическая вероятность того, что при ослаблении позиций России к востоку и западу от Северной Осетии, то есть в исламских регионах Северного Кавказа, политическая «привязанность» Осетии к России ослабнет, и в этом случае Южная Осетия может стать «полюсом притяжения» для североосетинского движения, направленного на сецессию. Но для реализации такого сценария необходимо по-настоящему критическое снижение доверия северных осетин по отношению к России, которого пока не происходит, несмотря на прискорбное отсутствие каких-либо антикоррупционных успехов в регионе. Нельзя не отметить и довольно быстрой «ползучей» исламизации Северной Осетии. Мусульманами являются не только этнические ингуши, чеченцы и кумыки в Пригородном и Моздокском районах, но и значительная часть дигорских осетин, составляющих до трети осетинского этноса. «Имарат Кавказ» с 2010 года включает Осетию в состав своего ингушского «вилайята».

Page 41: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

40

затрагивает Северную Осетию, которая пока сохраняет относительную стабильность, хотя по-прежнему втянута в две остро конфликтные ситуации – югоосетинскую и осетино-ингушскую. Но в Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии налицо четко обозначившиеся линии конфликтов между кабардинцами и черкесами, с одной стороны, и балкарцами и карачаевцами, с другой. Поскольку этой теме был посвящен отдельный доклад в рамках Группы, коснемся лишь нескольких самых существенных вопросов.

Очевидно, что этнонационалистический ренессанс если и не был спровоцирован, то активизировался после признания Россией Южной Осетии и Абхазии. Кроме того, на ситуацию повлияли проект проведения Олимпиады в Сочи в 2014 году, начало работы над проектом горнолыжного кластера, три из пяти объектов которого спроектированы в Адыгее, Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии, а также раздел Южного Федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа. Проект Олимпиады, календарно совпадающей с траурной для черкесов датой 150-летия окончания Большой Кавказской войны, реанимировал вопрос о геноциде черкесов в Российской Империи. Кабардино-балкарская часть кластера, которую планируется возвести близ балкарского села Безенги, усугубила земельные противоречия между балкарцами и кабардинцами, касающиеся так называемых «межселенных земель» (сейчас они официально называются «сопредельные территории»)39. Раздел округов воспринят черкесами, как попытка административно отделить Адыгею от КБР и КЧР и таким образом расчленить черкесское сообщество. В то же самое время серия неудачных кадровых шагов в КЧР спровоцировала обострение отношений между карачаевцами и черкесами, что в итоге вылилось в целую серию массовых драк с количеством участников до 300 человек между карачаевцами и черкесами в 2009–2010 годах. Как это обычно бывает, всплеск национализма отразился и на этнических русских – в 2009–2010 годах в КБР были зафиксированы также драки между кабардинцами, приезжавшими в традиционно русские села, и русскими/казаками40.

Надо сказать, что конфликт между «карачаево-балкарцами» и «кабардино-черкесами» во многом больше рекламируется, чем реально отражается на характере межобщинного общежития. Тем не менее, под ним есть и политическая идеология (проекты «Большой Балкарии» и «Большой Черкесии», направленные на ревизию внутрироссийских административных и этнических границ), и реальный конфликт интересов (вопрос межселенных территорий в КБР и вопрос доступа черкесов к политическим институтам в КЧР), и даже вполне реальные проявления агрессии (драки)41.

Представляется, что первое, что требует решения, - это вопрос межселенных территорий в КБР. Суть его сводится к тому, что реформа муниципалитетов по российскому закону 131 от 2003 года застопорилась в КБР в связи с тем, что горные (преимущественно балкарские) муниципалитеты по этому закону получали шанс стать хозяевами значительно большей площади угодий на душу населения, чем перенаселенные муниципалитеты равнины (кабардинские, русские и частично балкарские). Кабардинское большинство решительно протестовало против этой несправедливости, полагая, что если балкарские села поделят между собой горные угодья, где есть пастбища и огромный туристический потенциал, это даст реальное основание для появления «Большой Балкарии» и лишит кабардинцев надежды на пользование горными пастбищами и участие в развитии туризма. В значительной степени проблема надумана – например, в Приэльбрусье туристический бизнес стремится к абсолютному интернационализму. Тем не менее, в 2003–2005 годах земли были разграничены так, что балкарские горные села остались без прилегающих к ним вплотную земель. Теперь они претендуют на них и, естественно, протестуют против любых попыток властей республики (преимущественно кабардинских) развивать на спорных землях любые

39 http://www.vremya.ru/2009/228/4/243438.html 40 http://prohkbr.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=938&Itemid=88888992 41 О массовых драках, к примеру, см. http://www.rosbalt.ru/kavkaz/2010/06/25/748530.html

Page 42: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

41

новые проекты, включая курорт в Безенги («это чужой бизнес на нашей земле»). Кабардинцы, в свою очередь, блокируют любую попытку власти пойти на уступки балкарцам. Возникает «вилка», из которой власть не видит выхода, хотя он, вероятно, в том, чтобы провести разграничение территорий в горах по российскому закону и одновременно заставить заинтересованные балкарские и кабардинские муниципалитеты закрепить соответствующие права аренды горных пастбищ и потенциальных рекреационных территорий в соответствующих долгосрочных договорах. Пока прийти к этому несложному компромиссу мешают постоянные попытки политических оппонентов президента КБР Арсена Канокова использовать кабардино-балкарские противоречия в интересах дискредитации действующей власти. Возможно, именно этот мотив стоял за февральскими терактами в Приэльбрусье (убито трое туристов, взорван подъемник), которые обрушили текущий туристический сезон42.

Рост этнического национализма и внутриэлитные противоречия наслаиваются на рост радикального ислама. С достаточной степенью уверенности можно утверждать, что в середине 2000 годов Западный Кавказ был центром кавказских интересов международного джихадистского движения, местные эмиры располагали прямыми связями не только с чеченским подпольем, но и с фундаменталистским террористическим «интернационалом» в Афганистане, Ираке и в других странах Ближнего Востока. Сторонники «Имарата Кавказ» называли (и называют) КБР «спящей красавицей Кавказа», подразумевая ее боевой потенциал. Весной 2010 года силовики ликвидировали известного кабардинского эмира Анзора Астемирова, который был кадием (верховным судьей) «Имарата», считался одним из ведущих идеологов подполья и одной из фигур, осуществлявших связи с джихадистским «интернационалом». Но этот успех не стал победой: пришедшие на смену Астемирову эмиры, ничем не выдающиеся лично, оказались очень «исполнительными». За год число терактов в КБР выросло с 21 до 121, то есть шестикратно43. Местная милиция реально запугана постоянными убийствами и практически деморализована. При этом «лес», по-видимому, как и в Дагестане, «подключен» к внутриэлитным разборкам, получая, таким образом, известное влияние на легальном уровне политики. По сути, идущий сейчас в КБР процесс роста влияния боевиков – то же, через что Ингушетия и Дагестан начали проходить 5–6 лет назад.

Представляется, что ситуация с февральскими терактами в Приэльбрусье связана с «лесом» как минимум на уровне исполнения. Она также не может рассматриваться вне контекста: в конце 2010 года был убит официальный муфтий КБР Анаса Пшихачев, ответственность за смерть которого взяли на себя боевики. С февраля 2011 года в КБР активизировалась боевая организация «Черные ястребы – антиваххабиты», которые объявили месть боевикам за любого убитого жителя республики. С учетом молчаливых симпатий жителей к боевикам и специфического содержания видео-презентаций самих «Ястребов» в интернете приходится предполагать, что это исключительно проект силовиков, которые, возможно, пытаются, таким образом, публично снять с себя ответственность за предстоящие жесткие спецоперации против подполья, «списав» их на местную «самодеятельность». Но в любом случае ясно, что ситуация в КБР в ближайшее время потребует усиления активности силовых структур, а это, в свою очередь, вызовет активный ответ подполья. С учетом географической и календарной близости Олимпиады – 2014 рост потенциала эскалации насилия – крайне опасная тенденция.

Ситуация в КЧР в плане радикального подполья пока не так остра, как в КБР. Там основные конфликты коренятся в кадровых вопросах. Отставка в феврале 2011 года президента Бориса Эбзеева, профессионального юриста, которому оставалось еще 2,5 года президентского срока, выглядит очень непопулярной в глазах местного населения. На его место назначен 34- 42 http://www.mn.ru/politics/20110221/300443700.html 43 По официальным открытым данным администрации президента Кабардино-Балкарии.

Page 43: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

42

летний карачаевец Рашид Темрезов, который не только считается человеком команды прежнего президента КЧР Мустафы Батдыева и его зятя, криминального авторитета Алия Каитова, но даже имел судимость за хищения в период работы руководителем Управления капитального строительства КЧР при Батдыеве. Группа Батдыева дискредитировала себя через год после избрания Батдыева президентом в 2003 году. В 2004 году при попытке переделить акции черкесского химзавода им. Цахилова Каитов на президентской даче убил семерых карачаевских бизнесменов, что вызвало массовое движение протеста и штурм правительственной резиденции. Тогдашний полпред президента РФ в ЮФО спас Батдыева от свержения, но до конца его срока оппозиция блокировала любое его начинание, контролируя мэрию Черкесска, Верховный Суд и часть парламента. Парадоксальным образом, при Эбзееве отлученная от власти группа Батдыева расширила свое влияние и в 2009 году заблокировала возможность долгосрочного компромисса между карачаевцами и черкесами путем назначения сенатором от КЧР в Совете Федерации влиятельного черкесского бизнесмена Вячеслава Дерева. Кандидатуру Дерева, внесенную президентом Эбзеевым в парламент КЧР, несколько раз «провалили» верные Батдыеву депутаты. В результате межэтнические отношения в республике крайне обострились, что, возможно, и стало поводом для отставки Эбзеева44.

Представляется, что реальной причиной замены стала необходимость «расстановки кадров» перед началом финансирования проекта горнолыжного кластера: КЧР еще при Батдыеве стала единственной территорией, которая готова к началу работ в Архызе, а значит и к освоению колоссальных бюджетных ресурсов, направляемых на строительство. Вероятно, с такой точки зрения Темрезов со своей биографией строительного управленца удобнее, чем щепетильный юрист Эбзеев – встает лишь вопрос, кому он удобнее. Уже с начала марта в КЧР начался криминальный передел собственности, не относящейся к горнолыжному проекту. Например, 14 марта был застрелен из снайперской винтовки один из топ-менеджеров черкесского цементного завода, который до скандала с убийством на госдаче в 2004 году принадлежал к группе Батдыева–Каитова, и который они затем были вынуждены уступить, а теперь, вероятно, пытаются вернуть. Население КЧР воспринимает назначение Темрезова как отказ федерального центра от применявшейся в 2004–2008 годах стратегии назначения на Кавказ руководителей с относительно «чистым досье». Такой очевидный отказ от соблюдения минимальных этических ограничений при назначениях возобновляет рост недоверия к власти со стороны населения и соответственно расширяет «мобилизационную базу» исламских радикалов, как вооруженных, так и невооруженных. Правда, и «правильное» переназначение Канокова в КБР – как раз человека с относительно чистым досье, управленца и бизнесмена – не привело к успеху: ожидаемого сокращения террористической активности после переназначения, увы, не произошло.

Возможные пути решения проблем Северного Кавказа

Через год после создания СКФО и назначения Хлопонина приходится констатировать, что этот проект спасения Кавказа провалился. Единственным практическим итогом работы офиса Хлопонина за год стала Стратегия развития СКФО до 2025 года, которая адекватно описывает состояние региона и уровень угроз, но очень сыра в части предложений. Два из трех сценариев в Стратегии, оптимистический и нейтральный, исходят из того, что «проблема безопасности» будет решена в СКФО в течение 5–10 лет, но при этом нет никаких данных о возможных способах решения этой проблемы.

Считается (хотя это и не выражено прямо в тексте документа), что росту стабильности должна способствовать социально-экономическая реабилитация СКФО: привлечение инвестиций, воссоздание инфраструктуры, создание рабочих мест, вузов, рост уровня жизни 44 http://www.mn.ru/politics/20110228/300450745.html

Page 44: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

43

и т. д. Однако такая постановка вопроса до известной степени ставит вагон впереди паровоза: инвестиции не приходят туда, где идет война. Между тем, именно инвестиции, в конечном счете, и рассматриваются авторами стратегии как средство прекращения войны. Получается замкнутый круг.

Авторы реформы пытаются проектировать (практических движений в этом направлении пока нет) систему, которая привлекла бы инвесторов вопреки нестабильности. Базовая идея – госгарантия возврата до 70% вложенных средств. Но госгарантию должны обеспечивать банки с госучастием, а они, в свою очередь, хотели бы сформировать для этого залоговый фонд на Северном Кавказе. Однако обнаруживается, что залоговый фонд формировать не из чего – это, в свою очередь, связно с тем, что нигде на Кавказе, кроме КЧР, не проведена приватизация земли. Отношения владения и пользования землей урегулированы полутеневым способом, в интересах местных элит, которые совсем не заинтересованы допускать кого бы то ни было извне в эту «бухгалтерию». Тем более, что инвестиционный механизм, где, в случае, если его удастся выстроить, инвестор будет контролировать каждый вложенный рубль, куда менее интересен региональным элитам, чем механизм дотационный, когда контроль за переданными на место средствами остается весьма условным в силу системы коррупции и откатов.

На сегодня единственным большим инвестиционным проектом, который демонстрирует признаки развития, является проект создания на Северном Кавказе пяти горнолыжных курортов, развития приморского курортного сектора в Дагестане и создание нового геотермального курорта. Осенью 2010 года для этой цели постановлением правительства №883 создано ОАО «Курорты Северного Кавказа»45, которое, как дочернее предприятие государственного предприятия «Особые экономические зоны», будет привлекать в проект иностранных и отечественных инвесторов и координировать государственные расходы. Пока в проекте существовало только пять горнолыжных зон, общая стоимость его предполагалась на уровне 450 млрд. рублей, из которых 60 вкладывало правительство в течение ближайших 5 лет. 40 млрд. из этих 60 уже предполагается внести в совместное предприятие с французской компанией Caissedesdépôtsetconsignations на паритетных началах. Поскольку французы вносят около 10% суммы, необходимой для осуществления горной части проекта, очевидно, что государственная доля, а с ней и коррупционная емкость проекта, неизбежно вырастут. В июне 2011 года при рассмотрении в Госдуме поправок в законодательство, касающихся горнолыжного кластера, упоминалось уже не о пяти, а о семи зонах (включая пляжную и геотермальную), и совокупное проектное финансирование достигло, соответственно, триллиона рублей. Авторы проекта полагают, что только горнолыжные площадки к 2030 году будут посещать 2 млн. 300 тысяч человек в год. Сейчас объем туризма на Северном Кавказе за пределами региона Сочи достигает 150–200 тысяч человек в год46.

В итоге есть существенный риск, что единственным «инвестором» социально-экономического возрождения Кавказа останется государство – то есть это будут, по-прежнему, дотации, а не инвестиции. Пример Чечни до некоторой степени показывает, что с определенного количественного уровня дотации могут стать эффективными. Но, во-первых, Чечня процветает не только благодаря дотациям, но и благодаря «вынужденной благотворительности» этнического бизнеса, который в других регионах пока не удалось поставить на службу идее. Во-вторых, повторять опыт астрономического финансирования Чечни во всех остальных субъектах СКФО центр не очень хочет и едва ли может себе позволить. Вырисовывается логический тупик.

45 Интервью с гендиректором «Курортов Северного Кавказа» http://www.mn.ru/newspaper_zoom/20110606/302265352.html 46 http://www.mn.ru/economics/20110616/302551945.html Данные о текущем состоянии туристической сферы взяты из «Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 года» (см. выше) и специальных исследований Центра социальных и экономических исследований регионов RAMCOM.

Page 45: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

44

Помимо всего прочего, Стратегия идеологически исходит из того, что причина нестабильности (активности боевиков) – бедность, неустроенность и безграмотность. Но при огромном уровне коррупции, росте дифференциации между богатыми и бедными, развале социальной инфраструктуры бедность Северного Кавказа преувеличена. Совокупный годовой доход домашних хозяйств КБР, по данным Центра социальных и экономических исследований регионов RAMCOM, сопоставим с уровнем годовых дотаций, поступающих в регион из бюджета. Свыше 50% экономики субъектов СКФО находится в тени и потому не охвачено никакими статистическими данными.

А самое главное, что группа исламских радикалов, как вооруженных, так и невооруженных, пополняется, как показывает практика, не за счет необразованной и неустроенной бедноты, а за счет вполне образованной молодежи из семей со средним и часто высоким достатком. Уход в боевики – это не попытка заработать 100 долларов за заложенный фугас, а осознанный социальный и политический протест. Популярность разных форм ислама среди молодежи младше 20–25 лет растет с большой скоростью. Фактически, у нее нет никаких других этических регуляторов, помимо религии. Легальная политика настолько дискредитировала себя в глазах молодежи, что она больше ею не интересуется. Фактически на глазах происходит формирование обширнейшей социальной группы, живущей по политическим, моральным, экономическим, социальным и культурным правилам, в корне отличным от тех, что приняты в России.

Это означает не только прямую угрозу отчуждения территории, но неизбежный рост этнической и конфессиональной конфликтности на всей территории страны, куда эта молодежь с неизбежностью приедет в поисках работы. Стремление найти работу в России при этом совершенно не исключает в лучшем случае недоверия к немусульманам и некавказцам, а в худшем – презрения и ненависти к ним. Поскольку такие установки, естественно, вызывают агрессивный ответ местного населения, было бы логично ожидать в ближайшем будущем многократных повторений событий типа Манежной площади 11 декабря. За отделение Северного Кавказа высказываются по разным опросам от 60 до 73% россиян. Это если и не приговор, то крайне опасный диагноз.

Необходимость работать на идеологическом уровне недостаточно осознается в офисе Хлопонина, где принято считать, что проблему можно решить исключительно экономическими инструментами. Между тем, социальные изменения на Северном Кавказе начинают приобретать такую высокую скорость, что офис полпреда попросту не успевает на них реагировать. Количество радикально религиозной молодежи многократно увеличилось за год практического бездействия СКФО.

В момент создания СКФО, в начале 2010 года, казалось, что это реальный шанс на улучшение. Но наступить это улучшение могло при соблюдении трех условий: Хлопонин должен был получить контроль над силовиками, над региональными бухгалтериями (иметь возможность реального аудита относительно каждого государственного рубля), и над кадровой политикой (от высших должностных лиц в республиках до сел)47. Ничего этого он не получил и даже не пытался. В итоге за год офис превратился из потенциального ядра перемен к лучшему в лишнюю управленческую структуру, дискредитирующую федеральный центр. Помимо всего прочего, СКФО существует в ситуации неявной конкуренции проектов управления Северным Кавказом, что тоже не улучшает положения дел. Один проект – сам СКФО, второй – Рамзан Кадыров, ориентирующийся на Путина и специфический синтез политической автономии, самостоятельной силы и больших денег извне. С учетом успехов чеченского восстановления и фактического провала СКФО можно

47 О попытке создания собственных силовых инструментов в Северо-Кавказском федеральном округе см. аналитический доклад «Борьба с терроризмом: СКФО» –http://www.agentura.ru/dossier/russia/people/sukhov/counterterrorism/

Page 46: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

45

было бы считать, что кадыровский проект лучше – если бы он не превращал Чечню в исламский анклав, не подчиняющийся никаким российским законам.

Москва продолжает экспериментировать – например, передает ответственность за уровень стабильности и правопорядка на территориях президентам соответствующих республик, которые с этого года стали председателями региональных координационных совещаний. Но это повтор ошибки с Хлопониным – спрашивать за стабильность, не передавая при этом на места никаких реальных инструментов для контроля над силовиками.

Время уходит на глазах, и очень возможно, что предпринимать что-либо уже просто поздно. Но все еще есть надежда на изменение ситуации к лучшему при соблюдении все тех же базовых условий: учреждение нормального механизма контроля гражданской власти над силовиками, достижение транспарентности бюджетов, радикальная кадровая реформа, которая, сама по себе, способна быстро вернуть власти доверие местного населения. Общество необходимо убедить в том, что оно в состоянии влиять на ситуацию, что люди – хозяева в своем доме и полноправные граждане большой страны. Должны быть восстановлены нормальные социальные лифты, приняты меры по снижению конфликтности между кавказцами и русскими в России в целом, возобновлены прерванные много лет назад культурные контакты Кавказа и остальной части страны.

Конечной целью всех этих шагов (не принципиально, будут ли они исполнены полпредом Хлопониным, другим полпредом или вообще не на уровне полпредства) должно быть ограничение автономии региональных коррумпированных этнократий, вызывающих ненависть населения и блокирующих любые начинания. Речь не о главах субъектов, а о герметичных этнократических группировках, с которыми главы в одних случаях слились, а в других случаях не в состоянии справиться.

Эти группы – главный виновник нестабильности на Северном Кавказе. Их устраивает текущее положение дел, когда на потоке денег из Москвы сидят они сами, те федеральные чиновники, которым они «откатывают», местные силовики и боевики (тоже получающие свою долю бюджета в виде выкупа, который чиновники платят им за свою личную безопасность). Если эти группы останутся у власти, то ничего не изменится, Северный Кавказ так и продолжит сползать в сторону радикализации и архаизации с неизбежным риском рано или поздно воспроизвести сценарий арабских революций или даже гражданской войны в Афганистане. Никакие серьезные инвестиции не придут на Кавказ до тех пор, пока центр не наберется решимости ограничить влияние этих групп. Ясно, что если такое решение будет принято, и на Кавказе начнется серьезная институциональная реформа, эти группы будут упорно сопротивляться. Есть риск обвального ухудшения ситуации на время организации новой системы институтов. Именно этот риск делает маловероятным принятие такого решения в Москве, особенно перед выборами 2012 года. Однако без такого решения Россия обречена потерять Кавказ. Очень возможно, что даже немедленный переход к активным действиям уже не принесет успеха – в силу наличия нескольких поколений кавказской молодежи, живущей вне российского дискурса и отказывающейся принимать его. Но если в случае начала активной реформы сохраняется хотя бы шанс, то отказ от активных действий будет с гарантией означать потерю региона в весьма краткосрочной перспективе.

Северный Кавказ и Грузия

Признание Абхазии и Южной Осетии и ренессанс этнонационализма

Война августа 2008 года оказала двоякое воздействие на Северный Кавказ. С одной стороны, это было впечатляющей демонстрацией российской готовности на применение военной силы для защиты своих интересов, которое не осталось не замеченным на Северном Кавказе и частично восстановило уважение к федеральному центру, к центральной власти и к России как

Page 47: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

46

таковой. С другой стороны, признание независимости Абхазии и Южной Осетии, будучи тоже как бы проявлением силы и внешнеполитической последовательности, удовлетворило, похоже, только этнических осетин, мечтающих о «воссоединении разделенного народа». Все остальные народы Северного Кавказа задались непростым вопросом о том, почему применительно к Грузии приоритет имеет право народов на самоопределение, а применительно к России – принцип территориальной целостности.

Преувеличивать значение факта признания для ренессанса этнонационализма на Северном Кавказе не стоит, но и недооценивать его тоже не следует. Ингушская оппозиция в 2008 году была единственной, кто задал этот вопрос публично48, но это не значит, что во всех остальных регионах над ним никто не задумывался. Активизация обсуждения «черкесского вопроса» – в значительной степени результат августа 2008 года. Не стоит сбрасывать со счетов и осетинский национализм: стабильно лояльная России сейчас Осетия при резком ухудшении ситуации в Кабарде и на востоке Северного Кавказа может переосмыслить идею воссоединения Алании и Южной Осетии как сепаратистскую. В настоящее время это кажется маловероятным сценарием только тем, кто не читает осетинских националистических сайтов.

Грузия: поиски северокавказской стратегии

Война 2008 года изменила и позицию Грузии по отношению к Северному Кавказу. До конца 2000-х годов грузинская политика на Северном Кавказе сводилась к нескольким эпизодам взаимодействия с панкисскими чеченцами и риторическому вопросу – «А чтобы сделала Россия, если бы Тбилиси раздал грузинские паспорта чеченцам в период их фактической независимости по аналогии с российской паспортизацией Южной Осетии и Абхазии?» После войны Грузия решила выработать более последовательную стратегию.

Отсутствие северокавказской стратегии до 2008 года можно объяснить несколькими причинами, корень которых лежит в начале 1990-ых годов, когда Грузия вновь обрела независимость. Первый президент, небезызвестный из-за чрезмерного национализма, Звиад Гамсахурдиа активно работал с Северным Кавказом и даже выдвигал идею «единого кавказского дома» (в которой Грузии, по-видимому, отводилось центральная роль). Но Гамсахурдиа продержался у власти только до конца 1991 года, а его соотечественники толком так и не поняли, чего добивался их бывший президент на северокавказском направлении. После побега из Грузии Гамсахурдиа проживал в Чечне и оттуда руководил действиями своих вооруженных сторонников во время гражданской войны – это обстоятельство весьма негативно отразилось тогда на отношении большинства грузин к Чечне.

Преемник Гамсахурдиа Эдуард Шеварднадзе явно не считал нужным налаживать какие-нибудь отношения с Северным Кавказом. Привыкший, будучи министром иностранных дел СССР, иметь дело с высшими должностными лицами государств, он старался решить все дела с Россией непосредственно через Москву. Кроме того, если Гамсахурдиа в свое время долгое время провел на Северном Кавказе (куда он был сослан из-за своих диссидентских воззрений) и, так или иначе, представлял себе важность этого региона, то Шеварднадзе явно недооценил последний фактор. Это особенно выявилось во время войны в Абхазии, когда Грузии пришлось воевать не только против абхазцев и российских вооруженных сил, но и против северокавказских наемников/добровольцев.

Несмотря на то, что грузинским политикам во всем этом виделась «рука Москвы»49 (и это особо подчеркивалось в отношении так называемой Конфедерации горских народов (Конфедерации народов Кавказа), которая грозила терактами в грузинских городах), было совершенно ясно, что Тбилиси проиграл информационную войну и представлял в глазах

48 http://www.grani.ru/Politics/m.140776.html 49 Аспекты Грузино-Абхазского конфликта. Роль России: реалии и мифы. Москва. 2006. University of California, Irvine.

Page 48: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

47

северокавказских народов некий враждебный, «некавказский» феномен. В свою очередь, известия о зверствах чеченских боевиков (под предводительством Шамиля Басаева) против грузинского населения в Абхазии еще более обострили негативное отношение грузин к Чечне и в целом к Северному Кавказу.

В Грузии невольно вспоминалось еще и то мрачное время, когда государству приходилось бороться не только с персидскими и турецкими войсками, но и с северокавказскими разбойниками (в основном из Дагестана), которые похищали людей и не давали спокойно жить даже в те периоды, когда Грузии не угрожали ее южные соседи. Хотя в то же самое время мало кто вспоминал, что в 19 веке Грузия довольно активно помогала Российской империи с усмирением Северного Кавказа, что не могло не отразиться на восприятии Грузии в этом регионе.

После проигранной войны Шеварднадзе стал искать выход опять же в улучшениях отношения с Москвой, что не принесло каких-либо ожидаемых результатов. Но в начале 2000-х годов грузинскому президенту все равно пришлось «вспомнить» про Северный Кавказ из-за новой войны в Чечне. Наплыв чеченских беженцев в Панкисское ущелье грозил новыми неприятностями стране, которая и так сильно страдала из-за коррупции и чрезмерной слабости государственного управления. Боясь Москвы, которая тогда уже искала повод наказать Грузию за заигрывание с Западом, Шеварднадзе в то же самое время сознавал, что отказ чеченцам в убежище стал бы чреват для слабой Грузии превращением ее в зону чеченского возмездия. Кроме того, будучи опытным политиком Шеварднадзе никогда не был прочь превращать старых врагов в друзей. Панкисские события позитивно отразились на грузино-чеченских отношения, но в то же самое время чуть ли ни закончились российским военным вмешательством, так как стало очевидно, что коррумпированное правительство Шеварднадзе не только не смогло предотвратить проникновение в ущелье боевиков, но и раскрутило наркобизнес вместе с «гостями»50. Небезызвестен также фактически поддержанный тбилисскими властями рейд чеченского полевого командира Руслана Гелаева из Панкиси в Абхазию в 2002 году, в результате которого он, вероятно, рассчитывал выйти в район Сочи.

Пришедший к власти в начале 2004 года Михаил Саакашвили четко понимал значимость хороших отношении с Россией (которые резко ухудшились в последние годы президентства Шеварднадзе) и из-за этого тоже не стал налаживать какую-нибудь северокавказскую политику (Саакашвили даже выдал России нескольких чеченцев). К этому добавился еще западный «бэкграунд» нового президента, который ментально был довольно далеко от северокавказских реалий и связывал будущее Грузии с модернизацией и вестернизацией. Несмотря на быстрое ухудшение его отношений с Москвой и лично с Путиным, Саакашвили так и не попытался манипулировать северокавказским вопросом, тем самым как бы подчеркивая общность грузинских и российских интересов в борьбе с сепаратизмом. Но, как уже было сказано, война 2008 года все изменила. А конкретнее:

• Участие в войне северокавказцев напомнило грузинским гражданам об Абхазской войне 1992–1993 годов. Хотя на этот раз «гости» не особо отличались рвением (большинство северокавказцев составляли бойцы укомплектованного этническими чеченцами батальона «Восток», который был послан в бой по приказу из Москвы, а остальная часть приходилось на «волонтеров», которые занимались грабежом), стало ясно, что с 1990-ых годов Тбилиси явно потерял драгоценное время для налаживания отношений с Северным Кавказом. Во время Абхазской войны Москва не без злорадства наблюдала «грызню» грузин с северокавказцами, теперь же она прямо и явно напустила их на Грузию. И хотя ходили слухи, что чеченский батальон, памятуя про панкисские события, помогал грузинскому населению, в то же самое время нельзя было

50 http://reliefweb.int/node/65605

Page 49: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

48

игнорировать фактор «волонтеров», которых Грузия притянула как благополучное и не совсем дружественное место – то есть как подходящий случай для грабежа. Исходя из этого, Грузии следовало создать как можно более позитивный образ среди северокавказцев, апеллируя к традиционной грузинской толерантности и гостеприимству, восстанавливая функции Тбилиси как образовательного центра для северокавказских народов (в особенности для ингушей), которые столица Грузии довольно успешно выполняла в советские времена.

• Получив в лице России уже непосредственную угрозу после размещения российских военных баз в 40 километрах от Тбилиси и фактического отказа Москвы признать нынешнюю грузинскую власть, Грузия волей не волей должна искать контрмеры и нащупывать болевые точки России. Таковой является как раз Северный Кавказ, зона, вытянувшаяся вдоль самой длинной грузинской границы, с которой при любом развитии событий необходимо находить форматы взаимодействия.

• И наконец, фактор, который не впрямую связан с войной 2008 года, но понимание которого пришло в последние годы на фоне резкого ухудшения ситуации на Северном Кавказе. Перспективы дальнейшей эскалации в регионе и потери российского контроля над ним – не в интересах Грузии. Такое развитие событий, с одной стороны, может означать уход России из Южной Осетии и даже Абхазии. Но, с другой стороны, Тбилиси может получить в лице радикально-исламистского Северного Кавказа еще более серьезную проблему. Такой сценарий также требует более активной политики со стороны Грузии по отношению к северокавказским народам, дабы закрепить за Грузией образ дружелюбной страны, которой (несмотря на ее западную ориентацию) есть место на Кавказе51.

Но если даже Тбилиси, так или иначе, представляет свои цели на Северном Кавказе, то он до конца явно так и не определился со стратегией для достижения этих целей. Помимо прочего, это может быть вызвано дефицитом информации и отсутствием полного понимания процессов, происходящих в этом регионе. Вся северокавказская политика Грузии пока сводится к участию в «черкесском вопросе», к созданию русскоязычного телевидения для Северного Кавказа и к отмене виз для северокавказских жителей.

Черкесский вопрос

Инициация обсуждения «черкесского вопроса» в Тбилиси выглядела как попытка воспользоваться черкесским фактором для того, чтобы поставить под сомнение Олимпиаду 2014 года, которую российское руководство рассматривает как свой приоритетный имиджевый проект. При этом в Тбилиси, похоже, нет уверенности в том, что Олимпиаду надо пытаться сорвать или, по крайней мере, бойкотировать. Несмотря на то, что у Грузии есть множество причин желать России провала и неудачи, в правительственных кругах давно созрело понимание, что самоцелью для Тбилиси является не дискредитация России, а превенция новой возможной агрессии со стороны Москвы. А если последняя будет изолирована от запада, то пострадает, в первую очередь, опять же Грузия. В этом смысле эта олимпиада будет служить грузинским интересам, так как при ее подготовке Россия не станет идти на новые авантюры. Соответственно, и цель «черкесской дискуссии» четко не оформлена. В 2010 году в Тбилиси прошли две всемирные черкесские конференции по вопросу о геноциде черкесов Российской Империей. К участию приглашались и другие северокавказские народы. Первая конференция закончилась обращением к грузинскому парламенту с просьбой принять резолюцию о геноциде. Просьба пока не удовлетворена, и даже сами инициаторы конференций полагают, что она, скорее всего, так и останется без удовлетворения. Со стороны самих северокавказских черкесов грузинские инициативы не встречали широкой поддержки, поскольку во время грузино-абхазской войны российские 51 http://girs.org.ge/61/

Page 50: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

49

черкесы считали своим братским долгом поддерживать Абхазию. Участие в тбилисских мероприятиях для многих из них несовместимо с воинской честью – но не для всех. В целом черкесские конференции в Тбилиси вызвали в российском черкесском сообществе большой интерес и потенциальную готовность сотрудничать. Это реально болезненный вопрос, который может повлиять на все политическое будущее западной части Кавказа. И уже в самое ближайшее время – на уровень безопасности в регионе Сочи.

В связи с этим представляется, что решение парламента Грузии 20 мая 2011 года принять постановление о геноциде черкесских народов в Российской Империи в ходе и после Большой Кавказской войны может иметь как и негативные, так и позитивные последствия для самой Грузии и для региона в целом. Во-первых, есть основания полагать, что до признания парламентом вопрос черкесского геноцида обладал большей политической ценностью как инструмент потенциального давления на Россию. После официального признания эта тема рискует покинуть международную повестку дня, так толком и не будучи в ней обозначена. Очевидно, что Грузия (и, возможно, еще две–три постсоветские страны или страны бывшего блока ОВД) останется в меньшинстве в этом вопросе, который таким образом маргинализируется. Во-вторых, факт признания геноцида в значительной степени расколол российскую и международную черкесскую общественность, отношение которой к Грузии двусмысленно и во многом определяется участием черкесов в грузино-абхазском конфликте 1992–1993 годов на стороне абхазцев. Имидж того сегмента черкесской общественности в России, которая поддержала постановление о геноциде, в глазах остальных россиян в значительной степени подорван. Нельзя не признать, что существенная часть черкесской общественности в России восприняла признание геноцида Грузией с благодарностью и симпатией, и можно констатировать некоторый успех Грузии в продвижении своего нового имиджа региональной державы в черкесском секторе Северного Кавказа. Но в средне- и долгосрочной перспективе грузинское признание геноцида черкесов выделяет последних из числа других северокавказских народов, то есть увеличивает отчуждение и конфликтность, а это едва ли в интересах обеих стран (Грузии и России), которым в идеале Кавказ нужен стабильным и умиротворенным. Несмотря на сдержанный в целом характер комментариев с российской стороны, объективная реальность такова, что факт грузинского признания геноцида черкесов вызвал в России значительное раздражение как на уровне элит, так и на уровне населения, что также не способствует восстановлению конструктивного взаимодействия между странами.

TV

Несмотря на то, что российские СМИ сразу окрестили запуск первого Кавказского информационного телевидения очередным антироссийским выпадом52, уже становиться очевидно, что утвердиться на информационном поле Северного Кавказа каналу будет довольно трудно. Во-первых, канал еще не вошел в пакет СМИ, у которых на Северном Кавказе есть постоянная аудитория. Если каналу удастся найти техническую возможность доступа к широкой зрительской аудитории, то он сможет найти свою нишу и пользоваться определенной популярностью. Правда, необходимо учитывать, что телевизор в России смотрят лояльные политически пассивные граждане. Те же, кому адресован контент канала, ищут информацию в других источниках, которых и без грузинского телевидения хватает. Во-вторых, работникам канала придется долго и кропотливо работать, чтобы достичь главной цели – нейтрализовать антигрузинскую пропаганду официальных российских СМИ и представить Грузию в более позитивном виде. После этого можно перейти к реализации более амбициозных целей, например, конкурировать с российскими СМИ в освещении реальной ситуации в самой России.

52 http://inotv.rt.com/2010-01-19/Pervij-Kavkazskij---mashina-propagandi

Page 51: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

50

Визы

Наиболее интересен грузинский проект, связанный с визами. Опыт показывает, что возможностью посещать Грузию на Северном Кавказе охотно пользуются. С одной стороны, Россия недооценивает (или, по крайней мере, не оценила публично) конструктивного значения этой меры. Грузия, по сути, сделала то, чего на Северном Кавказе уже два десятилетия безуспешно ждут от России: она открыла северокавказской молодежи окно во внешний мир, которое позволяет убедиться, что преобразование печальной действительности возможно не только через исламский экстремизм. В Грузии северокавказцы могут видеть модель решения проблем, характерных и для северокавказской действительности, в рамках модернизационного проекта. Это важный имиджевый пример для региона, в котором набирают силу процессы архаизации и радикальной клерикализации. С другой стороны, открыв границу, Грузия обрекла себя на проникновение мигрантов с Северного Кавказа, вместе с которыми приходит и радикальный ислам. Из-за последнего обстоятельства многие жители Грузии высказывали озабоченность, хотя пока никаких правонарушений со стороны приезжих зафиксировано не было. Это можно объяснить тем, что Грузия действительно смотрится как гостеприимная и дружественная страна, где тепло встречают всех и, тем более, «братьев кавказцев». Но причина может быть и в том, что Грузия не обладает емким рынком труда, способным привлечь большое количество рабочей силы с Северного Кавказа53. Пока эта ситуация сохраняется, сама Грузия останется скорее страной транзита, чем страной – конечной целью. Но при экономическом росте Грузии ситуация может измениться, и тогда не исключено, что страна может столкнуться с тем же ростом этнической и конфессиональной конфликтности и этнической преступности, с которым сейчас сталкивается Россия. Хотя в Грузии эти процессы могут иметь более мягкий характер в силу сравнительно меньшей культурной отличительности потенциальных мигрантов – при очевидной конфессиональной разнице и разнице в традициях все еще сохраняется некая общекавказская солидарность, к которой как раз и апеллирует Тбилиси, открыв границу и запустив новый телевизионный канал. Именно на эту общекавказскую идентичность, видимо, нацелены заявления президента Саакашвили о возможном в будущем едином Кавказе. Но пока это скорее тактические ходы, направленные на достижение сиюминутных внутриполитических или внешнеполитических целей, чем реальная стратегия, исходящие из возможного ослабления влияния России на Северном Кавказе (перспектива, о которой шла речь выше).

В целом в интересах Грузии сохранение некоего баланса на Северном Кавказе при выстраивании более тесных и дружеских связей с регионом. Совершенно очевидно, что, несмотря на все трудности, Россия пока не собирается покинуть Кавказ, что при нынешних обстоятельствах (когда Грузия с Северного Кавказа не смотрится как совсем «кавказский» феномен) Тбилиси даже устраивает с тем условием, что Россия не пойдет в очередной раз на Тбилиси и со временем хотя бы ослабит военное присутствие в Южной Осетии. Если перейти в формат общих грузино-российских отношений, то, очевидно, в интересах Тбилиси демократизация и модернизация России, что, помимо прочего, поможет решить и северокавказскую головоломку. Но поскольку это довольно далекая перспектива, нужно ограничиваться общими интересами, которые вырисовываются как раз на Северном Кавказе. В этом плане Россия, в свою очередь, должна с большим пониманием относиться к стремлению Грузии стать притягательной для Северного Кавказа, так как это может принести только большую открытость для региона, что, в свою очередь, уменьшит риск дальнейшей маргинализации северокавказских народов.

53 http://www.speroforum.com/a/42136/Georgia-Offers-North-Caucasus-Residents-VisaFree-Travel-As-Kremlin-Cries-Foul

Page 52: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

51

Рекомендации Исходя из контекста сформулированных выше задач в сфере российско-грузинских отношений, необходимо осуществить следующее.

Политическому руководству обеих стран (администрациям президентов, правительствам, органам законодательной власти):

В России

− повысить качество мониторинга и анализа процессов, происходящих на Северном Кавказе путем создания постоянно действующих экспертных институтов публичного, а не закрытого, как сейчас, характера с учетом того факта, что меняющаяся ситуация на Северном Кавказе и вновь возникающие вызовы затрагивают в существенной степени не только Россию, но и окружающие страны, в первую очередь, Грузию как обладательницу наиболее протяженной границы с северокавказскими регионами РФ;

− возобновить двусторонние отношения с Грузией на тематическом поле, не затрагивающем вопросы статуса Абхазии и Южной Осетии, в частности, по вопросам обеспечения безопасности бесспорных участков государственной границы и пограничных переходов, транспортного сообщения, экспорта-импорта, обоюдной инвестиционной деятельности – то есть в таких областях, где де-факто сотрудничество уже осуществляется или в принципе возможно;

− избегать нагнетания враждебности в двусторонних отношениях, и без того осложненных проблемой Абхазии и Южной Осетии. При достаточной степени неопределенности статуса Абхазии и Южной Осетии в долгосрочной перспективе, в том числе в связи с динамично меняющейся картиной вызовов на собственно российском Северном Кавказе, очевидно, что Грузия потенциально является для России желательным партнером в обеспечении безопасности региона.

В Грузии

− рационально развивать собственную кавказскую стратегию с учетом перспектив Грузии как влиятельной региональной страны и ее текущего статуса ключевого политического актора Южного Кавказа. В том числе, активизировать мониторинг ситуации на Северном Кавказе, по возможности включаясь в работу российских экспертных и общественных, а в перспективе, возможно, и политических институтов. То есть таким образом, чтобы рациональный мониторинг ситуации в интересах нормального соседства был достаточно транспарентным и не создавал для России дополнительного раздражителя;

− придать работе по поиску кавказской стратегии систематический характер, выработать цели, не исключающие двустороннего сотрудничества с Россией. Избегать при этом постановки целей кавказской стратегии в зависимость от решения вопроса о статусе Абхазии и Южной Осетии, чтобы заранее не ставить в тупик двустороннее сотрудничество на Кавказе в целом. В конечном счете, представляется, что обоюдно приемлемая и в долгосрочной перспективе достижимая цель и для России, и для Грузии, и для Абхазии, и для Южной Осетии – статус территорий наибольшего благоприятствования в зонах интенсивной трансграничной торговли у безопасной и достаточно прозрачной российско-грузинской границы;

− стараться рационализировать процессы, идущие в рамках институтов общественной дипломатии, которые сейчас в достаточной мере перехвачены представителями грузинской диаспоры в России, ориентирующимися в Грузии на маргинальные политические силы из сектора православных национал-консерваторов. Грузинское правительство может и должно позаботиться о том, чтобы интересы страны были

Page 53: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

52

представлены в России более адекватно, чем это происходит сейчас, даже с учетом сложностей, связанных с отсутствием дипломатических отношений.

В России и Грузии

− незамедлительно, без предварительных условий, касающихся статуса Абхазии и Южной Осетии, принять меры к размораживанию двусторонних отношений и восстановлению регулярного транспортного сообщения.

Исполнительным структурам обеих стран:

− совместно с МВД выработать механизмы пересечения границы, в том числе визового оформления, в минимальной степени затрагивающие или вообще не затрагивающие вопросы статуса Абхазии и Южной Осетии. Конечной целью должен быть такой режим пересечения границы, который, с одной стороны, позволил бы и российским, и грузинским резидентам, и жителям Абхазии и Южной Осетии свободно перемещаться на Кавказе, а, с другой стороны, обеспечивал бы безопасность обеих стран;

− МВД России и Грузии выработать механизмы взаимодействия в области полицейского контроля трансграничных перемещений с целью исключения свободного перемещения представителей криминалитета, а также трафика оружия, наркотиков, взрывчатых веществ, контрабандных товаров и human traffic – с учетом существования Абхазии и Южной Осетии и, возможно, с привлечением соответствующих структур этих образований;

− организовать двусторонний обмен опытом как в области общего устройства полиции (в свете полицейской реформы в России, которая по идеологии задумывалась как повторение грузинской), так и в области борьбы с терроризмом, с трафиком людей, наркотиков и оружия;

− обеспечить выработку и обеспечение двусторонних мер (по возможности, с привлечением абхазской и югоосетинской стороны, а в перспективе также и Азербайджана, Армении и Нагорного Карабаха), направленных на снижение оборота стрелкового оружия среди населения Кавказа и его импорта-экспорта;

− обеспечить выработку и реализацию двусторонних мер (по возможности, с привлечением абхазской и югоосетинской сторон, а в перспективе также и Азербайджана, Армении и Нагорного Карабаха), направленных на снижение оборота наркотиков среди населения Кавказа и контролирование наркотрафика в регионе в целом.

Министерствам культуры, печати и массовых коммуникаций, регионального развития и интеграции:

− выработать и обеспечить меры по преодолению взаимной культурной и медийной изоляции двух стран, способствовать снижению уровня враждебности, расширению некоторых существующих и созданию новых медиа, вещающих по обе стороны государственной границы, в том числе в Абхазии и Южной Осетии, на доступных населению языках;

− поощрять развитие культурных автономий, культурного обмена, постоянно подчеркивать заинтересованность обеих стран в полноправной интеграции любых этнических групп в современные гражданские нации (российскую и грузинскую) без ущерба этнической самобытности;

− поощрять культурный обмен, обоюдные визиты, фестивали кавказских культур (отдавая при этом отчет в необходимости сопутствующих мер безопасности, чтобы эти мероприятия не превращались в инструмент экспорта криминалитета или религиозного фундаментализма). Выработать и обеспечить исполнение широкой

Page 54: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

53

программы культурного, а по возможности – и академического обмена, в первую очередь, между Грузией и российскими северокавказскими территориями, с вовлечением Абхазии и Южной Осетии;

− по возможности не ставить культурный и академический обмен в зависимость от урегулирования статуса Абхазии и Южной Осетии. Такой обмен, начатый без предварительных условий, самим своим развитием будет способствовать нормализации отношений между Россией, Грузией, Абхазией и Южной Осетией и будет более продуктивен, чем попытки, к примеру, «раскачать» черкесский вопрос перед Олимпиадой в Сочи;

− относительно черкесского вопроса и Олимпиады целесообразно найти общую академическую площадку для многостороннего обсуждения всего комплекса связанных с этим проблем и выработки оптимальных решений – но только в том случае, если в этом процессе смогут принять участие и российская сторона, и черкесы, проживающие в России, и черкесские диаспоры.

Региональным и муниципальным властям в обеих странах:

− содействовать росту культурного обмена и приграничного сотрудничества, налаживать связи по принципу муниципалитетов-побратимов, оказывать взаимопомощь, например, обеспечивать отдых детей из Кахетии на море в Дагестане, а детей из Чечни и Ингушетии – в Батуми, и т.п.

Заинтересованным общественным организациям:

− участвовать в мониторинге ситуации на Северном Кавказе, обеспечивая независимую оценку происходящих процессов, в том числе в области обеспечения прав человека, но не только;

− активизировать усилия в области общественной дипломатии; − сформировать корпус волонтеров по аналогии с «Корпусом мира» для содействия

развитию здравоохранения, светского школьного, профессионального и высшего образования на Кавказе;

− способствовать росту и развитию сетей общественных организаций как в Грузии, так и на Северном Кавказе, по возможности поощряя нерелигиозные общественные инициативы, что могло хотя бы частично затормозить процесс угрожающей архаизации и клерикализации Северного Кавказа.

Page 55: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

54

ЭВОЛЮЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ГРУЗИЕЙ И РОССИЕЙ В ПОСТСОВЕТСКОМ ПЕРИОДЕ:

ПРОЙДЕННЫЙ ПУТЬ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Владимир Папава

доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент Национальной академии наук Грузии,

главный научный сотрудник Фонда стратегических и международных отношений Грузии

Резюме

После распада СССР экономические взаимоотношения между Грузией и Россией развивались противоречиво. К настоящему времени они ещё более усложнились. Несмотря на то, что в последние годы между этими странами имеются напряженные политические отношения, а дипломатические отношения и вовсе прерваны, экономические отношения между ними никогда не прекращались. В представленной статье, на основе изучения индуктивным методом опыта экономических взаимоотношений между Грузией и Россией, сформулированы основные перспективные направления качественного улучшения этих отношений. В частности, обсуждаются вопросы возвращения продуктов грузинского происхождения на российский рынок, достижения согласия Грузии на вхождение России в ВТО и преодоления отрицательного отношения Москвы к транспортировке энергоносителей через Грузию в европейском направлении. Для разрешения первой проблемы инициативу в свои руки должны взять грузинские товаропроизводители и их объединения. Что касается согласия Тбилиси на вступление России в ВТО, то для этого необходимо урегулирование таможенных вопросов между этими странами на абхазском и юго-осетинском участках границы при непосредственном участии представителей международных организаций, в том числе и ВТАО. Что же касается преодоления отрицательного отношения Москвы к транспортировке энергоносителей через Грузию в европейском направлении, то для этого необходимо от парадигмы «альтернативных трубопроводов» перейти к парадигме «взаимодополняющих трубопроводов», иными словами, «трубопроводной гармонизации», основанной на механизмах партнерства между субъектами по добыче, транспортировки и потребления нефти и газа. Все эти проблемы могут быть успешно разрешены исключительно при активной вовлеченности в процесс принятия решений всех заинтересованных членов международного сообщества.

Введение

По прошествии двадцати лет после развала СССР все больший научный интерес представляет изучение постсоветских отношений между бывшими союзными республиками. Неудивительно, что особого внимания, прежде всего, заслуживает исследование взаимоотношений России, как правонаследницы СССР, с каждой из бывших советских республик.

До российско-грузинской войны в августе 2008 года54 изучение российско-грузинских отношений носило более спонтанный, нежели систематический характер, что, конечно же, исключительно отрицательно отразилось на этих отношениях. К сожалению, в еще меньшей

54 Например, The Guns of August 2008: Russia’s War in Georgia, Svante E. Cornell, and S. Frederick Starr, eds. Armonk: M.E. Sharpe, 2009.

Page 56: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

55

степени изучены вопросы постсоветских экономических взаимоотношений между этими странами55.

После войны по инициативе международных организаций все большее внимание обращается на организацию встреч российских и грузинских ученых-экспертов и проведение общих исследований, в результате которых появляются первые совместные публикации56.

К сожалению, факт, что после распада СССР взаимоотношения между Грузией и Россией в целом можно охарактеризовать как плохие. К настоящему времени они ещё более ухудшились. Тем не менее, несмотря на то, что в последние годы между странами сохраняются напряженные политические отношения, а дипломатические отношения и вовсе прерваны, экономические отношения между ними никогда не прекращались.

Целью настоящего исследования является выявление тех отправных точек соприкосновения, на основе которых можно наметить перспективы развития экономических взаимоотношений между Грузией и Россией.

Задачами этого исследования являются: а) изучение основных тенденций развития экономических взаимоотношений между Грузией и Россией и б) оценка современного состояния этих взаимоотношений и выявление наиболее острых вопросов, требующих разрешения в обозримом будущем.

Актуальность темы исследования, прежде всего, определяется тем, что при фактическом отсутствии официальных межгосударственных отношений Грузии с Россией экономические взаимоотношения между отдельными субъектами этих стран развиваются вне рамок межгосударственного регулирования. Примером этого является то, что Грузия в Россию «экспортирует» рабочую силу, а Россия в Грузию «экспортирует» прямые инвестиции. Помимо этого, эти страны, согласно распространенному мнению, рассматриваются и как конкуренты по транспортировке энергоносителей.

Ситуация, когда официальные межгосударственные отношения отсутствуют, а экономические взаимоотношения складываются произвольным образом, сами по себе, фактически является неизученной в российско-грузинском контексте. Это, в свою очередь, определяет и практическое значение данного исследования, так как рекомендации по развитию экономических взаимоотношений между Грузией и Россией могут способствовать нахождению новых отправных точек соприкосновения этих стран, снижению уровня напряженности межгосударственных отношений.

В настоящем исследовании в основном используется метод качественного анализа. На основе индуктивного метода обобщается фактический материал об экономических взаимоотношениях между Грузией и Россией, накопленный за двадцать лет после развала СССР. Необходимо отметить, что основным ограничением является неполный охват официальной статистикой реальной экономической ситуации, особенно в таких сферах как трудовая миграция, прямые иностранные инвестиции и т.п., на что в каждом конкретном случае будет указано в соответствующей оговорке.

55 В качестве редкого исключения можно указать на статью: Э. М. Иванов. «Экономические отношения России и Грузии». В кн.: Грузия: проблемы и перспективы развития. Том 1. Под ред. Е. М. Кожокина. Москва: Российский институт стратегических исследований, 2001. 56 Например, Россия и Грузия: пути выхода из кризиса. Под ред. Георгия Хуцишвили и Тины Гогелиани. Тбилиси: МЦКП, 2010.

Page 57: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

56

Описание проблемы

Исходя из задач настоящего исследования, постсоветский период экономических взаимоотношений между Грузией и Россией целесообразно разделить на три этапа: дореволюционный (т.е. от восстановления государственной независимости до «Революции роз» в ноябре 2003 года), довоенный (т.е. от «Революции роз» до российско-грузинской войны в августе 2008 года) и послевоенный (т.е. после российско-грузинской войны в августе 2008 года).

Дореволюционный период

В рамках СССР экономические взаимоотношения между Грузией и Россией носили характер межрегиональных отношений в системе народнохозяйственного комплекса командной экономики единой страны. Экономические взаимоотношения между экономическими субъектами на территориях советских республик определялись центральным органом планирования народного хозяйства страны – Госпланом СССР. Следует заметить, что из-за относительно малых размеров Грузия в системе экономического районирования СССР, как и другие территориально относительно небольшие советские республики Кавказа (Азербайджан и Армения), включалась в состав Закавказского экономического района57.

Развал СССР ознаменовался крушением командной экономики, что, естественным образом, привело к постепенному разрыву привычных производственных связей между отдельными предприятиями уже постсоветского пространства. Эта тенденция в Грузии была ускорена. В частности, первым постсоветским руководством Грузии в начале 90-х годов прошлого столетия была объявлена экономическая блокада России, что было сделано путем перекрытия железнодорожного узла в городе Самтредия. В результате производственные связи между предприятиями Грузии и России (и не только) были прекращены раньше и быстрее, чем это произошло в других постсоветских республиках, и при этом значительные экономические убытки, прежде всего, понесла сама Грузия58. Так ознаменовался первый экономический урон во взаимоотношениях Грузии и России, что, к сожалению, было инициировано ошибочными действиями грузинского руководства. Важно подчеркнуть, что даже после этого Россия продолжала оставаться на первом месте среди торговых партнеров Грузии.

Оставаясь в рублевой зоне, с осени 1992 года Грузия (как и другие бывшие советские республики) столкнулась со сложностью получения из Москвы рублевых банкнот советского образца (российские рубли вместо советских были введены только летом 1993 года)59, что было реакцией России на перечисления центральными банками некоторых бывших советских республик (в том числе и грузинским) в Россию т.н. «воздуха», т.е. необеспеченных соответствующими средствами денежных переводов. Это, со своей стороны, ускорило введение Грузией временной валюты – купона Национального банка Грузии60.

Практически сразу же после развала СССР было создано Содружество независимых государств (СНГ), в состав которого вошли все бывшие советские республики за исключением прибалтийских государств. Грузия вступила в СНГ позже – в конце 1993 года,

57 См., например, Закавказский экономический район. Экономико-географический очерк. Под ред. А. А. Адамеску, и Е. Д. Силаева. Москва, «Наука», 1973. 58 В. Папава, и Т. Беридзе. «Проблемы реформирования грузинской экономики». Российский экономический журнал, 1994, № 3. 59 Роман Гоциридзе. «Национальная валюта Грузии – Лари». В кн.: Центральная Евразия: национальные валюты. Под ред. Э. М. Исмаилова. Стокгольм: CA&CC Press, 2008, сс.174-175. 60 Там же, с. 175.

Page 58: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

57

после того как в борьбе за территориальную целостность грузинским вооруженным силам пришлось оставить Абхазию, что повлекло за собой многотысячную волну вынужденно переселенных граждан. В надежде урегулирования отношений с Россией руководство Грузии приняло решение о вступлении страны в СНГ с целью достижения некой «благосклонности» со стороны Москвы, которая с самого начала поддерживала сепаратистские движения не только в Грузии, но и в других бывших советских республиках61.

Несмотря на то, что в рамках СНГ было принято множество важных соглашений, способствующих налаживанию экономических контактов между его членами, согласно распространенному мнению, Содружество с самого начала столкнулось со сложностями в интеграционных процессах62. Одной из главных причин этого считается стремление воссоздания на рыночной основе интеграционных схем, присущих производственной кооперации, которой характеризовалась относительно замкнутая экономическая система СССР63.

Середина 90-х годов ХХ века характеризуется тем, что обе страны – и Грузия, и Россия – в большей степени были заняты собственными проблемами перехода к рыночной экономике, а межгосударственные экономические отношения налаживались на основе экономической заинтересованности конкретных экономических субъектов этих стран.

Особенно отрицательно на экономику Грузии повлиял валютно-финансовый кризис России в августе 1998 года, оказавший негативное влияние на стабильность обменного курса национальной валюты Грузии – лари, и фактически на всю её экономику64. Как результат, первенство во внешней торговле Грузии Россия уступила (но не надолго) лишь Турции. Так продолжалось до 2006 года, т.е. до того, как Россия закрыла свой рынок для грузинских вин и минеральной воды, а также для всей прочей сельскохозяйственной продукции грузинского происхождения.

В российско-грузинских отношениях дореволюционного периода особого внимания заслуживает вынужденная ратификация парламентом Грузии текста соглашения о т.н. «нулевом варианте», согласно которому Грузия отказывается от активов бывшего СССР взамен реструктуризации долга России по схеме, предложенной Международным валютным фондом и согласованной с Парижским клубом65. Хотя в парафированном тексте этого соглашения было записано, что оно не распространяется на алмазный фонд и счета во Внешэкономбанке бывшего СССР, в подписанном в 1993 году официальном документе соответствующая запись уже отсутствовала, что было замечено грузинской стороной только после его подписания. Несмотря на многочисленные протесты грузинских властей, российская сторона не собиралась что-либо менять в подписанном тексте, а когда Грузии понадобилась реструктуризация внешнего долга России, она потребовала ратификации 61 Например, Crossroads and Conflict: Security and Foreign Policy in The Caucasus and Central Asia, Gary K. Bertsch, Cassady Craft, Scott A. Jones, and Michael Beck, eds. New York: Routledge, 2000; Dov Lynch. Engaging Eurasia’s Separatist States.Unresolved Conflicts and De Facto States. Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 2004. 62 Например, Р. С. Гринберг, Л. З. Зевин, и др. 10 лет Содружества независимых государств: иллюзии, разочарования, надежды. Москва: ИМЭПИ РАН, 2001; Л. П. Козик и П. А. Кохно. СНГ: реалии и перспективы. Москва: Издательский дом «Юридический мир ВК», 2001; В. А. Шульга (рук. авт. колл.). Экономика СНГ: 10 лет реформирования и интеграционного развития. Москва: Финстатинформ, 2001; Н. Н. Шумский. Сотрудничество независимых государств: проблемы и перспективы развития. Минск: «Технопринт», 2001. 63 Например, Martha Brill Olcott, Anders Ǻslund, and Sherman W. Garnett. Getting it Wrong: Regional Cooperation and the Commonwealth of Independent States. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1999. 64 Мераб Какулия. «До и после введения лари: национальная валюта Грузии в ретроспективе». В кн.: Центральная Евразия: национальные валюты. Под ред. Э. М. Исмаилова. Стокгольм: CA&CC Press, 2008, сс.196-197. 65 Например, Нодар Броладзе. «“Нулевой вариант”: за и против». Независимая газета, 2001, 17 января, на сайте http://www.ng.ru/cis/2001-01-17/5_variant.html.

Page 59: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

58

данного соглашения в том виде, в каком оно и было подписано. В условиях безальтернативности реструктуризации внешнего долга Грузии пришлось в ущерб своим национальным интересам ратифицировать соглашение о «нулевом варианте», в отличающемся от парафированного текста виде.

В рамках российско-грузинских отношений особое место всегда занимала транспортировка азербайджанских углеводородных ресурсов через Грузию. В частности, Россия считала (и, к сожалению, по сей день считает), что реализация этого проекта якобы создает опасность для её национальной безопасности и противоречит её интересам66. В результате Россия не только не была заинтересована в развитии транспортного коридора через Грузию и, в частности, в строительстве трубопроводов, проходящих по её территории, но и не отказалась от использования всех возможных механизмов, препятствующих реализации этих проектов67.

Довоенный период

Еще до «Революции роз» в Грузии в ноябре 2003 года в России все более и более популярной становилась идея создания «Либеральной империи»68, согласно которой Россия путем экономической экспансии может и должна восстановить экономическое влияние на всем постсоветском пространстве69. В частности, по замыслу её архитекторов «Либеральная империя» должна создаваться не путем насильственной вооруженной оккупации бывших советских республик, а завладением в собственность основных экономических объектов (путем приобретения и развития активов), расположенных на их территориях70.

Первой страной Кавказа, вовлеченной в формируемую «Либеральную империю» России, была Армения. В частности, еще в конце 2002 года было реализовано российско-армянское соглашение «Имущество в обмен на долг»71, согласно которому Россия получила от Армении предприятия, общая стоимость которых оказалась достаточной для полного погашения армянского долга России в размере 93 млн. долл. США. Позже экономика Армении практически полностью стала частью «либеральной империи» России72.

То, что между Россией и Арменией расположены Грузия или Азербайджан, является географическим препятствием для объединения в единое экономическое пространство армянской и российской экономик. Для достижения этого объединения грузинский «маршрут» куда более реалистичен, нежели азербайджанский, причиной чего является армяно-азербайджанский конфликт. А в случае успешного вовлечения Грузии в

66 Alexander Rondeli. “Pipelines and Security Dynamics in the Caucasus.” Insight Turkey, 2002, Vol. 4, No 1. 67 Там же. 68 Анатолий Чубайс. «Миссия России в ХХI веке». Независимая газета, 2003, 1 октября, на сайте http://www.ng.ru/printed/ideas/2003-10-01/1_mission.html. Необходимо заметить, что чубайсовская идея «Либеральной империи» особенно популярной была в 1998-2005 годах (Thomas W. Simons, Jr. Eurasia’s New Frontiers: Young States, Old Societies, Open Futures. Ithaca: Cornell University Press, 2008, рр. 70-81). В более общей постановке, идея воссоздания империи всегда (даже сразу после развала СССР) оставалась в России особо актуальной (например, Karen Dawisha. “Imperialism, Dependence, and Interdependence in the Eurasian Space”. In The Making of Foreign Policy in Russia and The New States of Eurasia. Adeed Dawisha, and Karen Dawisha, eds. Armonk, M. E. Sharpe, 1995). 69 Например, Henry Kissinger. Does America Need a Foreign Policy? Toward a Diplomacy for the Twenty-First Century. London: The Free Press, 2002, p. 76. 70 Keith Crane, D. J. Peterson, and Olga Oliker. “Russian Investment in the Commonwealth of Independent States”. Eurasian Geography and Economics, 2005, Vol. 46, No. 6. 71 Например, Анна Зейберт. «Баланс интересов Армении и России нуждается в переоценке». Деловой Экспресс, Express.AM, 2006, № 4, 9-15 февраля, на сайте http://www.express.am/4_06/geopolitics.html; Haroutiun Khachatrian. “Russian Moves in Caucasus Energy and Power Sectors could have Geopoliticl Impact”. Eurasia Insight. Eurasianet, 2003, September 25, available at http://www.eurasianet.org/departments/business/articles/eav092503.shtml. 72 Гаидз Минасян. «Армения, российский форпост на Кавказе?». Russie.Nei.Visions, 2008, No. 27, февраль, сс. 9-10, на сайте http://www.ifri.org/files/Russie/ifri_RNV_minassian_Armenie_Russie_RUS_fevr2008.pdf.

Page 60: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

59

«Либеральную империю» легче будет охватить этой имперской схемой и Азербайджан, так как все его основные транспортно-коммуникационные артерии, в том числе и основные трубопроводы, проходят через Грузию.

Вовлечение Грузии в «Либеральную империю» началось ещё в 2003 году, когда РАО ЕЭС купило акции и другие активы американской компании «АЭО (Американское Электрохимическое Общество) – Шелковая Дорога», владевшей Тбилисской электрораспределительной сетью, в результате чего РАО ЕЭС смогло контролировать 75 процентов электросети страны73.

После «Революции роз» российские компании и их дочерние предприятия, зарегистрированные в третьих странах, при недостаточной прозрачности приватизационных схем74 купили большую часть новых объектов, выставленных грузинским правительством на продажу. Такой типичной компанией была российская холдинговая компания «Промышленные Инвесторы», которой удалось получить основной золотой прииск, а потом и половину завода, производящего золотые сплавы75.

Активность проявлял и Газпром, контролируемая российским государством газовая монополия, целью которой является установление контроля не только над газовой промышленностью Грузии, но и над единственным газопроводом, по которому российский газ может подаваться и в Грузию, и в Армению. Только вмешательство США в переговоры между правительством Грузии и Газпромом76 предотвратило продажу газопровода последнему77.

В 2005 году Внешторгбанк купил контрольный пакет акций в приватизированном Объединенном грузинском банке, третьем крупнейшем банке в Грузии78. В результате Объединенный грузинский банк был национализирован российским государством. Необходимо заметить, что в 2004 году принадлежащий государству Внешторгбанк России также получил контрольный пакет акций и в Армсбербанке Армении79.

Эти примеры свидетельствуют о том, что активность России в Грузии по её вовлечению в «Либеральную империю», начатая ещё до «Революции роз», значительно усилилась после революции80, чему открыто способствовало и руководство Грузии81. Такое действие грузинских (и не только) властей помимо прочего можно объяснить и тем, что высокие

73 Теа Гуларидзе. «Чубайса в Тбилиси встретили акциями протеста». Civil Georgia, 2003, 7 августа, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=3014&search=Теа%20Гуларидзе. 74 Nino Gujaraidze, Merab Barbakadze, Kety Gujaraidze, Rusudan Mchedlishvili, Kakhaber Kakhaberi. Aggressive State Property Privatization Policy on “Georgian-Style Privatization.” Tbilisi: Green Alternative, OSI, 2007, available at http://www.greenalt.org/webmill/data/file/publications/Privatizeba-Eng4.pdf; Nino Gujaraidze. Aggressive State Property Privatization Policy on “Georgian-Style Privatization”-2. Tbilisi: Green Alternative, OSI, 2010, available at http://www.greenalt.org/webmill/data/file/publications/privatization_report_GA_2010(1).pdf. 75 Например, «Активы Маднеули перешли к российской группе Промышленные инвесторы». Альфа-Металл, 2005, 7 ноября, на сайте http://www.alfametal.ru/?id=news_details&news_id=10505. 76 Например, «Грузия согласна продать магистральный газопровод Газпрому». Лента.Ру, 2005, 28 декабря, на сайте http://www.lenta.ru/news/2005/12/28/gas1/. 77 Jeremy D. Gordon. “Russia’s Foreign Policy Ace”. Paterson Review, 2007, Vol. 8, pp. 85-86, available at http://www.diplomatonline.com/pdf_files/npsia/Paterson%20Review%20Vol%208%202007_BYPRESS2b.pdf. 78 Например, «Внешторгбанк (ВТБ) России приобретает контрольный пакет акций коммерческого “Объединенного грузинского банка”». Финам.Ру, 2005, 18 января, на сайте http://www.finam.ru/investments/newsma000010201D/default.asp?fl=1. 79 Например, «Внешторгбанк приобрел контрольный пакет акций Армсбербанка». Ведомости, 2004, 24 марта, на сайте http://www.vedomosti.ru/newsline/news/2004/03/24/16606. 80 Владимир Папава, и Фредерик Старр. «Экономический империализм России». Project Syndicate, 2006, 17 января, на сайте http://www.project-syndicate.org/commentary/papava1/Russian; Vladimer Papava. “The Political Economy of Georgia’s Rose Revolution”. Orbis. A Journal of World Affairs, 2006, Vol. 50, No. 4, pp. 663-665. 81 Vladimer Papava. “The Essence of Economic Reforms in Post-Revolution Georgia: What about the European Choice?” Georgian International Journal of Science and Technology, 2008, Vol. 1, Iss. 1, p. 3.

Page 61: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

60

посты в руководстве крупных российских компаний во многих случаях занимают бывшие работники государственной безопасности, которые, как и правительство России, готовы тратить дополнительные средства для достижения политических целей82.

В контексте реальных шагов, предпринятых Россией по охвату Кавказа (прежде всего, Армении и Грузии) сетями «Либеральной империи», необоснованным представляется мнение о том, что Грузия с экономической (и не только) точки зрения вроде бы полностью потеряна для России83, или что Грузия и Армения имеют минимальное экономическое значение для России84.

По причине якобы некачественности грузинских вин85 и минеральной воды86 в 2006 году Россия, с целью «наказания» Грузии за её прозападную ориентацию, закрыла свой рынок для этих товаров и в целом для всей сельскохозяйственной продукции. Это, с одной стороны, отрицательно сказалось на экономике Грузии87, хотя, с другой стороны, дало существенный стимул для постепенного нахождения других рынков для грузинских товаров88. К этому добавилось и объявление Россией блокады Грузии, когда Москва приостановила авиационное, железнодорожное, морское, автомобильное, а также почтовое сообщение с ней89.

Когда Москва принимала решение о запрете ввоза грузинской сельскохозяйственной продукции в Россию, то этот запрет не распространялся на Абхазию90. Вслед за Россией грузинские вина и минеральные воды запретила и Абхазия91, Москва же в отношении абхазских вин приняла принципиально иное решение, чем в отношении грузинских вин92.

В настоящее время особенно актуальным является вопрос о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО)93. Грузия, как член ВТО, с самого начала была

82 Sir Basil Markesinis. The American and Russian Economies in Moments of Crisis: A Geopolitical Study in Parallel. ICBSS Policy Brief No. 19, 2009б November, рр. 23-24, 27, available at http://icbss.org/images/papers/pb_19_markesinis.pdf. 83 Сергей Лунев. “Центральная Азия и Южный Кавказ как геополитические регионы и их значение для России”. Центральная Азия и Кавказ, 2006, № 3 (45), c. 26. 84 Там же. 85 Например, Zaal Anjaparidze. “Russia Continues to Press Georgian Wine Industry.” Eurasia Daily Monitor, The Jamestown Foundation, 2006, April 20, available at http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=31602; Mamuka Tsereteli. “Banned in Russia: The Politics of Georgian Wine.” Central Asia-Caucasus Institute Analyst, 2006, April 19, available at http://www.cacianalyst.org/?q=node/3904. 86 Robert Parsons. “Russia/Georgia: Russia Impounds Georgian Mineral Water”. Radio Free Europe / Radio Liberty, 2006, April 19, available at http://www.rferl.org/featuresarticle/2006/04/e3ee1b53-6b14-4553-a05d-4aa389364dd0.html. 87 Eric Livny, Mack Ott, Karine Torosyan. “Impact of Russian Sanctions on the Georgian Economy.” In Georgia in Transition. Lorenz King, Giorgi Khubua, eds. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2009. 88 Джон Македон. «Российское экономическое давление приводит Грузию к мысли о выходе из СНГ». Eurasianet – Русский, 2006, 10 мая, на сайте http://russian.eurasianet.org/departments/business/articles/eav051006ru.shtml. 89 «Россия объявила блокаду Грузии». Лента.Ру, 2006, 2 октября, на сайте http://lenta.ru/news/2006/10/02/blockade/. 90 Например, Евгений Арсюхин. «Оранжевое предупреждение. Россия запретила ввоз грузинских фруктов». Российская газета, 2005, 21 декабря, на сайте http://www.rg.ru/2005/12/21/mandariny.html. 91 Например, «Вслед за Россией грузинские вина и минеральные воды запретила Абхазия». News.Ru, 2006, 15 мая, на сайте http://www.newsru.com/finance/15may2006/abhasia.html. 92 Например, Анатолий Гордиенко. «Винно-политический обгон. “Букет Абхазии” вернется на российский рынок раньше “Хванчкары”». Независимая газета, 2007, 17 октября, на сайте http://www.ng.ru/cis/2007-10-17/6_obgon.html; «Абхазия возобновит экспорт вина в Россию». Алкогольный портал, 2007, 8 октфбря, на сайте http://tatalc.ru/tatalc2/?pg=3&bl=1&md=2&iddoc=11139. 93 Например, Katinka Barysch, Robert Cottrell, Franco Frattini, Paul Hare, Pascal Lamy, Maxim Medvedkov, Yevgeny Yasin. Russia and the WTO. London: Centre for European Reform (CER), 2002, available at http://www.cer.org.uk/pdf/p394_russia_wto.pdf.

Page 62: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

61

готова дать согласие на вступление России в эту организацию, если Москва предоставила бы возможность Тбилиси открыть таможенные контрольно-пропускные пункты на абхазском и юго-осетинском участках грузино-российской границы94. Условия Тбилиси основываются на том, что пересечение товарами границ между двумя соседними государствами должно осуществляться на основе национальных таможенных законодательств. Однако на абхазском и юго-осетинском участках российско-грузинской границы со стороны Грузии это невозможно осуществить вследствие решения правительств сепаратистских регионов, открыто поддерживаемых Москвой.

Противостояние между Россией и Грузией в сфере транспортировки энергетических ресурсов сохранилось и после «Революции роз»: Россия не отказалась от использования всех возможных механизмов препятствования реализации соответствующих трубопроводных проектов95. Более того, по признанию российских же экспертов, Россия ведет «энергетическую войну» в отношении некоторых бывших советских республик, и в том числе, Грузии и Азербайджана96.

Послевоенный период

Напряженность в российско-грузинских отношениях своей кульминации достигла во время российско-грузинской войны в августе 2008 года, после чего официальные дипломатические отношения между этими странами были прекращены. Сама война, а также последовавшее за ней одностороннее признание Москвой государственной независимости Абхазии и Южной Осетии, поставили под сомнение целесообразность существования СНГ, которое лишь формально признает нерушимость границ государств, входящих в него97. После российской агрессии, как и следовало ожидать, Грузия вышла из состава СНГ98.

В послевоенный период стало складываться впечатление, что между Грузией и Россией нет никаких экономических взаимоотношений. Это, конечно же, не соответствует действительности, ибо Грузия является «экспортёром» рабочей силы в Россию, а Россия выступает в качестве одного из главных «экспортёров» инвестиций в Грузию.

При существенной ограниченности внешнеторговых операций торговля между Грузией и Россией к настоящему времени значительна сокращена, хотя вовсе не прекращена. Так, согласно официальным статистическим данным доля грузинского экспорта в России во всем объеме экспорта Грузии сократилась с 17,8 процента в 2005 году (т.е. за год до объявления Россией запрета ввоза продовольственных товаров из Грузии) до 2,0 процентов в 2008 году, а в 2010 году составила 2,2 процента99. Та же самая тенденция наблюдается и в сокращении доли российского импорта в Грузию: если 2005 году на импорт из России в Грузию 94 «Важный рычаг». Civil.Ge, 2007, 1 июня, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=13647&search; «Д. Бакрадзе о НАТО и вступлении России в ВТО». Civil.Ge, 2008, 25 феврала, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=15749&search. 95 Например, Steve LeVin. The Oil and the Glory: The Pursuit of Empire and Fortune on the Caspian Sea. New York: Random House, 2007; Mamuka Tsereteli. “Beyond Georgia: Russia’s Strategic Interests in Eurasia”. Central Asia-Caucasus Institute Analyst, 2008, June 11, available at http://www.cacianalyst.org/?q=node/4879. 96 С. Б. Дружиловский. «К вопросу об альтернативной стратегии Российской Федерации в сфере энергетической политики». В кн.: Средиземноморье – Черноморье – Каспий: между Большой Европой и Большим Ближним Востоком. Под ред. Н. П. Шмелева, В. А. Гусейнова, А. А. Язьковой. Москва: Издательский дом «Граница», 2006, с. 80. 97 Roy Allison. “Russia Resurgent? Moscow’s Campaign to ‘Coerce Georgia to Peace’.” International Affairs, 2008, Vol. 84, No. 6, р. 1161. 98 «Грузия выходит из СНГ – заявил Саакашвили». Civil.Ge, 2008, 12 августа, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=17276&search=СНГ; «Парламент Грузии поддержал выход страны из СНГ». Civil.Ge, 2008, 14 августа, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=17327&search=СНГ. 99 “External Trade of Georgia by Countries, 2010 January-November: Export.” The National Statistics Office of Georgia, available at http://www.geostat.ge/index.php?action=page&p_id=137&lang=eng.

Page 63: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

62

приходилось 15,4 процента, то в 2008 году этот показатель сократился до 6,7 процента, а в 2010 году составил 5,5 процента100. Необходимо подчеркнуть, что в 2010 году во внешнеторговом обороте Грузии Россия занимает пятое место (после Турции, Азербайджана, Украины и Германии), но в то же время опережает такие страны как США, Болгария, Китай и др.101.

Как известно, многие граждане Грузии, в том числе этнические грузины, которым удалось получить российское гражданство и проживать в России102, часть своих заработков перечисляют своим родственникам, проживающим в Грузии. Введение Россией визового режима в отношении Грузии, а также гонения в 2006 году этнических грузин (в том числе и граждан России), проживающих в России103, параллельно с развитием банковской системы способствовало росту использования банковских каналов для денежных переводов, что в значительной степени «вытеснило» утвердившуюся на постсоветском пространстве систему доставки денег родственникам с помощью посредников, возвращающихся на родину104. Даже российско-грузинская война в августе 2008 года не повлияла на эту тенденцию. В частности, в 2005 году (т.е. за год до начала гонений на грузин в России) в Грузию всего было переведено более, чем 403 млн. долл. США, в том числе, из России более, чем 240 млн. долл. США, что составило 59,6 процента от общей суммы всех денежных переводов; последние уже в 2008 году по сравнению с 2005 годом выросли в 2,5 раза и составили 1002 млн. долл. США, в то время как денежные переводы из России выросли в 2,6 раза и составили почти 634 млн. долл. США, т.е. уже 63,3 процента от общей суммы всех денежных переводов105. В 2009 году из-за глобального финансового кризиса денежные переводы в Грузию (всего 842 млн. долл. США) составили 84 процента от суммы денежных переводов за 2008 год, а из России (всего 450 млн. долл. США) и того меньше – всего 71,0 процент (при этом доля денежных переводов из России в Грузию составила больше половины – 53,5 процента)106, что, прежде всего, объясняется особой тяжестью экономического кризиса в России. В 2010 году по сравнению с 2009 годом денежные переводы в Грузию выросли как в целом (всего 940 млн. долл. США), так и из России (всего 530 млн. долл. США), при этом выросла и доля денежных переводов из России в Грузию, которая составила – 56,4 процента107.

Куда сложнее обстоит дело с оценкой российских (и не только российских) инвестиций в экономику Грузии, так как статистическая информация настолько несовершенна, что оперирование ею не дает возможность сделать обоснованные выводы о реальной ситуации. А это, прежде всего, вызвано тем, что многие фирмы, осуществляющие прямые инвестиции, зарегистрированы в оффшорных зонах, вследствие чего фактически невозможно проследить за реальным происхождением и движением соответствующих денежных потоков. При этом, согласно официальной статистики Россия, после Нидерландов и США, занимает третье место по объему прямых иностранных инвестиций в Грузию за 2010 год108.

100 Там же. 101 Там же. 102 Для России проблема трудовой иммиграции относится к числу одной из наиболее актуальных (см., например, С. В. Антуфьев. «Реалии трудовой иммиграции в современной России». Право и безопасность, 2005, № 3 (16), август, на сайте http://dpr.ru/pravo/pravo_16_18.htm. 103 Владимер Папава. «Нелиберальная “либеральная империя” России». Project Syndicate, 2007, 28 февраля, на сайте http://www.project-syndicate.org/commentary/papava2/Russian. 104 Merab Kakulia. “Labour Migrants’ Remittances to Georgia: Volume, Structure and Socio-Economic Effect.” Georgian Economic Trends, 2007, October, p. 56. 105 “Workers’ Remittances by Major Partner Countries.” Money Transfers by Countries, National Bank Of Georgia, available at http://www.nbg.gov.ge/uploads/moneytransfers/money_transfers_by_countrieseng.xls. 106 Там же. 107 Там же. 108 «Прямые иностранные инвестиции в Грузию в 2010 г. сократились на 16%». Civil.Ge, 2011, 12 марта, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=21772.

Page 64: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

63

После одностороннего признания Москвой государственной независимости Абхазии и Южной Осетии, позиция Тбилиси о вступлении России в ВТО стала еще более четкой: если официальная Москва не разрешит грузинским таможенникам работать на территории двух сепаратистских регионов, т.е. на международно-признанных границах между двумя странами, то Грузия не даст официального согласия на вступление России в ВТО109. В марте 2011 года в Берне (Швейцария) состоялась первая послевоенная официальная встреча правительственных делегаций Грузии и России с целью обсуждения вступления последней в ВТО. По всей видимости, такие встречи будут продолжаться в течение всего 2011 года.

По прежнему сложной остается ситуация по использованию Грузии в качестве транспортного коридора по транспортированию азербайджанских энергетических ресурсов, а российско-грузинская война ещё в большей степени обострила её. В частности, во время этой войны российская авиация бомбила также проходящие по территории Грузии трубопроводы110, которые находятся вдали от Южной Осетии, защита которой была формальной причиной начала этой войны. Война поставила под сомнение вопрос о безопасности транспортного коридора, через который проходят трубопроводы по территории Грузии111. К счастью, для восстановления доверия к транспортировке энергетических ресурсов через Грузию не понадобилось слишком много времени112. Вместе с тем, тот факт, что Москве не удалось военным путем реализовать цель установления контроля над этими трубопроводами113, т.е. полностью монополизировать пути транспортировки энергетических ресурсов из бывшего СССР в западном направлении, ещё в большей степени стимулировал и американцев, и европейцев усилить свое усердие в поисках возможностей развития альтернативных России путей транспортировки нефти и газа114.

О некоторых путях решения проблемы

Вышеприведенный анализ пройденного пути экономических взаимоотношений между Грузией и Россией после развала СССР дает мало оптимизма на то, чтобы надеяться, что в обозримом будущем ситуация может быть качественно улучшена. Пессимизму способствуют и заявления лидеров обоих государств115, в частности, на попытки Президента

109 Кристиан Лоу. «Грузия не отказывается от своей позиции по поводу вступления России в ВТО». ИноСМИ.ru, 2010, 28 октября, на сайте http://www.inosmi.ru/caucasus/20101028/163900779.html. 110 Например, Alexander Jackson. “IA Forum Interview: Vladimer Papava.” International Affairs Forum, 2008, August 14, available at http://ia-forum.org/Content/ViewInternalDocument.cfm?ContentID=6377. 111 Stephen F. Jones. “Clash in the Caucasus: Georgia, Russia, and the Fate of South Ossetia.” Origins: Current Events in Historical Perspective, 2008, Vol. 2, Iss. 2, available at http://ehistory.osu.edu/osu/origins/article.cfm?articleid=20; Jad Mouawad. “Conflict Narrows Oil Options for West.” The New York Times, 2008, August 13, available at http://www.nytimes.com/2008/08/14/world/europe/14oil.html; John Roberts. “Georgia Falls Victim to Pipeline Politics.” BBC News, 2008, August 12, available at http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/7557049.stm. Необходимо отметить, что одной из целей российской агрессии было усиление сомнений в отношении безопасности трубопроводов, проходящих через Грузию (Pierre Hassner. “One Cold War Among Many?” Survival, 2008, Vol. 50, No. 4, р. 250). 112 Vladimir Socor. “Business Confidence Returning to the South Caucasus Transport Corridor.” Eurasia Daily Monitor, The Jamestown Foundation, 2008, Vol. 5, No. 186, September 28, available at http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=33978. 113 Ariel Cohen, and Lajos F. Szaszdi. “Russia’s Drive for Global Economic Power: A Challenge for the Obama Administration.” The Heritage Foundation, 2009, Backgrounder No. 2235, January 30, available at http://www.heritage.org/research/RussiaandEurasia/bg2235.cfm. 114 Ivan Krastev. “Russia and the Georgia War: the Great-Power Trap.” Open Democracy News Analysis, 2008, August 31, available at http://www.opendemocracy.net/article/russia-and-the-georgia-war-the-great-power-trap. 115 Например, «Саакашвили: Путин ничего хорошего Грузии не желает». Civil.Ge, 2010, 22 января, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=20329&search; «Путин высмеивает грузинского лидера Саакашвили». ИноСМИ.ru, 2000, 20 ноябряя, на сайте http://www.inosmi.ru/caucasus/20091120/156575284.html.

Page 65: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

64

Грузии Михаила Саакашвили начать диалог с руководством России116, ответ его российского коллеги был крайне негативен117.

На основе учета этой ситуации, на первый взгляд, наиболее вероятным представляется сохранение на ближайшую перспективу статус кво в экономических взаимоотношениях между Грузией и Россией. В этом случае будут продолжаться те же экономические отношения, которые сформировались за последние годы, когда российские крупные компании являются одними из главных «игроков» среди иностранных инвесторов в Грузии, а она выступает в качестве «поставщика» рабочей силы в Россию. При этом пока российский рынок останется закрытым для грузинских вин, минеральных вод, а также других сельскохозяйственных продуктов грузинского происхождения, Грузия будет продолжать блокировать вступление России в ВТО, и сохранится существующее противостояние между Москвой и Тбилиси по транспортировке энергетических ресурсов.

В качестве альтернативы сохранению статус кво является движение в сторону разрешения существующих проблем в каждом из перечисленных направлений. В частности, речь идет об открытии российского рынка для запрещенных грузинских продуктов, о нахождении консенсуса по вопросу о вступлении России в ВТО и о смене подходов к проблеме транспортировки нефти и газа. Рассмотрим каждое из этих направлений в отдельности.

Формально Россия не объявляла Грузии торговое эмбарго, а закрытие российского рынка для грузинских продуктов было сделано главным санитарным врачом России по причине якобы некачественности этих продуктов. Исходя из этого, даже после вступления России в ВТО она может оставить закрытым свой рынок для грузинских продуктов по той же причине их некачественности118. Следовательно, вопрос о возвращении грузинских продуктов на российский рынок с формальной точки зрения неправомерно увязывать с вопросом о вступлении России в ВТО.

Ссылаясь на то, что главный санитарный врач России не раз заявлял о готовности возобновить переговоры по возвращению запрещенных грузинских продуктов на российский рынок119, и учитывая вышеотмеченные политические проблемы во взаимоотношениях глав этих государств, по нашему мнению, инициатива по возвращению на российский рынок должна исходить непосредственно от крупных грузинских производителей соответствующих продуктов и от их объединений (например, Ассоциации виноделов Грузии). Это в непосредственных интересах самих производителей, и поэтому именно они должны работать в направлении удовлетворения требованиям по качеству производимых ими продуктов, установленным государственной санитарной службой России. Активизация таких действий грузинских производителей экспортируемых продуктов либо даст свои положительные результаты и российский рынок будет открыт для них, либо куда более наглядно продемонстрирует международному сообществу предвзятое отношение Москвы к Грузии, и проблема о закрытии российского рынка из разряда т.н. «санитарных» (как это подчеркивается российской стороной) со всей очевидностью станет исключительно политической проблемой. В данном случае необходимо учесть, что за время закрытия

116 Например, Ия Агулашвили. «Примет ли Медведев предложение Саакашвили?». Резонанси, 2009, 17 марта, на сайте http://www.apsny.ge/analytics/1237355387.php. 117 Например, «При Саакашвили Россия и Грузия не восстановят отношения – Медведев». РИА Новости, 2010, 24 июня, на сайте http://www.rian.ru/video/20100624/249738309.html. 118 Например, «Г. Онищенко: Грузия ничего не делает для улучшения качества вин». Yarmarka.net, 2006, 17 июля на сайте http://www.yarmarka.net/news/news.asp?id=37794. 119 Например, «Онищенко предложил возобновить винные переговоры с Грузией». Лента.Ру, 2006, 11 августа, на сайте http://lenta.ru/news/2006/08/11/alko1/; «Онищенко: Грузия хочет возобновить поставки вин в Россию». kvkz.ru, 2007, 31 июля, на сайте http://kvkz.ru/2007/07/31/onishhenko_gruzija_khochet_vozobnovit_postavki_vin_v_rossiju.html; «Онищенко: у Грузии нет желания возобновлять поставки "Боржоми" в Россию». Кавказский узел, 2010, 5 января, на сайте http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/163891/.

Page 66: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

65

российского рынка, например, грузинским винам удалось выдержать экзамен на качество как в некоторых странах Европы120, так и в США121, и на этом фоне возможный повторный запрет главного санитарного врача России на доступ грузинских вин на российский рынок по причине якобы их некачественности ещё в большей степени повредит репутации Москвы, чем во время первого запрета в 2006 году.

Особо острой остается проблема получение Россией согласия Грузии для вступления в ВТО. При неизменности вышеуказанных требований со стороны Грузии122, Тбилиси периодически делал заявления о готовности начать переговоры с Москвой по поводу вступления России в ВТО123, и первая встреча, как было отмечено выше, состоялась в марте 2011 года124. Оптимизм Москвы по поводу преодоления грузинского «барьера» основывается на том, что, как ей кажется, США может заставить Тбилиси быть более уступчивым в решении вопроса о вступлении России в ВТО125. Однако, хотя США и призывает Грузию быть более «креативной» в этом вопросе126, но при этом Вашингтон однозначно подчеркивает, что переговоры между Россией и Грузией о принятии России в ВТО является двусторонним процессом, в который США не вмешивается127.

Как известно, стратегические партнеры Грузии – США и ЕС – не скрывают свой заинтересованности видеть Россию в ВТО, и к началу 2011 года они завершили с ней переговоры, дав согласие на ее членство в этой организации128.

Абстрагируясь от проблем таможенного контроля грузино-российской границы на участках Абхазии и Южной Осетии, однозначно можно констатировать, что Грузия не в меньшей степени заинтересована иметь торговые отношения с Россией как с членом ВТО, поскольку это качественно улучшит и сделает отношения более предсказуемыми. Исходя из того, что в интересах Грузии также и не усложнять отношения с США и ЕС, по всей видимости, Тбилиси придется пойти на определенные уступки в этом вопросе.

В этом контексте заслуживает внимания подход к данному вопросу, выдвигаемый лидерами некоторых оппозиционных политических партий Грузии, которые считают, что в

120 Например, Keti Chkhikvadze. “Small-Biz: Planning to Export to the EU?” The Financial, 2010, January 11, http://www.finchannel.com/Main_News/Business/74435_Small-Biz%3A_Planning_to_Export_to_the_EU?/; Keti Chkhikvadze. “Who in the EU Knows about Georgian Wine?” The Financial, 2011, February 02, http://www.finchannel.com/Main_News/Geo/81380_Who_in_the_EU_Knows_about_Georgian_Wine?/. 121 Например, Dave DeSimone. “Wines from Republic of Georgia Blend Modern, Traditional Styles.” The Pittsburgh Tribune-Review, 2010, July 27, http://www.pittsburghlive.com/x/pittsburghtrib/ae/s_692191.html; Elizabeth Downer. “Wine from Georgia? It's a Great Story.” Pittsburgh Post-Gazette, 2010, September 02, http://www.post-gazette.com/pg/10245/1084192-389.stm. 122 Например, Десмонд Батлер. «Премьер-министр Грузии обозначил позицию по вопросу вступления России в ВТО». ИноСМИ.ru, 2010, 7 октября, на сайте www.inosmi.ru/caucasus/20101007/163434813.html; «Позиция Грузии по объединению России в ВТО остается “неизменной”». Civil Georgia, 2010, 5 октября, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=21238. 123 Например, «Власти Грузии готовы к переговорам с РФ по поводу вступления России в ВТО». Независимая газета, 2010, 12 сентября, на сайте http://www.ng.ru/cis/2010-12-09/6_gruzia.html. 124 «Россия и Грузия возобновили переговоры по ВТО». Civil Georgia, 2011, 10 марта, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=21760. 125 Anders Åslund. “Why Doesn’t Russia Join the WTO?” The Washington Quarterly, 2010, Vol. 33, No.2, p. 11, available at http://www.twq.com/10april/docs/10apr_Aslund.pdf. 126 «США призывают к “креативному решению” российско-грузинского спора по вступлению России в ВТО». Civil Georgia, 2010, 20 октября, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=21282. 127 «Советник Обама о российско-грузинских переговорах по ВТО». Civil Georgia, 2011, 5 марта, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=21744. 128 Например, Elizabeth Williamson. “Obama: Russia Belongs in WTO.” The Wall Street Journal, 2010, June 25, available at http://online.wsj.com/article/SB10001424052748704911704575327004122683016.html; Juliane von Reppert-Bismarck, and Alexei Anishchuk. “EU Agrees to Back Russia's WTO Entry.” Reuters, 2010, December 7, available at http://www.reuters.com/article/2010/12/07/us-eu-russia-wto-idUSTRE6B621R20101207.

Page 67: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

66

случае, если Москва не согласится предоставить возможность Тбилиси для открытия таможенных контрольно-пропускных пунктов на абхазском и юго-осетинском участках грузино-российской границы, то Тбилиси может пойти на компромиссный вариант и потребовать от Москвы хотя бы размещение на этих участках представителей какой-либо легитимной международной организации129; такой организацией может стать ЕС, наблюдатели которого могут быть размещены на указанных участках130.

По нашему мнению, такой подход, который, по всей вероятности, может быть воспринят и правительством Грузии, вполне реалистичен и его следует дополнить вовлечением Всемирной таможенной организации (ВТАО) в дело урегулирования таможенных вопросов между Грузией и Россией. При этом следует учесть, что обе эти страны являются членами ВТАО (Грузия с 1993 года, а Россия с 1992 года) – организации, одной из главных задач которой является развитие международного сотрудничества в таможенной сфере, и которая поддерживает тесные контакты с Интерполом, службой ООН по контролю над наркотиками, контртеррористическим комитетом Совета безопасности ООН.

В сфере транспортировки энергетических ресурсов особое значение приобретает разработка новых подходов к проблеме диверсификации трубопроводной сети, что, прежде всего, должно опираться на замену утвердившейся парадигмы т.н. «альтернативных трубопроводов». Как известно, углеводородные ресурсы Каспийского бассейна рассматриваются альтернативными в отношении российских углеводородных ресурсов, а трубопроводы, обеспечивающие доставку нефти и газа Каспийского бассейна на Западные рынки в обход России (а также и проекты трубопроводов, которые в будущем будут это обеспечивать), считаются «альтернативными» в отношении трубопроводов, проходящих через Россию. Сам термин «альтернативный» включает в себе некое противостояние России с другими странами.

Наиболее рельефно искусственность такого восприятия развития трубопроводной сети видна на примере нефтепроводов Баку-Тбилиси-Супса (БТС), Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД) и Южно-кавказского газопровода (ЮКГ). В частности, эти нефтепроводы обеспечивают транспортировку нефти всего лишь на уровне десяти процентов российского нефтяного экспорта, а газ, транспортируемый через ЮКГ, находится на уровне двух процентов российского экспорта газа131. Естественно, что при таком соотношении транспортируемых через эти трубопроводы нефти и газа к общему объему российского экспорта этих продуктов, БТС, БТД и ЮКГ фактически никак не могут выполнять функцию «альтернативных» трубопроводов по отношению к российским.

В действительности, БТС, БТД и ЮКГ и трубопроводы, проходящие через территорию России и транспортирующие нефть и газ в Западном направлении, являются взаимодополняющими. Да и по сути дела, для обеспечения бесперебойной транспортировки нефти и газа большое значение имеет существование невзаимосвязанных трубопроводных систем, которые в случае каких-либо непредвиденных обстоятельств (например, во время технических неполадок или ремонта) могут быть гарантами, обеспечивающими получение этих продуктов потребителями.

Исходя из сказанного, необходимо от парадигмы «альтернативных трубопроводов» перейти к парадигме «взаимодополняющих трубопроводов», т.е. «трубопроводной 129 Например, “Irakli Alasania Suggests Two Preconditions for Gregorian Side to Pose before Russia’s WTO Membership.” GHN, 2011, March 7, available at http://eng.ghn.ge/news-2848.html. 130 Например, “Targamadze Welcomes Starting of Negotiations on WTO with Russian Federation.” GHN, 2011, March 7, available at http://eng.ghn.ge/news-2845.html. 131 Более продробно эти вопросы изучены в работе (Vladimer Papava, Sabit Bagirov, Leonid Grigoriev, Wojciech Paczynski, Marcel Salikhov, and Micheil Tokmazishvil. Energy Trade and Cooperation Between the EU and CIS Countries. CASE Network Reports, No. 83. Warsaw: CASE-Center for Social and Economic Research, 2009, available at http://www.case.com.pl/upload/publikacja_plik/23703888_CNR_83_final.pdf).

Page 68: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

67

гармонизации»132. Последняя основывается на механизмах партнерства между субъектами, добывающими, транспортирующими и потребляющими нефть и газ. Именно консенсус между всеми этими сторонами должен стать основой «трубопроводной гармонизации».

Очень важно, чтобы все уже действующие трубопроводы и, в той или иной степени, актуальные трубопроводные проекты «Белого потока», «Набуко», «Северного потока» и «Южного потока» рассматривались в рамках парадигмы «трубопроводной гармонизации». А для этого необходимо, чтобы все заинтересованные стороны приняли принципиальное решение сотрудничать друг с другом с целью защиты прав потребителей по обеспечению бесперебойной доставки энергетических ресурсов. В этом направлении инициативу на себя, прежде всего, должна взять Грузия (а ещё лучше, если Грузия выступит в тандеме с Азербайджаном133) при активном содействии ЕС и США, для того чтобы убедить Москву в обоснованности парадигмы «трубопроводной гармонизации» и целесообразности её реализации.

Подытоживая сказанное, среди рассмотренных альтернатив первая из них, т.е. сохранение на ближайшую перспективу статус кво в экономических взаимоотношениях между Грузией и Россией, наименее целесообразна. Куда более предпочтительны: а) продвижение в направлении возвращения на российский рынок продуктов грузинского происхождения по инициативе крупных грузинских производителей и их объединений; б) вовлечение в урегулирование таможенных вопросов между этими странами представителей международных организаций (например, ЕС) и, в том числе ВТАО, взамен на согласие Грузии на вступление России в ВТО; в) смена парадигмы «альтернативных трубопроводов» на парадигму «взаимодополняющих трубопроводов», или «трубопроводной гармонизации», основанной на механизмах партнерства между субъектами по добыче, транспортировки и потребления нефти и газа.

Начало работы в вышеотмеченных направлениях может осуществляться в параллельном режиме, ибо они являются альтернативными не к друг другу, а к сохранению на ближайшую перспективу статус кво в экономических взаимоотношениях между Грузией и Россией.

Рекомендации

На основе анализа пройденного в течении двух десятилетий пути экономических взаимоотношений Грузии и России выявлены основные нерешенные проблемы, которые тормозят дальнейшее развитие этих взаимоотношений. Для их разрешения необходимо:

1. возвращение продуктов грузинского происхождения на российский рынок;

2. нахождение консенсуса в вопросе вступления России в ВТО при соблюдении государственных интересов Грузии;

3. начало сотрудничества в сфере транспортировки нефти и газа в европейском направлении.

Работу по этим направлениям можно осуществлять в параллельном режиме.

132 Vladimer Papava, and Michael Tokmazishvili. “Pipeline Harmonization Instead of Alternative Pipelines: Why the Pipeline ‘Cold War’ Needs to End.” Azerbaijan in the World. The Electronic Publication of Azerbaijan Diplomatic Academy, 2008, Vol. I, No. 10, June 15, available at http://www.ada.edu.az/biweekly/issues/150/20090327030535315.html; Vladimer Papava, and Michael Tokmazishvili. “Russian Energy Politics and the EU: How to Change the Paradigm.” Caucasian Review of International Affairs, 2010, Vol. 4 (2) – Spring available at http://www.criaonline.org/Journal/11/Done_Russian_Energy_Politics_and_EU_How_to_Change_the_Paradigm_by_Vladimer_Papava_and_Michael_Tokmazishvili.pdf. 133 Vladimer Papava. “Formation and Development of the “Caucasian Tandem”.” Azerbaijan Focus, 2009, Vol. 1 (1).

Page 69: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

68

Вопросом возвращения продуктов грузинского происхождения на российский рынок, прежде всего, должны заняться те товаропроизводители (и их объединения), которые потеряли этот рынок. Грузинское правительство, со своей стороны, никак не должно им в этом препятствовать.

Взамен на согласие Грузии на вступление России в ВТО, Тбилиси должен потребовать от Москвы вовлечение в урегулирование таможенных вопросов между этими странами представителей международных организаций (например, ЕС) и, в том числе, ВТАО. При решении данного вопроса огромное значение будет иметь готовность этих международных организаций принять участие в урегулировании таможенных вопросов между Грузией и Россией на абхазском и юго-осетинском участках границы. Для этого грузинское руководство должно начать переговоры с соответствующими структурами ЕС и руководством ВТАО.

В начале налаживания сотрудничества между Грузией и Россией в сфере транспортировки нефти и газа в европейском направлении необходимо отказаться от парадигмы «альтернативных трубопроводов» и перейти к парадигме «взаимодополняющих трубопроводов», иными словами, «трубопроводной гармонизации». Такая смена парадигм возможна только при активном содействии всех заинтересованных сторон и, прежде всего, ЕС и тех его стран-членов, которые непосредственно получают (или смогут в будущем получать) нефть и газ через Грузию. С этой целью грузинское руководство должно активизировать работу непосредственно с этими странами, а также с руководством ЕС для достижения вышеуказанной замены парадигмы «альтернативных трубопроводов» на парадигму «взаимодополняющих трубопроводов», т.е. «трубопроводной гармонизации». Не в меньшей степени следует активизировать работу в данном направлении и с руководством США, имеющим существенное влияние на формирование и реализацию энергетической политики Запада в Евразии.

Выводы

Несмотря на сложности во взаимоотношениях Грузии и России, особенно после войны между ними в августе 2008 года, экономические связи между этими странами не прерывались. В частности, продолжается (хотя на качественно более низком уровне) торговля между ними, и при этом куда более значительна инвестиционная активность российского капитала в грузинской экономике, а грузинская рабочая сила (как и рабочая сила из других стран бывшего СССР) активно используется в российской экономике, и часть своих доходов работающие в России перечисляют родственникам, живущим в Грузии.

Помимо этого, в экономических взаимоотношениях Грузии и России накопился ряд острых проблем, разрешению которых необходимо уделить особое внимание. Это и возвращение на российский рынок продуктов грузинского происхождения, и нахождение консенсуса преодоления грузинского «барьера» для вступления России в ВТО, и начало сотрудничества по транспортировке в европейском направлении нефти и газа. Если для разрешения первой проблемы инициативу в свои руки должны взять грузинские товаропроизводители и их объединения, то при разрешении двух других проблем особое значение имеют активные действия грузинского руководства и той части международного сообщества, которая непосредственно заинтересована в этом. Формат международных организаций, членами которых являются и Грузия, и Россия, может сыграть значительную роль в достижении определенных позитивных результатов.

Page 70: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

69

ПЕРСПЕКТИВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОЗИЦИОНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ ГРУЗИИ: ВЗГЛЯД ИЗ МОСКВЫ 134

Борис Фрумкин

Заведующий сектором Института экономики РАН, кандидат экономических наук, доцент

Введение

В 2011 и 2012 гг. складываются уникальные возможности качественного улучшения международного экономического позиционирования Грузии, включая стратегически важные для нее отношения с Россией. Однако их реализация не предопределена.

С одной стороны, для Грузии сохраняются и даже усиливаются глобальные и региональные вызовы. Хронические мировые – энергетический и продовольственный –кризисы в стране, импортирующей почти 100% нефти и газа и около 80% продовольствия135, подстегивают инфляцию, сдерживая снижение числа «энергетических и продовольственных бедняков». Растущая зависимость от внешних вливаний (в 2010 г. отрицательное внешнеторговое сальдо составляло более 30% ВВП, накопленные прямые иностранные инвестиции (ПИИ) – около 50%, общий внешний долг – свыше 80% ВВП) в условиях неустойчивого посткризисного восстановления мирового хозяйства чревата быстрым разбалансированием грузинской экономики, вплоть до дефолта. При этом вряд ли возможно повторное получение страной международной финансовой помощи в масштабах 2008 г. (35% ВВП). Маловероятной остается перспектива присоединения к НАТО и, особенно, к ЕС. Ведущие страны-члены ВТО раздражены неуступчивостью Грузии по вопросу вступления России, препятствующей их торгово–экономической экспансии на российский рынок. Заметно поблек имидж Грузии как «трубопроводной демократии», противостоящей диктату российской «углеводородной деспотии», т.к. нефть и газ она теперь получает от «неомонархического» Азербайджана. В региональном разрезе по международному рейтингу «миролюбивых стран» Грузия в 2010 г. позиционировалась практически на уровне России, заметно отстав по «миролюбивости» от всех соседей, кроме Ирана. Все более реальным становится дополнение перманентного беспокойства на Северном Кавказе распространением на Армению, Азербайджан, возможно, Иран «синдрома панарабской революции». Не исключено возникновение социально–политической напряженности в соседствующих регионах Грузии с компактным проживанием армян и азербайджанцев. Не теряют остроты гуманитарные проблемы, прежде всего, проблема беженцев из Абхазии и Южной Осетии, расселения турок–месхетинцев, затруднения в контактах с обширной грузинской диаспорой в России.

С другой стороны, эти же вызовы повышают геоэкономический и политический потенциал Грузии. Нарушения нефтегазовых поставок с Ближнего Востока и авария на японских АЭС заметно повысили интерес ЕС к углеводородным ресурсам Каспийского региона и России, создавая возможность перехода от « трубопроводного соперничества» к «трубопроводному сотрудничеству» Южного Кавказа и России. Затягивание мирового продовольственного кризиса делает актуальным «грузинский транзит» зерна из Казахстана, а, возможно, и из России. Возрастают шансы нормализации российско–грузинских экономических связей в свете стремления России завершить процесс присоединения к ВТО. До начала крупномасштабного погашения внешних кредитов в 2013 г. Грузия имеет реальные шансы ускорить модернизацию производства и экспорта. Растет интерес глобальных политических игроков – России, США, ЕС, Китая - к военно- 134 Приводимые в статье цифровые данные, если не указан иной источник, рассчитаны автором по: http://www.geostat.ge; http://www.nbg.gov.ge; www.cia.gov 135 Шавгулидзе Л. Заброшенное всеми сельское хозяйство. 07.12.2010. www.georgiamonitor.org

Page 71: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

70

политической стабильности в Грузии и на Южном Кавказе в целом, связанной с недопущением дестабилизации на юге России и образования «дуги политической неопределенности и конфликтов» от Марокко до Афганистана.

Цель статьи – выявить направления реализации новых возможностей, оценить региональный формат и движущие силы этого процесса. Ее главная задача – дать некоторые рекомендации прикладного характера. В методологическом плане статья концентрируется на отношениях Грузии с важнейшими для нее регионально– интеграционными объединениями (существующими и потенциальными) и их бизнес– структурами, наиболее активными в грузинской экономике. К первым условно можно отнести Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана (с учетом тесно связанной с ними Украины), стратегических партнеров Грузии по Южному Кавказу (Армению и Азербайджан), ведущих ее партнеров по Большому Кавказу (Турцию и Иран) и главный интеграционный ориентир Грузии – Евросоюз. Ко вторым – ряд их компаний, банков и т.д. Такой подход обусловлен близким (в т.ч. непосредственным) соседством и ключевым значением перечисленных групп стран во внешнеэкономических связях Грузии. В 2010 г. на них приходилось почти 55% притока в нее ПИИ, 72% экспорта, 76% импорта и 87% денежных переводов из–за рубежа. По этим же причинам не рассматриваются экономические связи Грузии с США, СНГ (т.к. наиболее важные партнеры Грузии в его рамках попали в первую группу) и ГУАМ (фактически «перекрытого» новым форматом сотрудничества с ЕС в рамках Восточного партнерства).

В качестве рабочей гипотезы принимаются следующие положения:

- международное экономическое позиционирование Грузии целесообразно рассматривать во взаимосвязанных глобальном, макрорегиональном и субрегиональном аспектах;

- глобальный аспект предполагает трактовку страны как звена в формировании геоэкономической системы взаимосвязей Европа – Азия, в процессе которого основными партнерами Грузии выступают Евросоюз (как доминирующий европейский) и Таможенный союз (как важный евразийский) внешние акторы;

- макрорегиональный аспект трактует Грузию как органический элемент геоэкономического пространства, складывающегося между Каспийским и Черным морями, и дополняет двух вышеуказанных внешних игроков третьим – странами Большого Кавказа;

- субрегиональный аспект касается непосредственно геоэкономического пространства Южного Кавказа и акцентируется на партнерстве Грузии с географически близкими внешними акторами – Таможенным союзом, группой Большого Кавказа и группой Южного Кавказа.136

Рассматривается преимущественно экономическая составляющая регионально– интеграционного позиционирования Грузии в различных форматах. При этом собственно двусторонние торгово–экономические связи Грузии и России учитываются, но не являются основным объектом анализа. Политическая составляющая процессов международного позиционирования Грузии приводится лишь как фон экономического взаимодействия. Конечно, все крупные интеграционно-экономические проекты (в частности, в рамках ЕС) изначально инициируются и реализуются как политические на основе консенсуса на уровне национальных правительств и политических элит, причем без явной поддержки, а иногда и при сопротивлении, значительной части общества. Однако долговременно успешными они могут быть лишь на основе реальных экономических 136 Подобный подход применительно к региону Южного Кавказа использован, например, в статье Бараташвили Е., Баидошвили Д. Экономическая интеграция Грузии на Южном Кавказе. 31.01.2011. www.kavkasia.net/Georgia/article.

Page 72: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

71

предпосылок (это хорошо показал нынешний кризис зоны евро из-за экономической неготовности Греции, Португалии и Ирландии к поддержанию единой валютной зоны). Иногда политические и экономические интеграционные процессы разграничиваются сознательно и целенаправленно. Например, сотрудничество шести стран Восточной Европы с ЕС в рамках Восточного партнерства в экономическом контексте предусматривает интеграцию, а в политическом – только ассоциацию, т.е. на практике реализуется принцип, выдвинутый бывшим Председателем Еврокомиссии Р.Проди в отношении «периферийных» соседей ЕС, - «всё, кроме участия в институтах ЕС». В этом смысле представляется оправданным и возможным относительно самостоятельное рассмотрение экономических предпосылок и перспектив международного позиционирования в трех вышеупомянутых измерениях, хотя их реализация, в значительной мере, будет зависеть от развития политических отношений Грузии и России.

Описание проблемы и возможные сценарии развития событий

Истекшее пятилетие, несмотря на заметный прогресс в либерализации и открытости и связанные с ним определенные динамизацию и улучшение структуры экономики Грузии, дало лишь ограниченные позитивные сдвиги в ее международном экономическом позиционировании. В нем, по–прежнему, преобладает пассивный «уклон». Экономический рост, в значительной мере, поддерживается массированными внешними финансовыми вливаниями. Доля текущих ПИИ в ВВП Грузии после скачкообразного роста в 2007 г. (почти до 20% годового ВВП) в 2010 г. опустилась чуть ниже уровня 2005 г. (менее 5,5%). Однако по доле накопленных в экономике ПИИ Грузия на «постсоветском пространстве» уступает лишь странам Балтии, в которых в 2008 г. кризисный отток иностранного капитала вызвал шоковый спад производства. Структура ПИИ не нацелена на модернизационный рост. В 2010 г. в ней доминировали транспорт и коммуникации (35%), создающие только инфраструктурные предпосылки роста. Непосредственно работающую на такой рост промышленность пошло лишь 16%, на обеспечивающую ее энергетику – менее 4% и на «антиинфляционное» сельское хозяйство – менее 2%.

Этого явно недостаточно для переориентации с преимущественно импортного на активно экспортное развитие. Даже в 2010 г. структура экспорта оставалась полусырьевой и низкотехнологичной. Доля в ней металлов, руд, алкоголя и небазовых пищевых продуктов превышала 50%. Довольно высокая доля транспортных средств (около 16%), обеспечивалась в основном малопрогрессивным реэкспортом легковых автомобилей, а доля перспективной электроэнергии не достигала 3%. Недостаточно эффективной была и структура импорта. В ней, что приемлемо для лишенной углеводородных ресурсов страны, доминировали газ, нефть и нефтепродукты (почти 18%). Однако доля необходимых для технического перевооружения машин и оборудования (кроме средств транспорта) составляла лишь 15%, пшеницы, табака и лекарств для населения – 10%. При этом доля импорта в ВВП росла опережающими темпами и в 2010 г. превысила 45%. Отрицательное внешнеторговое сальдо выросло в 2,2 раза, превысив $3,5 млрд., что составило 31% ВВП. Оно лишь в небольшой степени компенсировалось колеблющимся текущим притоком ПИИ и денежными трансферами физических лиц (доля которых возросла почти в 1,4 раза и составила 8,4% ВВП).137 Страна продолжала жить взаймы. Общий внешний долг увеличился в 2,5 раза и составил $9,4 млрд. или почти 84% ВВП. Золотовалютные резервы были достаточны для оплаты только полугодового импорта страны. Наращивание импорта ослабило национальную валюту по отношению к доллару США и вывело Грузию на второе место по уровню инфляции на постсоветском пространстве.

137 По доле соотечественников, проживающих ныне за рубежом, Грузия (25,1%) занимает второе место среди бывших республик СССР после Армении (28,2%). http://demoscope.ru/weekly/2010/0445/barom01.php

Page 73: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

72

Возможны три сценария дальнейшего экономического развития Грузии.

• Консервативный – с сохранением сложившихся тенденций – не сможет дать устойчивые темпы прироста более 3% и уже через 3-4 года чреват разбалансировкой экономики, девальвацией лари, скачкообразным нарастанием инфляции, частичным или полным дефолтом и социально–политической дестабилизацией;

• Эволюционный – с некоторым улучшением структуры и частичной переориентацией на импортозамещение (прежде всего по продовольствию) и активизацию экспорта – может обеспечить средние темпы прироста (5-6%) с сохранением ползучей инфляции, высокого долгового бремени с маловероятной реструктуризацией, а следовательно, неизбежным ужесточением налогово–бюджетной политики, сдерживающей рост инвестиций и жизненного уровня населения;

• Модернизационный – предполагающий активную инновационно-инвестиционную перестройку производства и экспорта товаров (в т.ч. путем формирования перспективных производственно–экспортных кластеров), дополнение ее развитием экспорто-ориентированной сферы услуг (прежде всего, транзита энергоресурсов и информационно-коммуникационного трафика, экспорта электроэнергии, в основном неуглеводородного происхождения – с использование гидроресурсов, ветровой и солнечной энергии, а также туризма на собственной продовольственной базе). Этот вариант развития может обеспечить темпы прироста более 7% и, возможно, позволит приблизиться к декларированной в Грузии задаче удвоения экспорта к 2015 г.

Грузия с ее ограниченными внутренними природными, трудовыми и финансовыми ресурсами и рынком может развиваться только на основе международного торгово-экономического и инвестиционного сотрудничества. Поэтому приближение к тому или иному сценарию будет во многом зависеть от правильного выбора стратегии взаимоотношений Грузии с основными региональными игроками в Большой Европе и на Большом Кавказе.

Пока динамика и значение этих взаимоотношений слабо коррелированы и довольно изменчивы. В сфере ПИИ преобладает Евросоюз, хотя за 2005–2010 гг. доля его текущих ПИИ в ВВП Грузии снизилась вдвое – до 1,9% при снижении их объема в 2010 г. В два раза (до 0,3% ВВП) снизилась доля Таможенного союза, хотя в 2010 г. наблюдался рост его ПИИ. В четыре раза (до 0,27%) при небольшом их приросте в 2010 г. уменьшилась доля Южного Кавказа при небольшом приросте его ПИИ в 2010 г. Почти не изменилась (0,37%) доля Большого Кавказа при заметном снижении его ПИИ в 2010 г. В экспорте преобладает Южный Кавказ, доля поставок в который в грузинском ВВП почти удвоилась (возросла до 3,6%) на фоне неизменной доли Большого Кавказа (2,0%), небольшого снижения доли ЕС (до 2,6%) и заметного (почти в три раза – до 0,9%) спада доли Таможенного союза. В импорте с небольшой растущей динамикой доминирует ЕС (12,8%) при удвоении доли Большого Кавказа (до 8,4%), практической неизменности доли Южного Кавказа (4,5%) и при снижении в 1,7 раза (до 3,6%) доли Таможенного союза. Единственной сферой безусловного доминирования Таможенного союза (4,8% ВВП Грузии в 2010 г.) являются иностранные денежные переводы. Доля ЕС в 3 раза, Большого Кавказа в 25 раз и Южного Кавказа почти в 50 раз ниже.

Проблемы и перспективы развития Грузии следует рассматривать применительно к основным регионально–интеграционным партнерам этой страны.

Отношения с Таможенным союзом В Таможенном союзе доминирующее, но не монопольное, положение занимает Россия. Это дает возможность находить при посредстве Таможенного союза на многосторонней основе

Page 74: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

73

компромиссные решения, в том числе, и по собственно российско–грузинским экономическим взаимоотношениям. Например, общая таможенно–торговая политика препятствует введению Россией односторонних тарифных и нетарифных ограничений (в т.ч. санитарных, ветеринарных и иных технических барьеров, специальных защитных мер), способствует практическому использованию в торгово–инвестиционных связях принципов ВТО и т.д. Подготовка к созданию Таможенного союза и первые месяцы его деятельности уже дали некоторый эффект: в декабре 2009 г. Россия согласилась сохранить за Грузией торговый режим страны СНГ, несмотря на ее выход из этой организации; в марте 2010 г. была вновь разрешена прямая торговля с Грузией, прекращенная после разрыва дипотношений; в марте 2011 г. официально объявлено о возможности (при условии проведения грузинскими продуцентами необходимых «контрольных мероприятий») отмены запрета на ввоз из Грузии вина и минеральной воды, резко снизившего грузинский экспорт после 2006 г.138 Эти шаги, прямо вытекающие из принятия правил Таможенного союза, призваны также способствовать снятию Грузией возражений против вступления России в ВТО. В 2010 и 2011 гг. уже удалось несколько динамизировать российско–грузинскую торговлю. За весь период 2005-2010 гг. доля Таможенного союза в целом в экспорте Грузии снизилась втрое (до 6,6%) и в импорте - вдвое (до 8,0%) из-за сокращения доли России, соответственно, до 2,2% и 5,5%. В то же время общий объем экспорта Грузии в Беларусь и Казахстан возрос в 6 раз, а импорта из этих стран – в 7 раз. Кроме того, эта торговля была более сбалансирована, чем с Большим Кавказом и ЕС: грузинский экспорт в страны Таможенного союза покрывал импорт примерно на 26% против 25% для Большого Кавказа и 21% для ЕС. В 2010 и 2011 гг. доля России вновь начала расти, особенно в грузинском импорте (в январе 2011 г. – почти до 8%). Для России торговля с Грузией гораздо менее значима. В 2010 г. на Грузию приходилось лишь 0,7% российского экспорта и 0,1% импорта. Таможенный союз однозначно доминирует и в денежных переводах в Грузию. В 2010 г. его доля составляла около 58% (в т.ч. России - 56%), в 5 раз превышая поступления от грузинского экспорта в страны Таможенного союза.

Заметно улучшилась ситуация с притоком в Грузию ПИИ из Таможенного союза. После резкого (в 8 раз до 1,1%) снижения в 2005–2009 гг., в 2010 г. доля Таможенного союза возросла в 5 раз (до 5,1%) из–за роста российских инвестиций в 6 раз, что составило 9,6%. Россия из внешних «коллективных инвесторов» в Грузии теперь уступает только ЕС. Российский капитал был и остается важным фактором внешнего инвестирования Грузии и главной движущей силой развития грузино–российских торгово–экономических связей. В 2007 г. накопленные российские ПИИ составляли рекордные 50% всего их объема в Грузии или 25% ВВП страны.139 Несмотря на последующее снижение этих долей, российские инвесторы сохранили важное, а иногда и решающее, значение для грузинской экономики. В начале 2009 г. почти 400 компаний с участием российского капитала (в т.ч. около 100 под его контролем) действовали примерно в 50 отраслях и подотраслях грузинской экономики.140

Спецификой российского инвестирования в Грузии является преобладание в нем крупных государственных или частных корпораций и концентрация в стратегических производственно–экспортных секторах экономики (энергетике, транспорте, телекоммуникациях, банковском секторе, добывающих и пищевых отраслях). Так, контролируемая российским государством компания «Интер РАО» владеет или управляет почти 50% установленной мощности грузинских электростанций (включая крупнейшие ГЭС – «Ингури ГЭС» и ТЭС – «Мтквари»), единственной пока в стране транзитно–экспортной высоковольтной ЛЭП и примерно 34% мощности распределительных энергосетей (через компанию «Теласи»). Для сравнения 17 новых ГЭС, строительство которых намечено новой 138 www.gazeta.ru/busines/2011/03/10/ 139 Economy of Georgia (country). www.wikipedia.org 140 Economy of Georgia (country). www.wikipedia.org; Российский бизнес в Грузии после Августовской войны. Аналитическая группа фонда «Наследие Евразии». 02.06.2009. www.eurasianhome.org

Page 75: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

74

грузинской энергопрограммой, по мощности в 1,3 раза меньше, чем одна «Ингури ГЭС», управляемая «Интер РАО».141

Вплоть до перехода Грузии на импорт из Азербайджана «Газпром» аккуратно и бесперебойно поставлял ей газ (в объеме 10% внутреннего потребления) в оплату за газовый транзит в Армению. Государственный «Внешторгбанк» контролирует пятый по активам грузинский банк «ВТБ – Грузия», финансировавший, кстати, начало грузинской госпрограммы по созданию региональных газотурбинных электростанций.

Госконцерн «Российские железные дороги – РЖД» владеет ведущей грузинской паромной компанией, связывающей Поти и российский порт «Кавказ». Одна из ведущих российских частных компаний «Лукойл» через грузинскую «дочку» контролирует около 25% розничных продаж бензина и дизтоплива, «Вымпелком» – 13% грузинского рынка сотовой связи и даже довольно поздно пришедший «Вимм–Билль–Данн» – 10% грузинского рынка молочных продуктов.

Российские инвестиции в значительной мере обеспечивают производственную базу грузинского экспорта (ферросплавов, стали и золота, азотных удобрений, вина) и снабжения внутреннего рынка (производство зерна и сахара).

При этом российские компании являются скорее проводниками грузинских государственно-экономических интересов в России, чем российских – в Грузии. Лояльность их стране пребывания особенно проявилась в ходе военного конфликта 2008 г., когда ни одна «дочка» российских государственных и частных компаний не нарушила работу, а некоторые даже ее активизировали («Вымпелком») или финансировали гуманитарные акции («Вымпелком», «Интер РАО»). Не был затруднен и перевод денег из России в Грузию. «Лукойл – Грузия» в 2008 г. стал третьим по значению плательщиком в «кризисный бюджет» страны. Такое поведение было оценено грузинским обществом. Согласно опросам общественного мнения в октябре–декабре 2008 г., лишь 36% респондентов высказались против покупки российским капиталом бизнеса в Грузии и лишь 27% положительно оценили ограничения на торговлю с Россией для Грузии.142 Функционирование и реабилитация «Ингури ГЭС», территориально разделенной между Грузией и Абхазией, обеспечиваются только благодаря управлению «Интер РАО». Устойчивость экономических взаимосвязей, даже после военного конфликта, разрыва дипломатических и прекращения прямых торговых отношений, подтвердила близость базовых хозяйственных интересов России и Грузии на государственном и крупно- корпоративном уровне. Показательно, что министерство энергетики Грузии уже в декабре 2008 г. подписало с контролируемой российским государством «Интер РАО» конфиденциальный меморандум об управлении «Ингури ГЭС», а в апреле 2011 г. – соглашение о передаче во владение «Интер РАО» ГЭС «Храми–1» и «Храми–2» для их реабилитации и о строительстве трех новых ГЭС «Храми-3, -4 и -5» с суммарной мощностью в 90-100 МВт (19-21% от нынешней мощности грузинских электростанций) и российскими инвестициями почти в $200 млн. Учитывая устойчивое двустороннее взаимодействие в энергетике, международные финансовые институты продолжили поддержку российских проектов в Грузии, например, ЕБРР предоставил «Теласи» кредит в $25 млн. и грант в $0,25 млн. на реабилитацию и расширение электрораспределительных сетей, а также заем «ВТБ – Грузия» в $7 млн. на развитие регионального кредитования частного сектора (особенно в сельском хозяйстве).143

141 Рассчитано по: Doggart C. Russian Investments in Georgia’s Electricity Sector: Causes and Consequences. International Association for Energy Economics. IAEE Energy Forum. First quarter 2011.www. iaee.org ; 06.01.2011. www.newsgeorgia.ru 142 Российский бизнес в Грузии после Августовской войны. Аналитическая группа фонда «Наследие Евразии». 02.06.2009. www.eurasianhome.org

143 Charap S., Welt C. A More Proactive U.S. Approach tо the Georgia Conflicts. Center for American Progress. February ,2011. www.americanprogress.org ; 08.04.2011. www.newsgeorgia.ru

Page 76: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

75

Аналогичные тенденции наблюдаются и в экспансии казахского капитала. Грузинские «дочки» контролируемого государством концерна «КазМунайГаз» купили крупнейшую в стране Тбилисскую газораспределительную компанию и известный курортный комплекс «Боржоми – Ликани». Контролируемый им румынский «Ромпетрол - Грузия» по числу АЗС в Грузии приблизился к «Лукойлу». «КазМунайГаз» также начал экспорт нефти транзитом через грузинские морские терминалы в Батуми и Кулеви. В финансовом секторе активно действуют два казахских крупных частных банка, «дочка» одного из которых («Туран Алем») купила крупнейшую в Грузии компанию-оператор фиксированной связи.144 Белорусские инвестиции в Грузии незначительны, не относятся к ключевым отраслям и в последние два года снизились в связи с ухудшением экономической ситуации в Беларуси.

На перспективу интересы национальных государств и компаний Таможенного союза в развитии экономического сотрудничества в главном совпадают, хотя и имеются тактические расхождения. «Интер РАО» и «Газпром» больше заинтересованы в расширении участия в электроэнергетике Грузии и импорта электроэнергии (уже в 2009 г. на Грузию приходилось 17% импорта и 2% экспорта электроэнергии «Интер РАО»)145, меньше в нефтегазовом транзите (в основном газа в Армению и электроэнергии из Армении), «КазМунайГаз» больше заинтересован в развитии транзита через Грузию нефти (в т.ч. с дальнейшей морской доставкой в Румынию, где эта компания владеет нефтепереработкой). Компания «РЖД» хотела бы стать совладельцем Грузинских железных дорог, чтобы эффективнее организовать железнодорожно–паромное сообщение с Арменией и возобновить перевозки через Абхазию. Банки обеих стран стремятся к участию в развитии в Грузии международного туризма. Телекоммуникационные компании заинтересованы в налаживании надежного трафика из Европы в Азию через Грузию. Ведущий российский оператор международной связи «Ростелеком» (с 30% участием государства) в рамках международного консорциума начал модернизацию подводного кабеля в Грузию для этих целей. Возвращение на российский рынок вина и минеральной воды могло бы дать более быстрый и более значимый результат (например, удвоить стоимость грузинского экспорта в Россию в течение 1– 2 лет), чем поиски новых рынков сбыта от США до Китая. В 2005 г. только в Россию Грузия поставила 52 млн. бутылок вина, а в 2010 г. в 46 стран мира – менее 15 млн. бутылок. При этом более 79% грузинского экспорта вина пришлось всего на 4 страны (Украину – 51%, Казахстан и Беларусь вместе – более 22%, Польшу – около 6%), а на остальные 42 страны – всего 21%.146

Хорошая база имеется для поставок в Грузию зерна, растительного масла, свинины и мяса птицы из России; зерна, муки и говядины из Казахстана; молочных продуктов из Беларуси. Перспективы здесь неплохие, поскольку, по опросам июля 2010 г., российским потребительским товарам доверяли 45% грузинских покупателей - намного больше, чем, например, товарам из Ирана и Турции.

Тем не менее, потенциал развития взаимной торговли на основе традиционной структуры грузинского экспорта ограничен. Вряд ли следует ожидать и существенного увеличения денежных переводов из стран Таможенного союза. Импульс экономическому взаимодействию может дать развитие сотрудничества в сфере информационно–телекоммуникационных и транспортно–транзитных услуг, а также модернизационного партнерства, например, активизации координации и кооперации НИОКР на базе как адаптированных к новым условиям организаций академической и отраслевой науки, так и формирующихся научно–инновационных кластеров (например, вокруг университетов, технологических институтов). Не исключено, в принципе, и восстановление на новой организационно-технологической основе кооперации в производстве локомотивов и

144 Буракова Л. Почему у Тбилиси получились реформы. 13.11.2010. www.forbes.ru/ekonomika 145 Charap S., Welt C. Op.cit. 146 Рассчитано по: 30.12.2010. www.newsgeorgia.ru

Page 77: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

76

вагонов (с участием «Вагоностроительного холдинга») и даже авиакосмической продукции гражданского назначения (с участием компании «ТАМ»).

Формированию необходимой для этого институционально–правовой базы могло бы способствовать содействие Грузии вступлению России, Казахстана и Беларуси в ВТО, тем более, что к этому ее «подталкивают» США ( во всяком случае в отношении России) и основные страны ЕС. Так, в апреле 2011 г. бывший помощник президента США по вопросам национальной безопасности, директор по России и Евроазиатскому региону в Совете национальной безопасности М.Макфол прямо заявил, что нерешенность грузинского вопроса не должна препятствовать вступлению России в ВТО: «Мы неоднократно говорили грузинскому правительству о том, что блокирование российского вступления, угроза наложить эмбарго не является способом решения политических проблем между двумя странами. ВТО не является способом решить вопросы суверенитета и территориальной целостности».147 Целесообразно было бы и нахождение взаимоприемлемых путей сотрудничества Грузии с Таможенным союзом, а также подключения ее к более широким форматам сотрудничества в рамках СНГ на основе подготовленных для подписания в мае 2011 г. Договора о зоне свободной торговли и проекта Межгосударственной программы инновационного сотрудничества государств–участников СНГ на период до 2020 г.

В перспективе сотрудничество с Таможенным союзом, который уже ведет переговоры по заключению соглашения о свободной торговле с Европейской ассоциацией свободной торговли, может облегчить Грузии доступ на рынки стран ЕАСТ.

Отношения со странами Южного Кавказа

Торговля Грузии с Арменией и Азербайджаном была достаточно динамичной и наиболее сбалансированной, причем по всем параметрам, кроме денежных переводов из–за границы, лидировал Азербайджан. За 2005–2010 гг. доля Южного Кавказа в экспорте Грузии возросла в 1,7 раза почти до 26% (в т.ч. Азербайджана – до 15%), в импорте – стабилизировалась на уровне 10-11% (примерно 9%), причем степень покрытия экспортом импорта возросла в 1,8 раза, достигнув рекордных для Грузии 79% (примерно втрое выше, чем для Таможенного союза и Большого Кавказа). В притоке ПИИ доля Южного Кавказа, напротив, снизилась почти втрое (до 5,2%), хотя в 2010 г. этот приток вновь возрос за счет Азербайджана. Роль Южного Кавказа в денежных переводах в Грузию незначительна: в 2010 г. - 1,2% (0,5% из Азербайджана). В инвестиционной сфере со стороны Азербайджана преобладают крупные компании с государственным участием, со стороны Армении более активен малый и средний бизнес. Развитие сотрудничества с обеими странами сдерживается различиями в режиме экономики (либерально-транспарентный в Грузии, более административно-регулируемый в Армении, практически непрозрачный и авторитарный в Азербайджане, который не спешит и со вступлением в ВТО). Наметилась тенденция перевода части армянского бизнеса в инвестиционно более привлекательную Грузию. Различия в национально–государственных экономических интересах, напротив, стимулируют двусторонние армяно–грузинские и азербайджано–грузинские связи. Почти 70% внешней торговли Армении осуществляется транзитом через Грузию. Из-за нерешенности Карабахской проблемы, стремление Азербайджана найти альтернативные российским маршруты доставки нефти и газа в Европу реализуется через Грузию, в обход более короткого пути через Армению. В последние годы к этому добавляется и строительство через Грузию обходящих Армению железной дороги и ЛЭП.

Учитывая схожую структуру экспорта (кроме преобладания нефти и газа у Азербайджана и более высокой доли относительно технологичных товаров у Армении), трудно ожидать значительного роста взаимной торговли без модернизации производства товаров и 147 Майкл Макфол. Россия никогда не была ближе к вступлению в ВТО. 15.04.2011. www.voanews.com/russian

Page 78: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

77

расширения поставок услуг (продажи и транзита электроэнергии, транзита нефти и газа - для Грузии, телекоммуникационного трафика – пока по скорости Интернета Грузия в 2–4 раза опережает Армению и Азербайджан, почти вдвое отставая от России). Ограниченность внутреннего интеграционного потенциала региона Южного Кавказа без внешнего инновационно–инвестиционного стимула отмечалась рядом экспертов ЕС, в т.ч. занимающихся проблематикой Восточного партнерства148.

Отношения со странами Большого Кавказа

Турция и Иран являются второй по значению группой партнеров Грузии по импорту (18,5% в 2010 г.) и третьей – по экспорту (14,4% в том же году). При этом по несбалансированности торговли не в пользу Грузии Большой Кавказ уступает только Евросоюзу (грузинский экспорт покрывает импорт всего на 25%). В области ПИИ Большой Кавказ перешел с четвертого на третье место (7,0% в 2010 г.), уступив ЕС и России. В сфере денежных переводов роль Большого Кавказа невелика: его доля (3,3%) в 17 раз меньше доли Таможенного союза и почти в 6 раз ниже ЕС. По всем направлениям экономических взаимосвязей доминирует Турция. Турецкие компании занимают важное место в строительстве, легкой промышленности, банковском и транспортном секторах экономики Грузии. Оба международных аэропорта Грузии контролируются турецкой компанией, устанавливаемые которой тарифы на обслуживание (в сочетании с демпинговыми ценами турецкой авиакомпании) фактически ведут к убыточности грузинских авиалиний. В последние годы Турция активно входит в развивающийся туристический комплекс Грузии. Однако главную роль Турция играет как потребитель и транзитер идущего через Грузию нефтегазового экспорта Азербайджана, а также как растущий рынок для грузинского и азербайджанского экспорта электроэнергии. Армения исключена из этого международного энергопотока, что усиливает ее ориентацию на Иран (при доминировании России в армянском энергокомплексе).

Турция использует свое доминирующее положение для получения более льготных условий транзита, вследствие чего Азербайджан и Грузия начали поиск альтернативных маршрутов (газо-транспортный проект АГРИ). Важной составляющей отношений в энергетике является развитие и обеспечение безопасности работающих (в Армении и Иране) и проектируемых (в Турции) АЭС в регионе, базирующихся на российских технологиях, оборудовании и топливе.

Отношения с Евросоюзом Евросоюз доминирует по всем направлениям внешнеэкономических связей Грузии, кроме заграничных денежных переводов. Однако торговля с Евросоюзом – самый асимметричный элемент грузинской внешней торговли. В 2010 г. на ЕС приходилось 18,7% экспорта и 28,2% импорта Грузии. Соответствующие показатели для ЕС составляли 0,1% и 0,2% - самый низкий уровень для «групповых партнеров» Грузии. Самым низким было и покрытие грузинским экспортом импорта из ЕС – 21%. ЕС преобладает и в текущих ПИИ в Грузию, однако его доля за 2005 – 2010 гг. снизилась в 1,5 раза и составила 36,3%.

В целом Грузия более интересна ЕС как политический партнер, фактор поддержания стабильности в регионе. Однако эта функция была существенно ослаблена военным конфликтом 2008 г. и его политическими последствиями. Экономическая значимость Грузии

148 См., например, Польский эксперт о Кавказе: «Торговля – да, сотрудничество – да, интеграция – нет». 21.02.2011. www.regnum.ru/news; Gromadzki G. Cudów nie oczekujmy. Nowa Europa Wschodnia, № 2/2011. www.new.org.pl.; Sikorski T. Partnerstwo Wschodnie w Gruzji: pierwsze rezultaty. PISM Biuletyn, № 19, 22.02.2011. www.pism.pl.

Page 79: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

78

для ЕС связана, прежде всего, с ее ролью как транзитера энергоресурсов и плацдарма для «целевых инвестиций» в соседние страны.

ЕС (как и Россия) склонен подходить к Южному Кавказу как потенциально единому экономическому пространству. Поэтому многие компании из стран ЕС (например, немецкий холдинг «Хайдельберг–цемент», контролирующий 80% рынка цемента в Грузии) стремятся формировать взаимосвязанные структуры в Грузии, Армении, Азербайджане, России и даже Казахстане. Это относится и к ведущим банкам из стран ЕС. В рамках Восточного партнерства и двусторонних переговоров об ассоциации (включая создание зон свободной торговли) с шестью входящими в него восточноевропейскими странами, ЕС стремится закрепить выгодное для себя использование геоэкономического и геополитического положения этих стран. По сути, Восточное партнерство инициировалось и пока реализуется как проект Евросоюза, а не совместный проект ЕС и «постсоветской шестерки». Вызовы, порождаемые этим проектом, для восточноевропейских партнеров (в т.ч в области регулирования, модернизации и реструктуризации экономики) серьезны, ответы на них требуют напряженной работы политического руководства и бизнеса и могут (во всяком случае на начальной стадии) порождать социально–экономическую напряженность149. Это полностью относится к Грузии, поскольку Восточное партнерство в нынешнем его виде (т.е. при финансировании из бюджета ЕС только институционально–правовых мер без реализации конкретных инвестиционных проектов с привлечением значимых средств из Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития), а также вероятный режим будущей зоны свободной торговли между ЕС и Грузией, вряд ли позволят Грузии полностью использовать национальные конкурентные преимущества. Так, формально почти свободное от таможенного обложения продовольствие из Грузии может ввозиться в ЕС фактически только после налаживания отвечающего нормам ЕС госконтроля качества и безопасности (т.е. не ранее 2015 г.)150.

Грузия, наряду с Молдовой, дальше остальных стран «шестерки» продвинулась в подготовке к созданию зоны свободной торговли с ЕС. Однако условием успешного завершения этого процесса является отказ Грузии от «ультралиберальных» с точки зрения ЕС норм трудового, конкурентного и налогового законодательства. Возможности научно–кооперационного сотрудничества с ЕС также ограничены в силу технологической отсталости промышленности и небольшого объема внутреннего рынка Грузии. В то же время, ЕС поддерживает инициативы Грузии по расширению круга источников и маршрутов доставки в Европу углеводородов, альтернативных транзиту не только через Россию, но и через Турцию, чье растущее значение как «международного хаба» нефтегазового транзита начинает беспокоить правительства стран-членов и институты ЕС.

Видение путей решения проблемы и рекомендации

В глобальном аспекте Грузии целесообразно способствовать и подключиться к процессам формирования общеевропейских пространств энергетической, продовольственной и других видов экономической безопасности, пути и формы которых сейчас активно обсуждаются на достаточно высоком экспертно–политическом уровне между Россией и ЕС.

Такой подход призван обеспечить устойчивые позиции сторон в будущем мирохозяйственном устройстве, включая конкуренцию с Китаем за природные ресурсы (прежде всего, Центральной Азии) для развития традиционной и альтернативной энергетики, 149 См., например, Gromadzki G. A Challenging Opportunity. The EU plus Six – the Eastern Partnership. Friedrich Ebert Stiftung. Study, November 2010. www.fes/de/international/moe ; European Partnership: A Strategy for 2011 and Beyond. Ed. By Ćwiek – Karpowicz and Wojna B. Polish Institute of International Affairs. PISM Raporty.15.12.2010. www.pism.pl/files. Болгова И. Восточное партнерство ЕС в Грузии. 10.02.2011. www.georgiamonitor.org 150 Шавгулидзе Л. Заброшенное всеми сельское хозяйство. 07.12.2010. www.georgiamonitor.org

Page 80: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

79

а также производства продовольствия. Проходящая через Грузию транспортная и энергетическая транзитная инфраструктура могла бы стать дополняющим (а не конкурирующим, как сейчас) элементом общеевропейской транспортно–энергетической инфраструктурной системы, технически существующей в виде уже взаимосвязанных систем национальных и международных газопроводов России и ЕС и потенциально объединяемых аналогичных систем нефтепроводов (проще) и ЛЭП (сложнее). Это относится как к уже действующим (Баку – Тбилиси – Джейхан, Баку – Тбилиси – Эрзерум), так и проектируемым (Набукко, АГРИ) трубопроводам. Общеевропейское энергопространство могло бы охватить также более экологически безопасное и рациональное размещение АЭС и использование нетрадиционных ископаемых ресурсов (сланцевого газа, битуминозной и сланцевой нефти), подключение к совместной энергосистеме новых мощных энергокластеров на основе ветреной и солнечной энергии. Общее транспортное пространство может сформироваться на базе перехода от обособленного и нередко взаимно противоречащего развития систем трансконтинентального транзита по территории России и других стран Таможенного союза и инициированных ЕС проектов ТРАСЕКА, ИНОГЕЙТ и др. к их гармонизированному и скоординированному расширению, тем более, что конкуренция Китая в этой сфере быстро усиливается. Для наращивания производства базовых видов продовольствия, прежде всего в России и Казахстане (входящих в пятерку стран мира, имеющих соответствующие земельные и водные ресурсы), на основе «новой зеленой революции» может быть эффективно использован богатый биопотенциал традиционно возделываемых и дикорастущих растений Грузии.

Перечисленное – наименее определенный и наиболее долговременный аспект международного экономического позиционирования Грузии. Однако оценивать его перспективы, разрабатывать направления и институционально–правовые рамки его реализации следует уже сейчас. Целесообразно было бы разработать отвечающие его задачам взаимоприемлемые формы активизации контактов Грузии на правительственном уровне и бизнес–уровне со странами Таможенного союза (включая восстановление дипотношений с Россией) с учетом их участия в деятельности Шанхайской организации сотрудничества, а также их координации с общей политикой Евросоюза в соответствующих секторах экономики ( в т.ч. через систему Восточного партнерства).

В макрорегиональном аспекте Грузия может интенсифицировать свое позиционирование как ключевого связующего звена между двумя зонами формирующегося экономического пространства между Каспийским и Черным морями – зоной, которую условно можно назвать «Азербайджан – Турция», и зоной «Армения – Иран», а также Россией, сотрудничающей со всеми странами макрорегиона.

Для этого Грузии целесообразно гармонизировать сотрудничество (особенно в транспортно–энергетической сфере) со всеми партнерами, чтобы не усугублять экономическую и энергетическую изоляцию Армении, дополнять нефтегазотранзитные связи с Азербайджаном аналогичными связями с Казахстаном, противодействовать превращению Турции в транзитного монополиста на пути каспийских и новых российских энергоресурсов в Европу, способствовать нахождению согласованного с Ираном решения по разработке и транзиту энергоресурсов Каспийского региона, не дестимулировать экономическое взаимодействие с Россией попытками сепаратного взаимодействия с республиками Северного Кавказа. Введение безвизового режима для жителей лишь одного региона РФ (Северного Кавказа), не меняя, по сути, существующего положения (свободного получения всеми гражданами РФ грузинских виз в пунктах пересечения границы), может усилить экономическую (или иную, в т.ч. нежелательную для Грузии) активность этих жителей в Грузии, а также породить подозрения в поощрении Грузией сепаратистских настроений в этом регионе России, тем самым ухудшая климат для масштабного российско–грузинского экономического взаимодействия.

Page 81: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

80

Важными направлениями могли бы стать разблокирование транспортного сообщения через Абхазию и развитие энергетических и экономических связей с Абхазией и Южной Осетией по принципу «включение без признания», продажа России значительной части акций газопровода Моздок – Ереван и Грузинской железной дороги. Спекуляции на тему полной или доминирующей продажи этого газопровода Азербайджану, а дороги – Азербайджану или Казахстану, способствуют дестабилизации в макрорегионе151. Необходимо сбалансированное решения этих вопросов с учетом стратегических интересов как Грузии, так и остальных заинтересованных стран: по железной дороге – России, Армении, Азербайджана и Казахстана, по газопроводу – России, Армении и Азербайджана. В любом случае решения о развитии нефтяного транзита будут согласовываться Казахстаном с Россией в рамках общей политики Таможенного союза, а реализация проекта АГРИ будет зависеть от конкуренции или сотрудничества с Россией в газоснабжении ЕС. В этом смысле Грузии целесообразно укреплять и развивать институционально–правовые инструменты макрорегионального характера (в т.ч. в рамках ЧАЭС), использовать возможности Восточного партнерства для налаживания «горизонтальных связей» с Азербайджаном и Арменией, прежде всего в энергетическом и агропромышленном комплексах, а также для привлечения России к реализации конкретных проектов.

В субрегиональном аспекте можно сосредоточиться на формировании общего экономического и транзитного пространства Южного Кавказа для наиболее эффективного использования производственного, трудового, научного и геоэкономического потенциала Армении, Азербайджана и Грузии, в т.ч. путем гармонизации стратегий их социально–экономического развития, «конвергенции» их экономических режимов на либерально–демократической основе при исключении налогового и других видов социально–экономического демпинга (практикуемого Грузией) и товарного демпинга (применяемого Арменией и Азербайджаном). При этом целесообразно исходить из того, что такой процесс может стать средством разрешения нынешних конфликтов в регионе, а не результатом такого разрешения. Вряд ли следует трактовать Турцию фактически как гаранта (или даже патрона) «объединенного» Южного Кавказа, изолируя от «объединительных процессов» Россию и Иран. Необходимо также определить конечную цель этого объединения (конфедерация, зона свободной торговли и др.), возможные механизмы его организации (наличие или отсутствие наднациональных институтов и т.п.) и увязки с уже имеющимися обязательствами стран.

Во всех перечисленных аспектах улучшение глобального и регионального международного экономического позиционирования Грузии связано, а нередко прямо зависит от степени взаимного учета интересов с Россией и гармонизации соответствующих элементов их социально–экономических стратегий и политик. Конечно, для трансформации объективных экономических предпосылок в реальные макроинтеграционые проекты понадобится воля и взаимодействие элит Грузии и России на высшем политическом уровне, а также общественная поддержка в обеих странах.

151 На это еще в 2007 г. обращали внимание в Министерстве экономики Грузии. (См. Буракова Л. Почему у Тбилиси получились реформы. 13.11.2010. www.forbes.ru/ekonomika/ ).

Page 82: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

81

ПРИЛОЖЕНИЕ Таблица 1

Значение внешних связей с основными «групповыми» партнерами для ВВП Грузии, %

Показатели/Годы 2005 2007 2009 2010 Соотношение ПИИ и ВВП, в т.ч. ПИИ из стран: 7,0 19,8 6,1 5,3 *

Таможенного союза**, в т.ч. РФ

0,6 0,6

2,3 0,9

0,06 0,096

0,3 0,5

Южного Кавказа***, в т.ч. Азербайджана

1,04 1,0

0,36 0,4

0,23 0,28

0,27 0,45

Большого Кавказа****, в т.ч. Турции

0,3 0,3

0,9 0,9

0,92 0,91

0,37 0,36

Евросоюза 3,8 11,1 2,1 1,9 Соотношение экспорта и ВВП, в т.ч. экспорта в страны: 13,4 12,1 10,5 14,0*****

Таможенного союза, в т.ч. РФ

2,6 2,4

0,8 0,4

0,5 0,2

0,9 0,3

Южного Кавказа, в т.ч. Азербайджан

1,9 1,3

2,4 1,3

2,4 1,5

3,6 2,2

Большого Кавказа, в т.ч. Турцию

2,0 1,9

1,7 1,69

2,1 2,09

2,0 1,92

Евросоюза 3,4 2,6 2,2 2,6 Соотношение импорта и ВВП, в т.ч. импорта из стран: 38,6 51,3 40,6 45,4

Таможенного союза, в т.ч. РФ

6,2 5,9

6,6 5,6

3,1 2,6

3,6 2,5

Южного Кавказа, в т.ч. Азербайджана

4,2 3,6

4,3 3,7

3,9 3,5

4,5 4,1

Большого Кавказа, в т.ч. Турции

4,8 4,4

7,6 7,2

7,6 7,3

8,4 7,9

Евросоюза 11,5 15,1 12,1 12,8 Соотношение денежных переводов и ВВП, в т.ч. переводов из стран:

6,2 8,5 7,8 8,4

Таможенного союза, в т.ч. РФ

3,7 3,7

5,0 4,9

4,3 4,2

4,8 4,7

Южного Кавказа, в т.ч. Азербайджана

0,04 0,04

0 0

0,1 0,04

0,1 0,04

Большого Кавказа, в т.ч. Турции

0,1 0,2

0,2 0,2

0,2 0,2

0,2 0,2

Евросоюза 0,6 0,8 2,8 1,6 * 3 квартала 2010 г.;** Беларусь, Казахстан, Россия ;*** Азербайджан, Армения ; **** Иран, Турция; ***** весь 2010 г., исходя из оценки ВВП в $11 234 млн. Превышение странового показателя над групповым отражает отток ПИИ других стран группы Рассчитано по : http://www.geostat.ge; http://www.nbg.gov.ge

Page 83: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

82

Таблица 2 .

Доля основных «групповых» партнеров во внешнеэкономических связях Грузии, %

Показатели/Годы 2005 2007 2009 2010 ПИИ всего, в т.ч. из стран: 100,0 100,0 100,0 100,0 *

Таможенного союза**, в т.ч. РФ

8,6 8,6

11,4 4,4

1,1 1,6

5,1 9,6

Украины 0,4 1,2 - 0,2 1,1 Южного Кавказа***, в т.ч. Азербайджана

14,9 14,8

1,8 2,0

3,7 4,5

5,2 8,6

Большого Кавказа»****, в т.ч. Турции

4,8 4,8

4,6 4,59

15,1 14,88

7,0 6,91

Евросоюза 54,1 56,2 34,1 36,3 Экспорт всего, в т.ч. в страны: 100,0 100,0 100,0 100,0*****

Таможенного союза, в т.ч. РФ

19,2 17,8

6,8 3,7

4,9 1,9

6,6 2,2

Украину 4,3 7,6 7,4 6,5 Южного Кавказа, в т.ч. Азербайджан

14,2 9,6

20,1 11,2

22,4 14,6

25,5 15,4

Большого Кавказа, в т.ч. Турцию

14,6 14,1

14,4 13,9

20,5 19,9

14,4 13,6

Евросоюза 25,0 21,8 20,9 18,7 Импорт всего, в т.ч. из стран: 100,0 100,3 100,0 100,0

Таможенного союза, в т.ч. РФ

16,1 15,3

12,8 11,0

7,7 6,5

8,0 5,5

Украины 8,8 11,0 9,5 11,5 Южного Кавказа, в т.ч. Азербайджана

10,9 9,4

8,5 7,3

9,6 8,6

10,0 9,1

Большого Кавказа, в т.ч. Турции

12,4 11,4

14,9 13,9

18,7 18,0

18,5 17,4

Евросоюза 31,8 29,5 29,9 28,2 Денежные переводы всего, в т.ч. из стран: 100,0 100,0 100,0 100,0

Таможенного союза, в т.ч. РФ

60,0 59,6

58,5 57,2

54,6 53,5

57,6 56,4

Украины 3,8 2,3 7,7 6,2 Южного Кавказа, в т.ч. Азербайджана

0,06 0,06

0,1 0,1

1,8 0,6

1,2 0,5

Большого Кавказа, в т.ч. Турции

2,5 2,5

2,0 2,0

3,1 3,1

3,3 3,3

Евросоюза 9,6 9,2 36,1 19,4 * 3 квартала 2010 г.;** Беларусь, Казахстан, Россия ;*** Азербайджан, Армения ; **** Иран, Турция; ***** весь 2010 г., исходя из оценки ВВП в $11 234 млн. Превышение странового показателя над групповым отражает отток ПИИ других стран группы Рассчитано по : http://www.geostat.ge; http://www.nbg.gov.ge

Page 84: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

83

Таблица 3

Степень покрытия грузинским экспортом импорта в 2010 г., %

Всего, в т.ч. из стран: 34,8 23,6 26,0 31,0

Таможенного союза, в т.ч. РФ

41,5 40,3

12,6 8,0

16,6 7,4

25,7 12,3

Южного Кавказа, в т.ч. Азербайджана

45,2 35,8

37,2 35,9

60,9 44,0

79,3 52,6

Большого Кавказа, в т.ч. Турции

40,9 43,0

22,8 23,6

28,4 28,7

24,9 24,3

Евросоюза 27,4 17,4 18,2 20,6 Рассчитано по : http://www.geostat.ge

Page 85: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

84

ПЕРСПЕКТИВЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИХ ОТНОШЕНИЙ

Георгий Тархан-Моурави

Сопредседатель Института Политических Исследований

Русские вы, а по-русски не понимаете! чудные вы, господа! Погодить - ну, приноровиться, что ли, уметь вовремя помолчать, позабыть кой об чем, думать не об том, об чем

обыкновенно думается, заниматься не тем, чем обыкновенно занимаетесь... М.Е. Салтыков-Щедрин. Современная идиллия

Введение

На протяжении двух последних десятилетий, начиная с драматического распада СССР, отношения между Россией и Грузией знали периоды обострений и смягчения напряженности, но почти никогда не представляли собой нормального добрососедства равных, хотя и несопоставимых по размерам, стран. Эти отношения достигли своего катастрофического пика в августе 2008 года и с тех пор так и не вышли из состояния латентной враждебности с риском повторного обострения.

В настоящее время очевидно, что ввиду противоположных позиций правительств Грузии и России по ряду вопросов, и в частности, по вопросу правового статуса Абхазии и Южной Осетии, в ближайшее время не следует ожидать радикального улучшения отношений между этими двумя соседними странами. В подобной ситуации ясно, что необходимо искать временную модальность, в которой стороны могли бы мирно сосуществовать, при необходимости координировать действия и избегать роста напряженности, пока изменение геополитических и/или внутриполитических условий не сделает возможным устранение существующих и ныне непреодолимых противоречий.

Для того, чтобы обсудить модели российско-грузинских отношений в различной временной перспективе, необходимо рассмотреть их как геополитическую подсистему, зависящую от многих факторов, в частности, таких как общий геополитический контекст, преследуемые цели и задачи сторон, страновая специфика, тенденции и возможные сценарии развития событий.

Геополитический контекст

Последнее десятилетие ознаменовалось целым рядом событий и процессов, ведущих к необратимым изменениям мирового порядка, а совсем недавно произносимые слова о «конце истории», как оказалось, ознаменовали лишь конец эпохи. Действительно, система мироустройства, сложившаяся в эпоху холодной войны, постепенно становится историей, тогда как появляются первые признаки новых образований, заменяющих устаревающие институты предыдущей эры. Процессы глобализации приобретают новые очертания, развиваются альтернативные процессы деглобализации, фрагментации миропорядка. Сознавая, однако, что «нельзя объять необъятное», и что определенные упрощения неизбежны, попытаемся определить несколько важных трендов и событий, влияющих на глобальный контекст российско-грузинских отношений.

Одним из наиболее важных событий последнего времени явилась революция в Тунисе, за которой последовало мощное «домино» волнений почти во всех арабских странах Северной Африки и Ближнего Востока. Хотя арабская революционная зима, несомненно, имеет глобальное значение, влияя не только на цену нефти, миграционные потоки или рынок оружия, но и на концептуальное переосмысление политических реалий, следует отметить весьма ограниченное прямое влияние «революционного примера» на ситуацию вне арабского мира. Тем не менее, во многих странах с авторитарными или

Page 86: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

85

полуавторитарными режимами политические элиты с явным беспокойством наблюдают за развитием событий152.

Волнения в арабском мире дестабилизировали рынки углеводородов, и на этом фоне цены на нефть достигали пиковых значений ($118-120 - BRENT)153, хотя затем снова снижались. Одновременно наблюдаются и более медленные, но радикальные изменения в области мировой энергетики, такие как рост использования возобновляемых и нетрадиционных источников энергии (несмотря на то, что ядерная энергетика перенесла сильный шок в Японии). Особое значение приобретает добыча сланцевого газа, что подрывает рычаги энергетического влияния стран-поставщиков и приводит к кардинальным изменениям на мировых энергетических рынках. В результате США полностью удовлетворяет потребности в газе за счет собственных источников, что уже привело к перенаправлению потоков сжиженного газа в Европу и другие страны, ослаблению их зависимости от поставок более дорогого газа по трубопроводам. Новые технологии обеспечивают более прибыльную добычу сланцевого газа в странах Европы (Польше, Германии, Австрии, Румынии, Украине). Значительные запасы сланцевого газа обнаружены также в Китае и Индии154.

В отличие от России Грузия бедна углеводородами, хотя относительный оптимизм внушают как уже эксплуатируемые скважины в Восточной Грузии, так и первые признаки нефти глубокого залегания вдоль Черноморского побережья155. Однако на сегодняшний день более значительным фактором является транзитная функция Грузии, через которую проходит несколько важных нефте- и газопроводов. Чем действительно богата Грузия, так это гидроэнергетическими ресурсами, хотя их полноценное использование требует инвестиций как для реконструкции существующих объектов, так и строительства новых гидроэлектростанций. Хотя зависимость Грузии от гидроэнергетики делает ее уязвимой относительно климатических колебаний, это одновременно открывает возможности экспорта т.н. пиковых мощностей, и, как следствие, суммарный баланс экспорта и импорта становится положителен.

Экономический кризис 2008 года, усугубивший структурную неустойчивость мировой экономики, оставил после себя далеко идущие системные изменения. Китай оказался крупнейшим бенефициаром кризиса, сохранив высокие темпы роста и к началу 2011 года став второй крупнейшей экономикой мира. Он становится также главным экономическим партнером и инвестором в Средней Азии, существенно обогнав Россию. И хотя эту страну ждут нелегкие времена156, ожидаемое в ближайшее десятилетие увеличение его влияния в мире не вызывает сомнений, особенно на фоне уменьшающейся российской доли в мировой экономике. За прошедшие годы геополитический контекст изменился

152 Интересно отреагировал на события в Северной Африке президент РФ Дмитрий Медведев. Проводя во Владикавказе заседание Национального антитеррористического комитета, он заявил: «Посмотрите на ситуацию, которая сложилась на Ближнем Востоке и в арабском мире. Она тяжелейшая. Предстоят очень большие трудности. В ряде случаев речь может пойти о дезинтеграции больших густонаселённых государств, об их распаде на мелкие осколки... Надо смотреть правде в глаза. Такой сценарий они (NB) раньше готовили для нас, а сейчас они тем более будут пытаться его осуществлять. В любом случае этот сценарий не пройдёт. Но всё происходящее там будет оказывать прямое воздействие на нашу ситуацию, причём речь идёт о достаточно длительной перспективе, речь идёт о перспективе десятилетий.» http://kremlin.ru/news/10408 153 http://in.reuters.com/article/2011/03/09/us-markets-commodities-idINTRE7287I520110309 154 http://www.gas-shales.org/ 155 См. например, Boyko Nitzov. The Black Sea as the New North Sea. New Atlanticist, May 19, 2010. http://www.acus.org/new_atlanticist/black-sea-new-north-sea 156 Так, например, в феврале 2011 года зафиксирован дефицит торгового баланса (в размере 7.3 миллиардов долларов США по сравнению с февралем прошлого года) и слабый рост как импорта, так и экспорта. По мнению аналитиков, это может указывать на глубокие проблемы, не в последнюю очередь из-за недостаточного роста внутреннего спроса, на фоне падения спроса внешнего. «China posts a surprise trade deficit as exports slow». BBC News, 10 March 2011. http://www.bbc.co.uk/news/business-12688877

Page 87: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

86

отнюдь не в пользу России, отягощенной многочисленными проблемами и слабостями157. Даже кризис не создал существенных предпосылок и стимулов для радикальных реформ, направленных на модернизацию страны. Россия оказалась окруженной более динамичными странами и регионами, и ее роль в регионе и мире постепенно уменьшается. В пределах постсоветского пространства, хотя Россия несравнимо могущественней каждого из своих соседей, ограниченность ее влияния продемонстрировал их единодушный отказ признать независимость Абхазии и Южной Осетии. Россия весьма болезненно перенесла экономический кризис158, но и сравнительно быстро начала из него выходить. Однако важнейшей проблемой продолжает оставаться высокая инфляция. В более долгосрочной перспективе наибольшей опасностью для российской экономики представляется чрезмерная зависимость от мировых цен на нефть и соответственно риск т.н. «Голландской болезни», что ограничивает диверсификацию экономики и делает ее весьма непредсказуемой. С учетом слабости институтов, характеризующей Россию, «ресурсное проклятие» может оказаться весьма действенным ограничителем стабильного экономического роста159. Вторым важнейшим фактором, ограничивающим рост, является монотонное сокращение в стране трудовых ресурсов160 и населения в целом161. В такой ситуации трудно ожидать долгосрочный стабильный рост экономики, хотя уровень жизни в стареющем обществе, ориентированном на экспорт сырья, может временно повышаться, пока держатся высокие цены на нефть. По оценке экспертов, сравнительно низкие темпы роста экономики (2,5 - 4,0% в год) и низкие темпы роста или стагнация реальных доходов населения выглядят наиболее вероятным инерционным сценарием на ближайшие годы (при достаточно благоприятной конъюнктуре сырьевых рынков)162. Тем не менее, Россия намерена увеличивать затраты не только на социальную сферу, но планирует потратить триллионы рублей на перевооружение армии в течение ближайших лет163.

157 «Итак, неэффективная экономика, полусоветская социальная сфера, неокрепшая демократия, негативные демографические тенденции, нестабильный Кавказ. Это очень большие проблемы даже для такого государства, как Россия.» Д. Медведев. Россия, вперед! 10 сентября 2009 г. http://kremlin.ru/http://kremlin.ru/news/5413 158 «Мировой экономический кризис показал: дела наши обстоят далеко не самым лучшим образом. Двадцать лет бурных преобразований так и не избавили нашу страну от унизительной сырьевой зависимости. Наша теперешняя экономика переняла у советской самый тяжёлый порок – она в значительной степени игнорирует потребности человека. Отечественный бизнес за малым исключением не изобретает, не создаёт нужные людям вещи и технологии. Торгует тем, что сделано не им, – сырьём либо импортными товарами. Готовые же изделия, произведённые в России, в основной массе пока отличаются крайне невысокой конкурентоспособностью.» Д.Медведев. Россия, вперед! 159 См., например, Roland Beck, Annette Kamps and Elitza Mileva. Long-term growth prospects for the Russian economy. European Central Bank, Frankfurt. March 2007. http://ssrn.com/abstract_id=967603 160 «Среди важнейших вызовов, которые определяют ту модель, с которой нам нужно идти дальше, стоит демография. Россия столкнется с демографической проблемой острее, чем многие страны. По данным Минэкономразвития, численность занятых в экономике с 2011 года в размере 67,9 млн. человек снизится к 2020 году до 64,6 млн. Это означает, что ежегодно у нас будет сокращаться количество занятых в экономике примерно на 300-400 тыс.» Стенограмма выступления А.Л. Кудрина на VIII Красноярском экономическом форуме, 18 февраля 2011 года. http://www.minfin.ru/ru/press/transcripts/printable.php?id4=12090 161 Известный демограф образно описал эту безрадостную ситуацию: “Призрак бродит по России сегодня. Это не призрак коммунизма, давно прикованный на чердаке прошлого, а призрак депопуляции - неустанной, и по всей видимости, неостановимой депопуляции.” Nicolas Eberstadt. Drunken Nation: Russia’s Depopulation Bomb. World Affairs, Spring 2009. http://www.worldaffairsjournal.org/articles/2009-Spring/full-Eberstadt.html 162 Кирилл Рогов. Гипотеза третьего цикла. Pro et Contra. Июль-октябрь 2010. Стр. 11. http://carnegieendowment.org/files/ProetContra_50_6-22.pdf 163 «Россия потратит 20 триллионов рублей на вооружение в рамках госпрограммы вооружений до 2020 года, заявил премьер-министр РФ Владимир Путин. Около 5 трлн из них пойдет на комплексное переоснащение ВМФ страны, сообщил глава правительства на совещании по вопросу формирования проекта госпрограммы вооружения на 2011-2020 годы в Северодвинске в понедельник.» http://www.newsru.com/russia/13dec2010/strashno.html

Page 88: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

87

Грузия, в свою очередь, тоже весьма тяжело перенесла последствия кризиса, совпавшего с необходимостью восстановления экономики после войны с Россией. После устойчивого роста в 2006 и 2007 годах темп роста экономики замедлился в 2008 году и стал отрицательным в 2009 году. Несмотря на большие трудности, такие как инфляция и сокращение иностранных инвестиций, экономика страны начала затем восстанавливаться. В феврале 2011 года МВФ повысил прогноз экономического роста Грузии с 4,5% до 5,5% в 2011 году и предсказал сокращение годовой инфляции (ныне двухзначной)164 до 8% к концу года. Некоторое улучшение предсказали и основные рейтинговые агентства. Так, Fitch Ratings пересмотрело прогноз по долгосрочному рейтингу долга Грузии со "стабильного" на "позитивный" и подтвердило его на уровне "B+", а также оценило рост реального ВВП на 6,5% в 2010 году и предсказало рост в 5,0% и 6,0% в 2011 и 2012 годах соответственно165. В то же время правительство стоит перед фактом больших обязательств по обслуживанию долга в 2012-2014 годах, достигая максимума на уровне чуть более 1 млрд. долл. США в 2013 (около 8% от ВВП)166.

Вместе с тем, в мире появились новые угрозы. В первую очередь это относится к новым рискам распространения оружия массового поражения и, в частности, к ядерным программам Северной Кореи и Ирана. Не менее опасными являются и непредсказуемые действия этих стран167. Все это представляет значительную опасность для России, поскольку очаги возможной нестабильности находятся в непосредственной близости от ее границ. Однако в краткосрочной перспективе главной опасностью для нее является вялотекущая война в Афганистане, что связано с производством и ориентацией на российский рынок колоссального объема опиатов и героина. Возможный уход из региона международных сил безопасности поставит Россию в весьма сложную ситуацию168.

Грузия также вовлечена в эти процессы. Во-первых, грузинские военные активно участвуют в составе международных сил безопасности в Афганистане. Во-вторых, Грузия, по оценкам экспертов, является важным звеном одного из основных транзитных каналов, по которым наркотики переправляются в Европу169. Кроме того, в Грузии неоднократно задерживались контрабандисты, пытающиеся переправить обогащенный уран из России170. И наконец, нестабильность и распространение терроризма на Северном Кавказе, хотя и остается головной болью, прежде всего, для России, не может не беспокоить и Грузию. Следует отметить, что острота межэтнических проблем в Грузии, связанных, в первую очередь, со сложностями в интеграции азербайджанцев и армян юго-востока Грузии, за последнее время значительно смягчилась и на данный момент не составляет угрозу для безопасности государства.

164 http://civil.ge/rus/article.php?id=21765 165 http://www.interpressnews.ge/en/society/25892-fitch-revises-georgias-outlook-from-stable-to-positive.html 166 IMF. Georgia—2011 Article IV Consultation Mission Concluding Statement. February 22, 2011. http://www.imf.org/external/np/ms/2011/022211.htm 167 См., например, NATO Seizes Iranian Arms En Route to Afghan Taliban Forces. The Blaze/AP. March 9, 2011. http://www.theblaze.com/stories/nato-seizes-iranian-arms-en-route-to-afghan-taliban-forces/ 168 Как отметил вице-премьер России Сергей Иванов на международном саммите по безопасности в Мюнхене, состоявшемся в начале февраля 2011 года, «Россия заинтересована в стабильном и мирном Афганистане, и мы заинтересованы в успехе действий международных сил безопасности... Уход оттуда вооруженных формирований, входящих в состав международных сил безопасности, в том числе войск НАТО, может создать для нас совершенно новые угрозы». http://rian.ru/defense_safety/20110205/330744432.html 169 См., например:“Heroin travelling the northern route originates in Afghanistan transits Iran and then goes through the Caspian Sea, Azerbaijan, Georgia and Ukraine before reaching Romania and then the rest of Europe.” International Narcotics Control Strategy Report: Volume I, Drug and Chemical Control. US Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. March 2011. p. 158. http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2011/vol1/index.htm 170 A. Kupatadze. Radiological Smuggling and Uncontrolled Territories: The Case of Georgia. Global Crime, Vol. 8, Issue 1, 2007, рр. 40–57. http://cns.miis.edu/npr/pdfs/npr_17-2_kupatadze.pdf

Page 89: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

88

Для России процессы, имеющие место на Северном Кавказе и постепенно распространяющиеся вне его, представляют чрезвычайно серьезную опасность. Озабоченность высказывают многие российские официальные лица171. Премьер министр Путин на заседании Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Северо-Кавказского региона особо подчеркнул роль социальных факторов172 и обещал вложить только в 2011 году более 400 миллиардов рублей в развитие региона. А на январской встрече в Давосе российское руководство представило грандиозные планы развития лыжного туризма в Дагестане и Адыгее173. Но на самом деле Москва практически утрачивает контроль, не сумев умиротворить Кавказ ни посредством военной силы, ни с помощью финансовых вливаний174. Попытки же «кадыризации» других автономий на Северном Кавказе чреваты серьезными рисками дальнейшей утраты контроля над регионом, где к тому же почти не осталось этнически русского населения. Причем радикальный ислам угрожает распространиться в полную силу и на территории Волжско-Уральского региона, в частности, Татарстана и Башкортостана175. Указанные процессы способствуют росту русского национализма, что может неотвратимо раскрутить спираль насилия и нестабильности. Первыми признаками того, что взращиваемый властями этнический национализм может вскоре выйти из-под контроля, стали декабрьские события на Манежной площади в Москве и в ряде других городов России. Действия экстремистских групп направлены на устрашение мигрантов с Кавказа и Центральной Азии и провоцируют насилие над ними. При этом они действуют в достаточно благоприятной общественной атмосфере. Согласно опросам Левада-Центра, доля тех, кто, в той или иной мере, разделяет идею «Россия — для русских», возросла с 43% в 1998 году до 58% в 2011 году.

171 25 октября 2010 года заместитель генерального прокурора РФ Иван Сыдорук сообщил комитету по правовым вопросам Совета Федерации, что в 2010 году на территории Северо-Кавказского федерального округа в результате терактов погибли 205 сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих; «В текущем году в округе выросло более чем в четыре раза число преступлений экстремистской направленности». http://www.newsru.com/russia/28oct2010/sidoryk.html 172 «Повторю ещё раз: перед нами стоит задача кардинально изменить положение на Северном Кавказе, и прежде всего речь идёт о качестве жизни людей, о том, чтобы обеспечить их безопасность, возможность мирно трудиться на своей земле. Нам надо искоренить всё то, что питает терроризм и экстремизм, а это прежде всего бедность и безработица, низкий уровень просвещения и образования, коррупция, беззаконие.» http://www.premier.gov.ru/events/news/13920/ 173 «В плане социально-экономического развития регионов есть лишь масштабная концепция развития горнолыжных курортов во всех кавказских республиках. На фоне происходящего эта идея выглядит абсурдной - но это если считать, что ее смысл действительно заключается в привлечении туристов и создании новых рабочих мест для быстро растущего населения. Она представляется более рациональной, если рассматривать ее как плату за лояльность местных элит и стабильность плюс развитие строительного комплекса, который действительно может дать людям работу.» Николай Петров в Гранях, 28.02.2011. http://grani.ru/opinion/petrov/m.186617.html 174 Как недавно посетовал на Радио Свобода один из виднейших специалистов по региону Алексей Малашенко: «Я думаю, что ситуация, к сожалению, будет обостряться. Во-первых, на месте она быть не может, оставаться такой, какой она есть, она может либо улучшаться, для этого пока что предпосылок нет, либо она будет ухудшаться, то, что мы наблюдаем. И когда я думаю об олимпийских играх 2014 года, не хочу быть провокатором, но мне кажется, что олимпийский фактор, [это] тот фактор, который может еще более обострить эту ситуацию. Дай бог, чтобы я ошибся.» http://www.svobodanews.ru/content/transcript/2195945.html 175 Как недавно отметил в New Times генерал-майор милиции в отставке Владимир Овчинский: «Плюс у нас Поволжье горит. Фактически каждую неделю одну террористическую группу приходится ликвидировать в Башкирии и Татарстане, просто СМИ об этом не пишут...» http://newtimes.ru/articles/detail/34785/

Page 90: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

89

Как Вы относитесь к идее «Россия – для русских»? 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Поддерживаю, ее давно пора осуществить 13 15 16 16 21 16 16 15 14 15 18 19 15

Ее было бы неплохо осуществить, но в разумных пределах 30 34 42 38 32 37 37 35 41 42 36 35 43

Отрицательно, это настоящий фашизм 30 27 20 26 18 25 23 26 27 25 32 21 24

Меня это не интересует 14 12 11 9 7 12 12 12 11 12 9 16 13 Затруднились ответить 7 6 5 3 8 4 5 4 7 7 5 9 5 Общая сумма поддерживающих 43 49 58 54 53 53 53 50 55 57 54 54 58

Источник: Левада-Центр 176 Следует отметить, что наряду с этническим национализмом силу набирает и региональный национализм, противопоставляющий в основном отдаленные регионы центру, рассматриваемому как проводник колониального ограбления местного населения. Так, во время последней переписи населения внушительное число жителей Сибири записало в графе национальность – «сибиряк»177. Этот процесс усугубляется далее развитием т.н. субнационального авторитаризма178.

Национальные проекты и интересы

Много веков назад Луций Анней Сенека съязвил по адресу современных ему стратегов-неудачников – «Кто не знает, в какую гавань ему плыть, для того не бывает попутного ветра». Так и сегодня, чтоб оценить успех той или иной стратегии, важно знать, на что она нацелена. Для того, чтобы лучше понять перспективы во взаимоотношении России и Грузии, важно не только оценить политические процессы в этих странах и соответствующий геополитический контекст, но и разобраться в сложной системе политического целеполагания, как правило, апеллирующего к понятиям национальных и государственных интересов, но нередко отражающего определенные интересы и цели важнейших акторов. Ясную и однозначную формулировку сущности этих интересов удается увидеть нечасто. Когда же такая формулировка присутствует, чаще в различных стратегических документах, она, как правило, отражает или видение конкретной политической группы, или преследует сугубо популистские цели, скорее маскируя, чем проясняя истинную ценностную систему авторов. В случае демократического устройства общества различные ценностные представления конкурируют между собой, тем самым формируя базисные представления о национальных интересах. В наших, как принято называть гибридных, посттоталитарных обществах подобный консенсус не имеет возможности сложиться, так как не развит общественный дискурс вокруг базисных ценностей. Кроме того, плохо работают демократические механизмы конкуренции национальных проектов, представленных политическими элитами, которые, в свою очередь, не имеют действенной двусторонней коммуникации с обществом.

Понять национальные проекты и видение национальных интересов политическими элитами в России и Грузии чрезвычайно важно для осмысления движущих сил различных политических действий, в том числе в сфере российско-грузинских отношений. В то же 176 Результаты опроса по репрезентативной выборке 1600 россиян в возрасте 18 лет и старше в 130 населенных пунктах 45 регионов страны, проведенные 21-24 января 2011 года Аналитическим Центром Юрия Левады (Левада-Центр). http://www.levada.ru/press/2011020407.html 177 Владимир Антипин. Гражданин Сибири. Русский Репортер. 22 февраля 2011 года, №07 (185). http://rusrep.ru/article/2011/02/22/sibir/ 178 Владимир Гельман. Субнациональный авторитаризм в современной России. Полит.Ру, 23 сентября 2010 года. http://www.polit.ru/lectures/2010/11/17/avtoritarism.html

Page 91: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

90

время, важно понять соотношение подобных национальных проектов как с реальной практикой, так и с популистской риторикой, а также с системой ценностей и ориентациями в самих обществах. Это позволило бы не только оценить возможности сотрудничества и общность интересов, но также прогнозировать конфликты интересов и пути их смягчения и перевода в мирное русло. Важно понять, как националистический дискурс соотносится с этнической терпимостью, политическим плюрализмом и демократическими ценностями, какое место занимают вопросы сохранения и развития культуры и языка, как видится институциональное обеспечение национальных проектов. На самом деле в подобных гибридных обществах на воплощаемые в жизнь политические стратегии оказывают одновременное влияние, по меньшей мере, четыре различных ценностных системы, иногда лишь для авторитетности помещаемых под ярлык национальных интересов.

Во-первых, это некоторая идеализированная концепция национальных целей и задач, основанных на общечеловеческих ценностях и понятиях прав человека, равенства, демократии, уважения к меньшинствам, устойчивого развития, личной свободы и безопасности, достоинства, благосостояния и счастья людей.

Во-вторых, это представление о национальных задачах и целях, сформулированных в утвержденных правовых документах, национальных стратегиях и планах, и отражаемых в официальных выступлениях политических лидеров. Как правило, глубинный анализ соответствующих текстов способен выявить их популистский характер, или их нацеленность на символическую, имитационную приверженность общепринятым демократическим и гуманитарным ценностям. В то же время, обычно национальные интересы в таких документах подменяются государственными интересами, где доминируют понятия государственной безопасности и стабильности, экономических приоритетов, нерушимости границ, международного влияния и уважения, контроля и владения.

В-третьих, это доминантная система ценностных ориентаций, распространенная не только среди населения страны, но и среди значительной части государственной бюрократии. Хотя она сильно подвержена манипуляциям и мифотворчеству со стороны средств массовой информации и популистских лозунгов политических элит, а также религиозных лидеров и иных властителей дум, но в то же время она достаточно консервативна и инерционна, а также часто нетерпима к альтернативным системам ценностей и меньшинствам. Эта «народная» система ценностей обычно внутренне противоречива и непоследовательна, но, тем не менее, именно ее учитывают и используют политики.

И наконец, в-четвертых, это система групповых и личных целей сравнительно узкого круга правящей элиты, которую редко формулируют в явном виде, но которая может оказывать решающее влияние на практические и иногда судьбоносные для страны решения. Здесь есть место как сугубо эгоистическим мотивам личного обогащения или сохранения власти, так и всевозможным иррациональным фобиям и идиосинкразиям, а также идеалистическим представлениям о благе для народа или какой либо его части и даже о чувствах чести и ответственности перед народом179. Однако понятно, что здесь место скорее для догадок и интуиции исследователя, так как достоверные источники информации обычно недоступны или отсутствуют, а если и окажутся доступными вследствие неожиданного «слива» информации наподобие случая с Викиликс, то могут оказаться полезными лишь историкам в сравнительно отдаленном будущем.

179 О некоторых аспектах и роли психологических характеристик политических лидеров, см., например,: Vamık D. Volkan, Some Psychoanalytic Views on Leaders with Narcissistic Personality Organization and their Roles in Large-group Processes. In: (Eds.), R.H. Klein, Köşkdere., C.A. Rice, and V.L. Schermer. 2009. Leadership in a Changing World: Dynamic Perspectives on Groups and Their Leaders. New York: Lexington. рр. 67-89. http://www.vamikvolkan.com/Some-Psychoanalytic-Views-On-Narcissistic-Leaders-and-Their-Roles-in-Large-group-Processes.php

Page 92: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

91

Сперва попытаемся сформулировать национальные интересы в представлении грузинских элит. Соответствующие представления не составляют целостной картины, а аналогично выше обрисованной схеме распадаются на ряд кластеров: а) национальные интересы в том виде, в котором они пропагандируются среди населения и в определенной степени апеллируют к распространенным в обществе (а частично созданным посредством этой самой пропаганды) представлениям (Государственное строительство и территориальная целостность – высшие приоритеты; Грузия – успешная демократия; Все беды Грузии – от России; Грузия – европейская страна, и будущее Грузии – в Европе; Интеграция в НАТО – единственная гарантия защиты от России; США – главная надежда; Православие – основа грузинской идентичности180; У Грузии – замечательные экономические перспективы и достижения; ....); б) близкие к общественным представлениям взгляды определенной части элиты, но дополненные ощущением своей значимости (Народ незрел, поэтому реформы надо проводить быстро и решительно; Властная элита – лучшая из ныне возможных; Этническим меньшинствам нельзя доверять; Оппозиция играет на руку врагам; Военное строительство – основа государственности; Мы сами знаем, что нам делать, а наивный Запад пусть дает деньги; Экономику надо максимально либерализовать, но все должно быть под негласным государственным контролем; Контроль над электронными медиа – гарантия внутренней стабильности;...); и в) предполагаемые, но редко озвучиваемые, представления и цели верхнего эшелона элиты (Сохранить власть любой ценой; На Западе должны считать нас демократами; Внутри страны соперники нас должны бояться и уважать; Личная верность важнее всего; Для нас закон не писан; Народ незрел, соответственно им можно и нужно манипулировать; Врагов надо наказывать и унижать; ...).

Грузия за последние два десятилетия пережила множество шоков и бедствий, поэтому немудрено заметить различного рода наслоения на коллективном сознании общества, характеризуемом т.н. «постколониальным синдромом» и иррациональными установками, что в духе психоаналитической традиции. Все тот же Вамик Волкан назвал это «групповой регрессией»181. Социологические опросы демонстрируют как глубокую озабоченность населения существующим положением дел и особую чувствительность к проблеме взаимоотношений с Россией, так и переживания, связанные с потерей контроля над Абхазией и Южной Осетией, даже если многие из остро переживающих эти явления общественной жизни никогда там не бывали. Но известно, какую важную символическую роль играют карты и границы, а также как остро воспринимают люди любые территориальные посягательства на то, что рассматривается как важнейший элемент национального самосознания и функционирования. Не напрасно так популярен патриотический лозунг, полтора века назад сформулированный Ильей Чавчавадзе, – «отечество, язык, вера». В этой традиционной триаде именно отечество, т.е. национальная территория, и соответственно – безопасность и независимость государства, стоят на первом месте. Поскольку ни языку, ни вере в Грузии пока особо никто не угрожает, то второй важнейший элемент в «народной»

180 «Православие, одно из традиционных вероисповеданий Европы, исторически было в Грузии государственной религией, которая сформировала многовековую грузинскую культуру, национальное мировоззрение и ценности; Подавляющее большинство населения Грузии – православные христиане; Конституция Грузии признает особую роль Грузинской Апостольской Автокефальной Православной Церкви в истории страны и ее независимость от государства.» Конституционное соглашение между Государством Грузия и Автокефальной Православной Апостольской Церковью Грузии. 1 декабря 2002 года. http://www.pravoslavie.ru/orthodoxchurches/40230.htm

181 [Национальные и этнические конфликты] "не могут быть поняты, если сосредоточить внимание лишь на материальных аспектах, таких как - экономические, военные, правовые и политические факторы. На самом деле проблемы «реального мира» в высшей степени психологизированы – и подвержены воздействию специфичного восприятия, мыслей, фантазий и эмоций (как сознательных, так и бессознательных), относящихся к прошлым вершинам исторической славы или к памяти о прошлых травмах, потерях, унижениях, и моментах глубокого траура, а также к ощущению права на месть, и сопротивлению принятию изменившейся действительности". Vamık D. Volkan. Bloodlines: From Ethnic Pride to Ethnic Terrorism. New York: Farrar, Straus and Giroux. 1997. p.117

Page 93: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

92

системе ценностей – это экономическое благосостояние. В соответствии с вышесказанным и определяются внешнеполитические ориентации населения: Запад и НАТО ассоциируются с безопасностью, надеждой на восстановление территориальной целостности и экономическим процветанием, а Россия – с угрозой независимости и государственности. Именно поэтому пророссийски настроенные политические силы не имеют массовой поддержки, и большинство политических группировок в унисон утверждают приверженность западным ценностям и целям евроатлантической интеграции.

Официальная концепция национальных интересов полностью соответствует подобным представлениям, объявляя главной угрозой безопасности страны возобновление военных действий со стороны России и присутствие ее военных баз на оккупированной территории Грузии. В то же время, правительство склонно считать, что основной целью российского вторжения в Грузию в августе 2008 года была смена существующего правительства182, и соответственно, эта цель остается нереализованной. Важнейшей национальной задачей объявлено возвращение Южной Осетии и Абхазии под контроль грузинского правительства, а евроатлантическая интеграция заявлена приоритетной внешнеполитической задачей. Другими важными элементами национальной концепции является усиление государственных институтов, в первую очередь национального уровня, а также ускорение экономических реформ, которые должны обеспечить процветание страны и решение всех социальных проблем. Правительство ведет себя крайне непоследовательно, предлагая за образец для подражания то Швейцарию, то Сингапур или иную страну, которая понравилась главе государства в процессе ее посещения.

Что касается ценностей правящей элиты, в значительной степени скрытых от внешнего взора, то они проявляются в конкретных политических действиях и зачастую вступают в противоречие с официально заявленными задачами, что приводит к непоследовательности, непродуманности или неэффективности действий. Так, например, заявления о приверженности демократическим свободам и ценностям вступают в противоречие с попытками монополизации контроля над электронными СМИ, нежеланием консультироваться с населением и оппозицией по поводу важных политических решений, нарушениями в избирательных кампаниях или ослаблением местного самоуправления и судебной власти. Заявленная экономическая либерализация и дерегуляция сосуществует со слабой защищенностью и частыми нарушениями прав собственности, неформальными механизмами давления на бизнес183. Пропагандируемая ориентация на европейскую интеграцию вступает в конфликт с вышеупомянутой дерегуляцией и законотворчеством (например, принятием трудового кодекса, сильно расходящегося с европейскими стандартами и ныне вновь пересматриваемого), отдаляющим правовую систему от стандартов ЕС. В результате создается впечатление, что узкий круг правящей элиты озабочен, в первую очередь, сохранением власти, в то время как многие решения принимаются под воздействием случайных и зачастую иррациональных факторов. 182 С этой точки зрения интерес вызывает черновой вариант проекта концепции национальной безопасности Грузии. Из интервью журналиста «Радио Свобода» с представителем парламентской оппозиции: «Кети Бочоришвили: там прямо названа угрозой номер один, фактором дестабилизации, и политической, и экономической, и социальной - Россия... Там четко сказано, что целью военной агрессии была не оккупация или международное признание марионеточных режимов, а смена прозападного правительства Грузии. Георгий Тавдгиридзе: Я здесь не согласен, потому что я думаю, что российская сторона оккупировала те территории, которые она могла сохранить, и они нужны были для осуществления своих целей. Я думаю, что когда говорится об угрозе, надо точнее знать какие цели у России - это только смена власти, которую можно добиться и другими путями и меньшими денежными ресурсами, или то, что Россия хочет иметь рычаги, чтобы всегда воздействовать на политическую элиту Грузии?» 183 Интересно отметить, что согласно недавно проведенному под эгидой Мирового Банка исследованию, Грузия и Россия находятся в первой двадцатке мировых лидеров по относительной доле теневой экономики: Friedrich Schneider, Andreas Buehn, Claudio E. Montenegro. Shadow Economies All over the World: New Estimates for 162 Countries from 1999 to 2007. World Bank Discussion Paper (Revised Version) October 20, 2010. http://www.econ.jku.at/members/Schneider/files/publications/LatestResearch2010/ShadEcWorld10_2010.pdf

Page 94: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

93

Кроме вышеупомянутых формулировок национальных интересов властных элит, существует, конечно, и позиция, которую можно обозначить как либерально-демократическую, искренне разделяемую сравнительно ограниченным числом маловлиятельных лиц (Приоритет общечеловеческих и демократических ценностей, прав человека; Интеграция в западную цивилизацию и политическое сообщество; Верховенство права; ...), хотя на риторическом уровне все политические элиты заявляют о приверженности им.

Теперь, очевидно, надо попытаться сформулировать и национальные интересы России в представлении элит. Эти представления, значительно более сложные, также не составляют целостной картины и распадаются на ряд кластеров:

а) национальные интересы в том виде, в котором они пропагандируются в обществе, в определенной степени апеллируют к распространенным среди населения (а частично созданным посредством пропаганды) представлениям (Россия-супердержава; Ни пяди российской земли; Распад СССР - это трагедия; Вставание с колен; «У России только два союзника – армия и флот» (Александр III); У России особый путь развития; В России суверенная демократия; Русские – государство-образующий народ; Россия кормила все республики, а они оказались неблагодарными изменниками; Даешь многополярный мир, т.е. Россия – вновь глобальный игрок; Российское государство и его величие превыше всего184; США – главный враг185; НАТО – тоже враг186; Нынешнее руководство страны – гарантия успешного преодоления всех проблем; Православие – основа российской государственности; Защищать русских/русскоязычных за рубежом любым способом; ...);

б) близки к этому и представления чиновников-«государственников», но с дополнительными нюансами (Народ – не созрел, ему нельзя давать слишком много власти; Для достижения величия России все средства хороши; «Крушение Советского Союза было крупнейшей геополитической катастрофой века» (Владимир Путин); ...). Соответствующую внешнеполитическую позицию хорошо выразил Дмитрий Тренин:

184 «Возрождаются исконно российские идеалы, духовность, достойное отношение к исторической памяти. Укрепляется общественное согласие на основе общих ценностей - свободы и независимости Российского государства, гуманизма, межнационального мира и единства культур многонационального народа Российской Федерации, уважения семейных традиций, патриотизма. В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы.» Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года. № 537. http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html 185 «...российская политическая элита все-таки считает, что, несмотря на Ирак и Афганистан, несмотря на терроризм и Иран, несмотря на нераспространение, и распространение, и все, что вы хотите, скажите про американскую внешнюю политику, про то, куда она направлена, а главным для Соединенных Штатов, по-прежнему является как можно больше унизить Россию, а если получится – то ее расчленить на части и подчинить своей воле.» Дмитрий Тренин, Россия и Новая Европа. Полит.Ру, 16 марта 2011 г. http://www.polit.ru/lectures/2010/04/22/trenin.html. Не случайно, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года утверждается, что: «30. Угрозами военной безопасности являются: политика ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение преобладающего превосходства в военной сфере, прежде всего в стратегических ядерных силах, путем развития высокоточных, информационных и других высокотехнологичных средств ведения вооруженной борьбы, стратегических вооружений в неядерном оснащении, формирования в одностороннем порядке глобальной системы противоракетной обороны и милитаризации околоземного космического пространства, способных привести к новому витку гонки вооружений...» 186 «8. Основные внешние военные опасности: а) стремление наделить силовой потенциал Организации Североатлантического договора (НАТО) глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приблизить военную инфраструктуру стран – членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока;...» Военная доктрина Российской Федерации. 5 февраля 2010 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации. http://news.kremlin.ru/ref_notes/461

Page 95: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

94

«Я имею в виду внешнеполитическую концепцию, концепцию национальной безопасности и другие руководящие документы. Там, на мой взгляд, не вполне четко прописано, к каким целям реально стремится российская внешняя политика. Для себя я их примерно таким образом выстроил. Современная Россия стремится стать центром силы в многополярном мире. Это значит, что она стремится распространить свое влияние, прежде всего, на страны бывшего Советского Союза. Создать из них своего рода блок, где российские интересы имели бы привилегированное значение. Об этом, о привилегированном характере интересов в странах ближнего зарубежья, как вы помните, говорил президент Медведев, об этом продолжают говорить другие российские официальные деятели. Второй момент, который является важным для российского истеблишмента, для тех, кто определяет российскую внешнюю политику, – это обеспечение равенства в статусе с ведущими центрами силы. То есть мы – центр, это первая позиция. Вторая позиция: мы – равноправный центр. В международной системе мы равны по статусу и по положению Соединенным Штатам, Китаю и Европейскому Союзу. Основные центры силы плюс мы – это и есть многополярный мир. И третья позиция вытекает из второй и звучит примерно так: Россия имеет право решающего голоса при обсуждении всех наиболее важных проблем человечества... Конечно, российская внешняя политика не использует понятия «зона влияния» – оно одиозно, отсылает нас к ХIХ или к началу ХХ века. Но если говорить серьезно, то проявляется стремление именно к этому»187.

в) представления суперэлиты, которые не оригинальны, достаточно циничны и редко в явном виде формулируемы, вследствие чего их трудно назвать «национальными интересами»188 (Сохранить абсолютную власть любой ценой; Счета и виллы на Западе и в России; Кто не с нами, тот против нас; Россия – это я/мы; Нас должны бояться и уважать; Личная верность важнее всего; Для нас закон не писан; Народ глуп, и это надо использовать; Врагов надо наказывать, унижать и уничтожать; ...). Близки к последним и взгляды значительной части экономической элиты, среди которой также доминируют личные и групповые интересы.

В некоторых сферах видна внутренняя противоречивость даже заявленных целей. Как, например, описывал Дмитрий Фурман, имперские притязания (Ни пяди земли русской) входят в противоречие с этническим национализмом (Москва для москвичей, Россия для русских)189. Несмотря на значительную централизацию государственной системы, в России нет консенсуса относительно конкретных целей и содержания внешней или внутренней политики190, а ее «маркетизация» затрудняет гармонизацию интересов различных внутренних акторов191.

187 Дмитрий Тренин. Модернизация внешней политики России. Полит.Ру, 4 марта 2010 года. http://www.polit.ru/lectures/2010/03/25/trenin_print.html 188 Ср. высказывание известного около-кремлевского политтехнолога Глеба Павловского: «Последние 20 лет мир в верхах держится на том, что не принято обсуждать, кто и как использует служебное положение. В элите чистых нет. А люди второго эшелона хотят еще большего…» Газета «Коммерсантъ» № 216 (4271) от 19.11.2009. http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1277040, см. также: Ольга Крыштановская. Российская элита на переходе. Полит.Ру, 29 мая 2008. (http://www.polit.ru/lectures/2008/07/31/rus_elita_print.html) 189 Дмитрий Фурман. От Российской империи к русскому демократическому государству. Неприкосновенный запас № 73 (5/2010) — М.: Новое литературное обозрение, 2010. http://www.nlobooks.ru/rus/nz-online/619/2051/2054/ 190 Например, по поводу экономической политики это недавно сформулировал министр финансов: «Беру опрос РСПП по деловому климату 2010 года. Он показывают, как меняются предпочтения предпринимателей в части того, что им больше всего мешает. На первом месте стоит неэффективное государственное управление и отсутствие ясных целей развития страны.» Стенограмма выступления А.Л. Кудрина на VIII Красноярском экономическом форуме, 18 февраля 2011 года. http://www.minfin.ru/ru/press/transcripts/printable.php?id4=12090 191 Аркадий Мошес. Россия и новая «промежуточная» Европа. Pro et Contra. Июль-октябрь 2010 года. Стр. 128. http://carnegieendowment.org/files/ProetContra_50_6-22.pdf

Page 96: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

95

Кроме вышеупомянутых формулировок национальных интересов властных элит, существует, конечно, и позиция, которую можно обозначить как либерально-демократическую, разделяемую сравнительно ограниченным числом лиц (Приоритет общечеловеческих и демократических ценностей, прав человека; Интеграция в западную цивилизацию и политическое сообщество; Верховенство права; ...). Характерно недавнее заявление главного редактора «Независимой Газеты» Константина Ремчукова на «Эхе Москвы»: "Нам нужна нормальная Россия, мне не нужна великая Россия… А кому-то нужно вставать с колен..."192. Параллельно с подобной либеральной позицией присутствует также и все более популярная националистическая установка, экстремальный вариант позиции «б» (Россия для русских; Меньшинства должны знать свое место; Главный приоритет – возрождение величия России; У России свои ценности, отличные от западных, и их надо сохранять и защищать; Запад – враг, но и Восток – враг;...).

Любопытно, что, несмотря на несоизмеримость масштаба двух стран и большое количество принципиальных различий, в соответствующих национальных проектах и формулировке кластеров интересов есть много общего (по крайней мере, в интерпретации автора данной статьи). Представляется, что это связано с общими советскими корнями и схожей политической культурой элит, а также и в чем-то совпадающей социальной, экономической и политической средой их функционирования (так, например, с отсутствием, своеобразием или слабостью среднего класса, малоразвитостью демократических институтов, необходимостью модернизации и т.д.).

Ключевые проблемы и перспективы

Ввиду непримиримости позиций правительств Грузии и России по ряду вопросов и, в частности, по вопросу правового статуса Абхазии и Южной Осетии, а также присутствия там российских военных баз, да и нескрываемой личной неприязни между лидерами двух стран, в ближайшее время не следует ожидать радикального улучшения отношений между сторонами. В отсутствии дипломатических отношений единственным форматом прямых межгосударственных отношений остается малоэффективный Женевский переговорный процесс, не считая отдельных встреч по конкретным поводам, как, например, мартовской встречи в Берне для обсуждения условий, выполнение которых требует грузинская сторона для вступления России в ВТО. Россия и Грузия являются непосредственными соседями с рядом нерешенных вопросов, поэтому отсутствие диалога ведет к дальнейшему усилению взаимного недоверия и образа врага.

Руководство России и различные политические деятели не раз высказывали недовольство действиями Грузии. Исключая фантастические обвинения193, в целом претензии к грузинскому руководству можно суммировать следующим образом.

Руководство и народ Грузии настроены резко антироссийски. Правительство Грузии проводит в целом антироссийскую политику и является проводником западной (в частности, американской) политики в регионе, наносящей ущерб российским интересам. Грузия 192 http://www.echo.msk.ru/programs/personalno/743973-echo/ 193 Так, например, в интервью Российской Газете от 1 марта 2011 года в организации теракта в Домодедово Грузию обвинил первый вице-спикер Совета Федерации, член Национального антитеррористического комитета Александр Торшин (Торшин: Потому что, повторю с чего я начал интервью, есть понимание откуда растут ноги и понимание изменившейся структуры терроризма. Я вообще не понимаю, из какой щели вдруг после длительного молчания выбрался Умаров. Но даже, если он имел какое-то отношение к этому теракту, то только в том плане, что через него прошли деньги заказчиков. Его роль пособника-посредника, но не более, да и то сомнительно. Организован же теракт был, уверен, из-за рубежа. РГ: Можете назвать, из какой страны и кем? Торшин: Да, скажу. Хотя понимаю, что мои слова могут вызвать бурю гнева и непонимания, но, на мой взгляд, это была Грузия и ее правящий режим.) "Российская газета" - Федеральный выпуск № 5418 (42), 01.03.2011. http://rg.ru/2011/02/25/torshin-site.html

Page 97: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

96

поддерживает сецессионистские и антироссийские устремления северо-кавказских элит (в том числе, рассмотрение т.н. черкесского геноцида, одностороннее объявление безвизового режима, ...) и, тем самым, создает угрозу безопасности и целостности России. Пытается саботировать важные для России проекты (например, проведение зимних олимпийских игр в Сочи, попытки монополизировать транзит каспийских энергоресурсов на Запад или вступление в ВТО). Пытается вступить в НАТО и ЕС, тем самым, ослабляет влияние и безопасность России вдоль ее юго-западной границы. Угрожает безопасности Южной Осетии и Абхазии (является инициатором войны в Южной Осетии), тем самым пренебрегая российскими интересами и безопасностью российских граждан. Инициирует или вступает в различные объединения антироссийской направленности, например, ГУАМ. Осуществляет планомерную антироссийскую кампанию в международных СМИ и на международных форумах. Проявляет неблагодарность и искажает историю, заявляя об аннексии Грузии как царской Россией в XIX веке, так и Советской Россией в 1921 году (в то время как, на самом деле, имело место добровольное присоединение, спасшее Грузию от коварных соседей). И наконец, российский официоз обвиняет во всех бедах лично Михаила Саакашвили и отказывается иметь с ним дело. Кроме того, конечно же, Грузия представляет собой удобный объект для использования в качестве «образа врага» и в то же время – в качестве образа приспешника «коварного Запада», в основном в лице США. Тем самым, наказывая Грузию и ее руководство за злокозненность и «предательство», можно одновременно не только мстить Западу за его пренебрежение интересами России, но и сравнительно безопасно демонстрировать миру и региону, что Россию следует бояться и уважать.

У Грузии не менее многочисленный и, в значительной степени, более существенный список претензий и обид, высказываемых в адрес России. Это война 2008 года; поддержка сецессионизма Абхазии и Южной Осетии, их оккупация и размещение там военных баз; торговое эмбарго; бомбардировки (задолго до 2008 года); терроризм и шпионы; поддержка оппозиции и попытки сменить режим; гонения и высылка этнических грузин (2006 год); искажение истории; антигрузинская пропаганда и агрессивная риторика, подтасовка информации.

Нетрудно заметить несовместимость и даже противоположность многих из вышеперечисленных взаимных претензий, вследствие чего очевидно, что разрешить имеющиеся противоречия нелегко. Поэтому имеет смысл выделить как основные противоречия, так и возможные совпадения интересов. При этом следует исходить из заявленных национальных интересов, иначе трудно добиться последовательной логики рассуждений. Главными противоречиями между странами, если игнорировать «личную неприязнь» между разномасштабными «национальными лидерами», символические действия и агрессивную риторику, являются, с одной стороны, неприемлемость для России независимого и прозападного внешнеполитического курса Грузии и, с другой стороны, категорическое неприятие Грузией военного присутствия России в Абхазии и Южной Осетии и связанные с этим угрозы ее безопасности.

В то же время, есть сферы, где интересы сторон принципиально совпадают, если отстраниться от иррациональных моментов взаимной враждебности. Это, в первую очередь, желание стабильности на Северном Кавказе, так как дестабилизация в этом регионе опасна как для России, так и для Грузии. Как Россия, так и Грузия являются полиэтническими обществами, и многие проблемы государственного строительства сопряжены именно с этим фактом. В то же время, межэтнические взаимоотношения особенно остро стоят на Северном Кавказе, но и соответствующие проблемы в Грузии и Южном Кавказе, в той или иной мере, связаны с грузино-российскими взаимоотношениями. Естественной должна быть также заинтересованность руководств обеих стран в развитии транзита в направлении Север-Юг, в стимулировании инвестиций, рынков и торговли. И наконец, это борьба с общей опасностью, связанной с контрабандой наркотиков, оружия, ядерных материалов, а также координация в борьбе с организованной преступностью и терроризмом, уже не упоминая менее важные для

Page 98: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

97

политического истеблишмента стран вопросы сотрудничества в области охраны окружающей среды или эпидемиологии. Следует отметить, что все те области, в которых интересы двух стран теоретически совпадают, в то же время важны и для Запада, в первую очередь для ЕС.

Интересно отметить и своеобразный парадокс: хотя Россия сама активно стремится к сближению с Западом, правда, на условиях равного и особого партнерства, она чрезвычайно ревниво реагирует на желание других постсоветских стран делать то же самое. Скорее всего, это связано с двойственностью отношений к Западу самой России, неспособной решить, насколько фундаментальна и стратегически оправдана ее западная ориентация и не следует ли рассматривать соответствующее партнерство лишь как временную, тактическую меру. Тем не менее, российская политика, адресованная Грузии, больше не является сугубо двусторонним вопросом. Россия вынуждена учитывать свою взаимозависимость с Западом, что служит ограничителем применения наиболее одиозных средств давления на своих соседей. Когда российские действия не задевают жизненно важные интересы стран Запада, как это произошло в ходе российско-грузинского конфликта 2008 года, то зачастую все ограничивается, по сути, риторическим осуждением, а такую позицию на практике Россия может легко проигнорировать. Однако, когда под угрозой находятся ключевые приоритеты региональной безопасности или экономические интересы, Запад, и в частности США, действуют более решительно (как, например, в сфере обеспечения большей энергетической независимости).

Следует отметить, что некоторые из перечисленных выше факторов могут изменить свое значение в процессе перемен, проходящих как в самих этих странах, так и в геополитическом контексте их взаимодействия. Важнейшей такой переменой, при допущении относительной рациональности поведения правящих элит, может быть перспективная смена руководства в обеих странах в течении ближайших двух лет, и возможно связанные с этим изменения внешнеполитического курса, а также широко обсуждаемых модернизаций. Тем не менее, по всей видимости, нынешнее состояние в области двухсторонних отношений сохранится до 2012 года. Предполагается, что период с 2012 по 2014 годов окажется определяющим характер взаимоотношений России и Грузии, по крайней мере, на последующее десятилетие, что, конечно, отнюдь не исключает непредвиденного и непредсказуемого развития событий, ввиду наличия большого количества факторов и случайных явлений. В целом можно считать, что независимо от конкретных лиц, находящихся у власти, прогноз Владимира Гельмана194 представляется в краткосрочной перспективе достаточно правдоподобным сценарием для обеих стран, хотя для Грузии перспектива смотрится несколько более радужной, по причине меньших размеров и инерционности, а также более развитой демократической реальности.

Начиная с осени 2013 года, когда должен быть избран новый президент страны, или даже с парламентских выборов 2012 года, Грузия стоит перед периодом неопределенности, и многое будет зависеть от развития событий во время и после президентских выборов. В принципе не исключена и попытка поворота внешней ориентации оверштаг и сближения с Россией, если Запад окажется недоволен демократичностью выборов и попыткой рокировки а ля Путин-Медведев с Саакашвили в роли доминантного премьера и слабым президентом.

194 «Но пока что нет оснований рассчитывать на кардинальный пересмотр сложившихся на сегодня в России политических институтов неэффективного авторитаризма и на выработку новых, более успешных устойчивых демократических «правил игры». ... На сегодняшний день можно выделить два базовых варианта краткосрочной эволюции российских политических институтов: сохранение нынешнего статус-кво (говоря языком советского периода, их дальнейшего «загнивания») либо попытки преодоления их низкой эффективности путем ужесточения авторитарных тенденций (т.е., посредством «жесткой руки»). Вероятность каждого из этих вариантов на сегодняшний день поддается оценке с большим трудом; скорее всего, она прояснится лишь по завершении общероссийского электорального цикла 2011-2012 годов.» Владимир Гельман. Политические институты. 2010. http://russia-2020.org/2010/09/14/political-institutions-2/

Page 99: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

98

В то же время, хотя в России и не ожидается кардинальных изменений в целом, несмотря на признаки роста противоречий в правящем тандеме, она будет вынуждена подстраиваться под реалии относительного уменьшения ее экономического и военно-стратегического веса, а также необходимости принимать решения, которые повлияют на будущее «перезагрузки». Если же перезагрузка сойдет на нет, как и модернизационные потуги, то в условиях осложняющейся внутренней ситуации (включая Северный Кавказ) отнюдь не исключается возможность повторения обострения отношений с Грузией с целью перенаправить агрессию вовне и консолидировать общество против общего и не слишком опасного врага, в то же время наказывая Запад за провал перезагрузки. Однако очевидно, что вряд ли это может произойти до олимпийских игр в Сочи, и конечно же, такая политика чревата многочисленными проблемами в среднесрочной перспективе.

Настала пора рассмотреть возможности улучшения российско-грузинских отношений. После войны 2008 года и последующих событий единственным форматом прямой коммуникации между сторонами является Женевский переговорный процесс, и лишь спорадически функционируют иные форматы (как, например, переговоры по ВТО в Берне).

В подобной ситуации ясно, что необходимо искать временную модальность, в которой стороны могли бы мирно сосуществовать и при необходимости координировать действия, одновременно избегая роста напряженности, пока изменение геополитических и/или внутриполитических условий не сделает возможным устранение существующих и ныне кажущихся непреодолимыми противоречий. Поскольку поиск стабильных моделей сосуществования неизбежен, дискуссия о возможности таких моделей важна, поскольку может расширить кругозор, набор конструктивных идей и возможности выбора для принимающих решения лиц и, тем самым, повлиять на процесс. Возможно также осуществить влияние через популяризацию результатов дискуссии в прессе, информируя гражданское общество и широкие слои населения, в том числе, пострадавших от конфликтов на Кавказе.

Для того, чтобы представить себе возможные модели и форматы мирного сосуществования, выше мы попытались рассмотреть, в чем состоят пересекающиеся интересы Тбилиси и Москвы, а также каковы возможные сценарии развития российско-грузинских отношений в краткосрочной перспективе. Понятно, что обе стороны хотели бы уменьшить риски и отрицательные последствия сложившейся ситуации, хотя свобода маневра ограничена внутриполитическими и внешнеполитическими реалиями. Так, например, трудно себе представить, что в недалеком будущем Российские власти откажутся от признания Южной Осетии и Абхазии, выведут свои военные базы, согласятся на полноценные и равноправные переговоры с правительством Саакашвили. Однако кое-какие из указанных ограничителей могут претерпеть изменение в ближайшие годы. Так, осенью 2013 года Саакашвили хотя бы формально перестанет быть главой государства, открывая российскому руководству возможность сохранить лицо, активизируя отношения.

На самом деле существует достаточный простор для компромисса по некоторым вопросам, сегодня кажущимся неразрешимыми195. Так, например, Россия и с ее подачи Южная Осетия 195 За последнее время появилось немало публикаций, пытающихся предложить конструктивный пересмотр подходов, например: Dmitry Trenin. How to Make Peace with Georgia. The Moscow Times, 09 August 2010. http://www.themoscowtimes.com/opinion/article/how-to-make-peace-with-georgia/411927.html; Lincoln Mitchell, Alexander Cooley. After the August War: A New Strategy for U.S. Engagement with Georgia, The Harriman Review, Volume 17, N. 3-4, May 2010. http://www.harrimaninstitute.org/MEDIA/01798.pdf; Samuel Charap and Cory Welt. A More Proactive U.S. Approach to the Georgia Conflicts. Center for American Progress, February 2011. http://www.americanprogress.org/issues/2011/02/pdf/georgia-report.pdf; Сергей Маркедонов. Нетипичный доклад. Полит.Ру, 14 марта 2011 г. http://polit.ru/world/2011/03/14/report_print.html; David L. Phillips. Peacebuilding and Business: Fostering Commercial Contact Between Georgians and Abkhaz. National Committee on American Foreign Policy, June 2010. http://www.ncafp.org/articles/10%20Georgia%20Peacebuilding%20and%20Business.pdf

Page 100: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

99

и Абхазия отказываются допустить присутствие международных миссий наблюдателей, если в их названиях фигурирует Грузия. И Грузия не может согласиться на наименование, намекающее на возможную суверенность территорий, которые она считает своими. Однако очевидно, что при наличии минимальной мотивации у сторон не так уж трудно найти компромисс, удовлетворяющий подобным формальным требованиям.

Грузинское руководство (а за ним и абхазское, и южноосетинское) официально заявило об отказе от использования силы для разрешения конфликтов. Ничто не мешает такой отказ закрепить законодательно, что могло бы послужить значительным шагом по восстановлению взаимного доверия. В то же время Россия не соглашается брать на себя обязательство об отказе от использования силы в двухсторонних отношениях, мотивируя это тем, что она якобы не является стороной в конфликте. Не вступая в бессмысленный спор о степени логичности подобной аргументации, следует отметить, с одной стороны, важность подобных символических действий, а с другой стороны, отсутствие каких-либо серьезных препятствий к нахождению приемлемой для всех сторон формулировки об отказе от применения силы.

Аналогичные компромиссы возможны по многим другим вопросам, среди которых важнейшим можно считать пересмотр грузинской стороной стратегических документов по «возвращению оккупированных территорий», а также соответствующего законодательства и различных ведомственных актов, приводящих к контрпродуктивной изоляции Абхазии и Южной Осетии. Весьма полезным было бы, если грузинская сторона предприняла конструктивные шаги по улучшению отношений с Абхазией и Южной Осетией, включая реституцию имущества перемещенных осетин, для чего уже существует законодательная основа. Грузия могла бы с большей осторожностью относиться к таким вопросам, как возможность признания геноцида черкесов (не отказываясь от моральной оценки варварских действий царского правительства), умерить антиолимпийскую риторику (отнюдь не отказываясь от справедливых аргументов как по поводу подключения Абхазии к процессу подготовки, так и по экологическим последствиям добычи строительных материалов) или уделять больше внимания разъяснению своей позиции при принятии таких односторонних решений, как безвизовый режим для жителей Северного Кавказа (сам факт послаблений в области визового регулирования можно было бы только приветствовать, но хорошо бы при этом не создавать впечатления, что это сделано в пику России).

В последнее время рядом экспертов ставится вопрос признания Грузией (и другими странами, отказывающимися признавать легитимность суверенитета этих территорий) де факто Абхазии и Южной Осетии. Хотя любой конструктивный подход достоин рассмотрения, но, во-первых, в ближайшей перспективе такие решения представляются не только нереальными, но так же и не обязательно полезными (что опять же замыкается на возможных интерпретациях сущности национальных интересов). Говоря о правосубъектности Абхазии или Южной Осетии, не следует упускать из виду тот момент, что правосубъектность, в первую очередь, создается населением, а не территорией, т.е. нельзя игнорировать права вытесненного из территории населения, беженцев и внутренне перемещенных лиц. В ближайшей перспективе не видно возможности согласования позиций по ряду ключевых вопросов, в частности, таких как правовой статус территории и возвращение беженцев. Признание де-факто не может изменить эту ситуацию.

На сегодняшний день очевидно, что Грузия обладает весьма ограниченным набором рычагов влияния на Россию, и соответственно, весьма небольшим пространством для маневра и компромисса. Эти рычаги, по сути, сводятся или к таким маргинальным возможностям, как препятствование вступлению России в ВТО, или носят характер символических актов, но чаще всего основываются на возможности влияния через посредничество третьих стран (США, ЕС). У России же ассортимент подобных рычагов не только намного шире, но и сами действия часто несут непосредственную угрозу безопасности Грузии. В первую очередь, это

Page 101: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

100

относится к наращиванию вооружений на территориях Южной Осетии и Абхазии196. Соответственно, говорить о поиске способов снятия напряженности между сторонами в такой ситуации представляется несколько преждевременным, хотя обсуждать возможные компромиссы, несомненно, стоит.

В сложившейся ситуации институционализация диалога между экспертами и регулярное обсуждение возможных моделей улучшения отношений может непосредственно предшествовать реализации обсуждаемых моделей, если дискуссия не останется келейной, а ее результаты станут известны релевантным группам населения. При этом способ подачи обществу информации, ясность формулировок и авторитет коммуникатора будут играть важнейшую роль в формировании общественного мнения, интерпретации событий, определении повестки дня и ценностных установок.

196 Так, например, недавно в дополнение к гвардейскому дивизиону, оснащенному ракетной системой залпового огня «Смерч», в Южной Осетии развернули комплекс «Точка-У» с дальностью действия до 120 километров. (http://www.rosbalt.ru/2011/01/24/811657.html) Однако еще интереснее парадоксальное и не требующее комментариев заявление замминистра иностранных дел РФ Григория Карасина от 4 марта о том, что «российский дивизион оперативно тактических ракет "Точка-У" был введен в Южную Осетию временно на время учений». http://www.militaryparitet.com/teletype/data/ic_teletype/9902/

Page 102: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

101

МОДУС ВИВЕНДИ: ВАРИАНТЫ ОФОРМЛЕНИЯ В ЗОНАХ КОНФЛИКТА

Андрей Загорский

Профессор Московского государственного института международных отношений

Резюме Жесткая политика непризнания и изоляции Абхазии и Южной Осетии ведет не к преодолению или размыванию статус-кво, сложившегося после августовской войны 2008 г., и созданию предпосылок для поиска взаимоприемлемой формулы постепенного урегулирования конфликта, а к консолидации нынешнего статус-кво и дальнейшему размежеванию сторон.

Невозможность в краткосрочной или среднесрочной перспективе пересмотреть результаты войны ставит в повестку дня вопрос о достижении договоренностей на основе признания сложившегося положения в качестве модус вивенди – временного состояния, не отменяющих правовые позиции заинтересованных сторон, но и не преюдицирующих окончательный результат возможного урегулирования конфликтов в будущем.

Признание Абхазии и Южной Осетии де-факто сформировало бы более благоприятные условия для урегулирования конфликтов в долгосрочной перспективе. Продвижение в этом направлении потребовало бы принятия непростых решений со стороны не признавших Абхазию и Южную Осетию стран и, прежде всего, Грузии.

В то же время, это позволило бы отодвинуть разногласия относительно статуса двух образований на второй план в ходе политических и дипломатических обсуждений, создать предпосылки для снижения напряженности и нормализации отношений в регионе, признания законного права беженцев (внутренне перемещенных лиц) на безопасное возвращение в родные места, достижения договоренностей о сокращении вооруженных сил и вооружений, укреплении доверия в регионе, расширения зоны деятельности международных организаций, в том числе на территории Абхазии и Южной Осетии.

Рекомендации

Нормализация отношений Грузии с Абхазией, Южной Осетией и Россией

1. С учетом дискуссии последних лет и последних месяцев естественной формой признания Абхазии и Южной Осетии де-факто могло бы стать заключение Грузией с ними соглашения (или соглашений) об отказе от применения силы.

2. Поскольку Российская Федерация не рассматривает себя в качестве стороны в конфликте, этот сложный вопрос можно было бы урегулировать заключением отдельного соглашения об отказе от применения силы между Россией и Грузией.

3. Для обеспечения баланса интересов сторон, очевидно, грузино-абхазское и грузино-югоосетинское соглашения не могут быть посвящены только вопросу об отказе от применения силы. Они, наверно, должны содержать ряд других положений, в частности, о развитии политического диалога, торгово-экономического и транспортного сотрудничества, о содействии диалогу между организациями гражданского общества, контактах между людьми и обмене информацией. В той или иной форме эти соглашения не могут обойти стороной и вопрос о возвращении в родные места всех тех, кто бежал от военных действий и хочет вернуться обратно. Конкретное содержание таких договоренностей зависит от результата переговоров между сторонами, которые, сами по себе, могли бы стать толчком для постепенного налаживания отношений между ними.

Page 103: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

102

4. В целях поддержания постоянного политического диалога и регулярной коммуникации стороны могли бы обменяться постоянными представителями.

5. Стороны также могли бы наметить повестку дня для будущего диалога, включая согласование невоенных мер доверия, демилитаризацию вдоль линии разделения, формирование регионального режима контроля над вооружениями.

Установление отношений ЕС с Абхазией и Южной Осетией 6. Открытие офисов ЕС в Сухуми и Цхинвали для координации деятельности по осуществлению программ Евросоюза, который, в том числе, мог бы взять на себя осуществление консульских функций по оформлению виз, а также служил бы информационным центром ЕС в обоих образованиях. При этом установление прямых отношений ЕС с Абхазией и Южной Осетией не будет означать их признание де-юре государствами-членами ЕС. 7. Принятие решения о возможности финансирования проектов ЕС в Абхазии и Южной Осетии непосредственно через офисы в Сухуми и Цхинвали, а не через Грузию. 8. Эти договоренности должны предполагать расширение зоны деятельности миссии наблюдателей ЕС (ЕУММ), по крайней мере, на прилегающие к линии разграничения районы Абхазии и Южной Осетии.

Возвращение ОБСЕ в регион 9. Налаживание отношений ЕС с Абхазией и Южной Осетией могло бы быть связано с возобновлением деятельности ОБСЕ в регионе. Для того, чтобы обойти щекотливый вопрос о названии миссии, можно было бы вести дело к размещению трех офисов ОБСЕ в Тбилиси, Сухуми и Цхинвали с их административным подчинением Центру предотвращения конфликтов ОБСЕ при политическом руководстве со стороны Действующего председателя. В качестве альтернативного варианта можно рассмотреть вопрос об учреждении миссии ОБСЕ на Южном Кавказе с пятью центрами – в Баку, Ереване, Сухуми, Тбилиси и Цхинвали, штаб-квартира которой находилась бы за пределами Грузии. 10. Принятие такого решения могло бы потребовать если не вступления Абхазии и, возможно, Южной Осетии в ОБСЕ, то, по крайней мере, какой-то регулярной формы их консультативного участия (с приглашением их представителей на заседания Постоянного Совета или в качестве наблюдателей с правом слова) в обсуждении в ОБСЕ вопросов, имеющих отношение к региону Южного Кавказа. 1. Постановка проблемы Разнонаправленность политики заинтересованных сторон в зоне грузино-абхазского и грузино-югоосетинского конфликтов ведет не к преодолению или размыванию нового статус-кво, сложившегося после августовской войны 2008 г. и созданию предпосылок для поиска взаимоприемлемой формулы постепенного урегулирования конфликтов, а к дальнейшей консолидации нынешнего статус-кво и к дальнейшему размежеванию сторон.

Проводимая Грузией политика категорического непризнания фактических властей Абхазии и Южной Осетии (в том числе третьими странами) и их максимальной изоляции от внешнего мира на деле лишь способствует утверждению монопольного доминирующего положения Российской Федерации в отношениях с обоими образованиями, все больше привязывая их к России.

Page 104: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

103

Отталкивающаяся от требований октябрьского 2009 г. Закона об оккупированных территориях политика исключает поддержание каких-либо отношений Тбилиси с фактическими властями Сухуми и Цхинвали за исключением согласованных в рамках женевских переговоров механизмов расследования и предотвращения эскалации инцидентов вдоль линии разделения, установленной в 2008 г.

Эта политика также существенно ограничивает деятельность международных неправительственных организаций и НПО третьих стран, направленную на реализацию проектов в Абхазии и на налаживание различных диалоговых форматов с участием представителей гражданского общества Абхазии. Одновременно такая политика никак не сказывается на взаимодействии Абхазии и Южной Осетии с Российской Федерацией по линии как государственных учреждений, так и неправительственных и коммерческих организаций.

Данная линия направлена главным образом на недопущение более широкого международного признания провозгласивших независимость территорий и повышения их международной легитимности. Однако на самом деле она создает благоприятную внешнюю среду для форсирования государственного строительства в обоих образованиях и закрепления здесь российского протектората.

Политика непризнания Абхазии и Южной Осетии со стороны третьих стран, и прежде всего со стороны Европейского Союза и его государств-членов, накладывает жесткие ограничения на осуществление ими деятельности, направленной на то, чтобы остановить процесс размежевания, сделать установленную границу более прозрачной, способствовать укреплению стабильности и взаимного доверия, а также формированию предпосылок для поиска взаимоприемлемой формулы будущего сосуществования в регионе.

Эти ограничения еще больше усугубляются политикой, проводимой Грузией в настоящее время.

В результате контакты ЕС, в частности, с представителями фактических властей Абхазии сведены к минимуму, а взаимодействие с Южной Осетией и вовсе прервано после августа 2008 г., если не принимать во внимание контакты в рамках женевского переговорного процесса.

К настоящему времени финансирование программ ЕС с участием Абхазии и Южной Осетии заканчивается, а задействование более долгосрочных финансовых инструментов, прежде всего Инструмента европейской политики соседства и партнерства, в отношениях с ними в условиях непризнания невозможно.

Все это ведет к тому, что, несмотря на декларированное стремление ЕС проводить в отношении Абхазии и Южной Осетии более активную политику вовлечения, на практике возможности для ее реализации все больше сокращаются, тем самым укрепляя позиции России как единственного донора в регионе.

Различные политические силы, экономические операторы и организации гражданского общества Абхазии, хотя и проявляют интерес к расширению взаимодействия с третьими странами, фактически лишены такой возможности в сложившихся условиях. Поэтому однозначный приоритет здесь имеет форсированное государственное строительство, избегая каких-либо действий, которые могли бы быть истолкованы как ведущие или могущие привести к восстановлению статус-кво ante bellum.

Категорический отказ властей Абхазии и Южной Осетии участвовать в реализации программ Евросоюза, предназначенных для Грузии, нежелание принимать аккредитованных в Тбилиси дипломатов и иных представителей, сложности визовой политики ЕС, отсутствие в двух образованиях каких-либо международных представительств существенно ограничивают их

Page 105: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

104

контакты и все больше сокращают возможности для широкого вовлечения политических и общественных организаций, бизнес-сообщества в более широкий международный диалог. В результате такой политики в регионе усиливается эффект «осажденной крепости».

На нынешнем этапе консолидация сложившегося статус-кво, судя по всему, устраивает власти Российской Федерации. Однако Москве приходится считаться с серьезными финансовыми и международно-политическими издержками такой политики.

Высказанные выше соображения позволяют поставить в повестку дня вопрос о пересмотре приоритетов в политике заинтересованных сторон.

Вопрос о статус-кво (его преодолении или консолидации) следует отодвинуть на самый дальний план текущей повестки дня. На передний же план целесообразно вынести вопросы облегчения разнопланового (экономического, гуманитарного, культурного, политического) и разноуровнего (на уровне муниципальных и центральных властей, гражданского общества, бизнеса) взаимодействия, прежде всего, между сторонами в конфликте, не предполагающего отказа сторон от их правовых позиций и не преюдицирующего конечный результат комплексных процессов в регионе.

2. Отправная точка для анализа 2.1. В результате российско-грузинской войны августа 2008г. в зонах абхазского и югоосетинского конфликтов сложилась новая ситуация.

Россия признала независимость обоих образований. Они признаны также Венесуэлой и Никарагуа, а Абхазия – еще и Науру, и Вануату.

За исключением России ни одно государство ОБСЕ, включая страны СНГ, независимость Абхазии и Южной Осетии не признает.

Исходное предположение заключается в том, что в ближайшее время сложившееся положение кардинально не изменится, и заинтересованные стороны не откажутся от своих правовых позиций.

Россия не откажется от признания Абхазии и Южной Осетии.

Грузия же, со своей стороны, не признает их независимость де-юре, хотя и не имеет практической возможности (уже около 20 лет) для осуществления властных полномочий на территории как Абхазии, так и Южной Осетии.

Подавляющее большинство участников международного сообщества и в особенности – евроатлантического пространства, также не признают их де юре.

Абхазия и Южная Осетия, в 2008 г. рассчитывавшие на более широкое признание независимости в относительно короткой перспективе, стремятся любые контакты с представителями третьих стран и международных организаций использовать в целях повышения своей международной легитимности.

2.2. Существующее положение дел вызывает и будет вызывать все больше осложнений.

Без временного решения вопроса, позволяющего сторонам сохранить свои правовые позиции и не преюдицирующего окончательное урегулирование проблемы, невозможна полноценная нормализация отношений между Россией и Грузией.

Правда, нормализация отношений между ними блокируется не только из-за различий в правовых позициях в отношении статуса Абхазии и Южной Осетии, но и в результате бойкота, объявленного Москвой президенту Грузии М.Саакашвили. Никакая нормализация двусторонних отношений не будет полноценной в отсутствии контактов на высшем уровне

Page 106: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

105

между Москвой и Тбилиси. По этой причине при сохранении политики бойкота любые шаги по нормализации будут отложены как минимум на ближайшие два года.

Сохранение сложившегося положения дел ведет к нарастанию международно-политических издержек, которые несет Россия, хотя официальная Москва это и не признает. Они обременяют прежде всего отношения России с западными странами, несмотря на договоренность о том, что разногласия по вопросу о территориальной целостности Грузии не должны препятствовать сотрудничеству России с основными западными странами, с ЕС и НАТО.

Разногласия в вопросе о территориальной целостности Грузии являются в настоящее время самым значительным (хотя и не единственным) препятствием на пути решения вопроса о возрождения контроля над обычными вооруженными силами в Европе. Любое соглашение, предполагающее участие в нем Грузии, может быть торпедировано в результате несогласия Тбилиси с пребыванием российских войск на территории страны, тогда как их развертывание в Абхазии и Южной Осетии не рассматривается в Москве как нарушение принципа необходимого согласия страны пребывания, поскольку этот вопрос урегулирован двусторонними соглашениями с Сухуми и Цхинвали.

Вопрос о статусе Абхазии и Южной Осетии является проблемным для России также с точки зрения ее вступления в ВТО. Грузия имеет возможность и основания для блокирования положительного решения данного вопроса в многосторонней группе ВТО по переговорам с Россией.

Расхождения в понимании и трактовке положения на Южном Кавказе, как показал, в частности, саммит ОБСЕ в Астане в декабре 2010 г., делает прогресс в достижении практических договоренностей в рамках ОБСЕ по многим вопросам, не связанным с положением дел в Грузии, заложником неурегулированности вопроса о статусе Абхазии и Южной Осетии.

Хотя Москва официально заявляет о том, что проблема Абхазии и Южной Осетии больше не стоит в повестке дня ее отношений с ведущими партнерами на Западе, разногласия по данному вопросу стали постоянным негативным фоном в этих отношениях.

Южная Осетия и в особенности Абхазия будут и дальше тяготиться нынешним положением непризнанных государств, в политическом отношении не сильно изменившимся после 2008г.

Для международного сообщества сами по себе Абхазия и, тем более, Южная Осетия не представляют существенного значения ни в экономическом, ни в политическом, ни в военно-политическом отношении. Однако принципиальные разногласия в оценке их правового статуса являются значимыми по меньшей мере по двум причинам.

Во-первых, они обременяют отношения с Российской Федерацией. По этой причине Абхазия и Южная Осетия важны для международного сообщества не сами по себе, а как проблема в отношениях с Москвой. Не в последнюю очередь западные страны заинтересованы в каком-то, хотя бы временном, решении вопроса, в том числе, потому что многие из них желают скорейшего вступления России в ВТО, возрождения контроля над обычными вооруженными силами в Европе, а также потому что для них нежелательно, чтобы судьба и имидж международных организаций, в частности ОБСЕ, были заложниками конфликтов на Южном Кавказе.

Во-вторых, расхождения в правовых позициях относительно статуса Абхазии и Южной Осетии препятствуют практическому решению вопроса о «возвращении» международных организаций (ОБСЕ и потенциально ООН) в зону конфликта и (или) о распространении деятельности ЕУММ на территорию Абхазии и Южной Осетии.

Page 107: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

106

Все эти обстоятельства уже в краткосрочной и среднесрочной перспективе будут подталкивать международное сообщество к поиску какого-то решения вопроса, которое не преюдицировало бы статус обоих образований.

Грузия продолжает занимать максималистскую позицию, отказываясь от признания независимости Абхазии и Южной Осетии и квалифицируя действия России как оккупацию. Однако такая максималистская позиция не только не ведет к решению проблемы восстановления территориальной целостности страны, но и, наоборот, заводит ее в тупик, поскольку решение проблемы уже не лежит в плоскости механического распространения юрисдикции Грузии на самопровозглашенные образования, а сохранение жесткой позиции и конфронтация помогает консолидации нынешней власти в Абхазии и ее поддержанию в Южной Осетии.

Решение проблемы возможно только в долгосрочном плане – путем «завоевания сердец» абхазов и осетин, если такое вообще возможно в обозримой перспективе.

Реализовать такую долгосрочную политику в условиях политической конфронтации с обоими образованиями, при отсутствии налаженных многогранных контактов и сотрудничества с Абхазией и Южной Осетией, как и без нормализации отношений с Россией, не представляется возможным.

Надежда ряда оппозиционных политиков Грузии на то, что Россия «вернет» ей ее отторгнутые провинции в обмен на отказ от вступления в НАТО, по меньшей мере наивны.

Если верно предположение о том, что в среднесрочной перспективе международное сообщество будет искать пути решения этой проблемы, то следует исходить из того, что сегодняшняя поддержка политических и правовых позиций Грузии в вопросе о восстановлении ее территориальной целостности будет подвергаться эрозии, хотя, скорее всего, и не выльется в широкое международно-правовое признание Абхазии и Южной Осетии.

Приведенные соображения должны подталкивать Тбилиси к поиску временного решения, которое позволило бы отодвинуть вопрос о признании или непризнании этих территорий на задний план, не отказываясь в то же время от своей правовой позиции и от конечной цели восстановления территориальной целостности страны.

Остается, однако, открытым вопрос о том, готово и способно ли нынешнее руководство страны, а также общество Грузии, не только признать, но и принять то обстоятельство, что надежда на быстрое решение проблемы иллюзорна, и что нынешняя политика в обозримой перспективе ведет не к преодолению, а к консолидации нового статус-кво.

3. Варианты оформления модус вивенди Как следует из вышесказанного, рассчитывать на полное международно-правовое признание Абхазия и Южная Осетия в обозримой перспективе не могут. Однако международное право и международная практика знают много примеров выстраивания отношений с непризнанными государствами. Они не сводятся только к выбору между признанием и непризнанием.

3.1. В международном праве существуют два концептуальных подхода к институту признания государств197.

197 См., в частности: Международное право: учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И.Кузнецов. – М.: Международные отношения, 1998. – С. 56 – 68; Ralf Wilde, Recognition in International Law, in: Recognition of States: The Consequences of Recognition or Non-Recognition in UK and International Law. Summary of the International Law Discussion Group meeting held at Chattham House on 4 February 2010. – PP. 6–7;

Page 108: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

107

Конститутивная теория исходит из того, что только акт международного признания придает государству международную правосубъектность, а правительству – способность представлять его в межгосударственных отношениях.

Однако в современной доктрине международного права более распространена декларативная теория, согласно которой международное признание, само по себе, не придает государству правосубъектность, а правительству – способность вступать в межгосударственные отношения. Акт признания лишь констатирует факт появления государства, которое существует и обладает правосубъектностью независимо от того, признано оно или нет. Для обретения правосубъектности государству достаточно наличие четырех признаков198:

• территории, на которую распространяется его юрисдикция; • населения, на ней проживающего; при этом численность населения не имеет

принципиального значения; • власти, эффективно осуществляющей контроль на территории страны или большей ее

части и достаточно эффективной для того, чтобы выступать в межгосударственных отношениях в качестве представителя государства и (или) населения соответствующей территории;

• способности самостоятельно участвовать в международных правоотношениях (независимость).

Следовательно, международно-правовое признание не является предпосылкой возникновения государственности, а отсутствие признания не влияет на международно-правовой статус государства. Его отсутствие лишь фактически осложняет осуществление им межгосударственных отношений. Однако даже непризнанные государства, обладающие необходимыми признаками государственности, обладают всеми правами и обязанностями государств в соответствии с международным правом.

Декларативная теория не исключает возможность того, что в определенных случаях международное признание может играть конститутивную или квазиконститутивную роль. Речь идет о тех случаях, когда субъектами международного права признаются образования, которые объективно не могут быть таковыми (классический пример – Мальтийский орден) или в момент признания не в полной мере обладают перечисленными выше признаками.

Так, например, факт международного признания Боснии и Герцеговины в 1992 г. способствовал конституированию данного государства в момент, когда оно не обладало в полной мере всеми необходимыми признаками государственности. Факт международного признания сыграл определенную конституирующую роль и для Косово, суверенитет которого ограничен широкими полномочиями международного сообщества в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 1244.

Однако приведенные ограничения не относятся к обсуждаемому в данной статье случаю. В целом Абхазия соответствует перечисленным выше критериям государственности и по этой причине обладает правосубъектностью независимо от ее международного признания или непризнания.

Определенные оговорки могут высказываться применительно к Южной Осетии. Ее фактическая самостоятельность вызывает справедливые сомнения. Для их обоснования Anthony Aust, Handbook of International Law, Second edition. – Cambridge etc.: Cambridge University Press, 2010. – PP. 15–26; Brad R. Roth, Governmental illegitimacy in international law. – Oxford; New York: Oxford University Press, 1999. – PP. 150–154; Peter Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, seven revised edition. – Routledge, 1997. – PP. 75–89. 198 Классическими являются первые три из них.

Page 109: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

108

достаточно взглянуть на состав правительства Южной Осетии и источники наполнения ее бюджета. Однако юридически она рассматривается Россией в качестве самостоятельного независимого государства.

3.2. Международная практика знает также разные формы признания государств, имеющих различные политические и правовые последствия.

Выделяются, прежде всего, две основные формы официального признания: де-юре и де-факто.

Если признание де-юре считается полным, окончательным международно-правовым актом признания государства, влекущим за собой установление дипломатических отношений (в данной статье эту форму признания мы не рассматриваем в качестве варианта решения проблемы), то признание де-факто носит промежуточный характер. Оно может рассматриваться и как временная мера, ведущая впоследствии к признанию де-юре, но может отражать сомнение и неуверенность в том, что данное государство или правительство долговечны или жизнеспособны.

Являясь признанием фактического положения дел, то есть наличия на определенной территории власти, эффективно осуществляющей контроль над данной территорией и способной представлять ее население в межгосударственных отношениях, признание де-факто исходит из того, что существующее положение вещей является временным, то есть фиксирует модус вивенди, а не ратифицирует сложившийся статус-кво. При этом оно не преюдицирует, в каком направлении существующее положение вещей может и будет развиваться, что позволяет всем сторонам сохранять свои часто противоположные правовые позиции и продолжать преследовать свои, нередко противоположные, политические цели.

Признание де-юре или де-факто влечет различный объем правовых последствий. Эти различия не определены в международном праве, а их понимание во внутреннем праве отдельных государств может существенно отличаться. При этом граница между двумя формами признания остается размытой.

Общее понимание заключается лишь в том, что объем правовых последствий в случае признания де-факто меньше, чем в случае признания де-юре. К примеру, при признании де-факто не могут быть установлены дипломатические отношения с признаваемым государством, но могут быть установлены консульские отношения.

В случае признания де-факто речь может идти о признании не только гражданско-правовых или муниципальных актов фактических властей, что возможно даже в случае отсутствия какой-либо формы признания, но и о признании изданных этой властью актов публичного права.

В основе разделения двух форм признания лежит дифференциация понятия суверенитета199. Последнее может предполагать, с одной стороны, право государства на обладание той или иной территорией, а с другой стороны, – фактическое осуществление юрисдикции на определенной территории (управление ею) той или иной властью.

В том случае, когда фактическое управление территорией осуществляет государство, за которым признано право на обладание ею, вопрос о признании не стоит. В тех же случаях, когда данное государство не имеет возможности управлять спорной территорией, международная практика знает примеры сочетания признания фактической власти де-факто с признанием прав на обладание данной территорией де-юре за государством, за которым это право признается, но которое (временно) не имеет возможности управлять соответствующей территорией.

199 Ralf Wilde, Recognition in International Law, Op. cit., – PP. 2–3.

Page 110: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

109

Правда, применительно к таким случаям высказывается тезис о том, что признание стабильной существующей власти на территории, право обладания которой признано за другим государством, представляет собой недопустимое вмешательство в дела последнего. Однако эта точка зрения не бесспорна: ведь это последнее государство не имеет фактической возможности осуществлять свою юрисдикцию на спорной территории, вследствие чего не может эффективно представлять ее население в межгосударственных отношениях.

Важно также иметь в виду, что акт признания – как в случае признания де-юре, так и в случае признания де-факто – не обязательно предполагает соответствующие заявления. Признание может состояться просто в силу установления определенных отношений с соответствующим государством, к примеру, путем заключения с ним соглашений и иных договоренностей о сотрудничестве и практическом взаимодействии.

В контексте рассматриваемой нами проблемы важно учитывать еще три обстоятельства.

Участие государства в той или иной международной организации не означает его признания де-юре всеми членами данной организации. Актом признания считается только явное выступление в поддержку принятия непризнанного государства в ту или иную организацию200.

Не считается международно-правовым признанием и участие того или иного государства в международных соглашениях и договорах. Наоборот, в контексте декларативной теории признания вовлечение непризнанных государств в договорно-правовые отношения считается важным инструментом, позволяющим даже не признающим их государствам добиваться выполнения непризнанными государствами их международных обязательств.

Наконец, несмотря на вступление в силу Лиссабонского договора, признание какого-либо государства Европейским Союзом (вступление ЕС в определенные отношения с таким государством) не влечет за собой признание данного государства со стороны государств–членов ЕС.

Международная практика знает и иную форму признания – признание ad hoc.

В данном случае речь идет о случаях, когда государства, их власти вступают в контакт друг с другом по необходимости для решения каких-либо конкретных практических вопросов, не признавая при этом друг друга ни де-юре, ни де-факто.

При этом речь может идти о решении практических вопросов, к примеру, о поддержании транспортных и иных коммуникаций, телефонной и почтовой связи, и даже о развитии экономических, культурных или спортивных контактов. В международной практике существуют также примеры заключения договоров между не признающими друг друга государствами.

Признание ad hoc по определению влечет за собой еще меньший объем правовых последствий, чем признание де-факто, хотя граница между этими двумя формами признания еще менее определенна, чем между признанием де-юре и де факто.

В рассматриваемом нами случае можно констатировать признание сторонами в конфликте друг друга, а также признание Абхазии и Южной Осетии международным сообществом ad hoc.

Этот вывод основывается, в частности, на ведении переговоров в Женеве, в ходе которых обсуждаются вопросы сотрудничества в целях предотвращения эскалации инцидентов вдоль

200 При этом, как правило, считается, что вступление государства в ООН следует рассматривать как акт его международно-правового признания. Но международная практика и в данном случае знает исключения – одновременное принятие в ООН в 1973 г. ФРГ и ГДР при том, что в основе отношений между ФРГ и ГДР лежала сложная форма признания де-факто, а не де-юре.

Page 111: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

110

линии соприкосновения сторон, возвращения беженцев или внутренне перемещенных лиц (в зависимости от правовой позиции) и другие.

О признании ad hoc говорят факты сотрудничества в организации автодорожного сообщения, электро- и газоснабжения и другие.

Однако последние два года показали, что для решения задач нормализации российско-грузинских отношений, для оформления модус вивенди (modus vivendi), не закрывающего вопрос о восстановлении территориальной целостности Грузии в долгосрочной перспективе, для обеспечения деятельности международных организации на территории Абхазии и Южной Осетии, а также для нахождения развязок в таких вопросах, как возрождение контроля над обычными вооруженными силами в Европе или вступление России в ВТО, для поддержания контактов признание ad hoc является явно недостаточным.

Поэтому для практического решения этих и других вопросов не признающим Абхазию и Южную Осетию де-юре странам, включая Грузию, не следует исключать вариант их признания де-факто, если только они не исходят из перспективы преодоления нынешнего положения уже в обозримом будущем и из возможности побудить страны, признавшие Абхазию и Южную Осетию, включая Россию, пересмотреть свои решения. Однако, по нашем мнению, такое решение вряд ли можно считать реалистичным.

4. Политические аспекты модус вивенди Признание прежде всего Абхазии и, возможно, Южной Осетии де-факто открывает больше возможностей для урегулирования конфликтов в Грузии в долгосрочной перспективе, чем продолжение политики непризнания или низкопрофильной политики поддержания контактов с властями Абхазии и Южной Осетии на основе договоренностей ad hoc.

Мы рассматриваем этот тезис как заслуживающий внимания, поскольку в условиях, сложившихся после августа 2008 г., политика, исходящая из возможности в относительно короткие сроки добиться пересмотра решения России о признании обоих образований, реинтеграции Абхазии и Южной Осетии и восстановления территориальной целостности Грузии, бесперспективна.

4.1. Если решение о признании двух образований де-факто будет принято, то его должны принять, прежде всего, страны, не признавшие их независимость, и в первую очередь, – Грузия.

Такое решение принять будет нелегко, несмотря на то, что признание де-факто не означает ратификацию нового статус-кво и не требует от государств отказа от их нынешней правовой позиции, заключающейся в том, что де-юре Абхазия и Южная Осетия являются частью Грузии.

Однако отказ от взаимодействия с властями, осуществляющими фактическое управление Абхазией и Южной Осетией, усугубляет сложившееся положение, способствует укреплению здесь менталитета «осажденной крепости» и дальнейшему взаимному отчуждению. В этих условиях какой-либо гипотетический вариант «срастания» Абхазии и Южной Осетии с Грузией представляется наименее вероятным.

4.2. Наиболее сложным и болезненным решение о признании де-факто будет для Грузии. Оно не просто потребует пересмотра политики и, очевидно, определенных законодательных актов Тбилиси и, прежде всего, Закона об оккупированных территориях, но и настроя на то, что если территориальная целостность страны когда-нибудь будет восстановлена, то

Page 112: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

111

произойдет это нескоро, скорее всего, за горизонтом жизни нынешнего поколения. И если она будет восстановлена, то произойдет это не в форме «присоединения» Абхазии и Южной Осетии к Грузии. Причем если интеграция и состоится в какой-либо форме, то это может быть только добровольное решение Абхазии и Южной Осетии.

Такой результат в обозримой перспективе не представляется возможным без нормализации российско-грузинских отношений.

Вместе с тем, на кардинальное изменение политики Тбилиси при нынешней власти рассчитывать трудно, и не только потому что она не может не находиться в плену собственных прежних решений и доктрин, для пересмотра которых потребовался бы политический шок, сопоставимый разве что с августовской войной 2008 г.

Столь драматические решения, неизбежно поляризующие общество, требуют не только большого политического и гражданского мужества, но, как правило, становятся возможными лишь в результате смены власти, прихода к руководству страной политиков, не связанных с решениями и ошибками прежнего руководства.

Иными словами, рассчитывать на пересмотр политики Тбилиси в ближайшие годы вряд ли приходится. Поэтому в настоящее время практическая задача, очевидно, заключается в публичном представлении и обсуждении темы признания Абхазии и Южной Осетии де-факто, всех плюсов и минусов, которые такое решение может принести стране и обществу.

4.3. Необходимость обеспечить признание обществом целесообразности такого поворота в политике предполагает, что признание де-факто в любой форме – заявления, заключения соответствующих соглашений и налаживания сотрудничества, не исключая, в том числе, установление консульских отношений и обмен постоянными представительствами – не является единовременным актом, а будет сопряжено с решением множества практических проблем, включая признание законного права желающих того беженцев и внутренне перемещенных лиц на безопасное возвращение в родные места.

Оно может быть также связано и с необходимостью изменения политики и законодательства не только Грузии, но и Абхазии, и Южной Осетии.

Кроме того, оно может и, наверно, должно быть сопряжено с ослаблением напряженности и демилитаризацией обстановки в зоне конфликтов, открывающими дорогу для договоренностей о сокращении вооруженных сил и вооружений, по крайней мере, в зоне конфликтов, а в перспективе – с установлением регионального режима укрепления доверия и безопасности и контроля над вооружениями.

Наконец, нормализация отношений Грузии с Россией, Абхазией и Южной Осетией на основе взаимного отказа от применения силы может и должна создать условия для расширения деятельности международных организаций, в частности, таких как ЕС, ООН и ОБСЕ, включая возможность для осуществления ими своей деятельности на территории Абхазии и Южной Осетии.

4.4. Признание де-факто, а не де-юре, разумеется, – не тот результат, которого добиваются Абхазия, Южная Осетия и Россия. Однако временное решение вопроса и с их точки зрения должно представляться более предпочтительным в сравнении со сложившимся положением, если только они не рассчитывают на дипломатический прорыв и массовое международно-правовое признание в ближайшем или, по крайней мере, в не столь отдаленном будущем.

Признание де-факто и оформление модус вивенди дает Абхазии и Южной Осетии определенные преимущества и возможность считать, что такое временное решение – шаг на пути к полноценному признанию.

Page 113: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

112

Характер и конкретные параметры компромисса, который позволит выразить баланс интересов заинтересованных сторон, трудно предвосхитить заранее. Они должны стать предметом конкретных переговоров – официальных или неофициальных.

При этом сам факт обсуждения возможности компромисса экспертами, политиками, в обществе и властными структурами должен настраивать на сотрудничество и препятствовать дальнейшему размежеванию сторон.

5. Рекомендации

Нормализация отношений Грузии с Абхазией, Южной Осетией и Россией 5.1. С учетом дискуссии последних лет и последних месяцев естественной формой признания Абхазии и Южной Осетии де-факто могло бы стать заключение Грузией с ними соглашения (или соглашений) об отказе от применения силы.

5.2. Поскольку Российская Федерация не рассматривает себя в качестве стороны в конфликте, этот сложный вопрос можно было бы урегулировать заключением отдельного соглашения об отказе от применения силы между Россией и Грузией.

5.3. Для обеспечения баланса интересов сторон, очевидно, грузино-абхазское и грузино-югоосетинское соглашения не могут быть посвящены только вопросу об отказе от применения силы. Они должны содержать и ряд других положений, в частности, о развитии политического диалога, торгово-экономическом и транспортном сотрудничестве, содействии диалогу между организациями гражданского общества, контактах между людьми и обмене информацией. В той или иной форме эти соглашения не могут обойти стороной вопрос о возвращении в родные места всех тех, кто бежал от военных действий и хочет вернуться в места постоянного проживания. Конкретное содержание таких договоренностей зависело бы от результата переговоров, которые, сами по себе, могли бы стать толчком для постепенного налаживания отношений между сторонами.

5.4. В целях поддержания постоянного политического диалога и регулярной коммуникации стороны могли бы обменяться постоянными представителями.

5.5. Конфликтующие стороны также могли бы наметить повестку дня для будущего диалога, включая согласование невоенных мер доверия, демилитаризацию вдоль линии разделения, формирование регионального режима контроля над вооружениями.

Установление отношений ЕС с Абхазией и Южной Осетией

5.6. Открытие офисов ЕС в Сухуми и Цхинвали для координации деятельности по осуществлению программ Евросоюза, которые, в том числе, могли бы взять на себя осуществление консульских функций по оформлению виз, а также служили бы информационным центром ЕС в обоих образованиях. Причем установление прямых отношений ЕС с Абхазией и Южной Осетией не означает их признание де-юре со стороны государств-членов ЕС.

5.7. Принятие решения о возможности финансирования проектов ЕС в Абхазии и Южной Осетии непосредственно через офисы в Сухуми и Цхинвали, а не через Грузию.

5.8. Эти договоренности должны предполагать расширение зоны деятельности ЕУММ, по крайней мере, на прилегающие к линии разграничения районы Абхазии и Южной Осетии.

Page 114: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

113

Возвращение ОБСЕ в регион 5.9. Налаживание отношений ЕС с Абхазией и Южной Осетией могло бы быть связано с возобновлением деятельности ОБСЕ в регионе. Для того, чтобы обойти щекотливый вопрос о названии миссии, можно было бы вести дело к размещению трех офисов ОБСЕ (в Тбилиси, Сухуми и Цхинвали) с их административным подчинением Центру предотвращения конфликтов ОБСЕ при политическом руководстве со стороны Действующего председателя.

В качестве альтернативного варианта можно рассмотреть вопрос об учреждении миссии ОБСЕ на Южном Кавказе с пятью центрами (в Баку, Ереване, Сухуми, Тбилиси и Цхинвали), штаб-квартира которой находилась бы за пределами Грузии.

5.10. Подготовка и принятие такого решения могли бы потребовать если не вступления Абхазии и, возможно, Южной Осетии в ОБСЕ, то, по крайней мере, какой-то регулярной формы их консультативного участия (с приглашением их представителей на заседания Постоянного Совета или в качестве наблюдателей с правом слова) в обсуждении в ОБСЕ вопросов, имеющих отношение к региону Южного Кавказа.

Page 115: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

114

ДВЕ ОСЕТИИ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИХ ОТНОШЕНИЙ

Ивлиан Хаиндрава

Руководитель программы южнокавказских исследований Республиканского института Грузии После российско-грузинской войны 2008 г. и признания Российской Федерацией независимости Южной Осетии, возникла поистине парадоксальная ситуация: Республика Северная Осетия–Алания, как по территории и численности населения, так и по экономическому потенциалу и ресурсам многократно превосходящая Южную Осетию, продолжает пребывать в ранге одного из 83-х субъектов Российской Федерации, а Южная Осетия стала «частично признанным государством». При этом Южная Осетия в ее нынешнем состоянии остается значительным и многокомпонентным фактором беспокойства не только для Грузии (которая не намерена смириться с послевоенными реалиями), но и для Российской Федерации в целом, а для ее северокавказских субъектов – в особенности. Убедительного ответа на вопрос, почему Южной Осетии «можно», а, скажем, Чечне, Дагестану, или Татарстану – «нельзя», нет201. Следовательно, южноосетинский прецедент будет дополнительно будоражить умы, как на Южном, так и на Северном Кавказе (не исключено – и за его пределами), не способствуя стабильности в этом беспокойном регионе. Соответственно, говорить об устойчивости во времени сложившегося после августа 2008 года нового статус-кво не приходится. Тот факт, что существующее положение вряд ли выгодно кому бы то ни было (разве что кроме сепаратистов и/или ирредентистов), должен подтолкнуть всех к поиску устойчивого решения, снижающего до минимума риски дестабилизации на «осетинском» направлении в частности, и в масштабах региона – в целом.

201 См., например: А.Малашенко: Северный Кавказ: когда закончилась война, Pro et Contra, #5-6, 2008, http://carnegieendowment.org/files/TwoCrisesConsequencesandOutlook.pdf

Page 116: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

115

Конституция Республики Северная Осетия — Алания Глава 1. Основы конституционного строя Статья 1Республика Северная Осетия — Алания есть демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы ее многонационального народа. Статья 4Республика Северная Осетия — Алания на своей территории обладает всей полнотой государственной власти за исключением полномочий, переданных в ведение Российской Федерации. Статья 15Государственными языками Республики Северная Осетия — Алания являются осетинский и русский. Статья 16Республика Северная Осетия — Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции. Территория: 8 тысяч кв.км. Население: 713 тыс.202.

Конституция Республики Южная Осетия Глава 1. Основы конституционного строя Статья 1Республика Южная Осетия – суверенное демократическое правовое государство, созданное в результате самоопределения народа Республики Южная Осетия. Статья 41. Государственным языком в Республике Южная Осетия является осетинский язык. 2. Русский язык, наряду с осетинским, а в местах компактного проживания граждан Республики Южная Осетия грузинской национальности – грузинский, признается официальным языком… Статья 8Республика Южная Осетия строит свои отношения с Республикой Северная Осетия — Алания на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции. Территория: 3,9 тысяч кв.км. Население: не более 30-32 тыс.203.

* * * Послевоенное распутье

26 августа 2008 г., через две недели после заключения соглашения о завершении российско-грузинской войны, Российская Федерация признала независимость Южной Осетии [и Абхазии]; в сентябре того же года ее примеру последовала Никарагуа, а на следующий год – Венесуэла и Науру. Процесс международного признания сецессионистских регионов Грузии на этом, впрочем, застопорился; «Клуб четырех» с тех пор не обзавелся ни одним новым членом. Политика «непризнания» является краеугольным камнем подхода Грузии и Запада (а также – подавляющего большинства государств) к проблеме. В отличие от Абхазии, которая в силу своих возможностей пытается проявить максимальную внешнеполитическую активность и даже открыла посольство в Венесуэле, власти Южной Осетии подобных намерений никак не проявляли, если не считать формальное установление двухсторонних дипломатических отношений с Российской Федерацией.

202 Предварительные результаты переписи населения Российской Федерации, http://www.perepis-2010.ru/message-rosstat.php 203 По поводу послевоенного населения Южной Осетии существуют серьезные разночтения; автор приводит данные самого обстоятельного из найденных им на эту тему исследований: В. Пахоменко: Обитаемый остров, Центр "Демос", http://www.polit.ru/analytics/2009/09/22/demo.html

Page 117: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

116

Более того: 11 сентября 2008 г., встречаясь в г.Сочи с участниками дискуссионного клуба «Валдай», руководитель Южной Осетии Эдуард Кокойты заявил: «Мы войдем в состав Российской Федерации и не собираемся делать какую-то независимую Осетию». Нельзя сказать, что заявление это прозвучало очень уж сенсационно, да и оставалось оно в силе не более пары часов: судя по всему президенту «независимой Республики Южная Осетия» оперативно и доступно разъяснили всю недопустимость подобного рода откровенных и недальновидных высказываний. Поэтому, выйдя из зала заседаний, Э.Кокойты исправился: «Видимо, меня неправильно поняли. Мы не собираемся отказываться от своей независимости, доставшейся нам ценой колоссальных жертв, и Южная Осетия не собирается входить в состав России»204. Если вспомнить еще и июньское (2006 г.) заявление южноосетинского руководителя о том, что Южная Осетия вообще никогда не выходила из состава Российской Федерации205, то ситуация в трактовке Э.Кокойты получается предельно «ясная»: Южная Осетия, никогда не выходившая из состава Российской Федерации, ценой колоссальный жертв обрела независимость… и заявила о намерении войти в состав Российской Федерации.

Автор настоящей статьи надеется, что читатель великодушно простит ему недостаточно серьезный тон предыдущего абзаца, ибо на самом деле речь пойдет о делах действительно серьезных. В подтверждение можно сослаться на приведенные выше ст.16 Конституции Республики Северная Осетия — Алания и ст.8 Конституции Республики Южная Осетия. Эти статьи слово в слово повторяют одна другую; соответственно изменены лишь названия двух Осетий. При этом в конституциях много и отличий, самым существенным из которых являются положения первых статей первых же глав: Республика Северная Осетия — Алания есть демократическое правовое государство, а Республика Южная Осетия – суверенное демократическое правовое государство. Принимая во внимание данные о территории (Северная Осетия в два раза больше Южной) и населении (в Северной Осетии проживают в двадцать с лишним раз больше людей, чем в Южной), принципиальное различие в формальных статусах двух Осетий вызывает еще больше недоумения.

Анализ всего комплекса причин, приведших к возникновению столь парадоксальной ситуации, выходит за рамки данного материала. Здесь уместно упомянуть лишь два вывода из доклада т.н. «Комиссии Тальявини», которые лежат в фундаменте консолидированной в целом позиции международного сообщества в отношении независимости Южной Осетии: 1. Южная Осетия [и Абхазия] не имели права на сецессию от Грузии; 2. Признание независимости [Абхазии и] Южной Осетии противоречит Международному праву206. Несмотря на то, что мандат Комиссии не предусматривал возникновения прямых политико-правовых последствий на основании ее отчета, в обозримом будущем вряд ли следует ожидать отхода основных международных акторов от данных положений. Даже если «Клуб четырех» с течением времени трансформируется, скажем, в «Клуб восьми», сути дела это не изменит. Да и Российская Федерация, судя по всему, не собирается перенапрягаться ради обеспечения дальнейшего признания Южной Осетии [и Абхазии]. Выступая в марте 2011 г. в Государственной думе Российской Федерации, первый заместитель главы МИД России Андрей Денисов заявил: “широкого признания Южной Осетии и Абхазии мы не ожидаем, такова реальность”207.

Далее предпринимается попытка определения возможных путей развития ситуации вокруг двух Осетий в контексте грузино-российских взаимоотношений. Представляется, что

204 http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/46526/ 205 http://www.lenta.ru/articles/2008/09/11/yesno/ 206 http://www.ceiig.ch/Report.html т.1 стр.17; подробный анализ Доклада см.: А. Язькова, И. Хаиндрава: Доклад миссии Тальявини: каждому свое? в сборнике статей «Россия и Грузия: пути выхода из кризиса», под редакцией Г.Хуцишвили и Т.Гогелиани, МЦКП, Тбилиси, 2010, www.iccn.ge 207 http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/abxazia/1386918.html

Page 118: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

117

дальнейшая их судьба может сложиться (теоретически, во всяком случае) следующим образом:

1. Поддержание нынешнего состояния: «частично признанное государство Республика Южная Осетия» и являющаяся субъектом Российской Федерации Республика Северная Осетия – Алания;

2. «Признание в обмен на территории» – согласие Грузии признать Южную Осетию в обмен на возвращение под грузинскую юрисдикцию Ахалгорского района (возможно – и других территорий);

3. Реанимация процесса международного признания Южной Осетии и укрепление статуса независимого государства;

4. Признание Южной Осетии Беларусью и вступление Южной Осетии в Союзное государство208 (тут в отношении Северной Осетии – возможны варианты);

5. Присоединение Республики Южной Осетии к Российской Федерации в разных форматах:

- ассоциированная Южная Осетия и субъект федерации Северная Осетия;

- субъект федерации Южная Осетия и субъект федерации Северная Осетия (с симметричными или ассиметричными полномочиями);

- объединение Южной Осетии и Северной Осетии в единую Осетию – субъект Российской Федерации;

- иной статус объединенной Осетии в составе Российской Федерации;

6. Возвращение Южной Осетии в состав Грузии в разных форматах:

- субъект конфедерации;

- субъект двухсубъектной федерации;

- субъект многосубъектной федерации;

- автономия;

- иной статус Южной Осетии в составе Грузии;

7. Присоединение Южной Осетии к Северной Осетии с синхронным (или последующим) провозглашением независимости и отделением от Российской Федерации (возникновение независимого объединенного государства Осетия);

8. Грузино-российский кондоминиум над территорией Южной Осетии209;

9. Иное развитие событий (с трудно предсказуемыми последствиями).

Скорее всего, существуют и иные умозрительные возможности, но чтобы анализ не отрывался от реальности, схему следует не усложнять, а упростить до трех «основных» вариантов. Итак, из нынешней ситуации неопределенности Южная Осетия может дрейфовать в одном из трех направлений:

1. В сторону вхождения в состав Российской Федерации;

2. В сторону объединения с Северной Осетией с целью создания единого независимого государства;

3. В сторону возвращения в состав Грузии. 208 Такую возможность допускает, например, А.Малашенко; см.: http://carnegieendowment.org/files/TwoCrisesConsequencesandOutlook.pdf 209 Эту идею выдвинул С.Арутюнов; см., например: http://noev-kovcheg.1gb.ru/article.asp?n=96&a=38

Page 119: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

118

Начнем с обсуждения тех обстоятельств, в силу которых автор охарактеризовал нынешнее положение, как «неопределенное».

Некоторые характеристики состояния неопределенности

В Европе веками существуют (и процветают) т.н. «карликовые государства»: Андорра (территория – 465 кв.км., население – 70 тыс.), Лихтенштейн (160 кв.км., 35 тыс.), Монако (2 кв.км., 35 тыс.), Сан-Марино (60 кв.км., 30 тыс.). Население каждого из них сравнимо с фактическим населением Южной Осетии, а территория последней и вовсе в пять с лишним раз превосходит суммарную территорию упомянутых «карликов». Возникли они в разные времена и в разных исторических условиях, чаще всего – в результате сложных компромиссов между куда более могущественными соседями, и в некоторых случаях находятся под совместным протекторатом последних. Не имея иных ресурсов для самодостаточного существования, они предоставляют такие услуги (преимущественно – в сфере налогов и ведения бизнеса), каковые делают их привлекательными для соседей по Европе и обеспечивают им самим безбедное и безопасное существование.

«Независимость» Южной Осетии явилась результатом не компромисса, а силовых действий всех вовлеченных в конфликт сторон, апофеозом которых стала военная интервенция России в отношении суверенной Грузии в 2008 г. Угроза [применения силы] и применение силы вернулись в европейскую политику. Общепризнанные принципы Международного права, такие как уважение суверенитета и территориальной целостности государств, были проигнорированы – сказано в докладе «Комиссии Тальявини»210. Признание Россией независимости Южной Осетии произошло в одностороннем порядке, осуждено ведущими игроками на международной арене (ЕС, США, НАТО, ПАСЕ) и не нашло понимания и поддержки даже у ближайших союзников Российской Федерации по СНГ, ОДКБ, ШОС. Вслед за Грузией, для отображения сложившейся вокруг Южной Осетии [и Абхазии] ситуации Евросоюз и США прибегают к термину «оккупация»211. В данных обстоятельствах единственным гарантом существования Южной Осетии в ранге «независимого государства» является Российская Федерация. Тут можно провести параллель с Турецкой Республикой Северного Кипра, независимость которой уже около тридцати лет покоится лишь на одностороннем признании со стороны Турции и соответствующем военном обеспечении. Ситуация вокруг Северного Кипра, однако, по сей день признана международным сообществом неурегулированной, что наносит ощутимый политический урон Турции, а уровень жизни населения северной части острова во много раз ниже, чем у жителей южной его части, сполна испытывающих на себе все блага от членства в ЕС.

Об экономической (равно как и любой иной) самодостаточности Южной Осетии говорить вообще не приходится. Вот что пишет по этому поводу осетинский эксперт В.Дзуцев, последние годы работающий в США: «Экономическая зависимость Южной Осетии от России оценивается в почти 100%. Республика в настоящее время, в условиях закрытых границ с Грузией, отсутствия собственного промышленного производства и сферы услуг, не обладает практически никакими источниками собственного дохода. А отсутствие гарантий частной собственности и инвестиций лишают республику других возможных доходов»212. А.Малашенко еще в декабре 2008 г. указывал на порожденную подобным

210 http://www.ceiig.ch/Report.html т.1 стр.32 211 См. Резолюцию Европарламента от 20 января 2011 г. Также: Филип Гордон: США рассматривают действия РФ в Грузии как «оккупацию», 07.03.2011, http://www.voanews.com/russian/news/Philip-Gordon-Speach-Georgia-2011-03-07-117538948.html 212 В. Дзуцев: Южная Осетия становится гипертрофированным регионом Северного Кавказа, 05.06.2009, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/155020/

Page 120: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

119

состоянием дел дополнительную проблему: признание независимости Южной Осетии Россией изменило восприятие реалий, в первую очередь – среди непосредственных соседей осетин; если раньше помощь Москвы расценивалась, как поддержка национального движения, то теперь Южная Осетия рассматривается как конкурент, оттягивающий на себя значительные средства (чему, кстати, пока не видно конца), и «появление новых претендентов на дотации Центра обострит соперничество за место под солнцем – за финансовые ресурсы и ‘барскую ласку’»213.

В.Дзуцев считает, «что обе части Осетии могут процветать как минимум при одном необходимом условии, если они буду связывать, а не разъединять север и юг Кавказа»214. Речь здесь, в первую очередь, идет о транскавказской автомобильной магистрали, которая во многом теряет свое значение, если используется лишь для снабжения российских войск и пограничников на территории Южной Осетии. А иной экономической функции у нее, при нынешних взаимоотношениях между Россией и Грузией, практически нет. Наконец, человеческий ресурс в Южной Осетии, похоже, находится ниже критической отметки; своих кадров для работы на ответственных должностях не хватает, и даже члены правительства «импортируются» из России. Динамика в сфере миграции населения – отрицательная215, и предоставляющая людям больше возможностей Северная Осетия (сама, впрочем, весьма далекая от благоденствия) притягивает к себе выходцев из Южной Осетии, в том числе – тех, кто политически не уживается с режимом Э.Кокойты.

Неясно, за счет чего может эта ситуация измениться к лучшему в обозримой перспективе. Грузия, правда, предлагает Южной Осетии свое экономическое, социальное, культурное, образовательное пространство в рамках Государственной стратегии в отношении оккупированных территорий «Вовлечение путем сотрудничества» и Плана действий к ней216, но понимания с осетинской (и российской) стороны не находит. Тому есть свои объяснения, в качестве основного их которых выдвигается намерение Грузии посредством реализации этой Стратегии реинтегрировать Южную Осетию (каковая перспектива в корне отметается другой стороной). В противовес, вернее – в качестве защиты от грузинской Стратегии, происходит укрепление разделительной линии между Южной Осетии и остальной Грузией, сведение до минимума контактов между людьми, проживающими по разные стороны этой линии, что ведет к последовательному размежеванию и отчуждению двух обществ. Со своей стороны, Грузия также вносит лепту в данный процесс, ибо принятые правительством жесткие Правила217, регулирующие все виды коммерческой и некоммерческой деятельности на оккупированных территориях, никоим образом не способствуют достижению декларированных в Стратегии целей.

Так или иначе, но Южная Осетия стремительно превращается в милитаризованный анклав России, транспортный тупик, финансовую «черную дыру», без сколько-нибудь четких перспектив. Следовательно, шансов трансформации в подобие «европейских карликов» (если кто-то вынашивает подобные надежды) не просматривается. Несмотря на то, что С.Маркедонов, например, считает, что «промежуточный» статус Южной Осетии («частично признанная республика») выглядит в создавшихся условиях предпочтительнее иного решения218, данное положение вряд ли можно рассматривать как устойчивое во времени. Это уже нашло подтверждение в данных опроса общественного мнения в

213 А. Малашенко Северный Кавказ: когда закончилась война. 214 В. Дзуцев: Северный Кавказ: от клубка противоречий на периферии - к овладению собственной судьбой, 19.11.2010, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/177235/ 215 В. Пахоменко: Обитаемый остров. 216 http://www.smr.gov.ge/ru/home 217 http://www.smr.gov.ge/uploads/file/041010/statement.pdf (на груз. и англ. языках) 218 С. Маркедонов: Состоится ли объединение двух Осетий? 18.05.2010, http://www.politcom.ru/10121.html

Page 121: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

120

России219, свидетельствующих об очевидном смягчении категоричности респондентов и росте числа «сомневающихся»:

1. Как Вы считаете, правильно ли поступила Россия, поддержав Южную Осетию в грузино-осетинском конфликте, или нет

2009 2010

Безусловно, правильно 59 38 Скорее правильно 27 38 Скорее неправильно 5 6 Безусловно, неправильно 1 2 Затрудняюсь ответить 7 16

2. Россия признала независимость Южной Осетии [и Абхазии]. Поддерживаете ли Вы это решение или нет?

3. Как Вы считаете, решение России о признании независимости Южной Осетии и Абхазии является окончательным и бесповоротным, или это решение может быть пересмотрено?

2009 2010

Решение окончательное и пересмотру не подлежит 47 51 Решение может быть пересмотрено при определенных условиях 33 21 Затрудняюсь ответить 20 28

Ответы на третий вопрос внешне противоречат ответам на первые два, но в этом (третьем) случае, скорее, выражена не собственная позиция респондентов, а их реакция на официальную позицию, политику, риторику России, каковые не только не изменились, но даже не подверглись сомнению во внутрироссийском дискурсе.

Говорить сегодня о том, что предпосылки для перехода Южной Осетии из «промежуточного» состояния в какое-либо иное уже просматриваются, было бы преждевременно. Власти Москвы и Тбилиси не допускают даже теоретической возможности пересмотра своих позиций; Евросоюз ведет речь о «непризнании и вовлечении»220, хотя не смог пока найти рычагов воздействия на конфликтующие стороны, чтобы реально задействовать эту политику во второй ее составляющей. США, безусловно поддерживая территориальную целостность Грузии, советуют ей запастись «стратегическим терпением», то ли ожидая, что их отношения с Россией «перезагрузятся» до такой степени, что последняя смягчит свою позицию, то ли давая понять, что решение конфликтов в Грузии не входит в данное время в список американских приоритетов. Однако, даже если штиль («состояние 219 Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ проведён 21-22 августа 2010 г. Опрошено 1600 человек в 140 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России. Вопросы закрытые, предлагалось выбрать один из ответов. Статистическая погрешность не превышает 3,4%. http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=13778 220 http://www.iss.europa.eu/fileadmin/fichiers/pdf/seminars/2010/NREP_report.pdf

2008 2010Безусловно, правильно 59 34 Скорее правильно 25 42 Скорее неправильно 4 6 Безусловно, неправильно 2 2 Затрудняюсь ответить 10 16

Page 122: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

121

неопределенности») продлится долгие годы, дрейф Южной Осетии в одном из указанных выше направлений неизбежен; ибо даже в отсутствие ветра есть течения, в том числе – подводные.

Вхождение Южной Осетии в состав Российской Федерации

Именно этот сценарий принято рассматривать, как наиболее вероятную версию развития процесса вокруг Южной Осетии. Н.Попеску характеризует послевоенную ситуацию касательно Южной Осетии [и Абхазии] следующим образом: «Парадокс состоит в том, что до августа 2008 г. Абхазия и Южная Осетия были непризнанными, но фактически независимыми государствами; после августа 2008 г. они стали частично признанными, но фактически независимыми больше считаться не могут. Если сепаратистские войны [начала 1990-х] были их 'войнами за независимость', то война августа 2008 г. становится войной, положившей конец их пускай даже ограниченной 'фактической независимости'. В войне 2008 г. победила Россия, а не сепаратистские образования. И Абхазия, и Южная Осетия быстро превращаются из 'фактически независимых государств' в 'фактически регионы России'»221.

Наблюдение это особенно справедливо в отношении Южной Осетии (абхазские устремления, равно как и ресурсы, несколько отличаются от южноосетинских). Об основных аспектах, подтверждающих это наблюдение, говорилось выше. Конечно, Южная Осетия была не просто на «искусственном питании», но и на «искусственном дыхании», обеспечиваемым Россией в течение многих лет до событий августа 2008 г., и, таким образом, вхождение Южной Осетии в состав Российской Федерации стало бы фактическим оформлением реально существующего положения дел. Однако, по мнению С.Маркедонова, «Решение о присоединении Южной Осетии к РФ – это не узкий региональный вопрос. Он поднимает широкий круг проблем во внутренней и во внешней политике»222. Попытаемся вычленить важнейшие из таковых.

Первое, и самое очевидное: присоединение Южной Осетии к России (к чему, кстати, давно уже призывали некоторые российские политики) будет воспринято откровенной аннексией части территории Грузии со стороны Российской Федерации – прямолинейным продолжением интервенции и оккупации, т.е. доведением до логического конца изначально задуманного.

Второе: присоединение Россией Южной Осетии (изменение постсоветских границ на Кавказе) заострит вопрос о непреложности («справедливости») существующих в регионе границ, в первую очередь – между ингушами (вайнахами) и осетинами. Территориальный спор двух народов по поводу Пригородного района то затухает, то разгорается с новой силой, но наличествует перманентно, и изменение внешних границ Российской Федерации лишь усилит позиции тех, кто считает допустимым и необходимым пересмотр границ внутри федерации. А.Малашенко считает, что «Прямым следствием последней кавказской войны и признания независимости Южной Осетии может оказаться расконсервирование осетино-ингушского конфликта»223.

Третье: особое «благорасположение» России к осетинам – в значительном большинстве относящих себя к православным христианам – повлечет за собой не просто вспышку «ревности», но и далеко идущие подозрения со стороны остальных народов Северного Кавказа, исповедующих Ислам. Это лишь усилит тенденцию замещения светского национализма «исламским интернационализмом», попросту говоря – укрепит идею

221 Н. Попеску: Конец «фактически независимых государств», 14.07.2009, http://www.inosmi.ru/translation/250693.html 222 С. Маркедонов: Состоится ли объединение двух Осетий? 223 А. Малашенко: Северный Кавказ: когда закончилась война.

Page 123: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

122

Кавказского эмирата (Имарат Кавказ), в составе которого мыслится и Северная Осетия, но – не Южная. Примечательно, что поначалу Северная Осетия рассматривалась идеологами Имарата в качестве отдельного вилайята Иристон, но затем была «низведена» до составной части вилайята Галгайче (Ингушетии)224. Ясно, что Северная Осетия – «слабое звено» в этой затее. Слабое, с одной стороны, потому, что выпадает из общей концепции, а с другой – потому, что не в силах противостоять ей, во всяком случае – в одиночестве.

Четвертое: не говоря уже о Грузии и ее западных партнерах, включение территории Южной Осетии в состав Российской Федерации вызовет настороженность и обеспокоенность в Азербайджане («лезгинский вопрос»!), Турции (исторически неравнодушной к Кавказу в целом, и Северному Кавказу – в частности) и даже Иране (у которого тоже возникнут сложные эмоции при изменении статус-кво на Кавказе). В целом прямые российские выгоды от данного предприятия едва ли просматриваются, зато политические риски и предполагаемые потери, в том числе – на международной арене, видны невооруженным глазом. На фоне нерешенной проблемы Курильских островов, которая неудобным для постоянного ношения грузом лежит на российских плечах, очередной военный трофей в качестве куска территории еще одного соседнего государства будет выглядеть совсем уж вызывающе.

Пятое: а нужно ли все это россиянам? После эйфории, вызванной быстрой военной победой над Грузией (в массовом российском восприятии она, в не меньшей, если не большей степени, явилась воплощением такого феномена, как «показать кузькину мать Западу»), в сознание людей не может не закрасться закономерный вопрос: стало ли в результате этой победы одной проблемой меньше или больше? Не усугубит ли присоединение клочка (по российским, но отнюдь не по грузинским масштабам) захребетной земли и без того тревожное положение на Северном Кавказе, отдающееся трагическими отзвуками буквально по всей России? И все это – на фоне непропорционально большого финансирования Северного Кавказа из федерального бюджета, что вызывает растущее недовольство в остальной России. Симптоматично, что 23 апреля в центре Москвы прошла акция протеста (разрешенная, кстати, властями) под лозунгом «Хватит кормить Кавказ!»225. Понятно, что отнюдь не общественное мнение предопределяет судьбу спорных политических вопросов на постсоветском пространстве (да и не только на нем); но ведь и у российского истэблишмента нет четкого видения пути, который позволит развязать кавказский узел, затянутый еще туже после августа 2008 г.

Таким образом, инкорпорация Южной Осетии явно не сулит Российской Федерации улаживания соответствующих проблем как с непосредственными соседями (с Грузией – в первую очередь), так и на широкой международной арене; скорее – наоборот. В равной степени это относится и к внутриполитическим проблемам России, в частности – на Северном Кавказе.

Объединение Южной Осетии с Северной Осетией

«Осетия — разделенный народ, мы были разобщены внутри одной страны. Поэтому никаких других вариантов, кроме объединения (Северной и Южной Осетии — Ъ), быть не может», – заявил 16 июня 2005 г. утвержденный за месяц до этого главой Республики Северная Осетия — Алания Таймураз Мамсуров. «У осетинского народа нет иной перспективы, кроме объединения», поддержал его Президент Южной Осетии Эдуард Кокойты226. В мае 2010 г. Т.Мамсуров назвал идею объединения двух Осетий «устоявшейся» и добавил: «… мы

224 Кавказский эмират (Имарат Кавказ), 31.08.2009, www.kavkaz-uzel.ru/articles/158730/ 225 http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/184263/ 226 Газета "Коммерсантъ", 17.06.2005, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=585666

Page 124: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

123

получили независимое государство Южная Осетия. Но любой нормальный человек понимает, что вечно так продолжаться не может. Мы всё равно будем единой территорией»227.

С.Маркедонов считает, что «юго-осетинский проект изначально формировался не как сепаратистский, а как ирредентистский», и цель объединения двух Осетий под эгидой России рассматривалась, как приоритет. Независимость Южной Осетии, по его мнению, виделась лишь как промежуточный итог, инструмент для реализации «объединительной» идеи. «Отсюда и нежелание проводить диверсифицированную внешнюю политику, заводить отношения с Западом и его институтами (как государственными, так и общественными)»228.

Очевидно, что идеологическая база этого проекта – объединение разделенного народа. Не все, правда, принимают за основу версию о «разделенном народе»: как до начала вооруженного грузино-осетинского конфликта (на рубеже 80-90 гг. прошлого века), так и после августа 2008 г., в «остальной» Грузии осетин проживало больше, чем собственно в Южной Осетии (хотя в обоих случаях их численность значительно сократилась). Таким образом, можно вести речь и о диаспоре, расселение которой в Грузии носит комбинированный – как дисперсный, так и компактный характер. Впрочем, даже следуя версии о разделенном народе, наряду с другими обстоятельствами, не следует упускать из внимания и такой фактор, каким является Большой Кавказский хребет. В Западной Европе есть пример разделенного народа (баски – численностью более миллиона человек, проживающие в Испании и Франции), вопрос объединения которого в повестке дня не стоит. Возможно, в числе прочего и потому, что и этот народ разделяют горы – Пиренеи (кстати, южных тирольцев от северных тоже отделяет проходящая по Альпам государственная граница, об изменении которой речи нет). О том, что даже в XXI веке географические факторы продолжают играть существенную роль, говорить нет необходимости.

Все те проблемы, о которых шла речь в предыдущей части статьи, практически останутся в силе, или даже приобретут дополнительную остроту, в случае объединения Южной Осетии с Северной. Однако представляется, что объединение двух Осетий поставит в повестку дня и новые вызовы перед всеми, кто, так или иначе, причастен к процессам на Кавказе. В конце концов, есть и другие разделенные народы на Кавказе, например – лезгины и аварцы (кроме Дагестана, в немалом количестве проживающие в Азербайджане); чеченцы и ингуши составляют вайнахский народ, идея объединения которого витает в воздухе; да и вопрос единства «черкесского народа» становится не менее, а все более актуальным229. Так, по мнению С.Маркедонова, активизация черкесского движения связана, в том числе, с признанием Российской Федерацией независимости Южной Осетии [и Абхазии], и по мере приближения Олимпиады в Сочи черкесская тема будет все активнее обсуждаться и внутри Российской Федерации, и за ее пределами230. Объединение двух Осетий создаст в России ситуацию, когда найти аргументы против «объединительных поползновений» со стороны иных субъектов федерации на Северном Кавказе будет делом нелегким.

«Воссоединение обеих Осетий в рамках РФ создало бы очень серьезные проблемы: если это произойдет, то Россию обвинят в аннексии грузинской территории, возникнет

опасный международный прецедент» – пишет А.Малашенко231. В интервью украинской газете «Зеркало недели» он же говорит: «я думаю, что объединение Северной и Южной 227 Интервью "Кавказскому узлу" и "Газете.Ru", 11.05.2010, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/168697/ 228 С. Маркедонов: Состоится ли объединение двух Осетий? 229 Наличествует, впрочем, и стремление к разделению в таких искусственных, типично советских образованиях, каковыми являются Карачаево-Черкесия и Кабардино-Балкария, что лишь дополнительно осложняет ситуацию (прим. автора). 230 С. Маркедонов: Северный Кавказ–2010: Рост внутриполитической «капитализации», 28.12.2010, http://www.politcom.ru/11250.html 231 А.Малашенко: Северный Кавказ: когда закончилась война.

Page 125: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

124

Осетии невозможно. Если оно произойдет, то только по причине очень большой глупости тех, кто на это согласится»232. «Воссоединение двух частей Осетии может привести к всплеску осетинского национализма и к трениям с соседними народами», считает Д.Тренин, и приходит к выводу о том, что объединение двух Осетий «станет катастрофой, будь это в рамках или за рамками российских границ»233.

Мало кто рассматривает возможность роста сепаратистских настроений среди северных осетин даже после того, как контроль над Южной Осетией фактически перешел от Грузии к Российской Федерации (завершился первый этап «осетинского проекта»). Считается, что лояльность осетин по отношению к России будет неизменно поддерживаться на критически достаточном уровне в силу ряда обстоятельств, среди которых важнейшим является непосредственное окружение (еще одна сторона географического фактора). Понятно, что сулит им даже не воплощение идеи Имарата Кавказ, а просто борьба (война!) за эту идею. И, рассуждая здраво, возразить на это нечем, кроме того, что любая политическая данность имеет тенденцию к изменению, причем иной раз – отнюдь не в объективно лучшую сторону. Наивно полагать, что если есть идея Имарата Кавказ, то не остается места для идеи объединенной независимой Осетии.

Тут еще, пожалуй, можно отметить, что объединение Южной и Северной Осетии под знаменем единого независимого государства – самый тяжелый вариант для Грузии с точки зрения восстановления ее территориальной целостности. Окажется нейтрализованным аргумент об аннексии Россией части грузинской территории, ибо суверенитет Российской Федерации не будет распространяться на новое государство (формально или реально), зато укрепится аргумент касательно объединения разделенного народа. Это, однако, означает, что Россия добровольно или под давлением обстоятельств отказывается от части своей территории (опять невольно приходят на память Курилы), каковой отказ чреват угрозой возникновения «эффекта домино». Возможно – не только в масштабах Северного Кавказа.

Следовательно, объединение двух Осетий в составе Российской Федерации или вне ее пределов – формально интеграционный процесс, чреватый серьезными дезинтеграционными последствиями.

Грузинская реакция на отторжение Южной Осетии

Понятно и естественно, что замораживание положения в «новых военно-политических реалиях», к которым официально апеллирует Россия234, и дрейф Южной Осетии в сторону Российской Федерации (и/или Северной Осетии) рассматривается Грузией как процесс отторжения части собственной территории. И на этот процесс, естественным же образом, последовала реакция. Уже в октябре 2008 г. парламент Грузии принял Закон об оккупированных территориях, присвоив именно такой статус территориям Цхинвальского региона/Южной Осетии и Абхазии вслед за признанием их независимости Российской Федерацией и решением о размещении там российских военных баз (как уже говорилось, США и ЕС также включили в свой политико-дипломатический лексикон данную квалификацию происшедшего). Соответственно, деоккупация стала высшим приоритетом грузинских властей – необходимым (хотя и недостаточным) условием для урегулирования конфликта вокруг Южной Осетии. Таким образом, Тбилиси удалось все же извлечь политические дивиденды из катастрофических последствий августовской войны 2008 г.:

232 Интервью с А.Малашенко: Внутреннее зарубежье России, «Зеркало недели», 12.09.2009, http://www.zn.ua/newspaper/articles/57880#article 233 Д. Тренин: Как помириться с Грузией, “The Moscow Times”, 10.08.2010, http://www.carnegie.ru/publications/?FA=41404 234 См., например, заявление МИД РФ 1269-25-08-2009, http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/4107A0E2642142ABC325761D0022E2AA

Page 126: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

125

противостояние Тбилиси-Цхинвали, в котором первому сложно было предстать перед мировым сообществом в однозначно благоприятном свете, оказалось как бы «перекрытым» противостоянием Москва-Тбилиси, где в гораздо более неприглядном свете предстает уже Москва.

Если и не укрепила, то в определенной мере «облагородила» позиции Тбилиси и принятая в начале 2010 г. Государственная стратегия в отношении оккупированных территорий (и План действий к ней). Несмотря на очевидные недостатки этого документа, он «преподносим» в качестве этакого перечня пусть и сильно запоздалых, но все же – благих намерений, пути реализации которых, впрочем, в существующих условиях едва ли просматриваются.

Выступая в Европарламенте в ноябре 2010 г., президент Грузии Михаил Саакашвили заявил о том, что Грузия никогда не прибегнет к силе для восстановления своей территориальной целостности и суверенитета235. Это заявление М.Саакашвили также запоздало лет на шесть с половиной (летом 2004 г. он предпринял первую силовую акцию в направлении Цхинвали), но все, кто руководствуется принципом «лучше поздно, чем никогда», могли быть довольны.

В качестве превенции возможности дальнейшего признания независимости Южной Осетии (хотя, безусловно, Абхазии это касается в гораздо большей мере), в 2009 и 2010 г. Грузия установила дипломатические отношения с пятью десятками государств, и процесс этот продолжился и в 2011 г. (в первые дни марта соответствующие документы подписаны с Гондурасом, ДР Конго и Гвинеей-Бисау). В связи с этим можно полагать, что Российская Федерация руководствуется собственными соображениями относительно круга («клуба») стран, признавших Южную Осетию (и Абхазию), или потенциально способных на такой шаг.

В рамках этого же курса Грузия проводит политику, фактически направленную на изоляцию Южной Осетии [и Абхазии] от внешнего мира (предлагая им путь на Запад лишь «через себя»; таким же образом, впрочем, давно уже действует и Россия). Как и в предыдущем случае, касается это, в первую очередь, Абхазии; Южная Осетия никакой активности на этом направлении не проявляет. Как пишет А.Крылов, «Идея развития РЮО по пути укрепления собственной национальной государственности до сих пор не пользуется популярностью в элите и обществе, прежде всего потому, что она препятствует национальному объединению осетин в рамках единого государства»236.

Наконец, Грузия предприняла ряд шагов на северокавказском направлении237, как то:

1. Учреждение в декабре 2009 г. в парламенте Грузии группы дружбы с парламентами Северного Кавказа;

2. Начало вещания в январе 2010 г. откровенно пропагандистского Первого кавказского телеканала (после вынужденного перерыва в вещании переименованного в ПИК – первый информационный кавказский), целевой аудиторией которого, в первую очередь, является Северный Кавказ;

3. Проведение в марте 2010 г. в Тбилиси международной конференции «Неизвестные народы. Непрекращающееся преступление: черкесы и кавказские народы между прошлым и будущим», где был поставлен вопрос о геноциде черкесского народа в Российской империи в XIX в. (в ноябре состоялась вторая конференция на эту же тему);

235 http://www.rosbalt.ru/2010/11/23/792842.html 236 А. Крылов: Абхазия и Южная Осетия после Пятидневной войны, в Ежегоднике ИМЭМО РАН «Север-Юг-Россия», Москва, 2010. 237 Подробнее см. И.Менагаришвили, Н.Меликадзе, Г.Гвимрадзе: Северный Кавказ как фактор в грузино-российских отношениях, Институт стратегических исследований (при содействии Фонда Ф.Эберта), Тбилиси, 2010. Также: Paata Zakareishvili: The North Caucasus: Bone of Contention or a Basis for Russian-Georgian Cooperation? Май 2011, http://www.res.ethz.ch/analysis/cad/

Page 127: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

126

4. Решение о введении безвизового режима для жителей северокавказских субъектов Российской Федерации, вступившее в силу 13 октября 2010 г.;

5. Выступление М.Саакашвили на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 23 сентября 2010 г., где он представил свое видение «свободного, стабильного и единого Кавказа»;

6. Трансформация в декабре 2010 г. парламентского Комитета по связям с соотечественниками, проживающими за рубежом, в Комитет по делам диаспоры и Кавказа; в феврале 2011 г. принято решение о создании специальной комиссии по делам Кавказа при аппарате Государственного министра по делам диаспоры;

7. 20 мая 2011 г. парламент Грузии принял постановление, в котором признал в качестве «акта геноцида» со стороны России «массовое уничтожение и выдворение с исторической родины черкесского народа» в ходе Кавказской войны 1763–1864 гг.

Чуть ли не каждый из этих шагов противоречив по своей сути и отнюдь не сулит Грузии прямых выгод. Более того – некоторые из них содержат в себе и потенциальные риски238, оценка которых заслуживает отдельного и тщательного рассмотрения239. Факт, однако, состоит в том, что к многочисленным проблемам Российской Федерации на Северном Кавказе добавляется еще одна. При этом если инфантилизм в грузинской политике уступит место рационализму, Грузия может стать региональным игроком, с которым придется либо считаться, либо снова бомбить.

Возвращение Южной Осетии в состав Грузии

Исходя из сегодняшнего состояния дел, такой исход конфликта вокруг Южной Осетии видится наименее вероятным. Даже благорасположенные к Грузии представители политических и аналитических кругов Запада говорят, что реинтеграция Южной Осетии потребует многих лет или даже десятилетий.

Конечно, после нагромождения ошибок (некоторые из них противная сторона называет преступлениями), допущенных на этом направлении всеми грузинскими властями последовательно (меньшевистскими, коммунистическими, Гамсахурдиа, Шеварднадзе, Саакашвили), восстановление юрисдикции Тбилиси в Южной Осетии представляется крайне проблематичным.

Конечно, после того, как Южная Осетия обрела статус «частично признанного государства», а «объединительный» осетинский проект – мощный импульс, вариант урегулирования конфликта в рамках территориальной целостности Грузии как бы противоречит логике развития событий.

Конечно, после того как в новой ипостаси заявил о себе российский фактор – из формального миротворца Российская Федерация превратилась в сторону конфликта и гаранта сецессии Южной Осетии от Грузии, сил у последней просто недостаточно для того,

238 Например, в выступлении Директора национальной разведки США Дж.Клаппера перед сенатским комитетом 16 февраля 2011 г., активность Грузии на Северном Кавказе расценивается, как один из факторов напряженности в регионе http://intelligence.senate.gov/110216/dni.pdf 239 См., например: В. Дзуцев: Признание Грузией геноцида черкесов: насолить России или договориться "по-братски"? 20.04.2010, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/167916/ Также: С. Маркедонов: Разыгрывание северокавказской карты в любом формате никак не поможет Грузии в деле возвращения Абхазии и Южной Осетии, 07.03.2011, http://www.ekhokavkaza.com/content/article/2330764.html Также: Oliver Bullough: A New Georgian Gamble in the Caucasus, December 23, 2010, http://www.foreignaffairs.com/features/letters-from/letter-from-tbilisi-0?page=show

Page 128: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

127

чтобы преодолеть консолидированное российско-осетинское сопротивление (в случае сохранения такового) возвращению Южной Осетии в Грузию.

Конечно, после уничтожения грузинских сел и этнической чистки, которой подверглось грузинское население Южной Осетии в ходе и непосредственно после августовской войны (менее двух тысяч этнических грузин остались лишь в Ахалгорском районе), возможность восстановления совместного мирного проживания осетин и грузин в «шахматном порядке» (зачастую, грузинские и осетинские села в Южной Осетии чередовались друг с другом, а во многих селах было этнически смешанное население), выглядит маловероятной.

Перечень разнообразных обстоятельств, свидетельствующих в пользу пресловутого «никогда», можно продолжить. Однако есть и такая политическая максима: «никогда не говори никогда». . .

Весь набор факторов, негативно характеризующих сложившуюся в Южной Осетии и вокруг нее ситуацию, вкупе с факторами, говорящими против вхождения Южной Осетии в состав Российской Федерации и/или объединения Южной Осетии с Северной, достаточно убедительно аргументирует необходимость нахождения иного решения, каковым может стать возвращение Южной Осетии в пределы Грузии. Южная Осетия (будь она в составе Российской Федерации или вне ее), порядка 75% периметра которой составят закрытые границы с Грузией, рассматривающей ее как отторгнутую военным путем территорию (в чем с Грузией, кстати, солидарны все страны мира, за исключением «Клуба четырех»), сможет существовать опять-таки лишь на искусственном жизнеобеспечении со стороны Российской Федерации. «Умирающая Южная Осетия послужит контрпримером не только и не столько для стран Запада, внимательно следящим за происходящим в регионе, а, прежде всего для стран Южного Кавказа и СНГ в целом. Разлагающее влияние коррупции, распад государственных институтов будут примерами того, что происходит со страной, которая выбирает в качестве покровителя Россию» – считает В.Дзуцев240.

Сколько сможет и захочет Российская Федерация тратить денег без отдачи и перспективы получить дивиденды? Быть может лучше предоставить эту роскошь Грузии с ее Стратегией, каковую, при случае, профинансирует Запад? Быть может, действующая трасса Москва–Владикавказ–Цхинвали–Тбилиси и далее снимет необходимость искусственного жизнеобеспечения? Быть может, стоит замириться с Грузией и привлечь ее (а вместе с ней и тех, кто однозначно и последовательно поддерживает ее на Западе) к процессу стабилизации Северного Кавказа? Быть может, стоит приободрить проживающих в «остальной» Грузии осетин (а таковых и сегодня не меньше, чем в собственно Южной Осетии241)? Быть может, осетинам в целом станет спокойнее, если не только Россия с севера будет покровителем и гарантом, но и с юга будет дружественная Грузия? Быть может, Северная и Южная Осетии геостратегически призваны связывать, а не разъединять Россию и Грузию? Ведь линия Москва–Владикавказ–Цхинвали–Тбилиси, какую бы составляющую из нее ни изъять, превращается в пунктир…

Перечень вопросов, которые не следует огульно отметать, опять же можно продолжить. Д.Тренин справедливо полагает, что «в состав Грузии Южная Осетия так просто не вернется»242. Совершенно очевидно, что нужны будут действенные гарантии – политические, военные, экономические, социальные, культурные и пр. Очевидно и то, что Грузия должна стать таким государством, над возвращением в которое будет иметь смысл подумать. Что касается вопроса престижа, или «сохранения лица Россией», поторопившейся признать

240 В. Дзуцев: Южная Осетия становится гипертрофированным регионом Северного Кавказа. 241 См. Giorgi Sordia: Ossetians in Georgia in the Wake of the 2008 War, ECMI Working Paper #45, September 2009, http://www.ecmi.de Также: В. Дзуцев: Национальное примирение в Южной Осетии, 06.07. 2009, www.kavkaz-uzel.ru/articles/156240/ 242 Д. Тренин: Как помириться с Грузией.

Page 129: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

128

независимость Южной Осетии и теперь не знающей, куда пристроить эту «независимость», то вряд ли рациональное решение может нанести ущерб престижу государства. В конце концов, сомнительное председательство в «Клубе четырех», равно как и действия «назло», вряд ли повышают престиж. Впрочем, последнее в полной мере касается и грузинского руководства.

Заключение Чтобы снизить остроту поставленных вопросов, следует оговорить, что они не требуют немедленного и исчерпывающего ответа. Сейчас – время для трансформации конфликта, а не для его окончательного урегулирования. «На нынешнем этапе стороны должны отложить вопрос определения статуса. В первую очередь, необходимо обратить внимание на обеспечение свободы передвижения для местного населения, а также гуманитарных организаций и организаций по развитию. Сейчас этому в разной степени препятствуют все стороны», говорится в докладе Международной группы по предотвращению кризисов243. Кстати, в этом же докладе дан ряд рекомендаций как трем сторонам конфликта, так и международным акторам, каковые выглядят вполне разумно и убедительно. Добавить к ним можно несколько общих соображений.

Противостояние Россия-Грузия по всем меркам избыточно персонифицировано. Без особого риска ошибиться, можно утверждать, что взаимное восприятие грузин и русских лучше, чем взаимоотношения между лидерами государств и правящими элитами. Соответственно, обеим странам необходима рационализация внешней политики (как минимум – на встречном направлении) с параллельной деперсонификацией взаимоотношений и выдвижением на первый план совпадающих интересов, а не личностного антагонизма.

Грузинская политика в отношении Северного Кавказа не должна быть антироссийской (и/или антиосетинской), ибо, кроме всего прочего, такая политика содержит для Грузии не меньше рисков, чем для России. С другой стороны, иметь в лице Грузии чуть ли не самого главного «внешнего врага» для России просто несолидно. Реверансы в сторону грузинского народа, когда каждый пятнадцатый представитель этого народа стал вынужденно перемещенным лицом в собственной стране, вряд могут быть приняты за чистую монету.

Держать закрытым российский рынок для грузинской продукции (каковой, собственно говоря, раз-два – и обчелся), когда Грузия открыта для российского бизнеса (в 2010 г. Россия оказалась третьим крупнейшим инвестором в Грузии), и выражать неудовольствие по поводу негативного отношения Грузии по вопросу вступления Российской Федерации в ВТО – позиция, по меньшей мере, непоследовательная.

Руководству обеих стран следовало бы всячески поддерживать развитие российско-грузинского (и грузино-осетинского) диалога на разных уровнях, а не вставлять палки в колеса гражданских инициатив. В еще большей степени касается это властей Цхинвали.

Завершу словами бывшего посла Грузии в Российской Федерации Зураба Абашидзе: «В мире ждут какой-то разворот в российско-грузинских отношениях. Я не хочу преувеличивать значение Грузии, но международное сообщество давно ждет какого-то позитива. Такой позитив на грузинском направлении был бы хорошим знаком и служил бы, кстати, повышению авторитета России»244.

243 ICG, Доклад №205, Южная Осетия: Бремя признания, 07.06. 2010, http://www.crisisgroup.org/en/regions/europe/caucasus/georgia/205-south-ossetia-the-burden-of-recognition.aspx?alt_lang=ru 244 "Коммерсантъ-Online", 14.03.2011, http://www.kommersant.ru/Doc/1600503

Page 130: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

129

АБХАЗИЯ И ЮЖНАЯ ОСЕТИЯ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕШЕНИЯ ГУМАНИТАРНЫХ ВОПРОСОВ

Александр Скаков

кандидат исторических наук, координатор рабочей группы Центра изучения Центральной Азии, Кавказа и Урало-Поволжья

Института востоковедения РАН

Введение

События, начавшиеся в 1989 г. и связанные с распадом СССР, имели своим следствием не только образование новых независимых государств, но и возникновение ряда конфликтов, имеющих во многом различный характер и различную динамику, а также в значительной степени не сходные и противоречивые последствия. Классическим примером таких различий являются конфликты на территории бывшего СССР, следствием которых стало возникновение новых непризнанных или частично признанных государств – Республики Абхазия, Республики Южная Осетия, Нагорно-Карабахской Республики, Приднестровской Молдавской Республики. Здесь мы имеем два полюса: с одной стороны, Нагорный Карабах, где конфликт имел однозначно этнополитический характер и привел к тотальной этнической чистке с обеих сторон, с другой стороны, – Приднестровье, где конфликт не имел этнической составляющей, носил явно политический и ценностный характер и, соответственно, ни в коей мере не сопровождался этнической чисткой. В последнем случае нарушения прав человека с обеих сторон имели в полной мере криминальный характер и последствия таких нарушений, не являющиеся необратимыми, при наличии доброй воли с обеих сторон могли бы быть легко преодолены.

Промежуточное положение занимают абхазский и юго-осетинский конфликты. Здесь ни одна из сторон конфликта не ставила изначально и не ставит сейчас вопрос о проведении полномасштабной этнической чистки. Никем не оспаривается, к примеру, право грузин (или мегрел, по отношению к Самурзакани) на проживание в Гальском (Галском) или Ахалгорском (Ленингорском) районах. Это дает некоторую надежду на возможность достижения продвижения в решении если и не всего комплекса гуманитарных проблем, то хотя бы их значительной части. Даже такое, частичное и не всеобъемлющее, продвижение является безусловным благом, так как позитивно скажется на судьбах тысяч людей. Проекты, предполагающие полномасштабное решение той или иной проблемы подобного рода, как правило, предусматривают реализацию интересов только одной из сторон конфликта, исходят из чисто политических, а не гуманитарных целей и, за редкими исключениями245, не являются реалистичными.

Основной целью сторон, как в абхазском, так и юго-осетинском конфликтах, являлась корректировка не столько этнического состава населения, сколько той роли, которую тот или иной этнос играет в управлении данным регионом. По сути, конфликты начинались на уровне элит, определяющих себя как «грузинская», «осетинская» или «абхазская». Лишь в дальнейшем, развиваясь теми же элитами на уровне этнических парадигм и, нередко, мифов, конфликт переходил на уровень широких слоев населения, принимая зачастую достаточно жесткий характер. То есть имевшие, в той или иной степени, место со всех сторон конфликтов этнические чистки являлись следствием обострения взаимоотношений между элитами, а не между широкими слоями местного населения. Это также позволяет предполагать, что улучшение отношений между элитами (грузинской и абхазской,

245 Таким исключением является, к примеру, решение Хорватией проблемы Сербской Краины с массовым изгнанием большинства сербского населения и маргинализацией его оставшейся части. Такое «решение» не вызвало негативной реакции внешних сил и не привело к каким-либо проблемам для Загреба. Следует только напомнить, что разгром Сербской Краины имел место спустя всего несколько лет после образования этой республики (1991-1995 гг.).

Page 131: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

130

грузинской и юго-осетинской) может позитивно сказаться на разрешении проблем гуманитарного характера.

Основная проблематика и существующие подходы сторон к ее решению

Основные проблемы, носящие гуманитарный характер и возникающие в связи с Абхазией и Южной Осетией, в той или иной степени, взаимосвязаны и обращены к вопросу о беженцах, появление и увеличение числа которых стало следствием нескольких вооруженных конфликтов в период с 1990 по 2000 гг. При этом вопрос о беженцах картвельского происхождения (используем данный термин, учитывая фактор мегрельского населения Гальского района и сванского населения Кодорского ущелья)246 нельзя изолировать от рассмотрения ряда других вопросов, среди которых выделяется:

1. Проблема осетин-беженцев из внутренних районов Грузии (района Боржоми, Трусовского и Панкисского ущелья и т.д.), возможности их возвращения в родные дома или получения достойной компенсации (учитывая, что принятый в свое время в Грузии соответствующий закон до сих пор практически не работал). Постановка данной проблемы не означат, что выезд этих людей из Грузии повсеместно был результатом этнической чистки. В большинстве случаев (хотя и далеко не во всех) их выезд был связан с экономическими причинами.

2. Проблема южных осетин – беженцев из Южной Осетии. Кроме покинувших республику в связи с экономическими трудностями, значительная часть выехавших (главным образом, в Северную Осетию, а также и в другие регионы России) бежала от военных действий или осталась без жилища, которое было уничтожено во время войны.

3. Наконец, неизбежно в этой связи вновь возникает проблема прав турок-месхетинцев, проживавших ранее в Грузии, и возможности их возвращения в родные места.

Для успешного (хотя бы частичного) решения этих проблем к ним надо подходить комплексно и последовательно, в противном случае все ограничится очевидным политическим пиаром.

При поиске подходов к решению гуманитарных проблем в центре внимания должен стоять вопрос соблюдения прав человека, причем как возвращающихся беженцев, так и людей, проживающих в настоящее время в Абхазии и Южной Осетии. При этом главное – безопасность этих обеих групп населения. Только в том случае, если будет выработан механизм интеграции этих двух частей населения Абхазии и Южной Осетии в единые гражданские общества, можно говорить о стабильности в этих регионах. Абсолютно очевидно, что у каждого дома, в котором будет проживать вернувшийся в Абхазию или Южную Осетию беженец, невозможно поставить милиционера или российского военнослужащего. Понятно, что для грузинской стороны было бы предпочтительнее видеть здесь в этой ситуации не российского солдата, а военнослужащего из международных сил по поддержанию мира, действующих в том или ином формате. Но есть реалии, с которыми необходимо считаться. Реалии же состоят в том, что в обозримом будущем российские военные из Абхазии и Южной Осетии не уйдут, а военнослужащие других стран там не появятся. Считать иначе – значило бы опираться на фантазии, не подкрепленные действительным положением дел.

Исходя из вышесказанного, любая постановка вопроса о возвращении беженцев, пусть даже и самой небольшой их группы, должна исходить из необходимости и возможности

246 В российском и мировом кавказоведении принято считать грузин, мегрелов, сванов и лазов (чанов) отдельными, хотя и родственными, картвелоязычными народами.

Page 132: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

131

обеспечения их безопасности. Если обеспечить эту безопасность затруднительно – никто не имеет права превращать беженцев в заложников, используя их для своих политических игр. В этом случае более оправданным было бы предоставление им жилья и компенсации на новом месте пребывания. Однако, как нам представляется, ситуация не носит столь всеобъемлющего негативного и безнадежного характера.

Проблема беженцев и возможности их возвращения на родину, кроме аспекта безопасности (как вернувшихся, так и нынешнего населения Абхазии и Южной Осетии), имеет еще целый ряд аспектов. Во-первых, это вопрос трудоустройства вернувшихся беженцев, обеспечения их достойной работой и возможностью содержать себя и свои семьи. Для решения данного вопроса необходимо, прежде всего, адекватное экономическое развитие Абхазии и Южной Осетии, других приемлемых путей решения здесь нет, поскольку превратить поселения вернувшихся беженцев в своего рода гетто, находящееся на содержании международного сообщества, было бы в высшей степени безответственно и опасно. Реализация экономических проектов позволит снять проблему безработицы в республиках, которая актуальна уже давно. Ещё большее значение этот вопрос приобретет в случае массового возвращения беженцев. Именно безработица может стать питательной средой для криминализации регионов и разгула бандитизма. Рабочие места должны создаваться как для вернувшихся беженцев, так и для проживающего сейчас в Абхазии и Южной Осетии населения, при этом следует максимально избегать моноэтнических предприятий.

Во-вторых, это вопрос возможности получения образования (по крайней мере, начального и среднего) на родном языке. Абсолютно очевидно, что Цхинвал и Сухум не допустят, чтобы население Ленингорского или Галского районов училось по учебникам, написанным и изданным в Тбилиси. Вероятно, такие учебники должны быть созданы под международным контролем, помещенные в них тексты не должны вызывать отторжения ни в Сухуме, ни в Цхинвале, ни в Тбилиси. То есть надо максимально деполитизировать образование. Вполне вероятно, что в данном случае Южная Осетия поставит вопрос о возможности для осетин, компактно проживающих во внутренних районах Грузии, получать образование на осетинском языке, и к решению этого вопроса надо быть также максимально готовым.

В третьих, это вопрос обеспечения свободы передвижения, то есть, в первую очередь, приграничной торговли и возможности поддержания контактов с родственниками по обе стороны от новой границы. В настоящее время в этом направлении, благодаря «усилиям» всех сторон конфликта, прослеживается крайне негативная тенденция.

Таким образом, проблема возвращения картвелоязычных беженцев в Абхазию и Южную Осетию крайне сложна, связана с рядом смежных вопросов, имеет несколько аспектов, каждый из которых приобретает самостоятельное значение. Ждать быстрого и всеобъемлющего разрешения этой проблемы было бы крайне нереалистично, но двигаться в этом направлении, пусть и медленными шагами, учитывая примат прав человека, было бы целесообразно.

Рассмотрим теперь позиции сторон конфликта, иными словами, основных игроков, способных либо содействовать возвращению беженцев, либо заблокировать этот процесс.

Было бы непростительной ошибкой продолжать считать, что ключи к разрешению любой из проблем, связанных с Абхазией или Южной Осетией, находятся в Москве. Фактор Москвы является, конечно, важным, но отнюдь не решающим. Значение ему придают, в первую очередь, финансовая подпитка Абхазии и Южной Осетии со стороны России, а также присутствие на территории этих республик значительных подразделений российской армии. Тем не менее, возможности России по «проталкиванию» тех или иных проектов или по давлению на общества и элиты самоопределившихся государств, и без того не безграничные (что показала в свое время история с президентскими выборами в Абхазии, которые проиграл «московский» кандидат), имеют тенденцию к уменьшению. Абхазия в большей

Page 133: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

132

степени, Южная Осетия пока из-за своей слабости, в меньшей степени, стремятся проводить независимую внутреннюю и внешнюю политику, лишь по мере необходимости учитывая российские интересы и пожелания. Именно это, как правило, старается не замечать грузинская сторона, представляя Абхазию и Южную Осетию как безусловных сателлитов Москвы. Это упрощение, обусловленное исключительно неспособностью Тбилиси налаживать диалог непосредственно с Сухумом и Цхинвалом в надежде на, так называемое, «международное сообщество», которое может «повлиять» на Москву и заставить её отступить. Это тем более не соответствует истине, учитывая, что на протяжении последнего года в российско-абхазских отношениях наблюдается отрицательная тенденция, в чем, как нам представляется, можно обвинить обе стороны. Достаточно перечислить взаимные раздражители: дискуссия об обстоятельствах присоединения Абхазии к России в XIX веке, судьба собственности «россиян» в Абхазии, оттеснение абхазских военнослужащих от охраны грузино-абхазской границы, судьба санаторного комплекса «Сухум», демаркация абхазо-российской границы и принадлежность поселка Аибга и многое другое. В свою очередь, Москва недовольна тем, что не может в достаточной степени поставить под контроль финансовые потоки, направляемые в Абхазию. Абхазия стремится проводить многовекторную внешнюю политику, что, в частности, показала недавняя активизация контактов Сухума с Турцией и Израилем. Это не означает, что Россия не может влиять на ситуацию в этих республиках, реализуя те или иные проекты, но влияние это не безгранично, а предлагаемые к реализации проекты (это касается и гуманитарной сферы) необходимо четко и своевременно просчитывать. Кроме того, для того чтобы Россия была заинтересована в реализации того или иного гуманитарного проекта на территории Абхазии и Южной Осетии, Москву надо убедить в том, что реализация этого проекта по той или иной причине соответствует российским интересам. Тут видится несколько возможных вариантов. Во-первых, Москва, без сомнения, заинтересована в поддержании и совершенствовании своего имиджа как демократической страны, озабоченной проблематикой прав человека. Кроме того, для Москвы было бы удобнее иметь в своих союзниках демократические государства с положительным имиджем. Во-вторых, Кремль вряд ли хотел бы видеть моноэтнические и националистические общества в Абхазии и Южной Осетии, поскольку формирование последних оказало бы негативное влияние на ситуацию на Северном Кавказе в целом. Можно сказать, несколько утрируя ситуацию, что картвелоязычное меньшинство в Абхазии и Южной Осетии могло бы стать для Кремля средством давления на Сухум и Цхинвал.

Имиджевая причина представляется важным основанием и для того, чтобы убедить руководство Абхазии и Южной Осетии в целесообразности пойти на позитивные шаги в процессе решения гуманитарных проблем. Сухум и Цхинвал, безусловно, заинтересованы в формировании своего позитивного имиджа в глазах международных организаций. Тем не менее, одна лишь эта причина является недостаточным основанием и не позволяет рассчитывать на изменение позиции руководства Абхазии и Южной Осетии. Пока что Сухум и Цхинвал готовы только терпеть наличие на контролируемой ими территории (в первую очередь, в Галском и Ленингорском районах) картвельских национальных меньшинств. Цели по вытеснению этого населения не ставится хотя бы потому, что заменить его в этих регионах из-за сложной демографической обстановки просто некем. В то же время, Сухум и Цхинвал заинтересованы как в ограничении численности картвельского населения, так и в его лояльности местной власти. Средством для реализации этих целей является проводимая в обеих республиках с различной степенью интенсивности паспортизация этнических картвелов. При этом, как правило, закрываются глаза на сохранение у жителей Гальского или Ленингорского (Ахалгорского) района грузинского паспорта, главное, чтобы они получили абхазский и юго-осетинский паспорта. Соответственно, они получат право голосовать на выборах в своей республике, что в перспективе может представлять определенную угрозу для функционирующей там властной системы. Поэтому руководство Абхазии и Южной Осетии не намерены добиваться сплошной и насильственной

Page 134: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

133

паспортизации населения этих районов. Их вполне устроит, если часть картвелоязычного населения покинет республики, выехав в Грузию, а часть получит что-то вроде «видов на жительство», не дающих права принимать участие в выборах. Также, не без некоторых оснований (такие прецеденты уже достаточно многочисленны), делается ставка на то, что часть картвелоязычного населения Галского и Ленингорского районов «вспомнит» о своем абхазском и осетинском происхождении и запишется этническими абхазами и осетинами. В этой связи отметим озвучивающуюся сейчас в Цхинвале явно заниженную численность взрослых этнических грузин Ленингорского (Ахалгорского) района – 1 800 человек. В этом случае численность всех грузин Ленингорского (Ахалгорского) района, включая детей, вряд ли может превышать 3 000 человек. Цифра, безусловно, заниженная, но демонстрирующая нам, какое количество этнических грузин Цхинвальская власть готова сегодня терпеть на контролируемой ею территории.

Парадоксально, но в этом вопросе интересы Цхинвала и Тбилиси (возможно и Сухума, и Тбилиси) вполне сходятся. То, что делает сейчас грузинская сторона, свидетельствует о том, что официальный Тбилиси заинтересован в полномасштабном исходе грузинского населения из того же Ленингорского (Ахалгорского) района. Переселенцам из района предоставляются льготы, жилье, субсидии, при этом их убеждают во временности положения «беженца». Такая политика вряд ли соответствует национальным интересам Грузии. Напротив, в случае сохранения в Галском (Гальском) и Ленингорском (Ахалгорском) районах значительного картвельского населения, его адаптации к жизни в новом независимом государстве, его безусловной лояльности властям Сухума и Цхинвала, его полноценного участия в выборах и референдумах, Тбилиси в перспективе получил бы серьезный рычаг влияния на руководство и Абхазии, и Южной Осетии. К сожалению, думать на перспективу постсоветским политикам, как правило, не свойственно.

Инициативы, периодически выдвигаемые грузинской стороной, перманентно носят запаздывающий характер. При этом такое «запаздывание» крайне фундаментально, то есть можно говорить о запаздывании этих инициатив в среднем на 10-15 лет. Последний и показательный пример такого «запаздывания» - инициатива о выдаче жителям Абхазии и Южной Осетии, так называемых, «нейтральных паспортов». Аналогичная идея (выдачи своего рода «нансеновских» паспортов) в конце 1990-х гг. была выдвинута ООН, но тогда она была заблокирована Грузией. А в тот период власти Абхазии и Южной Осетии, лишенные возможности обеспечить население своих республик российскими паспортами, были согласны на такой вариант. Особенно в ситуации, когда эта инициатива исходила от ООН. Реализация данной инициативы, во-первых, позволила бы избежать дальнейшей паспортизации жителей Абхазии и Южной Осетии со стороны России, а во-вторых, показала бы, что Тбилиси реально озабочен соблюдением прав жителей обоих регионов, в том числе, их права на свободу передвижения. В нынешних условиях у жителей Абхазии нет потребности в каких-либо новых удостоверениях личности – имея российские заграничные паспорта, они, в принципе, могут легко и законно перемещаться по миру. Абсолютно непонятно в этой связи заявление министра по реинтеграции Грузии Е.Ткешелашвили, назвавшей данные российские паспорта «нелегитимными». Выдача российских паспортов жителям Абхазии и Южной Осетии полностью соответствует международной практике, и закрывать на это глаза нереалистично. Вспомним массовую выдачу румынских паспортов гражданам Молдовы, венгерских – венграм, проживающим за пределами современной Венгрии, эстонских – жителям Печёрского района Псковской области. Ни в одном из этих случаев никакого соглашения о двойном гражданстве между двумя странами не было. Кроме того, жители Абхазии и Южной Осетии в своем подавляющем большинстве никогда не были гражданами Грузии, все они являлись гражданами СССР. А по российскому законодательству (как известно, Россия является правопреемницей СССР) граждане бывшего СССР, не получившие гражданства другой признанной страны, имеют полное право на получение российского гражданства. То, что это право не реализовывалось в годы правления

Page 135: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

134

Ельцина, обусловлено исключительно проводимой тогда Москвой политикой по блокаде и экономическому удушению Абхазии. Итак, любые претензии Грузии или кого бы то ни было по поводу паспортизации населения Абхазии и Южной Осетии являются надуманными и не учитывают многочисленные международные прецеденты.

Другим фактором, обесценивающим данное предложение грузинской стороны, является то, что оно исходит не от международных организаций, а от Тбилиси. В полной мере нереалистично и упование Е.Ткешелашвили на то, что по таким документам молодые люди из Абхазии и Южной Осетии смогут обучаться за рубежом за счет средств фонда президента Грузии и других официальных программ. Необходимо отдавать себе отчет в том, что даже если такие молодые люди найдутся, по возвращении в Абхазию и Южную Осетию они станут изгоями в своих обществах. Очевидно, что данная инициатива изначально была мертворожденной и выдвигалась не для реализации, а исключительно ради пиаровских целей.

Несмотря на ряд принятых документов и некоторых деклараций, руководство Грузии продолжает делать ставку на изоляцию Абхазии и Южной Осетии, что вряд ли соответствует долгосрочным интересам Тбилиси. Разработанная грузинским правительством Стратегия, изначально не лишенная некоторых противоречий, по сути, не реализуется (что признается и рядом грузинских экспертов). Запрет на въезд иностранцев в Абхазию и Южной Осетии не со стороны собственно Грузии (а со стороны Грузии такой въезд практически невозможен), запрет на въезд иностранцев в Грузию со стороны Абхазии и Южной Осетии – все эти действия крайне негативно сказываются на имидже Грузии в глазах не только жителей других стран, но и, что здесь более важно, в глазах абхазского и юго-осетинского общества. Очевидно, такая политика становится оправданием действий властей Абхазии, Южной Осетии и России по фактическому закрытию границ самоопределившихся республик с Грузией, когда дело, по сути, идет к лишению жителей Гальского и Ахалгорского районов возможности выезжать в Грузию и возвращаться домой. Конечно, такое ограничение не соответствует никакому пониманию прав человека, но виновником его введения становятся власти Грузии.

Напротив, как нам представляется, в интересах Грузии была бы политика по «открытию» Абхазии и Южной Осетии для внешнего мира. Такая политика продемонстрировала бы обществам Абхазии и Южной Осетии, что руководство Грузии и грузинская элита реально озабочены правами абхазов и южных осетин, готовы учитывать их интересы, видят их в будущем не людьми «второго сорта», которым было бы лучше покинуть территорию «единой Грузии», а полноправными гражданами общей страны. В этой связи достаточно вспомнить некоторые, мягко говоря, неосторожные заявления грузинских официальных лиц в период российской паспортизации жителей отделившихся регионов о том, что, став гражданами России, эти люди должны будут перебраться жить в Россию.

Негативно на имидже Грузии в глазах обществ Абхазии и Южной Осетии сказываются и тиражируемые (не только на грузинском языке) более чем спорные «научные» работы, обосновывающие гипотезы о недавнем приходе южных осетин в «Самачабло» или Шида Картли и повторяющие печально известные в Абхазии и считающиеся там оскорбительными для абхазов работы П. Ингороквы. Если эти работы (их можно сравнить со столь же спорными работами В.Б. Виноградова о добровольном вхождении Чечни в состав России) не получат надлежащей оценки со стороны грузинской элиты, грузинского общества, грузинских историков, то говорить о возможности примирения грузинского и абхазского или грузинского и юго-осетинского обществ будет невозможно.

Необходимо отметить происходящее в настоящее время заметное изменение позиции ЕС в отношении Абхазии и Южной Осетии. Эта позиция становится более взвешенной и реалистичной, исходящей из того, что независимость Абхазии и Южной Осетии – это

Page 136: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

135

надолго, Россия свое признание не отзовет, вследствие чего Евросоюзу необходимо строить отношения с Абхазией и Южной Осетией, признавая их, по сути, де-факто. Данный подход продемонстрирован в принятой 7 апреля Европарламентом резолюции «Резюме европейской политики соседства». Эта резолюция прямо предлагает «установить контакты с обществами отколовшихся территорий с целью поддержки гражданской культуры и диалога между общинами». Таким образом, даже учитывая рекомендательный характер резолюции, можно отметить рост в ЕС понимания необходимости налаживания диалога с обществами частично признанных и непризнанных государств. Как нам представляется, хотя такой вывод может показаться неожиданным, такая корректировка позиции ЕС выгодна для самой Грузии. Изоляция обществ Абхазии и Южной Осетии со стороны Запада с неизбежностью укрепляет и усиливает их зависимость от России. Напротив, вовлечение их в диалог с Западом усиливает возможности того же ЕС по влиянию на позицию как обществ, так и руководств этих республик. Положение облегчается тем, что руководства Абхазии и Южной Осетии (особенно Абхазии) однозначно заинтересованы в диалоге с ЕС. Таким образом, в перспективе роль ЕС, как фактора влияния на абхазскую и юго-осетинскую элиты, может возрасти.

Для успешного продвижения в решении существующих проблем необходимо добиться максимальной гармонизации интересов всех основных сторон, имеющих возможности влиять на ситуацию вокруг Абхазии и Южной Осетии. Это, как мы видим, Россия, Южная Осетия, Абхазия, Грузия, Евросоюз. Все эти игроки должны быть заинтересованы в прогрессе при решении гуманитарных проблем, то есть должны иметь либо общие интересы, либо реальные основания надеяться на получение той или иной выгоды. Было бы нереалистично надеяться исключительно на «добрую волю сторон» и на понимание ими примата прав человека. Необходимо создать условия для того, чтобы соблюдение прав человека и решение гуманитарных проблем стало выгодно для всех заинтересованных сторон рассматриваемого процесса.

Возможные варианты решения возникших проблем

Как было уже отмечено выше, рассчитывать на полномасштабное возвращение беженцев в Абхазию и Южную Осетию было бы нереалистично. Несомненно, исходя из необходимости обеспечения безопасности, на данном этапе возвращение беженцев возможно только в практически моноэтничный и мегрельский Галский (Гальский) район, в достаточно давно заселенную сванами верхнюю часть Кодорского ущелья247, а также в практически моноэтничную восточную часть Ленингорского (Ахалгорского) района (западная часть с центром в селе Цинагар населена преимущественно осетинами и постоянно контролировалась Цхинвалом). Прежде чем перейти к возвращению беженцев в другие районы Абхазии, необходимо прояснение ситуации с численностью беженцев и странами их нынешнего проживания, усиление контроля за потоками гуманитарной помощи. Безусловно, к примеру, численность беженцев из Абхазии не 300 тыс.чел., как утверждают грузинские официальные лица, а значительно меньше248. Далее, беженцев можно разделить на ряд групп, что облегчит работу по их возвращению или интеграции в страну нового пребывания. Так, среди беженцев из Абхазии (как указывалось выше, кроме жителей Галского района в его новых границах и верхней части Кодорского ущелья) необходимо выделить следующие группы: 247 Здесь ситуация облегчается как сохранением в верхней части Кодорского ущелья и сейчас некоторой группы сванского населения (около 120-140 человек), так и действиями, предпринятыми российскими военнослужащими и МВД Абхазии по сохранению в верхней части ущелья жилого фонда и имущества покинувшего его населения. 248 В грузинских экспертных кругах бытуют также ни на чем не основанные мифы о нынешней численности населения Абхазии и Южной Осетии. Называемые цифры крайне занижены.

Page 137: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

136

компактно проживавшие в Абхазии картвелы, предки которых вселились в регион в последней трети XIX – первой трети XX веков. Это, в первую очередь, население преимущественно мегрельских и грузинских (с конца XIX века) сел Сухумского (Акапа или Одиши, Гуалдза или Павловское, Чабларха или К.-Линда, Гума или Шрома и ряд других), Гульрипшского (Бабушера, Багмаран, Богопошта, Мархяул или Мерхеули, Пшап, Дзыдакуара или Ганахлеба)249, Очамчирского (Наа, Илори, Ахури или Охурей, Гудаа или Гудава, Ачигвара или Атшгуара, Шешелети или Щащикыт)250, Ткуарчальского (Бедиа, Царче, Мухури, Окуми, Чхортоли, Гумрыщ или Земо Гумуриши, Партогали) районов;

грузины, проживавшие в иноэтничном окружении (как в селах, так и в городах), предки которых вселились в регион в последней трети XIX – первой трети XX веков;

грузины, проживавшие компактно, предки которых были переселены в регион в советский период во время переселенческой политики, проводимой Л.П.Берия;

грузины, проживавшие в иноэтничном окружении (как в селах, так и в городах), вселившиеся в регион во второй половине XX века.

Примерно аналогичную работу по выделению групп беженцев можно выполнить и для Южной Осетии, хотя количество групп там, безусловно, будет несколько меньшим. Сложившаяся, начиная с 2004 г., ситуация сделала своими заложниками жителей грузинских анклавов севернее Цхинвала (Курта, Кехви, Тамарашени, Ачабети, Кемерти, Дзарцеми). В том, что с ними произошло, можно обвинять только нынешнюю грузинскую власть. После фактического уничтожения этих анклавов в 2008 г. говорить о возвращении их жителей в Южную Осетию, мягко говоря, нереалистично. К другим же грузинским селам на территории Цхинвальского и Знаурского районов подход может быть более дифференцированным. Часть грузинского населения после 2008 г. там осталась, но какие-либо точные цифры пока отсутствуют.

Главное внимание должно быть уделено возвращению первой группы беженцев, безопасность которой можно было бы легко обеспечить, а отношения беженцев с местным населением до грузино-абхазского конфликта не были конфликтными. Но здесь, безусловно, необходимо избежать создания резерваций: все вернувшиеся должны иметь право свободного передвижения по всей территории Абхазии, Грузии и России. Вообще, в вопросе о возвращении беженцев приоритет должен отдаваться как соблюдению их безопасности, так и безопасности населения, не покидавшего Абхазию. Возвращение второй и четвертой групп беженцев более проблематично: вероятно, значительное число представителей этих групп не захочет возвращаться или не сможет быть возвращено по соображениям безопасности. Возвращение третьей группы вряд ли возможно, так как приведет к обострению ситуации в регионе и к новым вооруженным столкновениям. Возвращение этих беженцев поставит под угрозу их жизни и способно привести к хаосу в республике. Безусловно, представителям этой группы должна быть оказана помощь в обустройстве в каком-либо регионе Грузии или же другой страны.

Должны быть составлены списки как всех беженцев, так и тех из них, кто хочет вернуться в Абхазию. Тем, кто не хочет возвращаться, должны быть предоставлены соответствующие компенсации и обеспечена интеграция в грузинское общество или в общество той страны, где они сейчас проживают. При этом распределение гуманитарной помощи среди беженцев и выдача компенсаций должны быть поставлены под международный контроль.

249 Большинство названных здесь сел Гульрипшского района традиционно имело смешанное население. 250 Все названные здесь села Очамчирского района, кроме Наа и Илори, а также названные ниже села Ткуарчальского района, ранее входили в Гальский район.

Page 138: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

137

Необходима инвентаризация имущества грузинских беженцев в Абхазии, выявление сохранившегося жилого фонда, в том числе, и занятого после изгнания грузинского населения. В том случае, если у лиц, занявших его, жилье было уничтожено во время военных действий, международные организации должны возместить его стоимость. Недопустимо механическое изгнание лиц, проживающих сейчас в жилом фонде, принадлежавшем ранее лицам грузинской или какой-либо иной национальности. Каждый конкретный случай должен решаться в соответствии с принципом соблюдения прав всего многонационального населения Абхазии.

Возвращение грузинских беженцев в Абхазию и Южную Осетию должно быть увязано с решением проблемы осетинских беженцев из Грузии и турок-месхетинцев. Грузии должна выполнить свои международные обязательства по возвращению турок-месхетинцев в места их первоначального проживания, а также способствовать возвращению осетинских беженцев в Грузию и возмещению им ущерба, в том числе, возвращению реквизированного у них жилого фонда.

И, наконец, не следует забывать, что Абхазию после конфликта в 1992 и 1993 гг. по экономическим или бытовым мотивам покинула не только значительная часть грузинского населения, но и значительные части русской, армянской и греческой общин. Это более 20 тыс.русских, около 15 тыс.армян, более 10 тыс.греков. Большинство из них, бесспорно, в настоящее время проживает не на территории Грузии, а в других государствах. Все они должны получить возможность вернуться в Абхазию, а при нежелании этого – сохранить свою собственность или получить компенсацию за неё. Для составления списков этих лиц, определения их нынешнего места пребывания, выяснения судьбы имущества, принадлежащего им в Абхазии, выявления тех беженцев, которые хотят вернуться в регион, необходима длительная и планомерная работа.

Возвращение беженцев должно сопровождаться их регистрацией на месте постоянного проживания. Кроме того, уже сейчас должны быть зарегистрированы все вернувшиеся или не покидавшие своих домов жители Галского района (это касается и Ленингорского района). Это поможет избежать ситуации, когда фактически вернувшиеся люди, тем не менее, продолжают получать гуманитарную помощь и пособие как беженцы.

Таким образом, вопрос возвращения беженцев и (или) их интеграции представляет собой клубок сложных проблем, требующих комплексного решения. Всем вернувшимся должны быть гарантированы все основные права – на безопасность, на работу, на собственность, на свободу передвижения. Вероятно, этим вопросом должен заниматься особый международный орган, независимый от заинтересованных сторон. Поэтому было бы целесообразно создать многостороннюю комиссию с участием представителей ООН, ОБСЕ, ЕС, Грузии, России, Абхазии, Южной Осетии.

Рекомендации

Несмотря на ряд негативных тенденций, препятствующих решению гуманитарных вопросов, в последнее время можно отметить и некоторые позитивные моменты, связанные с укреплением стабильности на границах Грузии с Абхазией и Южной Осетией. Безусловно, это связано как с укреплением российской военной группировки в этих регионах, так и с возобладавшими в руководстве Грузии реалистичными оценками происходящих процессов. Тем не менее, в определенной степени позитивную роль сыграл и Женевский переговорный процесс, в частности, касающийся создания совместных механизмов по предотвращению и реагированию на инциденты (МПРИ) в районах абхазо-грузинской и юго-осетино-грузинской границ, которые стали работать на регулярной основе. Этот опыт целесообразно использовать и в дальнейшем, возможно, при создании названной выше многосторонней комиссии по возвращению беженцев с участием представителей ООН, ОБСЕ, ЕС, Грузии,

Page 139: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

138

России, Абхазии, Южной Осетии. В первую очередь, здесь требуется добрая воля со стороны ООН и ЕС, так как комиссия будет являться международным органом.

Для успеха работы в направлении решения гуманитарных проблем особенно много должна сделать Грузия, в противном случае, вряд ли в решении этих вопросов будут сильно заинтересованы Россия, Абхазия, Южная Осетия. Не хотелось бы, чтобы работа в этом направлении превратилась бы в пустую говорильню. Разумеется, заинтересованные стороны должны отказаться от агрессивной риторики, позитивным фактом здесь стали односторонние заявления президентов Абхазии, Грузии и Южной Осетии об отказе от применения силы. Наиболее оправданным было бы заключение соответствующих двусторонних соглашений при международных гарантиях. Грузинская сторона должна внести поправки в законодательство, отменяющие нормы, которые препятствуют въезду и выезду иностранных граждан из Абхазии и Южной Осетии. По сути, Грузия должна в своих национальных интересах пойти на ответственный и сложный шаг – признание Абхазии и Южной Осетии де факто. Собственно, ЕС уже готов пойти и идет на этот шаг. Продолжение «запаздывающей» политики не в интересах самой Грузии. Признание де факто станет важным стимулом для властей Абхазии и Южной Осетии, вынуждающим их, в свою очередь, идти на уступки.

Вместе с тем все заинтересованные стороны процесса должны содействовать возвращению в конфликтные зоны наблюдателей ОБСЕ. Формы и мандат их деятельности должны быть заново разработаны, а казуистические формулировки не должны стать этому препятствием. Иными словами, используемые формулировки должны быть максимально нейтральными и приемлемыми для всех сторон.

Для работы по возвращению беженцев было бы целесообразно выбрать пилотный регион. С одной стороны, таким регионом могло бы стать Кодорское ущелье, но начинающееся там сейчас или в скором времени строительство автомобильной дороги Черкесск-Сухум, а также и строительство ряда российских военных объектов, скорее всего, вынудят Москву препятствовать полноценному допуску в регион иностранных наблюдателей. Поэтому, как нам представляется, более оправданным было бы избрание в качестве такого пилотного региона либо Ахалгорского (Ленингорского) района, либо ряда названных выше сел Очамчирского района.

Выводы

Основные проблемы гуманитарного характера, имеющие отношение к Абхазии и Южной Осетии, в той или иной степени связаны с вопросом о беженцах и возможности их возвращения. В то же время этот вопрос связан с целым рядом смежных вопросов (осетины-беженцы из внутренних районов Грузии, осетины-беженцы из Южной Осетии, права турок-месхетинцев), имеет несколько важных и самостоятельных аспектов (безопасность, возможность трудоустройства и достойного заработка, получение образования на родном языке, свобода передвижения) и является, без сомнения, крайне сложным. Позиции сторон конфликта и основных игроков в этом процессе сложно считать конструктивными, хотя они и имеют некоторую динамику, иногда положительную. Для успешного продвижения в решении существующих проблем необходимо максимально гармонизировать интересы сторон, убедить их в наличии у них общих точек соприкосновения, заинтересовать каждую из сторон. То есть соблюдение прав человека и решение гуманитарных проблем должно стать выгодно для каждой из сторон конфликта.

Рассчитывать на всеобъемлющее решение всего клубка гуманитарных проблем, в частности, на полномасштабное возвращение беженцев, было бы нереалистично. На данном этапе можно ставить вопрос только об относительно полном возвращении беженцев в практически моноэтничные Галский (в новых границах) и Ленингорский (в его восточную часть) районы,

Page 140: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

139

а также в верхнюю часть Кодорского ущелья. Для удобства дальнейшей работы по возвращению беженцев, возможной компенсации им и соблюдению их прав необходимы как точный и неполитизированный учет всех беженцев, то есть определение их реальной численности, так и разделение их на в некоторой степени условные группы. Предлагается выделение четырех групп для беженцев из Абхазии, аналогичную работу можно выполнить и для Южной Осетии. Для Абхазии это (в эти группы не включено население Галского района и верхней части Кодорского ущелья, по сути, оно составляет отдельную группу):

- компактно проживавшие на протяжении более чем ста лет грузины и мегрелы; - грузины, проживавшие с того же времени, но в иноэтничном окружении; - проживавшие компактно грузины, семьи которых были переселены в регион в

середине XX века; - грузины, переселившиеся во второй половине XX века и проживавшие в

иноэтничном окружении. Главное внимание должно быть уделено возвращению первой группы беженцев, наиболее проблематично возвращение третьей группы.

Вероятно, возвращением беженцев и решением гуманитарных проблем должен заниматься особый международный орган, независимый от заинтересованных сторон. В этой многосторонней комиссии должны принять участие представители ООН, ОБСЕ, ЕС, России, Грузии, Абхазии, Южной Осетии.

Page 141: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской
Page 142: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

RUSSIA AND GEORGIA: SEARCHING THE WAY OUT

Policy Discussion Papers by Georgian and Russian experts

2011

This project is funded by the European Union

Page 143: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

Project Director: Kakha Gogolashvili Project Co-ordinator: Ketevan Emukhvary

English Translation: Natalie Arkania George Lashkhi Proofreading: Jeffrey Morski Design: Artem Melik-Nubarov

Copies printed: 250 The contents of this document are the sole responsibility of The Georgian Foundation for Strategic and International Studies and can under no circumstances be regarded as reflecting the position of either the EU or UNDP.”

© Georgian Foundation for Strategic and International Studies ISBN 978-9941-0-3873-0

Page 144: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

C O N T E N T S

INTRODUCTION Kakha Gogolashvili…...……………………………………………………………….

5

RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS IN THE CONTEXT OF EUROPEAN SECURITY Tengiz Pkhaladze Nikolay Silaev….……………………...………………………………………………

7

NORTH CAUCASUS FROM THE STANDPOINT OF RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS Tornike Sharashendize Ivan Sukhov….……..…………………………………………………………………

23

THE EVOLUTIONOF ECONOMIC RELATIONS BETWEEN GEORGIA AND RUSSIA INTHE POST-SOVIET PERIOD: PAST TRENDSAND PERSPECTIVES Vladimer Papava ……………………………………………………………………...

51

PROSPECTS FOR INTERNATIONAL POSITIONING OF THE GEORGIAN ECONOMY: A VIEW FROM MOSCOW Boris Frumkin…………...…………………….……………………………………....

65

PROSPECTS FOR SETTLING RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS George Tarkhan-Mouravi………………………………………………………..……

81

MODUS VIVENDI: WAYS TO MAKE IT OPERATIONAL Andrei Zagorski……………………………………………………………...…..……

97

TWO OSSETIAS IN THE CONTEXT OF RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS Ivlian Haindrava ………..... ……………………………………………………...…...

109

POSSIBILITIES TO ADDRESS HUMANITARIAN ISSUES RELATED TO THE SITUATION AROUND ABKHAZIA AND SOUTH OSSETIA Alexander Skakov……………………………………………………………..………

125

Page 145: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской
Page 146: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

5

INTRODUCTION

The given publication was issued under the project “Second Track – Georgian and Russian Experts Building Confidence” implemented by the Georgian Foundation for Strategic and International Studies (GFSIS). It contains policy papers and recommendations covering some of the most pressing and sensitive issues of the current Georgian-Russian relations prepared by both Georgian and Russian authors.

There are moments in the history of bilateral relations between states in which there is no room left for diplomatic maneuvering and politicians and diplomats lack necessary resources to bring about essential change. When the tensions between the two conflicting countries are growing or their relations remain caught-up in a stalemate, the official rhetoric and actions usually only serve as domestic propaganda or attempt to weaken the opposing side’s position in the foreign policy realm. Furthermore, as tensions elevate, the more restrictions and taboos are imposed on public servants to restrain them from questioning the government’s position, or to listen without challenging the opposing side while the latter portrays the situation in favor of its own country in international organizations or at the negotiating table.

Nonetheless, it proves obvious that regardless of the most detrimental circumstances the relations between the two countries cannot be stalled completely. Economic interests, human relations, common threats and other factors push us to think about solutions and search for different ways and opportunities.

Conflict is not an isolated process, it emerges from and widely disperses throughout a society, develops and permeates the public discourse and opinion. The fact that conflict usually emerges in two secluded societies in the form of incompatible interests and viewpoints protracts them – leading to further isolation and slimmer chances of resolving the conflict.

It is possible that attempts are being made by the official circles on both sides to reach a mutually acceptable formula, as long-lasting conflicts prove destructive to even a very powerful state. As mentioned above, the existing restrictions, however, hinder opportunities to explore new ways and new ideas. This is true despite the fact that the officials are those who actually possess the best understanding of the conflict. More open and progressive views usually emanate from expert communities, yet under the given circumstances, their assessments do not fully capture the political reality and fail to break through the insurmountable boundaries of the political imperatives. Nevertheless, it proves more feasible the independent expert’s views and opinions rather than the official positions to be considered and accepted by the other side of the conflict and the involved actors – governments, political parties, and civil society.

Without intellectual efforts it is impossible to find a viable solution to the dire post-August 2008 reality, which put both Georgia and Russia in an extremely difficult situation. The intellectual product, which would help us to find ways to address the problem (or other related issues) should be derived from the “material” common for both sides of the conflict, suit their “market demand” and equally meet their expectations.

One could argue that no one in Georgia fully understands Russia. The same situation holds true in Russia – little is know about Georgia to Russians. That is why the experts of both countries - those who sincerely aspire to find the ways out - should learn to work together, to listen to each other and get to know what is acceptable or unacceptable for the other side.

The primary goal of the project was to set an example and to create precedent for such relations. The Project Team began the initiative by organizing the first working group meeting with the participation of both Russian and Georgian experts in Istanbul. The main purpose of the meeting was to identify some common cross-cutting themes where both sides had vested interests and to share and to get familiar to each other’s positions and views. During the discussions, the participants selected topics, which would become value added to the peacemaking efforts as a whole. Two Russian and two Georgian experts expressed their willingness to produce a joint policy paper. Additionally, two studies focusing on common issues illustrated two differing perspectives of the Georgian and Russian experts. Lastly, there were two more policy papers produced and presented on different topics.

The second session was devoted to the discussion of the prepared policy documents. Two experts with extensive experience in policy analysis were requested to prepare comments in advance to ground the discussions on solid arguments and to motivate the participants to debate and challenge the presented ideas.

Page 147: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

6

The main value of the prepared policy documents is that they do not present a one-sided view or interest. They do not aim at a specific target audience - be that a certain party, government or social group. The addressees of these policy recommendations include Georgians and Russians, officials at all governmental levels, as well as interested segments of the society. These policy papers will provide valuable insights and suggestions to the international organizations and other international actors involved in the conflict.

It should be emphasized that the project is made possible through the financial support provided by the European Union and we owe a particular depth of gratitude to this organization for all their peacemaking efforts in the region and beyond.

A special appreciation goes to the “COBERM” team of the United Nations Development Program Georgia. Without its effective administrative support it would have not be possible to successfully complete our project.

Our heartfelt thanks go to our partner organization in Russia, the Carnegie Moscow Center for providing the critical support in assembling a team of Russian experts. We would like to especially thank Andrey Ryabov for his guidance and fruitful collaboration in all stages of the project.

Many thanks go to all Georgian and Russian participants of the project who not only demonstrated their outstanding professionalism but showed academic integrity, commitment and mutual respect.

The Project benefitted greatly from the contributions of two Abkhaz experts who agreed to take part in our sessions, and we sincerely thank them as well.

Our deepest gratitude goes out to all who have kindly provided their advice and support and helped out to run the project (Mikheil Mirziashvili, Sabine Fischer, Arda Inal-Ipa, Archil Gegeshidze, and Ekaterine Meskhrikadze).

And lastly, special thanks are due to our colleagues at the foundation for the invaluable assistance provided throughout the project lifetime, and in the first place, to Ketevan Emukhvari, who spared no effort in fulfilling the project’s objectives.

Kakha Gogolashvili

Project Director

Page 148: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

7

RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS IN THE CONTEXT OF EUROPEAN SECURITY

Tengiz Pkhaladze

Director, Center for Geopolitics Studies

Nikolay Silaev

Senior Researcher, Center for Caucasian Studies of MGIMO

By establishing the European security system in the twentieth century, the member states sought to avoid further conflicts over the post-war borders in Europe. After long consultations and negotiations, the Helsinki Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe (1975) adopted a security system that took into account the existing polarities of world politics and the confrontation between the Soviet and Western blocs, laying the foundation for a qualitatively new system.

With the end of the Cold War, the nature of the threats and challenges to European security has changed. The range of its member states has expanded and, correspondingly, this has transformed their tasks and objectives. Taking into account the modern relations between the key players of the Helsinki Act—Britain, Germany, Russia, USA and France—the probability of an armed conflict between them is practically zero (although the events of August 2008 reduced confidence in this statement, in particular with regard to US-Russian relations). In this vein, we can say that the real challenges to European security relations are beyond the scope of the largest states, which form the continent’s international agenda, and, instead lie in the context of relations between the major states and the third countries. Although, at the same time, it is believed that the problem of relations with the third countries is a consequence of the differences and contradictions existing between the strongest players.

One way or another, these challenges are concentrated either (to a lesser degree) in Central and Eastern Europe or (mostly) in the former Soviet Union. In the European security discourse, the countries of this region (not including Russia) are considered not as founders but as consumers of this security. As a result, the debate degenerates either into an abstract discussion or useless propositions, which in reality are not incumbent upon anyone, or proposals for certain informal arrangements. The latter makes the countries of Central and Eastern Europe and the former Soviet Union fear, as has happened before in history, that the stronger states will make an agreement behind their backs. Difficulties on peripheral matters across the continent prevent the formation of consolidated approaches to a European security system and, conversely, the deficit of consolidated approaches to a European security system prevents the resolution of the peripheral issues.

This contradiction generates steady uncertainty in the European security arena. NATO expansion is temporarily suspended whilst countries outside the Alliance, yet wishing to join, are not offered alternative and sustainable security guarantees. The implementation of the US initiative on the deployment of its missile defence in Europe, which caused the greatest irritation in Russia, has been suspended whilst the discussions on other projects have not yet yielded a clear outcome. There is an accord in the approaches towards some of the conflicts in the former Soviet space (Nagorno Karabakh) and a disagreement and controversy in others (Abkhazia and South Ossetia). Significant shifts in the conflict resolution process, however, are not taking place. The goodwill of the major powers, rather than the institutional foundations, creates the basis for an apparent reduction of tensions across the European continent (yet not with respect to local conflicts).

The August 2008 events, as well as other conflicts in the former Soviet Union, testify to the ineffectiveness of the current system of European security in preventing similar threats. Moreover,

Page 149: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

8

the fact that a military confrontation has occurred between two Council of Europe member countries (Russia and Georgia) reveals the existing security system’s deep crisis.

In the coming years, Russia and Georgia will have to build up their security policy under Europe-wide uncertainty. This will hardly affect the goals and priorities of their policies in a meaningful way although it will probably influence some adjustments to their strategy.

This article attempts to outline common interests of the national security of Russia and Georgia, identify contradictions and to present the "Russian" and "Georgian" views on the existing problems, determine their importance for European security and discuss the probability of starting addressing them. In formulating the "Russian interests and views" and the "Georgian interests and views," the authors rely upon the official position of both countries as well as the views and assessments which prevail amongst scientific and analytical circles and influence public opinion.

The Interests of Russia in the European Security System

It must be emphasised that the formulation of national security interests in itself is a subject of political debate in any country and Russia is not an exception. The fact that this debate is not public in Russia should not mislead us. Theses of Russia’s open public concept papers on key issues of security policy are distinguished by a certain vagueness stemming from Russia’s weak tradition of preparing such policy documents. This chapter outlines Russia's national security interests which for the most part achieve an internal consensus, as the authors suggest, when they are actually implemented in its public policy.

Despite the nature of the Russian official rhetoric changing over certain periods of time, Moscow, throughout its recent history, has not been seeking isolation from the West and, especially, from the EU. For the Russian political elite, however, the conditions within which Russia is integrating into the global economic and political system are of primary importance. In the security sphere, these conditions assume that in reality Moscow is obtaining and maintaining its status as a global centre of power (yet not a super power) which is formally assured by its permanent membership on the UN Security Council. This goal would be unattainable in the case of Russia’s isolation from the European security system.

Critics point to the inconsistency of Russia's position towards NATO illustrated in the National Security Strategy of the Russian Federation to 2020 adopted on 12 May 2009 (according to which Moscow is ready to co-operate with the Alliance but finds the extension of the Alliance unacceptable).1 This contradiction is false. From Russia’s point of view, Ukraine and Georgia’s NATO memberships would become a decisive step towards Russia’s isolation from the European security system. The threat of expulsion is regardless to the intentions and statements made by the Alliance and its member countries and it results from simple geographical logic: from the Black Sea to the Baltic Sea, Russia will remain in direct contact with NATO member countries with the exception of Belarus, the long-term stability of which can be seriously questioned; in fact, the Black Sea will turn into a "North Atlantic lake."

In this situation, the links toward NATO’s internal crisis do not seem to be persuasive either as the isolation of Russia could become the integrating idea necessary for the Alliance. In other words, NATO does not represent an enemy in its current position but an "extended NATO" could become

1 Reference from the Strategy: “A determining aspect of relations with NATO remains the fact that plans to extend the Alliance's military infrastructure to Russia's borders, and attempts to endow NATO with global functions that go counter to norms of international law, are unacceptable to Russia. Russia is prepared to develop relations with NATO based upon equality in the interests of strengthening the common security in the Euro-Atlantic region, the depth and essence of which will be determined by the Alliance's preparedness for taking into account Russia's legitimate interests in its military-political planning, respecting international law, their further transformation and a exploration for new humanistic purposes and functions.”

Page 150: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

9

one. This, of course, is the worst case scenario yet it is natural if security policy planning is based upon the least favourable scenarios.

Russia's accession to NATO, actively discussed in 2010, is unlikely to be brought up again as it creates a number of problems for which neither Moscow nor Brussels have solutions. We will list several of these problems here. First, does Russia's membership oblige the Alliance to provide security guarantees at the Russian-Chinese border? Second, what are the conditions for Russia's NATO admission? More specifically, will this only suggest a simple military-technical integration (which in itself is costly) or will the Alliance set requirements concerning Russia’s domestic politics? Third, how will the issue of NATO membership for other former Soviet republics, which are not members of NATO yet are part of the Collective Security Treaty Organisation (CSTO), be resolved? Fourth, will NATO's consensus-based decision-making structure be preserved after Russia’s accession into the Alliance? Fifth, how will the problems stemming from tenuous Russian-Georgian relations be addressed after Russia’s accession into NATO? The analogy of Turkish-Greek relations cannot be applied here as both Ankara and Athens have, in fact, agreed to American arbitration. Similar arbitration in Russian-Georgian relations is unacceptable for Russia since it will undermine Russia’s status as a global power centre.

For these reasons, Russia's interests in the area of European security lie in preventing NATO's eastward expansion and achieving the CSTO recognition as a NATO partner in providing security in the areas where it is present through developing relations with NATO and its major European Member States (Germany, France, Britain, Italy, Poland). It should be noted that in its bilateral relations with the major European NATO countries, Moscow is eager to go further than with the block as a whole, including establishing close military-technical co-operation and even alliances in strategically important sectors of the economy.

Moscow’s interests in the post-Soviet space are to establish the kind of relations with its immediate neighbours which would not interfere with Russia’s interests in the area of the European and global security and, if possible, actually contribute to their realisation. Russia aspires to remain a key player in the political-military sphere as well as to maintain and expand its economic influence in the former Soviet space. This defines Moscow’s efforts to avoid a permanent US military presence in the CIS and its continuing interest in local integration projects of a different nature such as the EurAsEC, CSTO, the Customs Union and the Common Economic Space. The general trend of Russia's integration policy is to radically change the motivations of this policy. If in the 1990s it was to a large extent driven by the internal political considerations (an answer to the public nostalgia for the past unity), now these sentiments have been largely superseded by pragmatism.

The existence of Russia’s numerous and quite pragmatic foreign policy projects in the post-Soviet space does not negate the certain inconsistency of its policies with respect to the former Soviet Union or the main characteristic of this policy which is the lack of a clear goal-setting peculiar to it. On the one hand, maintaining Russian dominance in the former Soviet space is a very popular idea amongst the political class. On the other hand, it is unclear what price Russia is willing to pay for its dominance and to what extent and in what form it should be. It becomes clear now that none of the influential groups of the Russian political elite sets a goal of restoring the empire, which would be a deprivation of sovereignty for the former Soviet republics with the concept of dominance open to broad interpretation. Finally, Moscow, as experience shows, is reluctant to assume responsibility for the situation in the security sector in the post-Soviet countries if the situation does not impose an immediate threat to it.

It should be noted that Russia’s security agenda in the post-Soviet space is broader than that in relations with the United States and NATO. In the post-Soviet Union, Moscow is faced with new security challenges such as drug trafficking, environmental threats, illegal migration, etc. Currently, similar threats are marginal in its relations with the West.

Page 151: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

10

In the South Caucasus, Russia’s general "post-Soviet" agenda in the security area is further complicated by high tensions and by the serious threat of hostilities re-igniting in the conflict zones. Although the current state of Georgian-Russian relations is not seen by Moscow as an immediate security threat (except some of the steps made by Georgia which Russia interprets as attempts to interfere in the Northern Caucasus), it creates or may create a number of indirect obstacles to the implementation of the Russian security interests in other directions.

The most vigorous efforts of the Russian diplomacy in the region now are made to prevent the resumption of hostilities in Nagorno Karabakh. Apart from humanitarian considerations, this is defined by the fact that the resumption of the war might put Russia in a situation where it will be forced to either sacrifice its relations with Azerbaijan or allow the CSTO member states to lose their confidence in the effectiveness of security guarantees provided by the Organisation. With a hypothetical violation of the cease-fire in Nagorno Karabakh, there are possible scenarios in which Russia will not have to face such a dramatic choice. Nevertheless, it would be reasonable for Russia to develop its strategy taking the probability of worst-case scenarios into consideration. The current state of relations with Georgia negatively interferes with Russian-Armenian relations—Armenia is an important partner for Russia—and objectively weakens them.

The international mediators adhere to the consolidated position of non-resumption of hostilities with respect to Nagorno Karabakh. This conflict is not a matter for the rivalry between the mediators; they share common approaches to resolve it. During the last decade, Moscow has balanced its policy towards Armenia and Azerbaijan. This helps Russia carry out its mediation mission more effectively. All this suggests that a possible worsening of the situation in Nagorno Karabakh will not lead to an escalation of tensions between Russia and the West as happened in August 2008 after the resumption of hostilities in South Ossetia.

The positions of Russia and the West radically diverge on Abkhazia and South Ossetia. Both sides, however, were able to isolate these differences from the general context of their relationship. The US and NATO are aware of the fact that they have no mechanisms to influence Russia to reject the independence of Abkhazia and South Ossetia. There has been a certain distance between the US and EU approaches to the problem of two partially recognised republics: the EU adopted the concept of "engagement without recognition" whilst the US has maintained a tough stance. This potentially creates new opportunities for Russian diplomacy.

Currently, the resumption of hostilities in Abkhazia and or South Ossetia is seen by Moscow as an unlikely scenario. The low probability, however, does not stem from the reduction in the severity of the conflict between Georgia and its former autonomies but, rather, from the Russian security guarantees granted to the two republics. Despite some assumptions made by Russian experts that Georgia has been able to restore and possibly increase its military potential since the August 2008 war, it is not ready for a new armed conflict in Abkhazia and South Ossetia.2 Theoretically, the situation could change if Georgia strengthens its air defence system which proved to be one of its weaknesses in August 2008. Even besides the great financial costs needed for this, Georgia, however, probably will not get an advanced air defence system without the assistance of the United States which, at present, is abstaining from supplying Georgia with weapons.

In this situation, Russia sees the main risks are not in the military but in the diplomatic sphere. From Russia’s point of view, the main threat lies in the possibility of reviving the “pre-August 2008” international agenda in Europe which includes bringing Georgia's NATO membership issue back “to the table,” the US harping on the “democracy deficit" in Russia, reducing the level of co-operation achieved now with key European players and the strengthening of the anti-Moscow feelings in Ukrainian politics aiming at resuming a confrontation with the Kremlin. The sharp reaction of Russian diplomacy over the NATO military exercises in Georgia in May 2009 was motivated by a desire to avoid even the symbolic resuscitation of the "pre-August" agenda.

2 М.С. Барабанов, A. B. Лавров, B. A. Целуйко, “Танки августа,” Центр анализа стратегий и технологий, 2009, ст. 92.

Page 152: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

11

Overall, the current nature of relations between Russia and the United States and Russia and the EU make such a development less likely. For Barack Obama, the "reset" in American-Russian relations remains one of the few, if not the only, foreign policy successes. Moscow's relations with major European countries are much stronger than they were in 2007 and 2008. Russia has demonstrated its ability to conduct an effective policy to attract new allies (Russian-Polish reconciliation) and the willingness to settle long-standing disputes with European partners (the emerging Russian-British rapprochement). Nevertheless, the continuation of the current state of Russian-Georgian relations remains as a constant threat to reviving the complex set of problems and contradictions which instigated the August crisis.

As far as we can judge, the alleged intervention of Georgian authorities in the North Caucasus is not considered by Moscow as a factor having a significant influence upon the situation in the region. The extent of this intervention is unclear. Statements made by the Russian special services about the training of terrorists on Georgian territory are not amenable to verification by civilian experts. It should be noted that an extensive and costly program aimed at strengthening the Russian state border in the Caucasus has been implemented recently and the permeability of the border has been largely reduced. Sources of the security threats in the North Caucasus are internal and terrorist groups currently do not need an influx of funds from outside as they have learned to obtain funds through extortion.

Symbolic gestures by Tbilisi, such as the introduction of a visa-free regime for residents of the North Caucasus and initiating public discussion on the Circassian topic, cause some nervousness amongst the ruling circles of Russia. The Northern Caucasian population’s current level of loyalty towards the Russian statehood, however, is unlikely to be significantly undermined by these steps. The abolishment of visa requirements could be of practical value if Georgia were a recipient of labour migrants from the North Caucasus which is unlikely to happen. As for the Circassian issue and a broad political discussion on the problems of North Caucasus with the participation of its members, this phenomenon, after some confusion, was fit into the framework of traditional logic of bargaining between regional elites and the federal government in which both sides feel familiar and confident.

Although the current state of relations between Russia and Georgia does not create new security threats in the North Caucasus, it should be noted that the lack of co-operation between the two countries has been a negative factor for the stability in the region for many years. Ultimately, the lack of such co-operation has led Russia to initiate an expensive programme ensuring border security in the Caucasus. At the same time, the implementation of some parts of the project in a completely opaque manner raised suspicions in Tbilisi towards Moscow. More specifically, several Georgian experts assessed the programme in light of the possible transfer of Russian troops to the southern side of the Greater Caucasus Range.

There is one more important circumstance from Moscow's point of view which is worth noting. In Russia, the fact that the Georgian Government ensures effective control over the entire territory of Georgia proper is considered to be a real achievement of the regime of Mikheil Saakashvili. During the Eduard Shevardnadze era, the absence of government control has been a major obstacle to bilateral co-operation in combating terrorism and ensuring stability in the North Caucasus. The large-scale destabilisation in Georgia could create a situation in which terrorist groups on the north side of the ridge would be free to base themselves on Georgian territory. On the other hand, the loss of Moscow's control over the territory of the North Caucasus and its destabilisation can greatly increase the range of threats that Georgia faces at present.

Georgia’s Interests and Role in the European Security System

Georgia's position in the European security system has greatly transformed over the twenty years of its independence. From a “consumer state,” Georgia, step by step, has turned into a country making

Page 153: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

12

its own contribution to the overall security. The participation of Georgian troops in peace-keeping operations in Kosovo, Iraq and Afghanistan, considering its rising number and role, is a prime example.

Additionally, as a result of the projects such as Baku-Tbilisi-Ceyhan, Baku-Tbilisi-Erzurum, NABUCCO, TRACECA, WHITE STREAM, etc., Georgia has become an important transport hub and an essential component of Europe's energy security. Correspondingly, Georgia was invited to submit a formal application for accession to the EU Energy Community in 2010.3

The vector of European and Euro-Atlantic integration is a key determinant for Georgia’s foreign policy. Despite the territorial integrity problems, the country’s Western orientation remains uncontested.

Georgia’s relations with NATO began in 1992 with the entry of Georgia into the North Atlantic Co-operation Council (renamed the Euro-Atlantic Partnership Council in 1997) following the collapse of the Soviet Union and regaining its independence. The co-operation expanded and deepened since Georgia entered the "Partnership for Peace" programme in 1994 and the process of planning and analysis of the PfP (PARP) in 1999.

After the "Rose Revolution," a more serious emphasis was placed upon the reform process in Georgia, particularly through the IPAP which was drafted by Georgia and NATO for the first time in 2004. In September 2006, Georgia gained the opportunity to engage in an Intensified Dialogue with NATO with the ultimate intention of joining the Alliance. During the April 2008 summit held in Bucharest, NATO leaders agreed that Georgia would join the Alliance. After a period of intensified co-operation with Georgia, it began to address the country’s unresolved issues concerning its application for the adoption of the Action Plan to prepare for NATO membership (MAP).

Thus, Euro-Atlantic integration is not an "obsession" of today's ruling elite rather a conscious and free choice of the Georgian entire multinational population. This was confirmed by the results of a plebiscite (referendum) held in 2007. Consequently, NATO integration remains as a major national security objective.4

In general, whilst discussing the national interests and objectives of the Georgian national security, the following main components can be singled out:

• ensuring sovereignty and territorial integrity,

• achieving sustainable economic development and energy security,

• developing democracy, civil society and protecting the rule of law and human rights,

• fulfilling European and Euro-Atlantic integration, regional stability and co-operation and

• ensuring the geopolitical importance of the Eurasian transport corridor and the cultural and economic centre of the Caucasus.

Georgia considers the position of the Russian Federation to be the main obstacle to implementing objectives that emanate from its national interests discussed above. Furthermore, it sees Moscow as the main source of challenges and threats to its security.

Making a more meaningful discussion on official Tbilisi’s position requires assessing the realities which emerged after the August 2008 war and evaluating the differences in the positions of Russia and Georgia.

3 Statement by President Barroso following his meeting with Mikheil Saakashvili, President of Georgia, available at: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afet/dv/02barroso_/02barroso_en.pdf, accessed 28 July 2011. 4 It should be noted here as well that this pattern has not changed since 2008 as evidenced by numerous sociological studies conducted by both Georgian and foreign and international organisations.

Page 154: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

13

According to the official position of Georgia, Russia carried out a military aggression against Georgia, has occupied the de jure territories of Georgia and has conducted an ethnic cleansing of the Georgian population. The cause of conflict is the Russian-Georgian political confrontation with the Georgian-Abkhazian and Georgian-Ossetian conflicts as its end results. Accordingly, the primary goal is the de-occupation of the Georgian territories.

The position of the Georgian authorities largely corresponds to several international legal acts such as the Ceasefire Agreement (12 August 2008), the Conclusions of the European Council (1 September 2008),5 the UNGA Resolution “On the Status of Internally Displaced Persons and Refugees from Abkhazia, Georgia and the Tskhinvali Region/South Ossetia, Georgia” (28 August 2009), the Council of Europe Parliamentary Assembly Resolution 1633 (2008) “On the Consequences of the War between Georgia and Russia,” Res. 1647 (2009), Res. 1648 (2009), Res. 1664 (2009), Res. 1683 (2009), Reports “On the Human Rights Situation in the Areas Affected by the Conflict in Georgia” (SG/Inf(2009)7, SG/Inf(2009)9, SG/Inf(2009)15), the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and Office of the High Commissioner on National Minorities (HCNM) Report “On Human Rights in the War-Affected Areas Following the Conflict in Georgia” (27 November 2008), the European Parliament Resolution “On an EU strategy for the Black Sea” (20 January 2011)6 and the NATO Parliamentary Assembly Resolution 382 “On the Situation in Georgia,”7 etc. With regard to the territories of Abkhazia and South Ossetia, the term “occupation” is increasingly used in international practice, including in EU and NATO documents.

Georgia believes that, by invading South Ossetia and Abkhazia, Russia was entirely following its own strategic objectives. First of all, Russia’s objective was to terminate the Euro-Atlantic integration of Georgia. The NATO summit held in Bucharest became an additional aggravating factor when it was mentioned in the resulting document that Ukraine and Georgia would become members of the North Atlantic Alliance after fulfilling certain obligations. This decision became a “deadline” of sorts for Russia’s decisive actions. Moscow clearly saw that it had to hurry to interfere with the aspirations of these states to join NATO today or otherwise it would be too late tomorrow.

With regard to the Russian Federation’s interests in the conflict zones, the territory of South Ossetia is attractive to Moscow due to its geographical location. By settling down in South Ossetia, Russia came in close proximity to the Eurasian transit corridor as well as to the transport node connecting Western and Eastern Georgia.

Russia’s interest towards Abkhazia is of an absolutely different character. Abkhazia by far surpasses South Ossetia in all possible aspects of economic and strategic indicators. Tourism, infrastructure and transportation (ports, airports, railways) as well as natural resources give Abkhazia economic attractiveness. Abkhazia’s Black Sea coast is appealing from the strategic-military point of view. The natural conditions of the water basin adjacent to Abkhazia allow for basing both surface warships and submarines. By arranging a joint military base in Abkhazia, Russia hopes to strengthen the Black Sea Fleet.8

Russia recognised the independence of Abkhazia and South Ossetia on 26 August 2008 and through an exchange of notes established diplomatic relations with these regions on 9 September 2008 and concluded treaties on friendship, co-operation and mutual assistance with them on 17 September 2008. Furthermore, agreements were signed in the fields of border security and military co-operation throughout 2008-2010. Moscow has finalised about 60 inter-state, inter-governmental and inter-departmental" documents with Abkhazia and South Ossetia as “independent states.”9 As a 5 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/102545.pdf 6 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2010-0378&language=EN 7 http://www.nato-pa.int/default.asp?SHORTCUT=2245 8 http://www.newsru.com/russia/18feb2010/flot.html 9 http://www.mid.ru/Brp_4.nsf/arh/5837BBE2727D8C3DC32576E9003AD888?OpenDocument

Page 155: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

14

result of these agreements, missile systems S-300 and Tochka-U (“Scarab-B” by NATO classification) were deployed to the conflict zones.

It appears, therefore, that Moscow—on the one hand condemning Georgia’s aggressive tone and, on the other, knowing full well that Tbilisi has no corresponding weapons—is deploying offensive weapons to the occupied territories and thereby provoking Georgian authorities to search for mechanisms to strengthen their defence.

Fearing a resumption of a military action by Russia, the Georgian Government unilaterally declared that Georgia would never use force to restore its territorial integrity and sovereignty.10

All of the above factors are considered as a threat to Georgia's national security and attempts to alter the security system created by the 1999 Istanbul OSCE Summit.

In the late twentieth century, an attempt was made at the OSCE summit held in Istanbul in November 1999 to create a new security system in the Black Sea region. The final outcome document of this Summit obliged the Russian Federation to withdraw its military bases from Georgia and Moldova. This decision should have become a basis for the demilitarisation of the region and for the resolution of the existing conflicts.

The implementation of the agreement, however, was delayed. The Russian military bases were withdrawn from Georgian territory only in 2007. Furthermore, the question of Russia’s military bases in Gudauta (Abkhazia) remained open. The OSCE monitors were not admitted into the territory. This seriously undermined a comprehensive fulfilment of the Istanbul agreements.

After the August 2008 conflict, the reality established by the OSCE summit in 1999 dramatically changed. New military bases of the Russian Federation emerged in the Black Sea region, particularly, the 4th Military Base in South Ossetia and the 7th Military Base in Abkhazia. Tbilisi sees the established reality as quite a serious threat to its national security that could lead to the repetition of the events of August 2008.

As a result, the existing disagreement between Moscow and Tbilisi has turned the Black Sea region into an arena of controversy and resistance rather than a space for co-operation. This, in turn, is a consequence of the existing confrontation between the various participants of the geopolitical processes.

Russian-Georgian relations have been constructed in a very stressful context of disagreements between Moscow and the West, particularly, on issues such as: NATO enlargement, the debate on Kosovo, the fate of the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (CFE), the multi-polar world, the spheres of "privileged interests," etc. In other words, all of the issues which have served, and to some extent still remain, are subjects of serious contradictions between Russia and the US/NATO. As a result, Georgia was at the dividing line between the West and the Russian Federation.

Russian-Georgian relations are defined by differences in views and outlooks which is characteristic of the relationship between the former metropole and the former colony. This may stem from the subjective judgments of different elites as well as from the objective contradictions that reflect the national interests of both countries.

National security is a major stumbling block in the current Russian-Georgian relations. On the one hand, Georgia ties its future and security guarantees to European and Euro-Atlantic integration the expansion of NATO, on the other hand, seen by Moscow as a threat to Russia’s national interests.

At the same time, both states are part of the pan-European security system which, for its part, was unprepared to prevent the conflict in 2008 and the effectiveness of its peace-keeping efforts to date leaves much to be desired. The 2010 OSCE Summit held in Astana has clearly demonstrated the 10 See: President of Georgia's Address to European Parliament, 23 November 2010, http://www.president.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=228&info_id=5857

Page 156: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

15

current reality when no concluding document was adopted due to the differing positions of Russia and other participant countries.

Prospects for Resolving Disputes and Promoting Co-operation within the Framework of European Security

In international relations, there have been occasions when the identification of interests helped solve the most complex problems despite the initially antagonistic positions of the involved parties. In 1967 after the Six Day War, for example, Israel occupied the Egyptian Sinai peninsula. When Egypt and Israel came to the negotiating table in 1978, their positions were incompatible. Whilst Israel could not return to the pre-1967 boundaries, it insisted on part of the Sinai. For Egypt, such a compromise was unacceptable. Concentrating upon their interests rather than their positions allowed the parties to identify common concerns and find ways to reach an agreement. Israel's interest lay in ensuring its safety. Egypt needed to maintain its sovereignty and territorial integrity. The following solution was found: Egypt restored its jurisdiction over Sinai whilst Israel obtained its security guarantees through the complete demilitarisation of the territory.

Are similar approaches possible to solve the existing problems in Russian-Georgian relations? Can the objective interests of the parties coincide and how can these interests fit into the European security system?

The View from Russia

Russia does not consider its August 2008 military intervention in South Ossetia as an act of aggression, insisting that it had to carry out an operation to enforce the Georgian authorities to peace. The report of the International Independent Fact Finding Mission (under the leadership of Ambassador Heidi Tagliavini) has shown that the shelling of Tskhinvali by the Georgian armed forces marked the beginning of the conflict although the report believes that Russia responded to this by an extensive military action.11

Additionally, Moscow rejects the use of the term "occupation" with respect to the status quo in Abkhazia and South Ossetia, arguing that it does not exercise effective control over the territories of both republics. It should be noted that the term is inaccurate not just from the legal point of view but it also “abates” the existence of the Georgian-Abkhazian and Georgian-Ossetian conflicts, allegedly illustrating that there are no conflicts between these groups apart from the Russian-Georgian confrontation and Russia has “occupied” the territory belonging to Georgia. The problem, however, is that the vast majority of ethnic Abkhazians and Ossetians do not want to live within the Georgian state. The central authorities of Georgia have lost their control over the territories of Abkhazia and South Ossetia not due to the August 2008 war but as a result of the previous conflicts that took place during the early 1990s. Any future mechanism of conflict resolution, regardless of what type of solutions they might lead to, cannot ignore these facts.

Moscow denies any accusations of carrying out ethnic cleansing of the Georgian population that have been made against Russia. Even the observers not in favour of the Russian government, noted the efforts of the Russian military command to combat the looting of abandoned Georgian villages in South Ossetia.12

Reaching an agreement between Russia and Georgia on the judgements and estimations of the August 2008 conflict proves very unlikely. Given the present context of the international political reality, a number of contradictions between Moscow and Tbilisi in the field of security also seem 11 Report of the Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia, September 2009, available at: <http://www.ceiig.ch/Report.html>, accessed on 28 July 2011. 12 Татьяна Локшина, “Апокалипсис?,” Полит.ру, 26 августа 2008, http://www.polit.ru/institutes/2008/08/26/apokalipsis.html

Page 157: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

16

irresolvable. Some of these contradictions first of all include the different approaches of the two countries with respect to Georgia's NATO membership and the statuses of Abkhazia and South Ossetia.

There are contradictions of lower order concerning the following issues:

• number and nature of military forces and armaments deployed in Abkhazia and South Ossetia,

• formation of a more sustainable and legally binding regime of non-use of force in the conflict zones,

• different approaches to solving the problem of refugees/displaced persons from Abkhazia and South Ossetia,

• freedom of movement across the borders of Abkhazia and South Ossetia for the residents of the border areas,

• informal restrictions on co-operation between the two countries in the humanitarian field, the rigid visa regimes and the administrative obstacles to economic co-operation and

• negative public rhetoric of leaders and officials from the two countries, including their assessments of the internal political situation in neighbouring countries, administrative obstacles to resuming a dialogue between the representatives of expert and media communities from both countries.

Under current circumstances, these contradictions could prove amenable; although both countries lack strong political will necessary for this to occur. The initial task is to eliminate the use of contradictions over less important issues as a tool to pressure the resolution of the major issues that should be the goodwill of all concerned parties. It is also necessary to isolate the conflict from issues such as NATO membership and the status of the republics from the rest of the context of Russian-Georgian relations just as the conflict in the Caucasus is now isolated from the general context of Russian-American relations. In the case of the sides starting to work together to overcome these contradictions, it seems prudent to proceed with the "softer" issues (public rhetoric, visa regimes, humanitarian issues, etc.) and progress to the "harder" ones (the number and nature of armed forces and armaments in the two republics, the non-use of force, etc.).

This article will attempt to formulate what the essence of the Russian approach could be to resolving these contradictions.

Georgian citizens are facing considerable difficulties in obtaining Russian visas. They have to apply for the visa in advance to the Russian interest section in the Swiss Embassy in Tbilisi. The visa application charges are high and an invitation from a Russian citizen or an organisation is required. These restrictions are obviously redundant and apparently prove useless in terms of preventing espionage. They cause irritation in Georgia and prevent the continuation and expansion of human and business contacts between the people of the two countries.

The ban on some categories of goods from Georgia to enter the Russian market is becoming obsolete. Georgian wine, other alcoholic beverages and mineral water get to Russia only through the personal luggage of travellers coming from Georgia to Russia or reach Russia through the third countries. In recent months, with the launch of the Customs Union comprising Russia, Belarus and Kazakhstan, new routes for accessing Georgian products are opening up. These restrictions on Georgian imports, imposed in 2006, were initiated simultaneously with the government’s large campaign to expel illegal immigrants; that is, Georgian citizens from Russia. From the political point of view, the past five years have demonstrated the futility of these actions: they failed to lead to a critical drop in the level of public confidence in Georgia towards the existing authorities of the country.

Page 158: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

17

The bureaucratic inertia likely prevents lifting the embargo on Georgian products and simplifying the visa procedures for Georgian citizens. In addition, Russian authorities remain reluctant to take any steps which could somehow stabilise Mikheil Saakshvili’s regime or give it an excuse to talk about obtaining a “diplomatic victory” over Russia. In turn, the rhetoric of the Georgian authorities, as well as the state propaganda, has shifted to the idea that Georgia does not need the Russian market.

In our opinion, the Russian authorities should weigh, on the one hand, the potential political losses (perhaps merely considerable) linked with strengthening the domestic position of Mikheil Saakashvili which would stem from the increase of Georgia’s financial revenues from exports and the expansion of labour migration to Russia and, on the other hand, the political points gained through realising popular measures in the eyes of the Georgian population. At the same time, in order to avoid political speculation and propaganda, the parties should agree upon the nature of these public portrayals. This can be done "within the margins" of on-going closed consultations on the requirements put forward by Georgia to grant consent to Russia's WTO membership regardless of the outcome of the consultations themselves. The expert communities of both countries should promote the enactment of a visa-free regime between Russia and Georgia in the future.

Over the past year and a half, Moscow has greatly reduced its anti-Georgian rhetoric in public as well as in state and state-affiliated media statements. Georgian authorities have the opportunity to express their positions in leading Russian journals. Liberal-minded experts and the media community in Russia praise the economic reforms in Georgia and openly express their sympathy, which has become a sign of discontent. Paradoxically, the most influential Russian mass media write either “good-or-nothing” about Georgia despite the dismal state of bilateral relations. Speculations on the situation of ethnic minorities in Georgia have almost disappeared in the Russian media including alleged destabilisation claims which even in the fall of 2008 were mostly voiced by the representatives of marginalised political groups. A similar shift in Georgia's information space, however, is not happening. Efforts to start a dialogue between representatives of the media and the expert communities of both countries are often blocked by the Georgian authorities.

Officials in the Kremlin believe that the setup of “the First Caucasian” television channel intends to destabilise the North Caucasus. Such media information and a wider public environment is not conducive to activities aiming at normalising bilateral relations and we should admit that, in this case, the "ball is in Georgia’s court.” It should be emphasised that we do not mean restricting free speech but just terminating the targeted state propaganda.

Armed clashes in the early 1990’s and in 2008 led to severe humanitarian consequences. It should also be pointed out that the Georgian-Abkhazian and Georgian-Ossetian conflicts have emerged between the ethnic communities in the two autonomous regions of the former Soviet Republic of Georgia. The return of refugees by itself cannot become a solution to the inter-community conflict as it will reinvigorate ethnic hostilities.

The official position of Russia on the status quo of South Ossetia and Abkhazia will not suffer if Moscow distances itself from the views of the leadership of the two republics on the issue of refugees/displaced persons. For instance, it is possible to start a discussion on the return of refugees (ethnic Georgians) to some regions of Abkhazia in addition to the Gali district. Discussions should be launched on the mechanisms of compensating refugees for their lost property as well.13 In principle, the Abkhaz authorities should be interested in these discussions since the actual uncertainty of the legal status of a number of real estate properties prevents the attraction of investments.

13 According to the statements made by some Russian investors in Abkhazia, they distributed compensations to refugees whenever they purchased facilities previously owned by Georgian citizens as they were interested in acquiring reliable legal guarantees for the protection of their rights. The agreement on compensation was reached privately and has not been made public.

Page 159: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

18

The steps made by the authorities of South Ossetia to alleviate the plight of the local ethnic Georgians in the republic and to lift obstacles to the free movement of the population of the border areas should be welcome (specifically, this applies to the plan to introduce a residence permit which could be used by the Georgian citizens as well). This work should be continued and Russia needs to make official statements expressing its willingness to support similar efforts. Furthermore, it seems possible to involve the European structures, particularly through the Council of Europe Commissioner for Human Rights.

Guarantees for the non-use of force between Georgia and Abkhazia, Georgia and South Ossetia and Russia and Georgia have become stumbling blocks to the discussions on security of the conflict zones. Georgia refuses to sign a legally binding agreement with the Abkhazian and South Ossetian sides on non-use of force apparently fearing that such agreements could be construed as recognition of the two republics’ status. Russia refuses to sign such an agreement with Georgia on the grounds that it is not a party to the Georgian-Ossetian and Georgian-Abkhazian conflict. At the same time, Abkhazia and South Ossetia remain fearful that Georgia could use force against them whilst Tbilisi fears that the force may be used against Georgia by Russia. Conceivably, Russia’s refusal to conclude an agreement on non-use of force against Georgia stems from the fact that the recognition of Russia as a party to the conflict would imply a diplomatic intervention in the conflicts by a third actor which is unacceptable for Moscow.

Oral pledges of non-use of force to regain its jurisdiction over Abkhazia and South Ossetia made during President Mikheil Saakshvili’s address to the European Parliament are not perceived in the two republics and in Moscow as a fairly reliable guarantee. This primarily relates the previous experience of their relations with Tbilisi. The statement was a good diplomatic move designed for the West European and American audience but, apparently, it has exhausted its practical value.

The concept of the "occupation" of Abkhazia and South Ossetia, adopted by the Georgian authorities, leads to the fact that Georgia cannot recognise either the legal (definitely debatable) or the political subjectivity of Abkhazia and South Ossetia—which Tbilisi had recognised until August 2008—since Georgian authorities had not withdrawn from the agreements on the principles of settlement of the Georgian-Abkhazian and Georgian-Ossetian conflicts. This position is weak in the sense that Georgia has committed itself to the peaceful resolution of the two conflicts which makes its interaction with those forces directly controlling the territories of Abkhazia and South Ossetia necessary and inevitable. Hence, Georgia needs to recognise their political subjectivity in one way or another.14

A solution could be found in signing an agreement (or a set of agreements) which would include the following:

• a mutual commitment of the Georgian officials and the acting authorities of Abkhazia and South Ossetia on the non-use of force,

• Georgia's position of non-recognition of the independence of Abkhazia and South Ossetia and

• assertions of Russia and Georgia, within their UN, OSCE, and Council of Europe commitments, on non-use of force or threat of force to settle international disputes and conflicts.

The number and nature of the military forces and weaponry deployed in Abkhazia and South Ossetia proves to be the most difficult issue to discuss. On the one hand, the alleged presence of the Tactical Operational Missile Complex "Tochka - U" and Smerch multiple-launch rocket systems in the South Ossetia region with a range easily covering Georgia proper cause fear and anxiety amongst the Georgian society and the Georgian authorities. On the other hand, an attempt to 14 The Russian experience in Chechnya shows that restoring the constitutional order by force even on the internationally recognised territory, it is impossible to avoid interaction with those controling the region; additionally, this entails putting up with the long-term costs of such a "contract."

Page 160: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

19

discuss this issue can reinvigorate the profound mistrust and hostility existing between the uniformed forces of the two countries which could jeopardise the dialogue in other areas as well.

Therefore, in order to put the issue on the agenda, the legal guarantees on non-use of force must already be in place. Nevertheless we cannot rule out Moscow’s unilateral steps (such as withdrawal of certain types of weapons, etc.), which theoretically could be taken as a sign of goodwill under certain political circumstances.

The "asymmetric nature of security" in the quadrangle Moscow-Tbilisi-Sokhumi-Tskhinvali should also be recognised. Concerns about the possible resumption of hostilities are barely felt in Russia; they remain relatively weak in Abkhazia and South Ossetia and obviously are very strong in Georgia. This asymmetry should be considered when discussing the guarantees of the non-use of force.

Additionally, it should be noted that there are on-going discussions at the expert level in Russia about the possibilities for international observers to have access to Abkhazia and South Ossetia.15 It does not seem unlikely, considering that the question of the status of Abkhazia and South Ossetia proved to be the main obstacle for the EU observers to enter the territories in the fall of 2008. The observers may be allowed into the regions if an agreement is reached on issues such as the title and the mandate of the missions which could either put aside the issue of the status of the two republics or assume their independent legal subjectivity. Such an agreement may help to reduce the Georgian side’s fear related to the number and nature of the military personnel and weaponry in Abkhazia and South Ossetia. Furthermore, it could also add some practical meaning to the concept of "engagement without recognition” adopted by the EU in regards to Abkhazia and South Ossetia.

Although recognising that the controversy over the status of Abkhazia and South Ossetia as well as Georgia's NATO membership, cannot be solved at the moment, we would attempt to bring up some of the theses intending to identify and to enhance prospects for discussions on these issues.

Russia does not oppose Georgia’s rapprochement with the European Union. In fact, Moscow did express some concerns about the implementation of the Eastern Partnership. These concerns, however, were related to the elements of the programme which failed to be consistent with the existing format of international co-operation in Eastern Europe and the Black Sea region involving Russia (such as CIS, BSEC, the Union of Russia and Belarus). Initially, the cautious reaction of Russia on the Eastern Partnership initiative was soon replaced by a neutral and, in some cases, positive attitude.

With the independence of the former Soviet republics, the "geopolitical pluralism" in the former Soviet space, including the South Caucasus, became a reality. Georgia, like many other post-Soviet countries, considers the West as the principal source of modernisation, investment and technology. Russia sees the West in the same way, yet the difference is that it does not have any illusions about its social and political modernisation being impacted by external factors but simply by virtue of its size, political-military power and historical traditions.

For Moscow, there are two important interrelated principles. First, Georgia’s "European" or "Western" orientation should not automatically become an anti-Russian alternative. In other words, the principle of "geopolitical pluralism" should apply to Russia, too. Meanwhile, Georgian foreign policy has been conceptually constructed upon the basis of “the West versus Russia” confrontation since the late 1980s. Second, the "European" or "Western" choice should not automatically opt for bringing the NATO military infrastructure closer to the Russian border.

Identification of the "Western" choice with an anti-Russian option pushes the Georgian ruling elite to build its foreign policy strategy based upon a scenario in which the political influence of Russia

15 “Отношения России и США после ‘перезагрузки:’ на пути к новой повестке дня. Взгляд из России,” Доклад российских участников Рабочей группы по будущему российско-американских отношений, Март 2011, http://www.globalaffairs.ru/docs/RussUSAreload.pdf

Page 161: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

20

will not grow, at a minimum, and will weaken, at most. Currently this scenario is not being realised. During the last two or three years, Russia has improved its relations with many of its western and southern neighbours. In particular, Russia has concluded a border agreement with Norway and has reached an agreement with Sweden and Finland on the construction of the Nord Stream pipeline. Reconciliation with Poland has moved forward and it is now viewed as one of the potential key partners of Russia in the EU, along with Germany, France and Italy. Furthermore, Russia has signed an agreement with Ukraine to extend the presence of Russia’s naval base in Sevastopil. The prospects for boosting economic co-operation with Kyiv has started to emerge and the Ukrainian leadership has abandoned plans to join NATO. Relations with Azerbaijan have been upgraded to a strategic partnership that allows Moscow to balance its relations with Baku and Yerevan and to promote, albeit only in the humanitarian sphere, negotiations between the parties on the Karabakh conflict. Positive changes can be observed even in the traditionally difficult relations between Russia and the Baltic states. The trend has obviously shifted in the direction of Russia’s increased influence in its neighbouring area. This is partly why Russian politicians do not consider the tense relations with Georgia as an acute problem requiring immediate attention.

Betting on a weakening Russia makes the success of the Georgian strategy critically dependent upon factors that cannot be influenced by Tbilisi. Lastly, this position prevents Georgia from taking advantage of the benefits created for its neighbours by Russia’s economic growth and, with all of its quality shortfalls, enjoyed by business groups from Armenia, Azerbaijan and Kazakhstan.

Russia’s foreign policy lacks open, concrete and interactive principles of relations with its neighbours in the former Soviet space. To call a spade a spade, in the foreseeable future the Russian influence in the region will remain significant, if not decisive, at least by virtue of its scale. From this point of view, the fears of Georgia are clear: Russia has never declared how far it intends to go in utilising its influence.

Russia handles its relations with each of its neighbours upon an individual and sometimes an informal manner. This requires discussions on practical interests rather than on principal values of their foreign policy orientation. In one way or another, the resolution of the existing contradictions in regard to Abkhazia and South Ossetia—as well as NATO—should not be considered as a starting point for discussion but a pre-requisite for the normalisation of Russian-Georgian relations. Conversely, the process of settling relations should bring the sides to the resolution of the most acute contradictions.

The View from Georgia

Georgia is interested in resolving the political conflict with the Russian Federation although it does not imply rejection of its Western foreign policy vector. Good neighbourliness should be based upon mutually beneficial terms, respect and consideration of each other’s interests.

The contemporary politics of Russia is increasingly forming around the principle of "who is not with us is against us" which looks like an attempt to create an alternative to the West. As a result, Moscow is increasingly becoming a centre of gravity and pressure than a centre of attraction. This approach forces the neighbouring countries to search for other mechanisms to protect their sovereignty. Georgia’s North-Atlantic aspirations are directly proportional to the pressure from Moscow. Whilst co-operation with NATO, first and foremost, is a mechanism for the modernisation and development of a democratic state for Tbilisi, Russia's actions stimulate Georgia even more to tie its own safety with the Western Alliance. The August 2008 war, Moscow's recognition of independence of Abkhazia and South Ossetia, the deployment and strengthening of its military infrastructure in these areas, economic sanctions, stiffness and the unpredictability of the Russian politics only reinforce these sentiments.

Page 162: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

21

After the "Rose Revolution," Moscow repeatedly made it clear that Russia wants to see Georgia as a neutral state.16 Such statements were voiced during both informal and private consultations as well as at public events. This proposal, however, from the very beginning proved unable to address Georgia’s national security issues. Moldova was one of the first post-Soviet states which opted to become a neutral state and announced its neutrality in chorus with its declaration of independence. Nevertheless, these steps have failed to unshackle Moldova from the Trans-Dniester dilemma and economic sanctions from Russia. In 2010, Ukraine legally declared its non-aligned status yet prospects for obtaining long-term security guarantees still remain fragile.

Neutrality should be based upon balanced forces and mutual mechanisms for deterrence by all stakeholders including those competing for influence in the region. In view of the Russian Black Sea Fleet based in Ukraine's Crimea, Ukraine's neutrality looks more like a ban on entry into NATO rather than a strong system of checks and balances which takes into account the interests of different geopolitical actors.

Thus, the experience of Moldova and Ukraine cannot serve as a model for replication for Tbilisi. In addition, the non-aligned status is a potential barrier to entry into the EU. The EU has its own component of foreign and defence policy, the CSDP (Common Security and Defence Policy), which may be interpreted by Moscow as an undesirable negative factor, like NATO. An additional argument against neutrality is a tragic experience of the First Republic of Georgia (1918-1921).

Negotiations on concluding additional agreements on security assurances may be unproductive. Moscow considers the unilateral declaration of non-use of force made by the President of Georgia as inadequate whilst Georgia remains sceptical about Moscow’s signatures. Tbilisi believes that Russia has violated and continues to violate its contractual obligations (more specifically, these allegations refer to the following documents: the 1999 Istanbul OSCE summit, a ceasefire agreement from 12 August 2008, the UN Security Council resolutions according to which Russia supports the territorial integrity of Georgia, etc.). The list of mutual grievances is endless. All these demonstrate the limited capacity for achieving an agreement between the parties.

Over the last 20 years, relations between Tbilisi and Moscow have accumulated more negative memories and emotions than positive examples. As a result, it led to a lack of confidence and the complete lack of understanding. The difference in the estimates of the problem leads to the disparity in the views of settling the disputes. Proposals like the simplification of visa regimes for Georgian citizens, the return of Georgian products to the Russian market and the restoration of direct flights have lost their appeal and relevance. Through its sanctions, Moscow simply taught Georgia how to live without Russia. Therefore, addressing these issues, first and foremost, should be in the interests of Russia. Moscow’s termination of sanctions may be viewed as an attempt to improve its image and to further the dialogue with Tbilisi. Without follow-up and more profound steps on the part of Moscow, however, these efforts cannot play a key role in the normalisation of bilateral relations.

The parties’ consent may be achieved by following the principle "from simple to complex." One of the first joint steps to establish trust can be the use of correct political rhetoric – without going beyond the diplomatic lexicon. Disagreements and consents over a particular position should be grounded upon solid arguments rather than mutual insults.

Cultural and scientific contacts between the two countries can serve as a sound platform to discuss controversial historical issues with the participation of representatives from the Abkhazian and Ossetian societies. For example, the Russian and Georgian archives contain many documents, crucial for studying modern history. Joint research would contribute to the establishment and evaluation of historical processes and particular facts. Furthermore, it would help to depoliticise some controversial and sensitive issues.

16 See: “У России и Грузии нет неразрешимых противоречий,” http://top.rbc.ru/politics/06/02/2007/95947.shtml

Page 163: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

22

It would be very useful to establish permanent forums for a dialogue on expert levels and with the participation of the media community. Sharing information and building trust between communities is one of the ways that ultimately leads to a political dialogue. Such contacts will help to overcome the existing stereotypes that prevent to assess the reality and to show respect for alternative views. The presence of Russian business in Georgia, which feels quite comfortable in the country and is well developed, despite the political confrontation between the states, could serve as a positive factor in this process.

It would be more beneficial, including for the European security, to discuss issues that go beyond the interests of both countries. Such issues may include Black Sea ecology, prevention and therapy of various diseases and epidemics as well as international terrorism, organised crime, illegal arms trafficking, illicit drug trafficking, trafficking, etc.

Negotiations on Russia’s WTO accession could become a good example of reaching a mutual compromise. Establishing an international customs control at checkpoints at Psou River in Abkhazia and Roki Tunnel in South Ossetia will initiate discussions on other mutual security issues. For example, the sides could start discussions on combating illegal international drug trafficking which is dangerous both for Russia and for Georgia as well as the EU. The United States Department of State’s International Narcotics Control Strategy Report identifies the separatist territories beyond the control of Georgian law enforcement authorities as additional routes for illegal drug flow. In addition, an increase in drug trafficking was named as "a threat to the health and welfare of the population of Russia and Abkhazia" at the meeting of Oleg Safonov, Deputy Director of the Federal Drug Control Service of the Russian Federation (FDCS) and Leonid Dzyapshba, de facto Minister of Internal Affairs of Abkhazia. The meeting was held in Sochi on 6 December 2010 following the signing of a protocol on Co-operation in Combating Illegal Trafficking of Narcotic Drugs.17 At the same meeting, Safonov stressed that marijuana produced in the mountains of Abkhazia was of a good quality and highly valued amongst drug users. He added that hard drugs delivery ducts to Abkhazia from the territory of Russia had been also established.18

Drug trafficking, especially in areas of armed conflict is directly related to human trafficking, illegal arms trafficking and international terrorism, which ultimately has a direct impact on the stability of the North Caucasus—especially as the conflicts in the Caucasus—are characterised by both different and similar factors. Their composition, as well as many key players, is interrelated so that the formula of their resolution cannot be radically different from one other.19

Despite the complexity of this issue, the number and nature of Russian military forces and military hardware deployed in the conflict zones require a serious discussion. This issue is directly linked to the 1999 Istanbul accords. Therefore, discussing it within the OSCE format could serve as a test for both the current European security system as well as for Russia itself. A country pretending to be the reformer of the international security system needs a more constructive approach to the system of international monitoring toward the fulfillment of treaty obligations.

Nevertheless, initiating these processes first requires political will. Co-operation is established only through common interests. Reset with the United States, collaboration with NATO and the EU will promote rapprochement between Russia and the West. This has a positive impact upon Russian-Georgian relations and could lead to the beginning of a constructive negotiation process.

17 “Наркополицейские России и Абхазии подписали в Сочи протокол о сотрудничестве, http://www.abkhaziagov.org/ru/president/press/news/detail.php?ID=35349&phrase_id=340411 18 Ibid. 19 For example, Shamil Basayev fought in Nagorno Karabakh and in Abkhazia. From 1992 through 1993, was the Deputy Defense Minister of Abkhazia and Advisor to the Chief of the Military of Abkhazia. He was awarded the title of "Hero of Abkhazia." There is a similar story with Ruslan Gelayev.

Page 164: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

23

NORTH CAUCASUS FROM THE STANDPOINT OF RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS

Tornike Sharashendize

Professor, Head of International Relations Programme, Georgian Institute of Public Affairs, Tbilisi

Ivan Sukhov

Candidate of Historical Sciences; Deputy Editor, Political Division, Moscow News, Moscow

The Essence of the Problem

In terms of geography, the North Caucasus is one of the main factors in Russian-Georgian relations. Georgia shares a border with six out of the seven North Caucasus republics of the Russian Federation. Historically, the main reason for Russia to colonise the North Caucasus was to back up its presence in Georgia. Up to a point, the independence gained by Georgia, Armenia and Azerbaijan in 1991, has undermined the system of stimuli behind Russia’s effort to hold on to this intricate territory. After the break-up of the Soviet Union, the North Caucasus factor went on playing its role in the set up of Russian-Georgian relations, being actively involved in the Georgian-Abkhazian and Georgian-South Ossetian conflicts which, in their own turn, had a significant impact upon processes on-going in the North Caucasus.

Recognition of Abkhazia and South Ossetia by Russia has, partially, reanimated ethnic and nationalistic movements in the North Caucasus that had practically gone out of fashion by the 2000. On another hand, the war of 8 August 2008 was a clear cut demonstration of Russia’s readiness to use force in the Caucasus.

On the whole, the situation in the North Caucasus is bound to worsen—socially and economically speaking as well as from the standpoint of general regress—with the spread of aggressive forms of radical Islam and cultural alienation from the rest of Russian territory.20 Mutual irritation between the majority of the Russian population and its North Caucasian part21 is on the increase which is well testified to, amongst other instances, by the ethnic disturbance in Moscow on December 2010.

If the trend persists, the North Caucasus may grow from the factor of the irregular and local destabilisation of Russian-Georgian relations as it is now into a solid instability zone dividing our countries. Given the said situation, Georgia is interested in the creation of a monitoring system observing the processes afoot by its borders (indeed, a feat nearly impossible without mutual co-operation) and the establishment of relations with bordering regions on all levels. Some steps have been taken by Georgia in that direction although not all of them have been based upon practicality but, rather, were political measures in response to Russian pressure.

20 Cf. Human Rights Watch report “Женщина должна знать свое место” dealing with forceful propagation of Islamic ethics in gender relations in Chechnya, available at http://www.hrw.org/ru/reports/2011/03/10-0 or “Расплата за детей” on extrajudicial violence against members of the militants’ families, available at www.hrw.org/ru/reports/2009/07/01-0 21 On 22 June 2001, the Institute of Sociology of the Russian Academy of Sciences, in co-operation with the German Friedrich Ebert Foundation presented a sociological study entitled “20 лет реформ глазами россиян” in Moscow. Chapter 12 of the study is dedicated in its entirety to the issues of ethnic identity. The level of mutual alienation of Russian and non-Russian parts of the country’s population and the readiness to rely upon violence to protect ethnic interests of their own group allows us to surmise that Russia is on the brink of an internal ethnic conflict between Russian majority and some minorities, mainly of Caucasian origin. The report was published by the Institute of Sociology in digital format and is being prepared for paper publication. For now, the main figures from Chapter 12 may be studied in the article from Moscow News dedicated to the subject and available at http://mn.ru/newspaper_country/20110623/302724641.html

Page 165: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

24

In pursuit of its new North Caucasus policy, Georgia acts as any normal regional state would do but it is obvious that Tbilisi is not always well-positioned from the standpoint of an unbiased analysis of the situation in the North Caucasus. To be more precise, setting up contacts with Circassian social organisations, the Georgian side quite often does not fully take into account the interest of the Circassians’ neighbours (like Karachay-Balkar groups and ethnic Russians).

Georgia’s North Caucasian policy takes into account its experience of the conflicts in Abkhazia and South Ossetia. It remembers how all its actions vis-à-vis the conflicts of the early 1990s have been demonised by the Russian side, actually pulling North Caucasian ethnicities into conflicts in Georgia on the side of the break-away republics. Surely, this experience cannot, to put it lightly, be let go of but it seems wiser to start relations, if not from scratch, then at least trying to put old experience to rest and brushing aside the externally and forcefully created framework of the mutual perceptions of neighbouring ethnicities in the Greater Caucasus which makes the pursuit of mutual interests and the achievement of mutual goals difficult if not impossible. Nowadays, the firing up of the Georgian policy towards the North Caucasus is to great extent conditioned by Georgia’s fears that if Russia is to lose control over the region, the very secular and pro-Western Georgia will become the focus of the shifted attention of aggressive groups of the North Caucasus population. Naturally, Georgia seeks to establish its status as the regional centre and an ethnically and religiously tolerant state. At the same time, Georgia perceives that a stable North Caucasus is the almost sole common interest that it has with Russia that may be used as a foundation of a ‘here and now’ reconciliation process.

Russia, in its own turn, tends to perceive the increase of Georgian political activity in the North Caucasus and the hostile measures as seeking to upturn the stability of the region (although not always, it is notable that the adoption of free border crossing for North Caucasus citizens was met with quite a moderate reaction by Moscow). In the meantime, it is in the strategic interest of Russia itself to have the Russian-Georgian border covered, using its stability as a lever to solve its internal problems in the North Caucasus. It is clear that the so-called ‘bases’ in Abkhazia and South Ossetia gained through the August 2008 war are of small account in the matter. It is also clear that, apart from those issues which are intractable in the short-term as concerns the status of the said territories, Russia and Georgia can and must find some mutually acceptable algorithms of co-operation in the Greater Caucasus. The following study is dedicated, first of all, to an analysis of the urgency of the situation in the North Caucasus from the respective Georgian and Russian standpoints (without a comparison of these standpoints, no constructive targeting would be possible) and, secondly, the pursuit of the aforementioned mutual co-operation algorithms.

Study Issues: - Analysis of the urgency of North Caucasus situation from social, economic, ethnic and

confessional standpoints: what are the current challenges and what are the region’s further development scenarios?

- Analysis of the Russian Government’s measures dedicated to the stabilisation of the North Caucasus in 2010: how well does Russia respond to the North Caucasus challenges?

- Analysis of the Georgian Government’s measures dedicated to the enhancement of border co-operation: how well does Georgia respond to the North Caucasus challenges?

- What might any joint responses be like? What is the role of Abkhazia and South Ossetia as they are now in the system of Georgian-Russian interaction: can this role be changed and if yes, how and how soon?

Methodology: This study has been based upon the most recent available data on the Greater Caucasus region which has been researched by the authors or through published sources, both governmental and independent. Information from governmental statistics agencies, regional administrations and non-

Page 166: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

25

governmental, civic and human rights associations has been subjected to analysis. The study also contains references to open source statistics of law-enforcement agencies still playing a significant role in the North Caucasus. Practical recommendations have been made based upon the study of all the aforementioned materials.

Addressees: - Political leaders of the countries (in most general sense – Presidential administrations,

governments, legislative bodies).

- Executive bodies in order of competence structure: MIA, MFA, Ministries of Culture, Georgian Ministry for Reintegration, Russian Ministry of Regions.

- Regional authorities in both countries.

- Concerned parties, both local and international civic organisations.

North Caucasus: Trends and Development Forecast

A. Main Events of 1990-2011 in the Russian North Caucasus:

• 1990-1991 – “Sovereignty Parade:” Declarations on the transformation of the Karachay-Circassia and Adygei Autonomous Republics into Republics, declaration on the State Sovereignty of Chechnya, break-up of the Soviet Union.

• 1992 – Withdrawal of the Russian Army from Chechnya, Ossetian-Ingush conflict in the Prigorodny Region of North Ossetia.

• 1992 – Breakout of civil war in Chechnya.

• 1994-1996 – First Chechen War.

• 1996-1997 – Khasaviurt cease-fire treaty, agreement on the Reserved Status of Chechnya, withdrawal of the Russian Army from Chechnya, elections of the President of Chechnya.

• 1999-2009 – Chechen militant intrusion into Dagestan, Second Chechen War.

• 2000 – Establishment of the South Federal District (SFD) comprised of Stavropol Territory, Krasnodar Territory, North Ossetia-Alania, Ingushetia, Chechnya, Dagestan, Kalmykia, Astrakhan Region, Volgograd Region and Rostov Region.

• 2002 – Terrorist attack with hostages in Moscow (Nord-Ost).

• 2003 – Referendum on the Constitution of Chechnya, returning the Republic back to the Russian Federation.

• 2004 – Terrorist attack against the President of Chechnya, Akhmad Kadyrov, militant attack on Nazran (Ingushetia), terrorist attack in Beslan, abolition of direct elections of the governors.

• 2005-2008 – Period of relative stability in the Greater Caucasus.

• 2007 – Appointment of Ramzan Kadyrov to the post of President of Chechnya, announcement of the establishment of the “Caucasus Emirate” by the leader of the armed Chechen underground, Dokka Umarov, and the declaration of war “until the full triumph of sharia all around the North Caucasus.”

• 2008 – War with Georgia and recognition of the independence of Abkhazia and South Ossetia, opposition in Ingushetia becomes more active, crisis in Ingushetia.

Page 167: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

26

• 2009 – Official completion of Counter-Terrorist Operation in Chechnya.

• 2010 – Establishment of the North Caucasus Federal District (NCFD) comprised of Stavropol Territory, Dagestan, Chechnya, Ingushetia, North Ossetia-Alania, Kabardino-Balkaria and Karachay-Circassia; Alexander Khloponin appointed Plenipotentiary of the President.

A1. Ethnic Composition of NCFD: Main Groups (data from NCFD Development Strategy to 2025)22

Ethnic Group Size (persons) Share in NCFD (%)

Russians 2 743 000 29,9

Chechens 1 485 200 16,2

Avars 785 300 8,5

Kabardins 511 700 5,6

Dargins 488 800 5,3

Ossetians 476 500 5,2

Ingush 462 200 5,0

Kumyks 399 100 4,3

Lezgins 359 500 3,9

Karachay 187 600 2,0

Laks 148 000 1,6

Balkars 106 800 1,2

А2. Nomenclature of Ethnic Conflicts in the North Caucasus

• Problem of divided peoples of Dagestan/Azerbaijan (Lezgins, Tabasarans, Tsakhurs, Avars).

• Tension between Avars and Avar sub-ethnic groups refusing to identify themselves as Avars.

• Tension between Kumyks and Avars/Dargins related to uncontrolled resettlement of highland Avars and Dargins to Kumyk-populated plains. One portion of Kumyk municipalities has been included into Makhachkala and lost ethnic self-governance. Kumyks believe their representation rights in governance bodies have been infringed.

• Tension between Laks, Chechens and Kumyks in Novolak and Novyi Novolak regions: in 1992, Laks made a decision to give up their lands for the benefit of Chechens who owned the land before deportation of 1944 and were given Kumyk lands by the sea instead. However, the Laks, in reality, are far from eager to leave; those who stay behind come into conflict with incoming Chechens and those who actually move to new lands come into conflict with the Kumyks living there.

• Problem of ousting Russian population from Dagestan and the North Caucasus in general and related problem of increased tensions between indigenous Russian population and migrants from the Caucasus in traditionally Russian regions: in Stavropol and beyond the boundaries of NCFD.

22 According to the Strategy of Social and Economic Development of the North Caucasus Federal District to 2025. Officially published on the site of the Government of the Russian Federation, 4 October 2010, available at http://government.ru/gov/results/12423/

Page 168: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

27

• Problem of demarcation of territories between Ingushetia and Chechnya (Chechnya claims the rights to Sunjen region and oilfields in parts of Malgobek region).

• Problem of Ossetian-Ingush conflict aftermath in Prigorodny region: return of Ingush who left Prigorodny region in 1992 goes on but frustrates Ossetians who perceive that, given higher birth rate in Ingush families, the region quite soon will become primarily Ingush and Muslim with no official transference of the administrative frontier.

• Problem of inter-settlement lands between Balkars and Kabardins in Kabardino-Balkaria.

• Problem of political representation of Circassians in Kabardino-Balkaria and mass street-fights.

• “Great Circassia” and “Great Balkaria” projects.

A3. Main Trends of Situation Development in North Caucasus Their essence is the following:

– Ethnic radicalisation is being overridden by religious one.

– Number of radical Islam supporters is increasing, especially amongst youth.

– Militant Islamic underground denying any ethnic bounds is rapidly rejuvenating.

– Well-off educated layers of youth are rapidly becoming more radical.

– Traditional Islam is rapidly becoming more radical.

– Drop of population’s confidence in authorities has renewed.

– Militants are gaining influence, their infiltration of business (through racket as well as participation) and executive power (through threatening officials, participation in intra-elite conflicts in the capacity of armed force as well as possibly through direct influence on certain municipal elections).

– Field of application of federal jurisdiction is decreasing, giving place to sharia.

– Forecasted failure of the whole NCFD project, given the lack of plenary powers of Khloponin and his underestimation of every other scope of activity but economics.

– Candidates for Heads of Republics are not being selected based upon a ‘clean record’ and ‘equidistance’ from local influence groups principles.

– Extra corruption possibilities being created (future skiing cluster project).

– Birth rate increase, over saturation of local labour market, increase of labour migration to Russia leading, given the changes in self-perception of Caucasian youth, to increase of the probability of inter-community conflict in receiving regions and, as a consequence, leading to the increase in the popularity of the idea of North Caucasus secession in Russia.

B. Truce of 2005–2008, Conditions and Reasons for its Termination In order to understand the current condition in the North Caucasus, which, as a whole may be dubbed as increasing instability, one should know that there was a period of relative calm between the fall of 2005 and the summer of 2008. 2004 may obviously be tagged as the year of an unstable equilibrium. In May 2004 in Chechnya, as a result of an audacious terrorist attack Akhmad Kadyrov, the first president of Chechnya to be loyal to Russia, was killed followed by an attack on Ingushetia by a large group of militants in June of that year and the seizure of a school in Beslan (North Ossetia) on 1-3 September.

Page 169: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

28

Afterwards, the number of terrorist attacks dropped. There were 257 in 2005, 112 in 2006 and only 48 in 2007. For comparison’s sake, their number amounted to 576 in 2008.23 The fall of 2005 was marked with a last large-scale militant act when about 200 militants of the armed underground carried out simultaneous attacks on some 15 military and militia targets in Nalchik, the capital of Kabardino-Balkaria, on 13 October. Attacks of a similar scale have not taken place since this event.

The relative stability in the North Caucasus in 2005-2008 may be explained by the following circumstances:

- General economic growth in the Russian Federation. Increased prosperity not only allowed for budgetary transfers to be extended to support North Caucasus regions but also to achieve higher incomes for migrants from the regions employed in other Russian regions sending gains back home. The extra 50-100 dollars per month played the role of a social ‘airbag.’

- Stabilisation in Chechnya. As the influence of Ramzan Kadyrov grew, the process of the restoration of Grozny got off the ground. Kadyrov succeeded in drawing the attention of the majority of Chechen ethnic-nationalists, reformulating national idea and, in essence, shaping up a coalition government from both pro-Russian and recently anti-Russian appointees.24 Chechnya ceased to be the driving force of subversive war in the North Caucasus as it used to be in the period from 1991 to 2004, spreading ideas, money, arms and military experience. Chechen ethnic nationalism ceased to be the fuel to fire it all up which is the very reason that Dokka Umarov had to declare an Islamic Emirate instead of a separatist Ichkeria.

- Number of relatively successful appointments. 2004-2007 – plenipotentiary of the President in SFD – Dmitri Kozak. After 2005 – Head of North Ossetia – Teimuraz Mamsurov, President of Kabardino-Balkaria – Arsen Kanokov, in 2006 to 2010 – President of Dagestan – Mukhu Aliev, in 2008-2011 – President of Karachay-Circassia – Boris Ebzeev, since 2008 – President of Ingushetia – Iunus-Beg Evkurov. All of these appointments have been made, seemingly, based upon strategic supposition: appointment of “Varangians” – successful men with clean records, without connections in local influence groups, may solve the problem of clannishness and corruption. In fact, all initiatives of the new leaders have quite soon been brought to naught by local ethnic bureaucracies but each of the appointments was increasing the local population’s ‘reserve of confidence’ towards authorities as hope for a better future was rekindled.

Combined together, all three factors as mentioned above have created a ‘stripe’ of stability for the period of roughly two to two-and-a-half years which is not an easy feat within the critical conditions Russia is facing in the North Caucasus.

By mid-August 2008, global oil prices rocketed down to the level of $100 per barrel. One cannot rule out the possibility that the very change of prices has been one of the indirect causes of the Russian intrusion into Georgia deployed following the events of 8 August. The global economic crisis led to an economic recession in Russia. As a result, one of the three ‘pillars’ of the relative North Caucasian ‘truce’ has been ‘broken down.’

In 2007, presidential plenipotentiary, Dmitri Kozak—the one and only federal ‘regent’ of the region ever to gain the respect of the local population—was transferred to a different position. The confidence ‘stock’ in the abilities of the appointees of the ‘truce’ period is running out (if not exhausted already), given the time of the appointment and the state of affairs in each of the regions. After 2010, the Kremlin itself marked the end of the locally unconnected ‘Varangian’ appointment strategy, as illustrated by the replacement of Mukhu Aliev with Magomedsalam Magomedov in 23 Data based upon the analytical report by Boris Nemtsov and Vladimir Milov, “Путин. Итоги,” available at http://www.putin-itogi.ru/doklad/#5 and procured by the authors from official open sources of the Russian law enforcement agencies. 24 Cf. Alexey Malashenko, “Рамзан Кадыров – российский политик кавказской национальности,” Москва: РОССПЭН, 2009, available at http://www.carnegie.ru/publications/?fa=35922

Page 170: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

29

Dagestan in 2010 (indicating a return to the policy of the governance through influence groups present on the scene before 2006) and the similarly premature replacement of Karachay-Circassia President, Boris Ebzeev, with Rashid Temrezov. The latter appointment gave ground to much disappointment in Karachay-Circassia, in particular, and in the Caucasus, in general, as it was quite apparent that Temrezov is a conduit of the former President Mustafa Batdyev and his criminal son-in-law, Alia Kaytov’s, influence groups interests.

At the same time, the situation in Chechnya is equally ambiguous. Kadyrov’s popularity, it seems, has gone beyond its peak (or soon will) and has nowhere to go but down. Apparently this is related to the fact that upon the completion of Putin’s presidential term, Kadyrov’s channels of influence at the federal level were somewhat clogged although the connection ‘President Kadyrov and President Putin’ was one of the ‘walking sticks’ Kadyrov’s popularity leaned upon. The split that occurred amongst militants in the summer and fall of 2010 and the increased activity on the part of the subversive underground in Chechnya proper also testifies to the weakening of the Kadyrov regime. The Chechen ‘pillar’ of the truce has suffered the least so far but its position is also insecure.25

Apart from three factors as above, situation has been aggravated by increased underground activity following declaration of the Caucasus Emirate, as well as by the intensification of ethnic-national movements in the wake of Russia’s recognition of the break-away regimes in Abkhazia and South Ossetia and the Winter Olympic Games of 2014 to be held in Sochi – the very location causing reanimation of the so-called ‘Circassian Question.’

It may be argued with all confidence, therefore, that the Caucasus entered a new curve of increasing instability after the summer of 2008. This argument may be backed up, in particular, by data on the number of terrorist attacks (48, 576, 786 accordingly in 2007, 2008 and 2009) and the fact that terrorist war has now returned to Moscow ground (resonant terrorist attacks in the Moscow subway in March 2010 and in Domodedovo Airport in January 201126).

C. Geographic Zones Conditionally, the North Caucasus may be divided into three zones.

The first of them would be Chechnya with some common generic features with other regions of the eastern part of the North Caucasus but having in mind its recent military history bearing still more serious differences as well.

The second zone would include the East Caucasus proper; that is, Dagestan and Ingushetia. Amongst the main features of this zone (also true up to a certain extent for Chechnya) is a decrease in the working and economic efficiency of the area in comparison to the Soviet period along with a depreciation of its infrastructure and no real ethnic Russian population as it used to be prior to the early 1990s as well as the adherence to a specific variety of Islam relatively more prone to imported radical trends. 25 Following resignation of Putin, Kadyrov’s lobbying resources in Moscow and in Kremlin, in particular, evidently shrunk. Several ongoing court proceedings testify to the fact that Kadyrov’s political position under Medvedev is not reliable enough: these are, in particular, the trial of the Chairman of the Memorial human rights centre, Oleg Orlov versus Kadyrov, that ended with the acquittal of Orlov (see: http://www.memo.ru/2011/06/14/orlov.htm) or the trial of the actual murderers of Russia hero, Ruslan Yamadaev, on 24 September 2008 in Moscow. On 6 June 2011, the Supreme Court confirmed the verdict of actual murders (see: http://news.rambler.ru/10122675/) that could not have happened in the previous Putin period. All the Russian legal proceedings related to the murder case of Kadyrov’s former bodyguard, Omar Israilov, in Vienna (Austria) are synchronised in an astonishing way whereas Kadyrov looks very unfavourable in this case; see: http://www.memo.ru/2010/12/02/0212101.html. It should be noted also that the North Caucasus resort building project, launched by Medvedev in 2010 (see below), excludes Chechnya. Given the lobbying support of Putin and the financial support of Ruslan Baisarov, Kadyrov is independently building a separate Chechen resort, Veduchi, in the Itum-Kalin district. 26 Terrorist attack in Domodedovo Airport took place on 24 January 2011. 38 people, including the assumed suicide bomber, were killed, whilst 170 were wounded. Double terrorist attack in Moscow Subway took place on 29 March 2010 on the Lubianka and Park Kultury stations with 40 dead and 88 wounded.

Page 171: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

30

The third zone, the West Caucasus, is made up of North Ossetia, Kabardino-Balkaria and Karachay-Circassia. The economic recession is not as thorough in this zone given a more developed infrastructure and Russians still making up from 15 to 40% of the population and the local variety of Islam less susceptible to radical trends.

Let us now consider the situation in the North Caucasus in each of these zones. On the whole, it may serve as evidence of a smoothing out of the differences between the East and the West but not, unfortunately, because the situation in the East is improving but, rather, because the problems in the West are getting worse.

C. Chechnya The situation in Chechnya is ambiguous. On one hand, this territory is an obvious leader of the North Caucasus both by volume of federal capital investment (exceeding 60 billion roubles annually27) as well as because it exhibits a trend of positive changes in social life and economics. It would probably be more appropriate just to state that all adjacent republics simply fail to show any sign of changes at all whilst Chechnya—a place having been nearly destroyed by two wars and an example of the path no one should take—is nowadays drawing upon itself the envy of its neighbours. Grozny, its capital, is now completely restored, gaining a new feature that it did not have before the war; that is, a modern metropolis with a well-justified claim to the title of the most developed, comfortable and, not the least, safe city of the North Caucasus. Anyone who saw Grozny or Chechnya at the time of or immediately after the second war cannot help being impressed with the changes for the better. Both visitors and locals tend to be equally impressed. Regardless of the differences of their regime, the only other territory in Caucasus to which Chechnya may be compared from the standpoint of the positive changes rate is probably Georgia.

On the other hand, with expiration of Vladimir Putin’s presidential term in spring 2008, the relationship system between Chechnya and the federal centre, based largely upon the personal union of Putin and Kadyrov, crumbled immediately.

Ever since Russia made the decision to rely upon the moderate separatist followers of traditional Islam (headed by the Kadyrov family) after entering Chechnya in 1999, the legitimacy of the Chechen regime had its source in the intimate personal relations with the head of Russian state; this was true for Akhmad-Hajji Kadyrov and even more so in the time of his son Ramzan. The latter, coming to power, found the means to end the stalemate that the post-war restoration process in Chechnya had been in for years. If it were not for his direct relations with Putin, this might not have been possible. These special relations are being emphasised by Kadyrov in public upon a weekly basis (as opposed Putin who is by far less eager to go on confirming the special nature of their relationship). Not only was it Putin who made Kadyrov’s authority legitimate for Chechens, he also granted Kadyrov with unlimited access to the federal budget as well as the right to lean heavily upon leading Chechen businessmen which nowadays serves as the main investment force behind construction work in Grozny.

During Putin’s presidency, therefore, mutual relations between Chechnya and the federal centre were established in a way Moscow would have seen extended to other conflict regions as well. Ramzan Kadyrov was entrusted with decision-making in the entirety of Chechnya’s internal policies, including the majority of military/law enforcement-related issues, and is answerable solely and exclusively to Putin. Oil, as Chechnya’s only strategic resource, was left at the disposal of the federal centre although Chechen oil is being extracted, stored, exported and sold by the Kremlin-controlled Rosneft company. Kadyrov also keeps on demanding for these control levers but is

27 According to the Ministry of Finance of the Russian Federation. Data has been specifically analysed by Natalia Zubarevich, Professor of Moscow State University, Director of the Institute of Social Policy. A general overview of Zubarevich’s figures on the spending of the federal budgetary funding in the North Caucasus are found in Moscow News publications on 4 April 2011 (see: http://mn.ru/politics/20110404/300841916.html and http://mn.ru/blog_caucasus/20110404/300857826.html).

Page 172: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

31

apparently himself well aware of the fact that this effort is bound to fail. Certain elements of trade-off, however, are present in the deal as well such as the special task forces of the MIA of Chechnya that are subordinate to Kadyrov and are providing security services to the oil-extraction and transportation facilities of Rosneft as well as keeping guard duty on the Chechen sector of the Baku-Novorossiysk pipeline. Exclusive direct access to the pipelines in Chechnya traditionally presupposes theft opportunities. This notwithstanding, Rosneft made the decision in 2010 to construct a refinery in Chechnya with a capacity of up to a million tons per year.28

Kadyrov’s relations with Medvedev are less serene probably because Medvedev, unlike Putin, is not bound by any personal commitment and was never a concerned party to an informal agreement as described above. Medvedev’s exhibited attitude to Chechnya is a mere reproduction of a traditional ritual and, at that, inimical. However, the readiness on Medvedev’s part to essentially reform the plans for administering Chechnya (the feat by default implying a replacement of its current president) is not at all evident.

At the beginning of 2011, Medvedev reappointed Kadyrov to another presidential term. For the first time in the recent history of Chechnya, the highest ranked official safely served his whole term of office. This fact, in itself, may be interpreted as a certain sign of change in mentality towards better tolerance. Nevertheless, a certain effort to ‘shake’ Kadyrov ‘about’ is being put in (apparently, by the Chechen business-elite who would like to increase their participation in political decision-making as a compensation for the ‘voluntary’ donations they make). For instance, in the winter of 2010-2011, Kremlin administration was provided with photographs concerning the dreadful reprisal of militant supporters amongst the ranks of the Argun town militia. Undoubtedly, efforts such as this will be carried on.

It may also be presumed that the stability of Kadyrov’s regime within Chechnya will not prosper from the possible future political conflict between Putin and Medvedev wherein Kadyrov will assuredly side with the former. In any case, one of the foundations of the stability of Kadyrov’s regime and, partially, of his personal popularity is his direct access channels to the highest circles in Moscow. When (and if) the population of Chechnya has the grounds to doubt whether or not such channels really exist, the level of stability and manageability in the republic will drop immediately.

Kadyrov’s success was also related to his ability to make a name for himself as an ethnic Chechen leader who made a large part of the armed militants—those who fought Russia not as much as for Islam but for Chechen freedom—surrender and change sides. Here too, however, the year 2010 has shown where the lines limiting possible progress lay. The Global Chechen Congress, officially initiated by Kadyrov together with Ahmed Zakaev, the head of the separatist government in exile, in 2006, was to take place in the fall of that year. The Congress was the last piece of the puzzle in Kadyrov’s image of an ethnic leader of all Chechens around the world although it did not come to be as it was planned. Kadyrov’s relations with Zakaev suffered a great deal in 2009-2010 as a result of which two separate congresses were held at the same time, one under Kadyrov in Chechnya and another presided over by Zakaev in Poland.29

For a while, Zakaev’s separatist government was not actually representing anyone. Dokka Umarov, the leader of the Chechen and North Caucasian underground, renounced the idea of Chechen independence in 2007 and declared the establishment of the Caucasus Emirate, an underground quasi-state, dubbing al Qaeda’s actions as ‘righteous’ strife and fighting for the spread of sharia legislation in the whole of the North Caucasus. Such a concept (which would, undoubtedly, hardly be well accepted in the West) was angrily rejected by Zakaev with this rejection immediately leading to him being declared a traitor and a wanted man by Umarov. Whilst Umarov was 28 Коммерсантъ at http://www.kommersant.ru/Doc/1315219. It is significant that prior to the outbreak of the war (i.e., before 1991-1994) the capacity of refineries in Chechnya amounted to 20 to 24 million tons yearly with local extraction amounting to 3 to 4 million tons. Therefore, three-fourths of the refined oil was imported which is not possible anymore. Pre-war refineries have been totally destroyed. 29 Cf., http://www.vremya.ru/2010/192/4/262956.html

Page 173: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

32

representing the actual sentiment of the underground, Zakaev seemed to be losing the game until summer-fall 2010 when the very Chechen sector of the Caucasus armed underground split up. Part of the Chechen field commanders, led by emir Hussein Gakaev, renounced Umarov’s authority.30

Zakaev hurried to interpret this development as a sign that al Qaeda’s principles were being rejected and the fight for Chechen independence would now be rekindled. It should be noted, however, that Gakaev’s rebellion was supported by emir Muhannad (Abu Anas), the head of the Arab mojahedeen in the North Caucasus and so the global jihad idea has most probably not been put aside at all. The reason for splitting up, most likely, might be the belief on the part of field commanders that Umarov co-operates with the enemy (Kadyrov and or federals).

Dissidence amongst one’s enemies (for militants are enemies of Russia) is always for the better but this may constitute a first alarm for Kadyrov and his system in Chechnya. Firstly, not renouncing jihad at all, Gakaev is turning back on the former driving ‘engine’ of war for Chechen freedom. Just a year ago, it seemed that the system of values related to the concept of Chechen freedom was under the monopoly of Kadyrov as his own feud. Secondly, ‘dissidents’ needed to make themselves known immediately and so they carried out two audacious attacks: bringing it home to Kadyrov by attacking his native village and carrying out a second assault on the Parliamentary building in Grozny. These were two of the most prominent attacks. It is likely that the same trend will persist into the future.

Up until now, a positive development has been prevailing in Chechnya but the personal popularity of Kadyrov, if not diminishing, has at least stopped growing according to observers. Discontent with his stern personal power is taking its place, aggravated by terror against militant families, illegal extortion from small and medium business and even salaries of public servants, with some specific social issues mixed in such as, for instance, bribery is still the only key for receiving medical treatment even though clinics might have been restored and are well equipped even though remaining understaffed. Still, a general feeling of changes for the better persists in security-related issues as evidenced by the sheer number of bomber attacks in Chechnya in 2010 having dropped twice as compared to 2009. The local population testifies to the decrease of the violence of Kadyrov’s enforcement agencies as well and, for the time being, is ready to forgive even blatant infringements of human rights as these are of more sporadic rather than systematic nature.

It does not mean, however, that the same was true a year ago or it will always hold true in the future.

At the same time, Kadyrov’s regime is the only one in the North Caucasus putting some effort into drawing in youth of all ages (teenagers included) and actually supporting traditional Islam, setting it apart from and against “imported” varieties that make up the foundation of the militants’ ideologies.

It should be noted that paradoxically enough, in their effort to make traditional Islam more attractive, Kadyrov and his religious councillors are actually making it more radical. As a consequence, given the influence of Islam upon all aspects of life (for instance, alcohol cannot be sold in Chechnya but for the morning hours of 8 to ten o’clock), Chechnya is by and by getting further apart from the common Russian cultural, political and legal space. The pressure upon Chechen women is gradually increasing as they are now forced to wear headscarves in public, are often killed in so-called ‘crimes of honour’ and are forcefully married off (into allowed by sharia but prohibited under Russian legislation polygamist families as well). North Caucasian theologians and Islamic scholars are inclined to consider the Chechen version of Islam, widely advertised as traditional, to be in fact quite close to the Salafi variety that is widespread in the underground. Under our very nose, therefore, Chechnya is turning into Islamic emirate and is an indivisible part

30 Cf., http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/175721/. Another important source on the features of the current war in Chechnya and North Caucasus as a whole, see: http://www.agentura.ru/press/about/jointprojects/ej/skem/

Page 174: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

33

of the Russian Federation on paper only. Ramzan Kadyrov even “tried on” the new title of his office—Imam of Chechnya—although finally preferred to use the term Head of Chechnya.31

The sole link still connecting the republic with the rest of the country are the generous federal subsidies. This is quite a powerful link—and not one of minor importance—but it does not make up for the lack of mental unity. Apart from that, like any system that has single (however talented) person for a cornerstone, Kadyrov’s regime is vulnerable. The times when the negative sides of Kadyrov’s regime will start outweighing the positive ones are approaching, if not already here, and Moscow, let alone spotting possible alternatives, has still not managed to get around the very idea that alternatives are even possible.

D. Ingushetia In 2008, Ingushetia was showing signs it might have turned into the ‘hottest’ spot in the North Caucasus because of the thorough confidence crisis towards the authority of President, Murat Ziazikov (two presidential terms, 2002-2006 and 2006-2008). Distrust was related mainly to his decision to let the federal enforcement agencies have a free ride (as opposed to his charismatic predecessor, Ruslan Aushev) in Ingushetia, whom these agencies consider (a well-grounded consideration it is) to be a rear logistic base for the Chechen armed underground. Applied enforcement actions, however, have proved themselves counterproductive: excess violence on the part of enforcement agencies has created and strengthened the very Ingush sector of the underground that has played a significant role in militant attacks on several settlements in Ingushetia even as early as 2004, participating as well in the seizure of Belsan (North Ossetia) School No. 1. The whole situation folded itself into a kind of a vicious circle with the excessive violence of the enforcers increasing the mobilisation potential of the underground and adding to the growth of the underground itself causing in its turn even more excessive use of violence and so forth. To make Ziazikov answerable for results of enforcement agencies trying too hard would have been strange as they were not his subordinates; quite the opposite, he himself was appointed for the very purpose of helping their actions along. Nevertheless, it was Ziazikov who became a focal point of a public hatred of such intensity by the end of 2008 that the system was under the threat of total collapse. This was even more so as Ingush were the only people of the North Caucasus who, after recognition of Abkhazia and South Ossetia in August 2008, publicly (during the public meeting) posed a question as to ‘why, if Abkhazians and Ossetians have the right of self-determination, should we be denied one?’32

The premature termination of Ziazikov’s presidential term and the appointment of Iunus-Beg Evkurov has become one of the most successful measures carried out in the North Caucasus by Medvedev. Evkurov actually put political speculation around the Prigorodny regions to an end (part of North Ossetia, conflict territory between Ingush and Ossetians since 1992), having recognised the existing administrative border line. He started to fight against corruption, he personally went ‘into the woods’ to meet and negotiate with militants and tried to convince law-enforcement agencies to be more cautions and accurate in the discharge of their duty. In June 2009, there was an attempt on Evkurov’s life but he survived and resumed his office following a break of several weeks.

At the time of Evkurov’s appointment, one part of the experts was of the opinion that he had only two ways out: to gradually become a new version of Ziazikov or take a page out of Kadyrov’s book, wrestle the right to have his own Ingush law enforcement agencies and oust federals from the region. But Evkurov, with his past in the military, is a man of a different background as compared to Kadyrov with the Russian enforcement agencies considering Ingushetia to be the very ground where they can demonstrate to the Kremlin there is no pressing need to hand all enforcement authority over to local structures. Evkurov, therefore, took the middle way. He formed an Ingush

31 http://www.vremya.ru/2010/145/4/259834.html 32 http://www.gazeta.ru/news/lenta/2008/08/31/n_1264823.shtml

Page 175: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

34

militia battalion under the command of his brother, Uvais, similar to what the small personal guard of Akhmad Kadyrov once was, and secured a certain level of ‘synergy’ in co-operation with the civil authorities of Ingushetia and federal enforcement agencies. As a result, an operational algorithm for suppressing the militants was found that would rule out any immediate public indignation with every single special operation.33 Militants were being terminated either outside Ingushetia’s borders—and, in such cases, republic authorities were making a good face of it acting as if they were not to be blamed—or within its boundaries but only in very obvious cases when a militant was shooting back from his house and his fellow villagers now can be convinced that the man just shot by the enforcers hadn’t actually been that innocent. The level of violence has gone down in the last six months with internet surveys testifying that Evkurov is far above of his predecessor in popularity. The number of bomber attacks in Ingushetia, just as in Chechnya, has dropped twice as compared to 2009.34 This may be called success, even if moderate, despite single cases like the fact that investigators indicate that the suicide bomber who attacked Domodedovo Airport on 24 January 2011 was from Ingushetia. Ali-Iurt residents admit that Mahomet Evloev left home in August 2010 and, most likely, went ‘into the woods.’

E. Dagestan As opposed to Chechnya and Ingushetia, Dagestan exhibits a sustainable and considerable increase (up to three times) of the number of terrorist attacks in 2010 as compared to 2009. A protracted political crisis in Dagestan began in the winter of 2009 which was caused by the delay in the Kremlin’s decision to reappoint or replace then President, Mukhu Aliev. It was supposed that part of the sabotage was to be connected, this way or that, with the effort of Aliev’s political opponents to discredit him and so instability was expected to level out once the issue of the presidential appointment was settled. This, however, was not to happen.

The situation in Dagestan might have been much worse were it not for the fact that this republic possesses a unique system of internal balance. It took shape historically thanks to the unique ethnic diversity of the region and the abundance of areas of mixed ethnic groups and their need to find some common interests with diversified and ethnically alien neighbours. By the early and mid-1990s, agents of the system were mainly ethnic groups and their public and political movements that finally achieved a certain balanced system of ethnic representation in governmental bodies and publicly important offices in Dagestan. By the 2000s, agents of the balance system ceased to be purely ethnic as well as the number of the groups themselves decreased. Nowadays, these are not public movements correlated with the number of ethnicities living in Dagestan but several influence groups, united apart from their ethnicity and quite often also by common goals of a political and economic nature. Thanks to their relatively balanced coexistence, a vertical hierarchy of power (habitual for other regions, the North Caucasus included) cannot gain foothold in Dagestan. The system of a balance of interests provides Dagestan even with some space for a relative freedom of the press although the most precise term to dub the system with would be as a ‘feudal pluralism.’

Seven of Dagestan’s influence groups are relatively easy to point out:

- The first may be conditionally dubbed the Levashin Dargins group after the native village of the current President of Dagestan, Magomedsalam Magomedov, and his father, Magomedali (Head of the Republic in 1994-2006). This is a group of persons that has been formed in the immediate company of the new president based upon the old management team and ‘courtiers’ of his father. Magomedali himself is not lagging far behind enjoying quite an amount of influence within the group.

- The second Dargin group is represented by the municipality of Makhachkala under Said Amirov. Amirov is sporting presidential ambitions of his own but is in a state of benevolent

33 http://www.vremya.ru/2009/198/4/240437.html. Interview with Maksharip Aushev, “Ситуацию в Ингушетии можно стабилизировать за неделю.” 34 http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/182170/

Page 176: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

35

peace with the new presidential administration not the least because the president is of Dargin origin. Amirov believes himself to be the second Dargin of the Republic but his team is international, he avoids being treated along the feudal clientele scheme and puts some effort into participation in Dagestan politics through all existing legal political parties.

- Group of loyal Avars – the portion of the Avar opposition after their split up in 2006 that refused to support Avar President, Mukhu Aliev (2006-2010), and now is leaning towards Magomedsalam despite having opposed his father in the mid-2000s. The group is led by the owner of the Dagestani “branch” of Rosneft, Gadji Makhachev, and Head of the Pension Fund of Dagestan, Saigid Murtazaliev. The latter is quite often called Dagestani Ramzan Kadyrov for his youth, sharpness and personal friendship with Ramzan. Murtazaliev’s ambition is to one day become Prime Minister.

- Avar opposition – grouped mainly around the Mayor of Khasaviurt. Saigidphashi Umakhanov, who used to support Mukhu Aliev up to 2010 and is now an outcast. Umakhanov’s position is very difficult given that he quarrelled with former partners within the Avar opposition, with Ramzan Kadyrov—with whom he used to be friends—and also with influential Kumyk clans that have declared a vendetta against him for the murder of the Head of the Khasaviurt region, Alimsultan Alkhamatov.

- Kumyk opposition. Kumyks are third largest ethnic group of Dagestan and, contrary to Avars and Dargins, live on the plains. Traditionally, the first three highest offices in Dagestan were divided between Avars, Dargins and Kumyks whereas Kumyks, as a rule, were providing candidates for the Prime Minister’s post. Since early 2010, Kumyks have been given the office of the People’s Assembly Speaker. This in itself caused discontent amongst Kumyks who believe that they are infringed by Avars and Dargins moving to the plains from their highlands and ousting Kumyks from their traditional lands. Several Kumyk municipalities have been merged into Makhachkala and have, therefore, been denied ethnic self-governance. Kumyk opposition does not belong to the ‘gang’ of the current President but they cannot join forces with another oppositional Khasaviurt group because of the running conflict with the Avars in general and the unsolved problem of the vendetta, in particular.

- South Dagestani municipalities, mainly Lezgin, Azeri and Tabasaran. They support the Mayor of Derbent, Imam Iaraliev, who used to oppose Mukhu Aliev but is now supporting Magomedsalam.

- Moscow Dagestani community, supporting Suleiman Kerimov. It is believed that Kerimov ‘ordered and paid for’ the current make-up of the power distribution in Dagestan and, indeed, a large portion of the current ‘coalition of elites’ is supporting Magomedsalam as they perceive him in the capacity of the conduit for Kerimov’s interests. Nevertheless, the relations of Magomedsalam with Kerimov are far from serene and so the idea that Chechen success might have been transplanted in Dagestan by means of Kerimov’s money is far from finding realisation any time soon. Kerimov, apparently, is not happy with the level of influence he currently enjoys in Dagestan. The general disposition is contrary to the Chechen situation as of now where Kadyrov (by means of Putin) decides at what point in time the oligarchs of Chechen origin should give up ‘for charity.’ As of yet, Kerimov does it all by himself.

On the whole, it is believed that Magomedsalam has been assigned the task of finding a full consensus within the Dagestani elite. Mainly, the goal has been achieved in that five out of seven influence groups, up to certain extent, have joined a broad coalition. There is only a small hope of getting the remaining two in any time soon.

The Dagestani tradition of internal self-regulation and the quest for consensus-based relation channels leads to the effort to establish a certain kind of dialogue with radical Muslims and even armed underground. In November last year, the Vice-Prime Minister of Dagestan in Law

Page 177: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

36

Enforcement, Rizvan Kurbanov (believed to be Kerimov’s man), set up a special commission dedicated to the adaptation of militants to a peaceful life. Up to now, the Commission has managed to bring some 30 militants ‘out of the woods.’ 35 In fact, the commission’s operational framework enables it to help only those who were not actively involved in military action or who have not committed crimes adapt to a peaceful life. The first Chechen amnesties, however, were basically following the same plan, establishing other proceedings later on in order to encompass a wider circle of former militants. There is also no progress worth mentioning in the establishment of the Theology Council of Dagestan that would include theologians from the Salafi movement who are providing an ideological foundation for the underground. Efforts initiated in 2009-2010 have been interrupted by the Moscow Subway terrorist attack of 29 March 2010 as Salafi communities once again naturally became the focal point of the attention of law enforcement agencies.

Despite the fact that Dagestan has powerful Sufi traditions and several Sheikhs capable of mobilising their followers to openly oppose Salafeen, the influence of the latter along with the armed underground is increasing. The ideological underground is not so squeamish as not to rely on means such as open racket with a majority of businessmen paying tribute as those who refuse to ‘cough up’ are risking both their businesses and their lives. In certain cases, even republic minister-level officials have to ransom their safety. At the same time, elite law enforcers and the ‘woods’ are quite often united by common interests like in the case of the murder of the Minister for Internal Affairs of Dagestan, Adilgirey Magomedtagirov, who was shot by a sniper’s rifle borrowed from the armoury of the Botlich Mountain Brigade.36

The same as in Chechnya, the process of radicalisation of traditional Islam is afoot in Dagestan. There are areas where sharia enjoys precedence over Russian legislation although it does not mean that the majority of the local population of such areas are followers of Salafi Islam. Islam in general is a significant factor in local life although only 30% of the population may be considered to be relatively indifferently disposed towards religion and only 3% are ready to publicly state so. In general, the situation is building up to form the mentality of the new generation in whose perception Islam is the only co-ordinate system and who are totally indifferent to all legal means of policy-making and public life.37

The process is made even more essential by the population growth rate in Dagestan where 30 to 35 thousand people are entering adulthood yearly and finding themselves in need of employment and education. Given the local lack of both employment and study opportunities, young Dagestanis are migrating outside of the region but, being more often than not very Islamised and bearing their own specific worldview they are prone to enter into conflicts with local populace of the places they are resettling too, with the trend being on the increase. A logical consequence is the growth of xenophobia amongst Russians and sporadic outbursts like the Manejnaya Square upheaval.

It may be argued that the main problem of Dagestan and Caucasus in general is their ‘lost’ youth. From this standpoint, efforts applied by the centre to reconcile Dagestani elites are yesterday’s policy and inadequate to meet the current challenges. The same may be said for the current fashion of encouraging Islam, even if in its traditional form. The Islamic factor is excessive in the Caucasus as it is, undoubtedly, alienating the region from the common cultural space of the rest of Russia. Much being discussed in Moscow, as in ideas for the legalisation of radical Islamic movements (provided that their adepts were not engaged in armed fight), seems ambiguous as well. Tactically speaking, that may be a good move that at least ensures that the centre is aware of the public processes afoot in the North Caucasus and is trying to keep abreast of them. Strategically, however, such an approach would be contrary to President Medvedev’s idea of the country’s modernisation, as a whole, and the North Caucasus region, in particular.

35 http://mn.ru/newspaper_zoom/20110427/301418797.html 36 The Minister of Internal Affairs of Dagestan was murdered on 4 June 2009 in Makhachkala. For materials of the trial of the accused see: http://www.kommersant.ru/doc/1652791 37 Cf. also http://mn.ru/newspaper_zoom/20110427/301418797.html

Page 178: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

37

F. West Caucasus,38 The Circassian Question The western part of the North Caucasus, where relative stability was observed and less social and economic challenges faced between the years 2005-2008 as part of Soviet economic infrastructure was preserved, has a population of more ethnic Russians and so the ground for radical Islam to spread was more limited although the region is currently passing through just another outburst of ethnic nationalism. This is only partially true for North Ossetia which, regardless of the two hot conflict situations in which it is involved—South Ossetia and Ossetia-Ingush—as of yet retains relative stability. In Kabardino-Balkaria and Karachay-Circassia, however, the conflict lines between Kabardins and Circassians, on one hand, and Balkars and Karachay, on another, are quite evident. Since this topic has been dealt with in separate report by the assembled authors, let us touch upon several of the most essential issues only.

It is obvious that the ethnic nationalist renaissance, if not directly provoked by the move, has been livened after the Russian recognition of South Ossetia and Abkhazia. The situation has been further worsened by the decision to hold the Winter Olympic Games in Sochi in 2014 which includes the construction of a skiing cluster with three out of its five locations scheduled to be built in Adigey, Karachay-Circassia and Kabardino-Balkaria as well as the division of the South Federal District and North Caucasus Federal District. The Olympic project coincides with the 150th anniversary of the end of the Great Caucasus War and revives the issue of the Circassian genocide in the Russian Empire. The Kabardino-Balkarian part of the cluster, planned to be built near the Balkar village of Bezengi, has aggravated the land usage/ownership-related antagonisms between Balkars and Kabardins dealing with the so-called ‘inter-settlement lands’ (now officially called ‘adjacent territories).39 The division of districts has been perceived by the Circassians as an effort to administratively separate Adigey from Kabardino-Balkaria and Karachay-Circassia thus breaking up Circassian society. In the meantime, the whole series of poor appointments in Karachay-Circassia provoked an intensification of the confrontation between Karachay and Circassians resulting in a number of incidents of mass fighting with up to 300 people involved in 2009 and 2010. As usual, the outburst of ethnic tensions has its impact upon Russians as well. In 2009 and 2010, there were fights recorded between Kabardins, specifically going to traditionally Russian villages, and Russians/Cossacks.40

It should be noted that the conflict between ‘Karachay-Balkars’ and ‘Kabardino-Circassians’ is given much more publicity than its actual impact upon the features of inter-community life warrants. Nevertheless, there is a political ideology behind the conflicts, too (projects of ‘Great Balkaria’ and ‘Great Circassia,’ pursuing the revision of internal administrative and ethnic boundaries in Russia), as well as real conflict of interests (the issue of inter-settlement lands in 38 Given text deliberately avoids emphasis upon the North Ossetia situation as both Ossetians have a special report dedicated to them within the framework of the SecondTrack project. On the whole, the following circumstances are worth mentioning: the population of North Ossetia amounts to 700 thousand people, mainly Christian. This, along with the traditional loyalty of Ossetians to Moscow for last 70-80 years, gives the federal centre the grounds to consider North Ossetia as a civilised outpost in the geographic centre of the Islamic North Caucasus. Such a mixture of geographic and cultural factors would, given the favourable development of relations between Russia and Georgia, might have made Ossetia an ideal platform of mutually beneficent transboundary co-operation that ethnic Ossetians would have gained from as well. Yet, this blockade of mutual relations with Georgia alienates Ossetia both from Georgia and its Islamic neighbourhood. Following the recognition of South Ossetia, there appeared the speculative probability that, given the weakening of Russia’s positions to the east and west of North Ossetia; that is, in the Islamic regions of the North Caucasus, the political ‘attachment’ of Ossetia to Russia would weaken too and, in such a case, South Ossetia may become the ‘pole of attraction’ for a North Ossetian cessation movement. For such a scenario to become possible, however, a really critical drop in the level of the confidence of North Ossetians towards Russia should first take place which is not yet happening despite the unfortunate lack of any anti-corruption achievements in the region. As well, the quite rapid ‘crawling Islamisation' of North Ossetia cannot be overlooked. Not only ethnic Ingush, Chechens and Kumyks in the Prigorodny and Mozdok districts are Muslims, but a considerable part of Digor Ossetians making up almost a third of Ossetian ethnicity is as well. ‘Caucasus Emirate’ included Ossetia into its Ingush vilayet. 39 http://www.vremya.ru/2009/228/4/243438.html 40 http://prohkbr.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=938&Itemid=88888992

Page 179: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

38

Kabardino-Balkaria and access of Circassians to political institutions in Karachay-Circassia) and even quite tangible expressions of aggression (fights).41

It seems that the priority of finding some solution lies with the issue of the inter-settlement territories in Kabardino-Balkaria. Its essence may be brought down to the fact that the reformation of municipalities to be implemented by virtue of the Law No. 131 of 2003 of the Russian Federation has become stuck because the highland municipalities (mostly Balkar) have achieved the possibility of getting much more lands than the overpopulated municipalities of the plains (Kabardin, Russian and partially Balkar) by force of this law. The Kabardin majority was actively protesting this injustice, believing that if Balkar villages were given the chance to actually divide the highlands with their pastures and enormous tourist potential between themselves, this would serve as a real foundation for a ‘Great Balkaria’ and deny the Kabardins the hope of ever using the highland pastures or participating in tourism development. Up to a point, this is farfetched problem. The Elbrus area tourist business, for example, tends to be wholly international. Nevertheless, lands were delimited in such a way in 2003-2005 that highland Balkar villages have been left without immediately adjacent lands. Now, they are claiming their right of ownership and, naturally, are protesting against any effort of the republican government (chiefly Kabardin) to develop any projects on disputable lands, including the Bezengi resort (‘this is alien business on our land’). Kabardins, in their own turn, obstruct any step of the government to make concessions to Balkars which creates a ‘dead end’ from which the government does not see any way out. The probable solution might be to delimit territories according to Russian law and simultaneously urge the concerned Balkar and Kabardin municipalities to secure appropriate lease rights on highland pastures and potential recreational territories with appropriate long-term contracts. As of yet, this unsophisticated compromise is unreachable because of the constant effort on behalf of the political opponents of Kabardino-Balkaria’s president, Arsen Kanokov, to exploit the Kabardin-Balkar confrontation in order to discredit the acting government. That might have been the driving motive for the Elbrus area terrorist attack in February (three tourists killed, elevator blown up) that ruined the then current tourist season.42

The growth of ethnic nationalism and intra-elite confrontation are mingled with the spread of radical Islam. It is safe to state that by the mid-2000s, the West Caucasus was the focal point of the Caucasian interests of the international jihad movement, local emirs had direct connections with not only the Chechen underground but also with fundamental terrorist ‘internationalists’ in Afghanistan, Iraq and other countries of the Middle East. Supporters of the ‘Caucasus Emirate’ used to call (and are still calling) Kabardino-Balkaria the ‘Caucasus Sleeping Beauty’ meaning that the republic has enormous military potential. In spring 2010, law enforcers terminated the famous Kabardin emir, Anzor Astemirov, who was the qadi (supreme judge) of the ‘Emirate’ and considered to be one of the leading ideologists of the underground and one of the connection links with jihad ‘internationalists.’ This success, however, did not bring victory. Emirs who replaced Astemirov, if not very prominent personally, proved themselves to be good ‘executives’ and in a year’s time, the number of terrorist attacks jumped from 21 to 121, a six-fold increase.43 Local militia is frightened by constant murders and has been practically demoralised. In the meantime, the ‘woods,’ just like in Dagestan, seems to be involved in intra-elite showdowns thereby gaining a certain level of influence in legal politics. In essence, the process of the militants’ influence increases in Kabardino-Balkaria and follows that which Ingushetia and Dagestan passed through five-or-six years ago.

It seems that the February terrorist attacks in the Elbrus area were connected with the ‘woods,’ at least on the execution level. The whole situation, however, should not be taken out of its context. By the end of 2010, official Mufti of Kabardino-Balkaria, Anas Pshikhachev, was murdered with

41 On mass fights, cf. http://www.rosbalt.ru/kavkaz/2010/06/25/748530.html 42 http://www.mn.ru/politics/20110221/300443700.html 43 According to official open source data of the Kabardino-Balkaria’s Presidential Administration.

Page 180: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

39

militants declaring their responsibility for his death. Since February 2011, a new militant organisation, the ‘Black Hawks’ - Anti-Wahhabis, has become active, vowing to bring revenge to Islamic militants for every citizen of the republic they kill. Given the silent sympathy of the population enjoyed by radical militants and the specific content of the video-presentations of the ‘Hawks’ which they themselves post on the internet, it seems plausible that the ‘Black Hawks’ are exclusively a project of the law enforcement agencies, trying to shift burden of responsibility for oncoming fierce special operations against the underground and blaming local ‘amateurs’ instead. In any case, however, it is clear that the situation in Kabardino-Balkaria will require more active operations on the part of the law enforcement agencies leading in its own turn to increased response from the underground. Given the geographical and temporal proximity of the Winter Olympic Games of 2014, the increase of the potential for violence escalation is an extremely dangerous trend.

From the radical underground standpoint, the situation in Karachay-Circassia is hitherto not as pressing as it is in Kabardino-Balkaria. The main conflict lines go through appointment-related issues. The February 2011 resignation of the President, Boris Ebzeev, a professional lawyer who had two-and-a-half more years of term in office still left, is very unpopular with the local population. Karachay Rashid Temrezov, 34, appointed in his stead, is not only widely believed to be a man of the former President, Mustafa Batdyev, and his son-in-law, criminal leader Alia Kaytov, but was himself prosecuted for misappropriation during his term as the Head of the Capital Construction Administration of Karachay-Circassia during Batdyev’s time. Batdyev’s team discredited itself within a year after Batdyev was elected in 2003. In 2004, trying to redistribute shares of the Tsakhilov chemical factory in Cherkessk, Kaytov killed seven Karachay businessmen in the presidential country cottage causing mass protest movements and an assault on the governmental residence. The then presidential plenipotentiary in the South Federal District saved Batdyev from being overthrown but the opposition obstructed his every initiative until the end of his term in office through its control over the municipality of Cherkessk, the Supreme Court and a portion of the Parliament. Paradoxically enough, Batdyev’s team, previously ousted from power, actually expanded its influence in 2009 during Ebzeev’s term and obstructed any chance for a long-term compromise between Karachay and Circassians that might have happened if Vacheslav Derev, an influential Circassian businessman, were to be appointed as senator from Karachay-Circassia in the Federation Council. Derev was nominated by Ebzeev several times in the Parliament of Karachay-Circassia although the nomination was turned down every time by MPs loyal to Batdyev. As a result, inter-ethnical relations became strained to the extreme in a feat that might have been the excuse for Ebzeev’s resignation.44

It seems that the real reason for the replacement of the President was the necessity to ‘reallocate the staff’ before the funding of the skiing cluster began. As early as Batdyev’s term in office, Karachay-Circassia became the only territory which was actually ready to start construction work in Arkhiz; that is, ready to start appropriation of colossal budgetary funding allocated for the construction. From this standpoint, it was most likely Temrezov, with his construction manager background, who was a more convenient figure than the scrupulous Ebzeev. The only question would be, ‘for whom is he more convenient?’ As early as March, a criminal redistribution of property unrelated to the ski resort in Karachay-Circassia began. On 14 March, for example, one of the top-managers of Cherkessk Concrete Factory, formerly owned by the Batdyev-Kaytov group (before the scandal of presidential cottage in 2004), was shot by a sniper. It may be argued that the group is now trying to regain the property whose ownership they were forced to give up earlier. Popular perception of the Temrezov’s appointment ascribes it to federal centre’s renunciation of its 2004-2008 strategy of appointing leaders with a ‘clean record’ in the North Caucasus. Such a clear-cut non-keeping up with minimal ethical norms in manpower policy renews the growth of mistrust of power on the part of the population and accordingly widens the ‘mobilisation base’ of Islamic

44 http://www.mn.ru/politics/20110228/300450745.html

Page 181: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

40

radicals, both of the armed and unarmed varieties. Although it should be noted that the ‘proper’ re-appointment of manager-businessman, Kanokov (a very man with a ‘clean record’), in Kabardino-Balkaria did not bring good results, the much expected decrease of terrorist attacks following his appointment did not unfortunately happen.

Possible Solutions to the Problems of the North Caucasus

In a year’s time following the foundation of the SCFD and Khloponin’s appointment, we have to state that the project of rescuing the Caucasus has failed. The only practical outcome of the year’s work of Khloponin’s office is the SCFD Development Strategy until 2025 which adequately pictures the state of affairs as it is in the region as well as the level of threats but is quite unripe from the standpoint of proposals. Two of the three scenarios within the Strategy, one optimistic and another neutral, are based upon the assumption that the ‘security problem’ in the SCFD will be solved within the next five-to-10 years although no data as to the possible means for finding the said solutions are provided.

It is believed (although not directly reflected in the document) that the increase of stability should be helped along by a social and economic rehabilitation of the SCFD: attraction of investment, restoration of the infrastructure, new jobs, higher education institutions, increase in the quality of life and so forth. Such a perception of the question, however, places the carriage ahead of the engine, so to speak: investment cannot be attracted to the war zone and, moreover, it does not happen and yet investment is the very idea believed by the authors of the Strategy to be the means for peace-making. Indeed, it is another vicious circle.

Authors of the reform are trying to draft (hitherto no practical implementation efforts in this direction) a system that would be attractive to investors regardless of the instability level with the basic idea being a state guarantee of a return of up to 70% of investment. The state guarantee, however, should be secured by banks partially owned by the state and these, in their own turn, would like to establish a pledge fund in the North Caucasus. There are, however, no resources with which to establish a pledge fund as land has not been privatised in the North Caucasus apart from Karachay-Circassia lands. Land ownership and land use relations are regulated through a half-shadow means for the benefit of local elites not at all eager to let someone from outside get into their ‘accounting.’ This is even more so as the investment instrument enabling the investor to control every invested rouble would be much less alluring for regional elites than subsidies when the supervising of allocated funds is merely conditional because of the corruption and kickbacks.

Nowadays, the only large investment project showing any sign of development is creating the five ski resorts in the North Caucasus along with development of a seaside resort sector in Dagestan and the establishment of a new geothermal resort. In the fall of 2010, Governmental Decree No. 883 was issued, pursuant to the goals of the development project, establishing the public corporation, Resorts of North Caucasus,45 which, as a branch of the state enterprise Special Economic Zones, will raise funds from foreign and domestic investors and co-ordinate state expenditure. As of now, the project is confined to five skiing zones with a total of 450 billion roubles to be invested of which 60 billion is to be provided by the Russian Government over the next five years. Forty of these 60 billion are already designed to be invested into a joint enterprise with the French Caisse des depots et consignations company upon a parity basis. As the French are contributing only 10% of the amount required for the implementation of the highland portion of the project, it is evident that the state share, and with it corruption capacity, will inevitably increase. In June 2011, the Duma discussed legislation amendments related to the skiing cluster (already seven instead of five zones, including beach and geothermal zones) so that the combined total of the funding amounted to

45 Interview with the General Director of the North Caucasus Resorts, available at http://www.mn.ru/newspaper_zoom/20110606/302265352.html

Page 182: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

41

one trillion roubles. The authors of the project believe that the ski resorts alone will attract 2.3 million visitors yearly by 2030. Nowadays, tourism (outside of the Sochi region) in the North Caucasus amounts to approximately 150-200 thousand visitors yearly.46

Consequently, there is a risk that the only ‘investment’ into the social and economic renaissance of the Caucasus will be that of the state; that is, there will be governmental subsidies and no private investment with the Chechen example as a good testimony (up to an extent) of the fact that subsidies may become sufficient once they reach a certain (large) volume. On one hand, however, Chechnya is enjoying prosperity not only because of subsidies but also because of the ‘forced charity’ of ethnic business which has not yet been subdued in other regions. On the other hand, the federal centre is not very inclined to take the same route of astronomical funding in all other South Caucasus Federal District regions and, moreover, they can barely afford it anyway. It is a logical dead end.

Apart from every other factor, the Strategy is ideologically based upon the assumption that instability (activity of militants) is rooted in poverty, despondency and illiteracy. Even given the enormous level of corruption, the increasing gap between the wealthy and the poor and the destroyed social infrastructure, however, the level of poverty in the North Caucasus is over exaggerated. According to the Centre of Social and Economic Studies of the Regions (RAMCOM), the total annual revenue of Kabardino-Balkaria households is comparable to the level of annual subsidies allocated to the region from the state budget. More than half of the economies of the SCFD regions are in the shadow which means that they are not a subject of any statistics.

The most important point, however, is that the group of Muslim radicals, both armed and unarmed, is replenishing its ranks not with ill-accommodated illiterate poor but are gaining their new blood in the form of quite well-educated youngsters from middle-class and often even well-off families. Becoming a militant is not a pursuit of an ‘easy’ hundred dollars for each planted landmine but the expression of a conscious social and political protest. The popularity of different branches of Islam amongst the age groups below 20-25 years is increasing drastically. In fact, they do not have any other ethic guidelines but their religion. Legal politics are so discredited with the younger generation that they have ceased to be interested in them at all. A wide social group is shaping up right before our very eyes as they build their lives around political, moral, economic, social and cultural rules which are miles apart from what is considered the norm in the rest of Russia.

Apart from constituting the immediate danger of the alienation of these lands, the process also presumes an inevitable growth of ethnic and confessional conflict intensity all around the rest of the country in which these young people will imminently find themselves in pursuit of employment. The desire to get a job in Russia does not automatically exclude (in softer cases) the mistrust of non-Muslims and non-Caucasians or even (in harder ones) contempt and hatred. As such an attitude naturally causes an aggressive reaction of the local population, it would be logical to expect a manifold repetition of the 11 December Manejnaya Square-type cases. A separation of the North Caucasus is what 60 to 73% of Russian citizens wish for depending upon the individual survey. This is a very dangerous diagnosis, if not a verdict.

The importance of ideological work is not fully understood in Khloponin’s office where it is fashionable to believe that the problem may be solved exclusively by economic means. In the meantime, social changes in the North Caucasus are gaining momentum so much so that the plenipotentiary’s office is merely lagging behind. The number of radical youth has increased many times in the year of the virtual idleness of the South Caucasus Federal District authorities.

When the SCFD was established at the beginning of 2010, it seemed to represent a very tangible chance of improvement which would have happened once (and if) all three of following conditions

46 http://www.mn.ru/economics/20110616/302551945.html. Data on the current situation in the tourism sector based upon the Strategy of Social and Economic Development of the NCFD (see above) and specific studies by the Centre of Social and Economic Studies, RAMCOM.

Page 183: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

42

were fulfilled: law enforcement agencies should have been made subordinate to Khloponin as well as regional accounting (Khloponin should have been provided with real means of auditing spending of every single state-allocated rouble) and control over manpower policies (all the way from the highest officials down to rural administration).47 Unfortunately, none of these happened and he himself has not even tried to get control. Consequently, the Office, in only a year’s time, now represents an extra and unnecessary managerial structure instead of becoming the core of potential changes for the better adding to the defamation of the centre. Apart from anything else, the SCFD exists under the pressure of a shadowy informal competition of North Caucasus governance projects which do not improve the state of affairs at all. One of the projects is the SCFD itself whereas another is Ramzan Kadyrov looking up to Putin and exploiting specific synthesis of political autonomy, own power and big money from the outside. Having in mind the achievements of the Chechen renewal and the factual failure of the SCFD, it might have been assumed that the Kadyrov project is better – if only he were not turning Chechnya into an Islamic enclave outside the scope of Russian legislation.

Moscow goes on experimenting such as charging the presidents of the republics with the responsibility for the level of stability and appointing each of them chairmen of the regional co-ordination committees from the start of this year. This is but a repetition of the Khloponin mistake, however, in that it is pointless to make someone answerable for stability without first providing them with any real means of controlling law enforcement agencies.

Time is running out and it is quite possible that it is too late to do anything. There is, however, still hope for improvement once the same old basic conditions are fulfilled: normal means of civic control over military/law enforcement, transparency of budgetary transactions and a radical manpower policy reform that in itself is capable of renewing the confidence of the local population in the authorities. Society should be convinced that it can have an impact upon the state of affairs and people are the masters of their own house as well as being fully empowered citizens of a big country. Normal means for climbing social career ladders should be restored, some measures need to be taken to sooth the intensity of the conflict between Caucasians and Russians all around Russia and cultural contacts of the Caucasus with the rest of the country, intercepted for so long, should be renewed.

The final end to all of these means (and it does not matter whether or not they will be implemented by the Plenipotentiary Khloponin, some other plenipotentiary or by no plenipotentiary at all but through some other level) would be the limitation of the autonomy of the corrupted regional ‘ethnocracies’ that are just kindling the population’s hatred and obstructing all initiatives. By ‘ethnocracies’ here sealed ‘ethnocratic’ gangs are meant rather than formal heads of federal entities/regions—the latter in some cases are to be counted amongst the ranks of such gangs and in others they fail to suppress them.

These groups are the main cause of and reason for instability in the North Caucasus. They are quite happy with the current state of affairs so far as they are controlling the cash inflow from Moscow joined by those federal officials whom they are ‘kicking back’ to local law enforcers and militants (having their share of the budgetary pie provided by the officials ransoming their personal safety). If these groups remain in power, nothing is going to change. The North Caucasus will go on slipping into radical Islam and regress with the imminent danger of sooner or later following the path of the Arab revolutions or even civil war, as in Afghanistan. No serious investment may be attracted to the Caucasus unless the federal centre dares to stunt the influence of these groups. It is evident that if such a decision is made and serious institutional reform is to be launched in the North Caucasus, the initiatives will be met with fierce opposition. There is a danger of the drastic worsening of the state of affairs during the organisational period of the new system of institutions with it being very unlikely that Moscow will make such a decision, if ever, especially prior to the 47 On the effort to establish its own enforcement means in the North Caucasus Federal District cf. the analytical report “Борьба с терроризмом: СКФО,” available at http://www.agentura.ru/dossier/russia/people/sukhov/counterterrorism/

Page 184: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

43

2012 elections. If such a decision is not made, however, Russia is destined to lose the Caucasus and it is quite possible that even any immediate action will not bring any positive results as there are already several generations of Caucasian youth living outside the scope of Russian influence and refusing to accept it. If, however, active reformation at least gives some hope, the refusal to do anything is a guarantee of the separation of the region in the foreseeable future.

North Caucasus and Georgia

Recognition of Abkhazia and South Ossetia and Renewal of Ethnic Nationalism the war of August 2008 had a two-fold impact upon the North Caucasus. On one hand, it was an impressive demonstration of Russia’s readiness to rely upon military force in defence of its interests which did not go unnoticed in the North Caucasus and restored the esteem of the federal centre, central authorities and Russia in itself up to a point. On the other hand, the recognition of the independence of Abkhazia and South Ossetia, although seemingly going along the same lines of the exhibition of power and indicating the consistency of Russia’s foreign policy satisfied, apparently, only ethnic Ossetians dreaming of a ‘reunion of a divided nation.’ All other peoples of the North Caucasus started pondering the sophisticated question of why, if in case of Georgia, the right of self-determination should be the priority; in case of Russia, it is the principle of territorial integrity that is the cornerstone.

The importance of the recognition from the standpoint of the renewal of ethnic nationalism in the North Caucasus should not be exaggerated but it should not be underestimated either. The Ingush opposition was the only one posing the question openly48 but this does not mean that the others did not ponder it as well. Frequent discussions of the ‘Circassian question’ are largely a consequence of August 2008. Ossetian nationalism should not be overlooked either: continuously loyal to Russia today, Ossetia, given a drastic worsening of affairs in Kabarda and in the east of the North Caucasus, may reconsider the idea of a reunion of Alania and South Ossetia in the separatist way. Nowadays, such a development may seem improbable but only to those who never scanned through Ossetian nationalist web sites.

Georgia: In Pursuit of a North Caucasian Strategy The 2008 war has changed Georgia’s position in relation to the North Caucasus. Until the end of the 2000s, Georgian policy in the North Caucasus boiled down to several sporadic cases of co-operation with Pankisi Chechens and the rhetorical question of “What would Russia do if Tbilisi were to distribute Georgian passports to Chechens in the period of their factual independence just as Russia did in South Ossetia and Abkhazia?” After the war, Georgia decided to work out a more consistent strategy.

The lack of North Caucasian strategy prior to 2008 may be explained by several factors all rooted at the beginning of the 1990s when Georgia regained its independence. The first President, Zviad Gamsakhurdia, notorious for his excessive nationalism, was actively cooperating with the North Caucasus and even put forth the idea of a “Common Caucasian Home” (with Georgia as the centre, apparently). Gamsakhurdia stayed in power only until the end of 1991 and his compatriots were left with an unclear notion of what it was their former president was actually striving to achieve in the North Caucasus. After his escape, Gamsakhurdia took refuge in Chechnya and directed actions of his armed supporters in civil war from there which is a fact that has left quite a negative perception of Chechnya in the minds of the majority of Georgians.

Gamsakhurdia’s successor, Eduard Shevardnadze, evidently did not think it necessary to establish any kind of relations with the North Caucasus. The former Minister of Foreign Affairs of the USSR, he had developed a habit of dealing with the highest ranked officials in all affairs and so he 48 http://www.grani.ru/Politics/m.140776.html

Page 185: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

44

tried to solve all pressing issues directly through Moscow. Furthermore, whereas Gamsakhurdia in his own time spent a long time living in the North Caucasus (where he was exiled for his dissidence) and had at least some notion of the importance of the region, Shevardnadze patently underestimated this factor. This became evident in the war in Abkhazia when Georgia had to face not only Abkhazians and Russian armed forces but also North Caucasian mercenaries/volunteers.

Even if Georgian politicians tended to spot ‘Moscow’s hand’49 everywhere (especially in the case of the Confederation of Highland Peoples (Confederation of the peoples of Caucasus) whose threat was to carry out terrorist attacks in Georgian cities), it was plain that Tbilisi had lost the informational war and was perceived by North Caucasian peoples in the capacity of some hostile ‘non-Caucasian’ phenomenon. On the other hand, news of the atrocities committed by Chechen militants (headed by Shamil Basaev) against the Georgian population in Abkhazia worsened the negative attitude of Georgians towards Chechnya and the North Caucasus as a whole.

Georgians could not help thinking back to those gloomy times when the state had to not only fight off Persian and Turkish armies but North Caucasian brigands (mainly from Dagestan) as well, abducting people and not giving any break even in times when the southern neighbours left Georgia in peace for a while. At the same time, very few remembered that Georgia was quite actively supporting Russia to suppress the North Caucasus in the nineteenth century which did not leave the best of impressions in the region.

Having lost the war, Shevardnadze sought solution in improving relations with Moscow but did not get the results he might have hoped for. In the early 2000s, however, the Georgian President had to ‘remember’ the North Caucasus again because of the new war in Chechnya. An inflow of Chechen refugees into the Pankisi Gorge threatened to bring new trouble to the state which was already strained with corruption and a weak governance system. Fearing Moscow’s wrath, which was then already seeking ways to punish Georgia for its flirtation with the West, Shevardnadze was at the same time fully aware that to deny Chechens the shelter they were after may mean turning them against the then weakened Georgia with revenge. Moreover, an experienced politician as he was, Shevardnadze always found it appealing to turn old enemies into friends. The Pankisi events had a positive impact upon Georgian-Chechen relations but, at the same time, almost landed Georgia into the Russian military intervention because it became evident that Shevardnadze’s corrupted government not only failed to prevent militant infiltration but actually started a common drug dealing business with ‘guest’ partners.50 Also quite well known is the raid in 2002 of Chechen field commander, Ruslan Gelaev, from Pankisi to Abkhazia and which is factually supported by Tbilisi, by means of which Gelaev, apparently, hoped to get to the area of Sochi.

Mikheil Saakashvili, coming to power in the beginning of 2004, was fully aware of the importance of good relations with Russia (drastically cooling down in the last years of Shevardnadze’s presidency) and being guided by this understanding did not launch any kind of North Caucasus policy (Saakashvili even delivered several Chechens up to Russia). Apart from that, the new President’s western ‘background’ added to the soup as Saakashvili was not mentally connected with North Caucasian reality tying up the Georgian future with modernisation and westernisation. Despite quickly worsening relations with Moscow (and his personal relations with Putin), Saakashvili never actually tried to manipulate the North Caucasian question, thus underlining the common interests of Georgia and Russia in their efforts to suppress separatism. As it has been said, however, the war of 2008 changed everything. To be more precise:

• North Caucasians participating in the war made Georgians think back to the Abkhazian war of 1992-1993. Although this time the ‘guests’ were not very eager (the major part of the North Caucasians were men of the ethnically Chechen “Vostok” battalion sent to action by

49 Аспекты Грузино-Абхазского конфликта. Роль России: реалии и мифы, Москва, 2006; University of California, Irvine. 50 http://reliefweb.int/node/65605

Page 186: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

45

Moscow whilst the rest were marauding ‘volunteers’), it was evident that Tbilisi had lost precious time that it might have used to establish relations with North Caucasus dating from the 1990s. In the Abkhazian war, Moscow was watching the ‘squabble’ of the Georgians and the North Caucasians with gloating delight as this time it was Moscow itself who openly set them loose on Georgia. Although as rumour had it, the Chechen battalion, in honour of Pankisi hospitality, was helping the Georgian population, the factor of the ‘volunteers’ who were attracted to Georgia as to a well-off and, at the same time, not quite friendly place (a good pillaging occasion) could not have been ignored. Because of that, Georgia should have strove to establish as positive an image of itself as possible amongst North Caucasians, appealing to traditional Georgian tolerance and hospitality and restoring the role Tbilisi quite successfully played in Soviet times as an educational centre for North Caucasian peoples (especially for Ingush).

• Having gotten Russia as an immediate threat with military bases 40 km away from Tbilisi and the factual refusal on the part of Moscow to recognise the current Georgian government, Georgia willingly or unwillingly has to find counter-measures and look for Russia’s weaker spots. One of these is the very North Caucasus, an area stretching along the lengthiest border of Georgia, as a region with which some means of inter-relation is to be established in any case.

• There is another factor not directly linked to the war of August 2008 but its perception only became possible in recent years against the background of a drastic worsening of the situation in the North Caucasus. The prospects of a further escalation and Russia losing control over the region go against Georgia’s interests. On one hand, such a development might mean Russia leaving South Ossetia and even Abkhazia but, for a change, Tbilisi may have to deal with an even more serious problem of a radically Islamic North Caucasus. Such a scenario requires more active policies on the part of Georgia in its relation with the North Caucasian peoples in order to strengthen its image of a friendly country which, despite its pro-Western orientation, does have a place in the Caucasus.51

Even if Tbilisi has more or less clearly defined goals in the North Caucasus, the strategy of how these should be achieved is far from being set. Apart from other reasons, the case may be conditioned by a lack of information or a full understanding of the processes afoot in this region. Georgia’s whole North Caucasian policy so far boils down to its participation in the “Circassian Question,” the establishment of a Russian-language television channel for the North Caucasus and visa abolition for North Caucasus residents.

Circassian Question The discussion of the ‘Circassian Question’ launched in Tbilisi did look like an attempt to use the Circassian factor to cast some doubts upon the legitimacy of the 2014 Winter Olympic Games considered by Russian leaders as their priority public image project. At the same time, it seems like Tbilisi is not entirely sure whether or not it should try to hamper the Games or, at the very least, boycott them. Despite the fact that Georgia has many reasons to be glad to see Russians failing, the general opinion of the governmental circles is that Tbilisi’s main priority is not as much to see Russia discredited rather than to secure itself from another possible aggression from Moscow. If the latter would be isolated from the West, then Georgia itself will be the first to suffer. From this standpoint, then, the Olympics may serve Georgian interests as Russia will be less likely to plunge into risky new ventures whilst getting ready for the Games. Accordingly, the goal of the ‘Circassian Discussion’ is not clearly set. In 2010, two global conferences dedicated to the issue of the Circassian genocide in the Russian Empire have been held in Tbilisi with representatives of other Northern Caucasus peoples having also been invited. The first conference culminated in the application to the Georgian Parliament requesting the adoption of a resolution on genocide. The

51 http://girs.org.ge/61/

Page 187: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

46

request has not yet been granted and the initiators themselves believe that it more likely than not it will be refused. Georgian initiatives were not met with wide support amongst the North Caucasus Circassians as Russian Circassians considered it their brotherly duty to support Abkhazia during Georgian-Abkhazian war. Participation in Tbilisi events for many of them would mean dishonour (as military men) but not for everyone. On the whole, Circassian conferences in Tbilisi attracted a great deal of interest in the Russian Circassian community as well as a potential readiness to co-operate. This indeed is a painful question that may have impact upon the political future of the whole western part of the Caucasus and upon the level of security in the Sochi region as well in a very proximate future.

In this spotlight, it seems that the Georgian Parliament’s decision of 20 May 2011 on the adoption of a Decree on the Genocide of Circassian People in the Russian Empire during and after the Great Caucasus War may have both positive and negative consequences for Georgia and the region as a whole. Firstly, there are grounds to believe that prior to its adoption by the Parliament the Circassian genocide issue had more political value as a potential pressure lever against Russia. Following formal recognition, the issue may be taken off the international agenda without having been clearly emphasised first. Apparently Georgia (possibly along with some other post-Soviet countries or countries of the former Warsaw Pact) will remain in the minority in this case thereby giving the whole question a marginal flavour. Secondly, the fact of the recognition of the genocide caused a considerable split within the Russian and international Circassian community whose attitude towards Georgia is ambiguous and largely conditioned by Circassian participation on the Abkhazian side in the Georgian-Abkhazian conflict of 1992-1993. The reputation of that sector of the Circassian community that actually supported the decree on the genocide has been considerably damaged in the opinion of the rest of Russian citizens. It cannot be denied that the reaction of a considerable portion of the Circassian community in Russia to the recognition of genocide by Georgia was that of gratitude and sympathy and the certain success of Georgia should be noted as it strives to establish its new reputation of a regional state in the Circassian sector of the North Caucasus. In the medium- and long-term prospect, however, the Georgian recognition of the genocide sets Circassians apart from other North Caucasus peoples adding to conflicts and alienation which is against the best interest of both states (Georgia and Russia) as they both would ideally rather see a stable and peaceful Caucasus. Despite the generally moderate nature of the Russian reaction, the reality is that Georgian recognition of the Circassian genocide caused a great deal of irritation for both elites and commoners alike which does not at all help the restoration of constructive co-operation between the two countries.

TV The Russian press dubbed the launching of the First Caucasian Informational TV Channel as just another anti-Russian attack52 although it is becoming evident that the new channel will find it hard to establish itself in the informational space of the North Caucasus. Firstly, the channel did not yet manage to gain entry into the package of TV stations with a constant and loyal audience. If it manages to acquire the technical means to reach out to a wider audience, it may find its own niche and enjoy a certain level of popularity. However, it should be noted that television is mainly watched by loyal and politically inert citizens. The channel’s target group gets its information from other sources that are in abundance apart from Georgian TV. Secondly, channel staff will have to conduct an enormous amount of scrupulous work to reach their main goal of neutralising anti-Georgian propaganda of the official Russian press and media and implant an improved positive image of Georgia. The next more ambitious goal, such as competing with Russian media on reporting the real state of affairs within Russia itself, may be set only after this.

52 http://inotv.rt.com/2010-01-19/Pervij-Kavkazskij---mashina-propagandi

Page 188: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

47

Visas The most interesting of the Georgian projects relates to visas. Experience shows that the North Caucasus population is very eager to be provided with the means to visit Georgia. On one hand, Russia is underestimating (at least publicly) the constructive meaning of this measure. Georgia did the very thing North Caucasus has been expecting from Russia for two decades in terms of opening the door to the outside world for the younger populations of the North Caucasus and giving them a chance to see for themselves that, however sad it may seem, reality may be altered and by means other than Islamic extremism. In Georgia, North Caucasians may witness a model of problems common for the North Caucasian reality being solved within the framework of a modernisation project. This is an important image-related example for the region where radical religion and the cult of the past are gaining momentum. On the other hand, having opened the borders Georgia granted entry to migrants from the North Caucasus bringing radical Islam along with them. The latter consideration caused much concern in Georgia although no offenses have yet been recorded on the part of the new arrivals. The explanation may be that Georgia indeed projects an image of a hospitable and friendly country, warmly welcoming everybody, and, more so, its ‘brother Caucasians.’ Another reason may be that the capacity of the Georgian labour market is not large enough to make it attractive for the North Caucasian labour force.53 Whilst this holds true, Georgia will rather remain a transit country rather than a country of destination. Given the economic growth in Georgia, however, the situation may change and Georgia will have to face the same growth of ethnic and confessional tensions as Russia is dealing with nowadays. Although the processes may be milder in Georgia, as the cultural distinctiveness of potential migrants is comparatively less evident—even given the apparent confessional and traditional differences because of a still preserved certain all-Caucasian solidarity—the very concept Tbilisi appeals to having opened the border and having launched new TV channel. The same common Caucasian identity is apparently what President Saakashvili is trying to appeal to through his statements relating to the potential unity of the whole Caucasus. As far as it goes, however, these are rather tactical moves more than a real strategy based upon the possibility of Russia’s positions weakening in the North Caucasus (prospect discussed above).

On the whole it is in the best interest of Georgia to witness the preservation of certain balance in the North Caucasus alongside establishing closer and friendlier ties with the region. It is apparent that despite all the difficulties, Russia does not have any intent to leave the Caucasus anytime soon which is to the advantage of Tbilisi in the given circumstances (when Georgia is not perceived as quite a generically Caucasian phenomenon when looked at from the northern slope of the ridge) provided that Russia will no longer campaign against Tbilisi and by and by at least slacken its military presence in South Ossetia. If we look at the issue from the standpoint of Georgian-Russian relations, apparently it would benefit Tbilisi to see Russia moving towards democracy and modernisation, making, amongst other issues, the North Caucasian puzzle solvable, too. Since this is a rather long-term prospect, however, the parties should limit themselves for now to current common interests as they do have certain common crossing points in the very North Caucasus. From this standpoint, Russia, in its own turn, should deal with Georgia’s aspiration of becoming attractive for the North Caucasus with a better understanding as it can only bring more openness to the region decrease the threat of marginalization of North Caucasian peoples.

Recommendations

Based upon the context of the goals of Georgian-Russian relations as formulated above, the following is to be implemented.

53 http://www.speroforum.com/a/42136/Georgia-Offers-North-Caucasus-Residents-VisaFree-Travel-As-KremlinCries-Foul

Page 189: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

48

To the political leadership of both countries (presidential administrations, governments, legislators):

In Russia – Improve the quality of the monitoring and analysis processes going on in the North

Caucasus by means of the establishment of standing expert institutions (of a public nature, not closed in and confidential as they are now) keeping in mind that the constantly changing situation in the North Caucasus with its new challenges has an impact not upon Russia only but the neighbouring countries as well with Georgia and its longest borderline adjacent to the North Caucasus republics first of all.

– Re-establish mutual relations with Georgia in sectors not touching upon the question of the status of Abkhazia and South Ossetia, specifically with regard to the safety of the undisputed portions of state borders and border check points, transportation issues, export and import, mutual investment; that is, in those fields where co-operation is already on-going de facto or is possible in principle.

– Avoid the straining of mutual relations already pressured by the problem of Abkhazia and South Ossetia. Given the undefined level of Abkhazian and South Ossetian status in the long-term, not the least in relation to the constantly changing puzzle of the challenges in the Russian proper North Caucasus, it is evident that Georgia is a potentially desirable partner for Russia for joint security related action in the region.

In Georgia – Rationally develop its own Caucasian strategy keeping in mind Georgia’s prospects for

becoming an influential regional state and its current status as the key political actor of the South Caucasus including the enhancement of the monitoring of the North Caucasus state of affairs, getting involved in the activities of Russian expert and public institutions (in prospect, possibly political too) whenever possible; that is, in such a way that a rational monitoring of the state of affairs for the sake of a normal neighbourhood would be transparent enough and would not be seen as just an additional irritating factor by Russia.

– Employ a systemic approach to activities related to the establishment of a Caucasian strategy and work out goals not excluding the possibility of mutual co-operation with Russia. Avoid tying up Caucasian strategy goals with the issue of the status of Abkhazia and South Ossetia in order to avoid a premature blocking up of the mutual co-operation in the whole Caucasus. It seems that finally mutually acceptable and, in the long term, achievable goal for Russia, Georgia, Abkhazia and South Ossetia alike would be status of the territory of most favoured treatment in the areas of the most intensive trans-boundary trade given the safe and transparent enough Russian-Georgian border.

– Try to rationalise the processes going on within the framework of public diplomacy institutions currently quite clogged with Georgian diaspora in Russia looking up to marginal political forces of orthodox national-conservatives in Georgia. The Georgian Government might and should care about a more adequate representation of country’s interest in Russia than it is nowadays even allowing for difficulties related to the elimination of diplomatic relations.

In Russia and Georgia – Without delay and without preconditions related to status of Abkhazia and South Ossetia,

apply some measures to unfreeze mutual relations and restore regular transportation.

To Executive Bodies of both Countries: – In co-operation with the Ministries of Internal Affairs elaborate means for border crossing

including visa regimes and dealing with the question of the status of Abkhazia and South

Page 190: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

49

Ossetia as little as possible if at all. The final goal should be such a mode of border crossing that would grant, on one hand, free movement in the Caucasus to Russian and Georgian residents as well as residents of Abkhazia and South Ossetia whilst on the other hand ensuring safety of all parties.

– To the Ministries of Internal Affairs of Russia and Georgia, elaborate instruments of co-operation in the field of police supervision of trans-boundary movement in order to eliminate the possibility of the free movement of criminals as well as the traffic of arms, drugs, explosives, smuggled goods and human traffic taking into account the existence of Abkhazia and South Ossetia and the possible mobilisation of an appropriate structure of these two entities.

– Organise mutual sharing of experience both with regard to the general set up of the police force (from the standpoint of police reform in Russia that has been ideologically designed as imitation of Georgian one) and from the standpoint of fighting terrorism, human, drug and arms traffic.

– Ensure the elaboration and implementation of mutual measures (mobilising Abkhazian and South Ossetian sides whenever possible (in further off prospect to include Azerbaijan, Armenia and Nagorno Karabakh) designed to diminish turnover of firearms amongst the population of the Caucasus and their import and export.

– Ensure the elaboration and implementation of mutual measures (mobilising Abkhazian and South Ossetian sides whenever possible (in further off prospect to include Azerbaijan, Armenia and Nagorno Karabakh) designed to diminish the turnover of drugs amongst the population of the Caucasus and drug traffic in the region as a whole.

To the Ministries of Culture, Press and Mass-Communications, Regional Development and Integration:

– Elaborate and implement measures designed to overcome mutual cultural and media isolation of both countries, encourage a decrease of the level of hostility, expansion of certain existing and establishing of new media broadcasting on both sides of the state border, in Abkhazia and South Ossetia as well in languages accessible to local population.

– Encourage the development of cultural autonomies, cultural exchanges, underline constant mutual interest in full-fledged integration of any ethnic groups into modern civic nations (Russian and Georgian) without infringement of ethnic identity.

– Encourage cultural exchanges, mutual visits, festivals of Caucasian cultures (taking into consideration necessary safety measures to avoid turning of these events into means of export of crime or religious fundamentalism). Elaborate and ensure the implementation of the wide programme of cultural and, if possible, scientific exchange between Georgia and the Russian North Caucasus, involving Abkhazia and South Ossetia.

– Whenever possible, exclude cultural and scientific exchange programmes out of the regulation of the status of Abkhazia and South Ossetia. Such exchange programmes launched with no preliminary conditions by their own development will help the normalisation of relations between Russia, Georgia, Abkhazia and South Ossetia and will prove more productive than any attempts to, for instance, ‘unbalance’ the Circassian issue prior to the Winter Olympic Games in Sochi.

– With regard to the correlation between the Circassian question and the Winter Olympic Games, it would be feasible to establish a common scientific platform for multilateral discussion of the whole complexity of related issues and the elaboration of optimal decisions but only if the process incorporates the Russian side, Russian Circassians and Circassian Diasporas all together.

Page 191: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

50

To Regional and Municipal Authorities in both Countries: – Support the expansion of cultural exchanges and trans-boundary co-operation, establish

relations based upon the principle of twin-municipalities, provide mutual support (for instance, sending children from Kakheti to the sea resorts in Dagestan and children from Chechnya and Ingushetia to Batumi, etc.).

To Concerned Public Organisations: – Participate in monitoring of the situation in the North Caucasus providing an independent

assessment of the ongoing processes including human rights protection, but not solely.

– Increase efforts in public diplomacy.

– Form the corps of volunteers similar to the Peace Corps, support the development of health care and secular primary, professional and higher education in Caucasus.

– Support the growth and development of the network of public organisations both in Georgia and the North Caucasus, whenever possible encouraging non-religious public initiatives that might at least partially freeze the process of menacing regress and ‘clericalisation’ in the North Caucasus.

Page 192: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

51

THE EVOLUTIONOF ECONOMIC RELATIONS BETWEEN GEORGIA AND RUSSIA INTHE POST-SOVIET PERIOD: PAST TRENDS AND PERSPECTIVES

Vladimer Papava

Professor of Economics Senior Fellow at the Georgian Foundation for Strategic and International Studies (GFSIS)

EXECUTIVE SUMMARY

After the collapse of the Soviet Union, economic relations between Georgia and Russia have developed in a contradictory manner and appear even more complicated at present. Despite the extremely strained political relations and the breaking off of diplomatic relations, economic activities between the two countries have never stopped. This paper explores the post-Soviet economic relations between Georgia and Russia using the inductive method of research and formulates some basic perspective directions for their improvement. More specifically, the following possible developments are discussed; specifically, the opening up of Russia’s market to Georgian products, reaching an agreement between Georgia and Russia on the latter’s WTO accession and overcoming the Kremlin’s negative attitude toward transporting energy resources through Georgia to Europe. To solve the first problem, the Georgian exporters and business associations should take the initiative into their own hands. With regard to achieving Georgia’s consent on Russia’s entry into the WTO, the customs issues between the two countries in the Abkhazian and South Ossetian sections of the border need to be resolved with the direct participation of the international organisations, including the WCO. As for the last issue, in order to change Moscow’s negative attitude to transporting energy resources through Georgia to Europe, there should be a shift from the paradigm of “alternative pipelines” to the paradigm of “complementary pipelines.” In other words, a so-called “pipeline harmonisation” approach should be adopted which includes a partnership between the stakeholders extracting, transporting and consuming oil and gas. A solution to all these problems listed above would require the collective and active participation of all interested actors of the international community in the decision-making process.

INTRODUCTION

Twenty years after the collapse of the Soviet Union, the study of post-Soviet relations between the former Soviet republics attracts growing scientific interest. Not surprisingly, the emphasis is usually placed upon Russia, as the heir to the USSR, and its relations with the other former Soviet republics.

Prior to the August 2008 war between Russia and Georgia,54 the study of the relations between the two countries remained more spontaneous than systematic which had an extremely negative impact upon these relations. Unfortunately, even less well explored are the post-Soviet economic interactions.55

54 For example, Svante E. Cornell and S. Frederick Starr, Editors, The Guns of August 2008: Russia’s War in Georgia, Armonk: M.E. Sharpe, 2009. 55 As a rare exception, we can refer to the following article: Э. М. Иванов, “Экономические отношения России и Грузии” in Грузия: проблемы и перспективы развития, Том 1. Под ред. Е. М. Кожокина, Москва: Российский институт стратегических исследований, 2001.

Page 193: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

52

After the war, a number of meetings between Russian and Georgian researchers and experts have been organised in order to conduct general research following the initiative of the involved international organisations leading to the first joint Russian-Georgian publications.56

Unfortunately, the post-Soviet relations between Georgia and Russia in general can be simply described as ‘bad’ and, as the reality has shown, they have gotten even worse. Nevertheless, despite the extremely strained political relations and the breaking off of diplomatic relations, economic activities between the two countries have never been interrupted.

The purpose of this study is to identify the starting points of interaction from which the prospects for developing healthy economic relations between Russia and Georgia could be drawn up.

The objectives of this study are twofold: first, to examine the major developments in Georgian-Russian economic relations and second, to assess the current state of those relations and to identify the most urgent issues necessary to be resolved in the foreseeable future.

The significance and urgency of the topic are defined by the fact that in the actual absence of formal bilateral relations between Georgia and Russia economic activities amongst the individual actors in both countries are developing outside the interstate regulations. An example of this is that Georgia “exports” labour forces to Russia and Russia “exports” direct investments to Georgia. In addition, according to the popular opinion, these countries as energy transit states are considered to be competitors.

This situation, where official state-to-state relations are absent and economic interactions are formed in an arbitrary manner, in fact, remains largely unexplored within the context of the Russian-Georgian confrontation. This, in turn, determines the practical value of this research as recommendations for the development of Georgian-Russian economic relations can contribute to finding new entry points for resuming bilateral relations and reducing the international tensions.

The paper mostly utilises qualitative analysis. More specifically, the inductive method is applied to generalise facts about the post-Soviet economic relations between Georgia and Russia which have taken form for over twenty years. It should be noted that the main limitations include the lack of adequate data, such as official statistics on the real economic situation, especially in areas like labour migration, foreign direct investment (FDI), etc. These limitations in each case are specified separately in the document.

PROBLEM DESCRIPTION

In accordance with the article’s key objective, the post-Soviet Georgian-Russian economic relations are divided into three phases; namely: pre-revolutionary (i.e., from regaining independence until the November 2003 “Rose Revolution”), pre-war (i.e., from the “Rose Revolution” to the August 2008 Russian-Georgian war) and post-war (i.e., after the Russo-Georgian war of August 2008).

The Pre-Revolutionary Period

During the Soviet times, Georgian-Russian economic relations were perceived as interregional within the complex system of a command economy of a single country. The production relationships between individual economic actors in the Soviet republics were determined through the central economic planning (GosPlan) developed by the central authority. In terms of the Soviet Union’s economic division of the Soviet republics (Soviet economic regionalisation), Georgia, like

56 For example, George Khutsishvili and Tina Gogueliani, Editors, Russia and Georgia: The Ways Out of the Crisis, Tbilisi: ICCN, 2010.

Page 194: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

53

many other relatively small Soviet republics of the Caucasus (Azerbaijan and Armenia), was included in the Trans-Caucasus economic region.57

The collapse of the Soviet Union and the subsequent fall of the planned economy naturally led to a gradual breakup of the established production relations between the enterprises in the post-Soviet space. This trend was accelerated in Georgia. Particularly, right after the fall of the Soviet Union, the first post-Soviet government of Georgia imposed an economic blockade against Russia which blocked the Samtredia railway junction. Consequently, these actions facilitated a speedier breakdown of the existing economic ties between Georgia and Russia (and not only Russia) than in other post-Soviet republics. Furthermore, these erroneous actions of the Georgian leadership brought about significant economic losses, primarily to Georgia, and marked the first economic damage in the Georgian-Russian economic relations.58 It is important to emphasise that Russia remained the number one trade partner for Georgia even after this event.

In the beginning, Georgia (as well as other former Soviet republics) remained within the “rouble zone” and still used the Russian rouble as the official national currency. After the final break-up of the Soviet monetary system (the Soviet rouble was substituted by the Russian rouble only in the summer of 1993),59 the rouble bank-notes were not supplied to the former-Soviet republics. Throughout the end of 1992 and the beginning of 1993, there were severe cash shortages in Georgia. The Central Bank of Russia did not ship any bank-notes to Georgia during the first quarter of 1993 which was Russia’s response to the transfer of payments, unsecured with appropriate means (so-called “air” transfers), by some of the former Soviet republics’ central banks (including Georgia’s) to Russia. In this crisis, the National Bank of Georgia chose to issue a rouble supplement—the Georgian coupon—as Georgia’s temporary currency.60

Almost immediately after the collapse of the Soviet Union, the Commonwealth of Independent States (CIS), consisting of all former Soviet republics (except the Baltic states), was established. Georgia joined the CIS later—in December 1993—when the Georgian armed forces had to leave Abkhazia after a struggle for the territorial integrity and which was followed by a wave of thousands of displaced people. The Georgian Government decided to join the CIS in hopes of normalising relations with Russia and achieving certain “favours” from Moscow—from the outset supporting the separatist movement—not only in Georgia but also in other former Soviet republics.61

Despite the fact that many significant agreements contributing to the establishment of economic links between its member states have been achieved within the CIS framework, the Commonwealth faced difficulties from the outset in integrating the former-Soviet Republics.62 One of the main

57 For example, Закавказский экономический район, Экономико-географический очерк. Под ред. А. А. Адамеску и Е. Д. Силаева, Москва, «Наука,» 1973. 58 В. Папава и Т. Беридзе, “Проблемы реформирования грузинской экономики,” Российский экономический журнал, № 3, 1994. 59 Roman Gotsiridze, “National Currency of Georgia – Lari,” In Central Eurasia: National Currencies, Eldar M. Ismailov, Ed., Stockholm: CA&CC Press, 2008, pp. 163-166. 60 Ibid., p. 166. 61 Gary K. Bertsch, Cassady Craft, Scott A. Jones, and Michael Beck, eds., Crossroads and Conflict: Security and Foreign Policy in the Caucasus and Central Asia, New York: Routledge, 2000; Dov Lynch, Engaging Eurasia’s Separatist States, Unresolved Conflicts and De Facto States, Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 2004. 62 Р. С. Гринберг, Л. З. Зевин и др., 10 лет Содружества независимых государств: иллюзии, разочарования, надежды, Москва: ИМЭПИ РАН, 2001; Л. П. Козик и П. А. Кохно, СНГ: реалии и перспективы, Москва: Издательский дом «Юридический мир ВК», 2001; В. А. Шульга (рук. авт. колл.), Экономика СНГ: 10 лет реформирования и интеграционного развития, Москва: Финстатинформ, 2001; Н. Н. Шумский, Сотрудничество независимых государств: проблемы и перспективы развития, Минск: «Технопринт», 2001.

Page 195: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

54

reasons includes the desire to recreate market-based integration schemes inherent in the production co-operation which are characteristic to the relatively closed economic system of the USSR.63

Throughout the mid-1990s, both countries were engaged with their own problems related to the transition into a market economy. The interstate economic relations were mostly attuned to the economic incentives of the individual economic entities of these countries.

Russia’s financial and currency crisis of 1998 had an extremely negative impact upon Georgia’s entire economy, primarily destabilising its exchange rate.64 As a result, Russia lost its primacy in Georgia’s foreign trade to Turkey (although for a short while). Russia kept its premier position in Georgia’s economy until 2006; that is, before Russia closed its market to Georgian wine and mineral water as well as to all other agricultural products of Georgian origin.

In the Russian-Georgian relations of the pre-revolutionary period, special attention should be given to the forced ratification of the so-called “zero option” treaties by the Georgian Parliament whereby Georgia forfeited any claim to a share of the assets of the former USSR in return for the restructuring of its debt to Russia. By its final renunciation of any rights to Soviet property, the Georgian Government heeded the scheme proposed by the International Monetary Fund in accordance with the Paris Club.65 According to the initial text of the treaty, however, this deal would not extend to banking accounts in the Vneshekonombank of the former USSR and to the Diamond Fund (in the official document signed in 1993 the corresponding record was missing). The Georgian side noticed the discrepancy post-factum, only after signing it. Despite numerous protests by the Georgian authorities, the Russian side did not allow any changes to the signed text and requested ratification of this agreement in the form in which it was signed when Georgia needed a restructuring of external debt to Russia. With no alternative to restructuring the external debt, Georgia had to ratify the altered “zero option” treaties to the detriment of its national interest.

In the framework of Georgian-Russian relations, transportation of Azerbaijan’s hydrocarbon resources through Georgia has always been an important issue. In particular, Russia considered (and, unfortunately, still believes) that the implementation of the project allegedly posed a threat to its national security and was against its own interests.66 As a result, Russia has never been interested in the development of a transport corridor through Georgia and, in particular, in the construction of pipelines passing through the Georgian territory. On the contrary, Russia hampers the fulfilment of these projects and initiatives with all possible means.67

The Pre-War Period

The idea of creating a “liberal empire,” 68 which would mean restoration of the economic impact throughout the Post-Soviet space through Russia’s economic expansion,69 was gaining popularity in

63 Martha Brill Olcott, Anders Ǻslund and Sherman W. Garnett, Getting it Wrong: Regional Cooperation and the Commonwealth of Independent States, Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 1999. 64 Merab Kakulia, “Before and After the Introduction of the Lari: Georgian National Currency in Retrospect” in Eldar M. Ismailov, Ed., Central Eurasia: National Currencies, Stockholm: CA&CC Press, 2008, pp. 183-184. 65 Нодар Броладзе, “Нулевой вариант:” за и против,» Независимая газета, 17 января 2001, на сайте http://www.ng.ru/cis/2001-01-17/5_variant.html#. 66 Alexander Rondeli, “Pipelines and Security Dynamics in the Caucasus,” Insight Turkey, Vol. 4, No 1, 2002. 67 Ibid. 68 Анатолий Чубайс, “Миссия России в ХХI веке,” Независимая газета, 1 октября 2003, на сайте http://www.ng.ru/printed/ideas/2003-10-01/1_mission.html It should be pointed out that Chubais’ idea of the "Liberal Empire" was particularly popular in 1998-2005 (Thomas W. Simons, Jr., Eurasia's New Frontiers: Young States, Old Societies, Open Futures, Ithaca: Cornell University Press, 2008, pp. 70 -81). In general, the idea of recreating the Empire has always (even after the collapse of the Soviet Union) remained extremely relevant in Russia (Karen Dawisha, “Imperialism, Dependence and Interdependence in the Eurasian Space” in Adeed Dawisha and Karen Dawisha, Eds., The Making of Foreign Policy in Russia and The New States of Eurasia, Armonk, ME Sharpe, 1995.)

Page 196: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

55

Russia even prior to the November 2003 “Rose Revolution" of Georgia. More specifically, the architects of this idea intended to create the “Liberal Empire,” not by violent armed occupation of the former Soviet republics but by gaining possession of the property of the main economic targets (through the purchase and development of assets) located on their territories.70

The first country in the Caucasus to be involved in the formation of Russia’s “Liberal Empire” was Armenia. The most critical example of this proves to be the implementation of the Russian strategy of “debt-for-equity” swaps. Upon the basis of the mutual agreement called “Possessions in Exchange for Debt,” brokered between Armenia and Russia at the end of 2002, Armenia handed over to Russia the shares of enterprises totalling USD93.7 million to repay its debt.71 Later, the Armenian economy almost completely has become part of Russia’s “Liberal Empire.”72

The location of Georgia and Azerbaijan between Russia and Armenia is a geographical barrier for combining the Russian and Armenian economies into a single economic space. Achieving this unification looks more realistic through the Georgian “route” than the Azerbaijani one because of the Armenian-Azerbaijani conflict. Moreover, in case of Georgia’s successful involvement in Russia’s “Liberal Empire,” it will be easier to gain full control over Azerbaijan’s economy as well given that all major transportation and communication arteries, including the major pipelines, pass through Georgia.

The involvement of Georgia in the “Liberal Empire” began in 2003 when RAO-UES of Russia purchased stocks and other assets from the American company AES (American Electrochemical Society) – Silk Road, including Tbilisi’s electricity network, and gained control over 75 percent of the country’s electricity grid.73

After the “Rose Revolution,” a complete lack of transparency74 allowed Russian companies and their subsidiaries registered in third countries to snap up most of the new offerings put up for sale by the Georgian Government. Typical was the Russian holding company Promyslennye investory (Industrial Investors) which managed to purchase a major gold mine followed by half of a plant producing gold alloys.75

One of Russia’s most active players in Georgia’s economy includes Gazprom, the state-controlled gas monopoly. Gazprom’s aim is to control not only the gas industry in Georgia but also the only

69 Henry Kissinger, Does America Need a Foreign Policy? Toward a Diplomacy for the Twenty-First Century, London: The Free Press, 2002, p. 76. 70 Keith Crane, D. J. Peterson and Olga Oliker, “Russian Investment in the Commonwealth of Independent States,” Eurasian Geography and Economics, Vol. 46, No. 6, 2005. 71 Анна Зейберт, “Баланс интересов Армении и России нуждается в переоценке, Деловой Экспресс, Express.AM, № 4, 9-15 февраля 2006, на сайте http://www.express.am/4_06/geopolitics.html; Haroutiun Khachatrian, “Russian Moves in Caucasus Energy and Power Sectors Could Have Geopolitical Impact,” Eurasia Insight, Eurasianet, 25 September 2003, available at http://www.eurasianet.org/departments/business/articles/eav092503.shtml 72 Gaidz Minassian, “Armenia, a Russian Outpost in the Caucasus?,” Russie.Nei.Visions, No.27, 15 February 2008, available at http://www.ifri.org/files/Russie/ifri_RNV_minassian_Armenie_Russie_ANG_fevr2008.pdf. 73 Tea Gularidze, “Georgian Authorities, UES Chief Pledge for Co-operation,” Civil Georgia, 7 August 2003, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=4724. 74 Nino Gujaraidze, Merab Barbakadze, Kety Gujaraidze, Rusudan Mchedlishvili and Kakhaber Kakhaberi, Aggressive State Property Privatization Policy on “Georgian-Style Privatisation,” Tbilisi: Green Alternative, OSI, 2007, available at http://www.greenalt.org/webmill/data/file/publications/Privatizeba-Eng4.pdf; Nino Gujaraidze, Aggressive State Property Privatisation Policy on “Georgian-Style Privatisation”- 2, Tbilisi: Green Alternative, OSI, 2010, available at http://www.greenalt.org/webmill/data/file/publications/privatization_report_GA_2010(1).pdf. 75 “Активы Маднеули перешли к российской группе Промышленные инвесторы,” Альфа-Металл, 7 ноября 2005, на сайте http://www.alfametal.ru/?id=news_details&news_id=10505

Page 197: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

56

pipeline that feeds Russian gas to both Georgia and Armenia. Without the United States’ intervention in 2005,76 Gazprom most likely would have purchased this core asset.77

In 2005, Russia’s state-owned enterprise, Vneshtorgbank, also purchased a controlling stake in the privatised United Georgian Bank, the third largest in Georgia.78 In fact, Vneshtorgbank renationalised the United Georgian Bank although the new owner ended up being the Russian Government. Interestingly, Vneshtorgbank of Russia also previously acquired a controlling stake in Armenia’s Armsberbank in 2004.79

These examples suggest that Russia’s efforts in Georgia serve the main purpose of entrapping Georgia within the “Liberal Empire.” This began even before the “Rose Revolution” and has substantially augmented afterwards,80 partly with the Georgian leadership’s open backing.81 The steps of the Georgian authorities (and not only them) could be explained by the fact that high-ranking management positions in large Russian companies are in many cases held by former national security agency employees who, like the Russian Government, are willing to spend additional funds for political purposes.82

In light of Russia’s actual tactics to forge a “Liberal Empire” in the Caucasus (notably in Armenia and Georgia), the notion that Georgia is entirely lost to Russia83 and that both Armenia and Georgia have minimal economic significance for Russia seems unreasonable.84

A ban on key Georgian exports, such as wine85 and mineral water86 as well as all agricultural products, was imposed by Russia in 2006 with Moscow allegedly citing health concerns and the low-quality of products. The Kremlin’s punishment for Georgia’s pro-Western orientation, on the one hand, negatively affected the county’s economy87 whilst, on the other, incentivised Georgian exporters to gradually find other markets for Georgian goods.88 These steps were followed by

76 “Грузия согласна продать магистральный газопровод Газпрому,” Лента.Ру, 28 декабря 2005, на сайте http://www.lenta.ru/news/2005/12/28/gas1/. 77 Jeremy D. Gordon, “Russia’s Foreign Policy Ace,” Paterson Review, Vol. 8, 2007, pp. 85-86, available at http://www.diplomatonline.com/pdf_files/npsia/Paterson%20Review%20Vol%208%202007_BYPRESS2b.pdf. 78 “Внешторгбанк (ВТБ) России приобретает контрольный пакет акций коммерческого ‘Объединенного грузинского банка,’” Финам.Ру, 18 января 2005, на сайте http://www.finam.ru/investments/newsma000010201D/default.asp?fl=1. 79 “Внешторгбанк приобрел контрольный пакет акций Армсбербанка,” Ведомости, 24 марта 2004, на сайте http://www.vedomosti.ru/newsline/news/2004/03/24/16606. 80 Vladimer Papava and Frederick Starr, “Russia’s Economic Imperialism,” Project Syndicate, 17 January 2006, available at http://www.project-syndicate.org/commentary/papava1; Vladimer Papava, “The Political Economy of Georgia’s Rose Revolution,” Orbis, A Journal of World Affairs, Vol. 50, No. 4, 2006, pp. 663-665. 81 Vladimer Papava, “The Essence of Economic Reforms in Post-Revolution Georgia: What About the European Choice?,” Georgian International Journal of Science and Technology, 2008, Vol. 1, Issue 1, p. 3. 82 Sir Basil Markesinis, The American and Russian Economies in Moments of Crisis: A Geopolitical Study in Parallel, ICBSS Policy Brief No. 19, б November 2009, рр. 23-24, 27, available at http://icbss.org/images/papers/pb_19_markesinis.pdf. 83 Sergey Lounev, “Central Asia and the Southern Caucasus: Geopolitical Value for Russia,” Central Asia and the Caucasus, No. 3 (39), 2006, p. 24. 84 Ibid. 85 Zaal Anjaparidze, “Russia Continues to Press Georgian Wine Industry,” Eurasia Daily Monitor, The Jamestown Foundation, 20 April 2006, available at http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=31602; Mamuka Tsereteli, “Banned in Russia: The Politics of Georgian Wine,” Central Asia-Caucasus Institute Analyst, 19 April 2006, available at http://www.cacianalyst.org/?q=node/3904. 86 Robert Parsons, “Russia/Georgia: Russia Impounds Georgian Mineral Water,” Radio Free Europe / Radio Liberty, 19 April 2006, available at http://www.rferl.org/featuresarticle/2006/04/e3ee1b53-6b14-4553-a05d-4aa389364dd0.html. 87 Eric Livny, Mack Ott and Karine Torosyan, “Impact of Russian Sanctions on the Georgian Economy” in Lorenz King, Giorgi Khubua, Eds., Georgia in Transition, Frankfurt am Main: Peter Lang, 2009. 88 John Mackedon, “Russian Economic Pressure Has Georgia Thinking about Life outside the CIS,” Eurasianet, 8 May 2006, available at http://www.eurasianet.org/departments/business/articles/eav050906.shtml.

Page 198: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

57

Russia halting all postal, airline, automobile, sea and railway transport between Russia and Georgia.89

Furthermore, when Russia introduced a wine blockade against Georgia and imposed bans on Georgian agricultural commodities,90 it adopted a fundamentally different approach toward Abkhazian wine.91 At the same time, products of Georgian origin were banned in Abkhazia as well.92

Currently, Russia’s accession to the World Trade Organisation (WTO) is high on the agenda.93 Georgia, as a WTO member from the very beginning, agreed to drop its objections against Russia’s WTO entry if the latter would provide access for Georgian customs officers to border crossing checkpoints in breakaway Abkhazia and South Ossetia.94 The Georgian demand that Georgian customs officers supervise checkpoints in Abkhazia and South Ossetia stems from Tbilisi’s official position that the regions are part of its sovereign territory and goods crossing the borders between the two neighbouring countries should be based upon national customs legislation. However, as the recent developments show, the governments of Abkhazia and South Ossetia, openly supported by Moscow, are categorically against the Georgian position, thus significantly limiting the possibilities for its fulfilment.

Tensions in the sphere of transportation of energy resources remained in the standoff between Russia and Georgia even after the “Rose Revolution.” Russia has not abandoned its efforts to hinder the implementation of the pipeline projects utilising all possible means.95 Moreover, Russian experts believe that Moscow is waging an “energy war” against several former Soviet republics, including Georgia and Azerbaijan.96

The Post-War Period

The Russian-Georgian confrontation reached its climax during the August 2008 war after which formal diplomatic relations between the two countries were halted. The war itself—and follow-on recognition of the independence of South Ossetia and then Abkhazia by the Russian Federation—questioned the further existence of the CIS which only formally recognised the inviolability of the

89 “Россия объявила блокаду Грузии,” Лента.Ру, 2 октября 2006, на сайте http://lenta.ru/news/2006/10/02/blockade/. 90 Евгений Арсюхин, “Оранжевое предупреждение. Россия запретила ввоз грузинских фруктов,” Российская газета, 21 декабря 2005, на сайте http://www.rg.ru/2005/12/21/mandariny.html. 91 Анатолий Гордиенко, “Винно-политический обгон. Букет Абхазии вернется на российский рынок раньше Хванчкары,” Независимая газета, 17 октября 2007, на сайте http://www.ng.ru/cis/2007-10-17/6_obgon.html; “Абхазия возобновит экспорт вина в Россию,” Алкогольный портал, 8 октября 2007, на сайте http://tatalc.ru/tatalc2/?pg=3&bl=1&md=2&iddoc=11139. 92 “Вслед за Россией грузинские вина и минеральные воды запретила Абхазия,” News.Ru, 15 мая 2006, на сайте http://www.newsru.com/finance/15may2006/abhasia.html. 93 Katinka Barysch, Robert Cottrell, Franco Frattini, Paul Hare, Pascal Lamy, Maxim Medvedkov, Yevgeny Yasin, Russia and the WTO, London: Centre for European Reform (CER), 2002, available at http://www.cer.org.uk/pdf/p394_russia_wto.pdf. 94 Tea Gularidze, “Tbilisi Firm on Russia’s WTO Entry Terms,” Civil.Ge, 1 June 2007, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=15204; “Foreign Minister on NATO, Russia’s WTO Membership Terms,” Civil.Ge, 25 February 2008, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=17185. 95 Steve LeVin, The Oil and the Glory: The Pursuit of Empire and Fortune on the Caspian Sea, New York: Random House, 2007; Mamuka Tsereteli, “Beyond Georgia: Russia’s Strategic Interests in Eurasia,” Central Asia-Caucasus Institute Analyst, 11 June 2008, available at http://www.cacianalyst.org/?q=node/4879. 96 С. Б. Дружиловский, “К вопросу об альтернативной стратегии Российской Федерации в сфере энергетической политики,” В кн.: Средиземноморье – Черноморье – Каспий: между Большой Европой и Большим Ближним Востоком. Под ред. Н. П. Шмелева, В. А. Гусейнова, А. А. Язьковой. Москва: Издательский дом “Граница,” 2006, стр. 80.

Page 199: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

58

territorial boundaries of its member states.97 After the Russian aggression, Georgia, as expected, seceded from the CIS.98

In the post-war period, there was an impression that all types of economic relations between Russia and Georgia had been terminated. This, of course, is not true, because Georgia continues to “export” its labour to Russia and Russia, in turn, remains amongst the leading investors in Georgia.

Trade between Russia and Georgia has declined markedly as tensions between the two nations have risen although by no means ended. During this period, Russia’s share of Georgia’s total exports dropped from 17.8 percent in 2005 (i.e., a year before Russia imposed bans on Georgian products) to 2.0 percent, and 2.2 percent in 2008 and 2010, respectively.99 The same negative trend could be observed in imports to Georgia from Russia as well which fell from 15.4 percent in 2005 to 6.7 percent in 2008. Russia accounted for only 5.5 percent of all imports in 2010.100 Although it is worth pointing out that Russia ranks fifth amongst Georgia’s top trade partners according to data on trade turnover (after Turkey, Azerbaijan, Ukraine and Germany, but at the same time, ahead of countries like the US, Bulgaria, China and others).101

Remittances are an important source of transfer income. Georgians who obtained Russian citizenship and live and work in Russia102 send part of their earnings to their relatives in Georgia. The introduction of a visa regime with Georgia as well as the persecution of ethnic Georgians (including Russian citizens) living in Russia in 2006103 facilitated a further increase in the use of the bank channel. As the banking sector develops, remitting through formal channels is gradually given the preference over other informal alternatives which used to be extremely popular in the post-Soviet space (such as sending money back home through intermediaries returning to their homeland).104 Even the Russian-Georgian war in August 2008 has not impacted the choice between informal and formal channels.

In particular, in 2005 (i.e., one year before the persecution of Georgians in Russia) remittances to Georgia totalled USD403 million with over USD240 million coming from Russia (59.6 percent of the total). In 2008, the transfers increased by 2.5 times reaching USD1,002 million. Remittances from Russia grew by 2.6 times and amounted to nearly USD634 million thus making up 63.3 percent of the total.105 In 2009, due to the global financial crisis, money transfers to Georgia (USD842 million in total) accounted for 84 percent of the amount of remittances received in 2008. The Russian economy was hit extremely hard by the crisis which affected the amount of remittances sent to Georgia as well. In 2009, transfers from Russia totalled USD450 million – only 71 percent of the sum remitted a year before (the share of remittances from Russia to Georgia was

97 Roy Allison, “Russia Resurgent? Moscow’s Campaign to ‘Coerce Georgia to Peace,’” International Affairs, Vol. 84, No. 6, 2008 р. 1,161. 98 “Georgia to Quit CIS,” Civil.Ge, 12 August 2008, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=19064; “Parliament Supports Quitting CIS,” Civil.Ge, 14 August 2008, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=19143. 99 “External Trade of Georgia by Countries,” The National Statistics Office of Georgia, available at http://www.geostat.ge/index.php?action=page&p_id=137&lang=eng. 100 Ibid. 101 Ibid. 102 Employment-based immigration is one of the most pressing problems for Russia (See: С. В. Антуфьев, “Реалии трудовой иммиграции в современной России,” Право и безопасность, № 3 (16), август 2005, на сайте http://dpr.ru/pravo/pravo_16_18.htm). 103 Vladimer Papava, “Russia’s Illiberal ‘Liberal Empire,’” Project Syndicate, 28 February 2007, available at http://www.project-syndicate.org/commentary/papava2/English. 104 Merab Kakulia, “Labour Migrants’ Remittances to Georgia: Volume, Structure and Socio-Economic Effect,” Georgian Economic Trends, October 2007, p. 56. 105 “Workers’ Remittances by Major Partner Countries,” Money Transfers by Countries, National Bank of Georgia, available at http://www.nbg.gov.ge/uploads/moneytransfers/money_transfers_by_countrieseng.xls.

Page 200: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

59

still over half of the entire sum – 53.5 percent).106 In 2010, as compared to 2009, remittances to Georgia increased up to USD940 million as a whole. USD530 million was transferred just from Russia increasing its total share up to 56.4 percent.107

The assessment of the Russian (and not only Russian) investments in the Georgian economy proves more complicated owing to the easily manipulated and flawed data which prevents making any definite conclusions about the real situation. Many firms engaged in direct investment are registered in an offshore zone so that it is virtually impossible to disclose the real owners of a business and to trace the cash flows. According to official statistics, Russia ranked third in FDI in Georgia in 2010 behind the Netherlands and the United States.108

After Russia’s unilateral recognition of the independence of Abkhazia and South Ossetia, Tbilisi’s position on Russia’s accession to the WTO became more discernable. In return for Georgia’s official approval of Russia’s WTO entry, Moscow will have to allow Georgian customs officers to supervise checkpoints in Abkhazia and South Ossetia; that is, along the internationally recognised border between Georgia and Russia.109 The first official post-war meeting of the government delegations of Georgia and Russia was held in March 2011 in Bern (Switzerland) to discuss Russia’s accession into the WTO. Most likely, meetings in the same format will continue throughout 2011.

The situation remains difficult around Georgia’s role as a transport corridor for Azerbaijani energy resources. The Russian-Georgian war has further exacerbated this issue. More specifically, Russia bombed the pipelines running through Georgia during the August war despite the fact that they were located further away from South Ossetia and its protection which was the reason for going to war with Georgia.110 This has naturally raised the safety issues and questioned Georgia’s reliability as a transit corridor.111 Fortunately, confidence was quickly regained112 although the fact that Moscow tried to establish its control over those pipelines113 and thereby completely monopolise transportation routes from the former Soviet space into the West through military actions has become an even greater incentive for both Americans and Europeans to search for alternative energy routes with more diligence.114

106 Ibid. 107 Ibid. 108 “Прямые иностранные инвестиции в Грузию в 2010 г. сократились на 16%,” Civil.Ge, 12 марта 2001, на сайте http://www.civil.ge/rus/article.php?id=21772. 109 Кристиан Лоу, “Грузия не отказывается от своей позиции по поводу вступления России в ВТО,” ИноСМИ.ru, 28 октября 2010, на сайте http://www.inosmi.ru/caucasus/20101028/163900779.html. 110 Alexander Jackson, “IA Forum Interview: Vladimer Papava,” International Affairs Forum, 14 August 2008, available at http://ia-forum.org/Content/ViewInternalDocument.cfm?ContentID=6377. 111 Stephen F. Jones, “Clash in the Caucasus: Georgia, Russia, and the Fate of South Ossetia,” Origins: Current Events in Historical Perspective, Vol. 2, Issue 2, 2008, available at http://ehistory.osu.edu/osu/origins/article.cfm?articleid=20; Jad Mouawad, “Conflict Narrows Oil Options for West,” The New York Times, 13 August 2008, available at http://www.nytimes.com/2008/08/14/world/europe/14oil.html; John Roberts. “Georgia Falls Victim to Pipeline Politics,” BBC News, 12 August 2008, available at http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/7557049.stm. It should be noted that one of the goals of the Russian aggression included contributing to the existing doubts about the safety of the pipelines passing through Georgia (Pierre Hassner, “One Cold War Among Many?” Survival, Vol. 50, No. 4, 2008, p. 250). 112 Vladimir Socor, “Business Confidence Returning to the South Caucasus Transport Corridor,” Eurasia Daily Monitor, The Jamestown Foundation, Vol. 5, No. 186, 28 September 2008, available at http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=33978. 113 Ariel Cohen and Lajos F. Szaszdi, “Russia’s Drive for Global Economic Power: A Challenge for the Obama Administration,” The Heritage Foundation, Backgrounder No. 2235, 30 January 2009, available at http://www.heritage.org/research/RussiaandEurasia/bg2235.cfm. 114 Ivan Krastev, “Russia and the Georgia War: The Great-Power Trap,” Open Democracy News Analysis, 31 August 2008, available at http://www.opendemocracy.net/article/russia-and-the-georgia-war-the-great-power-trap.

Page 201: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

60

WAYS TO SOLVE THE PROBLEMS

The analysis of the traversed path of the post-Soviet economic relations between Georgia and Russia leaves little room for optimism. On top of it, the frequent statements made by the leaders of both countries dwindle hopes that the situation can be improved for the better in the foreseeable future.115 For example, the Georgian President Mikheil Saakashvili’s attempts to resume a dialogue with the leaders of Russia116 was met by a very negative response from his Russian counterpart.117

From the current perspective, maintaining the status-quo seems to be the most realistic short-term option which basically means continuing the same economic relations that have developed in recent years with Russia’s major companies remaining amongst the key foreign investors in Georgia with Georgia remaining as one of the “suppliers” of the labour force to Russia. At the same time as the Russian market will remain closed to Georgian wine, mineral water and vegetables, Georgia will continue to block Russia’s entry into the WTO. The standoff between Moscow and Tbilisi will also remain the same on the transport of energy resources.

An alternative to the status quo would be moving towards resolution of the existing problems in each of these areas. In particular, we are talking about removing Russia’s ban on products of Georgian origin, finding a consensus on Russia’s WTO accession and changing approaches to the oil and gas transportation issue. We will consider each of these areas separately.

Formally, Russia has not imposed a trade embargo on Georgia. The official explanation, voiced by Russia’s Chief Sanitary Inspector, referred to the low quality of these food products.118 Accordingly, Russia’s accession into the WTO will not oblige the Kremlin to lift its ban on Georgian products and it will be a mistake to link those two issues.

Considering Russia’s Chief Sanitary Inspector’s recent statements on their readiness to resume talks on lifting the ban,119 coupled with the extremely tense relations between the heads of the two countries mentioned earlier in the article, large Georgian exporters and their associations (such as, the Georgia Wine Association) should take the initiative to facilitate the reopening of the Russian market to Georgian products. It is in the best interest of the Georgian producers themselves to be directly involved in this process as they are the ones responsible for meeting the quality control requirements set by the Chief Sanitary Inspector of Russia. The active involvement of Georgian businesses in the process should either result in the eventual reopening of the Russian market or demonstrating to the international community Russia’s prejudice against Georgia thus further damaging its international image. More specifically, this matter categorised by the Kremlin as “sanitary” will evidently become a purely “political issue.” It is important to keep in mind that since 2006, Georgian wine products have been successfully exported to Europe120 and the US121

115 “Saakashvili: Georgia will not Follow Russia’s ‘Bait,’” Civil.Ge, 22 January 2010, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=21913; “Путин высмеивает грузинского лидера Саакашвили,” ИноСМИ.ru, 20 ноября 2000, на сайте http://www.inosmi.ru/caucasus/20091120/156575284.html. 116 Ия Агулашвили, “Примет ли Медведев предложение Саакашвили?,” Резонанси, 17 марта 2009, на сайте http://www.apsny.ge/analytics/1237355387.php. 117 “При Саакашвили Россия и Грузия не восстановят отношения – Медведев,” РИА Новости, 24 июня 2010, на сайте http://www.rian.ru/video/20100624/249738309.html. 118 “Г. Онищенко: Грузия ничего не делает для улучшения качества вин,” Yarmarka.net, 17 июля 2006 на сайте http://www.yarmarka.net/news/news.asp?id=37794. 119 “Онищенко предложил возобновить винные переговоры с Грузией,” Лента.Ру, 11 августа 2006, на сайте http://lenta.ru/news/2006/08/11/alko1/; ”Онищенко: Грузия хочет возобновить поставки вин в Росси,” kvkz.ru, 31 июля 2007, на сайте http://kvkz.ru/2007/07/31/onishhenko_gruzija_khochet_vozobnovit_postavki_vin_v_rossiju.html; “Онищенко: у Грузии нет желания возобновлять поставки Боржоми в Россию,” Кавказский узел, 5 января 2010, на сайте http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/163891/. 120 Keti Chkhikvadze, “Small-Biz: Planning to Export to the EU?,” The Financial, 11 January 2010, available at http://www.finchannel.com/Main_News/Business/74435_Small-Biz%3A_Planning_to_Export_to_the_EU?/; Keti

Page 202: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

61

meaning that they have met the quality control requirements of those countries. Going against this background and re-imposing bans on Georgian products allegedly due to their low-quality will damage Moscow’s image more than it did in 2006 when the Chief Sanitary Inspector of Russia banned Georgian wine for the first time.

At present, achieving Georgia’s consent on Russia’s WTO entry arises with particular acuteness in both countries and in international community. While insisting upon its demands,122 Tbilisi periodically expressed readiness to start negotiations with Moscow over Russia’s WTO accession.123 The first meeting, as noted above, was held in March 2011.124 Russia’s hopes to overcome Georgia’s resistance stem from the fact that the US can actually pressure Georgia to drop its objections.125 Although the US affirms its support of Russia’s WTO bid, calling upon Georgia to find “a creative solution”126 shows that Washington openly states that Russia-Georgia WTO-related talks are a bilateral issue into which it does not want to intervene.127

Georgia’s strategic partners, the United States and the European Union, are openly and strongly endorsing Russia’s bid and pushing for it to happen before the end of the year. They have already concluded their talks with Russia by agreeing to its membership in this organisation in early 2011.128

One can state unequivocally that apart from the issue of re-establishing the Georgian presence along the Georgian-Russian border in the areas of Abkhazia and South Ossetia, Georgia is equally interested in Russia’s WTO accession and in forging trade relations with Russia within the WTO. It will qualitatively improve and make the relationship between Russia and Georgia more predictable. Taking into consideration that there are a number of “carrots and sticks” that both Washington and Brussels can use to entice Tbilisi—and it is not in Georgia’s interest to strain its relations with any of them — agreeing upon a compromise looks inevitable.

There has been an interesting suggestion made by some Georgian opposition party leaders involving deployment of international monitors129 (preferably EU130) on the border with Russia in Chkhikvadze, “Who in the EU Knows about Georgian Wine?,” The Financial, 2 February 2011, available at http://www.finchannel.com/Main_News/Geo/81380_Who_in_the_EU_Knows_about_Georgian_Wine?/. 121 Dave DeSimone, “Wines from Republic of Georgia Blend Modern, Traditional Styles,” The Pittsburgh Tribune-Review, 27 July 2010, available at http://www.pittsburghlive.com/x/pittsburghtrib/ae/s_692191.html; Elizabeth Downer, “Wine from Georgia? It's a Great Story,” Pittsburgh Post-Gazette, 2 September 2010, available at http://www.post-gazette.com/pg/10245/1084192-389.stm. 122 Десмонд Батлер, “Премьер-министр Грузии обозначил позицию по вопросу вступления России в ВТО,” ИноСМИ.ru, 7 октября 2010, на сайте http://www.inosmi.ru/caucasus/20101007/163434813.html; “Georgia Position on Russia WTO Membership ‘Unchanged,’” Civil Georgia, 5 October 2010, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=22727. 123 “Власти Грузии готовы к переговорам с РФ по поводу вступления России в ВТО,” Независимая газета, 12 сентября 2010, на сайте http://www.ng.ru/cis/2010-12-09/6_gruzia.html. 124 “Georgia, Russia Resume WTO Talks,” Civil Georgia, 10 March 2011, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=23223. 125 Anders Åslund, “Why Doesn’t Russia Join the WTO?,” The Washington Quarterly, Vol. 33, No.2, 2010, p. 11, available at http://www.twq.com/10april/docs/10apr_Aslund.pdf. 126 “Calls for ‘Creative Solution’ in Georgia’s Dispute over Russia WTO Entry,” Civil Georgia, 20 October 2010, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=22770. 127 “White House Official on Georgia-Russia WTO Talks,” Civil Georgia, 5 March 2011, available at http://www.civil.ge/eng/article.php?id=23208. 128 Elizabeth Williamson, “Obama: Russia Belongs in WTO,” The Wall Street Journal, 25 June 2010, available at http://online.wsj.com/article/SB10001424052748704911704575327004122683016.html; Juliane von Reppert-Bismarck and Alexei Anishchuk, “EU Agrees to Back Russia's WTO Entry,” Reuters, 7 December 2010, available at http://www.reuters.com/article/2010/12/07/us-eu-russia-wto-idUSTRE6B621R20101207. 129 “Irakli Alasania Suggests Two Preconditions for Gregorian Side to Pose before Russia’s WTO Membership,” GHN, 7 March 2011, available at http://eng.ghn.ge/news-2848.html. 130 “Targamadze Welcomes Starting of Negotiations on WTO with Russian Federation,” GHN, 7 March 2011, available at http://eng.ghn.ge/news-2845.html.

Page 203: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

62

Abkhazia and South Ossetia in case Russia insists upon rejecting any Georgian presence along that border. This suggestion, modelled under the EU Border Assistance Mission to Moldova and Ukraine (EUBAM), could be an effective and mutually acceptable compromise solution providing transparency of border crossing points in the breakaway regions without assigning Georgian customs officials there. Furthermore, this EU presence should be complemented by the involvement of the World Customs Organisation (WCO). It should be noted that both countries are members of the WCO (Georgia since 1993 and Russia since 1992). The organisation, exclusively focused upon customs matters, aims at promoting international co-operation in this sphere and closely collaborates with Interpol, the United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention and the United Nations Security Council’s Counterterrorism Committee.

In the field of transportation of energy resources, a new approach for the diversification of the pipeline network should be adopted to substitute the exiting policy based upon the so-called “alternative pipeline” paradigm mentioned earlier in the article. As we all know, the hydrocarbon resources of the Caspian basin are considered as an alternative to the Russian hydrocarbon resources. The same holds true for the pipelines transporting Caspian energy resources to the West bypassing Russia. As well as any prospective pipelines, they are seen as “alternative routes” to those going through Russia. The use of terms like “alternative” somehow conveys the impression that an inherent confrontation between Russia and the rest of the world exists on energy issues.

For example, the so called “pipeline confrontation” perception has been associated with pipelines like Baku-Tbilisi-Supsa (BTS), Baku-Tbilisi-Ceyhan (BTC) and the South Caucasus Pipeline (SCP). In reality, these pipelines carry less than ten percent of the amount of oil that the Russian pipelines transport and less than two percent of the gas that Russia exports.131 Apparently, these figures call into question whether or not BTS, BTC and SCP can be considered as real “alternatives” to the Russian pipelines in terms of their total transportation capacity. Accordingly, we can come to the conclusion that BTS, BTC and SCP are complementary and by no means “alternative” energy routes to the Russian pipelines. In fact, in order to ensure uninterrupted and consistent supply of energy resources to their consumers, having separate (unconnected) pipeline systems prove extremely important in case of emergency (for example, planned system maintenance or technical issues).

In view of that, it is necessary to shift from the “alternative pipelines” paradigm to a new one of “complementary pipelines” or even “pipeline harmonisation” which would imply the establishment of partnership between the parties producing, transporting and consuming energy resources.132 The “pipeline harmonisation” model should be based upon achieving consensus and harmonised relations between all stakeholders.

The “pipeline harmonisation” paradigm should be applied to all existing and upcoming or planned pipeline projects such as “White Stream,” “Nabucco,” “Nord Stream” and “South Stream.” All stakeholders should be able to co-operate rather than compete in the construction and operation of pipelines to achieve maximum consumer satisfaction to make the protection of consumer rights and

131 For more details, please see: Vladimer Papava, Sabit Bagirov, Leonid Grigoriev, Wojciech Paczyński, Marcel Salikhov and Micheil Tokmazishvili, Energy Trade and Co-operation between the EU and CIS Countries, CASE Network Reports, No. 83. Warsaw: CASE-Centre for Social and Economic Research, 2009, available at http://www.case.com.pl/upload/publikacja_plik/23703888_CNR_83_final.pdf. 132 Vladimer Papava and Michael Tokmazishvili, “Pipeline Harmonisation Instead of Alternative Pipelines: Why the Pipeline ‘Cold War’ Needs to End,” Azerbaijan in the World, Electronic Publication of Azerbaijan Diplomatic Academy, Vol. I, No. 10, 15 June 2008, available at http://www.ada.edu.az/biweekly/issues/150/20090327030535315.html; Vladimer Papava and Michael Tokmazishvili, “Russian Energy Politics and the EU: How to Change the Paradigm,” Caucasian Review of International Affairs, Vol. 4 (2), Spring, 2010, available at http://www.criaonline.org/Journal/11/Done_Russian_Energy_Politics_and_EU_How_to_Change_the_Paradigm_by_Vladimer_Papava_and_Michael_Tokmazishvili.pdf.

Page 204: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

63

a smooth and uninterrupted supply of energy resources their key priority. Georgia (alone or in tandem with Azerbaijan133) could take the initiative in facilitating this shift with an active EU and US assistance to persuade Moscow in the soundness and practicability of the “pipeline harmonisation” paradigm.

In conclusion, amongst the considered alternatives, it is the first one—maintaining the status quo in the economic relationship between Russia and Georgia—that looks the least advisable. In our opinion, the most preferable solutions in each of the problematic areas include:

a) Promoting the large Georgian exporters and business associations to spearhead the efforts of Georgia to get back the Russian market for Georgian products.

b) Involving international organisations (for instance EU), including WCO in the Georgian-Russian WTO talks to achieve Georgia’s consent on Russia’s WTO entry.

c) Shifting from the perception of “alternative” energy routes to the “pipeline harmonisation” paradigm which is based upon the establishment of partnership between all stakeholders including those extracting, transporting and consuming energy resources.

These policy solutions can be carried out in parallel as they do not represent alternatives to each other. They counter the status quo and its impact on the economic relationship between Russia and Georgia for the near future.

RECOMMENDATIONS

Based upon the analysis of the post-Soviet economic relations between Georgia and Russia and their over two decades of history, the major unresolved problems hindering the further development of these relations have been identified. The recommendations set forth for their successful resolution include:

1. To return the Russian market for products of Georgian origin.

2. To find consensus on Russia’s WTO accession which would take into full consideration Georgia’s national interests.

3. To promote co-operation in oil and gas transportation to Europe.

Each of these recommendations should be carried out in parallel. The problems concerning the return of Georgian products to the Russian market should be overcome by the Georgian companies (and their associations) which have lost that market. The Georgian Government should play its part in promoting and not hindering their efforts.

In return for Georgia’s official approval of Russia’s WTO entry, Georgia should demand a more robust international presence from Russia (for example, involvement of EU monitors) including an active participation of the WCO in this process. This, first of all, would require the Georgian Government to ensure the willingness of the international organisations (most importantly the EU’s) to take part in the resolution of the customs issues on the Russia-Abkhazia and Russia-South Ossetia border. In this regard, the Government should start a negotiation process with the authorities at the EU and the WCO.

For the beginning and a resumption of more effective co-operation in the sphere of oil and gas transportation, the shift from the existing perception of “alternative pipelines” to the “pipeline harmonisation” paradigm is of great importance. This paradigm shift is possible only with the 133 Vladimer Papava, “Formation and Development of the ‘Caucasian Tandem,’” Azerbaijan Focus, 2009, Vol. 1 (1).

Page 205: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

64

active co-operation of all stakeholders and, above all, the EU and those of its member countries which are direct recipients (or prospective recipients) of oil and gas through Georgia. For this purpose, the Georgian Government should intensify its direct work with these countries as well as with the EU leadership to achieve the needed perception change. No less important is its active co-operation with Washington which has a significant impact on the formation and implementation of energy policy in Eurasia.

FINDINGS

Despite the difficulties and confrontations in Georgian-Russian relations, especially after the August 2008 war, the economic activities between the two countries have not been interrupted. In particular, trade relations (albeit at lower quality) have been sustained and, more importantly, the Russian capital flow and investments in the Georgian economy have continued. The Georgian labour force (as well as labour from other countries of the former Soviet Union) extensively used in the Russian economy continues to remit a significant portion of their income back to Georgia to their families.

Additionally, a number of pressing issues in the economic relations between Georgia and Russia have piled up. Resolution requires special attention. This includes returning Georgian wine and other products of Georgian origin back to the Russian market, finding a consensus to achieve Georgia’s consent on Russia’s WTO membership and starting effective co-operation in oil and gas transportation to Europe. If the resolution of the first problem should be initiated by Georgian exporters and their associations, the other two issues require an active participation and commitment from the Georgian leadership and the international community with vested interests in this part of the world. Resolving these issues in the format of international organisations, of which Georgia and Russia are both members, can play a significant role in achieving some positive results.

Page 206: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

65

PROSPECTS FOR INTERNATIONAL POSITIONING OF THE GEORGIAN ECONOMY: A VIEW FROM MOSCOW134

Boris Frumkin

Associate Professor of Economics Head of Department, Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences

Introduction

A unique opportunity for improving the international positioning of Georgia’s economy, including its strategically important relations with Russia, was created in 2011 and 2012. The ways to use this opportunity, however, have not been pre-determined. On the one hand, global and regional challenges for Georgia have remained and even become more prominent. Recurring global energy and food crises, in a country that imports almost 100% of its oil and gas and about 80% of its food products, are pushing up inflation, hindering the decline in the number of “energy and food deprived population[s].”135 The growing dependence upon external inflows (in 2010, negative external trade balance accounted for over 30% of GDP, accumulated foreign direct investment (FDI) - about 50% of the total, and external debt - more than 80% of GDP) in the unstable post-crisis recovery of the world economy is fraught with a rapid deregulation of Georgia's economy up to a default. Meanwhile, it is less likely that Georgia will again receive international aid of the same scale as it did in 2008 (35% of GDP). The prospects for joining NATO, and especially the EU, look slim. The leading members of the World Trade Organisation (WTO) are frustrated by Georgia’s obstinacy on Russia's WTO entry which prevents trade and economic expansion in the Russian market. The image of Georgia as a “Pipeline Democracy" withstanding Russia’s “Hydrocarbon Despotism” is noticeably faded as now Georgia gets oil and gas from the “neo-monarchic” regime of Azerbaijan. In addition, according to the Global Peace Index (GPI), Georgia ranked poorly on a regional scale of the world’s most peaceful nations, positioning almost at the level of Russia and lagging behind all of its neighbours except Iran. It becomes more and more realistic that the anxiety persisting in the North Caucasus will be further expanded by the so-called “Pan-Arab Revolution syndromes” spreading throughout Armenia, Azerbaijan and, possibly, Iran. We cannot exclude the possibilities for raising social and political tensions at the border regions of Georgia, densely populated with the Armenian and Azerbaijani minorities. Furthermore, the humanitarian issues, which include, first of all, the problem of refugees from Abkhazia and South Ossetia, the resettlement of Meskhetian Turks, and difficulties in dealing with the large Georgian Diaspora in Russia, are not losing their intensity. On the other hand, these same challenges increase the geo-economic and geo-political potential of Georgia. The Middle East, oil and gas supply interruptions and the accident at Japanese nuclear power plants have markedly increased the EU’s interest towards the hydrocarbon resources of the Caspian region. This motivates Russia to promote possibilities for a shift from a "pipeline competition" to a "pipeline co-operation" between the South Caucasus and Russia. The lingering world food crisis adds significance to Georgia’s potential as a transit country for transporting grain from Kazakhstan and, possibly, from Russia, to the Middle East and Southern Europe. With Russia’s aspirations to achieve the WTO accession, the chances for normalising Georgian-Russian economic relations are increasing. Prior to starting its repayment of the large-scale external loans in 2013, Georgia possesses a real chance to speed up the modernisation of its production and exports.

134 In this paper, unless specified otherwise, we use statistical data retrieved from the following sources: http://www.geostat.ge and http://www.nbg.gov.ge; www.cia.gov 135 Л. Шавгулидзе, Заброшенное всеми сельское хозяйство, 7 December 2010, www.georgiamonitor.org

Page 207: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

66

There is growing interest amongst the global political players—Russia, the US, the EU and China—in achieving military and political stability in Georgia and the South Caucasus as a whole. This stems from their desire to prevent destabilisation in southern Russia and the formation of the “arc of political uncertainty and conflict" stretching from Morocco to Afghanistan. The purpose of the article is to identify the areas where the new opportunities can be realised and to evaluate the regional format and the driving forces of this process. Its main task is to elaborate recommendations which are practically applicable. In terms of methodology, the article focuses upon, firstly, Georgia’s relations with the strategically important and consolidated entities of regional integration, and their companies, which are the most active in the Georgian economy. The first one can roughly relate to the following organisations: the Customs Union of Russia, Belarus and Kazakhstan (considering its close ties with Ukraine), Georgia's strategic partners in the South Caucasus (Armenia and Azerbaijan), its leading partners in the Greater Caucasus (Turkey and Iran) and the main landmark of Georgia’s regional integration, the European Union. The second includes a number of companies, banks, etc. This approach stems from these countries’ close territorial location to Georgia (in some cases directly bordering it) and the key value these groups of countries have in Georgia’s foreign economic relations. In 2010, these countries accounted for almost 55% of FDI to Georgia, 72% of its exports, 76% of its imports and 87% of its foreign remittances. For the same reasons, Georgia’s economic relations with the United States, the CIS (as the most important regional partners of Georgia were included in the first group) and GUAM (overlapping with the new format of co-operation with the EU under the Eastern Partnership) are not discussed in this article.

As a working hypothesis of the article, the following provisions are accepted:

‐ The international economic positioning of Georgia should be viewed under the interconnected global, macro-regional and sub-regional aspects.

‐ The global aspect implies the interpretation of the country as a link in the formation of a geo-economic system of interconnections of Europe and Asia. During this process, the main partners of Georgia are the European Union (as the dominant European foreign actor) and the Customs Union (as a major Eurasian foreign actor).

‐ The macro-regional aspect views Georgia as an organic element of the geo-economic space, emerging between the Caspian and the Black Seas. It brings in the third external actor—the countries of the Greater Caucasus—complementing the two foreign players, the EU and the Customs Union, mentioned above.

‐ The sub-regional dimension directly relates to the geo-economic space of the South Caucasus and focuses upon a partnership between Georgia and geographically close actors, including the Customs Union, and countries from the Greater Caucasus and the South Caucasus groups.136

The primary focus is placed upon the economic component of Georgia’s positioning in regional integration processes and is considered in various formats. In this case, bilateral trade and economic relations between Georgia and Russia are taken into account yet they are not the main object of analysis. The political component of Georgia’s international positioning is viewed only as the background of economic interaction. Of course, all major economic integration projects (in particular, within the EU framework) are originally initiated and implemented as political interventions based upon the consensus between national governments and political elites, without explicit support, and sometimes against the resistance of a large part of society. The long term success, however, can only be achieved based upon realistic economic assumptions (the current 136 A similar approach towards the South Caucasus region was used, for example, in an article by E. Baratashvili and D. Bedoshvili, “Economic Integration of Georgia in the South Caucasus,” 31 January 2011, www.kavkasia.net/Georgia/article

Page 208: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

67

crisis of the euro area caused by the unreadiness of the economies of Greece, Portugal and Ireland to support the single currency area is a good demonstration of that). Sometimes the political and economic integration processes are delimited consciously and purposefully. For example, co-operation of the EU with the six Eastern European countries under the Eastern Partnership, when used in an economic context, refers to integration but refers only to association when used in a political context. In other words, this is a practical realisation of the principle put forward by former European Commission President, Romano Prodi, on the “peripheral neighbours" and to “share everything but institutions.” From this point of view, it seems reasonable and feasible to consider economic prerequisites and prospects for Georgia’s international position in all three dimensions independently. Their implementation, however, will depend to a large extent upon the development of political relations between Georgia and Russia.

Statement of the Problem and Possible Future Scenarios Despite making considerable progress in liberalisation and openness and related improvements in the dynamic and structure of the economy of Georgia, the past five years have brought only limited positive developments in its international economic positioning. Passive “bias” still prevails in Georgia’s economy: its growth remains largely supported by the massive external financial injections. In 2010, the share of current FDI in Georgia’s GDP, after the abrupt growth of 2007 (with almost 20% increase in GDP), fell slightly below the 2005 level (less than 5.5%). However, by the value of accumulated FDI in the economy, Georgia scores better than any other former Soviet republic except the Baltic countries where the outflow of foreign capital during the crisis caused deep recession in 2008. At the same time, the structure of FDI does not aim at growth through modernisation. In 2010, the flow of FDI prevailed in the transport and communications industries (35%) which only creates some infrastructure requirements of growth. Industries which directly enhance such growth received only 16% of FDI. The energy sector, which promotes development of other industries, got 4% whilst the "anti-inflationary" agriculture received less than 2%. Clearly, this is not enough to shift from mostly import-based industry to active export-oriented development. Even in 2010, Georgia’s export was mostly composed of low-tech and semi-products. The share of metals, ores, alcohol and non-basic food in Georgia’s export exceeded 50%. Transportation means are one of Georgia’s chief exports (about 16%), which account for the less favourable re-export of used vehicles, whilst more progressive types of export, such as electricity, stayed below 3%. The trade pattern of imports does not look very encouraging either. Gas, oil and petroleum products dominated foreign imports coming to Georgia (almost 18% of the total) which is typical for countries that are deprived of hydrocarbon resources. The share of products necessary for modernisation of machinery and equipment (except for transportation means) reached only 15%. Imports of wheat, tobacco and pharmaceuticals made up about 10% of the total. At the same time, the share of imports in GDP has grown at a faster pace exceeding 45% in 2010. Negative balance of foreign trade increased 2.2 times, amounting to over $3.5 billion or 31% of GDP. This trend was slightly offset by the fluctuating current FDI inflows and individual money transfers (the value of which has increased almost 1.4 times and amounted to 8.4% of GDP).137 The country continued to live with loans. Total external debt increased 2.5 times and amounted to $9.4 billion or almost 84% of GDP. Foreign exchange reserves were sufficient to provide import cover for only six months. Expansion of imports devalued the national currency against the US dollar and raised Georgia to the second highest inflation rates in the former-Soviet space.

137 By the share of compatriots currently living abroad, Georgia (25.1%) ranked second after Armenia (28.2%) amongst the former Soviet republics. http://demoscope.ru/weekly/2010/0445/barom01.php

Page 209: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

68

There are three possible scenarios for the future economic development of Georgia: ‐ Conservative – Maintaining the existing trends, which cannot facilitate stable growth rate

over 3% and in three-or-four years is fraught with imbalance of the economy, the devaluation of the lari, an abrupt increase in inflation, partial or total default and the social and political destabilisation.

‐ Evolutionary – Some improvements in the economic structure and a re-orientation towards import substitution (especially for food) and export promotion can facilitate a medium growth rate (at 5 or 6%) whilst keeping the creeping inflation, high debt burden with limited prospects for restructurisation and, consequently, making it inevitable to tighten fiscal policy, constraining investment growth and living standards.

‐ Modernisation – Restructuring production and export composition (including through formation of sustainable production clusters with export potential) towards promoting investments and innovation in addition to the development of export-oriented services (especially transfer of information and communications, transit of traditional energy resources, export of electricity, primarily with non-hydrocarbon content produced from renewable energy: hydro, wind and solar, and tourism developed based upon local food production). This model of development can ensure an average growth rate of more than 7% and perhaps bring the country closer to Georgia’s declared goal of doubling its exports by 2015.

Georgia has limited domestic natural, human and financial resources which means that its market can only develop through international trade, economic and investment co-operation. Therefore, the realisation of a particular development scenario will largely depend upon the strategy chosen by Georgia and its relations with the major regional players in wider Europe and the Greater Caucasus. Currently, the dynamics and importance of this relationship remain weakly correlated and quite volatile. In terms of FDI, the European Union is the dominant actor in Georgia although throughout 2005-2010, its share of FDI as a percentage of GDP has declined by half, down to 1.9% along with a decrease in volume in 2010. The share of the Customs Union was almost halved (to 0.3% of GDP) although there was a slight increase in FDI in 2010. FDI from the South Caucasus was reduced four times due to a slowdown in growth in these countries and slightly increased in 2010. The share of the Greater Caucasus has barely changed (0.37%) after a significant reduction in its FDI in 2010. With respect to exports, the South Caucasus receives the highest share of Georgia’s exported products which, as a percentage of Georgia’s GDP, has almost doubled (up to 3.6%) recently. The Greater Caucasus maintains old figures (2%). There was a slight reduction in the share of the EU (2.6%) and a significant decrease (almost three times – down to 0.9%) in the share of the Customs Union. On the import side, Georgia’s import mostly comes from the EU (up to 12.8% of GDP), followed by the Greater Caucasus which has almost doubled its figures (8.4%). The share of the South Caucasus has not changed (4.5%). The share of the Customs Union was reduced 1.7 times (down to 3.6%). The only area where the latter vastly surpasses all the other regional players concerns foreign remittances (4.8% of Georgia's GDP in 2010). The amount of financial resources remitted from the EU, the Greater Caucasus and the South Caucasus are three, 25 and 50 times lower, respectively. Georgia’s development challenges and prospects should be considered in relation to its major regional integration partner “groups.”

Relations with the Customs Union The situation in the Customs Union is dominated, although hitherto not monopolised, by the Russian Federation. This makes it possible to find, by means of the Customs Union, multilateral trade-offs including with respect to Russian-Georgian economic relations. For example, the

Page 210: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

69

common customs and trade policies prevent Russia from imposing unilateral tariffs and non-tariff barriers (including sanitary, veterinary and other technical barriers to trade, special protection measures). Additionally, it facilitates the practical use of the WTO principles in trade and investment relations, etc. The preparation for establishing the Customs Union and the initial activities of the first months have delivered effect. In December 2009, Russia agreed to retain the Georgia-CIS trade regime despite Georgia’s withdrawal from that organisation. In March 2010, direct trade with Georgia was reauthorised after being terminated since the break-off of Russia-Georgia diplomatic relations. In March 2011, Russia also formally announced the possibility for lifting a ban on imports of Georgian wine, mineral water and other food products (subject to the Georgian producers’ ability to adhere to all necessary "control measures"). Respectively, Georgia's exports have plummeted since 2006.138 These steps are direct results of the rules adopted by the Customs Union which simultaneously aim to achieve Georgia's consent on Russia’s WTO accession. In 2010 and 2011, it became possible to add some dynamism to Russian-Georgian trade. Throughout 2005-2010, the share of the Customs Union as a whole in Georgia’s total export fell three times (to 6.6%). It was halved in imports (down to 8.0%). These reductions stem from the decrease of Russia's share both in Georgia’s total exports and imports to 2.2% and 5.5%, respectively. At the same time, Georgia’s total exports to Belarus and Kazakhstan have enlarged six times whilst there was nearly a seven-fold increase in imports from those countries. In addition, this trade was more balanced than with its other trading partners, the Greater Caucasus and the EU. Georgia’s imports coverage by exports to the Customs Union countries amounted to 26%; for the Greater Caucasus, it was 25% and only 21% for the EU. In 2010 and 2011, Georgia’s exports to and especially its imports from Russia started to grow (in January 2011 imports from Russia reached nearly 8% of the total). For Russia, trade with Georgia remains less significant. In 2010, Georgia accounted for only 0.7% of total exports and 0.1% of total imports of Russia. The Customs Union by far is the largest source of remittances for Georgia. The value of remittances from the Customs Union to Georgia was about 58% (including Russia - 56%) of the total, five-times exceeding the value of the Georgian exports to the Customs Union. The situation has improved markedly with the influx of FDI from the Customs Union to Georgia. After a sharp (eight times down to 1.1%) decrease in 2005-2009, the value of the Customs Union’s investments in Georgia has increased five times (5.1%) due to the six-fold-growth of Russian investment making up to 9.6%. Russia is now second only to the EU as the single major investor. The Russian capital has been and remains an important factor in the foreign investment of Georgia and the driving force behind the development of Georgian-Russian trade and economic ties. In 2007, the accumulated Russian FDI amounted to a record 50% of the total FDI, or 25% of GDP.139 Despite the subsequent decline of these shares, Russian investors have maintained an important and sometimes decisive role in Georgia’s economy. In early 2009, nearly 400 companies with Russian capital (about 100 of them controlled by Russia) operated in approximately fifty sectors and sub-sectors of Georgian economy.140 The specificity of the Russian investment in Georgia includes a predominance of large public or private corporations and they are concentrated mainly in export production or in other strategic sectors of the economy (energy, transport, telecommunications, banking, mining and food industries). Thus, the Russian state-controlled company, Inter RAO UES, owns or manages almost half of all of Georgia’s installed capacity (including the largest hydroelectric power station, Inguri HPP, and TPP Mtkvari), so far the country’s only high voltage transmission line with export capacity and approximately 34% of Georgia’s power transmission grid (through a company Telasi). To make a comparison, 17 new hydroelectric power stations, the construction of which is scheduled 138 http://www.gazeta.ru/busines/2011/03/10/ 139 Economy of Georgia (country), http://www.wikipedia.org 140 Economy of Georgia (country), http://www.wikipedia.org, “Российский бизнес в Грузии после Августовской войны,” Аналитическая группа фонда «Наследие Евразии,» 2 June 2009, http://www.eurasianhome.org

Page 211: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

70

within a new Georgian energy programme, will have 1.3 times less power capacity than the Inguri hydroelectric plant controlled by Inter RAO.141 Before Georgia switched to importing natural gas from Azerbaijan, Gazprom was accurately and consistently supplying Georgia with this product in return for natural gas transit to Armenia through Georgia. The transit fee was established as 10% of the transit gas volume. The state-owned Russian bank, Vneshtorgbank, controls JSC VTB Bank Georgia, the fifth-largest Georgian bank in terms of assets which, incidentally, funded the state programme on developing gas turbine power plants in the regions. The state-controlled company, Russian Railways (RZD), owns the Black Sea Ferry Investment (BFI), the operator of the ferry service linking Poti with the Russian port of Kavkaz. One of Russia’s leading private companies, LUKOIL, through its Georgian subsidiaries, controls about 25% of retail sales of gasoline and diesel fuel, VimpelCom - 13% of Georgia’s mobile telephone market and even the latecomer, Wimm-Bill-Dann, has managed to acquire 10% of Georgia’s dairy products market. The Russian investments largely provide the basis for Georgia’s export production (ferro-alloys, steel and gold, nitrogen fertilisers and wine) and supply the domestic market (grain and sugar production). At the same time, the Russian companies are better agents of Georgia and its economic interests in Russia than the Russian ones in Georgia. Their loyalty towards the country of residence was especially well illustrated during the 2008 conflict when none of the subsidiaries of the Russian State nor other private companies disrupted their work with some of them even stepping up (VimpelCom) or financed humanitarian actions (VimpelCom and Inter RAO). The transfer of money from Russia to Georgia has not been interrupted either. In 2008, LUKOIL-Georgia was the third largest taxpayer during Georgia’s budget crisis. Such behaviour was valued by Georgian society. According to the Georgian polls conducted in October-December 2008, only 36% of respondents were against the companies with Russian capital acquiring businesses in Georgia and only 27% approved the restrictions imposed upon trade between Russia and Georgia.142 Rehabilitation and operation of Inguri HPP, which geographically divides Georgia and Abkhazia, is completely under the Inter RAO management. The stability of economic relations, even after the military conflict, and the termination of diplomatic and direct trade affairs confirmed the proximity of the basic economic interests of Russia and Georgia at the national and large-enterprise level. It is noteworthy that the Ministry of Energy of Georgia signed a confidential memorandum with the Russian state-owned Inter RAO on the management of Inguri HPP in December 2008. Furthermore, in April 2011 a transfer of ownership agreement was signed according to which Inter RAO acquired two medium-range HPS: Khrami-1 and Khrami-2 in Georgia for their rehabilitation and construction of three new power plants: Khrami-3, 4 and 5 with a total capacity of 90-100 MW (19-21% of the Georgian power plants’ current capacity), a Russian investment of nearly $200 million. Given that the Russian-Georgian bilateral co-operation in the energy sector proved sustainable, international financial institutions continued to support Russian projects in Georgia. For example, the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) signed a $25 million loan and a $0.25 million grant to Telasi for the rehabilitation and expansion of the electricity distribution network in Tbilisi. The EBRD also gave VTB Georgia a $7 million loan to assist the Bank in further developing and expanding its lending activities to private sector Georgian 141 Calculated according to: C. Doggart, “Russian Investments in Georgia’s Electricity Sector: Causes and Consequences,” International Association for Energy Economics, IAEE Energy Forum, first quarter 2011, http://www. iaee.org ; 6 January 2011. http://www.newsgeorgia.ru 142 “Российский бизнес в Грузии после Августовской войны,” Аналитическая группа фонда «Наследие Евразии,» 2 June 2009, http://www.eurasianhome.org

Page 212: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

71

entrepreneurs in the regions (particularly farmers).143 Similar trends can be observed for expansion of the Kazakh capital. A Georgian subsidiary (KazTransGas) of Kazakhstan's state energy company, KazMunaiGas (KMG), purchased Tbilisi's TbilGas gas distribution company and a famous resort, Borjomi-Likani. Rompetrol-Georgia, of Romania, which is controlled by KMG, came close to LUKOIL by the number of gas stations in Georgia. Additionally, KMG started to export oil by transiting it through Georgia's Black Sea terminals of Batumi and Kulevi. In the financial sector, two of the largest private Kazakh banks are active with a subsidiary of one of them (Turan Alem) having bought the largest company in Georgia, the operator of fixed telephones.144 Belarusian investments in Georgia are small and not in the key sectors of the economy. Moreover, during the past two years they have declined due to the deterioration of the economic situation in Belarus. In the long run, interests of the national governments and Customs Union companies in the development of economic co-operation mainly correspond. Nevertheless, there are tactical differences. For instance, Inter RAO and Gazprom are more interested in an enhanced participation in the electric power industry of Georgia and electricity imports (already in 2009, Georgia accounted for 17% of imports and 2% of exports of electricity of Inter RAO), to a lesser degree in oil and gas transit (mainly in transit of gas to Armenia and electricity from Armenia).145 KMG’s primary interest lies in the development of regional oil transit routes through Georgia (including trans-Black Sea shipments to Romania where the company owns refineries). RZD would like to become a co-owner of the Georgian Railways to better manage a train ferry communication for transportation of cargos from Armenia and back and to resume the transportation through Abkhazia. Both the Russian and the Kazakh banks intend to participate in the development of international tourism in Georgia. Telecommunication companies are interested in establishing a reliable route for considerable traffic transmission from Europe to Asia via Georgia. For these purposes, Russia's leading international telecommunications operator, Rostelecom (30% of the company's shares are owned by the state), along with other participants of an international telecommunications consortium, began to modernise the Georgia-Russia submarine fibre-optic cable system. The return of Georgian wine and mineral water to the Russian market could bring about more rapid and significant achievements (such as doubling the Georgian exports’ value to Russia within one or two years) than the search for new markets in the US or China. In 2005, Georgia exported 52 million bottles of wine to Russia alone and in 2010 the number of bottles exported to 46 countries was less than 15 million. At the same time, more than 79% of Georgian wine is exported to only four countries (Ukraine - 51%, Kazakhstan and Belarus together - more than 22%, Poland - about 6%) whilst the remaining 42 countries receive only 21%.146 There are favourable market conditions for supplying grain, vegetable oil, pork and poultry from Russia, grain, flour and beef from the Republic of Kazakhstan and dairy products from Belarus. Prospects are good because, according to the July 2010 polls, 45% of the Georgian buyers trust Russian consumer goods more than they do products from Iran or Turkey, for example. Nevertheless, Georgia's export structure, which remains quite concentrated in traditional sectors, limits the potential for developing bilateral trade. It is not realistic to anticipate a significant increase in remittances from the Customs Union. An impetus to economic co-operation can be attained through enhanced co-operation in information and telecommunications, transport and transit services as well as through modernised partnership. A good example of this would be an 143 S. Charap and C. Welt, “A More Proactive US Approach tо the Georgia Conflicts,” Center for American Progress, February ,2011, http://www.americanprogress.org, 8 April 2011, http://www.newsgeorgia.ru 144 Л. Буракова, “Почему у Тбилиси получились реформы,” 13 November 2010, http://www.forbes.ru/ekonomika 145 S. Charap and C. Welt, op. cit. 146 Calculated by: 30 December 2010, http://www.newsgeorgia.ru

Page 213: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

72

increased co-ordination and co-operation in research and development through already adapted academic and industrial science organisations and emerging science and innovation clusters (e.g., existing at the universities, institutes of technology). In fact, there is some potential to restore co-operation in the production of locomotives and vehicles (with the Carriage-Building Company) and even civil aerospace products (with Tbilisi Aircraft Manufacturing - TAM) on the new organisational and technological basis. Georgia's support for Russia, Belarus, and Kazakhstan’s WTO accession could facilitate the formation of the necessary legal and institutional framework, especially as it is pushed hard by the US (at least in regard to Russia) and the major EU countries. In April 2011, the then assistant to the President and Senior Director for Russia and Eurasian Affairs at the US National Security Council, Michael McFaul, said bluntly that Georgia's failure to resolve the issue should not hinder Russia's accession to the WTO: “We also say to the Georgian government that this [WTO entry talks with Russia] is not a mechanism for you to resolve your political issues with Russia. We’ve been categorically clear to them on that. You are not going to resolve that issue of sovereignty in the WTO negotiations.”147 It would be useful to find mutually acceptable ways for co-operation between Georgia and the Customs Union and to involve it in a wider format of co-operation within the CIS on the grounds of a treaty drafted in May 2011 on a free trade zone and the interstate targeted programme for innovation co-operation between CIS member states until the year 2020. Lastly, co-operation with the Customs Union, which is already negotiating a free trade agreement with the European Free Trade Association (EFTA), may in the long-term perspective assist Georgia to gain improved access to the markets of the EFTA states. Relations with the South Caucasus Countries Trade between Georgia, Armenia and Azerbaijan was quite dynamic and mostly balanced in all aspects except for remittances with the largest share coming from Azerbaijan. Throughout 2005-2010, Georgia increased its exports to the South Caucasus countries 1.7 times up to nearly 26% (including to Azerbaijan up to 15%) whilst its imports have stabilised (from 9%) at 10-11%. Simultaneously, the imports coverage by exports have increased 1.8-fold reaching a record high for Georgia at 79% (approximately three times higher than for the Customs Union and the Greater Caucasus). The FDI inflows from the South Caucasus, by contrast, fell by almost threefold (down to 5.2%) whilst this flow again increased in 2010 at the expense of Azerbaijan. The role of the South Caucasus in remittances to Georgia is negligible. In 2010, it was only 1.2% (0.5% from Azerbaijan) of the total. In terms of investments, the key investors from Azerbaijan are large state-owned companies; from Armenia, they are mostly small and medium enterprises. Different economic models in each of these countries (for example, liberal-transparent in Georgia, more administratively regulated in Armenia, almost opaque and authoritarian in Azerbaijan, which also is in no hurry to enter the WTO) constrains Georgia’s co-operation with both countries. There is a tendency of capital transfer from Armenia to Georgia with a more attractive investment environment. Differences in national-state economic interests, by contrast, encourage bilateral Armenian-Georgian and Azerbaijani-Georgian relations. Almost 70% of Armenia's exports and imports are carried through Georgia. Because of the unresolved conflict between Armenia and Azerbaijan over Nagorno-Karabakh, Azerbaijan tries to find alternative routes to Russia for transporting its oil and gas to Europe bypassing the shortest route going through Armenia. This is implemented via Georgia. In addition to this, a new project has recently been launched to construct an international railroad connection and power lines through Georgia and bypassing Armenia.

147 Майкл Макфол, “Россия никогда не была ближе к вступлению в ВТО,“ 15 April 2011, http://www.voanews.com/russian

Page 214: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

73

Given the similar export structure (except for the predominance of oil and gas in case of Azerbaijan and a relatively higher proportion of manufactured goods for Armenia), it is difficult to expect significant growth in bilateral trade without upgrading the production of goods and increasing the provision of services (for example, the sale and transit of electricity, oil and gas transit in the case of Georgia; as for telecommunication traffic, currently the internet speed in Georgia is two-to-four times faster than in Armenia and Azerbaijan but almost twice as slow than in Russia). As a number of EU experts note, including those who had to deal with the problems of the Eastern Partnership, the internal potential for integration of the South Caucasus region is very limited and depends upon external innovation and investment incentives.148 Relations with the Countries of the Greater Caucasus Turkey and Iran are the second major partners of Georgia in imports (18.5% in 2010) and the third biggest export destination (14.4% in the same year) for the country. After the EU, Georgia has the worst trade balance with the Greater Caucasus (Georgia’s imports coverage by exports is only 25%). In terms of FDI, the Greater Caucasus moved up from fourth to third place (7.0% in 2010) behind first- and second-place EU and Russia, respectively. As for remittances, the Greater Caucasus’ share is very small (at 3.3%): 17 times less than that of the Customs Union and almost six times lower than that of the EU. Turkey is the dominant actor in all fields between the two. Turkish companies play an important role in the construction, light industry, banking and transportation sectors of the economy of Georgia. Both international airports of Georgia are controlled by the Turkish company which set rates for service (dumping prices to benefit Turkish Airlines) sliding the Georgian airlines into unprofitability. In recent years, Turkey has been actively taking part in the development of Georgia’s tourism industry. Its role, however, has mostly been limited to being a consumer and a transit country for Azerbaijan’s energy resources going through Georgia as well as a growing market for the Georgian and Azerbaijani electricity exports. Armenia is excluded from this international energy route which strengthens its focus upon Iran (with the dominance of Russia in the Armenian energy sector). Turkey is trying to take advantage of its dominant position to attain more favourable conditions for transit which makes Azerbaijan and Georgia search for other alternative routes (for instance, Azerbaijan-Georgia-Romania Interconnector (AGRI), a liquefied natural gas transportation project). An important part of relations in the energy sector is the development and insurance of safety of the already operating (in Armenia and Iran) and projected (in Turkey) nuclear power plants which function based upon the Russian technology, equipment and fuel. Relations with the European Union The EU dominates in all areas of foreign economic relations of Georgia, except for remittances. Yet, the economic relations with the EU are the most asymmetric with only 18.7% of Georgia’s exports going to the EU and 28.2% of Georgia’s imports coming directly from the EU. The corresponding figures for the EU amounted to 0.1% and 0.2%, respectively; comprising the lowest level as compared to Georgia’s other “groups” of partners. Standing at 21%, Georgia has the lowest index of imports coverage by its exports with the EU. At the same time, the EU is the dominant source of the current FDI in Georgia although its share for 2005-2010 has decreased 1.5 times and amounted to 36.3% of the total. 148 For example, a Polish export says the following about the Caucasus: “Trade – yes, co-operation – yes, integration – no,” 21 February 2011, http://www.regnum.ru/news; G. Gromadzki, “Cudów nie oczekujmy,” Nowa Europa Wschodnia, № 2/2011, http://www.new.org.pl.; T. Sikorski, “Partnerstwo Wschodnie w Gruzji: Pierwsze rezultaty,” PISM Biuletyn, № 19, 22 February 2011, http://www.pism.pl

Page 215: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

74

In general, Georgia is more attractive to the EU politically, as a factor of stability, in the region. However, this feature has been significantly weakened by the 2008 military conflict and its political consequences. The economic significance of Georgia to the EU is associated primarily with its role as a transit country and a springboard for "targeted investments" in the neighbouring countries. The EU (and Russia) is inclined to approach the South Caucasus as a potential single economic space. Therefore, many companies from EU countries (for example, the German holding company Heidelberg Cement, which controls 80% of the cement market in Georgia) tend to form associated companies in Georgia, Armenia, Azerbaijan, Russia and even Kazakhstan. This also applies to major banks in the EU. Through the Eastern Partnership and bilateral association negotiations (including the establishment of free trade zones) with the six participant East European countries, the EU strives to take an advantage of the geo-economic and geopolitical situation of these countries for securing its own benefits. In fact, the Eastern Partnership was initiated and implemented as an EU project and not a joint project of the EU and the "post-Soviet Six." Challenges posed by the Eastern Partnership initiative (including the requirements to modernise the regulatory framework and restructure the economy) are serious, demanding hard work, both from the political leadership and the business, and can (at least at the initial stage) stir social and economic tensions.149 This applies fully to Georgia, as the Eastern Partnership in its current form—which does not include actual implementation of any specific investment projects through the European Investment Bank (EIB) or the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) financial support and only funds legal and institutional measures from the EU budget—with the mode of the projected Free Trade Area between the EU and Georgia is unlikely to allow Georgia to fully utilise the country’s competitive advantage. Thus, Georgian food products—technically almost free of customs duties—may be allowed on the European Union market only after establishing food safety and quality controls corresponding to the EU standards (i.e., not until 2015).150 Georgia, along with Moldova, is further ahead than the other members of the group of Six with advancing towards establishing a free trade zone with the EU. A successful completion of this process, however, would mean a failure of Georgia's intentions to have “ultra-liberal," from the EU perspective, labour standards, competition and tax laws. Potential for helpful co-operation with the EU is also limited due to the technological backwardness of industry and the small size of the domestic market of Georgia. At the same time, the EU supports Georgia's initiatives to expand the range of sources and supply routes for transportation of hydrocarbons to Europe, alternative not only to Russia but to Turkey as well, whose growing importance as international oil and gas transit “hub” begins to disturb the government of member countries and institutions of the EU. A Vision for Solving Problems and Recommendations From a global perspective, it proves beneficial for Georgia to promote and to join the process of formation of a common European space of energy, food and other sectors of economic security, the ways and forms of which are now being actively discussed at a high-level between EU and Russian political experts. This approach aims at ensuring a stable position of the parties in the future world economic order, including competition with China for natural resources (primarily in Central Asia) for the development of traditional and alternative energy and food production. Transport and energy transit routes passing through Georgia would become complementary (not competing, as is

149 G. Gromadzki, A Challenging Opportunity. The EU Plus Six – The Eastern Partnership, Friedrich Ebert Stiftung, November 2010, http://www.fes/de/international/moe; Ćwiek-Karpowicz and B. Wojna, Editors, European Partnership: A Strategy for 2011 and Beyond, Polish Institute of International Affairs, PISM Raporty, 15 December 2010, http://www.pism.pl/files; И. Болгова, “Восточное партнерство ЕС в Грузии,” 10 February 2011, http://www.georgiamonitor.org 150 Л. Шавгулидзе, “Заброшенное всеми сельское хозяйство,” 7 December 2010, http://www.georgiamonitor.org

Page 216: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

75

now the case) part of a pan-European transport and energy transit infrastructure systems. Technically, it already exists in the form of interconnected systems of national and international gas pipelines in Russia and the EU and with the potential to merge similar systems of petroleum pipeline (easier) and power lines (harder). This applies both to the existing (Baku-Tbilisi-Ceyhan and Baku-Tbilisi–Erzurum) and projected (Nabucco, AGRI) pipelines. Pan-European energy-space could also include more ecologically sound and rational placement of nuclear-power plants and exploit unconventional fossil-fuel resources (shale gas, bitumen and shale oil) by connecting to the joint energy system of high-capacity new energy clusters based upon wind and solar energy. A common transportation space can be formed by switching from developing isolated and often mutually contradicting systems of transcontinental transit through the territory of Russia and other countries of the Customs Union and the EU-initiated projects like TRACECA, INOGATE and others to their harmonised and co-ordinated expansion. This is especially needed in light of growing competition with China in this part of the world. To increase the production of basic food products, primarily in Russia and Kazakhstan (which are amongst the only five countries of the world with appropriate land and water resources), traditionally rich bio-potential of cultivated and wild plants of Georgia can be effectively used on the basis of a “new green revolution.” The abovementioned considerations relate to the least certain and most prospective aspects of Georgia’s international economic position. Now, we should try to assess its prospects and trends and to develop a legal and institutional framework for its implementation. In pursuit of its national interests, it would be reasonable to develop a mutually acceptable form for reinvigorating contacts at the governmental and business levels with the countries of the Customs Union (including the restoration of diplomatic relations with Russia) counting on their participation in the Shanghai Co-operation Organisation activities as well as their co-ordination with the EU’s general policy on the relevant sectors of the economy (including through the Eastern Partnership). At the macro-regional level, Georgia can add more significance to its position as the major link connecting the two zones of the emerging economic areas between the Caspian basin and the Black Sea through collaborating with all countries in the macro-region. These include the economic zones which we can call “Azerbaijan- Turkey” and “Armenia-Iran" as well as Russia. For this purpose, Georgia should harmonise its co-operation (especially in transport and energy sectors) with all partners so as not to aggravate the economic and energy isolation of Armenia, to complement oil and gas ties with Azerbaijan with the similar bonds with Kazakhstan and to oppose the transformation of Turkey into a transit monopoly of the Caspian and the new Russian energy route to Europe. Furthermore, Georgia should seek to contribute to finding a co-ordinated solution with Iran on the development and transit of energy resources in the Caspian Sea region and to not discourage economic co-operation with Russia by separate interactions with the republics of the North Caucasus. The introduction of a visa-free regime for citizens of only one part of the Russian Federation (the North Caucasus) without changing the existing situation for citizens of all Russia (they can freely obtain the Georgian visas at the border crossing checkpoints) can promote economic (or other, including undesirable for Georgia) activities of these people in Georgia. Additionally, it can create a suspicion that Georgia encourages separatist sentiments in this region of the Russian Federation, thereby worsening the climate for large-scale Russian-Georgian economic co-operation. One of the important directions could become Georgia’s move towards lifting the transportation embargo on Abkhazia and the development of energy and economic ties with both Abkhazia and South Ossetia, on the principle of "engaging without recognition," and selling a significant portion of the gas pipeline, Mozdok-Yerevan, and the Georgian Railroad shares to Russia. Speculations over the sale of full or only controlling shares of this gas pipeline to Azerbaijan, and the railroad

Page 217: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

76

either to Azerbaijan or to Kazakhstan, contribute to the destabilisation of the macro-region.151 A balanced solution should be found to address these issues, one that takes into account the strategic interests of both Georgia and other countries involved: Russia, Armenia, Azerbaijan and Kazakhstan concerned by the railroad and Russia, Armenia and Azerbaijan, concerned by the pipeline. In any case, decisions on the development of the oil transit corridor will be co-ordinated by Kazakhstan with Russia under the general policy of the Customs Union and the fulfilment of the AGRI project will depend upon either competition or co-operation with Russia on gas supply to the EU. From this perspective, it is in Georgia’s interest to strengthen and develop institutional and legal instruments of macro-regional nature (including within the framework of the Black Sea Economic Co-operation Association) and to use the Eastern Partnership agenda to enhance "horizontal relations" with Armenia and Azerbaijan, as well as to attract Russia to participate in specific projects. From a sub-regional point of view, Georgia can focus upon creating a common economic and transit space of the South Caucasus for the most efficient use of the industrial, labour, scientific and geo-economic potential of Armenia, Azerbaijan, and Georgia. This should include harmonising their socio-economic development policies and a “convergence" of economic regimes upon the basis of liberal democracy, excluding any tax and other economic and social dumping (practiced by Georgia) and commodity dumping (used by Armenia and Azerbaijan). At the same time, it should be considered that these are the means and not the ends for resolving the conflict in the region. Turkey should not be viewed as the main guarantor (or even patron) of the “united” South Caucasus blocking out Russia and Iran from the “unification processes.” Additionally, it proves necessary to define the ultimate goal of this union (a confederation, a free trade zone, etc.), possible mechanisms for its organisation (with or without the presence of supranational institutions, etc.) and to tie with them their current commitments. In all aspects listed above, improving Georgia’s both global and regional international economic positioning is connected and often directly depends upon the degree of sharing the same interests with Russia and harmonising relevant elements of their socio-economic strategies and policies. Definitely, transforming of the objective economic preconditions into real macro-integration projects requires commitment and co-operation of the elites of Georgia and Russia at the highest political level, as well as public support in both countries.

151 The Ministry of Economy of Georgia paid attention to this in 2007. See: Л. Буракова, “Почему у Тбилиси получились реформы,” 13 November 2010, http://www.forbes.ru/ekonomika/

Page 218: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

77

A P P E N D I X Table 1

Reflecting the importance of Georgia’s external relations with key partner "groups" in its GDP (shown as %)

Indicators / Years 2005 2007 2009 2010 FDI/GDP Ratio

Including FDI from the countries below:

7,0 19,8 6,1 5,3 *

Customs Union ** including RF

0,6 0,6

2,3 0,9

0,06 0,096

0,3 0,5

South Caucasus *** including Azerbaijan

1,04 1,0

0,36 0,4

0,23 0,28

0,27 0,45

Greater Caucasus **** including Turkey

0,3 0,3

0,9 0,9

0,92 0,91

0,37 0,36

EU 3,8 11,1 2,1 1,9 Export/GDP Ratio

Including exports to the countries below:

13,4 12,1 10,5 14,0*****

Customs Union including RF

2,6 2,4

0,8 0,4

0,5 0,2

0,9 0,3

South Caucasus including Azerbaijan

1,9 1,3

2,4 1,3

2,4 1,5

3,6 2,2

Greater Caucasus including Turkey

2,0 1,9

1,7 1,69

2,1 2,09

2,0 1,92

EU 3,4 2,6 2,2 2,6 Import/GDP Ratio

Including imports from the countries below:

38,6 51,3 40,6 45,4

Customs Union ** including RF

6,2 5,9

6,6 5,6

3,1 2,6

3,6 2,5

South Caucasus *** including Azerbaijan

4,2 3,6

4,3 3,7

3,9 3,5

4,5 4,1

Greater Caucasus **** including Turkey

4,8 4,4

7,6 7,2

7,6 7,3

8,4 7,9

EU 11,5 15,1 12,1 12,8 Remittances/GDP Ratio

Including transfers from the countries below:

6,2 8,5 7,8 8,4

Customs Union including RF

3,7 3,7

5,0 4,9

4,3 4,2

4,8 4,7

South Caucasus including Azerbaijan

0,04 0,04

0 0

0,1 0,04

0,1 0,04

Greater Caucasus including Turkey

0,1 0,2

0,2 0,2

0,2 0,2

0,2 0,2

EU 0,6 0,8 2,8 1,6 * Q3 2010; ** Belarus, Kazakhstan, Russia; *** Azerbaijan, Armenia; **** Iran, Turkey;***** throughout 2010, based upon GDP estimates at $11,234 million. If an indicator for a country is higher than for a group, it reflects the outflow of FDI from other countries of the group. Calculated by: http://www.geostat.ge; http://www.nbg.gov.ge

Page 219: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

78

Table 2

The share of the main partner "groups" of Georgia in its foreign economic relations (shown as %)

Indicators / Years 2005 2007 2009 2010 Total FDI

Including from the countries below:

100,0 100,0 100,0 100,0 *

Customs Union ** including RF

8,6 8,6

11,4 4,4

1,1 1,6

5,1 9,6

Ukraine 0,4 1,2 - 0,2 1,1 South Caucasus *** including Azerbaijan

14,9 14,8

1,8 2,0

3,7 4,5

5,2 8,6

Greater Caucasus **** including Turkey

4,8 4,8

4,6 4,59

15,1 14,88

7,0 6,91

EU 54,1 56,2 34,1 36,3 Total Exports

Including to the countries below 100,0 100,0 100,0 100,0*****

Customs Union including RF

19,2 17,8

6,8 3,7

4,9 1,9

6,6 2,2

Ukraine 4,3 7,6 7,4 6,5 South Caucasus

including Azerbaijan 14,2 9,6

20,1 11,2

22,4 14,6

25,5 15,4

Greater Caucasus including Turkey

14,6 14,1

14,4 13,9

20,5 19,9

14,4 13,6

EU 25,0 21,8 20,9 18,7 Total Imports

Including from the countries below:

100,0 100,3 100,0 100,0

Customs Union including RF

16,1 15,3

12,8 11,0

7,7 6,5

8,0 5,5

Ukraine 8,8 11,0 9,5 11,5 South Caucasus

including Azerbaijan 10,9 9,4

8,5 7,3

9,6 8,6

10,0 9,1

Greater Caucasus including Turkey

12,4 11,4

14,9 13,9

18,7 18,0

18,5 17,4

EU 31,8 29,5 29,9 28,2 Total Remittances

Including transfers from the countries below

100,0 100,0 100,0 100,0

Customs Union including RF

60,0 59,6

58,5 57,2

54,6 53,5

57,6 56,4

Ukraine 3,8 2,3 7,7 6,2 South Caucasus

including Azerbaijan 0,06 0,06

0,1 0,1

1,8 0,6

1,2 0,5

Greater Caucasus including Turkey

2,5 2,5

2,0 2,0

3,1 3,1

3,3 3,3

EU 9,6 9,2 36,1 19,4

* Q3 2010; ** Belarus, Kazakhstan, Russia; *** Azerbaijan, Armenia; **** Iran, Turkey;***** throughout 2010, based upon GDP estimates at $11,234 million. If an indicator for a country is higher than for a group, it reflects the outflow of FDI from other countries of the group. Calculated by: http://www.geostat.ge; http://www.nbg.gov.ge

Page 220: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

79

Table 3 Georgia’s imports coverage by its exports in 2010 (shown as %)

Total Including the

countries below: 34,8 23,6 26,0 31,0

Customs Union including RF

41,5 40,3

12,6 8,0

16,6 7,4

25,7 12,3

South Caucasus including

Azerbaijan

45,2 35,8

37,2 35,9

60,9 44,0

79,3 52,6

Greater Caucasus including Turkey

40,9 43,0

22,8 23,6

28,4 28,7

24,9 24,3

EU 27,4 17,4 18,2 20,6 Calculated by: www.geostat.ge

Page 221: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской
Page 222: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

81

PROSPECTS FOR SETTLING RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS

G. Tarkhan-Mouravi

Co-director, Institute for Policy Studies (IPS)

You are Russians, but don’t understand the Russian language! Strange people you are, Gentlemen ! Well, to drag on – to adapt, know when to keep silent, forget some things; not think of things, which you usually think of; not do, what you are used to doing…

M. E. Saltykov-Shchedrin. Contemporary Idyll

INTRODUCTION

Over the past two decades, starting from the dramatic demise of the Soviet Union, Georgian-Russian relations have gone through periods of exacerbation and reduced tensions. Nevertheless, good neighbourliness between the two bordering nations, which are diverse in size, has never been achieved. As a result of the August 2008 war, these relations have severely deteriorated and have remained in a state of latent hostility with a lingering risk of reigniting.

Currently, with the radically opposing positions of Moscow and Tbilisi, in particular on the legal status of Abkhazia and South Ossetia, it is impossible to expect any improvements in relations between the two neighbouring countries in the short run. Clearly, in the given situation, a temporary modality in which the parties could co-exist peacefully, co-ordinate actions if necessary and avoid increasing tension should be found until the change of geopolitical and or domestic political conditions allows to abate the existing and currently intractable contradictions.

In order to discuss the model of Russian-Georgian relations in a different time perspective, it is necessary to consider them as a geo-political sub-system which depends upon many factors such as general geopolitical context, goals and objectives pursued by the parties, country-specific trends and possible future scenarios.

GEOPOLITICAL CONTEXT The last decade is characterised by a number of events and a series of processes that have led to an irreversible change of world order. As it turned out, the “end of history” phrase, which was voiced recently, only meant an end of one historic era. Indeed, the Cold War world order is gradually becoming history with the appearance of the first signs of new structures replacing the aging institutions of the previous epoch. Globalisation takes new shapes whilst alternative processes of de-globalisation and fragmentation develop. Although it should be acknowledged that ‘no living man all things can’ and some simplifications are just unavoidable, let us try formulating some important trends and events affecting the global context of Russian-Georgian relations.

One of the most important recent developments appeared to be the revolution in Tunisia followed by a “domino” chain of turmoil in almost all Arab countries in North Africa and the Middle East. The Arab Spring is certainly of global importance, affecting not only the price of oil, migration flows or the arms market, but also impelling the conceptual re-thinking of new political realities. As a ‘revolutionary example’ for others to follow, however, it had rather limited impact outside the Arab world. Nevertheless, in many countries with authoritarian or semi-authoritarian regimes, political elites have been watching the developments in this part of the world with evident anxiety.152

152 The president of the Russian Federation, Dmitri Medvedev, had a very interesting reaction to these developments in North Africa. During a meeting of the Anti-Terrorist Committee held in Vladikavkaz, he said: “Look at the current

Page 223: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

82

The unrest in the Arab World has destabilised the global hydrocarbons markets which in turn caused the oil price fluctuations. The benchmark rate for crude oil was reaching record levels ($118-120 - BRENT)153 and then again declining. Simultaneously, some other slower but radical changes could be observed in the world energy sphere such as increased use of renewable and alternative energy sources (although nuclear power was hit hard in Japan). Furthermore, shale gas has acquired special significance which undermines the energy supplier countries’ leverage and leads to dramatic changes in the world energy markets. As a result, the US is able to fully meet its demand for gas through its own resources. That has diverted liquefied natural gas (LNG) flows to Europe and other countries and has weakened their dependence upon more expensive natural gas supplied through pipelines. New technologies enable cost-effective shale gas extraction in Europe (Poland, Germany, Austria, Romania and Ukraine). Significant reserves of shale gas have also been found in China and India.154

Unlike Russia, Georgia is not rich in hydrocarbons although a few already operating wells in eastern Georgia and the first signs of deep oil deposits along the Black Sea coastal line provide some grounds for optimism.155 Still, Georgia’s major function today is related to its transit capacity with several important oil and gas pipelines going through its territory. In addition, Georgia boasts abundant hydropower resources although in order to fully tap this potential, substantial investment is needed both for renovation of the existing facilities and for construction of new hydroelectric plants. Whilst Georgia's growing dependence upon hydropower makes it more vulnerable to climatic fluctuations, it simultaneously opens up the possibility to export electrical energy, primarily peak power whilst keeping the net export positive.

The economic crisis of 2008 has exacerbated the structural instability of the global economy leaving behind far-reaching systemic changes. China appeared to be the biggest beneficiary of the crisis, maintaining high growth rates and, by early 2011, becoming the second largest economy of the world. Moreover, China has become a major economic partner and investor in Central Asia, surpassing Russia by far. Although China is anticipated to face hard times in the nearest decade,156 there is no doubt its global influence is growing against the background of Russia’s declining share in the global economy. Over the past years, the geopolitical context has changed but not in favour of Russia which is burdened by many problems and weaknesses.157 Even the crisis was unable to create essential prerequisites and sufficient incentives for radical reforms aimed at modernising the country. Russia became surrounded by the more dynamic countries and its role in the region and the world is gradually waning. Even within the post-Soviet space, where Russia’s power remains unrivalled, the unanimous refusal of the former Soviet countries to recognise the independence of Abkhazia and South Ossetia demonstrated the limitations of its influence. Russia was hit hard by

situation in the Middle East and the Arab world. It is extremely difficult and great problems still lie ahead. In some cases it may even come to the disintegration of large, heavily populated states, their break-up into smaller fragments. The character of these states is far from being straightforward. It may come to very complex events, including the arrival of fanatics into power. This will mean decades of fires and further spread of extremism. We must face the truth. In the past such a scenario was harboured for us and now attempts to implement it are even more likely. In any case, this plot will not work. But everything that happens there will have a direct impact on our domestic situation in the long term, as long as decades.” http://kremlin.ru/news/10408 153 http://in.reuters.com/article/2011/03/09/us-markets-commodities-idINTRE7287I520110309 154 http://www.gas-shales.org/ 155 Please see: Boyko Nitzov, “The Black Sea as the New North Sea,” New Atlancisit, 19 May 2010, http://www.acus.org/new_atlanticist/black-sea-new-north-sea 156 For example, in February 2011 China reported a surprise trade deficit (of $7,3 billion) for the first time since March last year after both exports and imports slowed. Analysts say it could indicate some deeper problems stemming from the slowdown in domestic demand as well as in exports. “China posts a surprise trade deficit as exports slow,” BBC News, 10 March 2011, http://www.bbc.co.uk/news/business-12688877 157 “An inefficient economy, a semi-Soviet social sphere, a fragile democracy, negative demographic trends, and an unstable Caucasus. These are big problems, even for a state like Russia.” Dmitri Medvedev, “Go, Russia!”

Page 224: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

83

the economic crisis158 although it also started to recover in a relatively short time. Inflation, however, remains the most important problem for Russia. As for the longer term perspective, the greatest danger to Russia's economy seems to be its heavy dependence upon international oil prices and the consequent risk of the so-called “Dutch Disease” which limits diversification of the country’s economy and makes it rather unpredictable. Given Russia’s institutional weaknesses, the “resource curse” may impose serious limits upon the country’s sustainable economic growth.159 The second most important factor limiting growth is a monotonous decline in Russia's workforce160 and in its total population.161 In this situation, it is difficult indeed to expect any long-term sustainable economic growth. Although with the price of oil staying high, the standard of living in an aging society, fully dependent upon raw materials export, might increase temporarily. According to experts, relatively slow rates of economic growth (2.5-4% per annum) and sluggish or even stagnant real incomes seem today to be the most likely inertial scenario for the next few years (provided commodity market prices are favourable).162 Nevertheless, Russia intends to increase budget spending, and not only in the social sphere, but plans to allocate trillions of roubles for the rearmament of its military in the next few years.163

Georgia, in its turn, has also suffered the consequences of the crisis which coincided with the post-August war economic recovery. After the robust economic growth of 2006-2007, its pace slowed down in 2008 and turned negative in 2009. Despite inflation and other difficulties, including the decline in foreign investment, the economy started to recover. In February 2011, IMF raised its economic growth forecast for Georgia, from 4.5% to 5.5% in 2011, and predicted a reduction of annual inflation (now double-digit)164 to 8% by the end of the year. Other top rating agencies have also improved to certain extent their estimates. For instance, the Fitch Ratings has revised its outlook on Georgia’s long-term foreign and local currency issuer default ratings to positive from stable and affirmed them at ‘B+.’ In addition, the agency projected GDP growth by 5% and 6% in 2011 and 2012, respectively.165 At the same time, the Government is facing considerable external debt service obligations in 2012-2014, hitting over $1 billion in 2013 (equivalent to 8% of GDP).166

158 “The global economic crisis has shown that our affairs are far from being in the best state. Twenty years of tumultuous change has not spared our country from its humiliating dependence on raw materials. Our current economy still reflects the major flaw of the Soviet system: it largely ignores individual needs. With a few exceptions domestic business does not invent nor create the necessary things and technology that people need. We sell things that we have not produced, raw materials or imported goods. Finished products produced in Russia are largely plagued by their extremely low competitiveness.” Dmitri Medvedev, “Go, Russia!” 10 September 2009, http://kremlin.ru/news/5413 159 Please see: Roland Beck, Annette Kamps and Elitza Mileva; Long-term Growth Prospects for the Russian Economy, European Central Bank, Frankfurt, March 2007, http://ssrn.com/abstract_id=967603 160 “Demography is the most important challenge of the model which we need to follow. Russia will face this problem more severely than other countries. According to the Ministry of Economic Development data, the total of economically active population, which amounted to 67.9 million people in 2010, will decrease down to 64.6 million by 2020. This means that the number of economically active people will shrink by 300-400 thousand per annum.” Transcript of A. L. Kudrin, speech at the VIII Krasnoyarsk Economic Forum, 18 February 2011, http://www.minfin.ru/ru/press/transcripts/printable.php?id4=12090 161 A renowned demographer figuratively described this bleak situation: “A spectre is haunting Russia today. It is not the spectre of Communism—that ghost has been chained in the attic of the past—but rather of depopulation—a relentless, unremitting, and perhaps unstoppable depopulation.” Nicolas Eberstadt, “Drunken Nation: Russia's Depopulation Bomb,” World Affairs, Spring 2009, http://www.worldaffairsjournal.org/articles/2009-Spring/full-Eberstadt.html 162 Кирилл Рогов, “Гипотеза третьего цикла,” Pro et Contra, Июль-октябрь 2010, cтр. 11, http://carnegieendowment.org/files/ProetContra_50_6-22.pdf 163 "Russia will spend 20 trillion roubles on arms by 2020 within the State Arms Programme,” said Prime Minister Vladimir Putin. “Nearly 5 trillion of them will go toward upgrading the country’s Navy complex,” announced the head of the government at a meeting in Severodvinsk on drafting the State Arms Programme for 2011–2020 on Monday.” http://www.newsru.com/russia/13dec2010/strashno. html 164 http://civil.ge/rus/article.php?id=21765 165 http://www.interpressnews.ge/en/society/25892-fitch-revises-georgias-outlook-from-stable-to-positive.html 166 Georgia - 2011 Article IV Consultation Mission Concluding Statement, IMF, 22 February 2011, http://www.imf.org/external/np/ms/2011/022211.htm

Page 225: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

84

New threats are evolving in the world. They primarily relate to the security risks posed by proliferation of weapons of mass destruction (WMD), more specifically to the nuclear programmes of North Korea and Iran, as well as to their dangerous and unpredictable actions.167 Such developments present a big danger for Russia as the foci of possible instability lie in the immediate vicinity of its borders. In the short run, however, the main danger for Russia remains the low-intensity war in Afghanistan which is associated with the production and huge influx of heroin and other opiates into its market. Possible withdrawal of international security forces would put Russia into a rather difficult situation.168

Georgia is also involved in these processes. First of all, the Georgian military is actively participating in the international security force in Afghanistan (ISAF). Secondly, Georgia, according to experts, is an important part of the transit channels through which drugs are trafficked into Europe.169 In addition, Georgia has been repeatedly detaining individuals trying to smuggle enriched uranium from Russia.170 Finally, the lingering instability and the spread of terrorism in the North Caucasus, whilst remaining a big headache to Russia (in the first place), troubles Georgia as well. In terms of the inter-ethnic problems, related to the difficulties of integration of the Azerbaijani and Armenian minorities in the southeast of the country, it should be noted that this process has been significantly eased and currently does not pose a national security threat.

For Russia, the processes which are taking place in the North Caucasus and are progressively spreading beyond, constitute a serious danger. Many Russian officials express concern on this matter.171 Prime Minister Putin, at a meeting of the governmental commission on the socio-economic development of the North Caucasus Federal District, emphasised the role of social factors172 and promised to invest more than 400 billion roubles in the development of the region in 2011 alone. Moreover, at a meeting in Davos, the Russian Government presented ambitious plans for the development of ski tourism in Dagestan and Adygeya in January 2011.173 In reality, Moscow is failing to maintain control over the Caucasus, unable to pacify it either through military

167 Please see: “NATO Seizes Iranian Arms En Route to Afghan Taliban Forces,” The Blaze/AP, 9 March 2011, http://www.theblaze.com/stories/nato-seizes-iranian-arms-en-route-to-afghan-taliban-forces/ 168 As Russia's Deputy Prime Minister Sergei Ivanov said at an international conference on Security Policy in Munich, “Russia is interested in peaceful and stable Afghanistan, in the success of the international security forces and their actions... Withdrawal of the international security forces, including NATO troops, can create completely new threats for us.” http://rian.ru/defense_safety/20110205/330744432.html 169 Please see: “Heroin travelling the northern route originates in Afghanistan transits Iran and then goes through the Caspian Sea, Azerbaijan, Georgia and Ukraine before reaching Romania and then the rest of Europe.” International Narcotics Control Strategy Report: Volume I, Drug and Chemical Control, US Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, March 2011, p. 158 http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2011/vol1/index.htm 170 A. Kupatadze, “Radiological Smuggling and Uncontrolled Territories: The Case of Georgia,” Global Crime, Vol. 8, Issue 1, 2007, рр. 40–57. http://cns.miis.edu/npr/pdfs/npr_17-2_kupatadze.pdf 171 On 25 October 2010, Deputy Attorney General of the Russian Federation, Ivan Sydoruk, told the Committee on Legal Affairs of the Federation Council that 205 law enforcement officers and military personnel were killed in the North Caucasus Federal District in 2010. “This year, the number of extremist crimes has increased more than four times.” http://www.newsru.com/russia/28oct2010/sidoryk.html 172 “I would like to reaffirm that our objective is to radically change the situation in the North Caucasus, primarily by improving the quality of life of the people, ensuring their security and giving them the opportunity to work and live in peace. We must eradicate the roots of terrorism and extremism, first of all poverty, unemployment, ignorance and inadequate levels of education, and corruption and lawlessness.” Vladimir Putin, at a meeting on the development of the North Caucasus. http://www.premier.gov.ru/events/news/13920/ 173 “A large-scale development of ski resorts in all of the Caucasian republics is the only social-economic development concept of this region. Although given the current background this almost seems absurd – this idea is based on an assumption aiming to attract tourists and to create jobs for the rapidly growing population. It could look more rational if we consider it as a fee for the stability and the loyalty of local elites. Additionally, development of construction industry will create real jobs for the people.” Nicolay Petrov, “At the edge,” 28 February 2011, http://grani.ru/opinion/petrov/m .186617.html

Page 226: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

85

force or massive financial investments.174 The attempts of the “Kadyrovisation” of the other autonomous republics of the Northern Caucasus are fraught with more serious risks of further loss of control over the region where almost no ethnic Russians are left. Moreover, the rise of radical Islam threatens to spread out into the territory of the Volga-Ural region, in particular, in Tatarstan and Bashkortostan.175 These processes contribute to the growth of the Russian ethnic nationalism which may inevitably unleash a spiral of violence and instability. What happened on the Manege Square in Moscow and in several other Russian cities on 11 December 2010 showed the first signs of the possibility that ethnic nationalism, cultivated previously by the authorities, may go out of control. Actions of extremist groups are aimed at terrorising migrants from the Caucasus and Central Asia, provoking violence against them. At the same time they operate in a fairly favourable social atmosphere. According to the recent surveys conducted by the Levada Centre, the percentage of those favouring the idea of “Russia - for Russians” increased from 43% in 1998 to 58% in 2011.

What is your attitude towards the idea of “Russia for Russians?”

1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

I support the idea. It should have been implemented long ago. 13 15 16 16 21 16 16 15 14 15 18 19 15

It would be good to implement it, but within reasonable limits. 30 34 42 38 32 37 37 35 41 42 36 35 43

Negative. It is real fascism. 30 27 20 26 18 25 23 26 27 25 32 21 24

It does not interest me. 14 12 11 9 7 12 12 12 11 12 9 16 13

Undecided. 7 6 5 3 8 4 5 4 7 7 5 9 5 Total number of supporters. 43 49 58 54 53 53 53 50 55 57 54 54 58

Source: Levada Centre176

It should be noted that along with ethnic nationalism, the regional nationalism is also gaining strength, mainly counter-posing remote regions of Russia to the centre, considered the main perpetrator of colonial robbery of the local population. Thus, during the last census, an impressive number of residents of Siberia preferred to indicate “Siberian” as their nationality.177 With the development of the so-called sub-national authoritarianism, this process is proceeding even further.178

174 As one of the prominent experts on the region, Alexei Malashenko, told Radio Freedom, “I think the situation, unfortunately, will escalate. First, the situation cannot stay the way it is right now. It can either improve, for which there are no prerequisites, or it can get worse, what we actually observe. I don’t want to sound provocative, but when I think about the Olympics in 2014, I consider it as one of the factors that could further exacerbate this situation. I hope I am wrong.” http://www.svobodanews.ru/content/transcript/2195945.html” 175 As retired police Major-General, Vladimir Ovchinskii, noted recently in the New Times, “In addition, Povolzhe is on fire. In fact, every week, a terrorist group is eliminated in Bashkortostan and Tatarstan; the media simply does not write about it ...” http://newtimes.ru/articles/detail/34785/ 176 The results are based upon the survey of a representative sample of 1,600 Russians aged 18 and older in 130 settlements of 45 regions of the country conducted by Yuri Levada Analytical Centre on 21-24 January 2011. 177 Владимир Антипин, “Гражданин Сибири,” Русский Репортер, 22 февраля 2011, №07 (185) http://rusrep.ru/article/2011/02/22/sibir/ 178 Владимир Гельман, “Субнациональный авторитаризм в современной России,” Полит.Ру, 23 сентября 2010, http://www.polit.ru/lectures/2010/11/17/avtoritarism.html

Page 227: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

86

NATIONAL PROJECTS AND INTERESTS

Many centuries ago, Lucius Annaeus Seneca jeered at his contemporary loser strategists: “If one does not know to which port one is sailing, no wind is favourable.” The same is true today: for a strategy to be successful, its aim should be clear. Accordingly, in order to better understand prospects for Russia-Georgia relations, it is important to assess both the political processes within the two states and a broader geopolitical context and understand the complex system of political goal-setting, which is usually referring to the concepts of national and state interests, whilst in reality not infrequently reflecting specific interest of the key actors. It is not always possible to see clear and unambiguous formulations of the true nature of those interests. Whenever such formulations are clear, often found in different strategic documents, they usually reflect either a vision of a particular political group or pursue a purely populist goal that would rather hide than reveal the true value system of their authors. In a democratic society, different value orientations compete with each other, thus contributing to the formation of basic concepts of national interests. In our, often called hybrid, post-totalitarian societies, achieving such consensus remains difficult due to the undeveloped public discourse about basic values and the weak democratic mechanisms of competition between the national projects set forth by the political elites. The elites, in turn, do not possess any effective two-way communication with the society.

Understanding the national projects and the vision of national interests by political elites in Russia and Georgia is extremely important for understanding the driving forces of various policies including those related to Russian-Georgian relations. It is crucial to understand how national projects relate both to actual practice and populist rhetoric as well as to public tendencies and the value orientations in the societies. This would make it possible to assess the opportunities for co-operation and to identify common interests as well as to predict possible conflicts of interest and to depict opportunities for their mitigation and peaceful transformation. Furthermore, equally important is to know how nationalistic discourse is correlated with ethnic tolerance, political pluralism and democratic values, how important are the issues of preservation and development of culture and language and how the institutional support of the national projects is seen. In fact, in such hybrid societies an incarnation of political strategies into real life is influenced by at least four different value systems, often labelled as national interests in order to add them some authority:

First, this is an idealised concept of national goals and objectives based upon universal values and the notions of human rights, equality, democracy, respect for minorities, sustainable development, personal freedom and security, dignity, prosperity and happiness.

Second, it is an idea of national goals and objectives set forth in the legal documents, national strategies and plans and reflected in political leaders’ official speeches. As a rule, in-depth analysis of relevant texts can reveal their populist nature or often just symbolic commitment to common democratic and humanitarian values. At the same time, national interest in such documents is commonly replaced by state interests, guided by the concept of state security and stability, economic interests, inviolability of frontiers, international influence and respect, control and ownership.

Third, this would be the dominant value orientation of the population and the considerable part of the state bureaucracy. Whilst highly susceptible to manipulation and to myth-making by the media, it is often used in populist slogans of political elites, religious leaders and other opinion-makers, being rather conservative and inertial, and is often intolerant of alternative value systems and toward minorities. Such a “national” system of values is usually self-contradictory and inconsistent but, nonetheless, it is such a system that is commonly taken into consideration and used by politicians.

And lastly, this is a set of groups and personal goals of a relatively narrow circle of ruling elite, rarely formulated explicitly, but which may nevertheless have a decisive influence upon the

Page 228: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

87

practical and sometimes momentous decisions for the country. There is room here for purely selfish motives of personal gain or staying in power, as well as all kinds of irrational phobias and idiosyncrasies, but also the idealistic notion of good for the people (or its part) or even for the feelings of honour and responsibility.179 However, it is clear that this area is open for conjectures and intuition of a researcher as reliable sources of information are for the most part either unavailable or totally absent. Even if sometimes some information becomes available through unexpected leaks (as in the renowned Wikileaks case) only historians, and in the relatively distant future, will be able to use it with confidence.

First, we will try to formulate the Georgian elite’s views on national interests of the country. Respective concepts do not make a coherent, holistic picture and, like in the above-outlined scheme, split into a series of clusters:

a) national interests in the form in which they are promoted to the public and to a certain degree appeal to opinions (partly created by this same propaganda) widespread amongst the population (nation-building and territorial integrity - the highest priorities of the country; Georgia - a successful democracy; all mischief that Georgia encounters comes from Russia; Georgia is a European country and the future of Georgia is in Europe; NATO integration - the only guarantee for protection from Russia; The United States - the main hope; Orthodoxy - the basis of Georgian identity;180 there are remarkable economic prospects and achievements in Georgia....),

b) close to these are the views of a certain part of the Georgia’s political elite, although complemented by an additional sense of self-importance (the society is immature, so reforms should be carried out quickly and decisively; incumbent ruling elite is the best we can have today; ethnic minorities cannot be trusted; opposition’s actions benefit our enemies; military build-up is the foundation of our nationhood; we know better what we should do, and let the naive West provide financial means; economy should be liberalised, but all of it should be under strict government control; control of electronic media guarantees internal stability; ...) and

c) presumed by rarely openly voiced views and goals of the upper circles of the elite (retain power at any cost; the West should see us as democrats; our rivals should fear and respect us; personal loyalty above all; we should be above the law; people is immature, respectively - can and should be manipulated; enemies must be punished and humiliated, etc.).

Over the past two decades, Georgia has experienced a number of shocks and disasters and, from a psychoanalytic perspective, it is not surprising to detect some layers of the collective consciousness of the nation characterised by the so-called “post-colonial syndrome” and irrational attitudes which Vamik Volkan called “group regression.”181 Opinion polls show that the population is extremely worried about the existing situation, especially with regard to the poor Russian-Georgian relations and the loss of Abkhazia and South Ossetia even if many of those, who are deeply concerned over 179 For psychoanalytical characteristics of political leaders, please see: Vamık D. Volkan, “Some Psychoanalytic Views on Leaders with Narcissistic Personality Organisation and their Roles in Large-Group Processes” in R. H. Klein, Köşkdere, C.A. Rice and V. L. Schermer, Editors, 2009, Leadership in a Changing World: Dynamic Perspectives on Groups and Their Leaders, New York: Lexington, рр. 67-89, http://www.vamikvolkan.com/Some-Psychoanalytic-Views-On-Narcissistic-Leaders-and-Their-Roles-in-Large-group-Processes.php 180 "Orthodoxy, one of the traditional religions of Europe, has historically been the state religion in Georgia which formed a centuries-old Georgian culture, national philosophy and values. The vast majority of the population of Georgia are Orthodox Christians. The Constitution of Georgia recognises the special role of the Georgian Apostolic Autocephalous Orthodox Church in the history of the country and its independence from the state. "Constitutional agreement between the State of Georgia and the Autocephalous Orthodox Apostolic Church of Georgia,” 1 December 2002, http://www.pravoslavie.ru/orthodoxchurches/40230.htm 181 “[The national and ethnic conflicts] cannot be understood by focusing only on real-world factors such as economic, military, legal, and political circumstances. For the real-world issues are highly “psychologised” – contaminated with shared perceptions, thoughts, fantasies, and emotions (both conscious and unconscious) pertaining to past historical glories and traumas: losses, humiliations, mourning difficulties, feelings of entitlement to revenge and resistance to accepting changed realities.” Vamık D. Volkan, Bloodlines: From Ethnic Pride to Ethnic Terrorism, New York: Farrar, Straus and Giroux, 1997, p. 117.

Page 229: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

88

these losses, have never even been to any of those regions. Nevertheless, the symbolic importance of maps and boundaries, and how sensitive people are towards any territorial infringement upon what is considered the key element of nationhood, is well known. It is no accident that the patriotic slogan, formulated by Ilia Chavchavadze over a century ago, remains so popular: ”Fatherland, language and faith.” In this traditional triad, fatherland, pertaining to national territory, as well as to the security and independence of the state, is in the first place. Since neither the language nor the faith in Georgia is under a threat, the second most important element in the “popular” value system is economic well-being. Accordingly are formed the foreign policy orientation towards the West and NATO, as associated with security, the hope for the restoration of territorial integrity and economic prosperity whilst Russia is linked to the threat to independence and statehood. That is why the “pro-Russian” political groups are failing to obtain any popular support and most political parties are unanimously in behind Georgia’s Euro-Atlantic integration and express commitment to Western values.

The official conception of national interests fully corresponds to such views and considers the resumption of military action by Russia, and the Russian military presence in the occupied territories, as the main national security threat. At the same time, the Georgian Government still tends to believe that regime change was the main objective of the Russian invasion in August 2008182 and, thus, for Moscow, it remains a lingering goal which has yet to be achieved. Regaining control over Abkhazia and South Ossetia is declared as the key national goal of the Government whilst Georgia’s integration into Euro-Atlantic structures is declared the main foreign policy objective. Other important components of the national security conception include the strengthening of governmental institutions (first of all, at the national level), expediting economic reforms aimed at promoting prosperity and addressing all social problems. The global role models for development are changing unpredictably from “Switzerland” to “Singapore” depending upon which state’s example the head of the government finds more appealing during his visits abroad.

As for the value system of the ruling elite, which for the most part remains hidden from outside observers, it is revealed through concrete political actions and is often at odds with the officially stated goals. This leads to inconsistent, reckless or ineffective actions. For example, commitment to fundamental democratic freedoms and values contradicts the attempts to impose political control over the electronic media, unwillingness to consult the public and the opposition on important policy decisions, to allow violations in election campaigns and to weaken the judiciary and local government vis-à-vis central administration. Declared economic liberalisation and deregulation policies coexist with poor protection and frequent violations of property rights and informal mechanisms of imposing pressure upon businesses.183 The Government’s officially declared objective of integration into European structures and institutions is in conflict with the aforementioned deregulation and legislation (e.g., adoption of the Labour Code, which is strongly at odds with European standards, and now again under review), moving the Georgian legal system further away from the EU standards. As a result, it seems that the narrow circle of the ruling elite 182 From this point of view, the draft national security doctrine of Georgia stimulates some interest. In an interview with Radio Liberty, Ms Keti Bochorishvili, a representative of the parliamentary opposition, stated the following: “In this doctrine Russia is named as the number one threat and the key destabilising factor to the country’s political, economic and social landscape. It clearly states that the purpose of Russia’s military aggression was not the occupation or international recognition of the puppet regimes, but the change of the pro-Western Government of Georgia.” George Tavdgiridze disagrees with this view: “I do not agree here, because I think that the Russians had occupied the territories they could maintain and needed to achieve their goals. I think that when we speak about the threats, we must know exactly what Russia’s goal is. Is it just a change of power, which could be achieved in other ways, and with less financial resources or is it the fact that Russia wants to have permanent leverage over the political elite of Georgia?” 183 It is interesting to note that according to the estimations made in the World Banks’ recent study, Russia and Georgia are amongst the top twenty countries with regard to the weighted average size of the shadow economy (as a percentage of "official" gross domestic product). Friedrich Schneider, Andreas Buehn and Claudio E. Montenegro, Shadow Economies All over the World: New Estimates for 162 Countries from 1999 to 2007, World Bank Discussion Paper (Revised Version) 20 October 2010, http://www.econ.jku.at/members/Schneider/files/publications/LatestResearch2010/ShadEcWorld10_2010.pdf

Page 230: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

89

is primarily concerned with retaining power whilst many of the decisions are too frequently influenced by random and often irrational factors.

Apart from the above-described formulations of the national interests by ruling elites, there certainly are some other positions which could be labelled as more liberal-democratic (priority of universal human and democratic values, human rights, Westernisation, political plurality, the rule of law, etc). These views and intentions are genuinely accepted only by a relatively narrow circle of less influential persons although expressed at the rhetorical level by everyone from the governing political elite.

Now, we will move on to formulating Russia’s national interests from the Russian elite’s perspective. These views are far more complex although they do not form one holistic picture either and, similarly, split into a series of clusters:

a. National interests in the form in which they are promoted to the public and, to a certain degree, correspond to the widespread opinions of the population (and partly created by propaganda). These include: Russia – the superpower; not a single inch of Russian land can be ceded; the collapse of the USSR was a tragedy; Russia is getting up off its knees; "Russia has only two allies - its army and its navy "(Czar Alexander III); Russia has a special path of development; in Russia, there is a ‘sovereign democracy;’ ethnic Russians are the state-forming nation; Russia used to feed all Soviet republics but they ended up being ungrateful traitors; the world must become multi-polar;, i.e., Russia, once again, is a global player;184 Russia’s statehood and its greatness are above all; the U.S. - the main enemy,185 NATO - also an enemy;186 the country's current leadership is the guarantor of success in overcoming all problems; Christian Orthodoxy - the foundation of the Russian statehood; Russians/Russian speakers should be defended abroad at any cost.

b. The perceptions of the government officials – “statesmen” are very similar; but there are some additional points, like: people are not ready yet and should not be given too much power; all means are justified for achieving the greatness of Russia; “the collapse of the Soviet Union was the greatest geopolitical catastrophe of the century” (Vladimir Putin).

Dmitri Trenin has recently very well formulated the corresponding foreign policy position:

“… I mean the Foreign Policy Concept, the National Security Doctrine and other guiding documents. There, in my opinion, the real aims of the Russian foreign policy are not clearly

184 “Are native Russian ideals, spirituality, respect to historic memory being revived? Strengthened public consent based upon shared values - freedom and independence of the Russian State, humanism, inter-ethnic peace and unity crops multi-ethnic people of the Russian Federation respect for family traditions, patriotism… in general, formed the preconditions for reliable prevention of internal and external threats to national security, dynamic development and the Russian Federation is one of the leading powers on the level of technical progress, quality of life of the population, impact on world processes.” The National Security Strategy of the Russian Federation to 2020. Approved by Presidential Decree No. 537 of 12 May 2009, http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html 185 “…Despite, Iraq, Afghanistan, Iran, terrorism, proliferation and non-proliferation, all kinds of US foreign policy issues and directions, you name it, the Russian political elite still believes that humiliating Russia, and if possible, breaking it apart and subordinating it, remains the most important for America.” Dmitri Trenin, “Russia and New Europe,” Polit.Ru, 16 March 2011, http://www.polit.ru/lectures/2010/04/22/trenin.html. It is not without a purpose that the National Security Strategy of Russia defines the primary threat to the military security of the Russian Federation in the following way: “30. The threats to the military security are: the politics of a number of leading foreign countries aimed at achieving a dominant advantage in the military field, especially in the strategic nuclear forces, through the development of high-precision, information and other high-tech means of armed struggle, the strategic weapons in the conventional equipment, the formation of a unilateral global missile defence system and the militarisation of space which could provoke a new spiral of the arms race…” 186 “8. The main external military dangers are: a) the desire to endow the force potential of the North Atlantic Treaty Organisation (NATO) with global functions carried out in violation of the norms of international law and to move the military infrastructure of NATO member countries closer to the borders of the Russian Federation, including by expanding the bloc. The Military Doctrine of the Russian Federation. Approved by Russian Federation Presidential Edict on 5 February 2010, http://news.kremlin.ru/ref_notes/461

Page 231: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

90

spelled out. Personally, I see these in the following way: Modern Russia aspires to become a centre of power in the multi-polar world. This means that it tries to spread its influence, especially amongst the former Soviet republics, to establish a certain type of bloc, in which Russia's interests would have a privileged precedence. It was on this privileged nature of Russia’s interests in the countries of the ‘near abroad’ that President Medvedev recently spoke about, as you might recall, and other Russian government officials have spoken about this as well. The second point, which is important for the Russian establishment and for those who define Russia's foreign policy, is ensuring equal status with the leading centres of power. Thus, the first position is – we are the centre and then, the second position - we are the centre that is equal. Within the international system, we are equal in status and position with the United States, China and the European Union. The main centres of power plus us – that is the multi-polar world. The third view stems from the second position and goes something like this: Russia has the right for a decisive vote on all the most important problems of humanity ... Of course, the Russian foreign policy does not use the term “zone of influence“ which is odious and brings us back to the 19th or the beginning of the 20th century. Nevertheless, if speaking seriously, the aspirations towards that are in fact visible.”187

c. The super-elite’s views are not original. They are rather cynical and hardly ever articulated explicitly188 which makes it difficult to even call them “national interests” (maintain absolute power at any cost; have bank accounts and villas in the West and in Russia; those who are not with us are against us; Russia – that is me/us; we must be feared and respected; personal loyalty above all; we are above the law; people are foolish and we should take advantage of this; enemies should be punished, humiliated and destroyed...). The economic elite’s views are in the most part close to these attitudes and are equally dominated by personal and group interests.

Some areas show internal contradictions even between the stated goals. For example, as Dmitri Furman has described, imperial pretensions (not an inch of the Russian land should be ceded) are in conflict with the ethnic nationalism (Moscow for the Moscovites, Russia for ethnic Russians).189 Despite the considerable centralisation of the governance system, consensus on specific objectives and content of foreign or domestic policy has not been achieved.190 Moreover, its “marketisation” hinders the harmonisation of interests of various domestic actors.191

In addition to the articulation of national interests pursued by elites in power, there certainly exist differing interpretations of Russia’s national interests, shared by a limited number of persons, which

187 Dmitri Trenin, “Modernisation of Russia's foreign policy,” Polit.Ru, 4 March 2010, http://www.polit.ru/lectures/2010/03/25/trenin_print.html 188 See: statement made by a Kremlin insider and Russia’s best-known “political technologist,” Gleb Pavlovsky. “For the last 20 years, the world at the top relies on the notion that it’s not accepted to discuss who and how should use authority. There are no spotless among the elite. While lower class people demand more and more...," Kommersant, Issue 216 (4271), 19 November 2009, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1277040. See also: Olga Kryshtanovskaya, “The Russian elite in transition,” Polit.Ru, 29 May 2008, http://www.polit.ru/lectures/2008/07/31/rus_elita_print.html 189 Дмитрий Фурман, “От Российской империи к русскому демократическому государству,” Неприкосновенный запас, № 73 (5/2010) — М.: Новое литературное обозрение, 2010, http://www.nlobooks.ru/rus/nz-online/619/2051/2054/ 190 For example, this was recently formulated by the Minister of Finance in his speech on Russia’s economic policy at the Eighth Economic Forum in Krasnoyarsk on 18 February 2011: “The RSPP polls on the business climate in 2010 show how the entrepreneurs’ answers change on what hampers business the most. Poor governance and a lack of clear development goals were given the first place.” Transcript of A. L. Kudrin’s Speech in Krasnoyarsk, http://www.minfin.ru/ru/press/transcripts/printable.php?id4=12090 191 Аркадий Мошес, “Россия и новая «промежуточная» Европа,” Pro et Contra, Июль-октябрь 2010, cтр. 128, http://carnegieendowment.org/files/ProetContra_50_6-22.pdf

Page 232: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

91

could be labelled as liberal-democratic (prioritising universal human and democratic values, human rights, integration into Western civilisation, rule of law, etc). The recent statement made by the editor-in-chief of the Nezavisimaya gazeta newspaper, Constantine Remchukov, on Echo of Moscow radio is very characteristic: ”We need normal Russia, I do not need great Russia... And someone else needs to get up off their knees...”192 Along with this liberal position, there also exists a nationalistic view, currently growing in popularity, which represents an extreme version of the point “b” discussed above (Russia for the Russians; minorities should know their place; regaining Russia’s greatness is the key priority; Russia has its own values, distinct from those prevalent in the West, and these should be saved and protected; the West is a foe, but the East is an enemy as well,…)

It is interesting that despite the incomparable size and a large number of fundamental differences between those two countries, there are also many similarities in respective national projects and in the clusters of national interests (or at least, in their interpretation provided by the author of this article). Apparently, this stems both from the common Soviet roots and similar political culture of elites as well as from the similarities in the social, economic and political environment in which these elites function (such as the absence of a robust middle class, underdeveloped democratic institutions, the need for modernisation, etc).

KEY PROBLEMS AND PROSPECTS

Taking into account the incompatible positions of Moscow and Tbilisi, in particular on the legal status of Abkhazia and South Ossetia as well as on Russia’s military bases in the breakaway regions, coupled with the undisguised personal animosity between the two countries’ leaders, any radical improvements between the sides can hardly be expected. In the absence of diplomatic relations, the ineffective Geneva negotiation process remains the only platform for interstate talks, in addition to occasional or ad-hoc meetings, like the one held on Russia's WTO accession on 8-10 March in Berne. Georgia and Russia are immediate neighbours with a multitude of unresolved problems yet the absence of a dialogue between the parties further augments mutual mistrust and enemy image.

The Russian Government, as well as various political figures, has frequently voiced accusations against the Georgian leadership. Excluding some of the most absurd ones,193 their main allegations could be summarised as follows:

The Georgian leadership and the people are persistently anti-Russian. The Georgian Government pursues anti-Russian politics and implements essentially Western (American, in particular) policies in the region which are damaging to Russian interests. Georgia sympathises with and supports secessionist and anti-Russian aspirations of the North Caucasian elites (e.g., considering the recognition of the so-called Circassian genocide, unilateral declaration of a visa-free regime for North Caucasians, etc.), therefore posing a threat to the security and integrity of Russia; Georgia tries to disrupt projects that are important to Russia (such as the Winter Olympics in Sochi, attempts to monopolise the Caspian energy transportation routes to the West or Russia’s plans of WTO accession); Georgia aspires to join NATO and EU, thus weakening Russia’s influence along its 192 http://www.echo.msk.ru/programs/personalno/743973-echo/ 193 For example, in an interview with the Russian Newspaper on 1 March 2011, Deputy Chairperson of the Russian Federation Council, a member of the National Anti-Terrorism Committee, Aleksandr Torshin, accused Georgia of organising the terrorist attack in Domodedovo. [Torshin]: I do not understand why Umarov, after a long period of silence, participated in an act of terrorism. Even if he had any connection with this tragedy, it would only be that of a middleman between those who paid for and those who carried out the terrorist act, and even that is doubtful. But the act itself was organised abroad… I understand that my words may be followed by a wave of anger, but I believe that Georgia and its ruling regime ordered the Domodedovo terrorist act. Rosiiskaya Gazeta, federal issue No. 5418 (42), 1 March 2011, http://rg.ru/2011/02/25/torshin-site.html

Page 233: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

92

south-western periphery; threatens the security of South Ossetia and Abkhazia (and initiated war in South Ossetia), thus threatening Russia's interests and the security of Russian citizens; initiates or joins various associations with anti-Russian orientation, such as GUAM; carries out unrelenting anti-Russian campaign in international media and international fora; shows ingratitude and distorts history, claiming that Georgia was annexed, first by the Czarist Russia in 19th century, and then by Soviet Russia in 1921 (whereas it is alleged that in fact this was a voluntary unification through which Georgia was saved from its insidious neighbours); and, finally, Russian officials blame Mikheil Saakashvili personally for all the troubles and refuse to deal with him. In addition, of course, it is convenient to create the enemy image from Georgia and paint it as the myrmidon of the perfidious West, mainly represented by the United States. As Russia is punishing Georgia and its leadership for the insidiousness and “betrayal,” this also allows Russia to take revenge against the West for neglecting its interests and (in a relatively safe way) to demonstrate to the world and the region that Russia should be feared and respected.

Georgia has a just as abundant and largely more substantial list of grievances and complaints that it expresses against Russia. These include: the War in 2008; support for the secession of Abkhazia and South Ossetia, occupation of those territories and the deployment of military bases; trade embargo, bombardments (before 2008), terror campaigns and spying; support of the opposition and attempts to change the regime; harassment and forced expulsion of ethnic Georgians (in 2006) from Russia; distortion of history; anti-Georgian propaganda and aggressive rhetoric, information manipulation.

Obviously, it is easy to notice the disparities and even contradictions between many of those mutual accusations which makes it much harder to overcome discords. Therefore, it proves reasonable to identify both basic discordances and possible similarity of interests. This should be based upon explicit statements of national interests of the parties in order to maintain logical consistency. If the “personal dislike” amongst the state leaders, symbolic actions and aggressive rhetoric are ignored, the fundamental discord between the countries stems from, on the one hand, Russia's refusal to accept Georgia’s independent foreign policy and pro-Western aspirations and, on the other hand, Georgia's uncompromising rejection of the Russian military presence in Abkhazia and South Ossetia and security threats caused by this.

At the same time, if we leave out the irrational moments of mutual hostility, there are areas in which the interests of the parties essentially overlap. Primarily, this is the North Caucasus issue which remains a very dangerous destabilising factor both for Russia and for Georgia. Both Russia and Georgia are multi-ethnic societies and many of the problems of their nation-building originate precisely from this fact. Whilst in general inter-ethnic relations are particularly intense in the North Caucasus, ethnic problems in Georgia and in the South Caucasus in one way or another are coupled with the Georgian-Russian relations. The leaders of both countries should be equally interested in the development of North-South transit routes as well as in promoting investment, opening up markets and expanding trade. Lastly, Russia and Georgia have common threats associated with the trafficking of drugs, weapons and nuclear materials, with co-ordination of the fight against organised crime and terrorism and additionally co-operating on such issues as environmental protection or epidemiology. It should be noted that all those areas, where the interests of two sides overlap, are also of special importance for the West and, in particular, for the EU.

Ironically, whilst Russia itself is actively seeking conciliation with the West (although admittedly, only upon the basis of an equal and special partnership), it responds with extreme jealousy to other former Soviet republics attempting to do the same. This, first of all, demonstrates Russia’s ambivalence toward the West, its inability to decide to what extent its orientation toward the West is fundamental and strategically justified or whether or not respective partnership should be regarded only as a temporary, tactical measure. Nevertheless, Russia’s policy towards Georgia is no longer a purely bilateral issue. Russia has to take into account its interdependence with the West which limits its attempts to impose its odious pressure upon the neighbouring countries. When

Page 234: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

93

Russia’s actions do not affect the vital interests of the West, as was the case during the Georgian-Russian conflict of 2008, the Western countries usually limit their reaction by a mostly rhetorical condemnation of Russia’s misbehaviour which can be easily ignored by Russia. However, when Russian actions directly threaten key Western priorities of regional security, or its economic interests, the West, and in particular the US, responds much more decisively (as it happened when the security of the greater energy independence was at stake).

It should be noted that the relative significance of some of the above-discussed factors could change, as changes take place both within the countries themselves and in the geopolitical context of their interaction. Assuming a certain rationality of the behaviour of the ruling elites, some of the important variables which could bring about alteration include prospects for leadership change in both countries during the next two years and the related shifts in foreign policy as well as the progress with the widely discussed modernisation process. Yet, apparently the current state of bilateral relations will continue until at least 2012. Supposedly, the period between 2012 and 2014 will be decisive for Russian-Georgian relations for at least the next decade. This does not exclude any unexpected and unpredictable developments, especially in view of the large number of factors and random events. In general, one may assume that regardless of specific individuals being in power, Vladimir Gelman’s forecast194 seems to be a rather plausible case scenario for both countries in the short-term perspective, although Georgia's prospects look somewhat brighter because of its smaller size and less inertia and slightly more developed democracy.

Starting from fall 2013 when the presidential elections are supposed to take place or even after the 2012 parliamentary elections, Georgia will be facing a period of uncertainty and much will depend upon how the events unfold during and after the presidential election. Theoretically, a dramatic shift in foreign policy and a turnabout toward Russia is still possible if the West will be disappointed with undemocratic elections or with an attempt to castle in the Putin-Medvedev style; that is, with Saakashvili in the position of a dominant prime minister vis-à-vis a weak president.

Despite some signs of growing discord within the Russian ruling elite, fundamental changes are not expected to take place in Russia. Nevertheless, the Kremlin will be forced to adapt to the new reality and the relative weakening of its economic and strategic-military clout and to make decisions affecting the future of the “reset” policy. If, however, the “reset” is coming to naught, the same as with the modernisation plans, in the circumstances of deteriorating domestic situation (including the North Caucasus), a possible new round of aggravating relations with Georgia should not be excluded. This may be justified by the desire to redirect public aggression outward and to consolidate the society against the common, yet less dangerous, enemy; at the same time, punishing the West for the failed “reset.” Nonetheless, it is obvious that this scenario can hardly get realised before the Sochi Olympics and even in the mid-term perspective such a policy will face numerous challenges.

It is time now to consider opportunities for improvement in Russian-Georgian relations. After the August 2008 war and the subsequent events, the Geneva talks remain the sole format for communication between the sides apart from some other occasional fora such as the WTO negotiations in Berne.

Clearly, in the given situation, a temporary modality needs to be sought in which the parties could co-exist peacefully, co-ordinate actions, if necessary, and avoid increasing tension whilst the change of geopolitical and or domestic political conditions would allow revisiting the existing and currently

194 …“thus far the likelihood of major overhaul of the Russian political institutions’ current inefficient and authoritarian structure, and the development of new, more successful stable democratic rules of the game, looks slim.... In the short term, two scenarios seem most likely: institutional decay, i.e., a preservation of the status quo, or a wielding of the iron fist—a resort to increased authoritarian means to overcome institutional inefficiency and or eliminate the possibility of challenges to the ruling elite. It is hard to assess the prospects for either scenario at the moment. The outlook will become clearer most likely only after the election cycle of 2011-2012. Vladimir Gelman, Political Institutions, 2010, http://russia-2020.org/2010/09/14/political-institutions-2/

Page 235: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

94

intractable contradictions. As the search for such peaceful coexistence models, debates on different options and their feasibility are important, aiming at broadening horizons, developing constructive ideas and identifying options for decision-makers, therefore, positively influencing the process. Furthermore, the impact could be further enhanced through the popularisation of discussion results, mass media and public involvement in the debate and through disseminating information amongst civil society, including those directly affected by the Caucasian conflicts.

In order to better envision possible models and formats of peaceful coexistence, we should first look at the overlapping interests of Tbilisi and Moscow as well as the possible scenarios for the development of Russian-Georgian relations over the short term. Obviously, both sides are interested in reducing risks and negative effects stemming from the current situation. Foreign and domestic political realities, however, leave little room for manoeuvre. For example, it is difficult to imagine that in the near future Russian authorities would retract the recognition of South Ossetia and Abkhazia, withdraw their military bases and agree to start negotiations with Saakashvili's government. Nevertheless, some of the existing constraints may change in the nearest future. For further example, Saakashvili’s second and final (at least officially) presidential term expires in the fall of 2013. This opportunity could be seized by Russia in order to resume its relationship with Georgia without losing face.

In fact, there is enough room for compromise on some issues which today may look politically intractable.195 Russia and, following its lead, South Ossetia and Abkhazia refuse to allow the international observer missions to enter the latter territories unless their names and mandates are changed to reflect the regions’ independence from Georgia. Georgia, in its turn, cannot permit any title that could imply the recognition of sovereignty of the territories which it considers to be part of Georgia. It is, however, obvious that with minimum incentives present, finding a mutually acceptable compromise to meet those formal requirements is easily possible.

The Georgian authorities (and later on, the South Ossetian and Abkhazian leaderships as well) have officially renounced the use of force for resolving the conflicts. Nothing prevents the conflicting parties from consolidating legislation that would serve as a significant step towards the restoration of a mutual trust. The Kremlin, however, refuses to undertake the commitment of non-use of force in bilateral relations under the pretext of not being a party to the conflict. Without getting into a pointless argument about the validity of such reasoning, one should note both the importance of such symbolic acts and the absence of any serious obstacles to find an acceptable to all formula for renouncing the use of force.

Similar compromises are possible to be achieved on many other issues amongst which revisiting the Georgian Government’s strategic documents on “re-establishing control over occupied territories” may be considered as well as respective legislation and a number of governmental decrees which lead to the counterproductive isolation of Abkhazia and South Ossetia. In order to bridge the divide between Georgia and the regions of Abkhazia and South Ossetia, it would be beneficial if the Georgian Government take other positive steps including the restitution of property to displaced Ossetians even more so as the respective legislative framework already exists. Furthermore, Georgia could pursue a more cautious approach toward sensitive political issues like the recognition of the Circassian genocide (though certainly not at the expense of abstaining from the fair

195 There have been a number of publications lately offering constructive reviews of the existing approaches such as: Dmitri Trenin, “How to Make Peace with Georgia,” The Moscow Times, 9 August 2010, http://www.themoscowtimes.com/opinion/article/how-to-make-peace-with-georgia/411927.html; Lincoln Mitchell and Alexander Cooley, “After the August War: A New Strategy for US Engagement with Georgia,” The Harriman Review, Volume 17, Nos. 3-4, May 2010, http://www.harrimaninstitute.org/MEDIA/01798.pdf; Samuel Charap and Cory Welt, A More Proactive US Approach to the Georgia Conflicts, Center for American Progress, February 2011, http://www.americanprogress.org/issues/2011/02/pdf/georgia-report.pdf; S. Markedonov, “Not a typical report,” Polit.Ru 14 March 2011, http://polit.ru/world/2011/03/14/report_print.html; David L. Phillips, Peacebuilding and Business: Fostering Commercial Contact Between Georgians and Abkhaz, National Committee on American Foreign Policy, June 2010, http://www.ncafp.org/articles/10% 20Georgia% 20Peacebuilding% 20and% 20Business.pdf

Page 236: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

95

assessment of the czarist Russia’s barbaric actions). In the same vein, the Georgian Government could moderate its anti-Olympic rhetoric (although not retrieving justified arguments both on engaging Abkhazia in the preparation process and damaging the environment through extraction of construction materials from the coastal zone) and pay more attention to explaining the reasons behind its unilateral decisions, such as establishing a visa-free regime for residents of the Northern Caucasian republics. Whilst liberalisation of the visa regime is in itself a truly good achievement, it should not create the impression that it is an act of defiance towards Russia.

Recently, a number of experts have voiced the idea that Georgia (and other countries, refusing to recognise sovereignty of Abkhazia and South Ossetia) should consider de facto recognition of the breakaway regions. Although all constructive ideas deserve being explored, such a solution in the short run does not look feasible or useful (this again, however, goes back to possible interpretations of the concept of national interest). When speaking of the legal capacity of Abkhazia or South Ossetia, one should not overlook the notion that people—not territories—define such capacity; that is, the rights of forced migrants, refugees and internally displaced persons (IDP) should not be neglected. At the same time, the prospect for reaching an agreement on any of the key issues, such as the legal status of the territories and the return of IDPs, looks slim at the moment. No de facto recognition can change this.

Today, it is quite clear that Georgia has limited leverage over Russia and, accordingly, little space for manoeuvre or compromise. Such leverage is indeed limited to certain rather marginal options such as preventing Russia’s WTO accession or other merely symbolic actions whilst the most effective option is exert influence through third countries (EU, US). Russia not only possesses a much wider range of levers, its decisions frequently pose direct threats to Georgia’s security. This primarily refers to the rapid military build-up in the territories of South Ossetia and Abkhazia.196 Under such conditions, speaking confidently about finding ways for reducing tensions between the parties sounds a bit premature, although there is no doubt that discussing possible compromise is worth trying.

Given the current situation, institutionalising dialogue between experts and organising regular discussions on possible models for improving bilateral relations may eventually lead to the implementation of some of the discussed models provided the discussions do not remain reticent and the outcomes are disseminated to the relevant groups. Finally, the manner in which information is presented to the society, the clarity of the message and the credibility of the communicator play a crucial role in shaping public opinion and the interpretation of events, in setting the agenda and in influencing value orientations.

196 For example, in addition to a guard division of reactive artillery equipped with Smerch multiple-launch rocket systems, Russia just recently deployed a tactical-operational missile unit armed with Tochka-U rockets in South Ossetia. The Tochka-U has a range of 120 kilometres. (http://www.rosbalt.ru/2011/01/24/811657.html). It is interesting that the Russian Deputy Foreign Minister, Grigory Karasin, claimed on 4 March that the missiles were only in the territory temporarily and for training purposes.

Page 237: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской
Page 238: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

97

MODUS VIVENDI: WAYS TO MAKE IT OPERATIONAL

Andrei Zagorski

Professor, Moscow State Institute of International Relations (MGIMO)

EXECUTIVE SUMMARY

The policy of strict non-recognition and isolation of Abkhazia and South Ossetia does not lead towards overcoming or eroding the status quo that resulted from the August 2008 war nor does it facilitate the search for a mutually acceptable formula for gradual conflict resolution. It yields just the opposite effect: this policy helps to consolidate the current status quo and to further increase the entrenchment of the parties.

Since a revision of the outcome of the war is unfeasible in the short or medium term, an agreement is needed that is based upon the acceptance of the existing realities as a modus vivendi; that is, a temporary state of affairs which neither requires that relevant parties abandon their legal positions nor prejudices the final outcome of conflict resolution in the future.

De facto recognition of Abkhazia and South Ossetia would create more favorable conditions for conflict resolution in the long run.

Progress in this direction, however, would require making difficult decisions on the part of the countries that do not recognise Abkhazia and South Ossetia and, first of all, on the part of Georgia.

At the same time, this would allow removing the controversy over the status of the two entities from the forefront of political and diplomatic discussions, creating conditions for reducing tensions and normalising relations in the region, recognising the legitimate right of refugees (internally displaced persons) to return home safely, agreeing upon the reduction of armed forces and armaments and confidence-building in the region and expanding the area of the operation of international organisations including on the territories of Abkhazia and South Ossetia.

RECOMMENDATIONS

Normalising Georgia's Relations with Abkhazia, South Ossetia and Russia 1. Taking into consideration the discussions of the last years and months, the plausible form of

the de facto recognition of Abkhazia and South Ossetia would be if Georgia concluded with them an agreement (or agreements) on the non-use of force.

2. Since the Russian Federation does not consider itself a party to the conflict, this complex

issue could be addressed by concluding a separate agreement banning the use of force between Russia and Georgia.

3. In order to balance the interests of the parties, the Georgian-Abkhazian and Georgian-South

Ossetian agreements can hardly be reduced to the renunciation of the use of force. They would probably also have to include a number of other provisions as well. In particular, they may address such issues as developing political dialogue, trade, economic and transport co-operation, facilitating dialogue between civil society organisations, human contacts and communications. In one form or another, these agreements cannot avoid addressing the situation of those who left their homes escaping from the war and seek to return. The specific content of such agreements depends upon the outcome of negotiations between the

Page 239: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

98

parties which by themselves could become an impetus for the gradual settlement of their relations.

4. In order to maintain a continuous political dialogue and regular communication, the parties

could exchange permanent representatives. 5. The parties could also set an agenda for the future dialogue including the elaboration of non-

military confidence-building measures, demilitarisation along the separation line and the formation of a regional arms control regime.

Establishing the EU’s Relations with Abkhazia and South Ossetia 6. The opening of the EU offices in Sukhumi197 and Tskhinvali to co-ordinate the

implementation of the relevant EU programmes. Those representations could, inter alia, serve as visa offices and as EU information centres in both entities. It is to be noted that the establishment of direct relations between the EU and Abkhazia and South Ossetia does not imply a de jure recognition of the two entities by the EU Member States.

7. The decision on possible provision of funding for the EU projects in Abkhazia and South

Ossetia directly through its offices in Sukhumi and Tskhinvali and not through Georgia. 8. These arrangements should entail extending of the EU Monitoring Mission’s area of

operation at least to the territories in Abkhazia and South Ossetia adjacent to the separation line.

The Return of the OSCE to the Region

9. Developing of relations by the EU with Abkhazia and South Ossetia could be linked with the resumption of OSCE operations in the region. In order to avoid the sensitive issue of the title of the mission, the OSCE could open three offices in Tbilisi, Sukhumi and Tskhinvali which would report to the OSCE Conflict Prevention Centre and would receive political guidance from the Acting Chairmanship.

Alternatively, one could consider establishing an OSCE mission to the South Caucasus which would have five offices in Baku, Yerevan, Sukhumi, Tbilisi and Tskhinvali with headquarters located outside of Georgia.

10. Such a decision may require granting Abkhazia and South Ossetia if not OSCE membership then at least the right to participate in the regular consultations (by inviting their representatives to be present at the Permanent Council’s meetings or to attend the meetings as observers with the right to speak) on issues related to the South Caucasus held within the OSCE.

1. PROBLEM STATEMENT

The diverging policies of the relevant parties in the Georgian-Abkhazian and the Georgian-South Ossetian conflicts do not lead towards overcoming or eroding the status quo that resulted from the August 2008 war nor do they facilitate the search for a mutually acceptable formula of gradual conflict resolution. Instead, they lead to the consolidation of the current status quo and increase the entrenchment of the parties.

197 Sukhumi in this article according to author’s preference (Ed.).

Page 240: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

99

Georgia’s policy of strict non-recognition (including preventing any recognition by third countries) of the de facto authorities of Abkhazia and South Ossetia and of their tight isolation from the outside world in fact only promotes Russia’s monopolistic dominance in its relations with both entities increasingly binding them to Moscow.

The policy based upon the requirements of the October 2009 Law on Occupied Territories excludes any relations between Tbilisi and the de facto authorities of Sukhumi and Tskhinvali except for the mechanism established by the Geneva talks for the investigation and prevention of incidents across the division lines established in 2008.

This policy also imposes significant restrictions upon the implementation of projects by NGOs of international and third countries in Abkhazia, including projects that involve dialogue with civil society representatives from Abkhazia. At the same time, this policy does not in any way affect intergovernmental or non-governmental or business co-operation of Abkhazia and South Ossetia with the Russian Federation.

The declared policy seeks to primarily prevent further international recognition of the entities that have proclaimed independence and to deny them any international legitimacy. In reality, however, it creates a favourable external environment for enforcing the state-building in both entities and for consolidating Russia’s protectorate.

The policy of non-recognition of Abkhazia and South Ossetia, pursued by the third countries—notably by the European Union and its Member States—straitjackets their efforts aimed at halting further entrenchment of the parties, making the established borders more transparent, promoting stability and building mutual confidence and creating an environment more conducive for identifying a mutually acceptable mode for future coexistence in the region.

The limitations implicit in the policy of third countries become even more rigid due to Georgia’s current policy.

As a result, the EU communication with the de facto authorities of Abkhazia are reduced to a minimum whilst that with South Ossetia, apart from the framework of the Geneva talks, have been completely terminated since August 2008.

The funding of the EU programmes involving Abkhazia and South Ossetia approaches an end whereas employing longer-term financial instruments, primarily those of the European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI) appears impossible due to the non-recognition policy.

As a result, despite the declared desire of the EU to pursue a more active policy of engagement in respect to Abkhazia and South Ossetia, the possibilities for an engagement are being reduced thereby strengthening Russia's position as the single most important donor in the region.

Although various political groups, entrepreneurs and civil society organisations of Abkhazia reveal some interest in expanding their co-operation with the third countries, there are very few opportunities for them to do so in the given circumstances. Hence, the ultimate priority here is the accelerated state-building, avoiding any action that could be interpreted as leading or likely to lead to the restoration of the status quo ante bellum.

The categorical refusal of the authorities of Abkhazia and South Ossetia to participate in the EU programmes intended for Georgia, admit diplomats and other representatives accredited in Tbilisi, the complicated visa policy of the EU member states, the absence of any relevant international missions in the two entities severely limit their contacts and increasingly reduce the possibilities to engage political organisations, NGOs and business communities in a broader international dialogue. As a result, such policies strengthen the effect of a "besieged fortress" in the region.

Page 241: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

100

At this stage, the consolidation of the status quo seems to correspond with the desires of the authorities of the Russian Federation. Moscow, however, is confronted with serious financial and international political costs of such a policy.

The above considerations suggest that the priorities of the current policies should be reconsidered.

The question of the status (either overcoming the existing status quo or consolidating it) should be moved down the agenda whilst the primary focus should be upon the facilitation of diverse (economic, humanitarian, cultural, political) ties between the parties to the conflict at all levels (local and central authorities, civil society, business communities). Such co-operation would not require that relevant parties abandon their legal positions nor should it seek to prejudice the final outcomes of the complex processes in the region.

2. THE STARTING POINT FOR ANALYSIS

2.1. The Russo-Georgian war of August 2008 has established a new reality in the conflict areas in Abkhazia and South Ossetia.

Russia has recognised the independence of both entities. It was followed by Nicaragua and Venezuela whilst Nauru and Vanuatu recognised only Abkhazia as an independent state.

With the exception of Russia, no other OSCE participating state including the CIS states recognise Abkhazia and South Ossetia.

The underlying assumption for the analysis is that in the near future this situation will not change dramatically and the relevant parties will not abandon their legal positions.

Russia will not reverse its recognition of Abkhazia and South Ossetia.

Georgia, on the other hand, will not recognise their independence de jure although it is unable (as it was not for the last about 20 years) to exercise its jurisdiction over either Abkhazia or South Ossetia.

The overwhelming majority of the international community and, particularly, of the Euro-Atlantic community also will not recognise their independence de jure.

For Abkhazia and South Ossetia, both of which expected a wider recognition within a relatively short time, contacts with representatives of third countries and international organisations serve the purpose of enhancing their international legitimacy.

2.2. The current situation is causing and will continue to cause more complications.

Without finding a temporary solution to the problem, allowing the parties to maintain their legal positions without prejudicing the final resolution, a full-scale normalisation of Russo-Georgian relations is impossible.

It also has to be acknowledged that the normalisation of Russo-Georgian relations is blocked not only due to the diverging legal positions as regards the status of Abkhazia and South Ossetia but also by Moscow's boycott of the Georgian President Mikheil Saakashvili. No appropriate normalisation of bilateral relations will be achieved in the absence of highest-level talks between Moscow and Tbilisi. For this reason, if the policy of boycotting is maintained, no steps towards normalisation should be expected in the next two years, to say the least.

Maintaining the status quo further increases the international political costs incurred by Russia although official Moscow refuses to admit this. The burden is primarily placed upon Russia's relations with the Western countries despite the agreement that the dispute over the territorial integrity of Georgia should not prevent co-operation between Russia and the major Western countries, the EU and NATO.

Page 242: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

101

The controversy over the territorial integrity of Georgia is currently the most significant (though not the only) obstacle to the revival of conventional arms control in Europe. Any agreement entailing Georgia’s participation is likely to be torpedoed by Tbilisi’s objections over Russia’s military presence on its territory whilst Moscow does not consider that it violates the host-country-consent principle as the deployment of its military forces is regulated by the bilateral agreements signed with Sukhumi and Tskhinvali.

The status of Abkhazia and South Ossetia proves to be a problem for Russia’s WTO accession as well. Georgia has the opportunity and the ground to block the finalisation of the negotiations in the multilateral WTO group on Russia’s entry.

As the Astana OSCE summit meeting has revealed once again in December 2010, the diverging understanding and interpretation of the situation in the South Caucasus may make progress in reaching practical agreements within the OSCE framework over issues not related to the situation in Georgia, hostage to the unsettled status of Abkhazia and South Ossetia.

Although Moscow officially asserts that the problem of Abkhazia and South Ossetia is off the agenda in its relations with the key Western partners, differences on this issue continuously poisons those relations in the background.

South Ossetia—and Abkhazia, in particular—will further suffer under the status of unrecognised states which politically has barely changed since 2008.

For the international community, Abkhazia, and especially South Ossetia, by themselves do not represent any real significance in economic, political or political-military terms. Fundamental differences in the assessment of their legal status, however, prove significant, at least for the following two reasons:

Firstly, they put a burden upon their relations with Russia. For this reason, Abkhazia and South Ossetia are important for the international community not by themselves but as a problem in their relations with Moscow. Western countries reveal interest in finding at least a temporary solution to this problem as they seek to ensure an earliest possible accession by Russia to the WTO and to revive conventional arms control in Europe. Western countries also want to avoid that the credibility and the future of the international organisations, and those of the OSCE in particular, are further held hostage to the conflicts in South Caucasus.

Secondly, differences on the legal status of Abkhazia and South Ossetia impede reaching a practical agreement on the issue of the “return” of international organisations (OSCE and the UN potentially) to the conflict zones and or on the expansion of the EU Monitoring Mission’s (EUMM) activities in Abkhazia and South Ossetia.

All these considerations in the short to medium term will encourage the international community to seek a solution which would not prejudice the status of the two entities.

Georgia continues to take a radical position, refusing to recognise the independence of Abkhazia and South Ossetia and considering Russia's actions as an occupation. A radical position like this, however, does not facilitate the restoration of the country’s territorial integrity. On the contrary, it leads to a deadlock since the problem can no longer be solved by simply extending Georgia’s jurisdiction to the self-declared entities. At the same time, pursuing hard policy and confrontation only helps to consolidate the current regime in Abkhazia and its maintenance in South Ossetia.

If the resolution of the problem is at all possible in the foreseeable future, it can only be solved in the long run by "winning the hearts" of Abkhazians and Ossetians.

The implementation of such a long-term policy under the current political confrontation with the two entities, in the absence of well-developed multi-faceted contacts and co-operation with them and without improving relations with Russia, appears impossible.

Page 243: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

102

The hopes of some opposition politicians in Georgia that Russia "will return" the alienated provinces in exchange for Georgia’s refusal to join NATO are naïve, to say the least.

If the assumption is true that in the medium term the international community will seek ways out of the current deadlock, then it can be expected that the present support of Georgia’s political and legal position on the issue of restoration of its territorial integrity will gradually erode, although this trend is highly unlikely to translate into widespread international legal recognition of Abkhazia and South Ossetia either.

These considerations should push Tbilisi to seek a temporary solution that would allow moving the question of recognition or non-recognition of the two entities to the background without, at the same time, abandoning Georgia’s legal position and the ultimate goal of restoring the country’s territorial integrity.

Whether or not the current leadership of the country, as well as the Georgian society, are willing or able to not only recognise but also accept the fact that hopes for a quick solution to the problem are deceptive and that the current policy only consolidates the status quo rather than overcomes it, remains an open question.

3. WAYS TO MAKE MODUS VIVENDI OPERATIONAL

As argued above, Abkhazia and South Ossetia cannot expect full-fledged international legal recognition in the foreseeable future. International law and international practice, however, provide many examples of building relations with unrecognised states. The options for doing so are not reduced to a choice between recognition and non-recognition.

3.1. There are two main theories of the recognition of states in international law.198

The constitutive theory presumes that it is the act of international recognition that creates the new state as an international legal person and grants the government the right to represent the state in international relations.

The declarative theory prevailing in modern international law, by contrast, presumes that the creation of a state as a legal entity and a government’s right to participate in international affairs are not a consequence of recognition by other states. An act of recognition is no more than the acceptance of the fact of the emergence of a new state. The latter obtains international legal personality regardless of whether it is recognised or not. For this, it needs to meet the following four criteria:199

‐ A defined territory under its jurisdiction ‐ A permanent population; yet its size is not an issue of central concern ‐ A government which exercises effective control over the territory in question and is capable to

represent the state and or the population in international relations ‐ A capacity to enter into relations with other states (independence)

Consequently, international legal recognition is not a prerequisite of statehood and the absence of international recognition does not affect the international legal status of a state. The absence of international recognition only makes the establishment and the maintenance of inter-state relations 198See: Y. M. Kolossov and V. I. Kuznetsov, Eds., Mezhdunarodnoepravo: uchebniik, Second Edition, Moscow: International Relations, 1998, pp. 56 – 68; Ralf Wilde, “Recognition in International Law” in Recognition of States: The Consequences of Recognition or Non-Recognition in UK and International Law, Summary of the International Law Discussion Group meeting held at Chatham House on 4 February 2010, pp. 6-7; Anthony Aust, Handbook of International Law, Second Edition, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp. 15-26; Brad R. Roth, Governmental Illegitimacy in International Law, New York: Oxford University Press, 1999, pp. 150-154; Peter Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, Seventh Revised Edition, Routledge, 1997, pp. 75-89. 199The first three are standard attributes.

Page 244: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

103

more difficult. The unrecognised states that meet the criteria of statehood, however, possess all the rights and duties of states under international law.

The declarative theory does not exclude the possibility that, in certain cases, international recognition may play a constitutive or a quasi-constitutive role. These include cases when entities are recognised as subjects of international law whilst objectively they do not possess the necessary qualifications (the classic example is the Order of Malta) or, at the moment of recognition, do not possess all of them.

For example, international recognition of Bosnia and Herzegovina in 1992 contributed to the constitution of this state at a time when it did not possess all of the necessary attributes of statehood. International recognition also played a constitutive role for Kosovo whose sovereignty is limited by the international community’s broader authority in accordance with UN Security Council Resolution 1244.

Nevertheless, these restrictions do not apply to the case discussed in this article. In general, Abkhazia meets the above criteria of statehood and thus can be considered an international legal person regardless of whether or not it is internationally recognised.

Certain reservations can be expressed in regard to South Ossetia. Its de facto independence raises legitimate doubts. Suffice it to consider the composition of the government and the state budget of South Ossetia. Legally, however, Russia views South Ossetia as an independent state.

3.2. International practice differentiates the forms of international recognition of states with different political and legal effects.

Principally, there are two main types of recognition, namely, de jure and de facto.

While de jure recognition is a complete and final international legal act of recognition of the state, entailing the establishment of diplomatic relations (in this article, this form of recognition is not considered as an option for solving the problem), de facto recognition is interim in nature. It can also be viewed either as a temporary measure, subsequently leading to the de jure recognition, or can reflect uncertainty and doubt over the durability or sustainability of the relevant state or the government.

Whilst reflecting the acceptance of a reality; that is, of the fact of the existence of a government which exercises effective control over a defined territory and is capable of representing its population in inter-state relations, the de facto recognition acknowledges the temporary nature of the existing situation, or a modus vivendi, and does not ratify the status quo. In doing so, it does not prejudice in which direction the existing situation can and will develop. This allows all parties to maintain their often conflicting legal positions and continue pursuing their often opposite goals.

The de jure and de facto recognition have simply different legal consequences. These differences are not defined in international law and their translation in domestic law can vary substantially in individual states. Generally, the margin between the two forms of recognition remains elusive.

The common understanding implies that a lesser degree of legal consequences flows from the de facto recognition than from the formal recognition accorded de jure. For example, when recognition is de facto, diplomatic relations cannot be established; however, this conclusion does not apply to consular affairs.

De facto recognition could imply recognition of not only civil law or municipal acts of de facto authorities, which is possible even in the absence of any form of recognition, but also of acts of public law issued by those authorities.

The distinction between the two forms of recognition resides in the differentiation of the meaning of the concept of sovereignty.200 This concept is used, on the one hand, to refer to a state’s ownership

200Ralf Wilde, Recognition in International Law, Op. cit., pp. 2-3.

Page 245: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

104

of a specific territory and, on the other hand, to jurisdiction and control which a state exercises over a territory which it administers regardless of where the ultimate title to the territory may lie.

When a territory is administered by the holder of title with respect to it, there is no need for its recognition. When such a state is unable to exercise its jurisdiction over and control the disputed territory, the international practice reveals examples of combining the de facto recognition of the actual authority exercising control over the territory in question with the de jure recognition of the right to own this territory by the state which is entitled to possess it but remains (temporarily) incapable of exercising its jurisdiction over the territory.

Admittedly, it is repeatedly stated that the recognition of the stable authority administering a territory, the right of ownership of which is entitled to another state, represents an impermissible interference in the internal affairs of the latter. This view, however, is not undisputed since the state concerned has no real possibility to exercise its jurisdiction over the disputed territory and thus is unable to effectively represent its population in inter-state relations.

It is also important to note that the act of recognition (both de facto and de jure) does not necessarily require an express statement. Recognition can take place simply by virtue of the establishment of certain relations with the relevant state (for example, by entering into agreements with it and through other co-operative arrangements and practical co-operation).

In the context of the problem discussed in the article, it is also important to consider three additional circumstances.

Participation of a state in different international organisations does not imply its de jure recognition by all members of the respective organisation. It is only an active support of the membership of the unrecognised state which can be interpreted as an act of recognition.201

Furthermore, participation of a state in international treaties and agreements is not considered an international legal recognition of that state. On the contrary, according to the declarative theory, the unrecognised state’s involvement in contractual relations is an important tool that allows even the countries that do not recognise a particular state to raise claims that the latter shall, in good faith, implement its international obligations.

Finally, despite the Lisbon Treaty's entry into force, recognition of a state by the European Union (establishing specific relations by the EU with that state) does not entail recognition of that state by the EU Member States.

Ad hoc recognition also occurs in international practice.

Such form of recognition occurs when states or their authorities establish contacts with each other for the purpose of addressing very specific practical needs without recognising each other either de jure or de facto.

This can imply addressing practical issues such as operating of transport and other communications, telephone and postal services and even developing economic, cultural and sportive contacts. In international practice, there are also examples of concluding agreements between states not recognising each other.

Ad hoc recognition by definition entails even less legal consequences than de facto recognition although the margin between these two forms of recognition is even more elusive than that between de jure and de facto recognition.

201At the same time, generally admission of a state to membership in the UN is considered as the state’s international legal recognition. There are, however, some exceptions in international practice. For example, West Germany and East Germany were simultaneously admitted to the UN in 1973 despite the fact that relations between the two entities were based upon the complicated form of de facto rather than de jure recognition.

Page 246: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

105

In the cases discussed in this article, we can establish that the parties to the conflict recognise each other as well as that Abkhazia and South Ossetia are recognised by the international community on the ad hoc basis.

This conclusion is based upon the fact that the relevant parties meet together in the Geneva talks where they discuss co-operative measures in order to prevent the escalation of incidents along the line of contacts, the return of refugees or internally displaced persons (depending upon the legal position) and other issues.

The ad hoc co-operation manifests itself in the resumption and maintenance of automobile transportation, electricity and gas supply, etc.

The past years, however, have revealed that ad hoc recognition is insufficient for addressing such issues as the normalisation of Russo-Georgia relations, operationalising of a modus vivendi in a way that would not preclude the restoration of Georgia's territorial integrity in the long term, ensuring that international organisations resume operating on the territory of Abkhazia and South Ossetia, and finding solutions on such issues as the revival of conventional arms control, Russia's accession to WTO or the facilitation of human contacts.

In order to make practical solutions to these and other issues possible, countries that do not recognise Abkhazia and South Ossetia’s independence de jure, including Georgia, should not exclude the option of their de facto recognition unless they believe that the current state of affairs can be revised in the foreseeable future and the countries that have recognised Abkhazia and South Ossetia, including Russia, can be persuaded to reconsider their decision. Such a scenario, however, does not appear realistic.

4. POLITICAL ASPECTS OF MODUS VIVENDI

De facto recognition of Abkhazia, mainly, and perhaps of South Ossetia as well, would offer more opportunities for resolving the conflicts in Georgia in the long run than the policy of continuous strict non-recognition or the low-profile policy of maintaining contact with the authorities of Abkhazia and South Ossetia on the basis of ad hoc agreements.

This conclusion is worth paying attention to for the simple reason that, after the August of 2008, any policy which builds upon the expectation that in a relatively short period of time Russia can be persuaded to revoke its recognition of the two entities and that both Abkhazia and South Ossetia can be reintegrated into Georgia and the territorial integrity of the latter can be thus restored, is doomed to failure.

4.1. If a decision on de facto recognition of the two entities is made, it should first be taken by the countries that do not recognise their independence and, primarily, by Georgia.

This decision will not be easy to take despite the fact that de facto recognition does not entail ratification of a new status quo and the countries recognising them will not have to give up their current legal positions (namely, Abkhazia and South Ossetia de jure will remain part of Georgia).

Still, a policy that denies co-operation with the authorities exercising de facto control over Abkhazia and South Ossetia exacerbates the situation, cultivates a "besieged fortress" mentality and increases mutual alienation. In this environment, any hypothetical "amalgamation" of Abkhazia and South Ossetia with Georgia appears the least possible option.

4.2. De facto recognition will be the most difficult and painful decision for Georgia. It does not simply require revising the current policy and certain laws issued by Tbilisi, primarily the Law on Occupied Territories. This decision will also entail reconsidering the attitude of the country realising that if Georgia’s territorial integrity is to ever be restored, it will not happen soon and,

Page 247: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

106

most likely, beyond the lifetime of the current generation. If it is restored, Abkhazia and South Ossetia would not simply be absorbed by Georgia. Should the integration happen in any form, it can only be a result of a voluntary decision on the part of Abkhazia and South Ossetia.

Achieving this result in the foreseeable future does not seem possible without the normalisation of Russo-Georgian relations.

However, it is hardly possible to expect the Tbilisi’ policy to change fundamentally under the current government. This is not only because the current government cannot escape from being held captive by its previous decisions and doctrines, reconsidering which would take a political shock comparable probably only to that of the August 2008 war.

To take such a dramatic decision, which inevitably polarizes the society, requires not only great political and civic courage but, as a rule, becomes possible only through a power shift and the advent of new political leadership that is not associated with the decisions and mistakes made by the previous government.

In other words, counting upon Tbilisi to revise its policy in the coming years seems unrealistic. Therefore, a practical step at present can only be the introduction of the idea of a de facto recognition of Abkhazia and South Ossetia as a policy option into the public debate in order to test all its pros and cons and advantages and disadvantages this decision has to offer to the country and to the society.

4.3. With the need to ensure that the public recognises the rationality of the policy shift, it is necessary to communicate that the de facto recognition in any form—declaration, conclusion of agreements and the development of co-operation, not excluding, inter alia, the establishment of consular relations and permanent representations—is not a single act but a policy which also encompasses and addresses the resolution of many practical problems including recognition of the legitimate rights of refugees and internally displaced persons willing to return safely to their homes.

This decision may also require changing policies and legislation, not only in Georgia, but in Abkhazia and South Ossetia as well.

Moreover, it can and probably should be accompanied by the reduction of tensions and demilitarisation of the conflict zones, paving the way for achieving an agreement upon the reduction of armed forces and armaments, initially at least in the conflict zone but, prospectively, leading to the establishment of a regional confidence- and security-building and arms control regime.

Finally, the normalisation of Georgia’s relations with Russia, Abkhazia and South Ossetia upon the basis of a mutual renunciation of the use of force can and shall create conditions for expanding the operations of international organisations, particularly of the EU, the UN and the OSCE, including for granting them the opportunity to conduct their operations on the territory of Abkhazia and South Ossetia.

4.4. De facto rather than de jure recognition, of course, is not the solution preferred by Abkhazia, South Ossetia or Russia. The temporary solution to the problem from their point of view, however, should appear preferable in comparison with the current situation unless they are counting upon a diplomatic breakthrough and widespread international recognition in the near, or not too distant, future.

De facto recognition and the acceptance of the modus vivendi give Abkhazia and South Ossetia certain benefits and the chance to believe that such a temporary solution is a step towards full recognition.

Page 248: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

107

It is difficult to anticipate the nature and particular terms of a compromise which would provide for a fair balance of the interests of the relevant parties. They should be negotiated by the parties in formal or informal talks.

At the same time, the very discussion of the possibilities for a compromise by experts, politicians, public and government officials should facilitate co-operation amongst them and prevent further disengagement.

5. RECOMMENDATIONS

Normalising Georgia's relations with Abkhazia, South Ossetia and Russia 5.1. Taking into consideration the discussions of the last years and months, the plausible form of

the de facto recognition of Abkhazia and South Ossetia would be if Georgia concluded with them an agreement (or agreements) on the non-use of force.

5.2. Since the Russian Federation does not consider itself a party to the conflict, this complex issue

could be addressed by concluding a separate agreement banning the use of force between Russia and Georgia.

5.3. In order to balance the interests of the parties, the Georgian-Abkhazian and Georgian-South

Ossetian agreements can hardly be reduced to the renunciation of the use of force. They have to include a number of other provisions as well, in particular, addressing such issues as developing political dialogue, trade, economic and transport co-operation, facilitating dialogue between civil society organisations, human contacts and communications. In one form or another, these agreements cannot avoid addressing the situation of those who left their homes escaping from the war and seeking to return. The specific content of such agreements depends upon the outcome of negotiations between the parties which by themselves could become an impetus for the gradual settlement of their relations.

5.4. In order to maintain a continuous political dialogue and regular communication, the parties could exchange permanent representatives.

5.5. The parties could also set an agenda for the future dialogue, including the elaboration of non-military confidence-building measures, demilitarisation along the separation line and the formation of a regional arms control regime.

Establishing the EU’s Relations with Abkhazia and South Ossetia

5.6. The opening of the EU offices in Sukhumi and Tskhinvali to co-ordinate the implementation of the relevant EU programmes. Those representations could, inter alia, serve as visa offices and as EU information centres in both entities. At the same time, it is to be noted that the establishment of direct relations between the EU and Abkhazia and South Ossetia will not imply their de jure recognition by the EU Member States.

5.7. The decision upon possible provision of funding for the EU projects in Abkhazia and South Ossetia directly through its offices in Sukhumi and Tskhinvali and not through Georgia.

Page 249: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

108

5.8. These arrangements should entail extending the EU Monitoring Mission’s area of operation at least to the territories in Abkhazia and South Ossetia adjacent to the separation line.

The Return of the OSCE to the Region

5.9. Developing of relations by the EU with Abkhazia and South Ossetia could be linked with the resumption of OSCE operations in the region. In order to avoid the sensitive issue of the title of the mission, the OSCE could open three offices in Tbilisi, Sukhumi and Tskhinvali which would report to the OSCE Conflict Prevention Centre and receive political guidance from the Acting Chairmanship.

Alternatively, one could consider establishing an OSCE mission in the South Caucasus with five offices in Baku, Yerevan, Sukhumi, Tbilisi and Tskhinvali with headquarters located outside of Georgia.

5.10. Such a decision may require granting Abkhazia and South Ossetia if not the OSCE membership then at least the right to participate in the regular consultations (by inviting their representatives to be present at the Permanent Council’s meetings or to attend the meetings as observers with the right to speak) on issues related to the South Caucasus held within the framework of the OSCE.

Page 250: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

109

TWO OSSETIAS IN THE CONTEXT OF RUSSIAN-GEORGIAN RELATIONS

Ivlian Haindrava

Director, South Caucasus Studies Program, Republican Institute

Following the 2008 Russia-Georgia war and Russia’s recognition of South Ossetia’s independence, the established reality proves truly paradoxical. The Republic of North Ossetia-Alania, vastly out-sizing South Ossetia both by its territory and population figures as well as economic potential and resources, remains one of the 83 federal entities of the Russian Federation whilst South Ossetia became a “partly recognised state.” Concurrently, with this new status South Ossetia causes anxiety not only for Georgia (which refuses to come to terms with the post-war realities) but also for the Russian Federation and, particularly, for the republics of the Northern Caucasus. There is no reasonable answer as to why South Ossetia can be granted independence whilst Chechnya, Dagestan and or Tatarstan “cannot.”202 Consequently, the precedent of South Ossetia will continue to further disturb the situation both in the South and North Caucasus (and probably even beyond), thus contributing to instability in this volatile region. Accordingly, the post-August 2008 status quo deters any talks on ways to bring long-term stability to the region. The fact that the situation is unlikely to benefit anyone (except perhaps the separatists and or irredentists) should promote everyone to search for a sustainable solution reducing the risk of destabilisation inside and around South Ossetia, in particular, and in the region, as a whole.

202 For instance, please see Malashenko, “North Caucasus: When the War Ended,” Pro et Contra, Nos. 5-6, 2008, http://carnegieendowment.org/files/TwoCrisesConsequencesandOutlook.pdf

Page 251: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

110

The Constitution of the Republic of North Ossetia-Alania CHAPTER 1- The Foundations of Constitutional Order Article 1 The Republic of North Ossetia-Alania is a democratic law based state, expressing the will and interests of its multinational people. Article 4 The Republic of North Ossetia-Alania has full state authority over its territory with the exception of the authority granted to the Russian Federation. Article 15 The official languages of the Republic of North Ossetia-Alania are Ossetian and Russian. Article 16 The Republic of North Ossetia-Alania establishes its relations with the Republic of South Ossetia upon the basis of ethnic, national and historic-territorial unity, social-economic and cultural integration.

The Constitution of the Republic of South Ossetia CHAPTER 1- The Foundations of Constitutional Order Article 1 1. The Republic of South Ossetia is a sovereign democratic law based state which has been established by the right of its people to self-determination. Article 4 1. The official language of the Republic of South Ossetia is the Ossetian language. 2. The Russian language, equally with the Ossetian language, and at the places of compact settlement of ethnic Georgians, the Georgian language, shall be recognised as a language of the State and other institutions. Article 8 The Republic of South Ossetia establishes its relations with the Republic of North Ossetia-Alania upon the basis of ethnic, national and historic-territorial unity, social-economic and cultural integration.

Area: 8,000 sq km Area: 3,900 sq km Population: 713 thousand203 Population: no more than 30-32 thousand204

Post-War Crossroads

On 26 August 2008, two weeks after a ceasefire agreement between Russia and Georgia was signed, the Russian Federation recognised South Ossetia [and Abkhazia] as an independent state. It was joined by Nicaragua in September and Venezuela and Nauru a year later. Since then, the process of international recognition of Georgia’s two secessionist regions has stalled. No other country has joined the “Club of Four.”205 The “non-recognition” policy has become the cornerstone for Georgia and the West (and the overwhelming majority of the foreign states supporting Georgia’s territorial integrity) of approaching the problem. Unlike Abkhazia, which tries to maximally utilise its capacity to pursue an active foreign policy and has even opened an embassy in Venezuela, South Ossetian authorities do not demonstrate such ambitious intentions except for having established formal bilateral diplomatic relations with the Russian Federation.

203 Preliminary results of the population census in the Russian Federation, http://www.perepis-2010.ru/message-rosstat.php 204 In regard to population size of South Ossetia after the war, there are fundamental discrepancies. The data provided in this article is taken from the most reliable sources available researched by the author. See B. Pakhomenko, “Inhabited Island,” Centre Demos, http://www.polit.ru/analytics/2009/09 / 22/demo.html 205 This paper was completed in May 2011 (Ed.)

Page 252: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

111

Furthermore, on 11 September 2010 during a meeting in Sochi with the participants of the discussion club “Valdai,” the leader of South Ossetia, Eduard Kokoity, declared that South Ossetians would be part of the Russian Federation and South Ossetia was not going to be an independent country. The statement certainly was not conceived as something sensational yet it was strenuously denied within a couple of hours. Apparently, the President of the “independent Republic of South Ossetia” was promptly warned about the possible negative consequences of this kind of naive and short-sighted statement. Kokoity reversed his statement right after leaving the conference hall. “I have probably been misunderstood,” he was quoted as saying. “We are not going to relinquish our independence, which we won at the cost of colossal sacrifices and South Ossetia is not going to become part of Russia.”206 If we recall the South Ossetian leader’s June 2006 statements that South Ossetia had never seceded from the Russian Federation, Kokoity’s expressions can be interpreted as follows: South Ossetia, which apparently has never seceded from the Russian Federation, has achieved its independence at the cost of colossal sacrifices... and intends to join the Russian Federation.207 The author hopes that the reader kindly forgives an informal tone of the previous paragraph which actually touches upon serious matters. To demonstrate this, we can refer to Article 16 of the Constitution of the Republic of North Ossetia-Alania and Article 8 of the Constitution of the Republic of South Ossetia which are outlined in the table above. These Articles repeat the same statements word for word only changing the names of the two Ossetias. At the same time, there are some differences in the constitutions as well, most importantly in the first articles of the first chapters. Article 1 of the Constitution of the Republic of North Ossetia-Alania defines it as a democratic law based state. Article 1 of the Constitution of the Republic of South Ossetia states that South Ossetia is a sovereign democratic law based state. Taking into account the territory and population data for both republics (North Ossetia is twice the size of South Ossetia with at least twenty times more residents), a fundamental difference in the formal statuses of the two Ossetias causes even more confusion. Analysis of the complex set of problems causing this paradox goes beyond the scope of this research. It is appropriate, however, to point out two conclusions from the so-called Tagliavini Commission Report which lie at the core of the international community’s consolidated position on the status of South Ossetia. First, “South Ossetia did not have a right to secede from Georgia and the same holds true for Abkhazia... Second, “recognition of breakaway entities such as Abkhazia and South Ossetia by a third country is consequently contrary to international law.”208 Although the Commission's mandate did not entail having any direct political or legal outcome of its report, the prospects for abandoning these provisions by the key international actors remain slim. Even if over time, the “Club of Four” countries recognising the independence of the breakaway regions, transforms into, let us say, the “Club of Eight,” as a matter of fact the situation is barely apt to change. In addition, the Russian Federation is apparently not going to overexert itself to achieve further international recognition of South Ossetia [and Abkhazia]. For example, in March 2011 in the Russian State Duma, the First Deputy Russian Foreign Minister, Andrey Denisov, admitted that based upon the reality of the situation, they did not expect widespread recognition of the independence of South Ossetia and Abkhazia.209

206 http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/46526/ 207 http://www.lenta.ru/articles/2008/09/11/yesno/ 208 http://www.scribd.com/doc/20439597/Independent-International-Fact-Finding-Mission-on-the-Conflict-in-Georgia-Volume-i v. 1 p. 17. For a detailed analysis of the Report, see A. Yazkova and I. Haindrava, “The Tagliavini Report: ‘To Each his Own?” in a publication of the International Centre on Conflict and Negotiation (ICCN), “Russia and Georgia: The Ways Out of the Crisis,” edited by G. Khutsishvili and T. Gogeliani, ICCN, Tbilisi, 2010, www.iccn.ge 209 http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/abxazia/1386918.html

Page 253: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

112

In an attempt to determine how the situation will evolve around the two Ossetias in the context of Georgian-Russian relations, the article outlines the following developments, one of which may be viewed as a possible scenario (at least theoretically):

1. Maintaining the current status of South Ossetia as a “partially recognised state” and the Republic of North Ossetia-Alania as a federal subject of the Russian Federation.

2. “Recognition in exchange for territories” – consent of Georgia to recognise the independence of South Ossetia in exchange for restoring Georgia's jurisdiction over the Akhalgori district (and possibly other areas as well).

3. Reanimating the international recognition of South Ossetia and strengthening its status as an independent state.

4. Recognition of South Ossetia by Belarus and its admission into the Union State (Union State of Russia and Belarus). (Various scenarios may occur for North Ossetia in this case.)210

5. Accession of the Republic of South Ossetia into the Russian Federation in various formats:

a. South Ossetia as an associated and North Ossetia as a federal subject of Russia. b. South Ossetia and North Ossetia – federal subjects of Russia (with symmetrical

or asymmetrical power). c. Unification of South and North Ossetia into a single Ossetia – a federal subject of

the Russian Federation. d. A different status of a united Ossetia under the Russian Federation.

6. Reintegration of South Ossetia into Georgia in various formats: a. The subject of the confederation. b. A subject of the federation of two entities. c. A subject of the multi-entity federation. d. Autonomy. e. A different status of South Ossetia within Georgia.

7. Unification of South Ossetia with North Ossetia with simultaneous (or subsequent) declaration of independence and separation from the Russian Federation (the emergence of an independent state of united Ossetia).

8. Establishment of Georgian-Russian condominium over South Ossetia.211 9. Other developments (with unpredictable consequences).

Most likely, there are some other speculative possibilities as well; although, in order not to diverge from reality, we should not complicate the scheme. On the contrary, we should simplify it and single out just three key options. In this manner, we can assume that the uncertainty over the future of South Ossetia may shift in one of three ways:

1. Towards becoming a part of Russia. 2. Towards the unification with North Ossetia in order to create a united and independent

state. 3. Towards the reintegration into Georgia.

We begin with a discussion of the circumstances which, according to the author, make the current situation “uncertain.”

210 For instance, Malashenko argues that this could be a possibility. Please see: http://carnegieendowment.org/files/TwoCrisesConsequencesandOutlook.pdf 211 This idea was voiced by S. Arutyunov. Please see: http://noev-kovcheg.1gb.ru/article.asp?n=96&a=38

Page 254: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

113

Some Characteristics of a State of Uncertainty So-called “dwarf states,” such as Andorra (area - 465 sq km, population - 70 thousand), Liechtenstein (area -160 sq km, population - 35 thousand), Monaco (area - 2 sq km, population - 35 thousand), San Marino (area - 60 sq km, population - 30 thousand) have existed (and thrived) in Europe for centuries. The population of each is comparable to the population of South Ossetia whilst the territory of the latter is five times larger than all of the “dwarf states” combined. These states, however, emerged at different times and in different historical circumstances, most often as a result of complex trade-offs between far more powerful nations and, in some cases, remained under the joint protectorate of their mighty neighbours. With limited resources for self-sufficient existence, these states provide services (mainly related to tax administration and business development), which make them attractive to their neighbours in Europe and ensure a comfortable, independent and safe existence. “Independence” of South Ossetia did not come as a result of a compromise but through military actions of all involved parties which reached its apotheosis during the Russian military intervention against sovereign Georgia in 2008. According to the Tagliavini Commission report, generally recognised principles of international law, including the respect for the States' sovereignty and territorial integrity, have been ignored during this military intervention.212 Russia’s recognition of the independence of South Ossetia was unilaterally condemned by the world’s leading players (the EU, US, NATO, PACE). It did not find understanding and support even amongst the closest allies of the Russian Federation (CIS, CSTO and SCO).213 After Georgia, the term “occupation” has been adopted by the EU and the US to display the current situation around South Ossetia [and Abkhazia].214 In these circumstances, Russia is the only guarantor of South Ossetia’s “independence.” One could draw a parallel with the Turkish Republic of Northern Cyprus with thirty years of independence based solely upon the unilateral recognition of Turkey and the Turkish military. The situation regarding North Cyprus remains unresolved, causing significant political damage to Turkey, and keeping the living standards considerably low in the north of the island compared to South Cyprus which fully enjoys all the benefits of EU membership. South Ossetia’s economy (as well as in any other category) is far from being self-sufficient. As one of the leading Ossetian experts, V. Dzutsev (who has been working in the United States for the last few years) has stated, South Ossetia’s economy depends 100 percent upon Russia. According to Dzutsev: “With its closed borders with Georgia and no manufacturing or any other service sectors developed, currently South Ossetia has virtually no sources of income of its own. Furthermore, the lack of private property and investment protection deprive the republic of any other potential revenue.”215 As early as December 2008, A. Malashenko pointed to the additional problem generated by this situation. He argues that by recognising the independence of South Ossetia, Russia has changed the perception of reality and, in the first place, amongst South Ossetia’s immediate neighbours. Whilst before Moscow's assistance was regarded as being needed to support the national movement, now South Ossetia is seen as a competitor in receiving a significant amount of (up until now endless) funds from the centre. 212 http://www.scribd.com/doc/20439597/Independent-International-Fact-Finding-Mission-on-the-Conflict-in-Georgia-Volume-i v. 1 p. 32. 213 Commonwealth of Independent States (CIS), Collective Security Treaty Organisation (CSTO), Shanghai Co-operation Organisation (SCO). 214 See: European Parliament resolution of 20 January 2011; also: Philip H. Gordon: “The United States considers Russian actions in Georgia as an ‘occupation,’” 7 March 2011, http://www.voanews.com/russian/news/Philip-Gordon-Speach-Georgia-2011-03-07-117538948.html 215 V. Dzutsev, “South Ossetia becomes a hypertrophied region of the North Caucasus,” 5 June 2009, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/155020/

Page 255: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

114

“The emergence of the new applicant for the central government’s subsidies and grants will exacerbate the competition for a place in the sun — for the financial resources and “lordly caresses,” states Malashenko.216 According to V. Dzutsev, “both parts of Ossetia can prosper only if they link, not divide, the north and south areas of the Caucasus.”217 The main access here is via the Transcaucasian Highway which loses its value if used only as a supply route for the Russian troops and the border guards in the territories of South Ossetia. With the current relations between Russia and Georgia, this highway nowadays has no other function. Finally, South Ossetia’s human resources remain below critical level. They lack personnel who can be entrusted with responsible positions. Moreover, even the members of the government are “imported” from Russia. The dynamics of migration are negative.218 North Ossetia, though far from being a wealthy entity, provides more opportunities and attracts people from South Ossetia including those who cannot put up with the political regime of Eduard Kokoity. It is unclear how to change the situation for the better in the foreseeable future. Through the State Strategy on Occupied Territories: Engagement Through Cooperation and its Action Plan,219 Georgia offers South Ossetia its economic, social, cultural and educational space although it has failed to achieve any positive reaction from the Ossetian (and Russian) side. This could be explained by the fact that through the implementation of the State Strategy, Georgia intends to ensure South Ossetia’s reintegration into Georgia proper which in principle remains unacceptable for the other party. In order to counter the Georgian Government’s efforts or, rather, to protect themselves from the Georgian Strategy, the Russian and the South Ossetian sides are trying to broaden the divide between South Ossetia and the rest of Georgia so as to minimise interaction between people from the opposite sides of the conflict. This leads to successive disengagement and alienation of the two societies. In addition, Georgia is also contributing to this process of alienation. Particularly, by adopting strict Modalities and severely regulating commercial and non-profit activities in the occupied territories, the Georgian Government is in fact hindering the fulfilment of its own objectives set forth in the Strategy.220 One way or another, South Ossetia is rapidly turning into a militarised enclave of Russia, a financial “black hole” and transport deadlock without any clear prospects. Consequently, the chances of transforming South Ossetia into a sort of “European dwarf state” (if someone harbours similar hopes) prove slim. Despite the fact that S. Markedonov, for example, believes that the “interim” status of South Ossetia (“partially recognised republic”) in the current situation appears to be a preferable solution, in reality this situation can hardly be regarded sustainable.221 As the results of public opinion polls in Russia222 have demonstrated, there is an apparent decrease in the number of respondents with categorical positions and a considerable increase in the number of “doubters.” 216 А. Малашенко, “Северный Кавказ: когда закончилась война.” 217 В. Дзуцев, “Северный Кавказ: от клубка противоречий на периферии - к овладению собственной судьбой,” 19 November 2010, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/177235/ 218 В. Пахоменко, “Обитаемый остров.” 219 http://www.smr.gov.ge/ru/home 220 http://www.smr.gov.ge/uploads/file/041010/Modalities%20for%20Engagement.pdf 221 С. Маркедонов, “Состоится ли объединение двух Осетий?,” 18 May 2010, http://www.politcom.ru/10121.html 222 The initiative Russian opinion polls were conducted on 21-22 August 2010. 1,600 respondents were interviewed at 140 sampling points in 42 regions of Russia. The questions were close-ended with one answer. The margin of error does not exceed 3.4%. http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=13778

Page 256: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

115

1. Do you think Russia was right supporting South Ossetia in the Georgian-Ossetian conflict?

2009 2010 Definitely right 59 38 More right than wrong 27 38 More wrong than right 5 6 Definitely wrong 1 2 Not sure 7 16

2. Do you support the recognition of the independence of Abkhazia and South Ossetia by

Russia?

3. Do you think that Russia’s decision to recognise the independence of South Ossetia and Abkhazia is final and unchangeable or do you think that this decision may be reconsidered?

2009 2010 The decision is final and unchangeable 47 51 In certain circumstances the decision may be reconsidered 33 21 Not sure 20 28

At first glance, the answers to the third question contradict the replies to the previous two questions but in this (third) case, the respondents expressed their reaction to the official position, policies, rhetoric of Russia which has never been even questioned in the Russian domestic discourse rather than their own point of view. The situation has not yet matured to discuss any possibilities for South Ossetia's transition from its interim status into a new one. The authorities in Moscow and Tbilisi dismiss even the theoretical possibility of revisiting their positions. The EU is advocating for the “non-recognition and engagement” approach, though in reality, it has not yet been able to leverage or influence the conflicting parties to pursue the policy’s second, and critical, component – engagement.223 Although the United States unconditionally supports the territorial integrity of Georgia, it calls upon Georgia to maintain “strategic patience” either expecting to “reset” its relations with Russia to the extent that the latter will soften its position or making it clear that solving the conflict in Georgia is not currently in the list of its priorities. One way or another, even if the situation remains calm and the current state of uncertainty lasts for many years, South Ossetia will inevitably drift toward one of the above listed directions. In the absence of backwind there may always be some other flows (including the “underwater flows”) supporting these transitions.

223 http://www.iss.europa.eu/fileadmin/fichiers/pdf/seminars/2010/NREP_report.pdf

2008 2010 Definitely right 59 34 More right than wrong 25 42 More wrong than right 4 6 Definitely wrong 2 2 Not sure 10 16

Page 257: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

116

South Ossetia’s Accession to the Russian Federation South Ossetia’s accession to the Russian Federation is often considered as the most probable scenario. N. Popescu characterises the post-war situation in South Ossetia [and Abkhazia] as follows: “The paradox is that, until August 2008, Abkhazia and South Ossetia had been unrecognised but de facto independent states. In August 2008 after the war, they were partially recognised although in reality both regions cannot be considered more independent than they were before. If the separatist war [of the early 1990s] was their “war for independence,” the war in August 2008 is the war which put an end to their limited yet “de facto independence.” The winner of the war was Russia and not the separatist movements. Both Abkhazia and South Ossetia are speedily transforming from “virtually independent states” into territorial entities of the Russian Federation.”224 These observations are especially true for South Ossetia (Abkhazia’s aspirations, as well as its resources, are somewhat different from South Ossetia). The main aspects confirming these observations are discussed above. Russia has provided South Ossetia not just with needed “nutrition” but with “oxygen” to stay in existence. Hence, South Ossetia’s accession into the Russian Federation should appear to validate the established reality. According to Markedonov, however, “the accession of South Ossetia into Russia is not only a regional concern. It raises a wide range of domestic and foreign policy issues.”225 We will try to single out some of the most important points. The first and the most obvious point is that the accession of South Ossetia to Russia (which has long been urged by some Russian politicians) will be conceived as an outright annexation of the Georgian territory by the Russian Federation. It will be a straightforward continuation of the Russian intervention and occupation to take their initial intentions to their logical conclusion. Second, the accession of South Ossetia into Russia (a big change of the post-Soviet borders in the Caucasus) will sharpen the question of the region's border immutability, in the first place between the Ingush (Vainakhs) and the Ossetians. The territorial dispute between the two nations over the Prigorodny district remains stagnant with some periods of exacerbation and reduced tensions. Any changes to the external borders of the Russian Federation will only strengthen the argument favouring a valid and necessary revision of borders within the Federation. Malashenko believes that “the direct outcome of the last war in the Caucasus and the recognition of South Ossetia could be the full re-ignition of the Ingush-Ossetian conflict.”226 Third, Russia’s special sympathy toward the Ossetians with a large majority of the population identifying themselves as Orthodox Christians would provoke “jealousy” and far-reaching suspicions amongst the other North Caucasian nations practicing Islam. This could only enhance the substitution of secular nationalism with “Islamic internationalism.” In other words, it will strengthen the idea of the “Caucasian Emirate” which entails North but not South Ossetia. It is noteworthy that at the beginning the founders of this ideology considered North Ossetia as a separate Province of Iriston but then was “relegated” to the part of the Galgayche Province (Ingushetia).227 Clearly, North Ossetia is the “weak link” in this scheme: on the one hand, it falls out of the general concept; and on the other hand, it is unable to resist this process, at least unilaterally. 224 Н. Попеску, “Конец ‘фактически независимых государств,’” 14 July 2009, http://www.inosmi.ru/translation/250693.html 225 С. Маркедонов, “Состоится ли объединение двух Осетий?” 226 А. Малашенко, “Северный Кавказ: когда закончилась война.” 227 Кавказский эмират (Имарат Кавказ), 31 August 2009, www.kavkaz-uzel.ru/articles/158730/

Page 258: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

117

Fourth, the inclusion of South Ossetia into the Russian Federation will concern Azerbaijan (“Lezghian question”), Turkey (historically not indifferent to the Caucasus in general and the North Caucasus, in particular) and even Iran (which remains sensitive to any changes to the status quo in the Caucasus) not to mention Georgia and its Western partners. In general, Russia’s direct benefits from these developments are hardly visible whilst the political risks and expected losses, including on the international stage, prove obvious even to the naked eye. Against the background of the unsolved problems with the Kuril Islands (which remains a heavy burden for Russia), gaining an additional territory from its neighbouring country as another war trophy will further deteriorate its international image. Fifth, does this really benefit the Russian people? Do they really need it? After the euphoria over Russia's rapid military victory over Georgia (in the Russian mass perception, part of which was more about showing muscle to the West), people could not help asking a very natural question of whether or not this victory had left Russia with one more or one less problem. Should not an inclusion of a small plot (per Russian, not Georgian standards) of land (over the ridge) further deteriorate the already tragic situation in the North Caucasus which has been echoing literally across all of Russia? All that in light of the disproportionate funding of the Northern Caucasus from the federal budget adds to the growing dissatisfaction in the rest of Russia. On 23 April 2011 during a demonstration (authorised by the government) in Moscow, the protesters were united under the slogan “Enough Feeding the Caucasus!”228 It is clear that public opinion does not predetermine the fate of controversial political issues in the former Soviet Union (and not only there). At the same time, it is evident that the Russian establishment also lacks a clear vision of how the Caucasian knot, tightened even tighter after August 2008 war, could be unleashed. Thus, the merging of South Ossetia clearly does not promise the Russian Federation settling the on-going issues either with its immediate neighbours (with Georgia, in the first place) or with the broader international community. Equally, this applies to internal political problems in Russia, in particular in the North Caucasus.

The Unification of North and South Ossetia “Ossetia is a divided nation. We were separated within a single country. Therefore, the unification (of North and South Ossetia) is the only option” - Taymuraz Mamsurov declared on 16 June 2005, a month after being appointed as the Head of the Republic of North Ossetia-Alania. This statement was later reiterated by Eduard Kokoity: “The only prospect for the Ossetian people is to unite.”229 Furthermore, in May 2010, T. Mamsurov argued that the idea of uniting the two republics has already been matured: “We have an independent state of South Ossetia. But any reasonable person understands that the separation cannot continue and we will eventually become a single territory.”230 S. Markedonov believes that “the South Ossetian project was initially formed as an irredentist not a separatist movement” with the final objective of combining the two Ossetias under the auspices of Russia. South Ossetia's independence, in his opinion, was seen only as an intermediate result, a tool for implementing the idea of “unification.” This explains South Ossetia’s reluctance to pursue a diversified foreign policy and to establish relations with the West and with Western institutions (both governmental and non-governmental).231

228 http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/184263/ 229 Газета Коммерсантъ, 17 June 2005 http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=585666 230 http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/168697/ 231 С. Маркедонов, “Состоится ли объединение двух Осетий?”

Page 259: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

118

It is obvious that the ideological basis of the South Ossetian endeavour was the unification of the divided nation. Not all, however, agree with the “divided nation” idea. More specifically, before launching the Georgian-Ossetian armed conflict (in the late 1980s and early 1990s), and even after the August 2008 war, more Ossetians lived in the rest of Georgia than in South Ossetia proper (though their number has decreased significantly in both territories). Accordingly, we can talk about the Ossetian Diaspora which is both compactly and sparsely settled throughout Georgia. Nonetheless, even if we follow the “divided nation” idea, along with other circumstances, we should not overlook a very important geographical factor; that is, the Great Caucasus Range. In Western Europe, there is an example of a divided nation (the Basques are over a million people living in Spain and France) and it proves worthless even to raise an issue on their unification into a single state. Perhaps amongst other things is the fact that this nation is divided by the mountains - the Pyrenees (incidentally, the northern Tyroleans are also separated from the southerners by the state border passing along the Alps; a change there has never even been discussed). It goes without saying that even in the twenty-first century geographic factors continue to play an important role. In the case of unification of South and North Ossetia, all the issues discussed in the previous chapter will remain in force, and even intensify. It seems, however, that if the two Ossetias really become a single country, all the actors involved in the Caucasus one way or another will face new challenges. In the end, there are other “divided nations” in the Caucasus such as, for example, Lezgins and Avars (except for Dagestan, a considerable number lives in Azerbaijan), Chechens and Ingush are part of the Vainakh people and the idea of their unification has been floating in the air for quite some time. Additionally, the idea of unification is gaining urgency among the “Circassian people” as well.232 Thus, according to Markedonov, the Circassian movement was directly invigorated by the recognition of the independence of South Ossetia [and Abkhazia] and as we approach the 2014 Olympics in Sochi, the Circassian issue will be increasingly discussed within the Russian Federation and beyond its boundaries.233 The unification of North and South Ossetia will make it extremely difficult for Russia to prevent this process from spreading and to stop the unification efforts across the subjects of the North Caucasus. According to Malashenko: “If the unification of South and North Ossetia within the Russian Federation happens, it will create very serious problems for Russia. It will be accused of annexing the Georgian territory and will create a very dangerous international precedent.”234 In an interview with the Ukrainian newspaper Mirror of Week, he said: “I think that the unification of North and South Ossetia is impossible. If it happens, we should only blame the foolishness of those who had agreed to that.”235 Dmitry Trenin argues that the unification of the two parts of Ossetia could lead to the resurgence of nationalism and cause friction between Ossetians and their neighbouring nations.” Trenin concludes that the unification of two Ossetias “will be a disaster, whether within or outside the Russian boundaries.”236 Few people think that separatist sentiments could actually rise amongst the North Ossetians after the Russian Federation gained control over South Ossetia (putting an end to the first stage of “the Ossetian Project”). It is believed that the Ossetians’ loyalty toward Russia will be always maintained to a sufficient extent due to a number of reasons, amongst which the most important is the immediate environment (another aspect of geography). It is clear how catastrophic the

232 There is also a desire to separate into artificial, typical Soviet formations, such as Karachay-Cherkessia and Kabardino-Balkaria, which only further complicates the situation (author’s note). 233 С. Маркедонов, Северный Кавказ–2010: Рост внутриполитической “капитализации”, 28 December 2010, http://www.politcom.ru/11250.html 234 А. Малашенко, Северный Кавказ: когда закончилась война. 235 http://www.zn.ua/newspaper/articles/57880#article 236 Д. Тренин, Как помириться с Грузией, The Moscow Times, 10 August 2010, http://www.carnegie.ru/publications/?FA=41404

Page 260: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

119

realisation of a Caucasus Emirate—or even the fight for the idea—would be for them. Thus it is hard to contradict the consideration about the strategic loyalty of Ossetians towards Russia. The only reasonable counterargument could be that any political datum has a tendency to change and not always for the better. It would be naive to believe that if there is an idea of the Caucasus Emirate, then there is no room for the idea of an independent united Ossetia. It should be noted as well that the unification of North and South Ossetia into a united and independent state proves to be the worst option for Georgia in terms of restoring its territorial integrity. It will undermine the argument about the Russian annexation of the part of the Georgian territory as Russia’s authority would not apply to an independent state (formally or actually). It will only strengthen the argument regarding the unification of the “divided nation.” This, however, means that Russia willingly or under duress waives part of its territory (again, the case of the Kuril Islands comes to mind). This failure entails the threat of a “domino effect” which would probably spread beyond the North Caucasus. Accordingly, the unification of North and South Ossetia within the Russian Federation or as a united independent country—the formal process of integration—will bring about serious consequences rooting for disintegration.

The Georgian Response to South Ossetia’s Abruption It is understandable and natural that freezing the situation in the “new political-military realities” to which Russia is officially appealing and South Ossetia’s drift towards the Russian Federation (and or North Ossetia), are seen by Georgia as a process of abruption of its own territory.237 Naturally, there was a reaction to these processes. Following the recognition of South Ossetia’s and Abkhazia’s independence and the Russian Federation’s deployment of its military bases in the breakaway regions, the Georgian Parliament adopted a law on occupied territories for South Ossetia and Abkhazia in October 2008 (as already mentioned, the US and the EU have included the same qualification of the process in their political and diplomatic vocabulary). Correspondingly, the de-occupation became a top priority of the Georgian authorities - a necessary (although insufficient) condition for the settlement of the South Ossetia conflict. Thus, Georgia was still able to retrieve political dividends from the disastrous consequences of the August 2008 war. The Tbilisi-Tskhinvali conflict, in which it proved difficult for Georgia to present itself in front of the international community in a uniquely favourable light, appeared to be overlapped by the Tbilisi-Moscow confrontation. As a result it is Moscow now that appears back-alley at the international stage. The State Strategy on Occupied Territories (and its Action Plan), adopted in early 2010, “ennobled,” if not strengthened, the Georgian position. Despite some obvious shortcomings of this document, it is “presentable” as a sort of list of terribly belated, yet very good intentions, the realisation of which, however, looks unlikely under existing conditions. In November 2010 addressing the European Parliament, the President of Georgia, Mikheil Saakashvili, stated that Georgia will never use force to restore its territorial integrity and sovereignty.238 Obviously, this statement of Mikheil Saakashvili came out six and a half years later (in the summer of 2004 he used force against Tskhinvali for the first time), but those who believe in the principle “better late than never” might be satisfied.

237 См., например, заявление МИД РФ 1269-25-08-2009, http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/4107A0E2642142ABC325761D0022E2AA 238 http://www.rosbalt.ru/2010/11/23/792842.html

Page 261: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

120

In order to prevent further international recognition of South Ossetia (and of course, Abkhazia, which proves to be a greater concern here), Georgia established diplomatic relations with about five dozen states in 2009 and 2010 with this process continuing into 2011 (during the first days of March, the relevant documents were signed with Honduras, DR Congo and Guinea-Bissau). In this regard, we should assume that the Russian Federation pursues its own guidelines in its relations with other countries, potential candidates for the “club” of states recognising South Ossetia [and Abkhazia]. Within this policy framework, Tbilisi is trying to isolate the breakaway regions from the rest of the world (offering them the only way to the West through Georgia; by the way, Russia has been acting in the same way for a while). As in the previous case, this mainly concerns Abkhazia as South Ossetia does not show any enthusiasm in adopting a more vigorous foreign policy. As Dr Krylov puts it, “the idea of strengthening their own statehood is still not popular amongst the elite and the society of South Ossetia, primarily because it interferes with the idea of national unification of the Ossetians in a single state.”239 Finally, Georgia has undertaken some steps toward the North Caucasus.240 For example:

1. The establishment of the Georgian parliamentary group of friendship with the peoples of North Caucasus in December 2009.

2. The creation of a purely propagandist television channel, the First Caucasian Channel, mainly targeting the North Caucasus as a whole. After being forced to stop broadcasting temporarily, it was modernised, renamed as the First Caucasian Information channel (Perviy Informacionniy Kavkazsky (PIK) and relaunched in January 2010.

3. The organisation of the international conference “The Hidden Nations, Enduring Crimes: The Circassians and the Peoples of the North Caucasus between Past and Future” in Tbilisi in March 2010. The conference raised the question about the genocide of the Circassian people by the Russian Empire in the nineteenth century. (In November, Tbilisi hosted the second conference on the same topic.)

4. The government’s decision to introduce a visa-free regime for the residents of the North Caucasian republics of the Russian Federation which went into effect on 13 October 2010.

5. President Mikheil Saakashvili's speech before the United Nations General Assembly in New York on 23 September 2010 when he talked about his vision of a “free, stable and united Caucasus.”

6. The transformation of the Parliamentary Committee on Relation with the Compatriots Residing Abroad into the Committee on Diaspora and Caucasus Issues, in December 2010, and the February 2011 decision to establish a special commission for the Caucasus at the Office of the State Minister on Diaspora Issues.

7. The Resolution of the Parliament of Georgia on the Recognition of Genocide of Circassians by the Russian Empire adopted on 20 May 2011. The Resolution recognises “the mass

239 А. Крылов, “Абхазия и Южная Осетия после Пятидневной войны, в Ежегоднике ИМЭМО РАН «Север-Юг-Россия,»” Москва, 2010. 240 For details, see: I. Menagarishvili, N. Melikadze and G. Gvimradze, North Caucasus as a Factor in Russian-Georgian Relations, Institute for Strategic Studies (with the assistance of the Friedrich Ebert Foundation), Tbilisi, 2010 and Paata Zakareishvili, “The North Caucasus: Bone of Contention or a Basis for Russian-Georgian Cooperation?,” May 2011, http://www.res.ethz.ch/analysis/cad/

Page 262: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

121

murder of Circassians (Adyghe) during the Russo-Caucasus War (1763-1864) and their forceful eviction from their homeland” as an act of genocide.241

Almost all of these steps listed above prove controversial in nature, promising no direct benefits to Georgia. Moreover, some of them entail potential risks.242 This evaluation deserves separate and careful consideration.243 The fact is that one more issue has been added to the extensively long list of the Russian Federation’s problems in the North Caucasus. Furthermore, if rationalism in Georgian politics sweeps away infantilism, Georgia could become a regional player – either to be taken into consideration, or conversely, bombed again.

The Reintegration of South Ossetia into Georgia Based upon the current situation, the reintegration of South Ossetia into Georgia seems unlikely. Even the Western political and analytical circles loyal to Georgia admit that the reintegration of South Ossetia will take many years or even decades. Indeed, as the Georgian authorities’ mistakes (often called crimes by the opposing side) started to pile up in South Ossetia, from the beginning of the last century to the present (by the Mensheviks, Communists, Gamsakhurdia, Shevardnadze, Saakashvili), restoring Georgia’s authority and jurisdiction over this region proved extremely difficult. Indeed, the recent developments, such as the partial recognition of South Ossetia as an independent state and the enhancement of the Ossetian “unification” idea, contradict in principle the possibility of resolving this conflict by restoring Georgia's territorial integrity. Indeed, since Russia found itself in new hypostasis turning from a formal peacekeeper into a participant of the conflict as well as the key guarantor of South Ossetia’s secession from Georgia, it looks impossible for Georgia to overcome the consolidated Russian-Ossetian resistance (in case it remains) to regain the region. Indeed, after the destruction of the Georgian villages and ethnic cleansing of Georgians living in South Ossetia during and after the war (about two thousand ethnic Georgians remain only in Akhalgori district), the possibilities to re-establish peaceful coexistence of the Ossetians and Georgians in staggered rows in South Ossetia (the Georgian villages were typically intermingled with Ossetian villages and in some cases there were villages with mixed Georgian-Ossetian population) look slim. A list of different circumstances leading us to the conclusion that South Ossetia’s reintegration into Georgia will never be possible could be further prolonged, yet there is a key political maxim: “Never Say Never.” 241 The Resolution of the Parliament of Georgia on the Recognition of Genocide of Circassians by the Russian Empire adopted on 20 May 2011, Available online at: http://www.parliament.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=89&info_id=31737&date=2011-05-20&new_month=05&new_year=2011 242 For example, James R. Clapper, Director of National Intelligence, in his speech before the Senate Committee on 16 February 2011, highlighted that Georgia's activity in the North Caucasus is regarded as one of the factors contributing to rising tensions in the region. http://intelligence.senate.gov/110216/dni.pdf 243 For instance, please see: В. Дзуцев, “Признание Грузией геноцида черкесов: насолить России или договориться ‘по-братски?,’” 20 April 2010, http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/167916/, С. Маркедонов, “Разыгрывание северокавказской карты в любом формате никак не поможет Грузии в деле возвращения Абхазии и Южной Осетии,” 7 March 2011, http://www.ekhokavkaza.com/content/article/2330764.html and Oliver Bullough, “A New Georgian Gamble in the Caucasus,” 23 December 2010, http://www.foreignaffairs.com/features/letters-from/letter-from-tbilisi-0?page=show

Page 263: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

122

The whole set of factors that negatively characterise the recent developments in and around South Ossetia, coupled with the factors that speak against the accession of South Ossetia into the Russian Federation and or the unification of South and North Ossetia, make a rather strong argument for alternative solutions. Such an option could be the reintegration of South Ossetia within Georgia. The closed borders with Georgia make up about 75% of the perimeter of South Ossetia (whether within or outside the Russian Federation). As Georgia considers it as part of its own territory taken away by military means (by the way, the same understanding is shared by almost the entire world with the exception of the “Club of Four”), South Ossetia will be again living an artificially subsidised life supported only by the Russian Federation. According to V. Dzutsev, “A dying South Ossetia will not only become a counter-example, and not that much for the Western countries, closely following the developments in the region, but primarily for the South Caucasus and the CIS as a whole. Corrosive effects of corruption and the collapse of state institutions are examples of what happens to a country that chooses to be under Russia.”244 How much money can, and does, the Russian Federation want to spend without any return or prospects for dividends? Maybe it is better to provide this luxury to Georgia with its Strategy to be financed by the West? Maybe allowing the Moscow-Vladikavkaz-Tskhinvali-Tbilisi road to start to operate will enable South Ossetia to sustain itself without Russia’s help? Perhaps Russia should make peace with Georgia and involve it (and with it, those who clearly and consistently support Georgia in the West) in the stabilisation process of the North Caucasus? Perhaps it should encourage the Ossetians residing in the rest of Georgia (and their number is no less than those living in South Ossetia itself)? 245 Maybe the Ossetians as a whole will feel more secure if Russia from the north is not their only patron and guarantor of overall peace but they can also benefit from having friendly relations with Georgia in the South? Perhaps North and South Ossetia have a geostrategic position to connect, not to divide Russia and Georgia? After all, the Moscow-Vladikavkaz-Tskhinvali-Tbilisi road will “break up into pieces” if any of its components is to withdraw. We can again further continue to list questions which should not be groundlessly swept aside. Dmitry Trenin argues correctly that it will not be easy to reintegrate South Ossetia into Georgia.246 It is clear that effective political, military, economic, social, and cultural guarantees need to be in place. It is also clear that Georgia should become an attractive state worth considering becoming part of it again. As for “saving Russia’s face,” which rushed to recognise the independence of South Ossetia and now remains uncertain how to accommodate its “independence,” making a rational decision could hardly damage Russia’s image abroad. In the end, the dubious presidency of the “Club of Four,” as well as its spiteful actions towards Georgia, are unlikely to increase the country’s prestige. Conversely, the last point fully applies to the Georgian leadership as well.

Conclusion To alleviate the problem’s acuteness, we should specify that it requires neither an immediate nor a comprehensive answer. Now is the time for transforming the conflict and not for resolving it. “Positions on status are irreconcilable for the present and should be set aside. The immediate focus instead should be upon securing freedom of movement for the local population and humanitarian and development organisations which all parties are blocking to various degrees” is said in the International Crisis Group report.247 This same report also identifies a number of quite reasonable

244 В. Дзуцев, “Южная Осетия становится гипертрофированным регионом Северного Кавказа.” 245 Please see: Giorgi Sordia, Ossetians in Georgia in the Wake of the 2008 War, ECMI Working Paper No. 45, September 2009, http://www.ecmi.de and В. Дзуцев, “Национальное примирение в Южной Осетии,” 6 July 2009. 246 Д. Тренин, “Как помириться с Грузией.” 247 South Ossetia: The Burden of Recognition, ICG, Europe Report № 205, 7 June 2010, http://www.crisisgroup.org/en/regions/europe/caucasus/georgia/205-south-ossetia-the-burden-of-recognition.aspx

Page 264: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

123

and convincing recommendations for the three sides of the conflict (and other international actors involved). A few general considerations can be added to this list. First, the Georgian-Russian confrontation is over-personalised. It could be argued with relatively high certainty that the mutual perception of the Georgian and Russian people is better than the relationship between the national leaders and the ruling elites. Accordingly, both countries need to rationalise their foreign policies (at least towards the opposite direction) and simultaneously depersonalise relationships and highlight their common interests, not personal antagonism. Second, Georgia's policy towards the North Caucasus should not be anti-Russian (and or anti-Ossetian) because amongst other things this policy could prove equally risky for Georgia than for Russia. On the other hand, having Georgia as its most important “foreign enemy” does not seem quite appropriate for Russia. Reverence to Georgia, where one out of every fifteen Georgians is an internally displaced person (IDP) in his own country, should not be taken at face value. Additionally, keeping the Russian market closed to Georgian products (which strictly speaking can be counted on the fingers of one hand) whilst Georgia remains open to Russian business (in 2010 Russia was the third largest investor in Georgia) and expressing displeasure over the negative attitude of Georgia on the accession of the Russian Federation into the WTO is an inconsistent policy, to say the least. Lastly, the leadership of both countries should fully support the development of Georgian-Russian (and Georgian-Ossetian) dialogue at different levels and not put a spoke in the wheel of people-to-people initiatives; this first and foremost, concerns the authorities of Tskhinvali. In conclusion, I would like to quote some words of the former Georgian ambassador to Russia, Zurab Abashidze: “The world is waiting for a turning back in Russian-Georgian relations. I do not want to exaggerate the significance of Georgia, but the international community has long been awaiting some sort of positive development toward Georgia, which would simultaneously serve to Russia's improved image abroad.”248

248 Коммерсантъ-Online, 14 March 2011, http://www.kommersant.ru/Doc/1600503

Page 265: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской
Page 266: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

125

POSSIBILITIES TO ADDRESS HUMANITARIAN ISSUES RELATED TO THE SITUATION AROUND ABKHAZIA AND SOUTH OSSETIA

Alexander Skakov

Chief of Research Group, Central Eurasia Research Center at Institute for Oriental Studies of Russian Academy of Sciences

INTRODUCTION

The events of 1989 and the subsequent collapse of the Soviet Union have led not only to the formation of new independent states, but also to the emergence of a number of conflicts that have a largely different character, dynamics and contradictory consequences. These differences are most vividly reflected in the examples of the partially recognised and non-recognised Republic of South Ossetia, Republic of Abkhazia, Republic of Nagorno-Karabakh Republic and Republic of Transnistrian Moldova. Here we can distinguish two opposing poles. On the one hand, there is Nagorno-Karabakh, a conflict which had an exclusively ethno-political character and was accompanied by ethnic cleansing on both sides and, on the other hand, we have Transnistria, a purely political conflict with neither an ethnic component nor ethnic cleansing. Human rights violations by both sides in Transnistria had solely a criminal nature and could be easily reversed with some goodwill and commitment to reconcile.

The Abkhazian and South Ossetian conflicts are stalled in an intermediate stance. None of the conflict parties initially intended to hold the other party accountable for any sort of ethnic cleansing. For example, no one disputes the right of Georgians (or Megrelians) to live in the district of Gal249 (Samurzakano). The same holds true for the Akhalgor (Leningor) area. This gives some hope for the possibility of reaching a partial if not full resolution of the complex humanitarian issue. This should still be considered as a big step forward as it will bring some relief to thousands of people suffering from the effects of these conflicts. A full-fledged resolution of similar conflicts, with some rare exceptions, usually intends to meet only one party’s interests and are mostly driven by political rather than strictly humanitarian considerations.250

The Abkhazian and South Ossetian sides aimed mostly at redefining the ethnic equation rather than changing the ethnic composition in those regions. In fact, the conflict started at the elite level which defined itself either as "Georgian," "South Ossetian" or "Abkhazian." Only later, the conflict, which was invigorated by the elite, shifted toward ethnic paradigms and myths, spreading at the grassroots level and taking a more severe form. In other words, all occurrences of ethnic cleansing should be attributed to the raised tensions amongst the elites and not between the wider communities. This also suggests that improving relations between the elites (Georgian and Abkhazian and Georgian and South Ossetian) can have a positive impact upon the resolution of the lingering humanitarian problems.

THE CORE PROBLEM AND EXISTING APPROACHES TOWARDS RESOLUTION

The main humanitarian concerns related to Abkhazia and South Ossetia stem from the issue of refugees whose number has been increasing as a direct result of several armed conflicts over the last 249 Geographical names in this article are rendered by the author’s preference (Ed.). 250 One such rare example includes Croatia’s decision to solve the problem with Serbian Krajina through the massive expulsion of the Krajina Serbs who made up the majority of the population in Krajina and marginalised those who remained. Such a "solution" was not followed by an adverse reaction from the international actors and has not created any problems for Zagreb. However, we should keep in mind that the Republic of Serbian Krajina was overrun by the Croatian forces right after its establishment as an independent state (1991-1995).

Page 267: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

126

decades. The return of the refugees of Kartvelian origin (we use this term taking into account the factor of the Megrelian and Svan populations in the Gal district and Kodor Gorge, respectively) cannot be seen in isolation from a number of other issue, such as:251

1. The issue of the Ossetian refugees from Georgia proper (Borjomi District, Trusovsky and the Pankisi Gorge, etc.) and the possibilities for either their return to their homes or for receiving a decent compensation (taking into account the fact that the law adopted by the Georgian Government practically has not been put to use yet). The statement of this problem, however, does not mean that the ethnic Ossetians have left Georgia proper due to widespread ethnic cleansing. In most cases (though not all) their departure was defined by economic reasons.

2. The problem of the South Ossetian refugees from South Ossetia. In addition to fleeing the republic due to economic hardship, many of them were forced to leave (mainly to North Ossetia as well as to other regions of Russia) to escape fighting or because they had been left without shelter during the war.

3. Lastly, in this regard it becomes inevitable to consider the issue with the Meskhetian Turks, the former Muslim inhabitants of Meskheti, Georgia, and the possibilities for them to return to their homes.

A consistent and comprehensive approach should be applied for addressing these issues in order to achieve (either full or partial) resolution; otherwise everything will end up being limited by the obvious political PR.

When searching for an approach to solve the humanitarian problems, protecting human rights of both the refugees from South Ossetia and Abkhazia and the people currently living in those regions should be in the spotlight and the safety of these two groups should be the main concern. We can talk about a sustainable stability in the region only if a mechanism for integration of these two groups of population into a unified society is formed. Obviously, it will be impossible to provide every house with a policeman or a Russian soldier where a returned refugee would live. The Georgian side, certainly, would prefer international peacekeepers rather than Russian soldiers operating in the regions within a specific format. Nevertheless, there are some facts which should be considered. The reality of the situation is that the Russian military will not leave the territories and the soldiers from other countries will not be allowed to operate in Abkhazia and South Ossetia in the foreseeable future. Thinking otherwise would mean relying upon imagination ungrounded in any sort of objective reality.

Based upon the above, we can conclude that any solution to the refugee problem aiming to realise their right of return should be grounded upon the need and the possibilities for ensuring their safety. Ensuring their safety could be contradictory as no one has the right to take advantage of this situation and turn the refugees into hostages using them for their political games. In this case, it would be more appropriate to provide the refugees with compensation for their housing and a new place for their residence. In our opinion, however, the situation has not become so extremely negative and hopeless.

The refugee problem and the ability to return apart from the security concern (for both the returnees and the current population of Abkhazia and South Ossetia) possess a number of other aspects. First of all, there is the need to create employment opportunities for the returnees to enable them to provide for themselves and their families. The essential prerequisite for addressing this issue is Abkhazia’s and South Ossetia’s adequate economic development. Basically there are no other alternatives to this since leaving the returnees on the international community’s subsidy would turn the new settlements into ghettos which would be the most reckless and highly dangerous move.

251 Caucasian Studies define Georgians, Megrelians, Svan and Laz (Chans) as separate yet related Kartvelian-speaking nations.

Page 268: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

127

Most importantly, the implementation of economic development projects would alleviate the lingering problem of unemployment in the republics. Furthermore, in the case of a mass return of refugees, overcoming this problem would become even more essential. The unemployment could become a breeding ground for criminalisation of the regions and banditry. Jobs must be created for both returnees and those currently living in Abkhazia and South Ossetia whilst preventing the formation of mono-ethnic businesses.

Second, there is the need to provide opportunities for getting an education (at least, primary and secondary) in their native languages. It is obvious that Tskhinval and Sokhum will not allow the populations of the Leningor and Gal districts to use textbooks written and published in Tbilisi. Probably, these textbooks should be developed under international supervision so that the information provided therein is equally acceptable for Sokhum, Tskhinval and Tbilisi. In other words, it proves essential to completely depoliticise the educational system. It is likely that in the case of South Ossetia, Tkhinval will demand that ethnic Ossetians densely populated in Georgia proper have the opportunity to receive an education in the Ossetian language and the conflict parties must be prepared to address this issue.

Third, there is the need to ensure freedom of movement; that is, first of all cross-border trade and the possibility of maintaining contacts with relatives on both sides of the new border. At present, the trend proves extremely negative due to the “efforts” of all conflict parties.

Consequently, the return of the Kartvelian-speaking∗ refugees to Abkhazia and South Ossetia is a very complex issue linked to a number of correlated problems. It contains several aspects, each one of which has its own significance. To anticipate a rapid and comprehensive resolution of the problem would be highly unrealistic. However, to keep moving in this direction, albeit with slow steps, and to consider the primacy of human rights, would be reasonable.

We will now examine the positions of all conflict parties; in other words, of all key actors capable to either facilitate or hinder the return of refugees.

It would be an unforgivable mistake to continue to believe that Moscow is the key to solving all the problems related to Abkhazia and South Ossetia. Indeed, Moscow is an important, yet not decisive factor. The importance of Russia stems from the financial support it provides to Abkhazia and South Ossetia as well as its military presence in these republics. Nevertheless, Russia's ability to "push" for new initiatives or to pressure the public and the elite of the self-proclaimed republics is not limitless (as demonstrated during the presidential elections in Abkhazia when a presidential candidate supported by Moscow was defeated). Moreover, its ability to influence tends to decrease. Abkhazia, to a greater extent, and South Ossetia, to a lesser extent due to its relative weakness, seek to pursue an independent domestic and foreign policy and take into account Russia's interests and wishes only when necessary. This is what the Georgian side usually tries to ignore, presenting Abkhazia and South Ossetia only as mere satellites of Moscow. Tbilisi’s efforts to simplify this situation comes from its inability to directly engage in a dialogue with Sokhum and Tskhinval and its reliance upon the so-called "international community" that can "influence" Moscow and force it to pull back. This is certainly not true given the negative trend in Russian-Abkhazian relations which could be observed over the last year and for which both sides could be blamed. A number of mutual aggravators could be listed such as: debates over the circumstances in which Abkhazia became part of Russia in the nineteenth century, the fate of the ”Russian” property in Abkhazia, Abkhazian troops being pushed aside from protecting the Georgian-Abkhazian border, the fate of the Sanatorium Complex "Sokhum," the demarcation of the Abkhazian-Russian border, the assertion of the village of Aibga as part of Russian territory and many more. In turn, Moscow is unsatisfied by the fact that it cannot exercise full control over the financial flows to Abkhazia. Abkhazia seeks to carry out a multi-dimensional foreign policy which, more specifically, was demonstrated by the recent intensification of contacts with Turkey and Israel. This, certainly, does

∗Georgian-speaking.

Page 269: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

128

not mean that Russia cannot influence the situation in these republics to carry out different projects but its influence is not infinite and the implementation of its proposed projects (this applies to the humanitarian sphere as well) must be clearly and sensibly thought through. Additionally, in order to undertake any humanitarian intervention, Moscow must be convinced that the implementation of the proposed project in one way or another benefits Russia’s interests.

There are a few observable alternatives. First, Moscow, no doubt, is interested in maintaining and improving its image as a democratic country concerned about human rights issues. In addition, it would be nice for Moscow to have democratic states with a positive image as its allies. Second, it is unlikely, that the Kremlin wants to see mono-ethnic and nationalistic communities grow in Abkhazia and South Ossetia since the formation of the latter would have a negative impact upon the situation in the North Caucasus as a whole. It may be slightly exaggerated but the Kremlin could actually use the Kartvelian-speaking minorities of South Ossetia and Abkhazia to put pressure upon Sokhum and Tskhinval. Concerns over image are an important reason to convince the leadership of Abkhazia and South Ossetia to make appropriate positive steps towards addressing the humanitarian problems. Sokhum and Tskhinval are certainly interested in forming a positive image in the eyes of international organisations. This reason alone, however, does not create sufficient grounds and cannot be expected to bring about sweeping changes in the approaches of the leadership either in Abkhazia or South Ossetia. At present, Sokhum and Tskhinval are ready only to tolerate a presence of Kartvelian minorities in the territories they control (especially in the Gal and Leningor areas). Displacement of this population has not yet been established as an objective by Sokhum or Tskhinval, at least due to a very difficult demographic situation which makes it impossible to replace them by any other people. At the same time, Sokhum and Tskhinval are interested in limiting the number of the Kartvelian population as well as the loyalty of the local authorities towards them. Issuing passports to the Kartvelian minorities, which with varying intensity is taking place in both republics, is viewed as a means to achieve these restrictions. During this process, the South Ossetian and Abkhazian authorities usually close their eyes to the fact that the residents of Gal and Leningor (Akhalgori) also hold Georgian passports and they are allowed to keep them as long as they receive Abkhazian and South Ossetian passports. Accordingly, the Kartvelian minorities become eligible to vote in those republics which could pose a threat to the functioning authorities in the future. Therefore, the leadership of Abkhazia and South Ossetia do not intend to force the population from these areas to get Abkhazian and South Ossetian passports. They will be quite satisfied if one part of the Kartvelian-speaking population leaves the republics for Georgia proper and the other part is granted only something like a “residence permit” not giving the right to vote. Additionally, there is a quite well grounded expectation (with already a number of previous cases) that part of the Kartvelian-speaking population will “recall” their Abkhazian and Ossetian ethnic origin and become willing to formally identify themselves as ethnic Abkhazians and Ossetians. In this regard, we can refer to the clearly decreased number of ethnic Georgian adults living in the Leningor (Akhalgori) district, which according to Tskhinval, totals 1,800 people. If that is the case, then the number of Georgians currently residing in the Leningor (Akhalgori) district, including children, is unlikely to exceed 3,000 persons. The number is definitely reduced yet proves to be a vivid illustration of how many ethnic Georgians Tskhinval authorities are ready to tolerate today in the territory they control.

Paradoxically, Tskhinval and Tbilisi’s (possibly even Sokhum and Tbilisi’s) interests completely converge on this matter. The steps made by the Georgian side suggest that official Tbilisi is also interested in the complete expulsion of the Georgian population from the same Leningor (Akhalgori) area. Those who fled the region are granted benefits, housing subsidies and are urged that being a “refugee” is a temporary condition. A policy like this could hardly be consistent with the national interests of Georgia. On the contrary, if a significant amount of the ethnic Kartvelian population remains in the Gal (Gali) and Leningor (Akhalgori) areas and adapt to life in the new independent republics, demonstrate unconditional loyalty to the authorities of Sokhum and Tskhinval and fully participate in the elections and referendums, Tbilisi would have an important

Page 270: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

129

leverage upon the leadership of Abkhazia and South Ossetia. Unfortunately, post-Soviet politicians usually are not inclined to think long-term.

The initiatives put forward by the Georgian side are always belated. The delay is quite fundamental, proposed, on average, for ten-15 years later. The most recent and vivid illustration of the delayed initiatives include the government’s proposal to grant the residents of Abkhazia and South Ossetia the so-called "neutral passports." A similar idea (issuing “Nansen” passports to the current residents) was launched by the UN in the late 1990s but blocked by Georgia. At that time, the authorities of Abkhazia and South Ossetia, unable to grant Russian passports to the population living in their republics, were eager to agree to this option, especially so since this initiative came from the UN. First, implementation of this initiative would have prevented the residents of Abkhazia and South Ossetia from receiving passports from the Russian Federation. Second, it would have demonstrated that Tbilisi was really concerned about the rights of the current inhabitants of both regions, including their right to freedom of movement. Under the given conditions, the population of Abkhazia holding Russian passports does not need a new ID card as they can travel freely and legally around the world. The statement made by the Minister for Reintegration of Georgia, Eka Tkeshelashvili, declaring these passports "illegitimate" is absolutely inaccurate. Russia issued its passports to the residents of Abkhazia and South Ossetia in full compliance with the international practice. Turning one’s head to this practice would be naive. We can refer to the mass granting of Romanian citizenship to Moldovans, the issue of Hungarian passports for Hungarians living abroad and Estonian passports for residents of the Pechersk district of the Pskov region. Moreover, none of the countries listed above had a dual-citizenship agreement with the other party. In addition, the overwhelming majority of the residents of Abkhazia and South Ossetia have never been citizens of Georgia. All of them were citizens of the USSR. According to the Russian law (as we know, the Russian Federation, was declared the USSR's successor state), citizens of the former Soviet Union who have not become a citizen of any other recognised state have every right to obtain Russian citizenship. The fact that this right has not been realised during Yeltsin’s time in power was solely due to the policy pursued by Moscow at the time which aimed at economic strangulation and a blockade of Abkhazia. Thus, any claims of Georgia, or any other entity, on the issue of Russian passports to the population of Abkhazia and South Ossetia are fictitious and fail to consider an abundant number of international precedents.

Another factor that diminishes this proposal made by the Georgian side is that it does not come from an international organisation but from Tbilisi. Fully unrealistic are the hopes of Tkeshelashvili that the young population of Abkhazia and South Ossetia will be able to receive funding to study abroad from the Fund of the President of Georgia or through other public programmes with these ID cards. We must keep in mind that even if some of the youngsters agree to participate in such programmes, they will become outcasts in their own societies upon their return to Abkhazia and South Ossetia. It is clear that the initiative from the very beginning was stillborn without any plans for its actual fulfillment and proposed only as part of a PR campaign.

Despite several declarations and a series of documents adopted, the Georgian Government continues to pursue a policy of isolation towards Abkhazia and South Ossetia which hardly corresponds to the long-term interests of Tbilisi. In fact, the strategy developed by the Georgian Government, not without a few built-in contradictions, is not being implemented (and a number of Georgian experts recognise this). The ban on entry for foreigners into Abkhazia and South Ossetia from outside Georgia proper (entering these regions from the Georgian side is virtually impossible) and the ban on entry for foreigners into Georgia from Abkhazia and South Ossetia, amongst others, adversely affect the image of Georgia in the eyes of not only foreigners but, more importantly, in the eyes of the Abkhazian and South Ossetian public. Obviously, policies such as these become a valid excuse for the authorities of Abkhazia, South Ossetia and Russia to close down the de facto borders of the self-proclaimed republics with Georgia to the extent to which residents of the Gal and Akhalgor areas are restricted from traveling to and from Georgia. Certainly, this restriction, for

Page 271: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

130

which the Georgian authorities are to blame, does not correspond to any understanding of human rights.

On the contrary, we believe that it is in the interests of Georgia to pursue a policy of opening up Abkhazia and South Ossetia to the outside world. Such a policy would demonstrate to the Abkhazian and South Ossetian peoples that the Georgian authorities and the Georgian elite are genuinely concerned about the rights of the Abkhazians and South Ossetians and, moreover, are ready to consider their interests and see them as equal citizens of one country and not as a "second class" people who would have been better off if had left the territory of a "united Georgia." As to what we have discussed, it should be sufficient to recall some reckless (to say the least) statements made by the Georgian officials during the distribution of Russian passports to the residents of the breakaway regions according to which those who had been granted Russian citizenship would have to move to live in Russia.

The image of Georgia in the eyes of the Abkhazian and South Ossetian societies is negatively impacted by other steps such as the dissemination of a number of debatable “scientific” works (and not only in the Georgian language) arguing that the South Ossetians migrated to “Samachablo” or the Shida Kartli region much later and propagation of the notorious assumptions about the Abkhazian people by P. Ingorokva which are considered insulting to Abkhazians. If these works (they can be easily compared to the equally controversial works of V. Vinogradov about Chechnya’s voluntary entry into Russia) will not be properly reassessed by the Georgian elite, Georgian society and Georgian historians, even talk of the reconciliation of the Georgian and Abkhazian or Georgian and South Ossetian societies would be impossible.

It should be pointed out that a significant change in the EU's current position towards Abkhazia and South Ossetia can be observed. The EU’s position has become more balanced and realistic after coming to terms with the reality in which the independence of Abkhazia and South Ossetia prove long-term as Russia does not intend to withdraw its recognition. Consequently, the EU needs to build its relations with Abkhazia and South Ossetia whilst in fact de facto recognising them. This shift in the EU’s approach is demonstrated in the European Parliament Resolution "Summary of the European Neighbourhood Policy" adopted on 7 April 2011. This resolution suggests “… to develop… public communication strategies… informal contacts and consultations with the societies of the breakaway territories… in order to support civic culture and community dialogue.”252 Although the Resolution bears an anecdotal character, we can still detect progress in the EU’s understanding of the need for starting a dialogue with the societies of the partially recognised and unrecognised states. In our view, even though this assumption could surprise some, the EU’s adjusted position is beneficial for Georgia itself. Isolation of the Abkhazian and South Ossetian societies from the West will inevitably strengthen and increase their dependence upon Russia whilst their involvement in a dialogue with the West, on the contrary, will enhance the possibilities for Western influence upon the societies and the leadership of these republics. In addition, Abkhazia and South Ossetia’s leaderships (especially Abkhazia’s) are very much interested in launching a dialogue with the EU which could further facilitate this situation. Thus, there are some prospects that in the long-term the EU's role as a factor of influence upon the Abkhazian and the South Ossetian elite may become more important.

In order to advance towards resolving the existing problems, the interests of all stakeholders able to impact the situation around Abkhazia and South Ossetia should be maximally harmonised. These actors, as we can see, include Russia, South Ossetia, Abkhazia, Georgia and the European Union. All of these players should be interested in resolving the humanitarian problems; that is, they should have some common interests or real reasons to hope for some benefits. It would be idealistic to rely only upon the "goodwill of the parties" and their understanding of the primacy of human rights. 252 European Parliament Resolution of 7 April 2011 on the review of the European Neighbourhood Policy - Eastern Dimension [online]. Available at: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0153+0+DOC+XML+V0//EN. Accessed on 1 July 2011.

Page 272: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

131

Conditions must be created so that all stakeholders with vested interests in this process equally benefit from respecting human rights and addressing humanitarian issues.

POSSIBLE SOLUTIONS TO THE ENCOUNTERED PROBLEMS

As mentioned earlier, expecting a full-scale return of refugees to Abkhazia and South Ossetia would be unrealistic. Certainly and from the current perspective, the only areas where the refugees could return safely are the practically mono-ethnic regions which include the Gal district, populated basically by only Megrelians, the Upper Kodor Gorge, inhabited by Svans a long time ago, and the basically also mono-ethnic eastern Leningor (Akhalgori) areas (western part of Leningor with the village Tsinagar as the main centre is mainly populated by Ossetians and has constantly been controlled by Tskhinval).253

Before proceeding with the issue of the return of refugees to other parts of Abkhazia, it is necessary to clarify some facts concerning the exact number of the refugees and their current countries of residence as well as the degree of control over the flow of humanitarian aid. First, the number of refugees from Abkhazia, of course, is not 300 thousand as stated by the Georgian officials, but considerably less.254 Further, the refugees can be divided into several groups that will facilitate the efforts aiming at their return or integration into the new country of residence. Thus, amongst the refugees from Abkhazia (as described above except for the residents of Gal district in its new borders and the Upper Kodor Gorge) the following groups could be singled out:

1. Kartvelians compactly residing in Abkhazia whose ancestors moved into the region in the last third of the nineteenth and the first third of the twentieth centuries. This is, first and foremost, the population of predominantly Georgian and Megrelian (end of nineteenth century) villages of Sokhum (Akapa or Odishi, Gualdza or Pavlovsk, Chablarkha or K-Linda, Guma or Shroma, and others), Gulripsh (Babushera, Bagmaran, Bogoposhta, Markhyaul or Merkheuli, Pshap, Dzydakuara or Ganakhleba), Ochamchira (Naa, Ilori, Akhura or Okhurey, Gudaa or Gudava, Achigvara or Atshguara, Shesheleti or Shashikit), Tkuarchal (Bedia, Tsarche, Mukhuri, Okumi, Chkhortoli, Gumrysch or Zemo Gumurishi, Partogali) areas.255, 256

2. Georgians living in an alien ethnic environment (both in villages and in towns) whose ancestors moved into the region in the last third of nineteenth and the first third of twentieth centuries.

3. Georgians living compactly whose ancestors were moved to the region during the Soviet resettlement policies of Beria.

4. Georgians living in an alien ethnic environment (both in rural and in urban areas) who settled in the region during the second half of the twentieth century.

Refugees from South Ossetia could be similarly categorised into separate groups although the number of groups in this case will certainly be somewhat smaller. The residents of the Georgian enclaves located in the north of Tskhinval (Kurta, Kekhvi, Tamarasheni, Achabeti, Kemereti,

253 There is an easier feeling here about the situation in the Kodor Gorge as a small group of Svanetian population remained in the Upper Kodor valley (about 120-140 people) and also due to the actions taken by Russian soldiers and the Ministry of Interior Affairs of Abkhazia in the upper part of the valley preserving the housing stock and property left by the people who had fled. 254Amongst Georgian expert circles, groundless assumptions are made about the number of the population currently living in Abkhazia and South Ossetia which are extremely reduced. 255 Most of these villages in the Gulripsh region traditionally had a mixed population. 256 All these villages in the Ochamchira district, except Naa and Ilori, and the villages of Tkuarchal area, used to be part of the Gali district.

Page 273: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

132

Dzartsemi) became hostages of the situation which has developed since 2004. In fact, the current Georgian authorities should take the full responsibility for what happened to those people. After the actual demolition of these enclaves in 2008, any talks about the return of their citizens to South Ossetia is unrealistic, to put it mildly. A more differentiated approach could be applied to other Georgian villages in the Tskhinval and Znaur areas. Part of the Georgian population remained there after 2008 but there are still no precise figures available.

The main attention should be paid to the return of the first group of refugees whose security could easily be provided. In addition, their relations with the local population were normal until the Georgian-Abkhazian conflict. In this case, however, it is necessary to avoid creating reservation camps; all returnees should have the right to move freely throughout the territory of Abkhazia, Georgia and Russia. In general, whilst addressing the issue of the return of refugees, the priority should be given to maintaining the safety and security of the returnees as well as those who have not been absent from Abkhazia. Return of the second and the fourth groups of refugees seems more problematic. More precisely, a significant number of these groups, most likely, do not want to return or cannot actually go back for safety concerns. Return of the third group is hardly possible as it will exacerbate the situation in the region and ignite new armed clashes. The return of these refugees would put their lives at risk and could lead to chaos in the country. Certainly, members of this group should be assisted and provided with adequate housing in any region of Georgia or other countries.

Along with a roster of all refugees, a list of those who want to return to Abkhazia must be developed. Those who do not want to return must be provided with appropriate compensation and assistance to integrate into the Georgian society or a society of any other country where they currently reside. The distribution of humanitarian aid to refugees and the delivery of compensation should be placed under international control.

It is necessary to conduct an inventory to reconcile the property of the Georgian refugees from Abkhazia and to determine the preserved housing stock including property already occupied by others after the expulsion of ethnic Georgians. If the housing was destroyed during the war, international organisations should provide adequate financial assistance. The methodical expulsion of persons now living in the houses owned by the Georgian refugees or refugees of any other nationality is unacceptable. Each case must be resolved individually in accordance with the principle of the protection of the rights of the entire multi-national population of Abkhazia.

The return of Georgian refugees to Abkhazia and South Ossetia should be linked with the problem of the Meskhetian Turks and Ossetian refugees from Georgia. Georgia must meet its international obligations to return Meskhetian Turks to their places of origin as well as facilitate the return of Ossetian refugees to Georgia and make reparations including the return of their requisitioned housing stock.

Finally, we should not forget that not only a significant part of the Georgian population but also large parts of Russian, Armenian and Greek communities left Abkhazia after the conflict in 1992 and 1993 due to different economic or household reasons. This includes more than 20,000 Russians, about 15,000 Armenians and more than 10,000 Greeks. Most of them, undoubtedly, are currently living outside Georgia proper in other states. They should all be able to return to Abkhazia and able to keep their property or receive adequate compensation if they are not willing to go back. Adequate time should be spent to conduct systematic work to compile lists of refugees in order to determine their current places of residence, to research the status of the property which belongs to them in Abkhazia and to identify those who wish to return to the region.

The return of refugees must be carried out in conjunction with their on-site registration. In addition, the refugees who have returned to their homes in the Gal district (as well as in the Leningor area) or have never left the region, must already be registered. This will help avoid a situation where people

Page 274: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

133

have actually returned home yet continue to receive humanitarian assistance and benefits as refugees.

Thus, the issue of the return of refugees and or their integration is a tangle of complex problems requiring complex solutions. The basic right to security, work, property and freedom of movement must be guaranteed to everyone who decides to return to his home. Most likely, this issue should be dealt with by a special international body independent from the conflict parties. For this reason, it would be advisable to establish a multilateral commission with representatives from the UN, OSCE, EU, Russia, Georgia, Abkhazia and South Ossetia.

RECOMMENDATIONS

Despite a number of recent negative tendencies hindering the resolution of the humanitarian issues, in these latter days there were some positive aspects associated with enhanced stability along Georgia's borders with Abkhazia and South Ossetia. Of course, this stems from both the stronger Russian military presence in these regions and the Georgian leadership’s more realistic estimates of the situation. After all, the Geneva talks, also, to some extent, played a positive role. In particular, the Geneva talks should be credited for the establishment of the joint Mechanism for Preventing and Responding to Incidents (MPRI) on the Abkhazian-Georgian and South Ossetian-Georgian borders which has started to operate upon a regular basis. This experience can be used in the future to create the abovementioned multilateral commission for the return of refugees with the participation of all stakeholders including the UN, OSCE, EU, Russia, Georgia, Abkhazia and South Ossetia. First of all, it requires the goodwill of the EU and the UN as the commission is supposed to be an international body.

Major efforts should be made by Georgia in order to achieve some progress towards resolving the encountered humanitarian problems; otherwise, it is unlikely that Russia, Abkhazia and South Ossetia will express any strong interests in addressing these issues. We would hate to see the efforts which have already been made result in just empty words. Certainly, the interested parties should refrain from using aggressive rhetoric. In this vein, unilateral declarations made by the Presidents of Abkhazia, Georgia and South Ossetia on the non-use of force must be pointed out in this as a positive step. The most reasonable decision would be signing relevant bilateral agreements that entail international guarantees. The Georgian side must amend the legislation by abolishing regulations that impede entry and exit of foreign nationals to and from Abkhazia and South Ossetia. In fact, it is in Georgia’s national interests to make an important and difficult step – to de facto recognise Abkhazia and South Ossetia. In fact, the EU has already shown that it is ready to make this step and is moving forward. To continue pursuing a “belated” policy is not in the interests of Georgia itself. De facto recognition could become an important incentive for the authorities of Abkhazia and South Ossetia to compromise.

Simultaneously, all parties should endorse the return of the OSCE observers back to the conflict areas. Their activities should be redesigned with new methods and mandate and casuistic language should not become an obstacle to this. In other words, the language they use should be neutral and acceptable to all parties.

It is advisable to start the efforts towards the return of refugees by selecting a pilot region. The Kodor Gorge could become one of the pilot regions, but the upcoming Cherkessk-Sokhum highway project and the construction of a number of Russian military facilities will compel Moscow to disagree with fully-fledged working foreign observers in the regions. Therefore, we believe that it would be more appropriate to select the Leningor (Akhalgori) area or one of the abovementioned villages of the Ochamchira district as a pilot region.

Page 275: РОССИЯ - GFSIS · Этот сборник издается в рамках проекта «Вторая тропа – Грузинские и ... вследствие августовской

134

FINDINGS

The major humanitarian concerns related to Abkhazia and South Ossetia stem from the issue of refugees and the possible return to their homes. At the same time, this problem is linked with a number of related issues (Ossetian refugees from Georgia proper, the Ossetian refugees from South Ossetia, protection of rights of Meskhetian Turks), it holds several important and separate aspects (safety, employment and decent wages, right to receive education in native language, freedom of movement) and lastly and unquestionably, it proves extremely difficult. The positions of the conflicting parties and the main players in this process can hardly be seen as constructive even though they have sometimes played some positive role. For advancing towards the resolution of the existing problems, the interests of the parties should be maximally harmonized and each of the interested parties persuaded to find common ground. Putting it differently, making respect for human rights and human issues is a top priority which should be beneficial for all conflict parties.

It will not be realistic to anticipate a full-fledged resolution of the whole tangle of humanitarian problems which have been encountered. At this stage, we can only talk about the relatively complete return of refugees to the almost mono-ethnic areas of Gal (in the new boundaries) and Leningor (in its eastern part) and also to the Upper Kodor Gorge. For the sake of the convenience and the smooth continuation of the work on the return of the refugees as well as the provision of adequate compensation and protection of their rights, it is important to keep an accurate and non-political record of all refugees. This means determining their exact number and dividing them into nominal groups. We propose categorising the refugees from Abkhazia into four groups. A similar proposal could work for the refugees from South Ossetia as well. For Abkhazia, these groups would include (population of Gal district and Upper Kodor Gorge, in fact, form a separate group and are not listed here):

‐ The Georgian and Megrelian Refugees living compactly for more than one hundred years.

‐ Georgians living for the same time period but in an alien ethnic environment.

‐ Georgians living compactly whose families have been relocated to the region in the middle of the twentieth century.

‐ Georgians who moved to Abkhazia in the second half of the twentieth century and lived in an alien ethnic environment.

The main attention should be paid to the return of the first group of refugees. The most difficult of all would be to accomplish this task for the third group of displaced persons.

Perhaps a special international body, independent from the parties with vested interests in this conflict, should take the lead in dealing with the return of refugees and addressing the humanitarian problems. This multilateral commission should include representatives from the UN, OSCE, EU, Russia, Georgia, Abkhazia and South Ossetia.