47

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

תקציר

רקע כללי

ציבוריים או1גופים תשלום ללא לעובדיהם לעתים נותנים שונים בתשלום מופחת, נוסף על שכרם, גם מוצרים או שירותים המסופקים לציבור הרחב תמורת תשלום )להלן - הטבות(. הטבות אלה ניתנות על פי הסדר או הסכם קיבוצי, על פי הסכם עם העובדים בגוף מסוים או על פי החלטה פנימית של הגוף או פסיקת בית משפט, והן חלק מתנאי

השכר של העובד. )להלן - חוק יסודות התקציב או1985חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-

החוק(, הקנה לשר האוצר סמכויות פיקוח ואכיפה בנוגע לשכר ולתנאיבכ- מקומיות;730עבודה רשויות מגזרים: משבעה ציבוריים גופים

דתיות; מועצות ממשלתיות; חברות ערים; איגודי עירוניות; חברות נתמכים. בשנת וגופים פי חוק הועסקו2013תאגידים שהוקמו על

עובדים, ועלות העסקתם השנתית הכוללת349,000בגופים אלה כ- מיליארד ש"ח. על פי החוק, גוף ציבורי "לא ינהיג שינויים60הייתה כ-

או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כללבשנת האוצר". שר של באישורו או המדינה החליטה1997עובדי

פיקוח יקיימו )רגולטורים( מאסדרים ממשלתיים גופים כי הממשלה ובקרה על פעולות של גופים מתוקצבים ונתמכים בנוגע לנושאי שכר

)להלן -2ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר הממונה על השכר(, ויעבירו אליו מידע בנוגע לחריגות בשכר ובתנאי

אלה בגופים והפרישה משנת3העבודה הממשלה החלטת - )להלן גופים נתמכים וגופים מתוקצבים. על פי סעיף 1 לחוק יסודות התקציב,32

בתקציבו1985התשמ"ה- משתתפת שהממשלה תאגיד הוא נתמך גוף , במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הוא גוף

לחוק, גוף מתוקצב הוא אחד מאלה:21נתמך לעניין חוק זה; על פי סעיף תאגיד, רשות מקומית, מועצה דתית, בנק ישראל, חברה ממשלתית וחברה עירונית. בדוח זה ייכללו בהגדרת הגופים הציבוריים גם מרכזים רפואיים - בתי

חולים ותאגידי הבריאות שלצדם - ראו להלן. שהוא מנהל אגף השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר.2.6.6.97 מ-2101 החלטת ממשלה מס' 3

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 48

1997.) פקודת מס הכנסה ]נוסח חדש[ ׁ)להלן - פקודת מס הכנסה( קובעת שיש לשלם מס על הכנסתו של תושב ישראל שהופקה או שנצמחה בישראל ממקורות שונים המנויים בפקודה, ובכללם השתכרות או רווחבין ובין בשווה כסף, בין שניתנו בכסף מעבודה או כל טובת הנאה,

. על כן,4שניתנו לעובד במישרין ובין בעקיפין או שניתנו לאחר לטובתו על המעסיק מוטלת חובה לזקוף לשכרם של העובדים את שוויין של

הניתנות להם. כאשר המעסיק מגלם את המס בגין הטבה5הטבות שהוא נותן לעובד, הוא נושא בהוצאות נוספות על שווי ההטבה עצמהפי החוק לקבל את נדרש על ולכך ומגדיל את ההוצאה הציבורית.

אישורו של הממונה על השכר.בג"ץ מפברואר דין של דולב(2012פסק דין - פסק )להלן עסק6

כי נכתב ובו לעובדיה, כללית בריאות שירותי נתנה אשר בהטבות בשקיפות לפעול אותו מחייבת ציבורי גוף של תקינה התנהלות ובפתיחות כדי לאפשר בחינה וביקורת ציבורית על פעילותן התקינה שלבהן. מתן שכר בדרך של ולהבטחת אמון הציבור ציבוריות מערכות הטבות ולא כתוספת שכר אינו מאפשר לקבל תמונה מלאה ושקופה

בדבר היקף ההטבות, ואינו מאפשר פיקוח מתאים.בגופים ציבוריים ללא תשלום ומוצרים לעובדים לצורך מתן שירותים מיפוי מלא ובהם: עיקריים, היבטים נדרשת הסדרה של כמה מלא, ומפורט של ההטבות בידי המאסדר הרלוונטי; בחינת המקור הנורמטיביההטבה ממתן הנובעים המיסוי היבטי של בחינה ההטבה; למתן והסדרתם וקבלת אישורו של הממונה על השכר במקרים שבהם הדבר

נדרש.

()א( לפקודת מס הכנסה.2 ס"ק )4מקבל עליו את תשלום המס שהעובד אמור לשלם בגין שווי הטבה, וכך5

העובד נהנה מהשווי המלא של ההטבה, ולא משווייה בהפחתת סכום המס.בג"ץ 6 )פורסםקרן דולב לצדק רפואי נ' שר הבריאות ואח' 8335/09

(.16.2.12במאגר ממוחשב,

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

49שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

פעולות הביקורת

ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא2014בחודשים מרץ-יולי שמקורן ולגמלאיהם, לעובדיהם ציבוריים גופים שנותנים הטבות הגוף בין חליפין של בדרך הניתנות או הציבורי הגוף של בפעילות הציבורי לגוף אחר. הביקורת נעשתה בגופים האלה: משרד האוצר - אגף השכר והסכמי עבודה, משרדי הפנים והבריאות, שירותי בריאות כללית, המועצה להשכלה גבוהה, רשות החברות הממשלתיות ורשותגם נעשו בדיקות השלמה רשות המסים(. - )להלן בישראל המסים במשרד לשירותי דת. במסגרת עבודת ביקורת זו גם הפיץ משרד מבקר

גופים ציבוריים, לרבות מרכזים רפואיים471המדינה שאלונים בקרב .8 גופים השיבו לשאלון430; 7כלליים

נתונים כלליים

גופים ציבוריים, שהם 95 מהגופים שמילאו שאלונים, דיווחו כי22% בשנת לעובדיהם 2013נתנו הטבות127 ובהם:9 שונים בתחומים

תרבות וספורט, חינוך, השכלה גבוהה ובריאות. נמצא כי בגופים שנתנויותר גדול היה הממוצע הגמלאים ומספר העובדים מספר הטבות

(ׁׁ יותר ממחצית ההטבות (51%בהשוואה לגופים שלא נתנו הטבות; שניתנו בשנה זו לא נזקפו לשכר העובדים שקיבלו אותן, שלא בהתאם

כ- לשכר18%לדיני המס; הציבוריים שזקפו את ההטבות מהגופים העובדים גילמו את שוויין ונשאו בתשלומי המס בעבורם ובכך הגדילו את

ההוצאה הציבורית. להלן תרשים המציג את שיעור הגופים שמילאו שאלונים מכלל הגופיםהטבות מתן על שדיווחו הגופים שיעור ואת כן, לעשות שהתבקשו

:2013לעובדיהם ב- המרכזים הרפואיים - בתי החולים ותאגידי הבריאות הפועלים לצדם - אינם7

גופים ציבוריים כהגדרתם בחוק יסודות התקציב, אולם גם הם נבדקו בביקורתזו והמונח "גופים ציבוריים" המשמש בדוח יחול גם עליהם.

רשויות מקומיות -: 2014 אלה הגופים שלא השיבו לשאלון עד סוף דצמבר 8אלגרבייה, ובאקה אל-טירה מלאכי, קריית ביאליק, קריית חולון, עיריות חצור זמר, חנא, דיר אל-מכסור, ביר יעקב, באר המקומיות המועצות הגלילית, טובא-זנגריה, מג'אר, מג'ד אל-כרום, מיתר, מסעדה, סאג'ור, עין מאהל, ערערה, פוריידיס, פסוטה, פקיעין, רכסים, תל שבע, מעלה עירון, כסיפה, לקיה ומזרעה, המועצות האזוריות מטה אשר, אזורית שפיר, אזורית

- החברה הכלכליתחברות עירוניות ואיגודי ערים שדות נגב ואל-בטוף. לפיתוח מיתר בע"מ, החברה לפיתוח נצרת עלית בע"מ, הרי נצרת מפעלי

המועצהמועצות דתיות -מים וביוב בע"מ ואיגוד ערים חינוך על-יסודי גדרה. הדתיות באר שבע, בית שמש, יבנה, לוד ומרום הגליל.

כל הטבה שנתן גוף נספרה. למשל, אם גוף אחד דיווח שנתן שתי הטבות9 אם בשלוש. שמדובר הרי התרבות, בתחום אחת והטבה החינוך בתחום

שלושה גופים נתנו אותה הטבה, היא נספרה כשלוש הטבות.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 50

הליקויים העיקריים

הטבות הניתנות לעובדים במערכת הבריאות משרד הבריאות הוא הגוף הממשלתי המאסדר בנוגע לגופים ציבוריים

- בהתאם להחלטת10שעוסקים בבריאות - קופות חולים ותאגידי בריאותעובדי1997הממשלה משנת הם החולים הממשלתיים בתי עובדי .

המשפטים משרד הבריאות, משרד מודעים שנים כשבע זה מדינה. ומשרד האוצר למתן הטבות לעובדי קופות החולים ומשפחותיהם אשר טעונות בחינה, תיקון והסדרה - בין היתר בעקבות דוח מבקר המדינה

,2014 ופסק דין דולב. ואולם עד למועד סיום הביקורת, יולי 2006מ-יישום הוראת בג"ץ מפברואר 2012לא השלים משרד הבריאות את

ולא גיבש מסקנות לגבי האפשרות של מעבר ממשטר של מתן זכויות יתר והטבות בעין )בשווה כסף( למשטר של גמול המשולב בשכרם של

עובדי כל קופות החולים.משנת גם ערים האוצר ומשרד המשפטים משרד הבריאות, משרד

לכל הפחות, לכך שנקבעו הסדרים להענקת הטבות לעובדי בתי2006תיקון בחינה, טעונים אשר ומשפחותיהם, הממשלתיים החולים והסדרה. אולם במועד סיום הביקורת, פעולות שהוחלט לבצע לצורך

בסוף שנות השמונים של המאה העשרים הוקם ליד כל בית חולים ממשלתי10 תאגיד בריאות שהוא ישות משפטית נפרדת )עמותה, אגודה שיתופית, חברה או גוף משפטי אחר(. מרבית העובדים בתאגידי הבריאות, עובדים גם בבית

החולים. עוד בעניין זה ראו להלן.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

51שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

הסדרת תחום זה, עדיין לא הושלמו.דיווחו - עירוני ואחד ממשלתיים חמישה - רפואיים מרכזים שישה

בלי שזקפו אותן11 הטבות ל"פרסונל"2013בשאלונים כי נתנו בשנת לשכר העובדים כנדרש בדיני המסים, ושלא בהתאם להוראות התכ"ם שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר. יוצא אפוא כי המעסיקה של העובדים בבתי החולים הממשלתיים - המדינה - פעלה שלא על פי דיני המסים. כך נהגה גם עיריית תל אביב-יפו, המעסיקה של עובדי המרכז

הרפואי סוראסקי.יסודות חוק ולפי לעבודה, הקשורה כספית הטבה הוא מס גילום דיווחו התקציב הוא טעון אישורו של הממונה על השכר. בשאלונים

בשנת נתנו כי חולים קופות בעלות2013שלוש לפרסונל הטבות כ- של כוללת כללית88שנתית בריאות שירותי לפחות: מיליון ש"ח

)להלן גם - הכללית( זקפה את סכום ההטבה בתלוש השכר של עובדיה לצורך תשלום מס וגילמה את המס בעבורם; קופת חולים מאוחדת לאבדיני כנדרש לצורכי מס שווי ההטבה לשכרו של העובד זקפה את המסים; קופת חולים לאומית שילמה בעצמה את חבות המס אולם לא בדרך של זקיפת שווי ההטבה לשכרו של כל עובד, באופן שאינו עולה

בקנה אחד עם עקרון השקיפות המתחייב ממינהל תקין.

הטבות הניתנות לעובדים במוסדות להשכלה גבוהה מוסדות המתוקצבים על ידי ות"ת )הוועדה לתכנון29במדינת ישראל

גבוהה( להשכלה המועצה שליד המאסדר12ולתקצוב הגוף שהיא , עבודה ולתנאי שכר לנושאי הנוגע בכל ולבקרה לפיקוח האחראי

.1997במוסדות להשכלה גבוהה, בהתאם להחלטת הממשלה משנת לעובדי הניתנות להטבות בנוגע מלא מידע אין לוות"ת כי נמצא המוסדות האקדמיים שהיא מתקצבת, לרבות הכללים למתן ההטבות,

כיצד הן משולמות, האם שוויין נזקף לשכר העובדים והיכן הן מעוגנות. המוסדות נתנו לעובדיהם ולבני משפחתם מדרגה ראשונה בשנת29כל

פטור או הנחה מתשלום שכר לימוד עבור לימודים בהם, וחלקן2013 גם עבור לימודים במוסדות אקדמיים אחרים. העלות השנתית הכוללת

מכללות נותנות את11 מיליון ש"ח. 55של ההטבות בשנה זו הייתה כ- הטבת שכר הלימוד על פי הסכם קיבוצי. נמצא כי המכללות נותנות הטבה זו אף על פי שהממונה על השכר לא נתן את האישור הנדרשמשפחתם ובני לעובדיהן נותנות מהאוניברסיטאות כמה כך. לצורך

הטבות נוספות: הנחה על קייטנות ועל פעילות חינוך ותרבות.

המונח "פרסונל" נקבע בתחילת שנות השמונים של המאה העשרים והוא11 כולל כל עובד בבית החולים וכל קרוב משפחה מדרגה ראשונה של איש סגלזו משמשת גם לעובדי קופות החולים ובני בבית החולים. בדוח זה הגדרה

משפחותיהם. מוסדות אקדמיים בתחומי ההנדסה, האמנות ועוד.20תשע אוניברסיטאות ו- 12

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 52

הטבות הניתנות לעובדים בשלטון המקומיהנוגע בכל המאסדר הוא הפנים במשרד מקומי לשלטון המינהל והתאגידים המקומיות הרשויות של עבודה ותנאי השכר לנושאי

. למינהל אין מידע1997העירוניים בהתאם להחלטת הממשלה משנת על הטבות הניתנות לעובדים בשלטון המקומי, על המקור הנורמטיבי

שלפיו הן ניתנות ועל אופן המיסוי שלהן.רשויות מקומיות וחברות עירוניות דיווחו בשאלונים כי נתנו בשנת36

הטבות לעובדיהן בתחומי החינוך, התרבות והספורט. 2013 מהן24 ובכך פעלו שלא על פי דיני לא זקפו את ההטבות לשכר העובדים,

המסים.בעירייה, הציבור לנבחרי חילקה כי דיווחה גן רמת עיריית לדוגמה,

כ- בחינם ולעובדיה משחקים650למנהליה לארבעה כרטיסים . החלוקה נעשתה שלא לפי2013שהתקיימו באצטדיון רמת גן בשנת

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וחוזרי מנכ"ל משרד הפנים, המחייבים לחלק כרטיסים אלה, כמו כל משאב ציבורי אחר, באופן שוויוני תוךגן לא זקפה את שווי ההטבה הבטחת שקיפות ההליך. עיריית רמת דיני פי על שלא פעלה ובכך אותה שקיבלו העובדים של לשכרם

המסים.

הטבות לעובדים בחברות ממשלתיותלפיקוח האחראי המאסדר הגוף היא הממשלתיות החברות רשות ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה בחברות הממשלתיות

אין מידע על כל1997בהתאם להחלטת הממשלה משנת . לרשות ההטבות שנותנות החברות הממשלתיות לעובדיהן.

.2013שש חברות ממשלתיות דיווחו כי נתנו לעובדיהן הטבות בשנת ולבני משפחתם לרבות ישראל בע"מ" נתנה לעובדיה חברת "רכבת לגמלאיה, הטבה של נסיעות חינם ברכבת ולא זקפה את שווי ההטבה לשכר העובדים; חברת החשמל לישראל בע"מ נתנה לעובדיה הנחה בתשלום עבור חיבור לרשת החשמל במקום המגורים ולא זקפה אתנוהג רב שנים מספקת יצוין כי על פי שווי ההטבה לשכר העובדים; חברת החשמל הטבה לכל עובדיה הקבועים וגמלאיה - חשמל לצריכה

קוט"ש בשנה ללא תשלום. חברת "כביש חוצה18,000ביתית עד ל- שוויה של הטבה עובדיה את זקפה לשכרם של לא ישראל בע"מ" שנתנה להם - פטור מתשלום עבור נסיעה בכבישי האגרה, גם לצרכים פרטיים, לרבות בסופי שבוע וחגים; בית הספר החקלאי מקווה ישראלבלי שזקפו אותן שונות נתנו לעובדיהם הטבות בוקר ומדרשת שדה

לשכר עובדיהם, שלא על פי דיני המיסים.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

53שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

הטבות לעובדים בתאגידים סטטוטוריים ובגופים נתמכים דיווחו בשאלונים13חמישה תאגידים סטטוטוריים ושלושה גופים נתמכים

ולא זקפו את שוויין לשכרם.2013כי נתנו לעובדיהם הטבות בשנת לדוגמה, רשות הטבע והגנים הלאומיים לא זקפה את שוויין של הטבות הכניסה חינם לאתריה, הלינה בחניוני הלילה וההנחה ברכישת מוצריהוינגייט לחינוך גופני ולספורט לא לשכר העובדים שקיבלו אותן; מכון זקף את שווי ההטבה לשכרם של עובדים שנהנו מתשלום מופחת על

המגורים בתחום המכון - בכך, נהגו כולם שלא על פי דיני המיסים.עובדיה הקבועים הפטורים250רשות השידור לא זקפה לשכרם של

את שווי ההטבה, ובכך14מתשלום אגרה בהתאם לתקנות רשות השידורניכר את נהגה שלא על פי דיני המסים. הרשות גם הגדילה בשיעור

עובדים600מספר מקבלי ההטבה משום שנתנה את ההטבה גם לכ-לקומץ הרשות אפשרה כן כמו מיוחדים. בחוזים מעסיקה שהיא

ולאליפות2012מעובדיה לרכוש כרטיסים לאולימפיאדת לונדון בשנת בלי לפרסם זאת לכלל העובדים. בכך2014העולם בכדורגל בשנת

פעלה בחוסר שקיפות והפרה את חובתה כגוף ציבורי לפעול בשוויון.הטבות בדרך2013שלושה מוזאונים דיווחו כי נתנו לעובדיהם בשנת

של כניסה ללא תשלום לאירועים ולמופעים במוזיאון, בלי שזקפו זאתילדי של לקייטנות בתשלום השתתף גם ישראל מוזאון לשכרם; העובדים, זקף את שווי ההטבה לשכר העובדים וגילם את המס עליה

בלי לקבל את אישורו של הממונה על השכר.

הטבות לעובדים במועצות דתיות למשרד לשירותי דת, שהוא הגוף המאסדר האחראי לפיקוח ולבקרהבהתאם דתיות, במועצות עבודה ותנאי שכר לנושאי הנוגע בכל

, אין מידע על ההטבות שהן נותנות1997להחלטת הממשלה משנת לעובדיהן.

המועצה הדתית חיפה והמועצה הדתית חולון דיווחו בשאלונים כי בשנת נתנו לעובדיהן הנחה בתשלום אגרת רישום הנישואין שלא על פי2013

תקנות שירותי הדת היהודיים. המועצות גם לא זקפו את שווי ההטבותלשכר העובדים שקיבלו אותן, שלא על פי דיני המיסים.

החולים,13 וקופות גבוהה להשכלה המוסדות את כולל אינו זה מספר שהממצאים בעניינם הובאו בפרקים נפרדים בדוח זה.

תקנות רשות השידור )אגרות, פטורים, קנסות והצמדה(, התשל"ד-14 1974, (.7)א()5סעיף

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 54

פעילות הממונה על השכר בידי הממונה על השכר מידע חלקי בלבד על ההטבות הניתנות בגופיםמתן על לדווח נדרשים אינם הציבוריים הגופים ככלל, הציבוריים. משתייכים. הם שאליו המגזר של המאסדר לגוף לעובדיהם הטבות

לשם קבלת מידע15במתכונת הדיווח השנתית שיצר הממונה על השכר בדבר תנאי העסקת עובדים בגופים הציבוריים, הם לא התבקשו לספק מידע על הטבות שהם נותנים לעובדיהם, אף שהטבות אלה הן חלק

מתנאי ההעסקה שלהם.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבריאות למפות את כלל ההטבות לפרסונל שנותנים.1 קופות החולים, בתי החולים הממשלתיים ותאגידי הבריאות, ולבחון את המקור הנורמטיבי לכל אחת מהן. כמו כן מוטל עליו לקבוע עםסוגיית לקידום הסדרת ומשרד האוצר מתכונת משרד המשפטים

ההטבות לפרסונל במערכת הבריאות ולפעול בהתאם לכך.רשות.2 הפנים, משרד ות"ת, ובכללם - המאסדרים הגופים על

מלא מידע לרכז - דת לשירותי והמשרד הממשלתיות החברות ומפורט על ההטבות שנותנים הגופים שבתחום פיקוחם, ובכלל זהונתונים המס הסדרי הנורמטיבי, עיגונה תנאיה, ההטבה, מהות כוללים על עלותה, ולהעביר את המידע אל הממונה על השכר, בתדירות שהוא יקבע. נוסף על כך על הממונה על השכר לדרושנותנים שהם הטבות על גם לו, לדווח הציבוריים מהגופים לעובדיהם, ולשקול לתת לכך ביטוי בדוח השנתי שהוא מפרסם. לאחר שתובא לפניו התמונה המלאה של ההטבות, עליו לפעול לאכיפת הוראות חוק יסודות התקציב בנוגע להטבות האלה, שהן

חלק משכרם של העובדים. על רשות המסים לתת דעתה על מכלול המקרים המפורטים בדוח.3

זה, שבהם גופים ציבוריים נהגו שלא על פי דיני המסים.להפיץ.4 המשפטים, משרד עם בתיאום השכר, על הממונה על

במתן היבטים לגבי מנחים קווים ובה הציבוריים לגופים הנחיה ההטבות, לאור החקיקה והפסיקה הנוגעות בכך, ופירוט המקרים שבהם נדרש אישור הממונה על השכר. בהנחיה יש לכלול בין היתרהגוף של הדיווח לחובות בנוגע וכן המס גילום בנושא הוראות

הציבורי על ההטבות. על הגופים המאסדרים לקבוע, על פי ההנחיה שיפיץ הממונה על.5

השכר, הנחיות פרטניות לגופים הציבוריים לגבי המגזרים שבתחום אחריותם, בין היתר בהתאם לדינים החלים עליהם. כמו כן, עליהם

א)א( לחוק.33 על פי סעיף 15

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

55שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

לבחון את נושא ההטבות במסגרת הביקורות שהם עושים בגופיםהציבוריים.

סיכום

ביסוד קיומו ופעולתו של השירות הציבורי עומד אמון הציבור.המערכת של תקינותה להבטחת וכן זה, אמון הבטחת לשם הציבורית, נדרשים גופי הציבור לפעול בשקיפות. כמו כן נדרשים מנגנוני בקרה ופיקוח על השימוש בכספי ציבור, לרבות תשלום שכר לעובדי השירות הציבורי, בין שניתן בכסף ובין בשווה כסף. לצורך כך הקנה חוק יסודות התקציב לשר האוצר סמכויות פיקוחכהגדרתם ומתוקצבים, נתמכים בגופים לשכר בנוגע ואכיפה בחוק, והן נאצלו לממונה על השכר; הממשלה הטילה על כמה מיחידותיה המשמשות מאסדרות, לקיים פיקוח ובקרה על פעולות גופים ציבוריים בנושאי שכר ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה

על השכר.מהגופים הציבוריים מכל המגזרים ציינו בשאלונים כי הם22%

נותנים לעובדיהם הטבות. עובדיהם מקבלים אפוא ללא תשלוםנותנים גופים או בתשלום מופחת מוצרים או שירותים שאותם לציבור הרחב תמורת תשלום; בכלל זה שירותי בריאות, מוצרי יסוד כמו חשמל, מוצרים מתחום החינוך כמו לימודים אקדמיים,לאליפות לאולימפיאדה, כרטיסים כמו וספורט תרבות ומוצרי

העולם בכדורגל או לאירועי תרבות ובידור. בביקורת זו הועלה כי עשרות מהגופים הציבוריים שנותנים הטבות לעובדיהם אינם זוקפים את שוויי ההטבות לשכר העובדים, בניגודזוקפים את ההטבה לשכר העובדים, לדיני המסים. כמה מהם המס את משלמים ואחרים המס, את עבורם מגלמים אולם הגוף. של העודפות מההוצאות כחלק ההטבות את בהחשיבם דהיינו הם מקבלים עליהם את תשלום המס ובכך מגדילים את ההוצאה הציבורית, ללא אישור הממונה על השכר ובניגוד לנדרש

מהם. על פי ממצאיו של דוח זה חלק מההטבות שניתנו עוגנו בהסכםניתנו בלא שאושרו כדין כנדרש ניכר מהן קיבוצי, ואולם חלק בחוק יסודות התקציב. לנוכח העובדה שבידי המאסדרים יש רק מידע דל בנוגע להטבות האלה, נועדה הביקורת בראש ובראשונהההטבות שמקורן הן - לסוגיהן להטבות המודעות את להגביר במוצר או בשירות של הגוף הציבורי עצמו, ובהן עוסק דוח זה, והן בהטבות אחרות הניתנות לעובדי הגופים הציבוריים. על מנתובשקיפות, עולה כדין ייתנו את ההטבות להבטיח שהמעסיקים צורך חיוני ביותר שהגופים המאסדרים ימפו באופן מפורט את ההטבות ואת המקורות הנורמטיביים להענקתן. השלמת פעולות

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 56

מורכבות אלה היא תנאי הכרחי להסדרת נושא ההטבות ולאכיפת הוראות הדין. השלמתן תסייע גם לקיום פיקוח ובקרה יעילים על

מתן ההטבות.שניתנו מגוונות הטבות של תמונה מצטיירת הדוח מממצאי לעובדים בגופים ציבוריים, שברבות השנים השתרשו. הטבות אלהבהם שייקלטו נוספים עובדים אלפי למאות להינתן עשויות של ניסיונות כמה משפחותיהם. לבני אף וחלקן בעתיד, המאסדרים להסדיר את ההטבות מלמדים על קשיים משמעותייםבין היחסים המתמשך היתר משום שמארג בין זאת בהסדרתן. ההנהלה, העובדים, הממשלה ועוד יוצר יחסי תלות בין הצדדים,ציפייה העובדים ארגון ובקרב העובד בקרב יוצרים ואלה

. כאשר המאסדרים, ובראשם הממונה על16להתמשכות היחסים השכר, מקיימים משאים ומתנים בתחומי ההעסקה, עליהם לתתזה ובכלל זה, בדוח המועלים ההיבטים למכלול דעתם את להימנע ככל האפשר ממתן הטבות בעין שאינן שקופות כנדרש

ויש קושי לפקח עליהן. בעניין מתן זכויות יתר והטבות בעין לעובדים יש לתת את הדעת לדברים שאמרה שופטת בית המשפט העליון: "לעיתים, יש צורךואין ואחרים אפילו נשתרשו עם השנים, לבחון הסדרים כאלה אינם הם כי שמסתבר ככל מביטולם או משינויים להירתע

.17מתיישבים עם עקרונות יסוד של מינהל תקין"

♦

.1109, עמ' 3(, כרך 2002)תשס"ב-דיני עבודה רות בן ישראל, 16 דברי השופטת א' חיות בפסק דין דולב.17

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

57שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

מבוא שונים נותנים לעתים לעובדיהם ללא תשלום או בתשלום18גופים ציבוריים

מופחת, נוסף על שכרם, גם מוצרים או שירותים שהם מספקים לציבור הרחב תמורת תשלום. הטבות אלה ניתנות על פי הסדר או הסכם קיבוצי, על פי הסכם עם העובדים בגוף מסוים או על פי החלטה פנימית של הגוף

או פסיקת בית משפט, והן חלק מתנאי השכר של העובד. בישראל 2013בשנת .1 פעלו מגזרים:728 בשבעה ציבוריים גופים

; חברות ממשלתיות;19רשויות מקומיות; חברות עירוניות; איגודי עריםוגופים נתמכים. בגופים20מועצות דתיות; תאגידים שהוקמו על פי חוק

כ- הועסקו השנתית349,000הציבוריים העסקתם ועלות עובדים, . 21 מיליארד ש"ח60הכוללת הסתכמה בכ-

גופי המגזר הציבורי מספקים מוצרים ושירותים כמו חשמל ומים, שירותי.2וספורט. תרבות ואירועי ציבורית תחבורה והשכלה, חינוך בריאות,

ושירותים2011בשנת מוצרים על החודשית ההוצאה הסתכמה מסך ההוצאה החודשית20%שמספקים גופים מהמגזר הציבורי בכ-

. 22של משקי הביתמשרדי.3 את הכולל הציבורי, המגזר על חל התקציב יסודות חוק

הממשלה ויחידות הסמך שלהם, גופי הביטחון והבריאות ויחידות הסמךוכן גופים ציבוריים. החוק מקנה לשר האוצר סמכויות פיקוח שלהם ואכיפה בנוגע לשכר העובדים בגופים הציבוריים, וזה אצל אותן לממונה על השכר. בחוק עוגן, בין היתר, הצורך בפיקוח על תנאי השכר שלהקשורות כספיות הטבות מתן לרבות הציבוריים, בגופים העובדים

)א( לחוק נקבע כי גוף ציבורי "לא ינהיג שינויים או29לעבודה, ובסעיף הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי

1997המדינה ובאישורו של שר האוצר". בהחלטת הממשלה משנת נקבע כי גופים ממשלתיים מאסדרים )רגולטורים( יקיימו, בתיאום עם הממונה על השכר, פיקוח ובקרה על השכר ותנאי העבודה בגופים

לעיל.1 ראו הערה 18התשמ"א- 19 הפרשנות, חוק רשות1981לפי בהגדרת נכלל ערים איגוד ,

מקומית, ומכאן שהוא גם גוף מתוקצב לפי חוק יסודות התקציב.מוגדר תאגיד כאחד מאלה: תאגיד21לפי סעיף 20 יסודות התקציב לחוק

של מוסד והוא בחוק, שניתנה שר של סמכותו מכוח או בחוק שהוקם או בעקיפין, או במישרין בתקציבו משתתפת שהממשלה תאגיד המדינה; שחברי הנהלתו, כולם או מקצתם, מתמנים בידי הממשלה או שר )למעט בנק ישראל, רשות מקומית וחברה ממשלתית(; חברה מוגבלת בערבות או הקדש, ששר או ראש רשות מקומית ממנה להם דירקטור או נאמן, וששר האוצר

קבע שהוראות הפרק על תאגידים ורשויות מקומיות בחוק זה, יחולו עליהם.משרד האוצר, 21 דין וחשבון על הוצאות השכר של הגופים הציבוריים

תאגידי בריאות )ראו להלן(.11; בנוסף פעלו בשנה זו 2013לשנת :1.2לוח , 2011סקר הוצאות משק בית הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 22

"הרכב הוצאות חודשיות לתצרוכת, לפי קבוצות משניות". נתונים אלה כללו הוצאות על מסים ממשלתיים על דיור; מים; חשמל, גז ודלק לבית; מסיםובידור; ספורט תרבות, מופעי חינוך; שירותי בריאות; )ארנונה(; עירוניים נסיעה בתחבורה ציבורית. חלק מהשירותים והמוצרים בקטגוריות אלה אינם

ניתנים באופן בלעדי על ידי גופים מהמגזר הציבורי.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 58

העבודה ובתנאי בשכר לחריגות בנוגע מידע אליו ויעבירו ציבוריים והפרישה בגופים אלה.

להלן נתונים על מגזרי הגופים הציבוריים שבאחריות כל גוף מאסדר, בהתאם להחלטת הממשלה, ועל מספר המועסקים ועלות ההעסקה

:2013בכל מגזר בשנת 1תרשים

מגזרי הגופים הציבוריים שבאחריות הגופים המאסדרים ועלות2013ההעסקה השנתית של עובדי כל מגזר,

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

59שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

2תרשים מגזרי הגופים הציבוריים שבאחריות הגופים המאסדרים ומספר

2013העובדים )בקירוב( בכל מגזר,

פעולות הביקורתמרץ-יולי בנושא2014בחודשים ביקורת המדינה מבקר משרד ביצע

הטבות שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ולגמלאיהם, שמקורן בפעילות של הגוף הציבורי או הניתנות בדרך של חליפין בין הגוף הציבורי לגוף אחר.והסכמי השכר אגף - האוצר משרד האלה: בגופים נעשתה הביקורת - אגף השכר(, משרדי הפנים והבריאות, שירותי בריאות העבודה )להלן - הכללית(, המועצה להשכלה גבוהה, רשות החברות כללית )להלן גם

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 60

בדיקות בישראל. המסים ורשות החברות( רשות - )להלן הממשלתיות הפיץהשלמה נעשו גם במשרד לשירותי דת. במסגרת עבודת ביקורת זו גם

. 23 גופים ציבוריים471משרד מבקר המדינה שאלונים בקרב

רקע נורמטיבי

עקרונות מן המשפט המינהלי.1השירותא. של ופעולתו קיומו "ביסוד קבע: העליון המשפט בית

מתוך פועלים הציבור שעובדי בכך הציבור אמון עומד הציבורי הגינות, יושר ענייניות וסבירות... בלא אמון הציבור ברשויות הציבור יעמדו הרשויות ככלי ריק... אמון הציבור הוא המשענת של רשויות

והוא המאפשר להן למלא את תפקידן" . "אמון הציבור24הציבור ברשויות השלטון הוא מנכסיה החשובים של הרשות השלטונית ושלהוא השלטון ברשויות אמונו את מאבד הציבור כאשר המדינה. לחיים בסיס המשמשת החברתית באמנה אמונו את מאבד ליתן משקל נכבד לשיקולים הבאים לקיים, לשמר יש משותפים. ולפתח את תחושת הציבור, כי משרתיו אינם אדונים, וכי הם עושים

. 25את מלאכתם למען הציבור, מתוך יושר וניקיון כפיים")פסק דין דולב( עסק בהטבות2012פסק דין של בג"ץ משנת ב.

אשר נתנה שירותי בריאות כללית לעובדיה, ובו נאמר מפי השופטרובינשטיין יפעל26א' כי מחייב ציבורי גוף של תקין תפקוד כי

בחינה של קיומן מובטח השקיפות בזכות ובפתיחות; בשקיפות ציבוריות. מערכות של התקינה פעילותן על ציבוריות וביקורת חשיפה לעין הציבור היא חלק מתפיסת ההגינות, והיא תנאי הכרחי לתקינותה של המערכת הציבורית ולהבטחת אמון הציבור בה. מתןלהציג מאפשר אינו שכר כתוספת ולא הטבות באמצעות שכר תמונה מלאה ושקופה בדבר היקף ההטבות הכללי והיקף ההטבותבנוגע ואינו מאפשר פיקוח מתאים על הטבות אלה. לכל עובד, לזכויות יתר והטבות בעין לעובדים נאמר מפי השופטת א' חיות: "לעיתים, יש צורך לבחון הסדרים כאלה ואחרים אפילו נשתרשו עם השנים, ואין להירתע משינויים או מביטולם ככל שמסתבר כי הםא' מינהל תקין". השופט יסוד של אינם מתיישבים עם עקרונות יהא רובינשטיין הוסיף: "על פני הדברים, ומבלי לטעת מסמרות,

כהגדרתם23 ציבוריים גופים גם המרכזים הרפואיים, שאינם בכללם כאמור בחוק יסודות התקציב.

בג"ץ 24 לממשלה 7074/93 המשפטי היועץ נ' )פורסם1994)סויסא ) (.7.4.94במאגר ממוחשב

(.1993, )229( 2 פ"ד מז)אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון 6163/92 בג"ץ 25בדעת26 רובינשטיין השופט היה שניתן, הסעד האופרטיבי מבחינת כי יצוין

מיעוט, אך אין הדבר גורע מהיות דבריו נכוחים וטובים.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

61שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

מקום לבחון גם את ההסדרה של נושא ההטבות בגופים נוספים,זאת בהתחשב במהות הגוף וטיב השירות שהוא מספק".

פיקוח ובקרה על השכר במגזר הציבורי.2 )א( לחוק יסודות התקציב נקבע כאמור כי גוף ציבורי לא29בסעיף א.

יסכים לבצע שינויים בשכר העובדים, בתנאי פרישה או בגמלאות או ולא ינהיג שינויים או למתן הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה

הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. שר האוצר אצל אתהשכר על לממונה זה סעיף לעניין בחוק לו שניתנו הסמכויות

.27במשרדו מטרת הסעיף האמור בחוק, על פי פסיקת בג"ץ, היא "ליצור מנגנון בקרה ופיקוח שלטוני על מתן הטבות שכר חריגות בגופים ציבוריים, לבל ייעשה בכספי ציבור שימוש קל ובלתי ראוי, ולבל יותר לגופים ציבוריים... לפעול בקופה הציבורית כבתוך שלהם, בניגוד לנהלים

. 28ולכללים המחייבים את כלל המשק" חוק יסודות התקציב קובע גם שאם ראה שר האוצר שגוף ציבוריסנקציות לנקוט רשאי הוא זה, סעיף הוראות את קיים לא

לגוף הממשלה תשלומי של הפחתה או הפסקה .29באמצעות נקבע כי "לגוף מתוקצב או נתמך1997בהחלטת הממשלה משנת

)א( לחוק יסודות התקציב, יופחת29שלא מילא אחר הוראות סעיף )ג( לחוק, סכום או מענק29או יופסק, לפי העניין בהתאם לסעיף

או השתתפות תקציבית אחרת, כל עוד מתבצעים תשלומים בניגודלהוראות אלה".

פי סעיף ב. ימסרו33על ציבוריים גופים יסודות התקציב, לחוק א לממונה על השכר אחת לשנה, במועד ובאופן שייקבעו בתקנות, דיןפירוט מלא של תנאי ההעסקה של כל בעל תפקיד ובו וחשבון דיווח(, )חובת התקציב יסודות תקנות פי על בהם. המועסק

פירוט מלא של תנאי1993התשנ"ד- , הדוח השנתי צריך לכלול בדרישת כמפורט הציבורי בגוף תפקיד בעל כל של ההעסקה

הממונה. משנת ג. הממשלה ממשלתיים1997בהחלטת שגופים נקבע

מאסדרים יקיימו פיקוח ובקרה על פעולות של גופים ציבוריים בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה בתיאום עם הממונה על השכר,

התשמ"ה-27 התקציב, יסודות חוק לפי הסמכות אצילת ילקוט; 1985 .7.3.10, 6068הפרסומים

דדון נ' החברה למוסדות חינוך ותרבות ברמלה מיסודה 556/07 בג"ץ 28היהודית בע"מ במאגר ממוחשב של הסוכנות )פורסם ע"ע7.11.07 ;)

העמק 1445/02 מגדל עיריית נ' ממוחשב,פרידמן במאגר )פורסם 19.12.94.)

)ג(.29 סעיף 29

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 62

יפקח על רשויות מקומיות, על פי הפירוט שלהלן: משרד הפנים תאגידים עירוניים ואיגודי ערים; רשות החברות תפקח על חברותהוועדה דתיות; מועצות על - דתות לענייני ממשלתיות; המשרד

ולתקצוב להשכלה30לתכנון המוסדות על - הוות"ת( - )להלן תאגידים על יפקחו בדבר הנוגעים הממשלה ומשרדי גבוהה; סטטוטוריים ועל גופים נתמכים אחרים. לדוגמה, משרד הבריאות)ראו ובתאגידי הבריאות הוא האחראי לאסדרה בקופות החולים להלן בפרק על הטבות הניתנות לעובדים במערכת הבריאות(. עודעל לממונה למסור הגופים המאסדרים על כי קבעה הממשלה הציבוריים בגופים ופרישה עבודה ותנאי שכר על מידע השכר

החורגים מאלו שאישר הממונה וכל מידע אחר שידרוש. פרסם מבקר המדינה דוח שעסק בפיקוח ובבקרה על2014בשנת ד.

הציבורי צוין שהחלטת הממשלה האמורה31השכר במגזר בדוח . ביססה מערך פיקוח דו-רובדי )רובד הגופים המאסדרים ורובד אגףהפיקוח של משרדי הממשלה המשמשים מאסדרים ובו השכר(, נועד לשמש בסיס למעקב ולאכיפה של הממונה על השכר על פיהחלטת את ליישם שכדי בדוח צוין עוד התקציב. יסודות חוק המשרדים ובין השכר על הממונה בין תיאום נדרש הממשלה ונקיטת ציבוריים בגופים שכר בדיקות ביצוע לצורך המאסדרים, פעולות בעקבותיהן ולצורך דיווחים של המאסדרים לאגף השכר. בדוח נקבע שיש להשלים את התיאום הנדרש בין אגף השכר וביןעבודת חלוקת את לקבוע זה ובכלל המאסדרים הגופים שאר ידווחו שבו האופן ואת הבדיקה היקפי את ביניהם, הבקרה

המאסדרים על הממצאים לאגף השכר.

32מיסוי הטבות.3

בפקודת מס הכנסה נקבע שיש לשלם מס על הכנסתו( 1)א.ממקורות בישראל שנצמחה או שהופקה ישראל תושב של רווח או השתכרות ובכללם האמור, בסעיף המנויים שונים מעבודה או כל טובת הנאה, בין שניתנו בכסף ובין בשווה כסף,לאחר שניתנו ובין בעקיפין או במישרין לעובד שניתנו בין הוצאותיו, לכיסוי לעובד שניתנו תשלומים לרבות לטובתו, כמפורט בפקודה, אך למעט תשלומים כאמור המותרים לעובד

כהוצאה.

ועדת משנה של המל"ג שאחד מתפקידיה הוא לשמש גוף בלתי תלוי שיעמוד30 בין הממשלה מחד גיסא והמוסדות להשכלה גבוהה מאידך גיסא, בכל ענייני

ההקצבות למערכת ההשכלה הגבוהה..295-318 עמ' ,(2014)ג 64דוח שנתי מבקר המדינה, 31 דוח זה עוסק בהיבטים של תשלום מס הכנסה על הטבות. נציין בהקשר זה32

כי לנושא יש היבטים נלווים נוספים של תשלומי ביטוח לאומי וביטוח בריאותממלכתי.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

63שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

תקנות מס הכנסה )ניכוי ממשכורת ומשכר עבודה(, התשנ"ג- , קובעות כיצד ינכה מעביד מס ממשכורת העובד. סעיף1993

)א( לתקנות קובע כי אם התשלום הוא בשווה כסף, יקבע8 המעביד לצורך הניכוי את סכום התשלום כפי שעלה לו או לפי

מחיר השוק, הכול לפי הגבוה שבהם )להלן - זקיפת הטבה(. בגין שווי הטבה(2) כאשר מעסיק מקבל עליו את תשלום המס

שנתן לעובד )להלן - גילום מס(, העובד נהנה מהשווי המלא של ההטבה, ולא משווייה בהפחתת תשלום המס. כאשר המעסיקמתן שווי על נוספות בהוצאות נושא הוא המס, את מגלם

ההטבה עצמה. למתן11)32סעיף (3) הוצאות כי קובע הכנסה מס לפקודת )

טובת הנאה שנתן מעביד לעובדיו ואשר לא ניתן ליחסן לעובד פלוני, לא יראו בהן הכנסת עבודה של העובדים. רשות המסים הבהירה, כי הטבה שאפשר לייחס לעובד מסוים חייבת במס בידיהיא מסוים, לעובד לייחס שאי-אפשר הטבה ואילו העובד, הוצאה עודפת של המעסיק, ולכן חבות המס חלה עליו )להלן -

הוצאות עודפות(. בנוגע לעובדי המדינה נקבע בהוראות תקנות כספים ומשק )להלן -ב.

תכ"ם( אשר מפרסם החשב הכללי במשרד האוצר, כי הטבות שוותמס. בניכוי חייבות עבודה יחסי במסגרת לעובדים הניתנות כסף בנוגע לגילום מס נקבע כי "החשב לא יבצע גילום עבור הטבותהחשב באגף השכר חטיבת של פרטני אישור ללא כסף שוות

. 33הכללי" כיוון שגילום מס הוא הטבה כספית הקשורה לעבודה, הרי שלפי חוק יסודות התקציב נדרש לו אישורו של הממונה על השכר. בענייןביוני זה כתב הממונה על השכר למעסיקים במגזר הציבורי עוד

: "גילום משמעותו תוספת שכר לכל דבר ועניין והינו מנוגד1990לחוק יסודות התקציב".

ביתג. של דין בפסק נכתב מס בתשלום שחייבת להכנסה בנוגע : "אין לחייב במס דברים שאינם מוסיפים1960המשפט העליון מ-

למקבלם כל הנאה פרטית, או שאינם מוסיפים לו אלא הנאה בלתי ניכרת לעומת מטרתם התועלתית". בפסק הדין נעשתה הבחנה ביןהכנסה נחשבו והם להנאתם, לעובדיו המעסיק שסיפק בגדים שימשו ואשר המעביד שסיפק בגדים ובין מס, תשלום לצורכי

. בעניין34לעבודה בלבד, והם לא נחשבו הכנסה לצורכי תשלום מס זה הבהירה רשות המסים, כי טובות הנאה המאורגנות והממומנותידי המעסיק ואין מקורן בפעילות של ארגון העובדים, חייבות על

במס.

, "אופן יישום כללי המס במגזר הציבורי".3.10.12 מ-13.5.1 הוראת תכ"ם 33 'דן' שרות ציבורי עירוני ובין עירוני יפו-פתח תקווה ותל 545/59 ע"א 34

,5אביב רבתי אגודה שיתופית בע"מ נ' פקיד השומה תל אביב

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 64

הטבות שנותנים גופים ציבוריים - נתוניםכוללים

נותנים.1 שהם להטבות בנוגע ציבוריים מגופים מידע קבלת לצורך הציבוריים, לגופים הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים לעובדיהם,

בשנת 30שהעסיקו לפחות עובדים נשלחו201235 כך על נוסף . לכל הכלליים הממשלתיים 11שאלונים החולים בתי תאגידי11ול-

471. בסך הכול נשלחו כאמור שאלונים ל-הבריאות הפועלים לידםגופים.

2013בשאלון התבקשו הגופים הציבוריים לציין אם הם נתנו בשנת אחד את מופחת, בתשלום או חינם לגמלאיהם, או לעובדיהם השירותים או המוצרים שהם מספקים לציבור. הם גם התבקשו לציין מה היו הסדרי המיסוי של ההטבות שנתנו ועלותן השנתית. להלן לוחלפי הציבוריים, לגופים שנשלחו השאלונים מספר את המפרט ועל מספר על מספר השאלונים שהתקבלו ומידע מסכם המגזרים,

הגופים שנתנו הטבה כאמור לעובדיהם:

לשנת 35 ציבוריים גופים רשימת על התבסס השאלונים משלוח 2012 שהתקבלה מאגף השכר; במסגרת פיילוט נשלחו שאלונים גם לכמה גופים

עובדים.30שהעסיקו פחות מ-

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

65שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

1לוח 2013מילוי השאלונים ומתן ההטבות בשנת

סוג ההתאגדות

מספר הגופיםשאליה

ם נשלחושאלוני

ם

מספר הגופים שהשיבו

עלהשאלוני

ם

שיעור המשיב

ים

מספר הגופים שדיווחובשאלוני

ם על מתן

הטבהלעובדיה

ם

שיעור הגופים שדיווחובשאלוני

ם על מתן

הטבהלעובדיה

ם24921888%2813%רשויות מקומיות

חברות4646100%613%ממשלתיות

423993%1026%חברות עירוניות4040100%3588%גופים נתמכים363186%26%מועצות דתיות

תאגידים302997%517%סטטוטוריים

1111100%545%תאגידי בריאות בתי חולים

1111100%436%ממשלתיים*6583%00%איגודי ערים

47143091%9522%סה"כלרבות שני בתי חולים עירוניים-ממשלתיים.*

להלן ממצאים כלליים שהועלו מניתוח התשובות שהתקבלו מהגופים.2הציבוריים )נתונים מפורטים בנוגע לכל מגזר יובאו בהמשך(:

:א. ת ו ב ט ה ה י ג ו הציבורייםס הגופים שנתנו ההטבות מספר הסתכם לעובדיהם

, והן התחלקו כלהלן: מרבית ההטבות הן בתחומי התרבות12736ב- (, ההשכלה הגבוהה )לימודים28%(, החינוך )כ-28%והספורט )כ-

( והבריאות )טיפולים רפואיים ובדיקות; כ-20%במוסד אקדמי; כ-10% .)

:ב. ה ב ט ה ה ן מת ל י ב י ט מ ר ו נ ה ר ו ק מ מבקרה משרד המדינה ביקש מהגופים הציבוריים לציין מהו מקורן הנורמטיבי שלוכיו"ב. פנים-ארגונית החלטה הסכם, תקנה, או חוק ההטבות: רפואיים טיפולים - הבריאות בתחום ההטבות שמרבית נמצא

כל הטבה שנתן גוף נספרה. למשל, אם גוף אחד דיווח שנתן שתי הטבות36 אם בשלוש. שמדובר הרי התרבות, בתחום אחת והטבה החינוך בתחום

שלושה גופים נתנו אותה הטבה, היא נספרה כשלוש הטבות.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 66

( ניתנו בהתאם להחלטה פנים-ארגונית של הגוף78%ובדיקות )כ-)כ- והספורט והתרבות החינוך בתחומי גם וכך ו-52%הציבורי,

, בהתאמה(. הטבות בתחום ההשכלה הגבוהה ניתנו בעיקר56% ( או על42%על סמך הסכם או הסדר משפטי עם העובדים )כ-

(. 39%סמך החלטה פנים-ארגונית )כ-:ג. ה ב ט ה ה ן ת ו מההטבות נתן הגוף עצמו, ואת השאר80% כ-נ

(.Barter37נתן גוף אחר )באמצעות :ד. ם י ד ב ו ע ה ר פ ס המספרמ הטבות, שנתנו שבגופים נמצא

הממוצע של העובדים, משרות העובדים והגמלאים היה גדול יותרו-1,130; 1,773בהשוואה לגופים שלא נתנו הטבות והסתכם ב-

, בהתאמה, בקרב203 ו-352; 416, בהתאמה. זאת, לעומת 783גופים שלא נתנו הטבות.

:ה. ת ו ב ט ה ה י ו ס נמצא כי רוב ההטבות שנתנו גופים ציבורייםמי מהן( לא נזקפו לשכר העובדים. 51% )כ-2013לעובדים בשנת

:ו. ת ו טב ה ה ל ע ס מ ה ם ו ל י בכ-ג שבהם82% מהמקרים נזקף שווי ההטבה לשכרו של העובד, הוא נשא בתשלומי המס.

בשאר המקרים גילמו הגופים הציבוריים את המס בעבור העובד.דצמבר .3 סוף עד השיבו שלא הגופים רשימת לשאלון2014להלן ,

ששלח אליהם משרד מבקר המדינה::א. ת ו י מ ו ק מ ת ו י ו ש קרייתר ביאליק, קריית חולון, עיריות

באר המקומיות המועצות אלגרבייה, ובאקה אל-טירה מלאכי, יעקב, ביר אל-מכסור, דיר חנא, זמר, חצור הגלילית, טובא-זנגריה, מג'אר, מג'ד אל-כרום, מיתר, מסעדה, סאג'ור, עין מאהל, ערערה, פוריידיס, פסוטה, פקיעין, רכסים, תל שבע, מעלה עירון, כסיפה, לקיה ומזרעה, המועצות האזוריות מטה אשר, אזורית שפיר, אזורית

שדות נגב ואל-בטוף. :ב. ם י ר ע י ד ו ג י א ו ת ו י נ ו ר י ע ת ו ר הכלכלית חב החברה

לפיתוח מיתר בע"מ, החברה לפיתוח נצרת עלית בע"מ, הרי נצרת. מפעלי מים וביוב בע"מ ואיגוד ערים חינוך על-יסודי גדרה

:ג. ת ו י ת ד ת ו צ ע שמש, מו בית שבע, באר הדתיות המועצה יבנה, לוד ומרום הגליל.

הטבות הניתנות לעובדים במערכת הבריאותשהם.1 ממשלתיים, חולים בתי השאר, בין כוללת, הבריאות מערכת

יחידות סמך של משרד הבריאות, ועובדיהם הם עובדי מדינה; תאגידי

הטבה כפי שהוגדרה לעיל, אלא שהיא ניתנת בדרך של חליפין בין שני גופים.37

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

67שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

בריאות - המוכרים שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך; וקופות חולים, שהן גופים ציבוריים.38שימוש במתקניו

שמשרד מדינה, עובדי כאמור הם הממשלתיים החולים בתי עובדי הבריאות הוא האחראי לתשלום שכרם ולתנאי העבודה שלהם. שכרםידי משרד ותנאי עבודתם של עובדי קופות החולים מפוקחים הן על

והן על ידי הממונה1997הבריאות בהתאם להחלטת הממשלה משנת על השכר מתוקף חוק יסודות התקציב. השכר ותנאי העבודה של עובדילפעולת )כללים התקציב יסודות בתקנות נקבעו הבריאות תאגידי

. עוד נקבע בתקנות כי תאגיד בריאות2002תאגיד בריאות(, התשס"ב-דיווח חודשי על רשימת עובדי התאגיד מחויב למסור לשר הבריאות ושכרם, בחלוקה לפי תחומי עיסוק, וכן למסור לממונה על השכר דין וחשבון שנתי ובו פירוט מלא של תנאי ההעסקה של כל בעל תפקיד המועסק בתאגיד, כאילו היה גוף נתמך או גוף מתוקצב. הממונה על

השכר מפרסם את הדוחות במסגרת הדוח השנתי שלו )ראו להלן(. בלוח שלהלן נתונים שרוכזו מאגף השכר על מספרי המשרות ומספריובתאגידי החולים בקופות הממשלתיים, החולים בבתי העובדים

הבריאות ועל עלויות השכר של עובדיהם:2לוח

2013מספר העובדים ועלויות השכר במערכת הבריאות בישראל,

הגוף הציבורי

מספרהעובדים )בקירוב(

מספרהמשרות )בקירוב(

עלות השכרהשנתית

)במיליארדיש"ח(

בתי החולים25,10022,1806.08הממשלתיים*

קופות החולים41,40031,5009.74כללית7,9605,2501.36מכבי

5,0403,4600.71מאוחדת3,1302,5000.6לאומית**

1.5***11,550תאגידי הבריאות94,18020סה"כ

בתי חולים2 הם בתי חולים כלליים )ובהם 11מבין בתי החולים הממשלתיים * בתי חולים לבריאות הנפש ו-8עירוניים(, בתי חולים גריאטריים. הנתונים5

תאגידי בריאות הוקמו בסוף שנות השמונים של המאה העשרים ליד כל בית38 חולים ממשלתי, והם ישות משפטית נפרדת )עמותה, אגודה שיתופית, חברה או כל גוף משפטי אחר(. בתחילה נקבע כי מטרת התאגידים לבצע מחקרים רפואיים, ולאחר מכן הם החלו לבצע בשעות אחר הצהריים ניתוחים ובדיקות שונות, כדי לנצל את התשתיות שבבתי החולים. עוד בנושא תאגידי בריאות,

)ב59דוח ראו מבקר המדינה, (, "תאגידי בריאות ליד בתי החולים2008 .399הכלליים הממשלתיים", עמ'

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 68

ביקורת זה עוסק נוגעים לכלל בתי החולים הממשלתיים, אף שדוח בלוח בבתי החולים הכלליים בלבד.

נתונים אלה מסרה קופת חולים לאומית בתשובתה. ** עובדי*** עם המדינה, למשרד מבקר הבריאות משרד שמסר דברים פי על

היקף ולפיה "ססיות", בשיטת שמועסקים אנשים נמנים הבריאות תאגידי על נתון מסכם אין לפיכך לחודש. עשוי להשתנות מחודש שעות העבודה מספר המשרות בשנה נתונה. חלק מעובדי תאגידי הבריאות מועסקים גם

בבתי החולים.

נכתב על הטבות שמקבלים200639בדוח מבקר המדינה משנת .2 לבני שירותים במתן העדפה על וכן החולים, בקופות עובדים משפחה ומקורבים של עובדים בבתי חולים ממשלתיים. בדוח צוין כי משרד הבריאות לא קבע מי נכלל בהגדרת פרסונל, לא הסדיר את הטיפול בפרסונל ואת אופן התשלום בעבורו, ולא הוציא הנחיותאו למגר את לו לפקח על מתן העדיפות לפרסונל המאפשרות התופעה. במסגרת ביקורת זו בדק משרד מבקר המדינה גם את פעולות משרד הבריאות בנוגע לכמה ליקויים שהועלו בדוח הקודם

לגבי ההטבות כאמור.

קופות החוליםצוין כי בשלוש קופות חולים )שירותי2006בדוח מבקר המדינה משנת

ובעיקר לאומית(, חולים וקופת מאוחדת חולים קופת כללית, בריאות ובני משפחותיהם, וגמלאיה עובדי הקופה נהנו כללית, בריאות בשירותי השתתפות תשלום, ללא תרופות קבלת לרבות ומהטבות, יתר מזכויות

הבריאות שירותי שבסל תרופות על בהיטל מופחתת פטור40עצמית ; מאגרות על שירותים או הנחות באגרות אלה ועוד. ההטבות עוגנו בהסכמי עבודה קיבוציים. בדוח צוין כי שווי ההטבות האלה בשלוש קופות החולים

מיליון ש"ח בשנה, מזה על פי נתוני הכללית, עלות ההטבות70נאמד בכ- מיליון ש"ח בשנה. עוד צוין בדוח כי על פי66שהיא נתנה נאמד ביותר מ-

הסכם של כללית עם רשויות המס, היא גילמה את המס על הפטור שניתןכחלק נרשמה ההטבה עלות מוקדמת. בפנסיה ולגמלאים לעובדים מההוצאות העודפות של הקופה. על פי נתוני הכללית באותה עת היה

מיליון ש"ח בשנה. 7מדובר ביותר מ-

קופות שלוש שמילאו השאלונים פי על להלן, שיפורט כפי 2013החולים, שווי ההטבות שנתנה שירותי בריאות כללית ב-

מיליון ש"ח וקופת חולים לאומית - 82היה מיליון ש"ח.5.8 לעובדיה, הטבות מגוון נותנת אשר מאוחדת, חולים קופת

המדינה, 39 מבקר שנתי )ב57דוח העובדים2006 של היתר "זכויות ,) .377-389במערכת הבריאות בקבלת שירותים", עמ'

מכלול השירותים, הטיפולים והתרופות שמבוטח בביטוח בריאות חובה זכאי40חוק מתוקף הבריאות וממשרד החולים מקופות המדינה, במימון לקבל,

ביטוח בריאות ממלכתי.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

69שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

כמפורט להלן, ציינה כי אין באפשרותה לדעת מהו שווי ההטבותשהיא נותנת לעובדיה.

בשנת .1 האמור, המדינה מבקר דוח לבג"ץ2009בעקבות הוגשה עתירה נגד שר הבריאות, שירותי בריאות כללית ואחרים )בג"ץ דולב(, בבקשה להוציא צו מוחלט המורה למדינה להורות לשירותי בריאות

כללית לחדול ממתן ההטבות האמורות. כתב המשנה לממונה על השכר ללשכה המשפטית2010בפברואר

במשרד האוצר כי שירותי בריאות כללית ניהלה משא ומתן עם עובדיה כדי לבטל את ההטבות תמורת פיצוי כספי, אולם ניסיון זה לא צלחיש להביא בחשבון כי ציין לוותר על ההטבות. הוא והעובדים סירבו שהעובדים מכיוון הציבורית, ההוצאה את תגדיל ההטבה שהסדרת לסוגיה להניח הציע ולכן בגוף, שניתן המרבי בשיעור הטבה ידרשו ולחלופין לאפשר בחוק מתן הטבות לפרסונל, כפי שהיה נהוג באותה

עת. את העתירה ברוב דעות, ולא נתן צו2012בית המשפט דחה בפברואר .2

מוחלט כפי שהתבקש, בין היתר, משום שההטבות היו חלק בלתי נפרד מתנאי ההעסקה של העובדים, ובשל החשש לפגוע ביחסי העבודה. השופט י' עמית ציין בהקשר זה בפסק הדין כי ההטבות הן חלק בלתי נפרד מתנאי ההעסקה של העובדים זה עשרות בשנים, וכי מתן הטבותנורמה הוא המעביד, של העיסוק בתחום הטבות לרבות לעובדים, מקובלת ואף מושרשת ביחסי העבודה, בכלל זה בגופים ציבוריים או מעין-ציבוריים. השופטת א' חיות ציינה כי מדובר בתחום מובהק של דיני העבודה, וכי הערכאה בעלת המומחיות הדרושה לבחינת הנושא על כל היבטיו היא בית הדין לעבודה. זאת, בייחוד נוכח השלכות אפשריות שיש לכל הסדר שיגובש בהקשר זה על הסכמים והסדרים קיבוציים קיימים

ועל זכויות מוקנות של עובדים בכללית ובמגזרים נוספים. עם זאת, נכתב בפסק הדין מפי השופט א' רובינשטיין בדעת מיעוט, כי"בדרך המלך" כמו שכר עובדי קופות החולים ניתנות אינן ההטבות אלא בדרך צדדית, וכי מתן הטבות בסכום ניכר בחוסר שקיפות, יוצר "חשש להתנהלות במחשכים, הרחק מעין בוחנת ופתח לאי סדרים... וגם אם אין אלה פני הדברים, החשש קיים"; "בהיעדר שקיפות, עלולות הטבות בדמות תרופות ללא תשלום ופטור מדמי השתתפות, להפוך ברבות הזמן גם למתן עדיפות במשך ההמתנה לתור, על דרך 'המדרון החלקלק', שכן החולות נודדים". עוד נכתב כי גם אם מדובר בהטבות שלהן זוכים העובדים כבר שנים רבות, וחלקן מעוגנות בהסכמים והן חלק מתנאי ההעסקה, אין בכך כדי להצדיק פעולה שאינה מתיישבת

עם כללי מנהל תקין. עוד כתב השופט א' רובינשטיין בפסק הדין כי גם אם מדובר בהטבות שהוסכם עליהן לפני חקיקת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, עליהן לעלות בקנה אחד עם עקרונות המשפט הציבורי; אם חפצה הכללית לתת הטבות, עליה לתת אותן באופן גלוי, כתוספת שכר; גם אם ההוצאה התקציבית בגין תרגום ההטבה לשווה כסף תגדל, אין בכך כדי להצדיק

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 70

ועם עקרונות הדין עם בקנה אחד עולה באופן שאינו מתן הטבות היסוד.

השופטת א' חיות ציינה בפסק הדין: "לעיתים, יש צורך לבחון הסדריםואין להירתע משינויים או ואחרים אפילו נשתרשו עם השנים, כאלה מביטולם ככל שמסתבר כי הם אינם מתיישבים עם עקרונות יסוד של

מנהל תקין". בית המשפט הורה לשר הבריאות "לבחון את הסוגיה על כל היבטיה ולגבש בתוך שנים עשר חודשים מסקנות לגבי האפשרות של מעבר)והקופות הכללית לעובדי בעין והטבות יתר זכויות של ממשטר את והתואם בשכרם המשולב כספי גמול של למשטר האחרות(,

עקרונות המשפט המנהלי". את.3 לשנות ניתן שבה הדרך את מתווה הקיבוצי העבודה משפט

בין קיבוצית הידברות והיא העבודה, במקום עובדים של זכויותיהם המעסיק לארגון העובדים היציג. בעקבות פסיקת בג"ץ החליטו ביוני

מול2012 יפעל הבריאות משרד כי והמשפטים, הבריאות משרדי ההטבות להמרת להביא מנת על כללית בריאות שירותי הנהלת

הקיימות לתוספת כספית לשכר. ולמשנה הבריאות למשרד הכללית מסרה חודשים חמישה כעבור לממונה על השכר כי בעקבות פסק דין דולב, היא כללה את ההטבות בתלוש השכר של העובדים - זקפה את שווי ההטבות לשכר העובדים

וכן גילמה את המס עליהן. כללית בריאות שירותי ביקשה הבריאות הסתייג מהאופן שבו משרד להסדיר את נושא ההטבות לעובדיה. עמדת המשרד הייתה כי השינוי שביצעה הכללית אינו מתיישב עם דרישת בג"ץ ולפיה על מתן ההטבות להתבצע בשקיפות, וכי במקום שתיתן לעובדים את ההטבות בעין עליה

,2013לתת תוספת לשכרם. כעבור ארבעה חודשים נוספים, בפברואר בדבר מידע לו למסור השכר מהכללית על לממונה ביקש המשנה המשא ומתן עם עובדיה, ובדבר תוצאותיו. נציגת הכללית השיבה לו

שהתקיימו כמה פגישות עם נציגי העובדים וצירפה טיוטת2013ביוני הסכם שהציעו העובדים להסדרת "זכויות הפרסונל" שלהם.

צוות של פעילותו את הדגיש הוא הבריאות משרד של בתשובתו בינמשרדי שכלל גם את נציגי הממונה על השכר ומשרד המשפטים. הוא ציין כי צוות זה הנחה את הכללית למצות את אפיק המשא ומתן,לקידום שונים בערוצים לפעול הציע ועדכונים, דיווחים ממנה דרש פתרון, ובאמצעות הלשכה המשפטית של משרד הבריאות - פסל את הרעיון של ההסכם הקיבוצי שגובש בכללית, והבהיר לה כי בזקיפת

ההטבה לשכר העובדים אין מענה לדרישת השקיפות בפסק דין דולב. עוד ציין המשרד בתשובתו: "כל עוד אין בידי המשרד להוביל לשינוי המצב בכללית, שהיא המעסיקה הגדולה ביותר מקרב קופות החולים,נוכח מודל השירות וכן לרבות בהיותה בעלים של בתי חולים רבים, יהיה לקדם ניתן לא - רופאים שכירים בקהילה שלה, המבוסס על בהרבה, מצומצמת התופעה שם אחרות, בקופות דומה תהליך

והתוצאה צפויה להיות דומה".

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

71שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

ההטבות בטלות על המורה צו בהיעדר כי השיב המשפטים משרד )בכובעם הבריאות למשרד או השכר על לממונה סמכות ובהיעדר כמאסדרים(, נתונה האפשרות בידי המעסיק והעובדים לבדם לחולל, הלכה למעשה, שינוי במערך הזכויות העומדות לעובד במסגרת יחסיהם הקיבוציים; המונחים שנקט בית המשפט העליון מצביעים, לכל הפחות,יגיע לכלל יכול ששר הבריאות, לאחר בחינת המצב, על ההבנה כי מסקנה שאי-אפשר לכפות בכוח מעבר ממשטר של הטבות למשטרהמדינה תשובת גיבוש לצורך כי המשרד ציין עוד כספי. גמול של את למפות כדי מקיפה מטה עבודת בממשלה נעשתה לעתירה, ההטבות הניתנות לעובדים במערכת הבריאות הממשלתית ובכלל זה קופות החולים, כדי לברר את מעמדן הנורמטיבי של ההטבות ולבחוןאחר. בגמול להמרתן או לביטולן להביא המשפטית האפשרות את של הזכויות מארג לפי כדין הניתנות ההטבות כי עלה זו מעבודה המשפט הקיבוצי הן בעלות ערך כספי בלבד ואינן ניתנות מתוך משאבממלכתי, בריאות חוק שלפי השוויון בהיבט חוקיות הן ולכן מוגבל,

לשר1994התשנ"ד- שאין היא המשפטים משרד עמדת מכאן, ; וכי לבטלן, הבריאות הממלכתי סמכות חוק לפי הבריאות כמאסדר - קופת החולים ליחסי העבודה בגמול כספי תלויה בצדדים המרתן ועובדיה. משרד המשפטים הוסיף כי בעקבות פסק הדין ודרישת משרד הבריאות קיימה הכללית מגעים עם נציגות העובדים, אך לא הגיעה לכדי הסכם קיבוצי המביא להמרת ההטבות או לצמצומן. לדבריו הואיודע אם נעשתה עבודה דומה בנוגע לקופות החולים האחרות, אינו ואם לא נעשתה, הרי שיש מקום לבצעה. המשרד הוסיף כי למרות האמור לעיל, מאמצי הכללית הניבו שיפור מסוים בסוגיית השקיפותבדרך של מתן הנוגעים למתן שכר בדיני המס הטיפול בהיבט ואף

הטבה בעין. העדפה ביטא העליון אף שבית המשפט כי השיב, הבריאות משרד להמרת ההטבות בעין בגמול כספי, הרי שהימנעותו מלהוציא צו מוחלטמופקד שעליו קיבוצי, ומתן למשא הנושא את הותירה זה בעניין המעסיק - הכללית. ואולם המעסיק מלכתחילה הגן על ההסדר הקיים בבג"ץ, ונוכח דחיית העתירה אין לו אינטרס לשנותו. האינטרסים שלוהן הקופה אינם מתיישבים עם המרת ההטבה, הן במישור המוסדי לגרום עלולה כספי לגמול ההטבות המרת שכן הפרסונלי, במישור לקופה להוצאה כספית גדולה במידה ניכרת ממתן הגמול בעין. עודועובדיה הקופה על לכפות וכלים סמכות לו אין כי המשרד הוסיף להמיר בכסף את הזכויות בעין, וכי אמנם אמירת בית המשפט בדבר "בחינה וגיבוש מסקנות" מקובלת על המשרד כמשקפת דרך פעולה

נכונה, אולם בנסיבות העניין הפער בין הרצוי למצוי אינו ניתן לגישור. ההטבות עם להתמודד עבר ניסיונות כי השיב השכר על הממונה העובדים, התנגדות בשל צלחו, לא הבריאות במערכת לפרסונל הרואים בהטבות לפרסונל הטבות שיש קושי להמירן בכסף והן תלויותכי בשל המבוי הסתום במצבו הבריאותי של העובד. הממונה הוסיף שאליו הגיע המשא ומתן עם העובדים בשירותי בריאות כללית ובשירות המדינה, לא נוצר בסיס לקידום ההסדרה של ההטבות ביתר קופות החולים, אף שהתקבל מידע בעניין הטבות אלה. הוא הוסיף, כי הגופים

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 72

נותנים שהם ההטבות מכלול בדבר מידע אליו להעביר אמורים לעובדים, ומידע זה עתיד הממונה על השכר לפרסם.

משרד הבריאות הבהיר בתשובתו, כי בידיו מיפוי של ההטבות שנותנות קופות אחרות. המשרד הוסיף: "אם לא תיעשה חשיבה כוללת לגבילרבות הקופות, כלל לגבי אלה, להטבות ביחס הממשלה עמדת כללית, תוך שילוב ידיים בין כלל המשרדים, אין טעם לצעוד באותו נתיב חסר תועלת מול הקופות הקטנות". הוא הדגיש, כי ראוי למנות ועדההאוצר הבריאות ממשרדי בכיר בדרג נציגים של בין-משרדית והמשפטים, אשר תקבע מדיניות עקרונית בסוגיית ההטבות לפרסונל בכלל מערכת הבריאות - אולי גם מתוך התייחסות למקובל במערכותשעל או עתה לעת לנושא להניח מקום יש אם ותחליט - אחרות לשרים יוגשו המלצותיה בו. בטיפול מדרגה" "לעלות הממשלה במשרדים הרלוונטיים כדי שיחליטו באיזו דרך לפעול. משרד המשפטים ציין בתשובתו, כי הוא ימשיך וישתתף בבחינת סוגיות אלה שייזום משרד

הבריאות, הגם שאין מוטלת עליו חובה לעשות כן לפי פסק דין דולב.

וגיבוש היבטיה כל על הסוגיה בחינת בדבר בג"ץ הוראת כספי גמול של למשטר למעבר האפשרות בדבר מסקנות המינהלי המשפט עקרונות את והתואם בשכר המשולב קוימה באופן חלקי ויישומה לא הושלם. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח התשובות האמורות, ובעיקר לנוכח עמדתו של משרד הבריאות, על משרדי הבריאות, המשפטים והאוצר לפעול במשותף, רצוי באמצעות ועדה בין-משרדית, לגיבושההטבות סוגיית להסדרת הדרכים בדבר כוללות מסקנות

לפרסונל במערכת הבריאות ולפעול בהתאם להן.

ממצאי השאלוניםקופת כללית, בריאות שירותי - חולים קופות שלוש שמילאו בשאלונים

הן נתנו2013חולים מאוחדת וקופת חולים לאומית - הן דיווחו כי בשנת הטבות לעובדיהן ולבני משפחותיהם; על פי השאלון שמילאה מכבי שירותי

בריאות, היא לא נתנה הטבות כאמור לעובדיה. 1.: ת י ל ל כ ת ו א י ר ב י ת ו ר י בהתאם להסכם קיבוצי מיוחד משנתש

נותנת קופת החולים לעובדיה, לגמלאיה וכן לבני משפחותיהם1994 מתשלום פטור אלה: את הכוללות הטבות והגמלאים העובדים של ותותבים רפואי מכשור על הנחות אחרות; ואגרות תרופות אגרת רפואיים; הנחות על טיפולי שיניים; הנחה בתשלום עבור אשפוז סיעודי;

השתתפות בהוצאות בעבור בדיקות היריון ובעבור טיפולים משלימים.

זקפה את סכום ההטבה כי דיווחה כללית בריאות שירותי בתלוש השכר של עובדיה לצורך תשלום מס וגילמה את המסההוצאה את למעשה הקופה הגדילה בכך בעבורם.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

73שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

הציבורית בגין ההטבה שנתנה. הקופה העריכה את העלות מיליון ש"ח. 82השנתית של מתן ההטבות ב-

שירותי בריאות כללית השיבה כי גילום המס בעבור עובדיה נעשה החל, בעקבות פסק דין דולב, בידיעת אגף השכר.2012בינואר

2.: ת ד ח ו מא ם י ל ו ח ת פ ו כי בהתאם להסדריםק ציינה הקופה היסטוריים, עובדיה וגמלאיה נהנים מכמה הטבות ובהן: פטור מתשלום אגרות על תרופות שנכללות בסל שירותי הבריאות; פטור מאגרת ביקוררפואה שירותי על הנחה חוץ; ובמרפאות במכונים וביקור רופא משלימה ועל שירותי רפואת ספורט; הנחה על טיפול שיניים; הנחה על שהייה בבתי מלון שבבעלות הקופה ועל ביטוח נסיעות לחו"ל. אשר

שב"ן( - )להלן נוספים בריאות מהשתתפות41לשירותי פטור ניתן - חולים פרטיים; החזר של ניתוחים בבתי ביצוע 50%עצמית בעלות של והחזר רפואיים; אביזרים עבור בשב"ן ההחזר 50%משיעור

מההוצאה על שירותים רפואיים שחבר בשב"ן זכאי להם. מדצמבר המדינה מבקר למשרד קופת2014בתשובתה המציאה

חולים מאוחדת ארבעה הסכמי עבודה בין הנהלתה לעובדיה הקבועים,לארבע מתייחסים ההסכמים לפרסונל. ההטבות מעוגנות שבהם

. 1995תקופות שונות, ותוקפו של האחרון שבהם פג בסוף שנת

קופת חולים מאוחדת ציינה בשאלון כי לא זקפה את שוויאין כי ציינה עוד מס. לצורכי העובד לשכרו של ההטבה באפשרותה להעריך את מספר מקבלי ההטבה בפועל ואת

. 2013העלות השנתית הכוללת של מתן ההטבה בשנת כיוון שקופת חולים מאוחדת לא זקפה את שוויין של הטבות לפרסונל שנתנה במשך השנים לעובדיה, היא נהגה שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על נושא זה,

כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה.

בפסק דין דולב נכתב כאמור כי גוף ציבורי חייב לפעול בשקיפותא. .3אינו שכר כתוספת ולא הטבות של בדרך שכר מתן ובפתיחות; מאפשר הצגת תמונה מלאה ושקופה בדבר היקף ההטבות הכללי והיקף ההטבות לכל עובד, ואף אינו מאפשר לקיים פיקוח ראוי על

הטבות אלה. על פי השאלון שמילאה קופת חולים לאומית, היא נתנה הנחה שלב.

על אגרות לרכישת תרופות מסוימות לעובדי הקופה וגמלאיה60%ולילדיהם הקטינים, מכוח והגמלאים הזוג של העובדים לבני וכן הסכם קיבוצי שעליו חתמה עם העובדים. כמו כן, בהתאם להחלטה פנים-ארגונית, עובדי הקופה נהנו מפטור מלא מהיטלים וכן להנחה

על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, קופת חולים רשאית להציע לחבריה41 תכניות לשירותי בריאות נוספים שאינם כלולים בסל השירותים והתשלומים שלשהיא ובין בתכניות בעצמה שהיא מפעילה בין שמדובר בתכניות הקופה,

מפעילה באמצעות חברה-בת בשליטתה המלאה.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 74

בדמי חבר בשב"ן. קופת החולים ציינה כי היא לא זקפה50%של את שוויין של ההטבות לשכרו של העובד, אלא נשאה בנטל המס על הטבות אלה. הקופה העריכה את העלות השנתית של מתן

מיליון ש"ח. 5.8ההטבות בכ-חולים לאומית שלא באמצעות תשלום המס של קופת זקיפת שווי ההטבה לשכרו של כל עובד אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות, כפי שהובא בפסק דין דולב

וכפי שנדרש לפי כללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מעיר כי דרכי הטיפול של קופות החולים מאוחדת ולאומית נותרו לקויות מכמה בחינות. זאת ועוד, הביקורת העלתה קשיים בנושא - היעדרם שלעל החולים קופות כל לגבי ומפורטים מלאים נתונים ההטבות היקף ועל שנה בכל הניתן ההטבות היקף ההטבות במתן הכרוכים המס בהיבטי הטיפול לעובד; בידי נאותה אסדרה בקיום והקושי מהקופות; בחלק הממונה על השכר בתחום זה, בשל היעדרם של נתוניםעל הדעת את לתת המוסמכים הגורמים על מלאים.

קשיים אלה. על משרד הבריאות לקיים עבודת מטה למיפוי ההטבות שנותנות קופות אלה, לבחון את המקור הנורמטיבי לכל אחת מהן, בדומה לעבודה שנעשתה בעניינה של שירותי בריאות כללית, ולגבש את מסקנותיו הכוללות בסוגיה זולהוות עשויים אלה ממצאים בג"ץ. להוראות בהתאם בסיס לבחינה כוללת כאמור של סוגיית ההטבות לפרסונלוכן לשמש את אגף השכר ואת רשות בקופות החולים, הדין הוראות את הקופות על לאכוף בבואם המסים

הנוגעות לשכר ולמיסוי בקופות.

בתי החולים הממשלתיים ותאגידי הבריאות , בעקבות דוח מבקר המדינה, הורה משרד הבריאות לבתי2007ביוני .1

החולים הממשלתיים ולתאגידי הבריאות לחדול ממתן שירותים רפואיים בחינם לעובדיהם, לעובדים שפרשו או לבני משפחות העובדים, שלאאזרחי המדינה. ההוראה האמורה בהתאם לכללים החלים על כלל והמשק בבתי החולים המינהל עובדי ועד את התנגדותו של עוררה הממשלתיים, אשר טען שמדובר בהטבות הניתנות שנים רבות ומעוגנות בחוזה העבודה, ואף הביאה לכך שהסתדרות העובדים הכריזה בינואר

על סכסוך עבודה. באפריל 2008 החליטו הממונה על השכר2008 בינתיים מפרסום הוראת משרד הבריאות ומשרד המשפטים להימנע

לחדול ממתן השירותים הרפואיים בחינם, והיא לא יושמה.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

75שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

נדרש משרד המשפטים לנושא, בהתייחסו להצעת חוק2009בשנת .2 כי למשרד הבריאות לא היה מידע מלא42פרטית שנגעה לכך וציין ,

בדבר ההטבות שנתנו בתי חולים ממשלתיים לעובדיהם, ואם היה בידיו מידע על הטבה כזאת או אחרת, לא היה ידוע לו המקור הנורמטיבי שלה - הסכם קיבוצי, הסדר או נוהג. בידי משרד המשפטים עצמו היה רק מידע מועט על היקף ההטבות האלה. המשרד חיווה דעתו, כי ראוי היה לבצע מחקר אמפירי מקיף שיאפשר לקבוע אם דרך מתן ההטבה והיקפה מתיישבים עם כללי המינהל התקין, ובכפוף לכך - אם יש הכרח לגבש מנגנוני בקרה על אופן מתן ההטבות. בעקבות זאת סיכם משרד

עם משרדי המשפטים והאוצר, שהוא ימפה2009הבריאות בספטמבר את הסדרי ההטבות השונים הנהוגים בבתי החולים הממשלתיים, ויבצע

ניתוח מפורט בדבר מהותה של כל הטבה והמקור הנורמטיבי שלה. הגיש משרד הבריאות למשרד המשפטים ולאגף השכר2010בינואר

רשימה של הטבות לפרסונל הניתנות לעובדים בבית חולים ממשלתיים, לרבות הנחות ברכישת תרופות ובקבלת טיפול רפואי. אולם הוא לא ציין כנדרש מהו המקור הנורמטיבי של כל הטבה. כעבור שנתיים וחצי,

הבריאות2012ביוני והמשפטים שמשרד הבריאות , החליטו משרדי יבחן תחילה בעצמו, ובהמשך בשיתוף משרד המשפטים והממונה על השכר, את דרכי ההסדרה המתאימות בסוגיית ההטבות לפרסונל בבתי

חולים ממשלתיים. לדברי סמנכ"ל למינהל ומשאבי אנוש של משרד הבריאות, המשרד לא.3

השלים את הסדרת הטבות לפרסונל בבתי החולים הממשלתיים. הוא טען כי אי-אפשר להסדיר זאת עד שתסתיים הסדרת ההטבות בשירותי בריאות כללית, וציין כי האחריות להסדרת מתן ההטבות האלה מוטלתשירות נציבות המשפטים, משרד בשיתוף השכר, על הממונה על

המדינה ומשרד הבריאות. ההטבות כי הבריאות משרד ציין המדינה מבקר למשרד בתשובתו ובמהלך השנים רבות, שנים זה נהוגות בשירות הממשלתי לעובדים הוקמו צוותים לבחינת הנושא בשיתוף נציבות שירות המדינה והממונה על השכר. במסגרת זו נבחנה האפשרות להמיר את ההטבות לגמולעל העובדים. הממונה ארגוני ידי על נדחתה אולם ההצעה בשכר, זו נובעת מהקושי להעריך בכסף את שווי השכר הוסיף כי התנגדות

ההטבה, שכן ערכה תלוי במצבו הבריאותי של העובד. משרד המשפטים השיב כי אף שמדובר בזכויות המעוגנות ביחסי עבודה, וקיימת מניעה משפטית לבטלן באופן חד-צדדי, אין זה מייתר את חובת המעסיק הציבורי לפעול בכל הזדמנות, באמצעות הידברות קיבוצית,

לשינוי משטר ההטבות ולהמרתן בגמול כספי.

הצעת חוק ביטוח בריאות ממלכתי )תיקון - זכאות עובדי בתי חולים לקבלת42 ; הצעה של ח"כ18/1811 )פ/2009שירות רפואי במקום עבודתם(, התש"ע-

חיים אורון ואח'(.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 76

ערים, האוצר ומשרד המשפטים משרד הבריאות, משרד לכל הפחות, לכך שנקבעו הסדרים להענקת2006משנת

הטבות לעובדי בתי החולים הממשלתיים ומשפחותיהם אשר טעונים בחינה, והסדרה. אולם במועד סיום הביקורת פעולות שהוחלט לבצע לצורך הסדרת תחום זה עדיין לא הושלמו.זו משקפת חולשה של המאסדרים בבואם לפעול מציאות הוראה ובכללן הדין, מהוראות כמתחייב הנושא להסדרת

בשנת כבר זה בעניין שניתנה בג"ץ של ,2012מפורשת ומסדרי מינהל תקין. יודגש כי מאחר שטרם נעשה מיפוי מלא של ההטבות ושל מקורותיהן הנורמטיביים, לא ניתן לקבוע כי כל הזכויות הללו מעוגנות ביחסי העבודה, וכי קיימת מניעה

משפטית לביטולן.לאסדרה העיקרית באחריות הנושא הבריאות, משרד על במערכת הבריאות, להוביל את הפעולה בנושא זה ולפעול בשלב הראשון למיפוי כלל ההטבות הניתנות בקופות החולים לאומית ומאוחדת ובבתי החולים הממשלתיים, לצורך בחינת

הבסיס הנורמטיבי להענקתן.

מ-א..4 שהתקבלו השאלונים )בתי11מממצאי הרפואיים המרכזים החולים הכלליים ותאגידי הבריאות שפועלים לידם(, עלה כי שישה

לעובדיהם הטבות בשנת נתנו ניתנו2013מרכזים רפואיים והן , בהתאם להחלטות של הנהלותיהם: המרכז הרפואי רמב"ם נתן ל-

המרכז386 שונות; רפואיות בבדיקות הנחה ומגמלאיו מעובדיו הרפואי אסף הרופא העניק לעובדיו, גמלאיו והמתנדבים בו ולבני משפחותיהם הנחה בבדיקות רפואיות. המרכז לא ציין כמה עובדים

; תאגיד הבריאות במרכז2013קיבלו את ההטבה האמורה בשנת מעובדיו הנחה בבדיקות שונות ובטיפולי20הרפואי לגליל נתן ל-

נתן בית החולים במרכז הרפואי ע"ש ברוך פדה, פוריה, שיניים; לעובדים ספורים הנחה על טיפולי שיניים; המרכז הרפואי תל-אביבוגמלאים הנחה במכון לבדיקות נתן לשני עובדים ע"ש סוראסקי רפואיות מיוחדות; תאגיד הבריאות במרכז הרפואי ברזילי נתן לשני עובדים הנחה על טיפולי שיניים ועל פרוצדורות רפואיות שמחוץ

לסל הבריאות. לפקודת מס הכנסה ותקנות מס הכנסה, יש לזקוף2על פי סעיף ב.

חיוב כאמור את שווייה של כל הטבה לשכרו של העובד לצורך במס. על פי הוראות התכ"ם כאמור, הטבות שוות כסף הניתנות לעובדים במסגרת יחסי עבודה חייבות בניכוי מס; על החשב לוודא שכל ההטבות בשווה כסף מצוינות בתלוש השכר של העובד, וכי כל

ההטבות החייבות במס נזקפות לשכרו.

המרכזים כי עולה בשאלונים שהתקבל המידע מריכוז לא זקפו2013הרפואיים שנתנו הטבות לעובדיהם בשנת

אותן לשכר העובדים שקיבלו אותם.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

77שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

כי ההיקף המרכז הרפואי רמב"ם השיב למשרד מבקר המדינה הכמותי והכספי של ההטבות הוא זניח נוכח היקף הפעילות של ביתלהנחות הדומה רגילה, מסחרית בהנחה מדובר וכי החולים, מסחריות שהוא נותן לגופים אחרים - והנחות אלה אין צורך לזקוף לשכר לפי הוראות התכ"ם; המרכז הרפואי אסף הרופא השיב כי

ש"ח - פרומיל מהכנסות בית85,000 היה 2013שווי ההטבות ב- החולים באותה שנה - וכי מספר מקבליהן קטן מאוד. לעניין עצםהמרכז הבריאות"; משרד פי "למוצא ממתין הוא ההטבות מתן ניתנה כי ההנחה ציין בתשובתו הרפואי תל-אביב ע"ש סוראסקי עובדיהם אליו את לגופים אחרים השולחים הנחה כשם שניתנה לבדיקות תקופתיות, וכי הוא לקח לתשומת לבו את ההערה בנושאהמרכז העובדים. לשכר ההנחה שווי את בעתיד לזקוף ויקפיד הרפואי לגליל ציין בתשובתו כי המס בגין ההטבות שניתנו לעובדיםתאגיד של העודפות ההוצאות בגין המס מתשלום כחלק שולם הבריאות; המרכז הרפואי ברזילי ציין כי הנהלתו תדון בנושא ותקבל

החלטות ברוח החוק ותקנות מס הכנסה.כי על משרד הבריאות כמעסיק ציין בתשובתו משרד המשפטים לצורכי שוויין ולזקיפת במתן ההטבות להגברת השקיפות לפעול הממשלתיים. החולים לבתי הנוגע בכל גם בדין, כמתחייב מס, משרד הבריאות השיב כי ארגוני העובדים בבתי החולים הממשלתיים מתנגדים לזקיפת ההטבה לשכר העובדים, שכן זו תחשוף את מצבו

הרפואי של העובד ועלולה לפגוע בו.

בתי בארבעה העובדים של המעסיקה כי אפוא יוצא - המדינה - פעלה שלא על פי דיני43חולים ממשלתיים

המסים והוראות התכ"ם בכל הנוגע לזקיפת שווי ההטבות לשכרם של העובדים. כך נהגה גם עיריית תל אביב-יפו, המעסיקה של עובדי המרכז הרפואי סוראסקי. על רשותמתשובת ועוד, זאת זה. נושא על דעתה לתת המסים משרד הבריאות עלול להתקבל הרושם כי קיימת "הסכמה שבשתיקה" לגבי מתן ההטבות בלא זקיפתן כנדרש. עלאת שיאפשרו דרכים למצוא האחריות מוטלת המשרד לפעול החולים בתי את ולהנחות כנדרש המס תשלום

בהתאם.

ניתנות הבריאות במערכת שלעובדים עולה לעיל מהאמור אלה הטבות השתרשו. השנים ברבות אשר מגוונות, הטבות

ע"ש43 תל-אביב הרפואי והמרכז ציון בני העירוניים החולים בתי עובדי סוראסקי אינם עובדי מדינה.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 78

עתידות להינתן, אם לא ייעשו פעולות הסדרה, לעשרות אלפיולבני הבריאות מערכת במוסדות שייקלטו נוספים עובדים משפחותיהם. עובדה זו מדגישה את הצורך במיצוי כל הפעולותהבריאות ומשרד הרלוונטיים, הגורמים כלל בידי הדרושות בראשם, למיפוי ההטבות ולהסדרה של הנושא בהיבטיו השונים. הניסיונות של המאסדרים להסדיר את ההטבות בשירותי בריאותדולב, מלמדים על קשיים משמעותיים דין כללית, ברוח פסק בהסדרתן. כיוון שכך, מוטל על המאסדרים, ובראשם הממונהבתחומי ומתנים משאים דעתם במסגרת לתת את על השכר, זה ובכלל זה, בדוח המועלים ההיבטים למכלול ההעסקה להימנע ככל האפשר ממתן הטבות בעין שאינן שקופות ויש קושי

לפקח עליהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות למפות את כלל הטבות הפרסונל שנותנים לעובדיהם קופות החולים, בתיהמקור את ולבחון הבריאות, ותאגידי הממשלתיים החולים הנורמטיבי לכל אחת מהן. כמו כן מוטל עליו לקבוע עם משרד

המשפטים ומשרד האוצר מתכונת לקידום הסדרת הנושא.

הטבות הניתנות לעובדים במוסדות להשכלהגבוהה

)מל"ג( גבוהה להשכלה לתכנון44המועצה הוועדה באמצעות פועלת ותקצוב )ות"ת(, שהיא ועדת משנה שלה, בכל הנוגע לפעילותה כתאגיד. ות"ת היא גוף מאסדר האחראי לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה במוסדות להשכלה גבוהה, על פי החלטת הממשלה משנת

1997. מהם -29 מוסדות להשכלה גבוהה, וות"ת מתקצבת 67במדינת ישראל

ו-45תשע אוניברסיטאות מוסדות אקדמיים אחרים20 המוסדות38. את 46 החינוך משרד מתקצב שהמדינה47האחרים גבוהה להשכלה מוסדות .

29משתתפת בתקציבם הם "גוף נתמך" על פי חוק יסודות התקציב. ב- .1958 תאגיד סטטוטורי שהוקם לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-44

זהו המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה. על פי הסמכויות שניתנו לה בחוק האמור, מל"ג מתווה את מדיניות ההשכלה הגבוהה במדינה. מתוך

.15.7.14אתר המל"ג. נצפה ב-אוניברסיטת45 אריאל(; אוניברסיטת - )להלן בשומרון אריאל אוניברסיטת

אילן; בר אוניברסיטת גוריון(; בן אוניברסיטת - )להלן בנגב בן-גוריון אוניברסיטת חיפה; אוניברסיטת תל אביב; האוניברסיטה העברית בירושליםמכון - הטכניון הפתוחה; האוניברסיטה העברית(; האוניברסיטה - )להלן

טכנולוגי לישראל )להלן - הטכניון( ומכון ויצמן למדע )להלן - מכון ויצמן(. מכללות אקדמיות כלליות, מוסדות ללימוד הנדסה ומוסדות ללימוד אמנות.46 מכללות אקדמיות לחינוך.22 מכללות ומוסדות פרטיים ו-16 47

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

79שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

כ-2013המוסדות שמתקצבת ות"ת עבדו בשנת עובדים, ועלות50,500 הייתה עובדיהם של הכוללת השכר

מיליארד ש"ח. 7.3כ- הגישו כמה אוניברסיטאות שתי עתירות לבג"ץ נגד שר האוצר,2013בשנת

, ובהן עלתה, בין היתר, סוגיית סמכותו48הממונה על השכר וות"ת ומל"ג של הממונה על השכר לפקח על האוניברסיטאות כגופים נתמכים לפי חוק

יסודות התקציב. במועד סיכומו של דוח זה היו העתירות תלויות ועומדות.

הטבות לעובדי אוניברסיטאותהטבה בתשלום שכר לימוד

מדרגה.1 משפחתם ולבני לעובדיהן לאפשר נוהגות האוניברסיטאות ראשונה ללמוד בהן או באוניברסיטה אחרת ללא תשלום שכר לימוד,

ות"ת מנכ"ל להלן. במהלך49כמפורט למשרד מבקר המדינה מסר הביקורת כי לוות"ת ולמל"ג אין מידע בדבר מתן הטבות לעובדי מוסדות

אולם ידוע לו שיש מוסדות, אקדמיים להשכלה גבוהה שהיא מתקצבת הנוהגים זה שנים רבות להשתתף בעלות שכר הלימוד לתואר אקדמי של עובד או בני משפחתו; אין בידי מל"ג וות"ת מידע מפורט שאפשר ללמוד ממנו מה הם הכללים למתן ההטבות, כיצד הן משולמות, והאם שוויין נזקף לשכר העובדים. כמו כן, נמצא כי לא היו בידי מל"ג וות"ת

מסמכים שבהם עוגנו ההטבות האלה. נתנו בשנת.2 כולן כי האוניברסיטאות עלה מהשאלונים שמילאו תשע

של2013 הטבה ראשונה מדרגה משפחותיהם לבני או לעובדיהן תשלום שכר לימוד עבור הלימודים, בהן ובאוניברסיטאות אחרות וחלקןלסגל ניתנה זו הטבה אחרים. מתוקצבים אקדמיים במוסדות גם זוגם לבני וכן המוסדות, ולגמלאי לעובדים והמינהלי, האקדמי

ולילדיהם. בשנת א. לשאלונים, האוניברסיטאות של התשובות פי 2013על

50הסתכמה העלות השנתית הכוללת של מתן ההטבות האלה בכ- עובדים או בני משפחותיהם. כל7,200מיליון ש"ח, ונהנו ממנה כ-

תשע האוניברסיטאות ציינו כי הן זקפו את שווי ההטבות לשכרם שלפירוט בלוח להלן הכנסה. מס בגינה שילמו ואלה העובדים,

:2013הנתונים לשנת

בג"ץ 48 ארגון, 3319/13ובג"ץ האונ' העברית נ' שר האוצר , 3250/13 . הדיוןהסגל הבכיר באוניברסיטת תל אביב נ' בית הדין הארצי לעבודה

.1.3.15בשתי העתירות אוחד ונקבע ליום משמש גם כמנכ"ל מל"ג.49

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 80

3לוח )על פי דיווחי2013הטבות שכר לימוד באוניברסיטאות, האוניברסיטאות(

האוניברסיטה

מספר העובדים ובני משפחותיהם שנהנו מההטבה

)בקירוב(

העלות השנתית הכוללת של ההטבה

)במיליוני ש"ח,בקירוב(

1,1008.4האוניברסיטה העברית2,2507.9אוניברסיטת תל אביב8307.9אוניברסיטת בן גוריון6706.9אוניברסיטת בר אילן

8205.7אוניברסיטת חיפה5605.4הטכניון

3704.5מכון ויצמן1901.5אוניברסיטת אריאל

4201.4האוניברסיטה הפתוחה7,21049.6סה"כ

בנוגע למקור הנורמטיבי שבו מעוגנות זכויות העובדים להטבות שלמסרו אוניברסיטאות שש עצמו, במוסד לימוד שכר תשלום

, ושלוש אוניברסיטאות -50שההטבה ניתנת על סמך הסכם קיבוצי האוניברסיטה העברית, אוניברסיטת אריאל והאוניברסיטה הפתוחההחלטת או פנימי הסכם סמך על ההטבה את שנתנו מסרו - הנהלה. בנוגע לסגל האקדמי הזוטר, מקור ההטבה בנוגע לשש

המוסדות51אוניברסיטאות בין שנחתם קיבוצי בהסכם הוא - ובין ידי ועד ראשי האוניברסיטאות להשכלה גבוהה המיוצגים על ותוקפו היה בשנים ארגוני הסגל האקדמי הזוטר במוסדות אלה,

2010-2008 .ציינו52בנוגע ללימודים באוניברסיטאות אחרות, שש אוניברסיטאותב.

כי מקור ההטבה הוא בהסכם השכר הקיבוצי של הסגל האקדמי , ובו נקבע כי1974-1972של האוניברסיטאות שהיה תקף בשנים

אחר ממוסד סגל חבר כל של משפחה לבני יעניק מוסד כל תנאים ובאותם באותו שיעור לימוד פטור משכר אצלו הלומדים לבני משפחה של חברי הסגל שלו. מבדיקת ההסכם המוענקים קיבוצי בהסכם נוהג שמקורו סמך על ניתנת ההטבה כי עולה,

משנים אלה.מכון ויצמן, אוניברסיטת חיפה, אוניברסיטת בן גוריון, הטכניון, אוניברסיטת50

תל אביב ואוניברסיטת בר אילן.גוריון,51 בן אוניברסיטת העברית, האוניברסיטה אביב, תל אוניברסיטת

אוניברסיטת חיפה, אוניברסיטת בר אילן והטכניון.מכון ויצמן, אוניברסיטת חיפה, אוניברסיטת בן גוריון, הטכניון, אוניברסיטת52

תל אביב והאוניברסיטה העברית.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

81שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

דיווחו גם על הטבה באמצעות החזר כספי53ארבע אוניברסיטאותג. על שכר לימוד במוסדות מתוקצבים אחרים. ארבעתן ציינו כי הן זוקפות את ההטבה לשכרו של העובד. ההסכם הקיבוצי האמור של

לא כלל ממילא את אותם1974-1972הסגל האקדמי מהשנים מוסדות מתוקצבים אשר קמו לאחר מכן.

חיפה אוניברסיטת ויצמן, מכון שהמציאו בהסכמים לימוד בשכר הטבות שנותנים העברית, והאוניברסיטה זו. הטבה נכללה לא האחרים, המתוקצבים במוסדות נורמטיבי למתן אוניברסיטת אריאל לא המציאה מקור

ההטבות בתחום שכר הלימוד. האוניברסיטה העברית ציינה, כי היא מגלמת את ההטבהלימוד אוניברסיטאי. משרד מבקר עד שיעורו של שכר היא כאשר כי העברית לאוניברסיטה מעיר המדינה פעמיים: למעשה משלמת היא ההטבה, את מגלמת תמורת שווי ההטבה שהיא נותנת לעובד, ותמורת המס שעל פי דיני המסים יש להטיל על העובד. בכך מגדילה

האוניברסיטה את ההוצאה הציבורית.

האוניברסיטה העברית השיבה, כי היא משלמת רק מחצית משכר הלימוד האוניברסיטאי כנגד קבלות, וכי התשלום עצמו וגילום המס בגינו נמוכים מתשלום שכר לימוד מלא. היא הוסיפה כי "רשמה

לפניה את הערת המבקר ותבחן מחדש הסדר זה".

המוסדות מכלל ומפורט מלא מידע לרכז ות"ת על הטבות הענקת בדבר שבפיקוחה גבוהה להשכלה בתשלום שכר לימוד למוסדות שונים. כמו כן עליה לבחון על סמך המידע שתרכז כיצד מעוגנת כל אחת מההטבות מהבחינה המשפטית. נוסף על כך, ראוי כי ות"ת תגבשלתת האפשרות לבחינת מידה ואמות כללית מדיניות

הטבות כאלה.

כי ההטבה באוניברסיטאות היא נוהג2014ות"ת השיבה בנובמבר וכן לפני חקיקת חוק יסודות1977שהשתרש לפני הקמת ות"ת ב-

התקציב, אולם אין בכך כדי לשנות את הצורך בהסדרת הנושא אוגבוהה, להשכלה למוסדות הנוגעים הממצאים את להצדיק כדי

לרבות בהיבטי המיסוי.

מכון ויצמן, אוניברסיטת חיפה, האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת אריאל.53

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 82

הנחה למנויים במתקני ספורט ונופש שתי אוניברסיטאות דיווחו בשאלונים על מתן הנחה לעובדיהן על השימוש

ב- בתחומן הפועלים ספורט מרכזי השנתיות2013במתקני ההנחות . עובדים 1,170 מיליון ש"ח, והן ניתנו לכ-1.2הסתכמו בכ-

על פי הסדר או הסכם עם40%מכון ויצמן דיווח על הנחה בשיעור .1 עובדים. המכון זקף את שווי343העובדים. מההטבה נהנו באותה שנה

ש"ח; 630,000ההטבה לשכר העובדים, ועלותה השנתית הייתה כ- אוניברסיטת בן גוריון דיווחה שהיא נותנת לעובדים ולבני משפחותיהם.2

של בשיעור הנחה מדמי השימוש במרכז נופש. ההנחה אושרה בהחלטת הנהלה,37%כ-

היא ניתנה, על פי השאלונים,2013ושווייה נזקף לשכר העובד. בשנת ש"ח. 320,000 עובדים, ועלותה השנתית הכוללת הייתה כ-264ל-

הנחה על קייטנות ועל פעילות חינוך ותרבות שתי אוניברסיטאות דיווחו על הטבות הנוגעות לקייטנות ולפעילויות חינוכיות

אחרת המתקיימות בהן: האוניברסיטה העברית נתנה למי שעובד בה חמש שנים או יותר פטור.1

נוהג רב "נוער שוחר מדע". זאת בעקבות משכר לימוד על פעילות קיבלו את2013שנים. שווי ההטבה נזקף לשכרו של העובד. בשנת

ש"ח; 567,000 עובדים, ועלותה השנתית הייתה כ-300ההטבה כ-ויצמן נתן לעובדיו הנחה על השתתפות בפעילות המכון לחינוך.2 מכון

עובדים, והעלות71 נהנו מההנחה 2013מדעי שפועל בתחומו. בשנת הייתה זו הטבה מתן של הכוללת השנתית

ל-40% ש"ח. כמו כן, ניתנה לעובדים הנחה בשיעור שבין 13,000כ- על דמי הכניסה למוזאון שפועל בתחום המכון. עלות ההטבה100% עובדים. 455 נהנו ממנה 2013 ש"ח, וב-14,000הייתה

מכון ויצמן דיווח כי לא זקף שווי הטבות אלה לשכר העובדיםשקיבלו אותן.

המכון השיב כי שני הגופים הם נפרדים מהמכון, ולכן אין מדובר בהטבה שנתן המעסיק. המכון ציין כי שווי ההנחות שניתנו לעובדי המכון הוא זניח,ייוחס למכון, העלויות הכרוכות באיתור העובד וכי גם אם מתן ההנחות

שקיבל את ההנחה ובניסיון לקבוע את שווייה הזניח אינן סבירות.

על מכון ויצמן לבחון עם רשות המסים את האופן שבו יש למסותאת ההטבות שהוא נותן לעובדיו ולנהוג על פי החלטת הרשות.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

83שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

הטבות לעובדים במוסדות אקדמיים מתוקצבים אחריםהמוסדות האקדמיים המתוקצבים שאינם אוניברסיטאות )להלן גם -20

בשנת לעובדיהם נתנו הם כי בשאלונים השיבו הטבה2013מכללות( מהם15באמצעות פטור מתשלום שכר לימוד למוסד שבו הם עובדים, ו-

גבוהה להשכלה אחרים למוסדות שכר54גם הטבת את נתנו מרביתם . הלימוד לכלל העובדים הקבועים, לבני זוגם ולילדיהם; כל המוסדות, למעט מוסד אחד )ראו להלן(, דיווחו כי שווי ההטבות נזקף לשכרם של העובדים.

כ-2013בשנת מההטבה נהנו הכוללת500 והעלות השנתית עובדים, מיליון ש"ח. להלן פרטי5שמוסדות אלה נשאו בה בגין הטבה זו הייתה כ-

:2013ההטבה לשנת 4לוח

הטבות שכר לימוד במוסדות אקדמיים מתוקצבים שאינם 2013אוניברסיטאות,

)על פי דיווחי המוסדות(

המוסד

מספר העובדים ובני משפחותיהם

שנהנו מההטבה)בקירוב(

העלות השנתית הכוללת של

ההטבה )בש"ח,בקירוב(

60817,000המרכז האקדמי לב65713,000המכללה האקדמית ספיר

40708,000המכון הטכנולוגי חולון המכללה האקדמית עמק יזרעאל ע"ש

48470,000מקס שטרן המכללה האקדמית להנדסה ע"ש סמי

38452,000שמעון27330,000המכללה האקדמית תל אביב-יפו

50298,000המכללה האקדמית תל חי המכללה האקדמית להנדסה אורט

27251,000בראודה19163,000המכללה האקדמית אשקלון

23144,000המכללה האקדמית צפת13122,000המרכז האקדמי רופין

בצלאל - אקדמיה לאמנות ועיצוב -13100,000ירושלים

ירושלים;54 - ועיצוב לאמנות אקדמיה - בצלאל האלה: המוסדות למעט כנרת בעמק ירושלים; המכללה האקדמית - ולמחול למוסיקה האקדמיה הירדן; עזריאלי - המכללה האקדמית להנדסה ירושלים; המכללה האקדמית

צפת.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 84

1796,000שנקר - בית ספר גבוה להנדסה ולעיצוב1191,000המכללה האקדמית הדסה

1975,000המכללה האקדמית כנרת בעמק הירדן1551,000המכללה האקדמית גליל מערבי

1046,000המכללה האקדמית אחווה441,000האקדמיה למוסיקה ולמחול בירושלים

עזריאלי - המכללה האקדמית להנדסה330,000ירושלים

אפקה - המכללה האקדמית להנדסה217,000בתל אביב

5045,015,000סה"כ

המכללה האקדמית גליל מערבי ציינה בשאלון כי כאשר היא מממנת.1להבדיל עצמה, במכללה לימודים משפחותיהם ולבני לעובדיה מלימודים במוסדות אקדמיים אחרים, ההטבה אינה נזקפת לשכרם. המכללה ציינה כי הנהלתה אישרה את ההטבה הזאת. עוד ציינה כי

51,000 עובדים, ועלותה הכוללת הייתה 15 נהנו ממנה 2013בשנת ש"ח.

לגבי הטבות נהגה אפוא מערבי גליל המכללה האקדמית אלה שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה

לכך.

נוהל את עדכנה היא כי השיבה מערבי גליל האקדמית המכללה בהתאם לדרישות המס.2013הלימודים באוגוסט

ציינו שמתן ההטבה מעוגן בהחלטה של הנהלת8 המוסדות 20מבין .2 מוסדות אחרים ציינו שההטבה מעוגנת11: 55המוסד או בהסכם פנימי

בהסכמים קיבוציים - מכלל זה עשרה המציאו למשרד מבקר המדינה , והמכללה האקדמית גליל מערבי לא עשתה זאת;56העתק של ההסכם

ציין שמדובר - בירושלים ולמחול למוסיקה - האקדמיה מוסד אחד בהטבה היסטורית הנהוגה שנים רבות.

אפקה - המכללה האקדמית להנדסה, תל אביב; המכללה האקדמית אחוה;55 המכללה האקדמית אשקלון; המכללה האקדמית להנדסה ע"ש סמי שמעון; המכללה האקדמית תל אביב-יפו; המרכז האקדמי לב בירושלים; שנקר - בית

ספר גבוה להנדסה ולעיצוב ובצלאל - אקדמיה לאמנות ועיצוב - ירושלים. המכללה האקדמית ספיר; המכללה האקדמית כנרת בעמק הירדן; המכללה56

האקדמית להנדסה אורט בראודה; המכללה האקדמית עמק יזרעאל ע"שהמכללה צפת, האקדמית המכללה רופין; האקדמי המרכז שטרן; מקס האקדמית תל חי; המכללה האקדמית הדסה ירושלים; ועזריאלי - המכללה האקדמית להנדסה ירושלים. המכון הטכנולוגי חולון המציא רק הסכם קיבוצי

.1993לסגל המינהלי משנת

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

85שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

האמורים המוסדות עשרת שהמציאו הקיבוציים ההסכמים בחינת כלהלן:57העלתה שבשבעה מהם הלימוד להחזר שכר בנוגע נקבע

"חברי הסגל יהיו זכאים להחזר דמי הרשמה ושכר הלימוד בגין לימודיםהאקדמיים במוסדות וילדיהם הזוג בני/בנות עבור אקדמי לתואר בשכר ההשתתפות וגובה ההחזר שיעור וות"ת. מל"ג ע"י המוכרים הלימוד יהיה בהתאם לנהוג ולמקובל בכל מוסד, ולכל היותר עד לגובהלאישור כפוף זה בסעיף האמור הציבוריים. במוסדות הלימוד שכר הסדר החזר שכר הלימוד לחברי הסגל האקדמי באוניברסיטאות, אם

וכפי שיאושר על ידי הממונה על השכר". המכללה האקדמית גליל מערבי השיבה כי כמכללה הפועלת בחסות אקדמית של אוניברסיטת בר אילן, היא פועלת לפי הנוהג המקובלאושר בהסכמי עבודה עם המרצים. המכללה ואשר באוניברסיטאות האקדמית הדסה השיבה כי ההטבה מוענקת בשקיפות ובאופן מידתי,ולהוראות הדין החלות עליה; ובהתאם לדרישות למען מטרה ראויה מעוגנת והיא לעובדיה, המכללה בין הקשר את מחזקת ההטבה בטיוטה של הסכם קיבוצי בין המכללה לבין עובדיה שהמשא ומתן עליו

1970מצוי בשלבי סיום. מכללת שנקר השיבה כי המכללה קיימת מ- ופעלה עוד לפני הקמת ות"ת ולפני שחוקק חוק יסודות התקציב, וכיהמכללה מתשובת שנים. עשרות במכללה מושרשות ההטבות האקדמית תל אביב-יפו עולה שהיא נותנת את ההטבה לעובדיה, כיוון

שרוב המוסדות האקדמיים המתוקצבים נותנים הטבה כזו.

לא אישר הממונה על השכר את הסדר החזר2014עד סוף שכר הלימוד באוניברסיטאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המכללות להימנע ממתן ההטבה עד לקבלת אישורו של

הממונה על השכר כאמור.

המכללה האקדמית ספיר השיבה כי במועד החתימה על ההסכם היה ידוע לכל הצדדים שהאוניברסיטאות מחזירות הוצאות שכר לימוד לבני משפחתם של עובדים זה שנים רבות, ומהטעם הזה היא הפעילה סעיף זה בהסכם. המכללה האקדמית כנרת בעמק הירדן השיבה כי ההטבה ניתנה עוד לפני החתימה על ההסכם הקיבוצי, מכוח נוהג שהיה מעוגןהעוסק בהסכם הסעיף לגבי הגבוהה. להשכלה המוסדות ברוב באי-אישור הממונה על השכר, השיבה המכללה: "עת הדיונים בהסכםניתן להמשיך לקיים זה כי עד החלת סעיף לנו להבין ניתן הקיבוצי במוסדות הסדרים קיימים". המכללה האקדמית עמק יזרעאל השיבה כיההסכם חתימת קודם רבות שנים במכללה הונהג ההטבה מתן הקיבוצי, על דעת הוות"ת, וקיבל תוקף משפטי עם חתימת ההסכםציינה כי "מכל מקום עם הצגת תלושי שכר לממונה, הקיבוצי. היא

אורט בראודה57 למעט ההסכם הקיבוצי של המכללה האקדמית להנדסה רופין משנת 2008משנת וההסכם עם המרכז אקדמי 2007- עזריאלי .

המכללה האקדמית להנדסה ירושלים צירפה טיוטת הסכם שבו נכלל סעיף זה, אולם הסכם זה לא נחתם כיוון שלדברי המכללה אין לעובדיה ארגון סגלהכלכלית. מהבחינה בהסכם לעמוד יכולה אינה שהמכללה ומאחר יציג,

שעליו הוא אינו2011המכון הטכנולוגי חולון הזכיר בתשובתו הסכם משנת חתום )ראו להלן( כמקור להטבה, אולם הוא לא צירף אותו לתשובתו.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 86

שנים לא קיבלה4הטבה זו לאותם עובדים מופיעה. העובדה שבמשך מעידה שהמכללה זה נושא לגבי התייחסות מהממונה כל המכללה

נהגה על פי ההסכם הקיבוצי". אינם לו המדווחים השנתיים הנתונים כי השיב השכר על הממונה מפורטים, ועיקר מטרתם היא שיקוף רמות השכר בגופים הציבוריים,

לשם איתור חריגות שכר בלבד.

משרד מבקר המדינה מעיר למכללה האקדמית עמק יזרעאל כי אין בעצם הדיווח השנתי הכוללני לממונה על השכר כדי

לצאת ידי חובת קבלת אישורו למתן ההטבה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להבהירשכר הטבת מתן לעניין והאסור המותר את למכללות אישורו, המכללות בהיעדר כי להבהיר זה ובכלל הלימוד,

אינן רשאיות לתת הטבה כזו לעובדיהן.

הממונה על השכר השיב כי לא אישר הטבות אלה הניתנות במכללות, וכי בכוונתו להבהיר למכללות כי אין לתת הטבות כלשהן, ללא קבלת

אישור בכתב ממנו. המכון הטכנולוגי חולון השיב כי במתן ההטבות הוא התבסס על שני.3

משנת הסכם קיבוציים: מכללות2011הסכמים כמה בין שנחתם הסגל של ההעסקה תנאי את מסדיר ואשר מל"ג, לבין אקדמיות כיוון ההסכם, על חתום אינו הטכנולוגי המכון במכללות. האקדמי שלדבריו באותה העת לא היה לו ארגון יציג. אולם הוא התחייב לפני

לקיים את הכתוב בו ואת הנחיות ות"ת כלשונן, וזאת2012הוות"ת ב- כתנאי לקבלת הקצבה שנתית נוספת מהוות"ת. המכון ציין כי בהסכם

משנת המינהלי הסגל של המיוחד הוראות1993הקיבוצי אומצו משנת אביב תל אוניברסיטת של הקיבוצי בשינויים1973ההסכם

שנת מכיוון שעד אקדמית של1999מסוימים, בחסות המכון פעל עובדי שהיו בעובדים לפגוע שלא וכדי אביב, תל אוניברסיטת

האוניברסיטה.

למשרד גבוהה להשכלה המוסדות ותשובות הביקורת ממצאי בלבול אף ולעתים במידע חוסר על מלמדים המדינה מבקר שכר מתשלום המוסדות עובדי את לפטור האפשרות בדבר האקדמיות, מהמכללות בחלק ביתר שאת נכון הדבר לימוד.

, עליהן2011שעל פי הסכם קיבוצי שעליו חתמו חלקן בשנת להימנע מלתת הטבות אלה בלא אישור הממונה על השכר, וכן,

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

87שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

במידה שהוא יאשר את ההסדרים האלה באוניברסיטאות. מצבזה טעון הסדרה ותיקון.

נותנים המצב שבו כל המוסדות המתוקצבים להשכלה גבוהה ההטבות של זליגה על מעיד לימוד בשכר הטבות מוסדות רב של למוסדות האחרים. במספר מהאוניברסיטאות אלה ההטבות אינן מעוגנות כנדרש, וברבות השנים הן השתרשו ועשויות להינתן לאלפי עובדים נוספים שייקלטו במוסדות ולבני

משפחותיהם. את המאסדר הגוף המשמשת גבוהה, להשכלה המועצה על באמצעות לאלתר, לרכז גבוהה, להשכלה המוסדות פעילות הטבות בדבר שבפיקוחה המוסדות מכלל מידע הוות"ת, ובני לעובדיהם נותנים שהם עיסוקם לתחום הקשורות משפחותיהם. מידע זה צריך לכלול פרטים בדבר מהות ההטבה ותנאיה, הבסיס המשפטי להענקתה, הסדרי המס הנוגעים אליה ונתונים כוללים בדבר עלותה השנתית למוסד. מיפוי מפורט כזה, המגובה במסמכים המבססים אותו, נדרש לצורך בדיקה וקבלת החלטות על מנת להסדיר את נושא ההטבות למוסדות להשכלה

גבוהה.

הטבות לעובדים בשלטון המקומי המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים אחראי להסדרת פעולות השלטוןערים איגודי מקומיות, רשויות על המפקח המאסדר והוא המקומי, ותאגידים עירוניים בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, בהתאם להחלטת

. 1997הממשלה משנת בישראל 2013בשנת היו כ-259 הועסקו שבהן מקומיות, רשויות

48 מיליארד ש"ח; 16.5 עובדים, בעלות העסקה שנתית של כ-131,000 עובדים בעלות העסקה שנתית של כ-600איגודי ערים, שבהם הועסקו כ-

עובדים14,400 חברות עירוניות, שבהן הועסקו כ-122 מיליון ש"ח; ו-120 . בסך הכול הועסקו במגזר58 מיליון ש"ח810בעלות העסקה שנתית של כ-

ציבוריים גופים של זה כ-146,000כ- הייתה ועלות העסקתם השנתית עובדים, מיליארד17.4

הציבוריים הגופים מגזרי מבין הגדול הוא המקומי השלטון מגזר ש"ח. מבחינת מספר הגופים הנכללים בו ומבחינת מספר עובדיהם הכולל.

בכמה דוחות קודמים של מבקר המדינה נמתחה ביקורת על הטבות.1ציבור נבחרי עירוניות: ובחברות מקומיות ברשויות לעובדים שניתנו למתקנים חינם כרטיסים קיבלו הציבורי במגזר תפקידים ובעלי

; תאגיד עירוני59שבבעלותן ולאירועי תרבות שהתקיימו בתחומי שיפוטן חילק לעובדי העירייה, לנבחריה ולגורמים נוספים כרטיסים ללא תשלום

משרד האוצר, 58 דין וחשבון על הוצאות השכר של הגופים הציבוריים .8-7, עמ' 2013לשנת

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 88

; שתי עיריות נתנו לחברי60למשחקי ספורט שהתקיימו בהיכל שבבעלותוובמקומות העיר ברחבי חניה אגרת פטור מתשלום המועצות שלהן מוסדרים בכל שעות היממה, ונתנו זכות חניה ללא תשלום בכל רחבי

אף שפטור כזה הוא הטבה כספית61העיר לחלק מעובדיהן או לכולםשאינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוזרי מנכ"ל משרד הפנים.

2.

למינהל השלטון המקומי במשרד הפנים אין מידע על הטבות שנותנים רשויות ומקומיות ותאגידים עירוניים לעובדיהם, גם

משום שאותם גופים אינם נדרשים לדווח על כך למשרד.

רשויות מקומיות)כ-218 הרשויות המקומיות שמשרד מבקר המדינה שלח249( מ-88%

13% רשויות )28להן שאלונים מילאו אותם. מהמידע שהתקבל עולה כי בשנת נתנו שהשיבו( החינוך,2013מאלה בתחומי לעובדיהן הטבות

עובדים נהנו מהטבות8,700כ-התרבות והספורט וכן בתחום הארנונה. כ-2013אלה בשנת היה ושוויין המצטבר מיליון ש"ח. 3, רשויות190

מקומיות השיבו שלא נתנו לעובדיהן הטבות בשנה זו.

רשויות מקומיות ובהן עירייה של עיר גדולה - עיריית חולון -31 לשאלון ששלח אליהן משרד 2014לא השיבו עד סוף דצמבר

. 62מבקר המדינה

חינוך, תרבות וספורטרשויות מקומיות נתנו לעובדיהן בשנת 27 בסך הכול 2013 הטבות36

בתחומי החינוך, התרבות והספורט. המקורות הנורמטיביים של ההטבות היו החלטות פנימיות או הסכמים עם העובדים, שאינם הסכמים קיבוציים. עלות

מיליון ש"ח, ונהנו מהן לפחות1.4 לפחות כ-2013ההטבות הייתה בשנת עובדים.2,900כ-

המדינה, 59 מבקר באיגודים המקומי, בשלטון הביקורת על דוחות )ובמוסדות להשכלה גבוהה (, "חלוקת כרטיסי חינם לחברי מועצה2003

.51ולבעלי תפקידים ברשויות מקומיות", עמ' מבקר המדינה, 60 למשחקים2011)ב 61דוח שנתי כרטיסים "חלוקת ,)

.1641ומופעים בהיכל הספורט ביד אליהו", עמ' מבקר המדינה, 61 ) 2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת

"הסדרי חניה ציבורית בתחומי הרשויות המקומיות והפעלתם", עמ', (2014275.

לעיל.8 ראו הערה 62

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

89שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

ם י ד ב ו ע ה ר כ ש ל ף ק ז נ לא ן י י ו ו ש ש ת ו ב ט ה

העובדים17 לשכר ההטבות את זקפו לא מקומיות רשויות שקיבלו אותן, ובכך פעלו שלא בהתאם לדיני המסים. על רשות

המסים לתת דעתה לנושא זה.

בלוח שלהלן יובאו פרטים על ההטבות שנתנו רשויות אלה וכן תשובותיהןיודגש, כי מקצת ההטבות האלה ניתנות לעובדי למשרד מבקר המדינה.

הרשויות בדומה להנחות שניתנות לקבוצות של רוכשים.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 90

5לוח הטבות שנתנו רשויות מקומיות ושוויין לא נזקף לשכר העובדים,

2013

הרשות המקומית

שיעור ההנחה ומהות ההטבה

מספר

העובדים שקיבלו את

ההטבתשובת הרשות המקומיתה

עיריית תלאביב-יפו

-25%הנחה של על כרטיסיות20%

לברכות העירוניות

בכוונת העירייה לבטל את640.2015ההטבה החל בשנת

עיריית פתח

תקווה

ש"ח50הנחה בסך על מינוי להיכל

התרבות העירוני

העירייה הדגישה בתשובתה180 שמדובר בהטבה שעלותה

ש"ח.15,450השנתית הייתה עיריית

ירושלים על50%הנחה של

השתתפות באירוע "סובב ירושלים

באופניים"; השתתפות חינםבצעדת ירושלים

הפעילות היא בגדר "נוחות105 המעסיק", והעירייה תפנה

לרשויות המס לבירור הנושא.

עירייתטבריה

על50%הנחה של קייטנות לילדי עובדים

מתן ההנחה הוא נוהג רב שנים.64 העירייה תלמד את הנושא, ואם

יהיה צורך הליקוי יתוקן. עיריית קריית

אונו

על20%הנחה של כרטיסיות לברכה

העירונית

מדובר בהנחות הניתנות לגופים60 גדולים ובכללם העירייה. ממועד

תשובת העירייה ייזקף שוויההטבה לשכר העובדים. הנחה על חוגים,

צהרונים וקייטנותבמתנ"ס

26

עירייתנהרייה

על15%הנחה של מינוי לקאנטרי קלאב

ייזקף שווי2014בדצמבר 22ההטבה לשכר העובדים.

על30%הנחה של קייטנות עירוניות בגני

ילדים ובבתי ספר

43

עירייתעפולה

9%-18%הנחה של על כניסה לקאנטרי

קלאב

שווי ההטבה ייזקף לשכר39העובדים.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

91שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

הרשות המקומית

שיעור ההנחה ומהות ההטבה

מספר

העובדים שקיבלו את

ההטבתשובת הרשות המקומיתה

המועצה האזורית

דרוםהשרון

ש"ח20הנחה בסך על מינויים להיכל

התרבות

המועצה מסכימה שהיה עליה30 לזקוף את שווי ההטבה, והיא

תפעל בהמשך בהתאם.

עירייתאשקלון

על50%הנחה של חוגים שהעירייה

מקיימת במתנ"סים

החלה העירייה2014בשנת 24 לנכות את שווי המס משכר

העובדים. עירייתנתניה

ש"ח100הנחה של על קייטנה

העירייה קיבלה את הביקורת37 והנחתה לזקוף את שווי ההטבה

.2014לשכר חודש נובמבר הנחה על מינוילתאטרון

18

המועצה המקומית

שוהם

על10%הנחה של מינוי שנתי למועדון

הספורט

המועצה הנחתה לזקוף את שווי24ההטבה לשכר העובדים.

המועצה המקומית

מצפהרמון

על10%הנחה של מינוי לברכה

העירונית

המועצה מקבלת את הערת14 הביקורת ותפעל להסדיר את

זקיפת ההטבה כנדרש. על50%הנחה של

שכירת מועדון נוער3

עיריית מעלות

תרשיחא

על20%הנחה של קייטנות בגני ילדים

בעקבות הביקורת החלה13 העירייה לזקוף את שווי ההטבה

. העירייה שילמה את2014ב- 2013המס על ההטבה ב-

במסגרת הוצאות עודפות. המועצה האזורית

גדרות

הנחה בהסעותלמוסדות חינוך

אי-זקיפת ההטבה נעשתה בתום10 לב ומחוסר ידיעה. החל בשנת

הלימודים התשע"ה ההטבה אינה ניתנת, שכן המועצה ביטלה את התשלום עבור

נסיעות. המועצה

המקומית מזכרת

בתיה

על20%הנחה של מינוי לברכה

המועצה אינה מעניקה את8 ההטבה מתקציבה. ההטבה ניתנת על ידי מרכז קהילתי,

שהוא גוף נפרד מהרשותהמקומית.

על20%הנחה של מינוי שנתי להצגות

תאטרון

7

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 92

הרשות המקומית

שיעור ההנחה ומהות ההטבה

מספר

העובדים שקיבלו את

ההטבתשובת הרשות המקומיתה

עיריית באר שבע

-20%הנחה של על חוגים,10%

צהרונים וקייטנות.

לאצוין

ההטבה, שניתנה על ידי תאגיד עירוני בשליטה מלאה של העירייה, הופסקה ביזמת

.2014התאגיד באפריל עירייתחיפה

על50%הנחה של קייטנות עירוניות

לאצוין

העירייה משלמת את המס במסגרת הוצאות עודפות. בשנת

עשתה רשות המסים2013 ביקורת על העירייה, וכל

הסכומים שהעירייה חייבת שולמו במלואם בתיאום עם רשות

המסים.

ם י ד ב ו ע ה ר כ ש ל ף ק ז נ ן י י ו ו ש ש ת ו ב ט ה 2013להלן לוח המרכז את ההטבות שנתנו עשר רשויות מקומיות בשנת

בתחומי החינוך, התרבות והספורט, ושוויין נזקף לשכר העובדים:

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

93שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

6לוח 2013הטבות שנתנו רשויות מקומיות ושוויין נזקף לשכר העובדים,

הרשותהמקומית

שיעור ההנחה ומהות ההטבה

מספרהעובדים

שקיבלו אתההטבה

296 על חוגים ופעילות במתנ"ס35%הנחה של עיריית אילת עיריית מודיעין

עילית193 ש"ח על מינוי לספרייה80הנחה של

95 על פעילות במרכז האמנויות50%הנחה של עיריית רעננה הנחת עובד או גמלאי עירייה על תשלום עבור

פעילות במועדון )תרבות(

15

87החזר סכום התשלום עבור מינוי לברכהעיריית ערד ש"ח בגין תשלום עבור360החזר של

קייטנות10

51 על חוגים וקייטנות50%הנחה של עיריית חדרה44 על מינוי לתיאטרון20%הנחה של עיריית קריית גת

עיריית קרייתאונו

על חוגי מחלקת הספורט30%הנחה של לעובדים קבועים

26

המועצההאזורית לב השרון

ש"ח בתשלום עבור250השתתפות של קייטנות המועצה

25

המועצההמקומית גני תקווה

על מינויים לאירועי10%-20%הנחה של תרבות ואמנות של

עמותה עירונית

21

על השתתפות בפעילויות של25%הנחה של חברה עירונית

ועל רכישת מינוי להשתתפות בהן

5

המועצההאזורית בני עייש

10 על חוגים20%הנחה של

עיריית אילת השיבה כי היא פועלת בהתאם לחוק ולדיני המסים וזוקפת את ההטבה לשכר העובדים הרשומים לחוגים, ללא גילום המס עליה, ובסוף השנה בודקת חשבת השכר בעירייה אם העובדים אכן השתתפו בחוגים

מרץ בהסכם מעוגנת ההטבה כי השיבה חדרה עיריית 1999בפועל; הגורמים את הנחה העירייה מנכ"ל וכי כחוק, מס בגינה ומשולם המקצועיים לקבוע קריטריונים ברורים לזכאות להטבה; המועצה האזורית לב השרון השיבה כי תבדוק עם משרד הפנים את הנושא, ואם יעלה שאין לתת הטבה כזו, היא תופסק; עיריית מודיעין עילית השיבה כי ההסדר קיים

הרשויות1998מאז הקיבוצי של בהסכם לפני המועד הקובע המצוין ,

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 94

, שבו אושרו כל ההטבות שהיו קיימות קודם מועד1999המקומיות ממרץ ההטבה ממתן העירייה תחדל הביקורת, בעקבות כי הוסיפה היא זה.

לעובדים שהוחל בהעסקתם לאחר המועד הקובע.

ם י ע ו ר י לא ם י ס י ט ר כ נכתב שלעובד2005בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מנובמבר א. .1

תרבות, ספורט, לאירועי למופעים, כרטיסים לקבל אסור ציבור אמנות וכיו"ב, שאליהם הוזמן באשר הוא עובד ציבור, אלא אם כןשפורטו מסיבות או תפקידו מתוקף נדרשת באירוע נוכחותו

.63בהנחיה מחוזרי מנכ"ל משרד הפנים עולות מגבלות שהוא הטיל על רשויותב.

עירוניים, בנוגע לחלוקת כרטיסים לעובדים: )א(מקומיות ותאגידים מקומית להקצות כרטיסי התיר לרשות2004חוזר המנכ"ל משנת

נדרשת באולם שנוכחותם עובדים לאותם רק למופעים הזמנה 2; )ב( על פי חוזר המנכ"ל מ-64ומתחייבת במסגרת מילוי תפקידם

, רשות מקומית אשר היא או תאגיד עירוני הנשלט על ידיה007 מקבלים כרטיסי כניסה לשימושם, תקים ועדה מקצועית לקביעתחלקית. בתמורה או חינם אלה כרטיסים לחלוקת קריטריונים סעיף במסגרת דורשים עירוני תאגיד או מקומית רשות כאשר יעמיד השוכר כי עירוניים, אולמות להשכרת התקשרות בהסכם לרשותם כרטיסים, עלות הכרטיסים האלה נכללת בשווי העסקה, ולכן הם שייכים לציבור התושבים. עוד נכתב בחוזר, כי יש להבטיחהבטחת תוך שוויוני, באופן תבוצע האלה הכרטיסים שחלוקת שקיפות ההליך, כמו חלוקתו של כל משאב ציבורי אחר. לשם כךלהעמיד יש שתקבע הקריטריונים ואת האמורה, הוועדה תוקם הרשות של האינטרנט באתר ולפרסמם הרשות תושבי לעיון

נאסר על רשויות2009. )ג( בחוזר המנכ"ל משנת 65המקומית לחתום על הסכמי התקשרות חדשים אומקומיות ותאגידים עירוניים

להאריך את תוקפם של הסכמי התקשרות קיימים הכוללים סעיף מעין זה. נוסף על כך נקבע כי קבלת כרטיסים לחלוקה על פיועדה מקצועית כאמור, קיימים מותרת רק אם פועלת הסכמים באתר האינטרנט של הרשות והקריטריונים שקבעה מתפרסמים

בדצמבר 66המקומית )ד( חוזר2013. הפנים משרד פרסם , אולם במועד סיום הביקורת הוא עדיין לא היה בתוקף בשל67נוסף

העליון המשפט בית של ביניים המדינה68החלטת על שלפיה

מס' 63 הנחיה למופעים1.1709 וכרטיסים הזמנות קבלת על "הגבלות , .2013, עודכנה במרץ 21.11.05וארועים",

.8.1.04 מיום 1-2004 חוזר מנכ"ל משרד הפנים, 64.19.2.07 מיום 1-2007 חוזר מנכ"ל משרד הפנים, 65.6.1.09 מיום 1-2009 חוזר מנכ"ל משרד הפנים, 6667" נוהל חלוקת כרטיסים על ידי רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים",

.18.12.13 מ-5/2013חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' עמותת איגוד האמרגנים ומפיקי אמנויות וערעור שכנגד 8537/10 ע"א 68

.29.12.13. החלטת ביניים ניתנה ב-ואח' נ' מדינת ישראל ואח'

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

95שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

להמתין ולא להפעילו עד להכרעה בעתירה. כיוון שכך, במועד סיום. 2009הביקורת היה תקף חוזר המנכ"ל מ-

היא נתנה לעובדיה בחינם2013עיריית רמת גן דיווחה בשאלון שבשנת .2 כרטיסים לצפייה במשחקי נבחרת ישראל ובמשחקי חצי גמר וגמר גביע המדינה בכדורגל שהתקיימו באצטדיון רמת גן. העירייה מסרה שמקור ההטבה הוא בהסכם בינה ובין ההתאחדות לכדורגל בישראל )להלן -

ההתאחדות לכדורגל(.כי ההתאחדות לכדורגל1984בהסכם משנת צוין שצירפה העירייה

כרטיסי הזמנה ועד כ-660מתחייבת להעמיד לרשות העירייה 2,000 ממחיר כרטיס רגיל, לכל אירוע פומבי50%כרטיסי הנחה בשיעור של

להעמיד ההתאחדות התחייבה כן כמו גן. רמת באצטדיון שתקיים לכדורגל ההתאחדות האלה. לאירועים חנייה תווי העירייה לרשות השיבה כי האמור בהסכם שונה זה מכבר, והעירייה וההתאחדות הגיעו

כי בכ-2,000להסכמה יומרו ההנחה כרטיסי הזמנה250 כרטיסי התקיימו באצטדיון רמת2013נוספים. ההתאחדות הוסיפה, כי בשנת

כ- הכול בסך עבורם קיבלה והעירייה משחקים ארבעה 3,400גן )היציע המושבים למקום בהתאם לקטגוריות בחלוקה כרטיסים

נוסף על ו"תא כסף"( היציע המערבי הזמנות ל"תא100המזרחי, לציבור, השונים הכרטיסים מחירי את ציינה ההתאחדות הכבוד". של הכולל שוויים כי עולה המדינה מבקר משרד שעשה ומחישוב היה זו בשנה העירייה שקיבלה הכרטיסים

. 69 ש"ח335,000כ- עיריית רמת גן מסרה בתשובתה כי היא חילקה את הכרטיסים שקיבלהכדורגל כרטיסי "חלוקת לתקנון בהתאם לכדורגל מההתאחדות

בשנת העירייה בהנהלת שאושר רמת-גן" בתקנון2004באצטדיון . כי חלוקת לכל משחק תהיה כדלקמן: חברי917נקבע הכרטיסים

כרטיסים )מחציתם ל"תא48המועצה וראש העירייה לשעבר יקבלו 30הכבוד" ומחציתם ל"תא הכסף"(, מנהלי האגפים בעירייה יקבלו

כרטיסים,30כרטיסים ל"תא הכסף", מנהלי מחלקות יקבלו ברוטציה כרטיסים. יתר הכרטיסים יחולקו50ויתר עובדי העירייה יקבלו ברוטציה

לאגודות ספורט, חטיבת הצנחנים, מועדוני נוער ובתי ספר תיכוניים.

הציבור לנבחרי חילקה גן רמת עיריית כי אפוא יוצא כרטיסים לכל משחק,160בעירייה, למנהליה ולעובדיה כ-

וכי נבחרי ציבור ומנהלים בכירים אף נהנו מישיבה בתאיםהיקרים המיועדים למוזמנים.

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית רמת גן כי היא פעלהמנכ"ל וחוזרי היועץ המשפטי לממשלה הנחיית לפי שלא שלא לעובדים כרטיסים חלוקת האוסרים הפנים, משרד את לחלק חובתה לפי ושלא תפקידם, מילוי לצורך הכרטיסים, כמו כל משאב ציבורי, באופן שוויוני ובשקיפות.

. אם חולקו כרטיסים בהנחה50% לילדים ולחיילים ניתנת הנחה בשיעור של 69לילדים ולחיילים, הרי שהשווי הכולל היה קטן יותר.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 96

עיריית רמת גן גם לא זקפה את שווי ההטבה לשכר העובדים שקיבלו אותה, ובכך פעלה שלא בהתאם לדיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה שתעשה

בתשובתה למשרד מבקר המדינה.

משחקי נבחרת2014עיריית רמת גן ציינה בתשובתה כי החל בשנת ישראל אינם מתקיימים באצטדיון רמת גן, ולכן העירייה אינה מקבלת

היא2014כרטיסים עבור משחקים אלה. העירייה הוסיפה כי החל ביוני אינה מחלקת כלל כרטיסים למשחקי כדורגל.

תשלום ארנונה בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה1999בהסכם קיבוצי משנת .1

ועיריות בו והרשויות המקומיות החברות לבין מרכז השלטון המקומי שלוש הערים הגדולות, נקבע כי הסכמים מקומיים שנחתמו, הוסכמו, הונהגו או נקבעו, בתקופה ובתנאים שנקבעו בהסכם הקיבוצי, ימשיכועל סמך הסכם באותו הסכם. כהגדרתם ותיקים, עובדים על לחול הטבות בשאלונים, דיווחיהן פי על עיריות, שלוש נתנו זה קיבוצי בארנונה לעובדים ותיקים כאמור: עיריית נתניה דיווחה כי נתנה בשנת

, הנחות1991 עובדים ותיקים שהחלו עבודתם עד מרץ 420 לכ-2013של בשיעור העלות25%בארנונה בעבורם. ההטבה את וגילמה ,

כמיליון ש"ח. זו עמד על מתן ההטבה בשנה הכוללת של השנתית ש"ח לכל עובד650עיריית חדרה נתנה הנחה בארנונה בסך של כ-

לו הוראת קבע להסדר1999שהועסק לפני מרץ )בתנאי שהייתה עובדים מההטבה, ששווייה הכולל700 נהנו כ-2013התשלום(. בשנת

ושווי ההטבה נזקף לשכרם. עיריית הרצלייה460,500היה כ- ש"ח, גמלאים שהחלו את עבודתם לפני349 עובדים ו-225 ל-2013נתנה ב-

בתשלום ארנונה, וגילמה את ההטבה.10%, הנחה של 1999מרץ וועד ניתנה על פי הסכם בין הנהלת העירייה ציינה כי ההטבה היא

ש"ח. 88,000העובדים. עלות ההטבה השנתית לעירייה הייתה כ-)הנחה2בסעיף א. .2 המדינה במשק הסדרים בתקנות

, נקבע כי מועצת רשות מקומית יכולה1993מארנונה(, התשנ"ג- לקבוע הנחה בארנונה כללית למחזיקי נכסים המשתייכים לכמהועולים חדשים או על פי מבחני הכנסה נכים, עיוורים קטגוריות: בתנאים מסוימים זכאי ברשימה שנכלל מי שקבעה הרשות. רק להנחה בארנונה. היותו של התושב עובד של הרשות המקומית אינו

מזכה אותו אפוא בהנחה. עיריית ירושלים דיווחה בשאלון, כי נתנה לעובדיה הנחות בארנונהב.

התשלום:2013בשנת בתנאי הקלה של בדרך ניתנו ההנחות . ללא בתשלומים, הארנונה את לשלם לעובדיה התירה העירייה לשלם נדרשו שאותם לצרכן, המחירים למדד ההצמדה הפרשי תושבים שביקשו לפרוס את התשלום. ההבדל בוויתור על ההצמדה

ש"ח בשנת76,000יצר הטבה ששווייה על פי השאלון הסתכם בכ- עובדים נהנו מההטבה באותה שנה, והיא ניתנה,4,100. כ-2013

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

97שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

על פי השאלון, בהתאם להחלטות שקיבלה מועצת העירייה מדי שנה. 40שנה זה כ-

למתן הטבה ירושלים עיריית פעלה בארנונה זו הטבה במתן לקטגוריה )עובדים( שלא נזכרה בתקנות.

חברות עירוניותחינוך תרבות וספורט

החברות העירוניות שמשרד מבקר המדינה שלח להן42( מ-93% )כ-39 . עשר חברות עירוניות השיבו בשאלונים כי נתנו70שאלונים, מילאו אותם

הטבות לעובדיהן2013בשנת . בדומה לרשויות המקומיות, גם בחברות71 העירוניות ההטבות הניתנות לעובדים הן בתחום החינוך - חוגים, צהרונים וקייטנות, ובתחומי התרבות והספורט - הנחות או כרטיסים חינם להופעות,ללא ניתנות ההטבות ספורט. למועדוני ומינויים ולקונצרטים להצגות תשלום או תמורת תשלום מופחת. המקורות הנורמטיביים למתן ההטבות בחברות אלה הם החלטות פנים-ארגונית או הסכם או הסדר עם עובדי

בשנת הייתה ההטבות עלות שנמסרו, הדיווחים פי על 2013החברה. עובדים. 1,600 ש"ח, ונהנו מהן לפחות כ-719,000לפחות כ-

1.

שש מהחברות העירוניות האלה לא זקפו את ההטבות לשכר העובדים. אי-זקיפת הטבה אינה עולה בקנה אחד עם דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה

בתשובתה למשרד מבקר המדינה.

בלוח שלהלן פרטים על ההטבות שנתנו שש החברות, וכן תשובותיהן למשרד מבקר המדינה. מקצת ההטבות האלה ניתנות לעובדי החברות

העירוניות בדומה להנחות שניתנות לקבוצות של רוכשים. 7לוח

הטבות שנתנו חברות עירוניות בתחומי החינוך, התרבות והספורט 2013ושוויין לא נזקף לשכר העובדים,

החברההעירונית

מספרמהות ההטבה

העובדים

תשובת החברה העירונית

החברות העירוניות שלא השיבו לשאלון 70 דצמבר : החברה2014עד סוף הכלכלית לפיתוח מיתר בע"מ, החברה לפיתוח נצרת עלית בע"מ והרי נצרת

מפעלי מים וביוב בע"מ. הממצאים בעניינה של חברת מוזיאוני חיפה )חל"צ(, שהיא חברה עירונית,71

ובגופים סטטוטוריים בתאגידים לעובדים בהטבות העוסק בפרק מובאים נתמכים, עם הממצאים על מוזאונים אחרים )ראו להלן(.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 98

שקיבלו את

ההטבה

החברה העירונית ראשל"צ

לתרבות, ספורטונופש בע"מ

10%הנחה של על אירועי תרבות

)ההנחה בוטלה לפי2014ב-

החלטתהדירקטוריון(

החברה ראתה לנכון להעניק202 "הנחת גודל" לעובדיה

ולעובדי העירייה וקבעה להםמחירון שמחיריו נמוכים ב-

מהמחירים לציבור10% הרחב, בדומה לנעשה לגבי

גופים גדולים אחרים. 13%הנחה של על אירועי תרבות

16

המרכז הזואולוגי תל אביב רמת גן

בע"מ

קייטנות וחוגים לילדי העובדים - חינם; הנחה של

על10%-50% יתר הסיוריםוהפעילויות

בעקבות הביקורת החל32 תיזקף לשכר2015בינואר

העובדים ההטבה הנוגעת לקייטנות וחוגים לילדי

העובדים.

כניסה לספארי ללא הגבלהלמשך שנה

ההטבה ניתנת רק לגמלאים,4ולכן אין זקיפה לשכרם.

החברה לבידור ולבילוי )חולון(

בע"מ

שימוש במתקני החברה בהנחה

של.25%כ-

החברה זוקפת2014החל ב-64 את שווי ההנחות לשכר

העובדים. החברה תסדיר גם את תשלום המס בגין

.2013ההטבות שניתנו ב- אתו"ס - החברה לאמנות, תרבות

וספורט חיפהבע"מ

כרטיסים לקונצרטים של

התזמורתהסימפונית חיפה

החברה תלמד את הממצאים69ותפעל לתיקון הליקויים.

כרטיסים לקונצרטים,

מופעים ואירועים

17

50%הנחה של על קייטנת גן

החיות

2

החברה לתרבות פנאי וספורט בת

ים בע"מ

25%הנחה של על חוגים וצהרונים

המופעלים על ידיהחברה

בעקבות הביקורת, כל214ההטבות שניתנו לעובדים ב-

נזקפו לשכרם למפרע2014מחודש ינואר.

הנחות על מינויים להיכל

התרבות

658

בעקבות הביקורת הנחתה1 10%הנחה של החברה

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

99שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

העירונית לתרבות הפנאי

בכפר סבאבע"מ

על תשלוםלמעונות יום

החברה לזקוף את שווי ההטבה לשכרם של העובדים

הרלוונטיים, למפרע עבור ולחודשים2013שנת

,2014ינואר-נובמבר ולהנחות את הנהלת

החשבונות לבצע את הזקיפה באופן חודשי החל בדצמבר

2014. לעובדיהן הטבות ושוויין נזקף2013שלוש חברות עירוניות נתנו בשנת .2

מעובדיו193לשכרם. המרכז הזואולוגי תל אביב רמת גן בע"מ נתן ל- כרטיסי כניסה לספארי; החברה הכלכלית לערד בע"מ נתנה לעובד

אחד הנחה על מינוי לקאנטרי קלאב. מעובדיה החזר44החברה העירונית לתרבות הפנאי באשדוד נתנה ל-

על תשלום למעונות יום וצהרונים. החברה השיבה כי ההחזר50%של ש"ח, ועובד במשרה1,000המרבי, הניתן לעובד במשרה מלאה, הוא

ההנחה לדבריה, משרתו. שיעור לפי מופחת החזר מקבל חלקית מחליפה את תוספת השכר עבור מעונות שאישר משרד האוצר: תשלום

ש"ח212 ותוספת של 5 ש"ח עבור הילד הראשון שגילו עד 317של עבור הילד השני.

כרטיסים לאירועים , רשות מקומית אשר2007כאמור, על פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים מ-.1

היא או תאגיד עירוני הנשלט על ידיה מקבלים כרטיסי כניסה לשימושם, תקים ועדה מקצועית לקביעת קריטריונים לחלוקת כרטיסים אלה חינםבחוזר נקבע כן לציבור. יפורסמו והקריטריונים או בתמורה חלקית, להשכרת בבהסכם דורשים עירוני או תאגיד רשות מקומית שכאשר שייכים אלו כרטיסים, לרשותם יעמיד השוכר כי עירוניים, אולמות

מ- כי אם כבר נקבע2009לציבור התושבים. בחוזר נקבע כאמור, או לרשות מותר כאלה, כרטיסים יעמיד שהשוכר קיימים בהסכמים לתאגיד העירוני לקבלם לחלוקה רק אם פועלת בהם ועדה מקצועית

כאמור, והיא פרסמה את הקריטריונים באתר האינטרנט של הרשות. חברת "מרכז הירידים והקונגרסים בישראל בע"מ" )להלן - חברת מרכז.2

דיווחה הירידים(, הנמצאת בשליטה מלאה של עיריית תל אביב-יפו, עובדיה שישה כרטיסים59 נתנה לכל אחד מ-2013בשאלון כי בשנת

למופע בידור המתקיים במתקניה. שווי מתן ההטבה לעובדים באותהכ- היה לציבור, כרטיס של מחירו פי על שווי33,600שנה, ש"ח.

ההטבה נזקף לשכר העובדים והמס עליה גולם בעבורם, ולכן העלות ש"ח. בשאלון ציינה החברה48,300ששילמה החברה בפועל הייתה כ-

חלק ששכר הלקוח עם שחתמה בהסכם הוא ההטבה מקור כי בו את המופע; חלק מהתשלום של הלקוח לחברה וקיים מהמרכז

נעשה בדרך של מתן כרטיסים לעובדיה.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 100

החברה לרשות מעמיד הלקוח כי עולה ההסכם 1,000מבדיקת מופעים ועוד 32כרטיסים ל- כרטיסים לכל מופע נוסף שמועלה,75

לשם סיוע לחברה בפעולות לקידום המכירות של האתר המושכר, ו- כרטיסים לצורך תרומה לקהילה. 500

מיועד הכרטיסים הגדול של כי חלקם הירידים השיבה מרכז חברת לפעילות של יחסי ציבור ולקידום מכירות, ורק חלק קטן מאוד מהם יועד להינתן כהטבה לעובדי החברה. עוד ציינה החברה כי היא אינה מנצלת את כל הכרטיסים שהיא זכאית לקבל מהלקוח על פי תנאי

החוזה.

עיריית תל אביב-יפו לא הקימה ועדה מקצועית ולא פרסמהמרכז חברת של הכרטיסים לחלוקת הקריטריונים את מנכ"ל משרד בחוזרי הירידים שנמצאת בשליטתה, כנדרש הפנים. גם החברה עצמה לא הקימה ועדה כזו. אף על פי כן

חולקו כרטיסים לעובדי החברה.

חברת מרכז הירידים הסבירה בתשובתה, כי חוזרי מנכ"ל משרד הפניםו-2007מהשנים לא הומצאו לה ולא הובאו לידיעתה. כמו כן2009

מטיל את החובה להקים2007טענה, כי חוזר מנכ"ל משרד הפנים מ- ועדה מקצועית על הרשות המקומית ולא על התאגיד העירוני, ולכן איןבעקבות כי הוסיפה היא ועדה. להקים החובה החברה על חלה

, ובכוונתה2014הביקורת היא לא חילקה כרטיסים לעובדיה בדצמבר . עיריית תל2015לפעול לקבל הבהרות קודם חלוקת הכרטיסים ב-

אביב-יפו השיבה כי היא ותאגידיה מכבדים ומקיימים את הוראות חוזרי מנכ"ל משרד הפנים, וכי בנושא זה המצב המשפטי לוקה באי-בהירות

מתמשכת.

תל ולעיריית הפנים למשרד מעיר המדינה מבקר משרד משרד מנכ"ל חוזרי העברת על להקפיד יש כי אביב-יפו נוגעים שהחוזרים העירוניים התאגידים לכל הפנים לפעילותם. על העירייה לוודא שחלוקת כרטיסים תיעשה רק

בתנאים שקבע משרד הפנים.

משרד הפנים השיב כי יעביר את חוזרי המנכ"ל בנושא חלוקת כרטיסיםמ- 2007לאירועים

כי הנחיות אלה2009ו- לוודא ויבקש מהן לכל הרשויות המקומיות יובאו לידיעת התאגידים העירוניים שהחוזרים נוגעים לפעילותם. המשרד

הוסיף כי כך יעשה גם בנוגע לחוזרי מנכ"ל שיופצו בעתיד. כאמור, גילום מס הוא בגדר הטבה כספית הקשורה לעבודה ודורש את.3

כתב הממונה על השכר1990אישורו של הממונה על השכר. עוד ביוני "גילום משמעותו תוספת שכר לכל דבר למעסיקים במגזר הציבורי: התקציב יסודות מחוק התקציב". יסודות לחוק מנוגד והינו ועניין ומתקנות שהותקנו על פיו עולה חובת גופים ציבוריים לדווח לממונה

על השכר אחת לשנה על תנאי ההעסקה של כל בעל תפקיד בגוף.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

101שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

חברת מרכז הירידים גילמה כאמור את שווי ההטבה שנתנה לעובדיה, ובכך הגדילה את ההוצאה הציבורית מעבר לשווי

לחוק יסודות התקציב.29ההטבה, בניגוד להוראת סעיף

חברת מרכז הירידים השיבה כי מדובר בהטבה הנהוגה זה עשרות שנים, כמו גם גילום המס בגינה, וכי לא ידוע לה אם הנחייתו של הממונה על

הועברה אליה. מתשובתה עולה הצורך שהממונה על1990השכר מ- השכר ירענן את הנחייתו בכל הנוגע לגילום מס בגופים ציבוריים. עודשנתנה ההטבה על השכר על לממונה דיווחה כי החברה השיבה שהיא השנתי הדיווח במסגרת בגינה, המס גילום לרבות לעובדיה,

מגישה לו, ולא שמעה ממנו כל טענה בעניין. הממונה על השכר השיב כי הנתונים השנתיים שמתקבלים מהגופיםלכל רכיבי השכר המשולמים כל פירוט של כוללים אינם הציבוריים עובד ועובד ואינם משקפים את ההטבות בעין שניתנו לעובדים. לדבריו עיקר מטרתם לשקף את רמות השכר בגופים הציבוריים, לשם איתור חריגות שכר בלבד, ובוודאי אי-אפשר לזהות באמצעותם חריגות שכר שנובעות מגילום המס על רכיבי שכר כלשהם. הוא הוסיף, כי בכוונתו להוציא לגופים הציבוריים הנחיות בדבר הצורך לפנות אליו להסדרת

נושא גילום המס, גם לגבי הסדרים הקיימים כיום בגופים השונים.

הכוללני השנתי בדיווח אין המדינה, מבקר משרד לדעת ידי חובת קבלת אישורו של לממונה על השכר כדי לצאת החברה על ספציפית. הטבה בגין המס לגילום הממונה להביא את הנושא לאלתר לפני הממונה על השכר ולהימנע

מגילום מס בטרם אישר זאת.

השלטון המקומי, ובכלל זה רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים,כ- בו ועובדים הציבוריים, הגופים מגזרי מבין הגדול הוא

כ-146,000 הכולל השנתי ששכרם עובדים מיליארד17.4 ולכוח לשכר האחראי המאסדר שהוא הפנים, משרד ש"ח. דורש אינו העירוניים, ובתאגידים המקומיות ברשויות האדם בידו ואין נותנים לעובדיהם, לו על הטבות שהם מהם לדווח אופן ועל הנורמטיבי מקורן על הניתנות, הטבות על מידע

המיסוי שלהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת לבצע את תפקידו כפי

, על משרד הפנים1997שהוטל עליו בהחלטת הממשלה משנת מקומיות רשויות שנותנים הטבות על מפורט מידע לרכז את למפות עליו היתר, בין לעובדיהם. עירוניים ותאגידים ההטבות הניתנות בגופים אלה ולדווח עליהן לממונה על השכר

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 102

לצורך בחינתן והסדרתן. נוסף על כך עליו לקבוע, בתיאום עם הממונה על השכר, בנוהל שיופץ לרשויות המקומיות ולתאגידים העירוניים, עקרונות מנחים שיקבעו את האסור והמותר בנוגע למתן הטבות לעובדים ויבהירו מה הם כללי המס החלים עליהם.על לדיווח הסדרים בקביעת הצורך את לבחון עליו כן, כמו בתדירות לעובדיהם, המקומי בשלטון גופים שנותנים הטבות

שיקבע.

בנובמבר השיב הפנים חשיבה2014משרד צוותי הוקמו לאחרונה כי משותפת מדיניות ולגבש לנסות כדי השכר, ולאגף למשרד משותפים ברשויות הן והשכר האדם כוח בתחומי יעסקו אלה צוותים בנושא.

המקומיות והן בתאגידים העירוניים.

הטבות לעובדים בחברות ממשלתיותבישראל 2013בשנת פעלו כ-73 בהן והועסקו ממשלתיות חברות

מיליארד ש"ח.18 עובדים, שעלות שכרם השנתית הסתכמה בכ-61,000חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- פי רשות החברות1975על על ,

הממשלתיות, מהחברות אחת כל של הפעילות אחר ברציפות לעקוב ולהציג את ממצאי המעקב ומדיניות השכר שלה, לרבות מצבה הכספי

לשר האוצר ולשר הממונה על אותה חברה. יסודות התקציב, הטילה הממשלה1985לפני שנת , מועד חקיקת חוק

מגבלות על שינויים בשכרם ובתנאי עבודתם של עובדי חברות ממשלתיות.הממשלה1968בשנת החליטה ממשלתיות72 חברות למנהלי להורות

עבודה ולתנאי לשכר ממשלתית בוועדה להיוועץ דירקטוריונים ולחברי בחברות הממשלתיות )שחבריה פורטו בהחלטה(, לפני שהם מפעילים אתעבודה תנאי או שכר שינויי בדבר הצעה לקבלת בקשר סמכויותיהם אחרים, הבאים להטיב את מצב עובדי החברה, הענקת בונוס או כל טובת

הנאה אחרת שיש בה כדי תוספת שכר. חוזר1990ביוני הפיצה רשות החברות למנכ"לי החברות הממשלתיות

בדבר הרפורמה במס הכנסה, ובכללה הרחבת בסיס המס. בחוזר ציינה הרשות כי במסגרת הרחבת בסיס המס יבוטלו פטורים ממס על הטבות שונות, ובהן קבלת שירותים וטובין מהמעסיק, והבהירה כי גילום הטבותהתקציב יסודות לחוק מנוגד והדבר שכר, תוספת כמתן כמוהו אלה

במרץ בנושא. השכר על הממונה של רשות2014ולהנחייתו הפיצה החברות מסמך לשם ריענון הנחייתה, ובו התייחסה לגילום תשלומים שונים לעובדים, כגון תשלום עבור לימודים. הרשות הבהירה כי אין לגלם את המס על תשלומים מסוג זה או לשלם לעובדים תשלומים שלא כדין, וכי גילום

דוח שנתי. ראו גם מבקר המדינה, 10.11.68 מ-123 החלטת ממשלה מס' 72 "חברת החשמל לישראל בע"מ, הסדרי הפנסיה של עובדי, (2012)א 63

.294החברה", עמ'

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

103שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

לחוק יסודות29משמעותו תוספת שכר לכל דבר ועניין והוא מנוגד לסעיף התקציב. הרשות הורתה לפנות אליה בנוגע לתשלומים כאלה, אם קיימים. רשות החברות מסרה במהלך הביקורת למשרד מבקר המדינה את המידענגע לשלוש חברות ממשלתיות, בידיה בדבר מתן הטבות; המידע שהיה ובהן חברת חשמל לישראל בע"מ )להלן - חברת החשמל( וחברת רכבת

. 73ישראל בע"מ )להלן - רכבת ישראל(

על פי השאלונים, ארבע חברות נוספות נתנו לעובדיהן הטבות,כמפורט להלן.

רכבת ישראל בע"מברכבת; חינם לנסיעות זכאים עובדיה כי בשאלון דיווחה ישראל רכבת ההטבה ניתנת לעובדי החברה הקבועים, לעובדים המועסקים לפי חוזה אישי, לעובדים ארעיים )שעובדים בחברה יותר משנה(, לגמלאי החברה,העובדים של לילדיהם וכן וגמלאיה החברה עובדי של הזוג לבני

מיליון4.5 היה כ-2013. החברה ציינה כי שווי ההטבה בשנת 74והגמלאיםש"ח.

מהשאלון שמילאה רכבת ישראל ומתשובתה למשרד מבקר המדינה.1 עולה כי ההטבה ניתנה מתוקף כמה הוראות דין והסכמים קיבוציים,

25לרבות: סמכותו של מנכ"ל החברה לקבוע זאת בהתאם לסעיף ,1938לתקנות מסילות הברזל הממשלתיות )סמכויות המנהל הכללי(,

שבו נקבע כי המנכ"ל רשאי לתת כרטיסי חינם לאנשים שאינם עובדיםבנסעם הברזל מסילות של ולפקידים לעובדים או הברזל במסילות

)ד( לפקודת מסילות הברזל; הסכמים16לעבודה או לפגרה; סעיף מ- ומ-1989קיבוציים של2003 הזכויות שמירת את הסדירו אשר ,

ונהלים. נהגים מכוח שהוקנו זכויות לרבות ברציפות, עובדי הרכבת וההטבה2012בהסכם קיבוצי מ- הורחבה הגדרת הזכאות להטבה,

. 26הוחלה גם לילדי העובדים שגילם עד רשות החברות השיבה למשרד מבקר המדינה כי בהסכם הקיבוצי מ-

לא ניתן אישור לנסיעת גמלאים ובני זוג ללא תשלום, וכן לנסיעה2012בחינם של ילדי עובדים המועסקים לפי חוזים אישיים.

רכבת ישראל השיבה כי מתן ההטבה לגמלאים, לבני זוגם של העובדיםאותם מתוקף נעשה אישיים חוזים לפי המועסקים העובדים ולילדי

, וכי2012המקורות הנורמטיביים האמורים, למעט ההסכם הקיבוצי מ-

על פי השאלון שמילאה החברה השלישית שעליה הצביעה רשות החברות,73 היא לא נתנה הטבות לעובדיה בהתאם להגדרות שצוינו לעיל.

בנוהל החברה מ-74 נכתב כי ההגדרה "ילד" תחול על בני 26.11.95 18-4. הכללית העובדים הסתדרות עם החברה חתמה שעליו הקיבוצי בהסכם

שנה ייחשב לילד.26 נכתב כי כל מי שטרם מלאו לו 6.12.12החדשה ב-

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 104

הזכאים העובדים ילדי של הגילים טווח את הרחיב רק זה הסכם להטבה, ועל כן הוא לא התייחס לזכאות של יתר מקבלי ההטבה.

2.

על פי תשובותיה לשאלון, רכבת ישראל לא זקפה את שווי ההטבה לשכר עובדיה, ובכך נהגה שלא לפי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה

למשרד מבקר המדינה.

רכבת ישראל השיבה שתבחן את סוגיית זקיפת ההטבה. חברת חשמל לישראל בע"מ

חברת החשמל דיווחה בשאלון כי עובדיה הקבועים, גמלאיה ושאירים.1כ- הוא הכולל שמספרם גמלאיה, ושל החברה עובדי 15,200של

)להלן - עובדי החברה(, זכאים לצריכת חשמל ביתית, ללא תשלום, לשימוש אישי במקום המגורים בלבד. היא ציינה כי לפי הסכם קיבוצי

בשנת בשנת 2002שנחתם החל החשמל2003, תצרוכת מכסת השנתית הניתנת חינם לכלל עובדי החברה הוגבלה לפעמיים הצריכה הממוצעת של כלל משקי הבית בישראל, כפול מספר עובדי החברה;

18,000הצריכה השנתית המרבית, ללא תשלום, לכל עובד הוגבלה ל-קוט"ש.

שההטבה מכיוון כי נכתב החברה שהמציאה משפטית דעת בחוות נהוגה בחברה זה עשרות שנים, והיא עוגנה בחוקת העבודה ובתקנות הפנסיה בשנות החמישים של המאה העשרים, הרי שהיא הפכה לחלק

-1975מתנאי העבודה של העובדים הקבועים בחברה. לכן, משנת במס החייבת להכנסה ההטבה את להחשיב הוחלט שבה השנה בעקבות הרפורמה במס הכנסה - החברה זוקפת את ההטבה לשכרם של עובדיה ומגלמת אותה עבורם, באופן שההכנסה נטו של העובדים

נהנו2013הזכאים להטבה לא פחתה. חברת החשמל ציינה כי בשנת מהזכאים לקבלת97% מעובדי החברה, שהם כ-14,800מההטבה כ-

ההטבה, וכי העלות השנתית הכוללת של מתן הטבה זו לעובדיה בשנה מיליון ש"ח. 177זו הסתכמה בכ-

מנובמבר "ההסכם2014בתשובתה כי החברות רשות הבהירה הקיבוצי של חברת החשמל לא אושר על ידי הממונה על השכר ולאכי השיב השכר על הממונה הממשלתיות". החברות רשות ידי על "במסגרת הדיונים בעניין הרפורמה בחברת החשמל, פעלה המדינה להשגת הסכמות בדבר ביטול הטבת החשמל חינם. מגעים אלה טרם

הבשילו לכדי הסכם". לעבודה פסק הדין הארצי בית כי על השכר ציין הממונה כי75עוד

"העובדה שהפעלת סמכויות על ידי הממונה על השכר נעשית מכוח חוק יסודות התקציב, אינה שוללת את כוחם של ארגוני עובדים לנקוט צעדים ארגוניים נגד הפעלת הסמכות האמורה. פסיקה זו יצרה מציאות מורכבת, שלפיה קיימת לגיטימציה להפעלת כוח נגד הפעלת סמכות

דב"ע נז/75 מרכז השלטון המקומי נ' ההסתדרות הכללית החדשה 4-16 (.5.4.98)פורסם במאגר ממוחשב

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

105שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

על פי דין... הדברים מקבלים משנה תוקף, עת מדובר בעובדים של חברת החשמל, המחזיקה במונופול על מוצר חיוני... מובן הוא כי מצב

דברים זה מעניק לעובדים כוח רב". חברת החשמל השיבה כי הזכות לקבלת ההטבה כאמור נקבעה זמן רב לפני שהוקמו אגף השכר ורשות החברות, וממילא לפני שקמה חובת

קבלת אישורם למתן הזכות. נותנת לעובדיה.2 כי היא דיווחה חברת החשמל בשאלון כך נוסף על

של וכי13%הנחה המגורים, במקום חשמל חיבור עבור בתשלום מקורה של הטבה זו בהסכמי עבודה ובהסכם קיבוצי. לדברי החברה,

עובדים, והעלות הכוללת של מתן103 קיבלו את ההטבה 2013בשנת ש"ח. 46,600ההטבה הייתה

ההטבה שווי את זקפה לא היא כי ציינה החשמל חברת לשכרם של העובדים שקיבלו אותה.

עשרות זה בחברה ניתנת החשמל חיבור כי הטבת השיבה החברה שנים, והיא מעוגנת בנהליה, שהם הסדרים קיבוציים דו-צדדיים. היאיחסית להטבת צריכת החשמל חינם, זניחה טענה כי מדובר בהנחה ולכן היא לא סברה שמדובר בהטבה ובסכומי כסף לא משמעותיים, לשכר שווייה את זקפה ולא עליה" מתפרסת המיסוי "חובת אשר

העובדים.

חיבור החשמל מאחר שהחברה לא זקפה את שווי הטבת לשכרם של העובדים המקבלים אותה, היא פעלה שלא לפי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי

שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה.

חברת החשמל ציינה בתשובתה כי היא פועלת ליישם את זקיפת שוויההטבה לשכר העובדים הנהנים ממנה, בהתאם לכללי מס הכנסה.

חברת כביש חוצה ישראל בע"מבתחומי המדינה של הפיתוח זרוע משמשת ישראל חוצה כביש חברת התשתיות )כבישים ומסילות( והרשות הממונה על שלושת כבישי האגרה בישראל - כביש חוצה ישראל, הנתיב המהיר בכניסה לתל-אביב ומנהרותנותנת לעובדיה פטור מתשלום כי היא דיווחה בשאלון הכרמל. החברה עבור נסיעות בכבישי האגרה - הן נסיעות לצורכי עבודה והן נסיעות בשעות הפנאי, לרבות בסופי שבוע וחגים. החברה ציינה כי מקורה של ההטבה בהסכם עם העובדים, וכי העלות השנתית הכוללת של מתן ההטבה בשנת

ש"ח.63,000 הייתה 2013

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 106

רשות החברות השיבה כי היא לא נתנה את אישורה להטבה האמורה. עוד ציינה הרשות: "לא ידוע לנו על הסכם עם העובדים כאמור, אשר על כן,'מקור כי המדינה למבקר בדבריה החברה נסמכת מה על ברור לא ההטבה הינו בהסכם עם העובדים'. ככל הידוע לנו, ההטבה לא אושרה

כדין".

החברה ציינה בשאלון כי היא לא זקפה את שווי ההטבה לשכרםשל העובדים המקבלים אותה.

בתשובתה ציינה שככלל, הערת הביקורת נכונה לגבי נסיעות שאינן לצורכי עבודה, המתבצעות רובן ככולן בסופי השבוע ובחגים. אולם מכיוון שעל פי בדיקה שעשתה מדובר בסכומים זניחים, המשאבים הכרוכים בהפרדה ביןעל עולה הפרטיות הנסיעות נתוני ובין עבודה לצורכי הנסיעות נתוני

התועלת שבמיסוים של סכומים אלה.

על פי הפסיקה, יש להבחין כאמור בין מוצר שסיפק המעסיק לעובדיו להנאתם הפרטית, ואותו יש להחשיב להכנסה לצורכי

על חברת.תשלום מס, ובין מוצר שסיפק לצורכי עבודה בלבד כביש חוצה ישראל בע"מ לפעול בהתאם לאמור ולזקוף את שווי הנסיעות הפרטיות של העובדים לשכרם. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה.

מוסדות חינוך חקלאיים וכפרי נוערדיווחו.1 ממשלתיות חברות שהם נוער וכפרי חינוך מוסדות שלושה

הטבות, כמפורט להלן:2013בשאלונים כי נתנו לעובדיהם בשנת בשנת א. נתן ישראל" "מקווה החקלאי הספר הנחות2013בית

ל- הורים הספר.11בתשלומי בבית לומדים שילדיהם מעובדיו, ש"ח. 5,500עלותה הכוללת של ההטבה הייתה כ-

2013מדרשת "שדה בוקר" דיווחה על שלוש הטבות שנתנה בשנת ב. הנחה על10%לעובדיה המתגוררים במדרשה: )א( הנחה של

לכ- ניתנה ההטבה השחייה. לברכת ועלותה30מינוי עובדים, ש"ח. שווי ההטבה נזקף לשכר העובדים3,000הכוללת הייתה כ-

על שירותי בית ספר שדה15%שקיבלו אותה; )ב( הנחה של השוכן בתחום המדרשה, וכן אירוח של לילה אחד בשנה. העלות

כ- הייתה ההטבה של ש"ח; 2,000הכוללת במחיר הקייטנות של בית ספר שדה. על פי10%)ג( הנחה של

השאלון, ההטבות ניתנו על בסיס החלטת מנכ"ל המדרשה. שתיההטבות האחרונות לא נזקפו לשכר העובדים.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

107שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

עבור ההטבה שווי כי השיב ישראל מקווה החקלאי הספר בית לימודים בבית הספר לא נזקף לשכר העובדים בטעות.

מדרשת שדה בוקר השיבה כי בבדיקה שעשה מנהל הכספים עם רואה החשבון של המדרשה עלה כי בגין אירוח חינם ללילה אחד נדרשת זקיפה לשכר העובדים הרלוונטיים, ובגין ההנחות על אירוחדומה בשיעור שהנחות היות זקיפה, מתחייבת אין קייטנות ועל בכוונתה כי ציינה המדרשה שונות. אוכלוסייה לקבוצות ניתנות העובדים ועד בשיתוף החוק, לדרישות בהתאם בנושא לפעול העבודה יחסי במרקם לפגוע שלא כדי המתבקשת וברגישות

במדרשה.

על בית הספר החקלאי מקווה ישראל ועל מדרשת שדה בוקר להקפיד לזקוף לשכר העובדים את שווי ההטבות

הניתנות להם.

ללאא. .2 ארוחות מתן על בשאלון דיווח שפיה" "מאיר הנוער כפר תשלום לעובדים שנדרשים, מתוקף תפקידם, לאכול עם החניכים

העובדים המקבלים30ולעובדי המטבח. שווי ההטבה נזקף לשכר ש"ח לעובד לשנה.3,100 היה כ-2013אותה, ושווייה בשנת

מדרשת שדה בוקר דיווחה בשאלון שכל עובדיה מקבלים ארוחותב.של בהנחה או מקור75%בחינם כי בשאלון ציינה המדרשה .

11 כ-2013. את ההטבה קיבלו בשנת 76ההטבה הוא הסכם קיבוציכ-0 הייתה עלותה עובדים, לשכר91,000 נזקף ושווייה ש"ח,

העובדים. ללא.3 מגורים באמצעות הטבה נתנה כי דיווחה בוקר שדה מדרשת

גם לעובדים שלא נדרשו לגור במדרשה28%תשלום או בהנחה של בתוקף תפקידם. המדרשה ציינה כי ההטבה הזאת ניתנה לפי החלטה

עובדים,70 כ-2013פנימית של הדירקטוריון. את ההטבה קיבלו בשנת ש"ח, ושווייה נזקף לשכר העובדים.900,000עלותה השנתית הייתה כ-

מדרשת שדה בוקר השיבה כי היא מספקת מגורים למי שלפי הגדרתהמקבלים אשר ותיקים עובדים יש זאת, עם במקום. מגוריו נדרשים הטבה זו לאורך שנים, אף שתפקידם הנוכחי אינו דורש או מחייב זאת עוד. להבנתה, יש קושי משפטי לפגוע בהטבה זו, והדבר ישמש עילה לנציגות העובדים לפתוח בסכסוך עבודה. המדרשה הוסיפה כי לעובדים חדשים - מגורים בהטבה ניתנים רק אם הם נדרשים ולמעסיק צומחת

טובה מכך, ואם לא כן, העובד משלם שכר דירה.

המדרשה לא צירפה את ההסכם הקיבוצי לשאלון, אף כי התבקשה לעשות76כן.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 108

עלות העסקת העובדים בקרב מגזר החברות הממשלתיות היאוהיא הסתכמה הגופים הציבוריים, מגזרי ביותר מבין הגבוהה

בכ-2013בשנת הממשלתיות18 החברות ש"ח. מיליארד מסחר תשתיות, לרבות תחומים, של רחב מגוון על חולשות וחינוך. עוד לפני חקיקת חוק יסודות התקציב נדרשו החברות

משנת החלטת ממשלה פי על להיוועץ1968הממשלתיות, , לעובדיהן. ממצאי הדוח מתן הטבות בוועדה ממשלתית לשם לאסדרת האחראית הממשלתיות, החברות רשות כי מעלים פעילותן של החברות הממשלתיות, אינה ערה למרבית ההטבות שנותנות חברות אלה לעובדיהן. חמש מהחברות אף לא נהגו על

פי דיני המסים ולא זקפו הטבות לשכר עובדיהן. על רשות החברות להקפיד למלא את תפקידה על פי החלטת

. עליה למפות את כלל ההטבות שנותנות1997הממשלה משנת המקורות את זה ובכלל לעובדיהן, ממשלתיות חברות הזה המיפוי תוצאות את ניתנות. הן פיהן הנורמטיביים שעל בחינה לצורך השכר, על לממונה להגיש הרשות על מוטל והסדרה של הנושא. על הרשות גם לקבוע, בשיתוף הממונה על השכר, עקרונות מנחים שיקבעו את המותר והאסור בנוגע למתןהמס כללי את ולהבהיר ממשלתיות חברות לעובדי הטבות החלים על חברות אלה. כמו כן, על הרשות לדרוש מהחברותעל מפורט דיווח קבועה בתדירות לה להגיש הממשלתיות

ההטבות שהן נותנות לעובדיהן.

רשות החברות הממשלתיות השיבה כי תפעל ליישום ההמלצה העיקריתשנותנות ההטבות על המידע לריכוז תפעל קרי המדינה, מבקר של החברות הממשלתיות ובכלל זה מהות ההטבה, תנאיה, עיגונה הנורמטיבי, הסדרי המס ונתונים כוללים על עלותה, ותעביר את המידע אל הממונה עלדיווח הממשלתיות מהחברות לדרוש בכוונתה כי הוסיפה היא השכר.

מפורט בנוגע להטבות שהן נותנות לעובדיהן.

הטבות לעובדים בתאגידים סטטוטוריים ובגופיםנתמכים

דיווחו בשאלונים כי77חמישה תאגידים סטטוטוריים ושלושה גופים נתמכים 1997. בהחלטת הממשלה משנת 2013נתנו לעובדיהם הטבות בשנת

נקבע כי בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, משרדי הממשלה הנוגעים לעניין יפקחו על תאגידים סטטוטוריים ועל גופים נתמכים אחרים. כלומר,

החולים,77 וקופות גבוהה להשכלה המוסדות את כולל אינו זה מספר שהממצאים בעניינם הובאו בפרקים נפרדים בדוח זה.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

109שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

מדובר בגופים מתחומים שונים שלהם אחראים מאסדרים שונים, בהתאםלעולם התוכן שבו הם עוסקים.

מוסדות העוסקים בתרבות, במדעים, בספורט, בחינוךובפנאי

בשנת.1 כי בהתאם להחלטת הנהלה, דיווח צבי" בן יצחק "יד מוסד ברכישת ספרים50% הוא נתן לעובדיו ולגמלאיו הנחה בשיעור 2013

ש"ח.37,000בהוצאתו, וכי העלות השנתית של ההטבה הסתכמה בכ-וגמלאיו עובדיו כי בהתאם להחלטת הנהלתו, רשאים גם דיווח הוא להשתתף בחינם בסיורים, בקורסים ובימי העיון הפתוחים שהוא מקיים,

הסתכמה2013ואשר הציבור משתתף בהם תמורת תשלום. בשנת ש"ח. המוסד מסר בתשובתו כי הוא מעודד50,000עלות ההטבה בכ-

את רכישת הספרים ואת ההצטרפות לימי עיון והקורסים, כדי להרחיב את הכשרתם המקצועית של העובדים ולהעלות את רמתם המקצועית, דבר שעולה בקנה אחד עם ההגדרה של השתלמות מקצועית ומשרת

, בעקבות חקיקת חוק2014את המוסד עצמו. הוא ציין כי החל בשנת הספרים, העובדים רוכשים את הספרים ללא הנחה.

היא נתנה2013האקדמיה ללשון העברית דיווחה בשאלון כי בשנת .2 על ספרים שהיא מוציאה50%לעובדיה כתבי עת חינם והנחה בשיעור

השנתית ועלותה הנהלה, בהחלטת ההטבה של מקורה לאור. בכ- למדעים5,500הסתכמה הישראלית הלאומית האקדמיה ש"ח.

דיווחה כי בהתאם לנוהג ותיק בארגון, היא נותנת לעובדיה ולגמלאיה 2013 על ספרים שהיא מוציאה לאור, וכי בשנת 40%הנחה בשיעור

ש"ח. 90ניצל רק עובד אחד את ההטבה, ועלותה הייתה כ-

שלושת הגופים ציינו כי לא זקפו את ההטבות לשכרם של העובדים שקיבלו אותם. בכך נהגו שלא על פי דיני המסים.

על רשות המסים לתת דעתה על כך.

היא כי המדינה מבקר למשרד השיבה העברית ללשון האקדמיה שנת סוף עד וכי הביקורת, הערת את תזקוף2014מקבלת היא

לשכרם של העובדים את שווי ההטבה. האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים מסרה בתשובתה כי בעקבות הערת הביקורת שונו הנהלים,

כדי להבטיח שהליקוי לא יישנה. מוסד "יד יצחק בן צבי" דיווח גם כי בהתאם להחלטת הנהלה ניתנת.3

במחיר קורסי הכשרות שהוא20%לעובדים ולגמלאים הנחה בשיעור וכי ההטבות נזקפות במלואן לשכרם של העובדים המקבלים מקיים,

אותן בהתאם לתקנות מס הכנסה.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 110

מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט )להלן - מכון וינגייט( דיווח בשאלון.1

הטבות: שלוש על )א( מינוי חינם במועדון הספורט במכון לעובדים לאחר שנת עבודתם

לבני משפחותיהם ובכלל זה לילדיהם50%הראשונה, וכן הנחה של שווי ההטבה בשנת 18בני חיילים(. )לרבות ומעלה כ-2013 היה

עובדים ובני משפחותיהם; )ב( פטור19 ש"ח, ונהנו ממנה 116,000הספר בבית לימודים על מתשלום משפחותיהם ולבני לעובדים

שני בני2013למאמנים הפועל במסגרת המכון. מההטבה נהנו בשנת כ- הייתה הכוללת ועלותה עובדים, ש"ח. שתי12,200משפחה של

לשכר נזקפו והן הנהלת המכון, פי החלטה של על ניתנו ההטבות העובדים; הוא מקור ההטבה עובדיו. לכלל במחיר הארוחות )ג( השתתפות

קיבלו את ההטבה כ-2013בהחלטת ההנהלה. בשנת עובדים,160 ש"ח לעובד. שווי ההטבה נזקף284ועלותה השנתית הכוללת הייתה כ-

לשכר העובדים שקיבלו אותה. איגוד מוסדות חינוך חקלאיים ופנימייתיים חתם עם העובדים במוסדות.2

על "חוקת עבודה". בחוקה מפורטים תנאי העבודה1998בספטמבר וחובותיהם. זכויותיהם מורים(, )למעט האלה המוסדות עובדי של

ו-4סעיפים ובתשלומים עבורם:5 בחוקה עוסקים במגורי העובדים זה תעמיד ובמקרה לגור במוסד, עובד לחייב יכולה הנהלת המוסד לרשותו דירת שירות לתקופת עבודתו במוסד; עובדים הגרים בדירות שירות פטורים מתשלום שכר דירה; שווי שכר הדירה ייזקף למשכורתם

כהכנסה לצורכי מס. מכון וינגייט, אשר משמש גם מוסד חינוכי פנימייתי, דיווח כי נתן הטבה

כ- של בהנחה או תשלום ללא במכון מגורים היתר50%של בין , נדרשים. ואילו לעובדים בסיס החלטת ההנהלה, על ניתנת ההנחה

המינהל הנחיית פי על לכך הזכאים לעובדים ניתנים חינם מגורים לחינוך התיישבותי במשרד החינוך.

וינגייט זקף את שווי ההטבה רק לשכרם של עובדים מכון שאינם משלמים כלל עבור מגוריהם, ולא לשכרם של עובדים שנהנים מתשלום מופחת, ובכך נהג שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על כך. על מכון וינגייט לוודא כי הטבת המגורים ניתנת רק לעובדים הזכאים לכך מתוקף

חוקת העבודה.

המכון השיב כי בבדיקה שעשה נמצא כי יש עובד אחד המקבל אתההטבה אף שאינו זכאי לה, והנושא מטופל.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

111שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

מוזאונים - ירושלים )להלן ישראל, משרד מבקר המדינה שלח שאלונים למוזיאון מוזאון ישראל(; לבית התפוצות - מוזיאון העם היהודי )להלן - מוזאון בית

)להלן78התפוצות(, ולמוזיאוני חיפה )חל"צ( המנהלת את כל מוזאוני חיפה- חברת מוזאוני חיפה(.

שבשנת .1 ציינו המוזאונים הטבות2013שלושת לעובדיהם נתנו הם באמצעות כניסה ללא תשלום לאירועים ולמופעים במוזאון.

על פי השאלונים, שלושת המוזאונים לא זקפו את ההטבותדיני המסים. על רשות לשכרם של העובדים, שלא על פי

המסים לתת דעתה לנושא זה.

מדברים שמסר מוזאון בית התפוצות בשאלון ובתשובתו למשרד מבקר ,2013המדינה עולה שבעקבות ביקורת שעשתה רשות המסים בשנת

הוא הנחה לזקוף את שווי ההטבות האלה לשכרם של העובדים משנת , אולם בשנה זו לא ניתנו הטבות כאלה לעובדים. מוזאון ישראל2014

זכאים העובדים1993השיב כי בהתאם להסכם קיבוצי מיוחד משנת ומופעים, ובני משפחתם מקרבה ראשונה לכניסה חופשית לאירועים אולם בפועל המוזאון מקצה לעובדים מלכתחילה רק כמות קטנה של כרטיסים לאירועים אלה, ואם נותרים כרטיסים נוספים שלא נמכרו, גם הם מוקצים לעובדים בתיאום עם נציגות העובדים. עוד ציין המוזאון כי לרוב מגיעים העובדים בגפם לאירועים, וכי לאירועים אלה זיקה ברורה לתוכני המוזאון, ולכן ההשתתפות בהם תורמת לתפקודם המקצועי של העובדים. עוד ציין המוזאון, כי בביקורות שעשתה אצלו רשות המסים

בעבר, לא עלתה כלפיו טענה בנוגע לחובת זקיפה כלשהי. שני מוזאונים - חברת מוזאוני חיפה ומוזאון ישראל - דיווחו בשאלונים.2

של הנחה מתן ההשתתפות50%על על משפחתם ובני לעובדים בחוגים ובפעילות חינוכית במוזאון. במוזאון ישראל עלות ההטבה בשנת

כ-2013 הייתה ובחברת12,000 עובדים; ונהנו ממנה שבעה ש"ח עובדים ניצלו את ההטבה ועלותה השנתית הייתה כ-20מוזאוני חיפה

20% ש"ח. נוסף על כך נתנה חברת מוזאוני חיפה לעובדיה 16,000 הנחה בבתי הקפה שלהם. 50%הנחה בחנויות המוזאונים ו-

שני המוזאונים דיווחו כי לא זקפו את ההטבות האלה לשכר העובדים, שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת

דעתה על כך.

מוזאון ישראל השיב כי קורסי ההעשרה תורמים לתפקודם המקצועי של עובדי המוזאון, ולכן אין מקום לזקיפת ההטבה לשכרם. בנוגע לבני

אף כי חברת מוזיאוני חיפה )חל"צ( היא חברה עירונית של עיריית חיפה78 כיוון זה בפרק הובאו בעניינה הממצאים חיפה, מוזאוני את המנהלת

שהמאסדר שלה - משרד התרבות והספורט - הוא כשל יתר המוזיאונים.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 112

משפחות העובדים ציין המוזאון כי בעקבות הביקורת, הוא יפעל לזקוף.2015את שווי ההטבה החל בשנת

חברת מוזאוני חיפה השיבה כי הוכן נוהל חדש שמטרתו להביא לזקיפתייושם החל וכי הנוהל ההטבה לשכר העובדים שיקבלו הטבות אלה,

.2015בינואר

מוזאון ישראל דיווח בשאלון על הטבה הנוגעת לקייטנות: הנחה של.3של 950 והנחה בקיץ המוזאון שקיים הקייטנה במחיר ש"ח 50%

נהנו מהטבות אלה2013במחיר הקייטנה שקיים בחופשת פסח. בשנת ש"ח.23,500 עובדים, ועלות ההטבה הייתה כ-30כ-

את שווי שתי ההטבות האלה נהג מוזאון ישראל לזקוף לשכר העובדים שניצלו אותן. המוזאון גם גילם את שווי ההטבהגילום שווי כי עבור העובדים. משרד מבקר המדינה מעיר ההטבה שנותן המוזאון מגדיל את ההוצאה הציבורית, וזוהי למעשה תוספת שכר המחייבת, על פי חוק יסודות התקציב,

אישור מטעם הממונה על השכר.

מוזאון ישראל השיב כי אמנם אין בידו "תיעוד ישיר של אישור הממונה על השכר", אולם הוא סבור שאישורו של הממונה להסכם שכר קיבוצי

מלמד כי הוא ידע על גילום ההטבה: בהסכם, שתוקפו היה2003מ-בגין השתתפות המוזאון2004עד סוף שנת כי "מס הכנסה , נכתב

זו". עובד המבקש השתתפות כל על יחול עובדים, לילדי בקייטנות לטענת המוזאון, משמעות הסעיף היא שהממונה על השכר הכיר את ההטבה והסכים להקפיאה עד תום תקופת ההסכם הקיבוצי )במסגרתו הוטלה חבות המס על העובד(, וברור היה לו כי בתום התקופה, סוף

, המוזאון ישוב לגלם את המס בגין הטבה זו לעובדיו.2004שנת

באמור כי ישראל, למוזאון מעיר המדינה מבקר משרד בתשובתו אין כדי יציאה ידי חובת הצגת הפרטים המלאים על

ההטבה לפני הממונה על השכר וקבלת אישורו המפורש.

, כי2013משרד התרבות והספורט השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר הוא מפקח על האקדמיה ללשון העברית, על "יד בן צבי", על מכון וינגייט,לשרי ממליץ הוא זו ובמסגרת לעיל, שנזכרו המוזאונים שלושת ועל

21התרבות והספורט והאוצר בנוגע לתקציבם של התאגידים, לפי סעיף בדיקה המתמקדת הוא מקיים פיקוחו יסודות התקציב. במסגרת לחוק בתקציב הכולל של הגוף, בהיתכנותו ובהשפעתו על הפעילות המקצועית של אותו גוף ועל מצבו הפיננסי. לדברי המשרד הוא אינו ערוך לבדוק גם

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

113שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

יציגם לידיעתו, הוא יובאו את תנאי השכר. המשרד הוסיף שאם דברים לממונה על השכר.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התרבות והספורט, כי עליו , שממנה עולה1997לפעול בהתאם להחלטת הממשלה משנת

כי מוטל עליו לקיים פיקוח ובקרה על פעולות הגופים שבתחוםאחריותו בכל הנוגע לנושאי השכר ותנאי העבודה של עובדיהם.

רשות הטבע והגנים הלאומיים רשות הטבע והגנים הלאומיים )להלן - רשות הטבע והגנים( דיווחה בשאלוןחינם לכניסה וגמלאיה עובדיה זכאים העובדים עם להסדר כי בהתאם

במגורון בחניוני לילה וכן להנחה50%לאתרי הרשות, ללינה בהנחה של ברכישת מוצרים שהרשות מוכרת לציבור. הרשות העריכה את25%של

ש"ח. 162,000 בכ-2013שווי מתן ההטבות בשנת

עוד דיווחה רשות הטבע והגנים כי היא לא זקפה את שוויין של הטבות אלה לשכרם של העובדים שקיבלו אותם. בכך היא נהגה שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא

זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה.

רשות הטבע והגנים השיבה כי את ההטבה של כניסה חינם לאתרי הרשות אין אפשרות לייחס לעובד ספציפי, ולכן היא מבצעת הערכה שנתית של שווי הטבה זו ומשלמת מס בגינה כחלק מההוצאות העודפות. לגבי רכישת מוצרים היא השיבה כי אין מקום לזקוף שווי הטבה זו לשכר העובדים, שכן "הרשות מקפידה למכור את מוצריה ברווח גם לאחר מתן הטבה זו", וכי

מדובר בשיעור הנחה שניתן גם ללקוחות במסגרת הסכמים.

שיעור המס שמשלמת הרשות בגין הוצאות עודפות עבור כניסה לאתרים מגדיל את ההוצאה הציבורית, במקום שיהיה מושת עלוהגנים העובד, כנדרש בפקודת מס הכנסה. על רשות הטבע לזקוף את שווי ההטבה לשכר העובדים. אם יש קושי בייחוס ההטבה לעובד, והקושי מהותי ומונע ממנה לעשות זאת, עליהתשלומי בדבר החלטה לצורך המסים, רשות לפני להעלותו

המס, ולפעול בהתאם להחלטה שתתקבל.

המשרד להגנת הסביבה, המאסדר האחראי לרשות הטבע והגנים, השיב כי הוא אינו עוסק בהטבות הניתנות לעובדי הרשות.2014בדצמבר

כי עליו משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת הסביבה, , שממנה עולה1997לפעול בהתאם להחלטת הממשלה משנת

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 114

הטבע רשות פעולות על ובקרה פיקוח לבצע עליו שמוטל והגנים בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה.

רשות השידור פירוק באמצעות בתקופת הביקורת הייתה רשות השידור מצויה בהליכי והצמדה(, פטורים, קנסות )אגרות, השידור רשות בתקנות רשמי. כונס

, נקבע כי עובדיה הקבועים פטורים מאגרה בעד החזקת1974התשל"ד-מקלט טלוויזיה )להלן - אגרת טלוויזיה(.

היא העניקה פטור2013בשאלון דיווחה רשות השידור כי בשנת א. .1 הטלוויזיה מאגרת

העובדים הקבועים, בהתאם לתקנות. 250לכ- ציינה הרשות לא ,2013מה הייתה העלות השנתית הכוללת של מתן הטבה זו בשנת

אולם מחישוב שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי מדובר בכ-. 79 ש"ח89,000

ב.

הרשות ציינה כי לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים הקבועים. בכך נהגה הרשות שלא על פי דיניכפי זה, לנושא דעתה לתת המסים. על רשות המסים

שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה.

ציינה רשות השידור כי "לא נמצא תיעוד2014בתשובתה מנובמבר העובדים של ההטבה בזקיפת החיוב אי את המסביר ברשות

הקבועים הזכאים לפטור מתשלום האגרה".

עליה כי השידור לרשות מעיר המדינה מבקר משרד לזקוף את שווי ההטבה לשכרם של העובדים הקבועים.

היא החזירה את תשלום2013עוד דיווחה הרשות בשאלון כי בשנת .2 עובדים שהיא מעסיקה לפי חוזים מיוחדים,600אגרת הטלוויזיה גם לכ-

שכר להסכם בהתאם העלות80וזאת הייתה מה ציינה לא הרשות . , אולם מחישוב שעשה2013השנתית הכוללת של מתן ההטבה בשנת

ש"ח. בתשובתה218,000משרד מבקר המדינה עולה כי מדובר בכ- לפי נזקף לשכר העובדים המועסקים כי שווי ההטבה ציינה הרשות

חוזה מיוחד שקיבלו אותה.

משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השידור כי היא הגדילהמאגרת לפטור הזכאים העובדים מספר את ניכר בשיעור הטלוויזיה ובכך הגדילה את ההוצאה הציבורית. זאת ועוד,

ש"ח.356 הסתכמה ב-2013 האגרה לשנת 79הרשות לא המציאה מסמכים המתעדים את הסכם השכר כאמור, אף כי80

התבקשה לעשות כן.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

115שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

כיוון שהרשות לא המציאה למשרד מבקר המדינה את הסכם השכר שעל פיו ניתנה ההטבה כאמור, לא היה אפשר לבדוקניתן לה אישורו של אם ובאיזה אופן עוגנה ההטבה, ואם

הממונה על השכר כנדרש.

נוסף על כך דיווחה רשות השידור בשאלון כי אפשרה לעובדיה לרכוש.3 ולאליפות העולם בכדורגל2012כרטיסים לאולימפיאדת לונדון בשנת

מבקרת2014בשנת שהעלתה ממצאים צוטטו הרשות בתשובת . ולפיהם מהכרטיסים נרכשו באמצעות איש108הפנים של הרשות,

קשר מטעם הרשות באופן המעלה בין השאר חשש לניגוד עניינים, ויתרבלי שניתנה אפשרות בידי חמישה מעובדי הרשות נרכשו הכרטיסים פומבית ושוויונית לכלל עובדי הרשות להשתתף ברכישתם. עוד העלתה

אולימפיאדת לגבי כי הפנים, ומונדיאל 2012מבקרת דפוס2010 של מצומצם מספר ידי על נרכשו והכרטיסים דומה, היה הרכישה עובדים וגורמים חיצוניים, בלי שהדבר הובא לידיעת כלל העובדים, ובליעבור שילמה גם הרשות כרטיסים. לרכוש האפשרות להם שניתנה הכרטיסים כשנה מראש, קודם שקיבלה תשלום מהעובדים, ובמקרים מסוימים ביטלו הרוכשים את הרכישה והרשות נשאה בתשלום בעבור

הכרטיסים. הרשות ציינה בתשובתה שהתשלום הועבר לגוף המארגן ללא שנשאה בהוצאות. היא הסבירה כי טובת ההנאה לעובדים התבטאה לאו דווקאולניגוד במחיר הכרטיסים, אלא בנגישותם למספר עובדים מצומצם,

העניינים בהקשר זה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי במכירת כרטיסים מבוקשים לקומץ מעובדיה פעלה הרשות בחוסר שקיפות, המתחייבתבשוויון, לפעול חובתה את והפרה תקין, מינהל מכללי

כנדרש מגוף ציבורי.

משרד התקשורת, המאסדר האחראי לרשות השידור, השיב בנובמבר כי בימים אלה הרשות מצויה בהליכי פירוק.2014

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי עליו לפעול , שממנה עולה כי1997בהתאם להחלטת הממשלה משנת

מוטל עליו לבצע פיקוח ובקרה על רשות השידור בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, ועליו לעשות זאת גם לכשתקום

רשות השידור הציבורית במתכונתה החדשה.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 116

הטבות לעובדים במועצות דתיות המשרד לשירותי דת הוא המאסדר את פעילותן של מועצות דתיות בנושאי

2013. בשנת 1997שכר ותנאי העסקה, על פי החלטת הממשלה משנת בישראל בהן 132פעלו הועסקו דתיות, מועצות

מיליון ש"ח.270 עובדים, ועלות העסקתם השנתית הסתכמה בכ-4,000כ-)אגרות1974משנת .1 היהודיים הדת שירותי תקנות בתוקף היו

התשל"ד- היהודיים(.1974ושירותים(, הדת שירותי תקנות - )להלן מכוח התקנות אילו קבוצות באוכלוסייה81בהודעה שפורסמה נקבע

, וכן נקבע כי הנהלת82 באגרה לרישום נישואין40%זכאיות להנחה של המועצה הדתית תהיה רשאית לתת הנחה על האגרה הנקובה, בהתאם להנחיות ולמבחנים שיקבע המשרד לענייני דתות, או בהתאם להנחיות ולמבחנים מנומקים שתקבע המועצה הדתית לעצמה. תקנות חדשות

מסדירות את הזכאות של קבוצות מסוימות באוכלוסייה201383משנת באגרה לרישום נישואין, ועובדי המועצות הדתיות40%להנחה בשיעור

בוטל הסעיף בהודעה המקנה כן נכללים בקבוצות אלה. כמו אינם אמות פי על הנחה לתת הסמכות את הדתיות המועצות להנהלות

המידה שהן יקבעו.לשירותי דת מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת המשרד שככלל, מועצות דתיות אינן רשאיות לתת הטבות לעובדיהן ללא אישור

הממונה על השכר, אולם אין לו מידע בנוגע למתרחש בפועל. ל-.2 להטבות בנוגע שאלונים שלח מועצות36משרד מבקר המדינה

. שתיים מהמועצות שהשיבו85( מהן השיבו עליהם84% )כ-31, ו-84דתיות - המועצה הדתית חיפה והמועצה הדתית חולון - דיווחו שעובדיהן ובני

משפחותיהם מקבלים הנחה על אגרת רישום הנישואין.או הנחה בתשלוםא. דיווחה על מתן פטור חיפה המועצה הדתית

אגרת נישואין לילדי העובדים במועצה. היא ציינה כי ההטבה ניתנת שנים15על סמך החלטה של יו"ר המועצה הדתית שהתקבלה כ-

לפני כן, ואולם היא לא צירפה סימוכין להחלטה זו. המועצה דיווחההייתה כ-2013כי ההוצאה בגין מתן ההנחה בשנת ש"ח,4,000

עובדים. 15והיא ניתנה ל-בשיעורב. הנחה ניתנת לעובדיה כי דיווחה חולון הדתית המועצה

זו50% הטבה של מקורה כי וציינה נישואין, אגרת בתשלום הודעה בדבר אישור תעריפי אגרות למועצות הדתיות, פורסם ברשומות ב-81

(.3056 )עמ' 25.6.01לפי סעיף 82 לחיילים שירות סדיר; למשרתים1 ניתנת )ג( להודעה, ההנחה

בשירות לאומי; לאנשים המוגדרים כ"מקרי סעד"; תלמידי ישיבה וסטודנטים;ועולים חדשים.

. פורסם ב-2013 תקנות שירותי הדת היהודיים )אגרות שירותים(, התשע"ד-837.10.13.

מועצות דתיות בערים בינוניות וגדולות ומועצות דתיות אזוריות.84 : המועצה2014עד סוף דצמבר אלה המועצות הדתיות שלא השיבו לשאלון 85

הדתית באר שבע, המועצה הדתית בית שמש, המועצה הדתית יבנה, המועצההדתית לוד והמועצה הדתית מרום הגליל.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

117שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

בהחלטת הנהלה. המועצה הדתית לא צירפה סימוכין להחלטה זו.בשנת ניתנה ההטבה כי ציינה עובדים,2013היא לשלושה

ש"ח. 1,200וההוצאה בגינה הייתה

שתי המועצות הדתיות שנתנו את ההנחות כאמור פעלוהמשרד על היהודיים. הדת שירותי תקנות לפי שלא לשירותי דת לפקח על יישום התקנות בעניין זה ולהנחות את המועצות הדתיות בדבר המותר והאסור לפי התקנות

בנוגע למתן הנחות. ההטבות את זקפו לא הן כי גם ציינו המועצות שתי דיני פי על שלא אותן, שקיבלו העובדים של לשכרם

המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה.

המועצה הדתית חיפה השיבה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות כתב מזכ"ל המועצה מכתב למנהל מחלקת2014הביקורת, ביולי

נישואין ובו הורה לעובדי המחלקה שלא לאשר הנחות או פטורים נוסף על המותר לפי חוזרי המנכ"ל, וכי הם מקפידים על ביצועהוא ההטבה מקור כי השיבה חולון הדתית המועצה ההוראות;

, ועל כן חייבת המועצה1998בהסכם מקומי שנחתם לפני שנת ההטבה אי-זקיפת בעניין ההטבה. את להעניק להמשיך הדתית ותפעל ההערה את קיבלה כי המועצה השיבה העובדים לשכר

לפיה.

פעילות הממונה על השכר בחוק יסודות התקציב נקבע, כאמור, כי גוף מתוקצב או נתמך לאא. .1

בגמלאות שינויים בשכר עובדיו, בתנאי הפרישה או יסכים לבצע ,שלהם, או לתת להם הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה

ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור - אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. השרהשכר על לממונה זה סעיף לעניין סמכויותיו את כאמור אצל במשרדו. החוק קובע גם כי אם ראה שר האוצר שגוף מתוקצב או נתמך לא קיים הוראות אלה, הוא רשאי לנקוט סנקציות באמצעות

הפסקה או הפחתה של תשלומי הממשלה לאותו גוף. הממונה על השכר השיב למשרד מבקר המדינה כי קיימים שיקולים נוספים שיהיה צורך לקחתם בחשבון בעת בחינת ההטבות בהתבסס על החוק האמור, ובהם המועד שבו הונהגה ההטבה, שכן סמכותו של הממונה לגבי הטבות שהונהגו לפני מועד תחולת החוק שונה מאלו שהונהגו לאחר מועד זה. יש גם משמעות לאופן שבו עוגנה ההטבה, אם בכלל עוגנה, ולשאלה אם הממונה אישר אותה. עודהוא סבור שיש להמשיך לתת את הדעת כי אף הוסיף הממונה

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 118

להטבות בעין במסגרת משאים ומתנים עתידיים, וכי מדיניות האגףהיא שאין לאשר הטבות חדשות כאלה.

נקבע כאמור שגופים ממשלתיים1997בהחלטת הממשלה משנת ב. מאסדרים יקיימו, בתיאום עם הממונה על השכר, פיקוח ובקרה על פעולותיהם של גופים מתוקצבים ונתמכים בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, וימסרו לממונה על השכר "מידע בנוגע לחריגות שכרמאלו והנתמכים המתוקצבים בגופים ופרישה העבודה ותנאי

המאושרים על ידי הממונה וכל מידע אחר שיידרש על-ידיו". עוד החליטה הממשלה כי "לגוף מתוקצב או נתמך שלא מילא אחר

)א( לחוק יסודות התקציב, יופחת או יופסק, לפי29הוראות סעיף )ג( לחוק, סכום או מענק או השתתפות29העניין בהתאם לסעיף

להוראות בניגוד תשלומים מתבצעים עוד כל אחרת, תקציבית אלה".

בביקורת שהועלו מההיבטים חלק כי השיב השכר על הממונה בנוגע להטבות שהובאו לעיל אינם נוגעים לתחום סמכותו; בכלל זה סוגיות מיסוי, המצויות בתחום הטיפול של רשויות המס, וכן הטבות הנגועות באי-חוקיות או שניתנו בניגוד להנחיות הגוף המאסדר אווראוי להנחיות היועץ המשפטי לממשלה. הממונה הוסיף כי נכון שמידע ממנו עולה פגם באחד מתחומים אלה יובא לידיעת הגוף

המטפל הרלוונטי. עוד ציין הממונה כי גם כאשר הוא מוצא שהטבה מסוימת היא בגדר חריגת שכר ומחליט לבטלה, אין פירוש הדבר שקלה הדרך ליישוםאו לשנות הטבה ניתן לבטל לא בנסיבות מסוימות כזו. החלטה בהחלטה חד-צדדית, אלא נדרש משא ומתן עם ארגוני העובדיםאפשרות קיימת מאורגן עבודה במקום הסכמתם. להשגת ביטול בדבר החלטתו כנגד ארגוניים צעדים ינקטו שהעובדים החלטותיו את ויעמידו המשפט לבית יפנו ואף חריגות הטבות לביקורת שיפוטית. הוא הוסיף כי הדבר עמד לו לרועץ כאשר ניסההבריאות במערכת לדוגמה, לידיעתו, שהובאו הטבות להסדיר

ובחברת החשמל. במגזר השכר על והבקרה הפיקוח בדבר המדינה מבקר בדוח

ולפיה הביקורת86הציבורי צוינה תשובתו של הממונה על השכר, חלק שנוקטים הארגוניים והצעדים החלטותיו על השיפוטית מהעובדים גורמים לכך שבפועל מוחלות החלטותיו באופן לא שוויוני - מגזרי עובדים שכוח המיקוח שלהם חזק יותר מצליחים לסכל את האכיפה. הממונה על השכר הסביר, כי לעתים החלטותיו מסוכלות

למעשה, והוראות חוק יסודות התקציב אינן מקוימות. המשפטים במשרד וחקיקה ייעוץ מחלקת תשובת הובאה בדוח

: "מצב נוכחי זה, בו מתאפשרת שביתה נגד פעולות2014מינואר אכיפה מצד הממונה על השכר, מקשה על יכולתו של הממונה עליסודות השכר לבצע אכיפה שוויונית של הוראות סעיפים... לחוק

"פיקוח ובקרה על השכר במגזר,(2014)ג 64דוח שנתי מבקר המדינה, 86.295הציבורי", עמ'

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

119שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

בנוגע התקציב". לפי האמור בתשובה, עמדת המדינה בתגובתה הדין בבית ועומד תלוי היה עת בתיק שבאותה קיבוצי, לסכסוך

, הייתה שהחלטת הממונה על השכר היא החלטה של87לעבודה רשות מינהלית מוסמכת על פי חוק, ויש ליישמה כל עוד לא קבע בית דין מוסמך שיש בה פגם משפטי כלשהו. מכאן שמדובר בסכסוך משפטי ולא בסכסוך כלכלי, ועל כן אין כלל מקום לנקיטת צעדים ארגוניים. לפי עמדת המדינה, תקיפת החלטה זו צריכה להיעשות בדרך המתאימה לתקיפת החלטה מינהלית ולא בדרך של סכסוך

קיבוצי. בדוח האמור של מבקר המדינה נאמר כי על אגף השכר לפעולובהחלטות התקציב יסודות בחוק שנקבעו תפקידיו למילוי הממשלה, ולהשתמש לשם כך בכלים שעומדים לרשותו. כן נאמר בדוח, כי ראוי שהנהלת משרד האוצר והיועץ המשפטי לממשלההיעילות בסוגיית שיקיימו כוללים דיונים במסגרת - יבחנו את - השכר בתחום הממשלתית האסדרה של והאפקטיביות

הבעיות האמורות שהממונה על השכר התריע עליהן.העביר הממונה על השכר למשרד מבקר המדינה את2014במרץ .2

המידע שברשותו על הטבות שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם. המידע גופים ציבוריים, וכן התייחסות כוללת19כלל פרטים על הטבות שנתנו

במערכת גופים שנתנו ולהטבות אוניברסיטאות שנתנו להטבות הבריאות והתייחסות ספציפית לבתי החולים הכלליים הממשלתיים. לגבי תשעה גופים ציין הממונה על השכר מה מקור ההטבה )כגון הסכם

קיבוצי או הסדרים נהוגים(, ובכלל זה ציין שלושה הסכמים שאישר.

בידי הממונה היה אפוא מידע חלקי בלבד על ההטבות, שכן (22% )95כאמור, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שב-

. 88 הגופים הציבוריים, ניתנות הטבות לעובדים427מ-

על פי חוק יסודות התקציב, כאמור, גופים ימסרו לממונה על השכר.3 אחת לשנה, במועד ובאופן שייקבעו בתקנות, דין וחשבון ובו פירוט מלא של תנאי ההעסקה של כל בעל תפקיד המועסק בהם. על פי תקנות

, פירוט תנאי ההעסקה1993יסודות התקציב )חובת דיווח(, התשנ"ד- ייעשה כמפורט בדרישת הממונה. בדרישת הממונה לקבלת מידע על

לשנת מידע2013השכר הציבוריים, הם התבקשו לספק מהגופים כללי על הגוף הציבורי, על שכרם של עובדים, על היקף המשרה של

העובדים ועל הסדרי הפנסיה שלהם.

התבקשו לא השכר על הממונה שגיבש הדיווח במתכונת נותנים שהם הטבות על מידע לספק הציבוריים הגופים

)חיפה( 87 לישראל31074-10-13/ 31023-10-13ס"ק החשמל חברת .בע"מ נ' מדינת ישראל

לעיל: 88 כהגדרת הטבות לעובדיהם ציבוריים גופים שנותנים הטבות ולגמלאיהם, ללא תשלום או בתשלום מופחת, שמקורן בפעילות של הגוף

.הציבורי, או כאלה הניתנות באמצעות חליפין בין הגוף הציבורי לגוף אחר

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 120

לעובדיהם, אף שהן חלק מתנאי ההעסקה שלהם, ואף לא נדרשו להביא את ההטבות לידיעת המאסדר המגזרי על פי החלטת הממשלה, או את ההסדרים למתן ההטבות לממונה

על השכר, לשם בחינה או אישור.

הממונה על השכר השיב כי בעקבות הביקורת הוחלט לדרוש מהגופיםיהיה עליהם2014הציבוריים מידע בדבר ההטבות, וכי בדיווח לשנת

את להציג זה ובכלל לעובדים, מעניקים לשקף את ההטבות שהם ההוצאה שהוציאו בגין הטבות אלה. הממונה הוסיף כי מידע זה עתיד להיכלל בדוח הבא שלו, ובו יתפרסמו בשקיפות סוגי ההטבות הניתנות לעובדים, ערכן הכלכלי עבור העובדים וההוצאה הכוללת בגינן. הואמהגופים הציבוריים, מהגופים המידע לפניו שיהיה לאחר כי ציין המאסדרים ומדוח מבקר המדינה, יפעל אגף השכר לבחינת ההטבות הניתנות לעובדים ולקבלת החלטה על דרך פעולה בעניין. הוא הוסיףנוספים שהאגף מקדם במטרה זה, כמו תהליכים מתוכנן כי תהליך להפחית את היקף חריגות השכר בגופים הציבוריים, מחייב הגדלה של

האמצעים העומדים לרשות האגף. כיוון שגילום מס הוא בגדר הטבה כספית הקשורה לעבודה ודורש את.4

אישורו של הממונה על השכר, כתב הממונה למעסיקים במגזר הציבורי , כי גילום מס משמעותו תוספת שכר לכל דבר ועניין,1990עוד ביוני

והוא מנוגד לחוק יסודות התקציב. הממונה על השכר השיב כי קיימים בשירות המדינה כללים בדבר גילוםלגופים להוציא בכוונתו וכי שנותן המעסיק, בגין הטבה במס חבות גילום נושא להסדרת אליו לפנות הצורך בדבר הנחיות הציבוריים

החבות במס, גם לגבי הסדרים הקיימים כיום בגופים השונים.

ממצאי הביקורת מעלים כי גופים ציבוריים מכל המגזרים נותנים לעובדיהם הטבות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה עלהמידע את לו להעביר המאסדרים מהגופים לדרוש השכר שאספו, בתדירות שהוא יקבע, לשם אכיפת הוראות חוק יסודותשל שכרם מתנאי חלק שהן האלה, להטבות בנוגע התקציב משרד עם בתיאום להפיץ, עליו כך על נוסף העובדים. לגבי מנחים קווים ובה הציבוריים לגופים הנחיה המשפטים, היבטים במתן הטבות, לאור החקיקה והפסיקה הנוגעות בכך, ופירוט מקרים שבהם נדרש אישור הממונה על השכר. בהנחיה יש לכלול, בין היתר, הוראות בנושא גילום המס ובנוגע לחובות

הדיווח של הגוף הציבורי על ההטבות.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

121שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

הממונה על השכר השיב כי בכוונתו לבחון את ההטבות ולהחליט על דרך פעולה בשים לב להמלצה האמורה לעיל. הוא הוסיף, כי בנוגע להיבטיםשיפיץ בהנחיות להביא היותר לכל יהיה ניתן סמכותו מתחום החורגים הפניה להנחיות של הגורמים הרלוונטיים להיבטים אלה. עוד ציין כי המידעהציבוריים מהגופים שיקבל והנתונים להטבות בנוגע זה בדוח שהועלה במענה לדרישה ששלח אליהם, וכן מידע שיתקבל מהגופים המאסדרים, יציגו לפניו תמונה כוללת ומפורטת יותר, וזו שתאפשר גיבוש מתווה פעולה וכן דרך להתמודדות בעניינים שבהם נתקל עד כה בקשיים, דוגמת נושא

הטבות לפרסונל.

על הגופים המאסדרים לקבוע, על פי ההנחיה שיפיץ הממונההמגזרים לגבי הציבוריים לגופים הנחיות פרטניות על השכר, שבתחום אחריותם, בין היתר בהתאם לדינים החלים עליהם. כמו כן עליהם לרכז מידע מלא ומפורט על ההטבות שנותנים הגופים שבתחום פיקוחם, ובכלל זה על מהות ההטבה, תנאיה, עיגונה הנורמטיבי, הסדרי המס ונתונים כוללים על עלותה. על הגופים המאסדרים לבדוק את נושא ההטבות במסגרת הביקורות שהם

עושים בגופים הציבוריים.

בדצמבר השיבה המסים המעסיקים2014רשות רשימת את תבחן כי בהתאם שלה, העבודה בתכנית בדיקתם את ותכלול זה בדוח שצוינו

לשיקולי עלות-תועלת.

סיכום

ביסוד קיומו ופעולתו של השירות הציבורי עומד אמון הציבור.המערכת של תקינותה להבטחת וכן זה, אמון הבטחת לשם כן כמו בשקיפות. לפעול הציבור גופי נדרשים הציבורית, נדרשים מנגנוני בקרה ופיקוח על השימוש בכספי ציבור, לרבותובין בכסף שניתן בין הציבורי, השירות לעובדי שכר תשלום בשווה כסף. לצורך כך הקנה חוק יסודות התקציב לשר האוצרנתמכים בגופים לשכר בנוגע ואכיפה פיקוח סמכויות לממונה על השכר; נאצלו והן בחוק, כהגדרתם ומתוקצבים, מאסדרות, המשמשות מיחידותיה כמה על הטילה הממשלה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות גופים ציבוריים בנושאי שכר

ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר.

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

ג65דוח שנתי 122

מהגופים הציבוריים מכל המגזרים ציינו בשאלונים כי הם22% נותנים לעובדיהם הטבות. עובדיהם מקבלים אפוא ללא תשלום או בתשלום מופחת מוצרים או שירותים שאותם גופים נותנים לציבור הרחב תמורת תשלום; בכלל זה שירותי בריאות, מוצרי יסוד כמו חשמל, מוצרים מתחום החינוך כמו לימודים אקדמיים,וספורט כמו כרטיסים לאולימפיאדה, לאליפות ומוצרי תרבות

העולם בכדורגל או לאירועי תרבות ובידור.שנותנים הציבוריים מהגופים עשרות כי הועלה זו בביקורת לשכר ההטבות שוויי את זוקפים אינם לעובדיהם הטבות העובדים, בניגוד לדיני המסים. כמה מהם זוקפים את ההטבהואחרים המס, את עבורם מגלמים אולם העובדים, לשכר מההוצאות כחלק ההטבות את בהחשיבם המס את משלמים העודפות של הגוף. דהיינו הם מקבלים עליהם את תשלום המס ובכך מגדילים את ההוצאה הציבורית, ללא אישור הממונה על

השכר ובניגוד לנדרש מהם. על פי ממצאיו של דוח זה חלק מההטבות שניתנו עוגנו בהסכם קיבוצי, ואולם חלק ניכר מהן ניתנו בלא שאושרו כדין כנדרש בחוק יסודות התקציב. לנוכח העובדה שבידי המאסדרים יש רקבראש הביקורת נועדה האלה, להטבות בנוגע דל מידע ובראשונה להגביר את המודעות להטבות לסוגיהן - הן ההטבות שמקורן במוצר או בשירות של הגוף הציבורי עצמו, ובהן עוסק דוח זה, והן בהטבות אחרות הניתנות לעובדי הגופים הציבוריים. על מנת להבטיח שהמעסיקים ייתנו את ההטבות כדין ובשקיפות, עולה צורך חיוני ביותר שהגופים המאסדרים ימפו באופן מפורטהשלמת להענקתן. הנורמטיביים המקורות ואת ההטבות את פעולות מורכבות אלה היא תנאי הכרחי להסדרת נושא ההטבות ולאכיפת הוראות הדין. השלמתן תסייע גם לקיום פיקוח ובקרה

יעילים על מתן ההטבות.שניתנו מגוונות הטבות של תמונה מצטיירת הדוח מממצאי הטבות השתרשו. השנים שברבות ציבוריים, בגופים לעובדים אלה עשויות להינתן למאות אלפי עובדים נוספים שייקלטו בהםשל ניסיונות כמה משפחותיהם. לבני אף וחלקן בעתיד, קשיים על מלמדים ההטבות את להסדיר המאסדרים היחסים משום שמארג היתר בין זאת בהסדרתן. משמעותיים יחסי יוצר ועוד הממשלה העובדים, ההנהלה, בין המתמשך ארגון ובקרב העובד בקרב יוצרים ואלה הצדדים, בין תלות

היחסים להתמשכות ציפייה המאסדרים,89העובדים כאשר . ובראשם הממונה על השכר, מקיימים משאים ומתנים בתחומי ההעסקה, עליהם לתת את דעתם למכלול ההיבטים המועליםזה להימנע ככל האפשר ממתן הטבות בעין ובכלל זה, בדוח

שאינן שקופות כנדרש ויש קושי לפקח עליהן.

.1109, עמ' 3(, כרך 2002)תשס"ב-דיני עבודה רות בן ישראל, 89

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

123שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא

בעניין מתן זכויות יתר והטבות בעין לעובדים יש לתת את הדעת לדברים שאמרה שופטת בית המשפט העליון: "לעיתים, יש צורך לבחון הסדרים כאלה ואחרים אפילו נשתרשו עם השנים, ואיןאינם הם כי שמסתבר ככל מביטולם או משינויים להירתע

.90מתיישבים עם עקרונות יסוד של מינהל תקין"

.17 ראו הערה 90

שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלאשם הדוח:ג65דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום: