제 1장

연구의 개요

1. 연구의 배경과 필요성

생물다양성 협약이 1993년 12월 29일에 발효되었고, 한국은 1994년 10월 3

일에 가입하였다. 생물다양성협약에 가입한 국가는 협약가입국가로서 준수할

의무를 가지고 있으며 일반적으로 준수해야 하는 의무사항은 다음과 같다.

- 국내 법제도를 정비해야 한다. 우리 나라는 생물다양성 보전에 관한 기본법

으로써 자연환경보전법과 환경정책법이라는 체계를 갖추고 있다.

- 생물다양성과 생물자원의 지속가능한 사용을 위한 전략을 개발하여야 하고

이 전략을 국가의 개발전략에 반영해야만 한다.

- 생물자원과 유전자원의 연구개발이나 사용으로 인하여 창출되는 이익에 대

해서 이들 자원의 원천국과 이를 사용하는 국가간에 공평하고 형평에 맞게

배분할 수 있는 조치를 취해야 한다.

- 생물다양성에 대한 실사를 하고 실사결과에 대한 보고서를 작성해야 한다.

자연환경보전법은 국민이 가지는 권리와 국가나 지방자치단체가 지켜야 하는

의무에 대해서 규정하고 있다.

- 국민은 자연환경을 즐길 수 있는 향유권을 가지고 있으며, 동시에 국가나

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지방자치단체가 실시하는 자연환경보전시책에 협조하고 자연환경의 보전을

위해 노력해야 하는 의무를 가지고 있다.

- 국가나 지방자치단체가 실시하는 시책이 자연환경의 보전이라는 공익목적

을 위한 활동이라고 할지라도 국민의 재산권을 존중하는 범위 내에서 이루

어져야 하며, 이 시책으로 인해 가해진 개인적 재산손실에 대해서는 적절한

보상을 하여야 한다고 규정하고 있다.

생물다양성 보전을 포함하여 전체적인 생태계 환경보전의 필요성은 산업화,

기계화의 진전과 경제개발을 위한 개발논리에 따라 국토를 개발하는 과정에

서 지속적으로 환경파괴가 발생하고 있다는 점에서 찾을 수 있다. 다양한 생

물이 서식함으로써 인간의 삶과 조화를 이루어야 하는 생태계의 파괴에 대한

반성으로 생태계보전의 필요성이 강하게 대두되고 있다.

모든 나라가 생태계보전을 위한 정책을 시행하고 있으며, 특히 선진국들은

생태계보전을 위해 강한 정책을 시행하고 있다.

- 영국은 환경민감지역 보호제도(ESA：Environmentally Sensitive Area

Scheme)와 특별학문적 관심지역 보호제도(SSSI：Site of Special Scientific

Interest Scheme)를 통해 생물다양성과 농촌경관을 유지 또는 증진, 역사적

유물을 관리·보전함으로써 생태계를 적극 보전하고 있다.

·환경민감지역보호제도는 농림식품부가 관장하는 제도로써 농업활동으로

파괴될 수 있는 환경과 농촌경관을 보전하기 위한 프로그램이다.

·특별학문적 관심지역보호제도는 생태계 보전을 위한 정책을 입안하며 기

본지침을 하달하는 주무관서인 환경교통지역부가 주관하는 정책이다. 환경

교통지역부의 지침에 따라 잉글랜드지방에서는 독립기관인 English

Nature가 정책을 집행하고, 웨일즈에서는 웨일즈의 정부기관인 웨일즈 농

촌위원회(Countryside Council for Wales)가 집행하고 있다.

- 미국은 생태계보전을 위한 다양한 정책을 시행하고 있다.

·환경보전계획(Conservation Reserve Program)은 물과 바람에 의한 토양침

식의 감소, 식량생산을 위한 장기역량 보호, 침전물의 감소 및 수질의 향상,

물고기나 야생조수의 서식처를 제공하기 위한 정책이다.

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·환경보호장려계획(EQIP：Environmental Quality Incentives Program)은

계약경지내에서 자연자원을 유익하게 유지하기 위한 가축폐기물처리시설,

수질정화, 영구적 야생동물 서식지를 마련하기 위해 시행하는 정책이다.

·습지보전계획(Wetlands Reserve Program)은 방치되는 한계지인 습지를

복구하여 환경친화적인 토지로서의 역할을 하게 하여 국토를 보전하기 위

한 정책이다.

·멸종위기에 있는 야생동물을 보호하기 위한 법(ESA：Endangered Species

Act )을 제정하여 실행하고 있다.

적극적으로 생태계를 보전하기 위해 국가는 경제적 인센티브를 제공하거나,

재산상의 손실에 대한 정당한 보상을 할 수 있는 관리계약제도의 도입이 필

요하다.

- 생태계보전을 위한 개인의 재산권 행사의 제약에 따른 보상에 관해 「자연

환경보전법」에 규정되어 있다. 그러나, 이 규정은 단순히 선언적으로 명시

되어 있을 뿐 실행을 위한 구체성이 결여되어 있어 실질적으로 재산권침해

에 대한 보상을 위해서는 필요한 제도나 정책의 개발이 필요하다.

생물다양성을 보전하기 위한 관리계약제도의 도입은 생태계의 특성(형상, 시

기, 지역적 특성 등)에 따라 다양한 형태의 제도 도입이 요구된다.

또한, 생태계보전은 정부의 정책적 노력만으로 부족하고 지역주민이나 국민

의 적극적 참여가 요구된다. 지역주민이나 국민의 참여를 유도하기 위해서는

국가가 생물다양성의 가치를 보전하여 국민의 삶을 풍요롭게 하려는 노력을

하여야 한다. 노력의 일환으로 국민에게 경제적 인센티브를 제공하여 그들이

능동적으로 생태계를 보전하는 활동을 하도록 하는 관리계약제도의 도입이

필요하며 도입을 위한 연구가 필요하다.

우리 나라에서는 다양한 국가적 필요에 따라 상수원보호구역, 군사보호구역,

조수보호구역, 그린벨트지역 등을 지정하여 해당 지역주민의 생활을 규제하

고 있다. 생태계와 생물다양성을 보전하기 위해 가치가 있는 일정한 지역을

지정하는 정책을 통해 생물다양성을 보전하는 방식은 주민의 반발로 한계가

있으며, 지정을 한다고 해도 효율적으로 관리되지 않고 있다. 특히, 토지 소유

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주에게 습지 등을 관리하도록 할 수 없고 국가가 공익적 차원에서 관리계약

제도를 도입하여 관리활동에 대한 지원과 피해에 대한 보상을 통해 국가목표

를 달성하여야 한다.

- 국민의 재산권 행사를 제한하기가 어려운 것이 현실이고, 국가가 직접 토지

를 매입하여 관리하는 방식도 막대한 예산의 소요 등으로 정책추진에 한계

가 있기 때문에 보전할 가치가 있는 생태지역을 선정하여 생물다양성 보전

활동에 대한 적절한 보상을 하는 관리계약제도의 도입을 위한 연구가 필요

하다.

2. 선행연구 검토

생물다양성 보전을 위한 국가관리제도에 대한 연구는 초보단계를 벗어나지

못하고 있는 실정이다.

KIST 생명공학연구소 주체 심포지움(1996)은 생물다양성협약 관련 국제동향

과 협약의 법적 효력, 생물다양성의 국가적 필요성과 공익적 가치에 대한 일

반적인 논의를 다루고 있다. 이는 구체적으로 생태계보전을 위한 국가의 대

응전략을 제시하지는 않았고, 단순히 선언적 제안만을 하였다.

유네스코 한국위원회는 민통선지역의 생태계 보전과 지역사회 활성화 동시달

성을 위한 조사연구(1997)를 통해서 생태계보전지역 지정과 관련한 사항과

보전지역 활용방안을 중심으로 연구하였고, 생태계보전지역 지정에 따른 보

상에 대한 원론적인 방법만 제시하고 있어 보상대상지역, 보상대상자, 보상수

준, 보상방법 등에 관한 구체적인 연구는 없다.

3. 연구목적

생태계보전을 위한 보전지역지정과 규제방식 등의 소극적, 수동적 방식에서

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탈피하여 능동적, 적극적으로 생태계를 보전하기 위한 경제적 인센티브를 제

공하거나, 규제에 따른 재산상의 손실에 대한 정당한 보상을 통한 생태계 보

전의 합리화를 도모할 수 있는 적극적 관리계약제도 도입을 위한 표준관리계

약 프로그램을 개발하는 것이다.

- 관리계약제도 도입의 필요성 검토

- 이를 위해 가장 앞서 관리계약제도를 도입하고 있는 영국의 SSSI 제도를

검토,

- 대상지역, 대상자, 지원조건, 지원방식 등 표준 프로그램 개발

- 사례지역(군산시의 금강호 주변, 해남군의 영암호, 금호호, 고천암호 주변)을

위한 관리계약 프로그램 개발

- 프로그램도입의 성공가능성 검증을 위한 사전 정책평가

4. 연구범위와 방법

4 .1. 연구범위

시행 가능한 정책프로그램 개발과 관리계약제도의 도입방안을 제시한다.

- 철새도래지 중 시범적인 두 지역(군산, 해남)을 선정하여 관리계약 프로그램

을 개발하고,

- 표준 생물다양성 관리계약 프로그램 제시하는 것을 연구범위로 한다.

4 .2 . 연구방법

이 연구는 관리계약 프로그램 도입 필요성과 프로그램 개발이 주요 목적이기

때문에 전문가, 조류보호협회, 공무원이 참석한 연구자문회의와 현지에서 환

경단체 구성원과 농민들의 의견을 수렴하여 연구내용에 반영하였다.

관리계약제도를 실시하고 있는 영국의 SSSI와 ESA제도를 검토하여 실행프

로그램을 개발하는데 참고하였다. 도입가능한 지역에 대한 현지조사를 하여

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생물다양성 관리계약 프로그램 개발에 반영하였다.

대상지역 선정 및 범위를 확정하기 위한 기초조사로써

- 대상지역 후보지의 철새 도래지역에 대한 현황(토지이용 포함)을 파악하고,

- 보호 생물종과 철새의 이동 및 분포를 조사하고,

- 도래하는 보호 생물종의 특성 파악：도래시기, 주요 활동 범위, 식성을 파악

하고,

- 농작물 피해 현황 조사를 하였다.

프로그램의 지원액을 산정하기 위해서 현지조사를 실시하였다.

- 철새쉼터제공 담수 보상액 조사

- 겨울작물의 피해상황 조사

- 철새에게 먹이를 제공하기 위한 일정량의 농작물의 미수확 존치에 대한 보

상액 산정을 위한 조사

- 친환경농업실천 보상액 산정

외국의 제도와 보상액 산정을 참고하여 관리계약 프로그램 개발하였다.

관리계약 프로그램의 실현가능성을 평가하기 위해 지방자치단체 공무원, 철

새도래지에서 경작하고 있는 농민, 환경단체와 조류보호협회 회원을 대상으

로 관리계약 프로그램에 대한 사전 정책평가를 실시하여 표준프로그램을 개

발하는데 반영하였다.

- 펑가방법：설문을 통한 분포분석과 LISREL분석(정책목표 적합성, 정책결정

의 합리성, 정책집행기관의 적합성, 정책지지도, 정책효과를 변수로 하여 평

가)

- 설문대상자：대상지역 농가, 지방자치단체 환경보호과 공무원

- 조사규모：대상농가 60명, 환경단체 10명, 공무원 15명, 일반시민 20명

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제 2 장

생물다양성보전 관리계약 프로그램 도입의 필요성

1. 생태계보전(생물다양성) 관련 국제협약 의무 준수

1.1. 생물다양성협약(Conve ntio n on Bio logica l Dive rs ity)

1.1. 1 배 경

유엔환경계획(UNEP)의 보고( 92)에 따르면 현재 지구상의 총 생물종은 약

3,000만종으로 추정되고 있으나 인구증가와 야생동식물의 남획, 각종 개발

및 환경오염으로 인한 자연 서식지의 파괴에 따라 매년 25,000∼50,000종의

생물이 멸종되고 있는 것으로 조사되었다.

이러한 생물종의 감소는 이용 가능한 생물자원의 감소뿐만 아니라 생태계의

먹이사슬을 단절시켜 생태계의 파괴를 가속화시키고 있다.

- 특히 80년대 이후 열대림을 보유하고 있는 개발도상국에서 경제개발을 이

유로 다량의 산림을 훼손하기 시작함에 따라 생물종의 멸종속도는 더욱 가

속화되고 있다.

이에 따라 기존의 협약과는 달리 개발도상국에서 열대림을 보전할 수 있는

동기를 부여하는 등의 새로운 국제적 장치의 필요성이 증대되고 있으며, 이

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에 대한 방편으로 생물다양성 협약을 맺게 되었다.

1.1.2. 생물다양성의 가치

열대산림의 파괴가 주된 원인인 생물다양성의 손실은 인류의 문화와 복지,

더 나아가 인류의 생존 그 자체에 중요한 영향을 미치고 있다.

인류는 의·식·주, 특히 음식물과 의약품, 산업용 산물들을 생물다양성의 구성

요소로부터 얻어 왔다. 생물다양성의 구성요소는 인류의 건강에도 매우 중요

하며 한때는 거의 모든 의약품들이 동물과 식물에서 비롯되었다.

- 개도국 인구의 80%를 돌봐주는 의약품을 동식물에서 추출하고 있고,

- 미국의 경우 조제되는 약처방의 25%가 식물로부터 추출된 성분을 포함하고

있으며,

- 3,000종 이상의 항생제가 미생물에서 얻어지고 있다.

- 동양 전통의약품의 경우에도 5,100여종의 동식물을 사용하고 있는 것으로

알려져 있다.

생물다양성의 가치는 특히 농업부문에서 분명하게 드러나는데 품종개량자나

농민들은 오래전부터 생산력을 늘리기 위해 유전적으로 뚜렷한 몇몇 품종을

교배하여 유전적 다양성을 늘리고, 변화하는 환경조건에 적절히 대응하기 위

해 유전적 다양성을 이용해 왔다.

또한 생물다양성은 환경오염물질을 흡수하여 대기와 물을 정화시키고 토양의

비옥도와 적절한 기후조건을 유지하는데 결정적인 역할을 하고 있다.

1.1.2. 생물다양성 협약상의 가입국가 의무

생물다양성의 보전과 지속가능한 이용을 위한 제반대책을 수립

생물다양성 목록조사 및 감시

현지내(in- situ) 및 현지외(ex - situ) 보전조치의 강구

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1.2 . 생물다양성 유지의 보고인 습지보전을 위한 람사협약

1.2.1. 배 경

습지는 지구상에서 가장 생산적인 생명부양의 생태계이며 습지의 보호는 생

물학적, 수리학적 그리고 경제적 이유에서도 매우 중요하다.

- 수조류(水鳥類), 어류, 양서류, 파충류 등 동물 및 식물의 기본적 서식지

습지는 홍수와 한발을 조절하는 등 기후조절 역할을 한다.

상기와 같은 습지의 중요성도 불구하고 지구상 많은 지역에서 관개와 매립

및 오염 등으로 습지는 위험한 단계에 이르기까지 파괴되어 보존의 필요성이

심각하게 대두되고 있다.

1.2.2. 습지의 가치

습지는 인류역사에서 다음과 같은 중요한 역할을 수행하고 있다.

- 초기 선사시대의 문화는 의식주를 위한 자재를 거의 습지에 의존

- 오늘날에도 많은 습지와 습지주변은 그 곳 거주자의 건강과 복지, 안전에

중요한 역할을 수행. 특히 가축의 방목, 수렵, 어로 및 농경 등을 포함한 전

통적 생활을 하는 개발도상국들의 많은 지역사회에서는 인간활동과 밀접하

게 관련된다.

습지는 동 식물 부양체제의 유지와 환경의 기능 유지를 위한 광범위한 기본

적인 역할을 수행하고 있다.

- 습지의 기본적 기능은 물의 정화, 지하수의 보호, 홍수조절, 먹이사슬 부양

등이다.

습지는 다음과 같은 생물자원 생산기능을 가지고 있다.

- 아열대 해수 소택지는 가장 비옥한 건초용 목초지보다 두 배 이상의 유기물

질을 생산한다.

- 미국의 상업상 주요한 어패류의 3분의2 가량을 대서양 연안에서 생산된다.

- 멕시코의 경우 총 어획량의 90%를 습지에 의존한다.

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1.2.3. 가입국의 의무

협약체약국은 국제적으로 중요한 습지의 리스트에 포함시키기 위해 국내의

적당한 습지를 적어도 하나 이상 지정하여야 한다. 우리 나라는 자연생태계

보호지역으로 지정·관리중인 강원도 인제군 소재 대암산 용늪 을 협약습지

로 등록하였다.

협약체약국은 리스트에 포함되어 있는 습지의 보호 및 국내 습지의 적정한

이용을 위한 계획을 작성 실행하여야 한다.

협약체약국은 리스트에 포함된 습지의 생태적 특성의 변화를 IUCN에 통보하

여야 한다.

리스트에 포함되든 안되든 습지에 대해 자연보호구를 설정함으로써, 습지와

수조를 보호하고 감시체제를 정비하여야 한다.

긴급한 국가이익상 리스트에 포함된 습지를 폐지 축소하는 경우 가능한 한

습지자원의 손실을 보충하도록 노력해야 한다.

습지연구와 관리분야의 적절한 인재를 양성하기 위해 노력하며 협약국간의

의무수행에 있어 서로 협력하여야 한다.

1.3. 멸종위기 야생동·식물 보호를 위한 국제거래에 관한 협약(CITES)

1.3. 1. 배 경

많은 종이 이미 멸종했거나 돌이킬 수 없는 수준을 넘어서 멸종을 향해 나아

가고 있는 반면 어떤 종들은 교역을 적절히 규제한다면 멸종의 위기로부터

보전할 수 있어 이들 종을 보전하기 위한 국제거래에 관한 협약을 맺게 되었

다.

어떤 종들은 멸종의 위기에 처하지 않도록 원산국에서 보호조치를 취하고 있

으며 그 목적달성을 위해 국제적 협력을 필요로 하고 있다.

- 세계자연보호연맹(IUCN)의 적색목록(Red Data Book)에는 6만종의 식물과

2,000종의 동물이 멸종위기에 있는 것으로 보고 있다.

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이러한 사항에 대해 1960년대에 IUCN이 문제를 제기한 이후 꾸준한 논의가

진행되어 왔으며, 1963년 IUCN총회는 국제적으로 희귀 또는 위기종에 대한

수출, 경유, 수입의 규제에 대한 국제협약 의 필요성에 관한 결의를 채택하게

되었으며, 1972년 스웨덴의 스톡홀름에서 개최된 유엔인간환경회의에서 이와

관련한 결의가 또한 채택되었다.

1.3.2. 채택목적

불법거래나 과도한 국제거래로부터 멸종위기에 처한 야생동·식물을 보호하기

위하여 야생동·식물의 수출·입 국가들이 상호협력하여 국제거래를 규제함으

로써 서식지로부터의 무질서한 채취 및 포획을 억제하기 위한 것이다.

2. 생물다양성과 생태계 가치 보전의 필요성

2 .1. 생물다양성 가치 보전

생물다양성의 손실은 인류의 문화와 복지, 더 나아가 인류의 생존 그 자체에

지대한 영향을 미치고 있다.

- 인류는 의·식·주, 특히 음식물과 의약품, 산업용 산물들을 생물다양성의 구

성요소로부터 얻어 왔다. 생물다양성의 구성요소는 인류의 건강에도 매우

중요하며 한때는 거의 모든 의약품들이 동물과 식물로부터 얻어냈다.

- 개발도상국 인구의 80%가 사용하고 있는 많은 의약품을 동식물에서 추출하

고 있다.

- 미국의 경우에도 조제되는 약처방의 25%가 식물로부터 추출된 성분을 포함

하고 있으며, 3,000종 이상의 항생제가 미생물에서 얻어지고 있다.

- 동양 전통의약품의 경우에도 5,100여종의 동식물을 사용하고 있다.

- 특히 농업부문에서 품종개량자나 농부들은 오래전부터 생산력을 늘리기 위

해 유전적으로 뚜렷한 몇몇 품종을 교배하여 유전적 다양성을 늘리고, 변화

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하는 환경조건에 적절히 대응하기 위해 유전적 다양성을 이용해 오고있다.

2 .2 . 생태계의 가치 보전

산업발전과 비례한 생태계 파괴로부터 생태계의 건전성을 유지하고 생물다양

성의 감소위기를 줄여 생태계가 인류에게 주는 가치를 보전할 필요성이 증대

하고 있다.

- 산업혁명을 계기로 생태계의 건전성과 생물다양성이 위기에 처해 있다. 생

태계의 파괴와 생물자원의 무분별한 이용을 관리할 필요성이 대두되고 있

다.

- 산업이 발전되면서 화석연료의 사용증대 등으로 나타나는 지구온난화 현상

은 생태계의 변화를 가져오고 생물종의 멸종속도를 증가시켰다.

·현재 지구상의 생물종 수는 140만종으로 인식되나 실제로 미발견 생물종을

감안하여 최소 500만종에서 최대 5,000만종으로 추정되며, 현재 연간 1.000

여종의 생물종이 멸종되는 것으로 추정된다.

생태계는 모든 생명체의 삶의 기초가 된다. 인간은 환경으로부터 분리되어

살아갈 수 없으며, 특히 생태계가 건강하지 않고는 인류는 행복한 생활을 영

위할 수 없다.

생태계내의 다양한 생물자원은 우리 인류의 미래를 결정지을 수 있을 많은

사육 재배종의 원종, 약품, 레져, 기타 유형, 무형의 혜택을 주는 등 매우 다

양한 가치를 가지고 있다.

- 생태계 및 생물자원의 가치로는 시장을 통하지 않고 직접 소비되는 목탄,

가축의 사료, 사냥수확물 등과 같은 소비적 이용가치를 가지고 있다.

- 목재, 물고기, 매매를 위한 수확물, 약용식물 등과 같이 상업적인 목적으로

수확되는 생산물로 인한 생산적 이용가치를 가지고 있다.

- 유역의 보전, 광합성 작용, 기후조절 기능, 토양생산 등과 같이 생태계의 기

능으로 인한 직접, 간접적인 비소비적인 이용가치를 가지고 있다.

- 비소비적인 이용가치는 요즘과 같이 산업화, 도시화로 인해 감성이 메말라

가고 있는 현대인들의 쾌적한 자연환경과 건전한 생태계의 유지와 관리에

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대한 요구와 욕구를 충족시켜 주는 가치를 가지고 있다.

- 미래 세대의 선택을 위해서 남겨놓는 무형의 가치인 선택가치와 어느 종이

존재하고 있다는 것을 알고 있음으로 나타나는 존재의 가치를 가지고 있다.

- 생물다양성은 환경오염물질을 흡수하여 대기와 물을 정화시키고 토양의 비

옥도와 적절한 기후조건을 유지하는데 결정적인 역할을 하고 있기 때문에

인간의 삶의 질에 영향을 준다.

3. 생태계 보전 방식

3.1. 생태계 파괴 요인

인간의 무분별한 개발이 생태계를 파괴하고 있다. 특히, 인간의 토지 이용으

로 인한 대규모 산림 벌채와 화전, 동·식물의 과잉수확, 습지의 건조화와 매

립에 의한 생물다양성 보전지역의 감소, 파괴적인 어업행위, 공업화의 진전에

따른 수질오염과 자동차 산업발달로 인한 화석연료의 사용증대로 빚어진 대

기오염, 수질오염, 자연지역의 농지 및 도시로의 전용에 따른 생태계의 질 저

하와 소멸 등으로 생태계가 심각하에 위협받고 있다.

- 최근 들어 생태계의 파괴는 인간에 의한 과잉개발이 근본적인 원인으로 제

기되고 있는데, 이러한 과잉개발에는 열대산 목재, 야생동물, 천연섬유, 농산

물 등의 상업수요가 경제성장이나 기술개발을 동반하지 않는 인구의 폭발적

증가로 인해 이미 악화되고 불안정한 생태계에 대한 수요를 증가시키고 있

는데 근본적인 문제가 있다.

식량생산을 위한 화학비료와 농약의 과다 시용으로 생태계가 파괴되고 있다.

식량증산을 목표로 화학투입재의 과다 투입은 토질을 저하시켜 지속 가능한

농업의 기반이 위협받고 있다.

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3.2 . 생태계의 보전을 위한 방안

토지소유제도, 농촌개발, 가족계획, 식량·농업·에너지 등에 대한 보조금 지

원이나 세제 등의 정책수단을 통하여 야생생태계나 생물다양성을 보전하고

있다. 특히, 생태계보전지역을 지정운영함으로써 자연생태계를 유지시키기

위한 국가정책의 수립 및 환경변화와 시태적 요청에 따른 보완을 통해 생태

계와 생물다양성을 보전하고 있다.

생태계의 보전을 위해서는 서식지를 보전하는 것이 최선이기 때문에 생태계

와 다양한 생물종의 보전에 있어서 서식지로서 중요한 의미를 갖는 국립공원

및 기타보호지역, 특정산림, 산호초, 습지보호에 관한 지방조례, 이권계약에

의한 규칙, 사찰림·선산·성황당 등의 특수한 장소 등에 대한 보호와 관리

를 하고 있다.

개발압력이 강하고 주민의 반발이 심해지면서, 생태계보전의 가치가 높은 지

역에 대해서는 국가가 최소한의 지역에 대해서 매입하여 관리하는 국가매입

관리의 방법을 택하고 있다. 우포늪이 가장 대표적인 지역이다.

국가가 매입하여 관리하는 것은 많은 어려움이 따른다. 국가는 적극 생태계

를 보전하기 위해 해당지역의 주민에게 생태계를 보전할 수 있도록 경제적

인센티브를 제공하거나, 재산상의 손실에 대한 정당한 보상을 할 수 있는 관

리계약제도에 의한 관리를 계획하고 있다.

- 생태계보전을 위해서 개인의 재산권 행사의 제한과 이에 따른 재산상의 손

실에 대해 국가가 보상할 수 있는 규정이 「자연환경보전법」에 선언적으로

명시되어 있다. 그러나, 이 규정은 구체성이 결여되어 실질적 보상을 위한

기준을 제시하지는 못하고 있어 구체적으로 실현 가능한 정책의 도입이 요

청된다.

- 또한, 생태계보전은 정부의 정책적 노력만으로 부족하고 지역주민이나 국민

의 적극적 참여가 요구되며, 지역주민이나 국민의 참여를 유도하기 위해서

는 국가가 생물다양성의 가치를 지켜 국민의 삶을 풍요롭게 하려는 의지를

표현하는 관리계약제도의 도입이 필요하다.

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3.3. 서식지 지정의 고려요소

새롭게 지정되는 지역은 종래의 국립공원에서 이루어지고 있는 이상의 유연

성을 가진 관리방법이 필요하며 또한 보호지역은 효과적인 관리가 이루어지

고 주변의 토지관리가 보호지역의 목적과 양립할 수 있도록 하여야 한다.

서식지에서의 생물종의 개체수가 급격히 감소하여 자연적으로는 생태계 내에

서 바람직한 방향으로 개체군을 복원시키는 것은 어렵다. 따라서, 현지내 보

전(in situ conservation)이 어려운 종들을 대상으로 해서 현지외 보전(ex situ

conservation)의 방법으로 동물원, 수족관, 종자은행, 식물원 등에서 인공증식

을 실시하여 자연으로 복원시키는 방법을 고려하여야 한다.

- 현지외 보전은 멸종 위기에 처한 종이나 희귀종과 번식체의 장기보존, 분석,

시험, 설비의 정비 그리고 복원을 위한 종의 공급원, 가축화한 종의 사육(재

배종의 재배)계획용의 유전자 저장소로의 역할을 수행할 수 있다.

- 또한 동물원과 식물원은 일반인에게 교육의 기회를 제공하는 시설이나 분류

학적 연구나 실험조사에 중요하게 이용될 수 있을 것이기 때문에 지속적으

로 관리하여야 한다.

4. 국가매입관리와 관리계약을 통한 관리 비교

4 .1. 경제적, 행정적 측면

4.1. 1. 국가매입관리와 관리계약의 장단점

생태적 관점과 자연환경적 차원에서 보전할 가치를 가지고 있는 특정 지역은

지속 가능한 인류의 삶을 보장하기 위해서 훼손되지 않고 보존되어야 한다는

것이 생태계보전의 기본전제이다.

생태환경적으로 중요한 지역의 특성에 따라 국가매입관리가 효과적인 곳도

15

있고 관리계약을 통한 관리가 효율적인 지역도 있어 일률적으로 경제적인 면

에서 어느 방안이 바람직하다고 결론을 내릴 수는 없다.

- 생태계보전이나 생물다양성보전을 위해서 철새도래지가 아닌 습지(대표적

으로 람사습지)의 경우는 국가가 매입하여 영구히 보전하는 것이 바람직할

수 있다.

- 반면에, 집단 철새도래지는 주로 수변지역과 주위에 농경지가 분포되어 있

는 곳이 대부분이다. 이러한 지역에서는 농가의 농작물피해를 보상하는 차

원과 영농활동의 지속이라는 측면에서 철새를 보호하면서 영농을 할 수 있

는 관리계약에 의한 관리가 효과적일 것이다.

생물다양성 보전 등의 자연보전과 생태계보전을 위한 제도적 장치는 크게 국

가매입관리제도와 관리계약제도로 나누어 볼 수 있다.

- 국가매입관리는 생태적으로 국가가 보전할 가치가 있는 지역을 민원발생 없

이 효과적으로 관리하기 위해 해당지역의 토지를 매입하여 관리하는 제도이

다.

- 관리계약제도는 국가가 매입하여 관리하는 대신에 소유주나 토지이용자가

국가가 원하는 방향으로 생태계를 보전하도록 일정 기간에 국가와 계약을 하

고 타용도로의 이용제약에 따른 보상과 생태계보전을 위한 적극적인 보호활

동에 대해 국가가 보상적 차원에서 지원하는 제도이다.

생태계와 생물다양성 보전활동은 시장실패를 보완하기 위한 국가의 개입으로

정의할 수 있다. 국가의 개입은 국가 전체적 입장에서 시장원리에 의해 작동

되지 않는 부문에 대한 국가의 활동이다. 생물다양성의 가치가 있는 지역은

지역의 한정성으로 지방자치단체가 적극 보호해야 하는 지역이지만, 이 지역

의 보호의 혜택이 지방에 국한되지 않고 전체 국가사회의 가치를 지키는 것

이기 때문에 국가적 차원의 접근이 필요하여 중앙정부의 개입이 불가피하다.

- 국가의 개입에 있어 고려해야 할 요소는 무엇을 위한 것인가 하는 정책목표

를 설정하는 것인데 생태계보전과 생물다양성 보전의 정책적 목표는 환경가

치를 유지·보전하는 것으로 귀결된다.

- 환경가치를 보전하려는 국가의 정책도 국가의 재정적 한계내에서 비용측면

16

과 환경효과 측면에서 검토되어야 한다.

특정 지역을 국가가 지정하여 보전하는 기존의 방식은 소유주나 토지이용자

의 저항 등 부작용이 발생할 가능성이 아주 높다. 특정 지역을 보호지역으로

지정하는 방식은 다음과 같은 문제로 인해 현실적으로 어렵다.

- 개발을 통해 얻을 수 있는 소유주들의 기대이익이 상실되어 심하게 반발할

가능성이 높다.

- 생태계보전지역 지정에 따른 규제로 인한 재산권행사에 있어서 많은 제약을

받는다.

- 따라서, 적절한 보상이나 다른 제도적 보완이 없이는 생태계보전이라는 공

익을 실현하기가 어렵다.

- 공익을 위해 특정개인의 재산권 행사 권리를 제약하는 것은 제약을 받지 않

는 다른 사람들과의 형평성 문제가 현안으로 대두된다. 이에 재산권 행사가

제약되는 사람에게는 적절한 보상을 통해 형평성을 유지하여야 한다.

국가매입관리제도와 관리계약제도를 비교검토하기 위해서는 관리방식을 통

해 달성하고자 하는 목표가 무엇인가를 명확히 하고, 이 목표를 달성하는 데

있어 어떤 제도가 효과적인가를 규명해야 한다. 생태계보전과 생물다양성 보

전을 위한 관리방식은 궁극적으로 생태계와 생물다양성을 효과적으로 유

지·증진시키는 것이다.

가 . 국가매입관리의 장단점

생태계를 국가가 매입하여 관리할 경우 다음과 같은 장단점이 있다.

1) 장점

- 생태계보전지역을 영구적으로 보전할 수 있다.

- 민원발생의 소지가 전혀 없다.

- 국가의 계획에 따라 전체지역을 관리하기가 용이하다.

- 지역개발의 압력으로부터 자유롭다.

- 해당 지역에서 민간활동에 대한 규제에 따르는 노력의 필요성이 없다.

17

- 경작지를 포함하지 않으면서 람사습지 등과 같이 생태적으로 중요한 지역은

국가매입하여 관리하는 것이 생태계보전의 효과가 높다.

2) 단점

- 관리에 필요한 행정수요가 많다. 민간인의 생태계 및 생물다양성 파괴활동

에 대한 감시를 위한 행정수요와 적절한 유지를 위한 노력이 필요하다.

- 토지를 매입하기 위한 매입비용이 과다하게 투입된다.

- 국가의 소유로 관리가 허술하게 이루어질 가능성이 높아 적극적 관리의 부

재로 환경가치를 보전하기 위한 생태계보전효과가 의문시된다.

- 생태가치를 보전하기 위한 적절한 관리를 위해서 지역주민과 관리계약을 맺

어야 할 필요성이 증대될 것이고 이 경우 이중으로 비용이 소요된다. 결국

관리계약제도보다 더욱 많은 비용을 투입하게 될 가능성이 높다.

나 . 관리계약제도의 장단점

1) 장점

- 생태계를 적극 관리하여 생태계의 가치를 증진시키는 보전효과가 높다.

- 주민의 자발적인 계약에 의해 민원발생의 소지가 적다.

- 매입관리보다 관리비용이 적게 든다.

- 매입관리를 하지 않고도 계약기간 동안 생태계보전지역 유지가 용이하다.

- 주민의 자발적 참여를 통해 생태계보전의 중요성 인식에 따른 주민의 환경보

전의식을 고취시키며, 미래에 생태계보전을 위한 주민의 자발적인 참여를 증

대시킨다.

2) 단점

- 모니터링을 위한 비용이 소요된다.

- 주민이 생태계보전의 중요성을 인식하기까지 관리계약 체결에 미온적일 수

있기 때문에 해당지역의 전체 소유자의 자발적인 참여를 유도하기가 용이하

지 않다. 또한, 주민에게 규제적 성격으로 인식될 가능성이 있다.

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- 한시적인 계약임으로 영구적으로 생태계 보전이 확보되지 않는다.

- 보전할 가치가 있는 생태계를 발굴하고 다양한 환경조건을 가지는 생태계를

보전하기 위해서 다양한 보호활동에 대한 관리계약의 내용을 정하기 위한 준

비가 필요하다.

- 지역개발압력의 상존으로 계약기간 만료 후 생태계보전지역 유지가 어렵게

될 가능성이 존재한다.

4.1.2. 사례분석：우포늪의 국가매입관리와 관리계약의 경제적 비용 비교

우포늪의 경우는 세계적으로 생태적 관점에서 중요한 습지이기 때문에 영구

히 보전하기 위해 국가가 매입관리하는 것이 효율적이다.

여기서의 비교는 단순히 경제적 비용측면에서의 비교를 위해 국가매입의 유

일한 사례이기 때문에 분석대상지역으로 삼았다. 따라서, 우포늪의 국가매입

관리가 관리계약에 의한 관리보다 비효율적임을 나타내지는 않는다.

국가의 예산적 측면의 경제적 비교를 위한 비용계산은 다음의 전제조건하에

서 출발한다.

- 보이지 않는 효과인 생태계보전효과는 단순한 비용계산을 위해 동일한 것으

로 가정.

- 매입비용 투입분에 대한 기회비용은 단순히 이자만 계상.

- 인건비는 국가매입관리를 위해서는 1인의 공무원을 배치하여 50% 정도 기

여하는 것으로 가정하고, 관리계약의 경우는 30% 정도 기여하는 것으로 산

정.

- 모니터링을 위한 행정비용은 동일한 것으로 가정.

가 . 국가매입 관리

1) 예산투입

연차적으로 매입을 위해 투입된 예산은 표 2- 1과 같다.

19

표 2- 1. 연차별 우표늪 매입실적과 계획

구분 합계 1998 1999 2000 2001 2002

매입실적 및계획(천평)

240 47 22 70 51 50

소요예산(억원)

40 10 7.5 7.5 7.5 7.5

2) 비용계산(연간)：총 40억 매입투자

매입액에 대한 이자계산：40억 × 7% = 280,000천원

관리비용(1인의 공무원이 50%의 업무로 처리할 경우)

- 인건비：연봉 25,000천원 × 1인 × 50% = 12,500만원

연간 총비용：292,500만원

ha당 비용：292,500 ÷ 80ha = 약 3,656천원

나 . 관리계약

관리계약의 경우 친환경농업 보상액을 기준으로 하는 것과 영국에서 관리계

약을 위해 지원되는 보상액을 기준으로 하여 비교하면 다음과 같다.

1) 친환경농업 기준 적용

보조금 중 가장 엄격한 제한이 따르며 보상액은 49,420천원임.

- 보조금：80ha × 524천원 = 41,920천원

- 모니터링 비용：인건비：연봉 25,000천원 × 1인 × 30% = 7,500천원

ha당 비용：49,420천원 ÷ 80ha = 617천원

2) 영국의 늪지보전을 위한 보상액 수준적용(ha당 40￡)

선진국의 보상액은 13,100천원임

- 보조금：80ha × 40￡ × 1,750원 = 5,600천원

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- 모니터링 비용：인건비：연봉 25,000천원 × 1인 × 30% = 7,500천원

ha당 비용：13,100천원 ÷ 80ha = 약 164천원

다 . 국가매입관리와 관리계약 비교 평가

관리계약방식을 도입할 경우 국가매입관리의 1/ 6 ∼1/ 22의 비용으로 생태계

보전의 목표를 달성할 수 있기 때문에 관리계약방식을 채택하는 것이 바람직

하다.

토지매입가격에 대한 기회비용을 감안하여 고려할 때 정부의 매입투자액에

대한 이자를 적용하고, 단순계산으로 변화가 없다고 할 경우 정부의 누적 지

출은 매입관리의 경우 2003년에 912,500천원부터 412,500천원이며, 관리계약

제도의 경우 148,260천원(친환경농업 지원단가 기준)과 39,300천원(영국의 지

원단가 기준)으로 국가의 매입관리가 많은 비용이 든다(표 2- 2).

비용을 순현재가치(NPV)로 환산하여 비교하면, 2010년 기준으로 국가매입관

리를 위해 드는 비용은 144,502천에 비해 친환경농업 보상단가를 적용할 경

우 41,357천원, 영국의 늪지보전 보상단가를 적용시 9,572천원으로 관리계약

제도가 정부의 예산투입면에서 유리하다.

표 2-2. 국가매입관리와 관리계약의 정부지출 누계

단위：천원

1999 2000 2001 2002 2003 1999-2003 2010 2050 2100

매입관리이자(7%) 70,000 122,500 175,000 227,500 280,000 875,000 2,835,000 14,035,000 28,035,000이자(5%) 50,000 87,500 125,000 162,500 200,000 625,000 2,025,000 10,025,000 20,025,000이자(3%) 30,000 52,500 75,000 97,500 120,000 375,000 1,215,000 6,015,000 12,015,000관리비 12,500 12,500 12,500 37,500 125,000 625,000 1,250,000

친환경농업지원기준보조금 41,920 41,820 41,920 125,760 419,200 2,096,000 4,192,000관리비 7,500 7,500 7,500 22,500 75,000 375,000 750,000

영국늪지보전지원금 기준

보조금 5,600 5,600 5,600 16,800 56,000 280,000 560,000관리비 7,500 7,500 7,500 22,500 75,000 375,000 750,000

21

- 장기적으로는 2050년에는 국가매입관리의 경우 21,130천원, 관리계약제도의

경우 8,614천원(친환경농업지원단가)과 1,993천원(영국의 지원단가)으로 관

리계약제도가 장기적으로도 유리하다고 판단된다(표 2- 3).

표 2- 3. 순현재가치에 의한 비용비교

단위：천원

2002 2010 2030 2050 2100

매입관리

투자비 기회비용 200,000 135,368 51,019 19,228 1,677

관리비 12,500 9,134 4,168 1,902 268

관리계약

친환경농업지원기준보조금관리비

49,1007,500

35,8775,480

16,3742,501

7,4731,141

1,052161

영국늪지보전지원기준보조금관리비

5,6007,500

4,0925,480

1,8672,501

8521,141

120161

주：투자비의 기회비용은 공채율 5% 적용.관리비와 보조금은 소비자물가 상승률 4%를 적용.

4 .2 . 생태적 측면 평가

생태적 측면에서 국가매입관리제도와 관리계약제도간의 생태보전의 효과를

객관적으로 비교하기에는 어려움이 따른다. 즉, 생태환경의 특성에 따라 생태

계보전의 목적과 주변의 지형적 특성, 지형적 이용현황에 따라 종합적으로

판단하여야 한다.

이 연구의 초점은 철새도래지를 중심으로 하기 때문에 많은 농경지가 주위에

있다는 점을 전제로 한 것이다. 생태적 측면에서의 평가는 집단 철새도래지

에 해당된다.

국가매입관리는 해당지역의 보전에 있어 개발의 압력으로부터 자유로워져서

최소한 유지기능은 할 수 있으나, 행정적 특성상 적극적으로 관리하기보다는

방치할 가능성이 높아 생태계보전지역의 생태환경의 증진은 기대하기 어렵다.

22

- 생태환경을 증진시키기 위해서는 생태계보전지역을 적극 관리하기 위한 또

다른 노력(정부의 매입관리, 임차위탁영농, 농민이나 주민과의 관리계약 등)

을 하여야 생태환경을 유지 혹은 증진시킬 수 있다고 보는 것이 현실적이

다.

- 따라서, 국가가 매입하여 관리하는 경우 생태계 유지를 위해 추가적 비용이

투입되어야 할 것이다.

관리계약을 통한 생태계의 환경효과는 적극적인 관리활동으로 생태계보전효

과가 높으며, 생태계를 파괴하지 않는 농법을 통해 농작물을 재배할 경우 생

태계를 보전하면서 농작물 재배에 따른 소득이 창출되어 국가전체의 부가 증

가되는 효과가 있다.

5. 적극적 관리계약 프로그램 도입의 필요성

보전할 가치가 있는 지역을 선정하여 방치가 아닌 적극적 관리를 통해 생태

계를 보전·증진시킬 수 있는 방안으로 관리계약제도를 도입할 필요가 있다.

관리계약의 도입은 주민과 국민으로 하여 생태계보전활동에 참여하게 하고

이를 통해 생태계의 가치를 인식시키는 국민교육의 계기를 마련하기 위해 관

리계약제도의 도입이 필요하다.

단순한 보상보다는 적극적 생태계보전 활동을 유도하여 적은 비용으로 다음

세대가 사용할 수 있도록 자원을 보호하여 지속 가능한 개발을 가능하게 하

기 위해 관리계약제도의 도입이 필요하다(Locke의 Proviso 철학사상 달성).

생태계보호활동에의 주민의 참여에 대해 적절한 보상을 함으로써 국가의 물

리적 강제력을 동원한 규제에 따라 끊임없이 발생하는 민원의 소지를 없애고

생태계보호에 자발적으로 참여하도록 주민을 유도하기 위해서 관리계약제도

의 도입이 필요하다.

WT O 체제에서 논의의 핵심사항으로 부각되고 있는 공익적 기능을 단순히

농업에서 찾는 것보다 환경보전에서 찾는 것이 설득력이 있으며 이에 대한

23

지원은 국제협약 상 문제의 발생소지가 적다.

- 서식조류에게 안전한 먹이를 공급하며, 조류들이 편안하게 서식할 수 있는

서식지를 제공하여 생태계를 보전함과 동시에 보상을 통한 농업활동의 지

원에 대한 정당성을 찾을 수 있기 때문에 관리계약제도의 도입이 요청된다.

국제적 관심사인 생태계와 생물다양성을 보전하는 활동에 능동적으로 동참함

으로써 환경보전 국가로서의 이미지를 제고시켜 궁극적으로 국가사회에 기여

하도록 하기 위해 적극적 관리계약제도의 도입이 필요하다.

24

제 3 장

외국의 생물다양성 보전제도

1. 영국의 생물다양성 보전제도

영국은 생물다양성 보호를 위한 다양한 보전활동에 대해 보상을 하는 관리계

약제도를 시행하는 대표적인 국가이다.

영국에서의 생태계와 생물다양성 보전과 관련된 제도는 크게 학문적 관심지

역(SSSI)과 환경민감지역(ESA)을 지정하여 운영하는 것이다.

1.1. SSS I(S ites of Spec ia l Sc ie ntific Inte res t)제도

1.1. 1. SSSI의 정의와 배경

가 . S S S I의 정의

SSSI는 특별자연보전관심지(special nature conservation interest )로서 야생

동물과 농촌지역법 1981(Wildlife and Countryside Act 1981)에 의해 지정된

지역을 의미한다.

25

나 . 배경과 법적구조

1949년부터 자연보전위원회(Nature Conservancy Council)는 특별한 관심의

대상이 되는 식물이나 동물 커뮤니티와 지질학적인 형상이나 토지형태를 가

지고 있는 지역과 수면지역을 SSSI로 지정하였다.

1981년까지 이러한 지역지정은 지방정부의 계획당국이 계획하는 과정에서 고

려하라는 권유 정도로 이루어졌으며, 잉글랜드에서 2,600개 지역이 지정 통보

되었다.

이렇게 지정된 지역이 계획에 의해 통제되지 않는 행위에 의해 훼손되거나

상실되어 의회는 1981년에 이 지역을 보호하기 위한 야생동물과 농촌 지역법

을 개정하였다.

1981년 야생동물과 농촌지역법에 의한 SSSI 지정은 토지의 소유주나 점유자,

관련 환경당국과 계획당국을 위해 지방 내무장관(Secretary of State)에게 통

보된다.

영국에서 SSSI제도는 3개 기관으로 나누어져 관리 운영되고 있다.

- 잉글랜드는 English Nature

- 스코틀랜드의 Scottish Natural Heritage

- 웨일즈의 Countryside Council for Wales.

SSSI를 운영하는 상기 기관들은 토지 소유주, 점유자, 계획당국, 잉글랜드와

웨일즈의 지방 내무장관, 환경청에 통보하는 의무를 가지고 있다. 통보는 9개

월 이내에 확인되어야 하며, 반대에 관한 자료소명을 위해 4개월(법적으로는

3개월, 실제적으로 4개월)이 허용된다.

내무장관은 SSSI제도의 운영위원회 구성을 위해 생태학, 지구학, 농업, 토지

관리와 지방정부를 포함하는 전문지식을 가진 위원회의 위원을 지명한다.

소유주와 점유자는 그들의 토지가 SSSI로 통보될 때, 할 수 없는 행위를 나

열한 금지행위 종류와 그 밖의 법적 의무를 자세히 서술한 서신을 받게 된다.

2000년에 의회는 Countryside and Rights of Way Bill을 통과시켰으며, 이 법

은 SSSI제도의 효과를 확실하게 하기 위해서 1981년 야생동물과 농촌지역법

26

을 강화하는 내용으로 이루어져 있다.

다 . S S S I 제도

1) 지정현황

SSSI 제도는 잉글랜드의 English Nature(EN)와 웨일즈의 Countryside

Council for Wales (CCW)에서 지정부터 모니터링 및 보조금지급까지 담당하

고 있으며, 약 5,000개 지역이 SSSI 지역으로 지정되었으며 매년 지정지역이

증가하고 있다.

SSSI제도를 운영하는 EN의 예산은 1999/ 2000회계년도에는 4천9백만파운드

이며, 지정면적은 잉글랜드 전체 면적의 6.8%에 해당하는 약 105만4천ha가

SSSI 해당지역이다(표 3- 1).

표 3- 1. 영국의 SSSI 지정현황

지정 및 관리 기관 지정지역 수 지정면적 소유주 수 비고

English Nature(잉글랜드)

4,088 1,053,796 ha 32,000 2000.3월기준

CCW (웨일즈) 962 216,465 ha - 99년 기준

2) 지정절차(Wildlife and Countryside Act 1981)

(1) 주요 지역의 인식

지역선정의 기준은 다음과 같다.

- 전체의 자연생태와 준자연생태(semi- natural ecology：해변 등)의 관점에서

잉글랜드와 웨일즈의 보전관심지역을 포괄

- 국내적, 국제적으로 중요한 지질학적, 자연지리학적 지역을 포함

- 자연생태계에서 위험에 처한 지역이거나 국내적 희귀종을 보호하기 위한 지

역을 포함

- 유럽과 국제적으로 인식될 가치가 있는 모든 지역을 포괄

27

- 자연보전을 위해 비교적 가치를 가지고 있는 지역을 포함

과학적인 지역선정기준은 공공적 관점에서 지속적으로 유용해야 한다는 점이다.

- 합동자연보전위원회(JNCC：Joint Nature Conservation Committee)는 지역

선정의 기준을 설정하고, 기준을 출판하고, 지역선정의 타당성에 대한 심사

의 책임을 가진다.

단계적 접근방식(T iered Approach)을 적용하여, EU규정과 Ramsar 회의에

의해 국제적으로 중요하게 인정된 지역과 지방의 중요자연보호구역(Local

Nature Reserves：LNR)과 SSSI를 구별하고, SAC(Special Areas of

Conservation), SPA(Specail Protection for Birds), Ramsar sites와 SSSIs로

구별하여 관리운영된다.

(2) 탐색지역 결정

생물학적인 SSSIs 선정을 위해 행정구역으로서의 탐색지역(Areas of

Search)을 정한다.

이 지역 내에서 SSSI제도 담당기관은 소유자나 점유자의 허락을 얻어 SSSI

에 적합한 지역을 조사한다.

EN은 지방과 중앙의 전문가와 함께 조사결과를 평가하며, 또한 지정기간이

만료된 지역을 SSSI로 다시 지정해야만 하는지를 결정하기 전에 기존의

SSSI에 대한 특별관심을 가질 만한 가치가 있는지를 다시 조사한다.

SSSI지역에 대한 지정, 재 지정, 지정해제를 위한 최종결정은 EN위원회

(Council of EN)에 의해 이루어진다.

SSSI지역을 결정을 함에 있어서 EN위원회는 농촌 지역에 대한 경제적, 사회

적 이해관계와 농업과 산림의 필요에 대해 검토할 의무가 있다.

(3) 이해당사자에게 통보

모든 지정은 토지의 소유자와 점유자, 지방계획청, 환경 관련 지방 내무장관,

상하수도회사(수자원산업법 1991), 내부 배수위원회(토지배수법 1991)와 환경

청(수자원법 1991)에 통보한다.

28

소유주와 점유자를 확인하지 못하거나 소유권에 의문이 있을 경우, 지역(site)

자체에 지정한다.

기타 관련 이해관계자(농림부, 산림청, 산림회사 등)에게 통보한다.

지정통보에 포함되는 사항：

- 해당지역이 특별관심지역이며 열거된 작업에 대해서 EN과 협의해야한다는

사실을 기술

- 지정지역의 경계와 위치를 나타내는 적절한 스케일의 지도

- 지정지역의 특별한 관심대상(동물, 식물, 지질학적인 형상과 지형)

- 지정지역의 특별관심에 위해를 미칠 것 같은 작업의 목록(일부 지역에 특수

한 경우라도 전체지역을 포괄하는 리스트)

(4) 지정 받은 소유주와 점유자의 대응기간과 의무조항

해당 토지가 1949년 National Parks and Access to the Countryside Act에

포함되어 있지 않다면, 소유자나 점유자는 EN에 법적으로 반대할 수 있는 최

소한 3개월의 기간을 가지며, 이 기간은 기존의 SSSI를 확대할 경우에도 적

용된다.

소유자와 점유자의 법적인 의무는 반대를 표명하는 기간에도 금지하는 작업

을 할 수 없도록 강제되어 금지된 어떠한 작업도 할 수 없다.

(5) 지정지역의 확정

지정지역의 확정은 담당기관과 소유자나 점유자의 합의가 이루어지고 난 후

지정시부터 9개월 내에 이루어진다.

소유자나 점유자와의 합의가 이루어지지 않을 경우 위원회의 전체회의에 의

해 결정되며, 이는 최종결정이 된다.

1949년 법에 의해 지정된 토지가 아닌 경우, 지방 내무장관에게 통지된 후 9

개월 내에 EN은 반드시 확정하거나 취소해야만 한다. 만약 이 기간 내에 확

정되지 않으면 SSSI지역으로 지정되지 않는다.

소유주의 권리를 감안하여 이 기간 동안 SSSI지역의 규모를 확대시키거나

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작업의 금지항목을 추가할 수 없다.

3) 소유자와 점유자의 법적 의무

(1) 소유자와 점유자의 법적 의무

소유자와 점유자는 그들이 지정지역의 특별관심에 해를 끼칠 것 같은 작업을

하고자 할 경우 서면으로 EN에 통보하여야 한다.

- 작업의 특징과 토지에 대해 구체적으로 기술하여야 한다.

- 피해가 불가피한 경우에 EN은 동의를 하지 않으며 소유자나 점유자에게

자연보전을 위한 관리계약(management agreement)을 통한 보조금지급을

제안하여 관리계약에 참여하도록 유도한다.

소유자나 점유자가 금지된 작업으로 통보된 작업을 수행하면, 최고 2,500파운

드까지의 벌금을 내야 한다. 다만, EN이 동의를 하거나, 관리계약을 체결하

고 관리계약의 내용에 따라 작업을 수행하면, 4개월의 소명시효가 만료되기

전에라도 원하는 작업을 할 수 있다.

(2) 예외조항

법적 의무조항에 두 가지 예외조항이 있다.

- 비상 작업이 필요할 경우(가능한 빠른 시간에 EN에 통보되어야 함)

- 지방 계획청이 허가한 사항

그러나, 이와 같은 예외조항의 경우도 환경청에 의해 보장된 작업허가가

SSSI지역에서 발생할 경우는 EN의 동의가 필요하다.

사람을 고용하여 작업을 할 경우 소유자와 점유자는 고용자에게 SSSI지역임

을 주지시켜야 한다. 그러나, 허가되지 않은 제3자의 행위에 대해서는 책임이

없다.

4) 자연보전 명령

EN은 지방 내무장관에게 Wildlife and Countryside Act 1981에 의해서 자연

보전명령을 내도록 요청할 수 있는 권한을 가지고 있다.

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보전명령은 어떤 사람에 의해서도 지정지역에서 수행되어서는 안 되는 작업

을 구체화하여야 한다.

- 소유자와 점유자는 EN에 작업을 수행하는 의도에 대해 3개월 서면통고를

하고 허가를 받아야 한다. 만약 EN이 관리계약에 참여하도록 주문을 받았

을 경우 통보기간은 12개월까지 연장될 수 있다.

통보기간이 끝나기 전에라도 EN이 소유자나 점유자의 작업제안에 대해 동의

를 하거나 EN과의 관리계약하에서 수행되는 작업은 할 수 있다.

자연보전명령은 소유자와 점유자에 국한되지 않고 제3자를 포함하는 누구나

지켜야 할 의무가 된다.

라 . 관리계약제도 (적극적인 S S S I 관리제도)

1) 현황

관리계약제도는 크게 EN의 경우 4가지 범주로, 웨일즈의 경우 3가지 범주로

나누어져 있다.

EN에 집행하고 있는 관리계약제도는 1981년 야생동물과 농촌 지역법에 의해

보상관리계약(compensatory management agreement), 적극적인 관리계약(positive

management agreements), 야생동물 증진 제도(wildlife enhancement scheme),

보호지역 증진제도(reserve enhancement scheme)로 구분된다.

웨일즈의 CCW가 집행하는 관리계약제도는 보상적 관리계약(compensatory

management agreement), 적극적, 보상적 관리계약의 혼합(mixed positive/compensatory

agreements), 전체적 적극적 관리제도(wholly positive agreements)로 구분된다.

1997/ 98년도 EN의 관리계약제도 현황은 표 3- 2와 같다.

표 3- 2. EN의 관리계약제도 현황

구 분 보상관리계약적극적

관리계약야생동물

증진제도관리계약보호지역증진제도

지정지역관리작업

계약수(건수) 388 928 1,060 33 -계약면적(ha) 10,702 44,867 69,506 18,657 -

년간지급액(천￡) 1,837 1,559 1,439 829.3 1,361

31

1998/ 99는 총계약수 2,559건, 총면적은 135,806ha, 총비용：6,229,700 파운드이다

(보상：￡ 1,676,400,

적극적 관리계약：￡2,035,800, 야생동물 증진：￡2,517,500)

CCW의 관리계약 현황은 표 3- 3과 같다.

표 3- 3. CCW의 관리계약 현황

구 분 보상관리계약 적극적, 보상적관리계약 혼합

총체적, 적극적관리계약

지정지역관리작업

계약수(건수) 35 220 238 -

계약면적(ha) 2,221 9,705 22.5 -

년간지급액(천￡) 65.2 498.3 377.3 98.3

관리계약제도를 집행하기 위한 정부의 비용은 표 3- 4와 같다.

표 3-4. 영국의 관리계약 비용

단위：￡/ ha

구 분 보상관리계약 적극적 관리계약 WES(잉글랜드)

잉글랜드 156 43 32

웨일즈 27.7 13.7 -

2) 법개정의 배경

2000 Countryside and Rights of Way Bill은 1981년 법의 집행을 강화하여

특별 학문적 관심지역의 보전을 강화하는 것으로 되어있다.

1981년 법에 의하면 4개월 동안 합의에 도달하지 못할 경우 최종 지정되기까

지의 9개월 사이에 토지 소유주나 점유자는 제안된 작업을 할 수 있도록 되

어 있어 보전지역의 훼손이 발생하였다. 이 법에 따르면, 보전담당기관이 자

연보전관심지역을 보호하기 위해 소유자나 점유자에게 SSSI를 관리하도록

요청할 수 없기 때문에 자연보전의 목적을 효율적으로 달성할 수 없어 자연

이 훼손되는 결과를 초래하였다.

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또한, SSSI지역으로 지정된 후에도 관리계약을 통한 특별한 관리를 하지 않

고 방치함으로써 자연이 훼손되어 제도의 목적을 달성하는데 한계가 있었다.

3) 변경내용

담당기관에게 지정지역을 보호할 의무를 부여하였다. 이 법은 필요한 작업을

할 수 있도록 토지를 관리하는 자에게 명령을 할 수 있는 권한을 담당기관에

게 부여하였으며, 필요한 경우 스스로 할 수 있도록 하였다.

또한 SSSI지역을 보호하기 위한 다른 방법이 없는 경우, 방치되어 있는 토지

를 강제로 매입할 수 있는 권한을 SSSI제도 담당기관에게 부여하였다.

법원은 SSSI지역의 훼손에 대한 제재로써 상한액을 정하지 않은 규정에 의

해 벌금을 부과할 수 있도록 하였고, 훼손된 특별관심지역을 원상회복 하도

록 명령할 권한을 부여하였다.

SSSI지역을 훼손하는 행위에 대한 동의요구를 영원히 거부할 수 있는 권한

을 담당기관에게 부여하였다.

마 . 모니터링 제도

1) 모니터링의 공통기준.

모니터링을 위해 모든 지정지역(SSSI, SPA, SAC 등)에 적용되는 공통기준

(Common Standards)을 근거로 하여 지정지역을 관리하는 집행기관이 구체

적으로 모니터링 기준을 정한다.

공통기준은 합동자연보전위원회(JNCC)가 제정한다.

2) 공통기준의 필요성

지방의 정책담당자로 하여금 지정지역의 상황에 대한 일관성 있는 판단을 하

게 하고, 담당자의 재량권을 줄여 같은 판단을 하여 형평성을 유지하게 한다.

자료수집, 관리, 정보교환을 위한 비용을 절감할 수 있다.

각 집행기관이 적기에 적절한 형태로 모니터링 과정을 정립할 수 있다.

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3) 공통기준의 기본구조

모니터링되는 형상：SSSI지역 지정의 관심적 사항

보전목적：바람직한 상태의 형상 보전

지정지역의 상태 판정 기준：

- Favourable - maintained

- Favourable - recovered

- Unfavourable - recovering

- Unfavourable - no change

- Unfavourable - declining

- Partially destroyed

- Destroyed

지정지역에서 행해진 활동, 실질적 관리수단

모니터링 기간：6년에 최소 1회의 모니터링 실시

리포트 작성

바 . 생물다양성 보전을 위한 S S S I지역 선정지침

서식지와 생물종의 보전을 위한 SSSI지역의 선정 지침은 다음과 같다.

1) 해안지대(Coastlands)

해안 서식지는 염소(saltmarshes, 鹽沼), 모래가 있는 해변(shingle beaches),

사구(sand dune) 그리고 해안절벽 및 경사(seacliffs and slopes)의 4개의 유

형으로 구분된다.

해안 서식지의 구분에 있어서는 각각의 서식지를 대표할 수 있는 대표적인

식물종 혹은 군락을 정밀한 조사를 통해서 선정하여 그 지역의 대표종을 통

해서 서식지를 구분한다.

염소, 해변, 사구 등의 지역은 여러 가지 자연현상에 의한 생태적 천이과정에

의해서 각각의 시기별로 그 유형이 변화할 수 있는 지역이므로 그에 따라 여

러 생태적인 특성 및 식생들이 달라지게 된다.

34

- 염소, 해변, 사구지역은 영국에 있어 지역적인 특징을 나타내는 지역들로 이

들 지역은 많은 물새들이 채식지로 이용하고 있으며, 다른 지역에서는 볼

수 없는 특정한 동·식물이 대단위로 서식하고 있어 생물학적 그리고 환경

적 중요성이 매우 높은 지역이다.

이들 지역에서의 대표적인 식생의 구분은 이 지역을 관리하고 보호하는데 있

어서 매우 중요한 지표로서의 역할을 하게 되며 특히 SSSI지역으로 지정하

여 관리하는데 있어서 식물군집의 상태와 이들의 현황을 파악한 자료가 매우

중요한 요소로서 작용한다.

영국은 국토가 남북으로 길고 복잡한 해안선 구조를 가지고 있는 관계로

19,000km에 달하는 해안선을 가지고 있으며, 그 결과 해안을 따라서 많은 바

위섬들과 갯벌이 발달되어 있는 지역이 산재해 있다.

- 이들 지역은 인간에 의한 개발에 심하게 노출되지 않은 상태로 보존되고 있

는 지역이 많다.

- 이러한 지역들은 많은 물새들 특히 유럽에서 남과 북으로 이동하는 많은 철

새들의 중간 기착지로서 국제적으로도 아주 중요한 지역으로 인식되고 있

다.

식생이 있는 해변은 지역적으로 분포하고 있으나 이 지역은 유럽의 해안지역

중에서 가장 생태적으로 또한 생물학적으로 중요한 지역이다. 또한 영국의

해안은 많은 사구와 하구, 염소 지역 등 다양한 서식환경을 보이고 있다.

(1) 염소지역

염소지역의 식생은 조수지역의 범위, 담수와의 배수 관계, 침전물 입자의 크

기, 지형적, 기후적 요소 등에 의해 영향을 받는다. 염소지역에서 식물군집은

지역적으로 매우 다양한 특성을 나타내고 있는데 이는 여러 원인에 의한 생

태적 천이단계에 따른 것이다.

또한 일부 지역에 있어서는 바다에 제방(sea- walls)을 쌓고 그 내부지역에서

담수지에서 경작을 하는 것처럼 농경활동 및 초지를 조성하여 가축을 방목하

여 목축을 하기도 한다.

35

- 이러한 초지의 조성과 유지는 조류의 서식지로 이용되는 등 생태적으로 매

우 긍정적인 역할을 하고 있다.

염소지역의 대규모 하구지역은 오리류, 기러기류, 섭금류와 같은 국제적으로

매우 중요한 조류 개체군이 월동을 하거나 중간기착지로 이용하고 있다.

해안에 있으면서 방목을 하는 습지 지대는 많은 습지 식물의 생육으로 인해

방목이 가능하며 또한 이들 식물군집의 식생구조로 인해 비교적 높은 생물다

양성을 보이게 되고 그에 따라 많은 물새들과 철새들의 서식지로 이용될 수

있다.

이들 지역에서의 배수로 시스템은 식물상의 풍부성을 유지시켜주며 그 결과

많은 무척추동물들의 서식을 가능하게 한다.

- 이러한 무척추동물의 서식으로 인해 이들을 포식하는 많은 동물들이 서식할

수 있으며 그에 따라 생태계가 건전하게 유지될 수 있다.

(2) 사구

사구는 해안의 자연지리학적 과정과 식생의 천이과정을 기술하는데 매우 중

요한 역할을 한다.

- 이들 지역은 모래로부터 기원한 지역으로 화학적 조성이 다른 지역과는 매

우 다른 양상을 보이며 형태나 구조의 발달은 각 단계별로 매우 다양한 모

습들을 가지게 된다.

또한 이들 사구지역은 쇠제비 갈매기류나 갈매기류 등과 같은 조류들의 중요

한 둥지로서의 역할을 한다. 일부 몇몇 지역에서는 이들 조류들이 대단위로

번식을 하여 그 번식밀도가 매우 높게 나타나기도 한다.

이들 사구는 염소지역과 마찬가지로 전체지역이 하나의 생태계로 취급되어

관리도어야 한다.

(3) 해안절벽과 경사지

해안절벽지역은 다른 해안 지역에서와 같이 식생의 천이 과정은 볼 수 없지

만 지역별로 다른 식생들을 구분하는데 중요한 역할을 한다.

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또한 수직적으로 발달한 해안 절벽지대에서는 가축의 방목이 불가능하기 때

문에 이들 지역에서는 특정 희귀식물들이 일부 생육하는 등 식물들의 피난처

로서 중요한 역할을 한다.

이들 지역에 있어서 보호지구의 설정 및 관리에 있어서는 지형이 매우 중요

한 요소로 작용한다.

지형학적 특성에 의한 해안절벽과 경사지의 연속성과 규모는 식물군집의 유

지 및 인간에 의한 간섭에 많은 영향을 주기 때문이며, 이들의 형태는 이 지

역을 이용할 수 있는 많은 조류를 비롯한 동물들의 이용 행태 및 행동에 영

향을 준다.

(4) 기타

그 밖에 해안지대에 있어서는 근해의 섬, 석호, 하구 등 다양한 환경적 특성

을 가진 지역들이 존재한다. 이들 역시 식생이나 서식하고 있는 동·식물에

따라 그 관리와 보호 방식이 달라지게 된다.

(5) 해안서식지 선정단위와 식생구분

염소 식생

- Pioneer marsh

·Spartina 군집

·Salicornia / Suaeda 군집

·Aster 군집

- Low- mid marsh

·Puccinelia가 우점하는 군집

·Halimione가 우점하는 군집

- Mid- upper marsh

·Limonium / Armeria 군집

·Puccinellia와 함께있는 군집

·loach- head marshes

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·Juncus gerardi 군집

·Junicus maritimus 군집

- Drift line

·Agropyron이 우점하는 군집

·Suaeda fruticosa

- Swamps

- 전이지대

·언덕 전이지대

·담수 전이지대

- Miscellaneous 군집

사구 식생

- strandline

- Yellow dune

- 사구 초지

- 산성 및 건조한 사구 초지

- 사구 히스지대

- 사구 잡목지대

Shingle 식생

- vegetated shingle beaches

- stable vegetated shingles

해안절벽 식생

- maritime rock crevice and cliff legde

- maritime cliff and cliff- top grassland

- cliff- top sub- maritime grassland

- para- maritime 식생

- perched saltmarshes

- maritime and sub- maritime heaths

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2) 산림지대(Woodlands)

산림지대는 자연적인 극상 식생을 가지는 지역을 의미한다.

자연적으로 영국 전 국토의 80- 90%에 해당하는 지역이 과거에 산림지대였던

것으로 보여지며 그들은 참나무, 느릅나무, 자작나무, 오리나무 등의 활엽수

가 혼효되어 있으나, 인간에 의한 벌채 및 인공조림 등으로 인해서 산림지대

의 수종 및 산림환경은 변화하게 되었으며 영국전체 숲의 구조와 종 구성이

변화되었어 현재 영국에 완전한 천연림은 존재하지 않으며 일부 지역에 있어

서 천연림과 유사한 특성을 가진 숲이 존재하고 있다.

현재 영국의 산림은 3분의 2가 침엽수림이며 이들은 대부분 외국으로부터 도

입한 외래수종이 차지하고 있고, 대부분의 숲에 있어서 수목과 관목은 그 수

직적 구조에 있어서 거의 유사한 구조를 가지고 있는데 이는 대부분의 숲이

인공적으로 조림을 하고 동일한 영림계획 하에 숲을 관리해 왔던 것에 기인

하였다.

인공조림을 하지 않고 자연성을 가지는 숲은 반자연상태의 숲으로 구분하며

이들 지역에서는 자연적인 천이 혹은 생태적으로 안정적인 발생하는 여러 기

작들이 이루어지고 있으며 이 지역은 영국전체에서 30- 40만 ha 정도가 존재

하고 있는 것으로 추정되고 있다.

그러나 이들 반자연지역은 그 규모에 있어서 큰 면적이 아니라 매우 작은 면

적들이 전 국토에 걸쳐서 단편화되어 분산되어 있으며, 그 결과 이들 지역의

자연성의 유지와 생태적 천이에 있어 규모적인 측면에서의 문제가 발생할 수

있는 가능성이 있는 것으로 판단된다.

이들 반자연지역은 1945년 이래로 감소하고 있는 것으로 보여지며 전체 면적

의 10%에 해당하는 지역이 농경, 채석장, 도시의 확장, 도로의 건설 등으로

인해 완전히 사라졌으며 또한 30%에 해당하는 지역이 재래수종이 아닌 다른

수종으로 대체되어 조림되어 있다. 그 결과 현재 영국 전체 국토의 2% 미만

의 지역이 반자연적인 산림지역으로 남겨져 있다.

39

(1) 국제적 중요성

영국은 유럽대륙의 가장 왼쪽에 위치하고 있는 지역으로 과거에는 대부분의

지역이 산림지대여서 유럽 전체로 보아서는 매우 특수하고 특징적인 산림의

양상을 보였다.

- 그 결과 현재에도 유럽의 다른 지역보다는 많은 반자연적인 산림지역이 존

재하고 있으며 또한 해양성 기후에 따른 산림생태계의 발달 및 연구를 위한

산림의 특성을 가지고 있어 국제적으로 중요성이 크다.

- 특히 습한 기후로 인해 산림 내에서 고사리류, 이끼류 등이 나무에 많이 부

착되어 생육하고 있는 것은 매우 큰 특징중의 하나로 귀중한 학문적 관심지

역이 된다.

(2) 서식지 선택의 필요성

해안지역에서와 달리 산림지역에서는 식생 뿐 만 아니라 산림의 구조에 있어

서도 상층 수목과 관목층에 의해 다양한 서식구조를 띠게 되므로 매우 다양

하고 복잡한 양상을 보이게 된다. 그러므로 SSSI지역으로 지정하기 위해서는

타 서식지와는 다른 기준이 필요하게 된다.

반자연지역은 1ha에서 1,000ha 이상까지 그 면적의 범위가 매우 다양하다.

산림생태계의 일부분으로 고려하면 작은 지역에 대한 보전을 하는 것이 가능

하겠지만 다른 측면에서는 매우 큰 규모의 지역을 고려하는 것이 필요하다.

SSSI지역으로 선정하기 위해서는 산림지역을 구분하고 있으며 이러한 구분

에는 전체 식물상, 수목과 관목층, 구조적 유형 등에 대한 고려를 통해서 선

정을 하게 된다.

과거에 조성되어 긴 세월에 걸쳐 유지되고 있는 오래된 반자연적 산림지역은

SSSI지역의 대상이 될 수 있는 숲들이며, 이들 숲 중에서 생태적으로 또는

환경적으로 보호해야할 가치가 있는 서식지가 보호지역으로 선정되는 경우가

많다.

- 과거 오래 전에 조림되어 현재까지 잔존하고 있는 조림지들은 숲이 현재까

지 유지되고 있는 상황자체 만으로도 생물학적 가치를 가지고 있으며, 이들

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지역은 많은 동·식물의 서식지로 매우 중요한 가치를 가지고 있다.

서식지의 규모면에서 살펴보면 스코틀랜드의 천연 소나무림과 자작나무림은

자연적인 천이가 일어나려면 큰 면적의 지역을 필요로 한다. 그러므로 지역

적으로 특수한 서식지는 규모면에서 다른 서식지들과 다른 기준을 적용해야

하는 경우가 발생한다.

조림지이거나 오래되지 않아 성숙하지 못한 산림지역이 SSSI지역으로 지정

된 지역은 지형적인 특성이나 초지, 히스(heath), 혹은 노천수가 있는 등의 특

수한 상황 때문에 지정된 지역들이다.

모든 숲에 대한 평가는 NCR criteria에 근거하여 실시한다. 많은 특성을 통해

서 평가가 이루어질 수 있고, 대부분의 숲에서 발견되는 종은 약 400 종에 이

른다.

서식지는 그들의 현재 자연보전에 대한 가치를 바탕으로 해서 SSSI지역으로

선정된다.

- 그러나 산림지역에 있어서는 과거와 미래에 이 지역에 대한 조치를 통해서

현재의 보전가치를 산정하는 것이 쉽지 않다.

(3) SSSI지역의 선정을 위한 산림지대 구분의 전반적인 사항

- 전체 식물상

- 수목과 관목의 엽층

- 구조적 유형

(4) NCR의 산림조사를 위한 주요 측정 항목

- 관속식물 목록

- 크기

- 구조

- 희귀성

- 다른 서식지

- 인접지역

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- 외래종에 대한 관리 및 현상태

- 식생 유형

- 다른 생물군

- 숲에 대한 사료

3) 저지대의 초지

저지대의 초지는 거의 모든 지역이 인간에 의한 활동의 결과로 생성된 지역

니다.

- 인간에 의한 활동은 숲을 벌채하거나 습지를 관계 혹은 매립하여 이 지역에

가축을 기르는 것들을 의미한다.

- 가축의 사육을 위해서 필요한 풀을 공급하기 위해서 초지를 조성하게 된다.

방목, 퇴비생산, 건초를 위한 밟아주기와 제초는 초지를 조성하거나 유지시

키는데 있어서 매우 중요한 요인들이다.

(1) 국제적 중요성

이들 초지에는 대륙에 서식하고 있는 종들과는 달리 영국에서만 출현하는 몇

몇 초본들이 서식하고 있으므로 유럽 전체적인 생물다양성의 유지 및 확보차

원에서 중요한 의미를 가진다.

또한 상당한 면적의 초지들이 인간의 경제적 활동에 의해 파괴되고 또한 생

태계의 건전성이 저하되었으므로 현존하고 있는 초지들에 대한 유지 및 보호

는 초지 뿐 만 아니라 이곳에 서식하고 있는 다양한 야생동물의 서식에도 필

요하다.

(2) 선정의 필요조건

대부분의 초본성 식물들은 약 50년의 세월이 지나면 다른 종들로 대체되거나

세력이 저하되어 다른 천이단계로 넘어가게 된다. 또한 인간이나 다른 가축

에 의한 조작은 종들의 서식 및 유무에 영향을 미치게 된다.

그 밖에 초지는 그 기원이나 관리 상태에 따라 다양한 생태적 특성들을 가지

42

고 있으므로 이들에 대한 정확한 평가 및 현황에 대한 파악이 필수적이다. 이

러한 현황에 대한 조사를 수행한 이후 SSSI지역으로 선정해서 보호 및 관리

를 한다.

4) 조류

SSSI지역의 선정 목적에는 조류가 다른 야생동물들과 비슷한 비중을 가지고

고려되고 있다. 그러나 조류는 이동성이 매우 크다는 특징을 가지고 있기 때

문에 문제를 제기하는데 있어서 다른 야생동물들과는 다르다.

- 즉, 이들은 비행할 수 있는 능력을 가지고 있음으로 주로 분포의 양상에 의

해 보호지구가 설정되는 일반적인 선정과는 달리 어려운 점이 있으며 또한

이들의 서식현황 조사에 있어서도 다른 분류군과는 다른 점이 있다.

(1) 국제적인 책임

몇몇 부류에 속해있는 지역들은 유럽연합에서 지정하는 중요한 보호지구로서

그 가치를 가지고 있으며 또한 국제습지보호협약(Ramsar Convention)에서

지정하여 보호하고 있는 지역들이다. 그러므로 이들 지역들 역시 적극적 관

리계약에 의해 보호되지는 않지만 하나의 SSSI지역으로 등록되어 세계적으

로 희귀한 종 및 그들의 서식지에 대한 보호 및 관리가 이루어지고 있다.

또한 유럽연합에서 지정하여 보호를 받는 지역들은 유럽연합에서 권장하는

여러 가지 보호 및 보전을 위한 조치들이 있다.

(2) 보호지구 선정의 조건

매우 희귀한 조류들의 번식지와 국소적 도래지

- 영국에 서식하고 있는 조류종의 개체군 크기가 1% 이상 서식하거나 철새가

도래하는 지역은 보호지구로 선정하여 필요한 조치들을 취하게 된다.

- 특히 이러한 구분에는 바다새나 왜가리 등의 무리를 대상으로 하거나 그 밖

에 오리류나 섭금류와 같이 무리를 언제나 이루지는 않지만 비교적 군집을

이루어 도래하는 종들이 포함된다.

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바다새와 기타 다른 새들의 고립된 작은 집단과 번식지

- 무리를 이루는 바다새나 왜가리 혹은 개천제비들의 대규모 무리가 도래하거

나 서식하는 지역을 의미하는 것으로 이들 대규모의 무리는 다른 지역에서

는 발견할 수 없고 대부분의 개체들이 모두 모여 하나의 커다란 무리를 지

어 행동하게 된다.

- 이들 무리가 도래하는 지역에서 밀렵이나 혹은 전염병이 발생하거나 그 밖

에 서식지가 파괴되어 이들이 서식할 수 없는 조건이 되면 이들 종의 대규

모 개체수 감소가 발생하게 되어 심지어는 멸종에까지 이를 수 있기 때문에

이들 지역에 대한 보호 및 서식지의 유지는 매우 필수적인 요소이다.

비번식 조류들의 정기적인 도래지

- 번식은 이루어지지 않지만 철새들의 이동경로에 있어서 정기적으로 도래하

는 지역들은 철새들에 있어서는 번식지와 월동지를 오가는데 있어서 중간

기착지로서 매우 중요한 의미를 가진다.

- 이들 중간기착지는 철새들의 이동에 있어서 휴식지 및 이동에 필요한 에너

지를 보충하기 위한 채식지로서의 역할을 하게 된다. 그런데 이들 중간기착

지의 환경이 좋지 못하다면 철새들은 이동에 있어 필요한 충분한 에너지와

휴식을 하지 못하게 되어 이동간에 사망하거나 이동 후에도 번식에 실패하

는 경우가 발생한다. 그러므로 이들 철새들의 중간기착지 및 도래지에 대한

보호가 필요하다.

특별한 조건하에서의 서식지

- 월동하는 조류 개체군의 1%이상이 도래하는 지역을 의미한다. 이들 지역은

춥고 바람이 심하게 부는 지역에서 월동을 하는 조류 개체군에 대한 보호를

위한 지역이기 때문에 선정된다.

여러 번식조류 종들의 집단

- 다양한 서식지 환경 조건은 매우 다양한 종의 조류들의 서식을 가능하게 한

다. 그러므로 서식지 환경의 다양성 유지는 조류군집의 종다양성 유지에 중

요한 요인으로 작용하게 된다. 따라서, 이들 다양하고 질 좋은 서식지에 대

한 보존 및 유지는 조류군집의 보호를 위한 요건이 된다.

44

고지대

- 영국에 있어서 대부분의 지역은 인간의 경제활동이나 휴양활동 등에 의해

많은 간섭이 이루어지고 있으며 특히 도로의 건설이나 주택, 공장지대 등으

로 인해 서식지의 파괴나 단절이 매우 심각한 상황에 있다.

- 그러나 많은 면적의 고지대에 있어서는 인간에 의한 접근성의 어려움으로

인해 저지대보다는 자연성이 많이 유지되고 있는 지역이 존재하고 있다.

- 그러므로 이들 지역에 대한 보호를 통해서 조류 및 많은 야생동물의 서식을

위한 서식지로서의 역할을 수행할 수 있도록 SSSI지역으로 지정하여 보호

하고 있다.

종의 다양성

- 서식지 환경의 보전, 다양한 서식환경의 존재 등의 원인으로 인해 종 다양

성이 매우 높은 지역에 대해서도 SSSI 지역으로 선정한다.

희귀종

- 다른 지역에서는 서식하지 않는 희귀종이 서식하고 있는 지역에 대해서도

특별한 서식지 조건 및 환경이 보호되어 희귀종의 계속적인 서식이 가능하

도록 조치를 취하고 있다.

(3) 다른 서식지역에서의 번식조류 군집의 등급

- 0 등급：1백만 개체 이상

- 1 등급：100,000 - 1,000000 개체

- 2 등급：10,000 - 100,000 개체

- 3 등급：1,000 - 10,000 개체

- 4 등급：100 - 1,000 개체

- 5 등급：10 - 100 개체

- 6 등급：1 - 10 개체

(4) 번식 및 월동하는 조류의 추정을 위한 자료의 수집

- 서식빈도

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- 자료의 근거

- 희귀도의 등급

- 개체군 크기의 증감 정도

- 논평

- 겨울의 상황

(5) 고지대에서의 중요 개체군 서식지

- Central Wales

- North York Moors

- North Pennines

- South Scotland and Northumberland

- Perthshire

- Caithness & Sutherland

- Lewis

- Shetland

(6) 번식을 하는 조류들의 다양성 서식지 구분

- 사구와 염소지역

- 저지대 습지의 초원지대

- 물이 없는 저지대의 fen

- 저지대의 수원지대와 근처 지역

- 고지대의 수원지대와 근처 지역

- 물이 없는 고지대의 황무지와 초원지대

- Montane 초원지대와 히스지역

- 저지대의 히스지역

- 관목지역

- 산림지역

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5) 기타

그 밖에도 영국에서는 저지대의 히스지대, 산림지대에 있지 않은 암석서식지,

담수서식지, 소택지대, 습지, 고산 서식지, 인공 서식지, 관속식물, 비관속 식

물, 포유류, 양서·파충류, 담수 및 하구의 어류, 무척추동물, 나비류, 잠자리

류 등에 대한 기준을 마련해서 이들에 대한 보호 및 보전을 위한 프로그램을

가지고 있다.

1.2 . ESA(Environme nta lly Se ns itive Area Sc he me)

1.2. 1. ESA Schem e의 기본 구조

ESA(환경민감지역)는 농림식품부(MAFF)에서 시행하고 있는 환경보전을 지

향하는 정책이다.

가 . ESA의 정의

환경민감지역은 경관(landscape), 야생동물, 역사적 관심 측면에서 국가적으

로 중요한 지역을 의미하며, 농촌지역의 형상은 수 백년 동안 전통적 농업에

의해 형성되어 왔다.

- 산울타리(hedges), 벽(walls), 도랑(ditches), 농장헛간 등이 중요한 농촌의

형상에 속하며, 이러한 형상들은 식물이나 야생동물의 서식지로써 뿐만 아

니라 경관으로써 아주 가치가 높아 특별히 보전되고 있다.

나 . 도입배경과 과정

1) 도입배경：

과거에 식량증산을 위해 제공되었던 인센티브는 농업경작의 변화를 유도해왔

으며, 혼합농업에 의한 곡물생산이나 전통적인 목축업을 통한 축산업을 집약

농업으로 변화시켜 농촌의 경관과 서식지의 훼손을 가져왔다.

농림식품부는 농민들로 하여금 농촌지역에서의 최상의 경관, 야생동물과 역

사적 형상을 보전하도록 하기 위해서 정책을 도입하기에 이르렀으며, 이의

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가장 대표적인 정책이 환경민감지역 지원(ESA Scheme)제도이다.

2) 도입과정

MAFF는 농촌위원회(Countryside Commission)와 공동으로 Broads Grazing

Marshes Conservation Scheme(BGMCS)을 1985년 Norfolk Broads에 있는

Halvergate에서 시작하였다.

농민들은 1970년대와 1980년대 초반에 이 지역을 경작농업으로 전환하였고,

이 결과 습지인 이 지역이 배수를 통해 경작지로 바뀌어 경관이 바뀌고, 식물

과 야생동물의 다양성이 상실되었다. BGMCS는 경작을 중지시키고 초지로

전환하려고 시도하였으며 90%이상의 성공을 거두었다.

이에 MAFF는 다른 지역을 검토하여 1987년에 잉글랜드의 5개 지역에서 야

생동물, 경관, 역사적 형상을 보전하는 방법으로 토지를 관리하도록 인센티브

를 제공하는 ESA프로그램을 도입하였다. 1988년에 5개 지역 추가하였으며,

1991년 10개 지역에 대한 모니터링 결과 목표를 달성한 것으로 평가되어

1993년에 12개 지역을 추가로 지정하여 총 22개 지역이 지정되었다.

다 . 환경민감지역 선정

환경부(Department of Environment), 농촌지역위원회(Countryside Commission),

잉글리쉬 네이쳐(English Nature)와 함께 MAFF가 환경민감지역 선정의 기

준을 마련하였는데 다음과 같다.

- 국가적으로 중요할 것

- 지역의 보전은 특별한 영농방식을 도입, 유지, 확대에 의존할 것

- 영농방식이 변화해왔거나 변할 가능성이 있어야하고 변화가 환경파괴의 위

험이 있을 것

- 환경적 관심의 독특한 지역일 것

라 . ESA의 운영방식

농민이 자율적으로 참여하는 방식으로 운영되는 제도이며 MAFF와 10년간의

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관리계약을 맺는다.

지원금은 토지의 유형과 규모에 따라 차등 지급된다. 또한 ESA는 단계별로

다르며, 보다 엄격한 관리조건이 부여되는 높은 단계는 높은 수준의 지원금

이 지급된다.

각 ESA는 하나 이상의 단계(tier )를 가지고 있으며 이 단계에 포함되는 것은

다음과 같다. 아래의 단계를 적용하는 데 따라 지원금액이 달라진다.

- 현존 형상의 보호와 관리

- 경작지를 초지로 전환

- 초지의 전통적 관리

- 습지 서식지에서 수심의 유지

- 경작지 마진의 설치

- 가축방지 벽과 수풀벽 유지

- 히더 습지 증대

- 일반의 접근 증진

모든 ESA Scheme 참여자는 초지를 경작지로 전환할 수 없고 비료와 화학재

사용상의 제약이 따른다.

보조금은 지역의 경제적 조건에 따라 다르며, 22개 지역의 보조금이 정해져

있으며 기본적으로는 농민과의 계약에 따른다. 22개 지역의 특성에 따라 보

조금의 수준이 다른데 여기서는 한 지역의 예를 소개한다.

<예, South Downs의 경우>

- T ier 1 ：백악지역에서의 영구초지 50파운드/ ha

- T ier 2 ：강계곡에서의 영구초지 60파운드/ ha

- T ier 3A：경작지를 백악초지로 전환 330파운드/ ha

- T ier 3B：경작지를 영구초지로 전환 250파운드/ ha

- T ier 4A：씨뿌린 상태의 겨울 그루터기만 남은 밭 110파운드/ ha

- T ier 4B：씨뿌리지 않은 상태의 그루터기만 남은 밭 90파운드/ ha

- T ier 4C：히더랜드 보전 90파운드/ ha

- Public Access T ier 170파운드/ ha

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마 . 영농과 야생동물

잉글랜드 전체 토지의 70% 이상이 농업용지이기 때문에 경관의 조성, 야생동

물의 서식지 유지, 농촌지역의 전통 유지에 농업의 역할이 결정적인 것으로

인식되고 있다.

- 전통적인 영농체계는 다양한 종류의 야생동물에게 적절한 서식조건을 제공

한다. 즉, 농촌 지역은 경관에 기여하고 많은 종류의 식물, 곤충, 조류, 포유

동물에게 안식처를 제공한다.

- ESA 프로그램은 전통적인 영농방식을 유지하고 강화시키려는 것이다. 야생

동물은 비경작지의 관목울타리, 수로, 숲, 습지 등의 서식지에 의존하게 된

다.

야생동물 보전을 위한 ESA의 목적：

- 생태적으로 중요하면서도 가장 파괴되기 쉬운 초지(hey meadows)를 유지

(제초작업억제, 풀베기 시기조절, 비료사용 억제)

- 수로와 주변 초지의 유지(도랑의 수심유지)

- 개간되지 않은 초지(경운금지, 배수로 설치 금지)

- 경작지 주위의 비경작 부문 유지

- 저지대의 heath (황무지) 유지

바 . 영농과 경관

농업을 통해 조성된 경관은 자연환경의 질에 기여하였다.

경관유지를 위한 ESA 목적

- 백악층 저지대지역(chalk downland)의 보전

- 히더가 무성한 습지대 보전

- 강계곡 초지 보전

- 숲지역 유지

- 산울타리, 벽, 농장헛간 유지

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사 . 영농과 역사적 유산

과거영농의 잔유물, 인간정착지, 작업장소, 종교장소, 무덤 등은 총체적으로

경관의 부분으로 방치하거나 특별한 관리를 하지 않으면 훼손될 가능성이 아

주 높기 때문에 농민들이 고고학적 혹은 역사적 관심 지역을 훼손하지 않도

록 하는 것이 중요하다.

역사적 유산의 보전을 위한 ESA 목적：

- 고대 유적과 유물 보전

- 고대 농장체계 보전

- 지층 보전

1.2.2. ESA Schem e 현황

환경민감지역 지정은 4단계를 거쳐 이루어졌으며, 총 지정지역면적：22개 지

역에 1,149,208ha로써 전체 농지의 10%에 해당된다(표 3- 5).

1.2.3. 기타 농업- 환경관련 제도

환경보전 관련 다양한 제도들(Arable Stewardship, Countryside Access Scheme,

Countryside Stewardship Scheme, Farm Woodland Premium Scheme,

Habitat Scheme, Moorland Scheme, Nitrate Sensitive Areas, Organic

Farming Scheme)이 시행되고 있다. 모든 제도는 농민의 자율에 맡기며 국가

와의 관리계약을 통해 운영되고 있다.

1.2.4. W ales의 환경보전 농업정책

Wales는 이러한 다양한 환경관련 농업제도들(웨일즈의 농촌지역을 보존하고

역사적 유산을 보호하기 위함)을 T ir Gofal 이라는 하나의 제도로 통합하여

시행하고 있다.

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표 3- 5. 영국의 ESA 지정현황

단계 지 역 명 지정연도 지정면적(ha)

1단계

T he BroadsSomerset Levels and Moors

Pennine DalesWest PenwithSouth Downs

1987

35,82027,71746,3717,180

69,377

2단계

BrecklandNorth Peak

Shropshire Border (Clun)Suffolk River Valleys

T est Valley

1988

94,03254,87521,36543,7804,800

3단계

Avon Valley

Exmoor

Lake DistrictNorth Kent Marshes

South Wessex Downs

South West Peak

1993

5,20081,000

245,20014,70045,90033,900

4단계

Cotwold Hills

Dartmoor

Blackdown Hills

Essex Coast

Shropshire Hills

Upper Thames Tributaries

1994

84,669100,77739,32527,00638,51427,700

총계 22개 지역 1,149,208

가 . Tir Gofa l

1) 정책성격과 도입배경

1999년 4월에 시작되었다.

T ir Gofal은 Countryside Council for Wales (CCW)가 농업농촌보전청

(Farming & Rural Conservation Agency (FRCA)과 국립공원관리공단

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(National Park Authority )과 공동으로 추진하는 전체 웨일즈 농업 관련 환경

프로그램(agri- environment scheme)이다.

웨일즈 전역을 포괄하여 농민들로 하여 농촌의 경관과 야생동물을 유지 및 증진

시키고, 사람들로 하여금 농촌을 방문할 새로운 기회를 제공하기 위한 것이다.

적극적인 관리계약 프로그램이다.

EU(EC regulations 2078/ 92)와 UK정부에 의해 자금이 지원된다.

2) 구성요소

토지관리

- 의무조건으로 전체농지를 포함하여야 하고 주요 서식지에 대한 관리가 의무

이며, 선택적으로 어떤 서식지와 형상을 복원 혹은 창출하는 활동에 대해

계약할 수 있다.

새로운 접근로 창출

자본적 작업

- 새로운 접근로를 창출하기 위하거나, 서식지와 형상을 보전, 관리하기 위한

추가적 작업에 대한 보조금이 지급된다.

농민교육

- 특수 서식지를 효율적으로 관리하기 위해서 교육을 시킨다.

3) 계약기간 및 최소면적

계약기간은 10년이다.

최소계약면적은 3ha이다.

기존의 정책참여는 종료(ESA, Part - farm scheme)되고, Woodland Grant

Scheme은 전체농장으로 확대되면서 연결된다.

4) 선택과정

신청은 신청자가 제공하는 환경편익의 정도에 따라 선택된다. 기존의 농장의

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환경형상과 서식지나 형상을 창출 혹은 복원하기 위한 자율적인 선택사항으

로부터 오는 편익을 고려하여 선택된다.

선택되고 나면 프로그램 담당자가 방문하여 전체농장관리계획을 작성한다.

보조금 지급은 첫해는 6개월 단위이고 다음해부터는 1년 단위로 이루어진다.

5) 토지관리

(1) 의무적 토지관리 요구사항

전체농장：

- 기존의 모든 전통적인 농장경계유지(숲, 벽, 뚝, 담장)와 축산경계 유지

- 전통적 건물을 포함하여 고고학적이고 역사적인 형상 보호

- 개개의 나무 유지 및 필요한 경우 대체

- 바위형상과 지질학적인 장소 보전

- 1미터의 완충지를 포함하여 연못, 시내나 강 보호(축분처리를 포함하는 활

동은 10미터로 확대)

- 깨끗한 농장유지, 건물신축이나 농업폐기물 처리는 프로그램 담당자의 승인

을 받아야 함

- 양호한 농업실천 강령에 따라 토지 관리

- 축산 두수의 증대 금지(2.4두/ ha 이상 금지)

- 모든 습지, 초지, 히드랜드에 일반인의 도보 접근을 허용. 단, 농업과 환경보

전을 위해서 취해지는 일시적인 접근 불허는 담당자의 승인을 받아야 함.

기존 서식지 관리

- 숲과 관목

- 히드랜드

- 반 개량된 초지

- 비개량 해안서식지

- 과수원과 공원

- 비개량 초지

- 습지

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(2) 선택적 토지관리 기회

기존 지역의 복원이나 새로운 환경형상의 창출을 위한 기회

- 경치과 역사적 형상, 전통적 농장 경계, 역사적 지층과 바위구조의 보호

- 비살포 곡물, 겨울 그루터기와 춘경을 포함하는 개량된 경작지에서의 집약

적 관리 감축

- 초지 복원

- 새로운 서식지와 형상 설립(갈대밭, 시내 주위 복도, 숲지대)

- 새로운 접근로

6) 지원수준

(1) 의무조건 지원수준

전체농장 부문의 규모별 지원수준은 표 3- 6과 같다.

표 3- 6. 전체농장의 규모별 지원수준

토지규모(ha) 지원수준(￡/ ha) 최대 지원액(￡)0 - 20 25 50020 - 50 15 950

50 - 100 10 1,450100 - 410 5 3,000410 이상 0 3,000

서식지(파운드/ ha/년)

활엽수 숲지대

- 비목축：125 파운드

- 약간 목축：95 파운드

- 현 목축：10 파운드

관목지역：30 파운드

과수원과 공원

- 반 개량된 초지：80파운드

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- 개량된 초지：80 파운드

- 경작지：20파운드

고산 히드：30파운드

고지대 히드：50파운드

저지대 및 해안 히드：80파운드

비개량된 산성 초지

- 격리된 지역：55파운드

- 비격리된 지역：

·200ha 미만：40파운드

·200ha - 500ha：30파운드

·500ha 이상：15파운드

- 일반지역(commons)

·200ha 미만：40파운드

·200ha 이상：30파운드

비개량된 중립적 초지

- 건초평원：145파운드

- 목축지역：90파운드

비개량된 화강암 초지：130 파운드

반개량된 초지

- 건초평원：145파운드

- 목축지역：90파운드

습지초지：80파운드

전체늪지대(blanket bog)：40파운드

저지대 매립 늪지대：50파운드

갈대밭, 담장과 소택지：35파운드

해변목축소택지와 범람초지：

- 개량된 토지：180파운드

- 비개량된 토지：서식지 평가에 따라 지급

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해수소택지：

- 짧은 풀밭：80파운드

- 조류먹이를 위해 관리된 지역：170파운드

- 현 비목축지역：40파운드

해안초지와 절벽

- 목축지역：110파운드

- 비목축지역：10파운드

모래언덕：70파운드

(2) 선택조건 지원수준

경관 형상

헤지로우 관리：자본투입분(최대 년간 10m/ha, 한농장당 년간 3,500파운드)

돌담, 토양뚝, 슬레이트 담장：자본투입분(최대 년간 10m/ha, 년간 3,500파운드)

※ 상기 두가지를 혼합할 경우도 최대지원규모는 3,500파운드이다.

역사적 지질층과 돌구조：자본투입분과 경작지를 초지로 전환 그리고 개량된

초지를 비개량된 초지로 전환하는데 대한 지원 적용

땅에 묻혀 있는 고고학적인 유물지역 보호

- 마른 지역：자본투입분과 경작지를 초지로 전환 그리고 개량된 초지를 비개

량된 초지로 전환하는데 대한 지원에 적용된다.

- 습지：자본투입분과 서식지와 형상을 위해 수심을 깊게 유지하는데 대한

지원을 적용한다.

절벽, 바위, 돌부스러기 퇴적지：전체농장지원과 적절한 자본투입분

자갈해변 제방：전체농장지원과 적절한 자본투입분

경작지 관리

비살포 곡물, 식물, 아마작물

- 현경작지：120파운드

- 개량된 초지의 전환：390파운드

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겨울 그루터기만 남은 밭：

- 일반작물 재배 후：80파운드

- 비살포 작물재배 후：120파운드

봄곡물 혹은 유채식물, 초지와 두과작물：90파운드

겨울철 목축 후 비살포 구근작물：235파운드

초지경계지：350파운드

휴경지：최고 3ha까지만 450파운드

야생동물 생활 작물：최고 3ha까지만 350파운드

경작지의 초지로의 전환：

- 개량된 초지에서의 가벼운 목축：95파운드

- 반개량된 건초초원：165파운드

- 반개량된 목축초원：210파운드

- 개량된 해안 목축 소택지：220파운드

서식지와 형상의 편익을 위한 초지 복원

개량된 초지를 반개량된 초지로 전환(최대 10ha까지)

- 공원(건초초원과 목축)：95파운드

- 댕기물새떼를 위해 관리된 목축소택지：100파운드

- 댕기물새떼와 야생부엉이를 위해 관리된 목축소택지：125파운드

- 기타 개량된 토지：160파운드

연못, 호수, 하천, 농장도량가에 인접한 개량된 토지에 있는 완충지：180파운드

댕기물새떼 혹은 피한 야생부엉이을 위한 개량된 토지 관리

- 댕기물새떼：160파운드

- 야생부엉이：40파운드

반개량된 초지의 개량되지 않은 초지로의 전환：

- 목축으로 이용된 반개량된 초지의 개량되지 않은 초지로의 전환：80파운드

- 목축으로 이용된 반개량된 산성 혹은 화강암 초지를 개량되지 않은 산성 혹

은 화강암 초지로의 전환：95파운드

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- 산성 혹은 화강암 초지에서 반개량된 건초초원의 개량되지 않은 건초초원으

로 전환：110파운드

- 중립적 초지에서 반개량된 건초초원의 비개량된 건초초지로의 전환：130파

운드

새로운 서식지 창출

적절한 서식지와 형상지역에서 수위 증가：

- 전환을 위해 관리된 개량된 토지의 반개량된 토지로 전환：130파운드

- 늪지 초지：55파운드

- 댕기물새떼를 위해 관리된 개량된 목축소택지：80파운드

- 야생부엉이를 위해 관리된 개량된 목축소택지：50파운드

- 역사적, 고고학적 지역：130파운드

- 히드, 소택지, 습지, 갈대밭과 담장：자본투입분

활엽수 숲지대와 관목지대(0.25ha 미만)

- 설정：1회에 한해 1,600파운드

- 복원을 위한 식재에 대한 관리, 새로운 숲의 창출：140파운드

하천가 복도：310파운드

새로운 갈대밭：310파운드

히드랜드 식재

- 산성초지에 대한 식재：110파운드

- 해변초지와 절벽：70파운드

새로운 해안늪지와 갈대밭：

- 개량된 토지에서 새로운 해안늪지：230파운드

- 해안늪지에서 갈대밭：200파운드

개량된 토지에서 새로운 모래자갈마당：234파운드

새로운 접근로

새로운 접근로의 제공과 관리

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- 오솔길：150파운드 + 0.15파운드/meter

- 승마로나 순환로：150파운드 + 0.30파운드/meter

- 신체장애자를 위한 길：150파운드 + 0.30파운드/ meter

- 접근지역：150 파운드 + 35파운드

- 교육적 목적을 위한 접근지역조성：500파운드/농장

(3) 자본투입에 대한 지원

경계：2 - 18파운드(경계의 유형에 따라)

환경관리목적의 보호담장：

- 담장：0.60 - 2.60파운드/meter

- 문：110 - 160 파운드/개당

서식지관리, 복원, 창출：히더관리(105파운드/ ha)를 포함 43개 분류

일반접근을 위한 시설：문(100파운드/개)를 포함 17개 분류

기타 특별 프로젝트

1.3. 영국의 생태계보전 제도 요약

학문적 관심지역(SSSI)과 환경민감지역(ESA)보호제도를 요약하면 표3-7과 같다.

2. 영국제도의 시사점

2 .1. 정부의 일방적 지정통보와 갈등해결 방법

정부의 일방적, 강제적 지정통보제도에 따른 보상적 지원은 우리 나라에 적

용이 가능하지만 많은 반발이 발생할 것이다. 단, 영국에서 2000년 말 법개정

으로 보상프로그램을 없애고 적극적 관리제도로의 제도변경을 현단계에서 도

입하기는 어려울 것이다.

60

표 3- 7. 영국의 학문적 관심지역(SSSI)과 환경민감지역(ESA) 보호제도 비교

구분 SSSI ESA

제도도입 목적 국가적인 유산으로서의 가치가 있는 야생동물서식지, 지질학적인 형상과 토지형태를 보호

농촌 지역의 경관, 형상, 야생동물서식지 보전

시행주체 환경교통지역부 농림식품부

집행기관 잉글랜드：English Nature스코틀랜드：지방정부

농림식품부

최초 도입연도 1981 1987

관련법 혹은정책

1981 Wildlife and Countryside Act2000 Countryside and Rights ofWay Bill

Environmentally Sensitive Area Schem

운영방식 강제적 지정- 1999년까지 피해보상을 하였음- 2000년부터는 관리계약에 의해 보상- 정부에서 중요한 지역으로 탐색결과

확인되면 소유자나 점유자에게 통보함- 소유주나 점유자는 통보를 받은 후 4개

월간 청원기간이 주어짐- 청원기간에 금지된 작업을 하지 못함- 지정통보를 하면서 관리계약을 유도함.

농민의 자율적 계약

지역 존속기간 SSSI지역이 해제될 때까지 10년간

보상내용 특별한 보호활동에 대한 보상(피해보상은 2000부터 적용 않음)

토지의 유형과 규모에 따라 지원보전활동에 대한 보상

보조금(ha당) 보상관리계약- 잉글랜드：156 파운드- 웨일즈：27.7파운드적극적 관리계약

- 잉글랜드：43파운드- 웨일즈：13.7파운드

관리조건의 난이도에 따라 차등Tier에 따라 지원금액이 다름

- 백악지역에서의 영구초지：50파운드- 강계곡에서의 영구초지：60파운드- 경작지를 백악초지로 전환：330파운드- 경작지를 영구초지로 전환：250파운드- 히더랜드 보전：90파운드- 공중접근로제공：170파운드

총지정지역수 약 5,000지역(1999년 기준) 22개 지역

총지정면적(ha) 1,270,261(전체농지의 10%) 1,149,208

보호대상 해안지대- 염소지역- 사구- 해안절벽과 경사지- 기타 (섬, 석호, 하구)산림지대(식물상, 수목과 관목층, 구조적유형에 따라 지정)저지대의 초지조류 서식지, 번식지, 희귀종서식지종다양성 지역

생태적으로 중요한 초지유지수로와 주변초지유지개간되지 않은 초지유지경작지 주변의 비경작지 유지저지대의 황무지 유지백안층 저지대 보전습지대 보전강계곡초지보전숲지역 유지산울타리, 벽, 농장헛간 유지고대 유적과 유물조전고대 농장체제 보전지층보전

61

- 학문적 관심지역의 보전을 위한 다양한 행위가 요구되는 영국의 사례와 우

리 나라의 현실은 상당한 차이가 있다.

- 우리 나라의 생물다양성 서식지는 기후 등으로 다양하지 않으며, 현단계에

서는 몇 습지와 철새도래지의 보호는 이 들 지역의 주변농지에서 가능한 보

호활동에 대해 관리계약제도를 도입할 수 있을 것이다. 특히, 철새도래지에

서의 철새에 의한 농작물피해에 대한 보상, 철새의 쉼터를 제공하는 경작지

담수, 수확물의 일부를 먹이로 남겨 놓는 미수확 존치 행위에 대한 손실보

상, 철새의 생존을 위협하지 않으면서 안전한 먹이를 제공하게 하는 친환경

농업(농약의 미사용)실천 정도로 한정된다. 따라서, 피해보상제도와 적극적

관리행위에 대한 보상적 차원의 지원으로 단순화된다.

2 .2 . SSS I 시행기관과 토지소유주나 관리자간의 협상방식

영국은 시행기관과 해당지역의 관련자와의 협상방식을 우리 나라 현실에 적

용하기는 용이하지 않다.

- 보상액 협상제도는 민원의 발생으로 도입할 수 없기 때문에 표준보상제도를

도입하는 것이 바람직하다.

2 .3. 생물다양성 보전행위에 따른 단계설정방식

영국의 지역의 경제적 상황에 따라 다른 지원액을 적용하는 제도는 도입하기

어렵다.

적극적 보전행위에 대해 단계를 설정하여 차등지원 하는 것은 활동의 중요성

과 부수되는 손실, 비용부담 등을 고려하여 도입할 수 있다.

우리 나라에서 잠정적으로 고려할 수 있는 적극적 관리행위의 종류로 농작물

임차계약, 미수확 존치 손실액 보상, 친환경농업실천에 따른 비용증가분이나

소득감소분 보상, 쉼터제공 담수, 휴경활동으로 구분하여 단계별로 도입할 수

있다. 친환경농업 실천의 효과는 해당지역에서 모든 농가가 참여할 경우 그

효력이 큰 것은 사실이기 때문에 모든 농가의 참여를 유도하는 노력을 하여

야 한다.

62

2 .4 . 잉글랜드 지방정부의 SSS I 집행기관인 Eng lis h Nature와 같이

별도의 집행기관을 설립하는 방식 도입

현 단계에서는 별도의 집행기관을 설립하여 관리할 만큼 많은 생물다양성 보

전지역을 지정하는 것이 아니기 때문에 웨일즈에서 하고 있는 것처럼 지방자

치단체를 통해 실시하는 것이 바람직하다.

환경부의 지방청을 집행기관으로 할 수 있으나 생물다양성 보전을 위한 보호

활동이 농업과 밀접하게 연결되어 있기 때문에 대 농민 계약이나 모니터링을

포함한 사후관리에 지방자치단체가 가장 적합할 것으로 판단된다.

2 .5. ESA와 SSS I의 중복지원 방식

영국에서는 ESA지역 내에 여러 SSSI지역이 지정되어 있으며, 지원은 이중으

로 이루어지고 있다.

- 우리 나라의 경우도 현재 농림부 주관으로 많은 농업지원 프로그램이 실시

되고 있다. 특히 논농업 직접지불제를 전체 답에 실시하기 때문에 이중지원

의 문제가 제기될 수 있다.

- 그러나, 지정목적이 다르기 때문에 중복지원을 할 수 있다.

단, 친환경농업 조건으로 지원되고 있는 상수원보호지역, 팔당·대청특별대책

지역과 생물다양성 관리계약지역이 동일한 지역에 대해서 친환경농업실천 활

동에 대한 지원은 조건이 같기 때문에 지원에서 제외되어야 하며, 나머지 활

동에 대한 보상은 하여야 한다.

3. 일본의 생물다양성 보전제도

일본의 다양성 분포는 표 3- 8과 같다.

생물다양성 보전의 기본원칙은 현 상태의 유지와 자연 서식지에 사는 생물을

보호하는 것이다.

63

3.1. 자연보호 법률하에서의 보호구역시스템

3.1. 1. 환경보전 구역

가 . 현재 상태

초기의 자연환경 유지하기 위해, 원상태를 유지하고 있는 지역을 환경보전구

역으로 지정하여, 엄격한 보호대책을 취하고 있다.

- 이로써 자연보호구역은 서식지와 생태계보전으로 일본의 생물학적 다양성

보전에 기여하고 있다.

- 현재, 총 5,6000ha에 이른 5개의 보호구역이 지정되어 있으며 이의 적절한

보호를 위해, 현재상태나 생태계변화에 관해 10년에 한번씩 관찰조사를 하

고 있다.

- 일본의 생물분포상태는 표 3- 8과 같다.

표 3- 8. 일본 생물다양성 분포

분류 종의 수 멸종 멸종위기 위험 희귀포유류 188 5 3 11 36조류 665 13 27 27 65

파충류 87 0 1 2 13양서류 59 0 2 4 8어류 200 2 16 6 17곤충 30,146 2 23 15 166

십각류(오징어) 197 0 0 7 45달팽이 824 0 34 39 5

그외 무척추동물 4,040 0 4 3 11관다발 식물 약 5,300 35 147 677 -

선태류 약 1,800 조사중해조류 약 5,500 조사중지의류 약 1,000 조사중균류 약 12,000 조사중

64

3.1.2. 자연보호구역

가 . 현 상태

자연보호구역제도의 목적은 활동규제와 체계적인 보호정책을 통해 특정 자연

구역을 보호하는 것이다.

- 지정된 자연 구역은 대부분 자연림으로 이루어진 숲, 물, 물가 뿐 아니라, 해

안, 호수, 조습지, 강, 바다와 같은 자연환경과 동식물의 서식지를 포함한다.

- 그 밖에 자연보호구역은 환경보전이 시급한 구역으로 다음과 같이 특성에

따라 분류된다.

·고산대 및 아고산대 식물(1000ha 이상)

·특이한 자연림(100ha 이상)

·특이한 풍경, 지리적, 자연적 현상(10ha 이상)

·특이한 자연환경의 해안, 호수, 습지, 강, 바다지역(10ha 이상)

·식물과 야생생물의 서식지, 번식지, 귀중한 가꾼 숲(10ha 이상)

- 고산대 및 아고산대 식물과 특이한 자연림을 보호하기 위해 10개 지역에

21,593ha가 지정되어 있다(1995년).

나 . 현의 자연보호구역

자연보호구역과 비슷하게 현에 의해 지정, 관리되고 있다. 현재, 총 73,400ha

의 515개의 현 단위 자연보호구역이 있다. 이 제도는 지역단위의 생물학적 다

양성 보전에 중요한 역할을 한다.

다 . 지방정부의 자연보호구역제도

거주지역 주변의 자연환경을 보존하기 위해, 지방정부는 자체적으로 녹지보

호구역이나 지방보호구역과 같은 보호시스템을 운영하고 있다. 이 시스템은

그 지역의 생태계보전에 기여하며, 지역차원에서 다양성을 유지하고 있으며,

법률에 의해 지역이 관리되고 있다.

65

3.1.3. 국립공원

가 . 현재 지정상태

28개의 국립공원과 55개의 준국립공원, 301개의 현국립공원이 국립공원법

에 의해 일본의 아름다운 지역과 그 활용을 위해 지정되어 있다. 전 국토의

14.1%를 차지하는 국립공원은 아북극, 아열대 등 다양한 지형에 걸쳐있으며,

다양한 생태계를 포함한다.

- 국립공원에는 야생생물, 해양동식물 및 그 서식지로 이루어져 있다. 국립공

원의 보호를 위해 아래와 같은 생물학적 다양성을 위한 조치가 이루어지고

있다.

- 공원의 풍경을 유지하기 위해, 몇몇 특별구역에서는 벌채, 특정한 식물수집,

채굴, 지형변경, 차량, 말, 파워보트의 사용 등이 규제된다. 특별구역에 위치

하면서 공원의 핵심역할을 하는 원시적인 아름다운 풍경의 지역은 특별 보

호구역으로 지정된다.

- 특별구역에 대한 규제이외에, 나무심기, 불피우기, 목축, 사냥, 식물 및 낙엽,

가지줍기 등이 금지된다.

- 바다의 아름다움을 보존하기 위해, 해양공원으로 지정된 곳에서는 특정동식

물 포획금지, 간척, 해저 형태변경 등이 금지된다. 아름다운 산호초를 보호

하기 위해 특별한 노력을 하고 있다. 해양공원구역은 생물학적 다양성을 풍

부하게 하는 산호초의 생태계를 보호하는데 중요한 역할을 한다.

- 현 단위 국립공원보호를 위해, 현의 법률에 의해 특별구역이 지정되었으며,

다양한 규제가 행해진다.

나 . 국립공원의 환경보호조치

현재의 규제 이외에 다음과 같은 환경보호조치가 있다.

- 공원중심지역에서의 생태계변화의 원인규명연구 및 자연보호 및 관리수단

연구

66

- 자연보호라는 공공의 입장과 개인의 재산권과의 갈등

- 인간의 손길에 의해 손상된 고원지대 식물이나 습지식물을 보호하기 위한

식물관리계획

- 산호초를 위협하는, 급속도로 번지고 있는 불가사리 포획.

- 쿠시로 습지나, 야쿠시마 섬과 같은 귀중한 생태계 보호를 위한 환경조사

및 보호조치 실시.

- 공원의 외관을 망치고 생태계에 악영향을 미치는 쓰레기에 대한 캠페인 및

관련활동

- 노변식물 보호와 과도한 자동차 사용으로 인한 대기오염을 줄이기 위한 조

치(자가용 사용자제 등등)

3.1.4. 자연서식지보호구역

가 . 자연 서식지보호구역의 지정과 관리

동식물은 생태계의 중요한 요소이고, 인류가 살아가는데 필수적이기 때문에

그들의 멸종위기를 막는 것은 절대적인 과제이다. 일본은 멸종위기 동식물을

법에 의해 지정했다.

- 그들의 서식지보호를 위해, 자연서식지보호구역을 지정하고, 중요한 구역은

특별하게 관리하고 있으며, 그 안에서의 행동은 허가제로 운영되고 있다. 보

호구역 밖은 관찰지대로 신고제로 운영된다.

- 자연서식지보호구역은 멸종위기 동식물의 대단위 서식지 중 양호한 상태에

서 서식하고 있는 곳으로 지정된다.

- 여러 지역에 걸쳐 거주하는 종의 경우, 주요 서식지로 지정된다. 이 지역에

서의 멸종방지노력으로 멸종위기 종의 생태학적 특징에 따라 보호 가이드라

인이 세워지고, 환경관리도 그 종의 서식 조건을 유지하는 방향으로 하며,

주기적으로 관찰과 조사를 행한다.

- 자연서식지보호구역지정을 장려하고 있다.

67

3.1.5. 포유류와 조류를 위한 보호구역

가 . 포유류와 조류를 위한 보호구역의 설립과 관리

포유류와 조류는 자연과 생태계의 중요한 부분이며, 인간에게 풍요로운 환경

을 제공해 주며 이들의 보호를 위해 포유류와 조류를 위한 보호구역이 설립

되었고, 사냥과 포획이 금지되었다. 특히 중요한 지역은 특별구역으로 지정되

어 다양한 활동이 규제되고 있다.

포유류와 조류를 위한 보호구역에는 국립과 현립이 있고, 7개의 종류가 있다.

숲에 사는 동물의 서식지, 대 단위서식지, 대단위 철새서식지, 새의 번식지,

멸종위기종의 서식지, 예비구역(생활환경 개선을 위해 동물들이 유입된 도시

지역), 교육지대가 있다.

주기적인 순찰과 조사 등으로 관리하며, 물 귀리 심기, 수중 조류를 위한 식

물 심기, 연못에 물대기 등, 생존환경을 위한 여러 활동을 하고 있다.

3.1.6. 천연 기념물 (Natural Monument s )

문화유산보호법에 따라, 일본은 토착문화의 형성에 기여하고 학문적으로 가

치 있는 자연을 천연기념물로 지정하는 노력을 하고 있다.

- 역사적 유적, 아름다운 경치, 천연기념물보전법 에 의해 1918년 시작된 이

노력은 희귀한 일본토착 동식물, 원시 자연림, 늪지대 식물, 산악지방, 산악

마을 등을 보호한다.

- 천연기념물은 그 수가 955개에 이르며, 일본의 생물학적 다양성에 크게 기

여하고 있다.

- 자연자원은 생태계와 같이 동식물부터 지리, 지형까지 포함하며, 일본의 다양한

생태계 보호에 중요한 역할은 하고 있다. 천연기념물로 지정된 지역에서의 현

상태를 변화시키는 모든 행동이나 가치 있는 동물의 포획은 규제되며, 번식

과 생존에 나쁜 영향을 미치는 행동 또한 금지된다.

- 천연기념물의 보호와 관리의 일환으로 지방정부의 협조를 얻어 정기적인 실

68

태조사와 함께, 보호 및 관리계획수립, 서식지보호관리, 개체수 회복을 위한

먹이주기, 곡물피해를 막기 위한 조처, 사유지 구입 등이 행해진다. 특정자

연을 천연기념물로 보전하는 노력은 지방정부에 의해서도 활발히 진행되고

있으며, 이는 일본의 생물학적 다양성 보전에 크게 기여하고 있다.

3.1.7. 기타 산림보호

국유림 중에 원시림과 같이 보호가 필요한 숲은 국가지정보존산림 으로 분

류된다. 이들 숲은 있는 그대로 보전하는 것은 원칙으로 한다.

- 1995년 4월 1일 현재, 국가지정보존산림은 약 1.4백만 ha이며 전체 국유림의

18%를 차지하고 있다. 그중, 특히 희귀동물이나 유전자 보호에 중요한 숲은

특별히 보호대상산림 으로 지정된다.

- 이들은 다시 보호대상과 보호의 목적에 따라 7개의 분류로 나뉘어 진다. 산

림생물권 보호구역, 산림유전정보보호구역, 수목유전자보호구역, 식물

군락보호구역, 특정동물서식지보호구역, 특정지형보호구역, 지방상징

산림 이며 총 787개 지역이 있으며, 1995년 4월 현재 470,000ha에 달한다.

가 . 산림생물권보호구역

산림생물권보호구역의 목적은 산림생태계로 구성된 자연을 보호, 관리하고,

동식물을 보호하며, 유전자를 보전하고, 학문적 연구를 지원하는데 있다.

1995년 4월 현재 24개가 있고 313ha에 이른다.

나 . 산림유전정보보호구역

숲과 함께 자연생태계를 구성하며, 미래에 지속적인 활용가치가 있는 유기체

의 유전정보를 보호하는 것이다. 2개 지역에 11,000ha가 지정되고 앞으로 11개

지역을 더 지정하려고 하고 있다.

다 . 수목유전자정보호구역

주요 수목종과 희귀수목종의 유전정보를 보호하고 있으며 336개 목종에

69

9,000ha가 지정되어 있다.

라 . 식물군락 보호구역

토착적, 역사적, 학문적으로 가치 있는 식물군락을 보호, 관리하며, 특히 보호

가 필요한 희귀종을 관리하기 위한 구역이다. 341개 지역에 90,000ha가 지정

되어 있다.

마 . 특정동물서식지보호구역

특정동물, 특히 희귀종의 서식지와 번식지를 보호하고 학문연구에 기여하기

위해서 26개 지역에 12,000ha가 지정되어 있다.

바 . 특정지형보호구역

특별한 지형을 보호하여 학문연구에 기여하도록 하기 위해서 30개 지역에

31,000ha가 지정되어 있다.

사 . 지방 상징산림보호구역

각 지방을 대표하는 산림을 보호하여 지방발전에 기여하도록 하기 위해 28개

지역에 2,000ha가 지정되어 있다.

3.1.8. 국제적 보호지역

일본에는 3종류의 국제보호지역이 있는데 1995년 15개 지역에 220,000ha가

지정되어 있다.

가 . 자연유산

시라카미-산치와 야쿠시마가 세계자연유산으로 등록되어 있으며 28,000ha이다.

나 . 람사 사이트

국제적인 물새서식지보호를 위한 협약에 의해 특히 중요한 습지를 보호하고

70

있으며 9개의 사이트가 있으며 총 83,000ha이다.

다 . 생물군 보호지역

유네스코의 MAB(Programme on Man and Biosphere)에 근거해 4개의 지역

(야쿠시마섬. 오다이가하라산, 오미네산, 하코산, 시라코겐 고원이 생물군 보

호구역으로 지정되었으며 총 116,000ha에 이른다.

3.2 . 이즈미시 철새도래지

카고시마현 이즈미시의 두루미 및 그 도래지에서는 농지임차제를 통해 철새

를 보호하고 있다.

1980년부터 10a당 12,000엔씩 주민의 피해를 보상하는 방식으로 출발하였으

며 재정부담은 중앙정부가 50%, 지방정부가 50%를 분담하고 있다.

현재는 도래지 면적이 약 100ha에 이르고, 물의 온도를 18도로 유지하고 수

심을 10- 15cm 유지하는 인공으로 조성된 잠자리가 1.5ha이다.

지역을 1지구와 2지구로 나누어 임대료를 차등으로 지원하고 있다.

- 제1지구의 임대면적은 42.92ha이며, 임대료는 10a당 40,000엔(1995)으로 되

어 있고, 임대료부담은 문화청이 4/6, 현이 1/6, 그리고 시정촌이 1/6을 부담

하고 있다.

- 제2지구는 매년 임대계약을 하며, 해당 면적은 52ha이며, 임대료는 10a당

30,000엔이다. 그리고 임대기간은 10월부터 3월까지 6개월이며 2지구의 임

대료 부담은 환경청이 한다.

71

제 4 장

관리계약 프로그램 개발을 위한 검토

1. 농작물 피해보상제도 검토

1.1. 법적 근거와 절차

1.1. 1. 법적근거

농작물 피해보상에 대해서는 조수보호 및 수렵에 관한 법률 제4조 7항(환경

부장관 또는 시·도지사는 조수보호구 설정에 관한 1항의 규정에 의한 조소

보호구를 설정함으로 인하여 손실을 입은 자가 있는 경우에는 대통령령이 정

하는 바에 의하여 보상을 하여야 한다)에 규정되어 있다.

1.1.2. 손실보상 절차

손실보상의 절차에 대해서도 조수보호 및 수렵에 관한 법률시행령 제7조(손

실보상)에 규정되어 있다. 보상절차는 다음과 같다.

① 법 제4조제7항의 규정에 의한 손실보상을 받고자 하는 자는 조수보호구를

관할하는 환경부장관 또는 시·도지사에게 손실보상 신청을 하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 손실보상액은 손실을 받은 자와 환경부장관 또는 당

72

해 시·도지사가 협의하여 정한다.

③ 제2항의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니할 때에는 환경부장관 또는

시·도지사는 손실된 물건 등의 시가를 기준으로 하여 손실보상액을 결정

하여 이를 신청인에게 통지하여야 한다.

④ 제3항의 규정에 의한 손실보상액에 관하여 불복이 있는 자는 손실보상액의

통지를 받은 날로부터 30일 이내에 이의를 신청할 수 있다.

⑤ 제4항의 규정에 의하여 이의신청을 받은 환경부장관 또는 시·도지사는 20

일 이내에 재결을 하여 신청인에게 통지하여야 한다.

1.1.3. 관리계약지역(철새도래지)완충지 설정에 의한 손실보상 방안

생태계특별보호구역(자연환경보전법 제18조 2항)이나 조수보호구를 지정하여

관리하는 방식에 많은 갈등이 발생한다.

- 생태계특별보호구역이나 조수보호구 설정시 재산권 행사가 제한되므로 개

발이익을 기대하는 지역주민이 완강히 반대하여 주요 철새도래지역에 대해

보호구역 설정이 현실적으로 어렵다(예 ; 주남저수지, 철원평야지대).

- 조수보호구역내 출입행위제한규정이 없어 번식기 등에 무단출입 등으로 인

한 조수번식에 지장을 초래한다.

손실보상제도 운영 현황과 문제점

- 조수보호구역내에서의 조수에 의한 피해에 대해 제도적으로 손실을 보상할

수 있는 법적 장치는 되어있으나, 홍보미흡과 피해액의 산정 등의 어려움으

로 손실보상을 신청한 사례는 거의 없는 실정이다.

- 그러나, 실제로 철새에 의한 농작물피해가 발생하는 지역인 주남저수지, 철

원평야, 해남의 고천암, 금호호, 영암호변, 군산의 십자들 등의 지역은 조수

보호구로 지정되어 있지 않기 때문에 손실을 보상할 수 있는 법적근거가 없

어 철새에 의한 농작물피해가 발생하여도 보상을 받을 수 없다. 따라서, 지방

자치단체에서 자체적으로 일부 보상하는 방식을 취하고 있는 실정이다.

- 조수피해에 대한 보상요구는 전국에 걸쳐 발생하고 있으며 특히 멧돼지에

의한 피해를 호소하는 경우가 많으나, 보상은 이루어지지 않고 있다.

73

자연환경보전법 제18조 (생태계보전지역)

① 생태계보전지역은 생태·자연도에 의하여 1등급 권역으로 분류된 지역 또는 다

음 각호의 1에 해당하는 지역으로서 생태계를 특별히 보전할 필요가 있는 지역

중에서 당해지역 주민과 지역자치단체의 장 및 이해관계자의 의견을 수렴하여

정한다.

1. 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부하여 학술적 연구가치

가 큰 지역

2. 지형 또는 지질이 특이하여 학술적 연구 또는 자연경관의 유지를 위하여 보전

이 필요한 지역

3. 멸종위기야생동·식물 또는 보호야생동·식물의 서식지·도래지등으로서 보전의

가치가 있다고 인정되는 지역

4. 각종의 다양한 생태계를 대표할 수 있는 지역 또는 생태계의 표본지역

② 생태계보전지역안에서 특별히 멸종위기야생동·식물등을 보호하거나 생태계의

훼손을 방지할 필요가 있는 구역에 대하여는 최소한의 범위안에서 다음 각호의

구분에 따라 생태계특별보호구역을 대통령령으로 정할 수 있다.

1. 야생동·식물특별보호구역：멸종위기야생동·식물 또는 보호야생동·식물의 보

호를 위하여 필요한 지역

2. 자연생태계특별보호구역：제1호 및 제3호외의 지역으로서 자연생태계가 특히

우수하거나 생물다양성이 풍부한 지역 또는 취약한 생태계로서 훼손되는 경우

복원하기 어려운 지역

3. 해양생태계특별보호구역：해양생태계가 특히 우수하거나 생물다양성이 풍부한

지역

제20조 (생태계보전지역등에서의 행위제한)：

1. 생태계보전지역안에서 특별히 보호할 필요가 있어 환경부장관이 지정한 야생

동·식물(생태계특별보호구역안에서는 모든 야생동·식물)을 포획·채취·이

식·훼손하거나 고사시키는 행위 또는 포획하거나 고사시키기 위하여 화약류·

덫·올무·그물 ·함정을 설치하거나 유독물·농약 등을 살포·주입하는 행위

2. 건축물 기타 공작물의 신축·증축(기존 건축연면적의 2배 이상 증축하는 경우에

한한다) 및 토지의 형질변경

3. 하천· 호소 등의 구조를 변경하거나 수위 또는 수량에 증감을 가져오는 행위

4. 토석의 채취

5. 기타 자연환경보전에 유해하다고 인정되는 행위로서 대통령령이 정하는 행위

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생물다양성 보전과 농작물피해보상을 위한 손실보상제도 보완

- 조수보호 및 수렵에 관한 법률에 의한 손실보상제도를 통해서는 자연생태계

를 보전하는데 있어 한계가 있다. 조수보호구는 극히 작은 면적에 지정되어

있기 때문에 대규모 철새도래지에서 발생하는 농작물피해에 대한 보상조치

가 요구된다.

- 또한 전국적으로 발생하는 피해에 대해 손실보상차원으로 접근하기는 행정

적, 재정적 이유에서 불가능할 것이다.

- 따라서, 자연환경보전법 제18조의 규정에 합치되는 지역을 선정하여 생물다

양성보전을 위한 관리계약지역(가칭)으로 지정하여 규제보다는 적극 생물다

양성을 보전하는 노력을 하도록 유도하는 정책적 대응이 필요하다.

- 생물다양성 관리계약 지역은 철새가 서식하는 넓은 면적에 대해 설정할 수

없고 아주 핵심적인 철새도래지에 한정하여 지정할 필요가 있다.

- 생물다양성 관리계약지역에 속하지 않으면서도 철새의 피해범위에 속하는

넓은 지역에 대해서는 관리계약지역 완충지역으로 규정하고 이 지역에서

발생하는 농작물피해에 대해서 조수보호 및 수렵에 관한 법률의 규정을 적

용하여 농작물 피해를 보상할 수 있도록 법제도를 정비할 필요가 있다.

·이 경우 피해가 발생하였다고 신고되면, 책임 있는 행정기관, 환경단체,

피해농민이 공동으로 피해액을 조사하여 사안별로 보상하여야 생물다양

성을 보전하기 위한 보호활동을 유도하는 관리계약제도가 효과적으로 운

영될 수 있게 된다. 이 보상을 위한 근거를 마련하기 위해 조수보호 및 수

렵에 관한 법률을 보완하여야 한다. 특히, 철새도래지는 동법 제18조 1항

의 3에 의거 피해보상의 근거를 마련해야 한다.

- 관리계약지역에서도 동법 제19조에 의거하여 생태계보전지역 및 그 완충지

역 주민의 삶의 질 향상과 이해관계자의 이익보호 와 자연자산의 관리와 생

태계의 보전을 통하여 지역사회의 발전에 기여하도록 하는 사항 과 재산권

사용의 규제가 아닌 특별관리계약지역 지정에 따른 관리계약지역지정의 목

적을 달성하기 위해 자연환경보전법 제20조에서 규정하고 있는 일반적 행

위제한은 따라야 한다.

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- 동법 제9조 4항의 멸종위기야생동·식물 및 보호야생동·식물의 보호를 위

하여 필요하다고 인정되는 경우 토지의 소유자·점유자 또는 관리인에게 대

통령령이 정하는 바에 의하여 토지의 이용방법 등을 권장할 수 있다 는 규정

을 확대하여 관리계약의 조건으로 보완하여야 한다.

결론적으로, 농작물피해보상은 관리계약제도의 내용으로 하기보다는 피해가

발생할 경우 위원회의 피해조사(피해조사위원회 구성)의 결과에 따라 보상하

는 방식이 적절하며, 이를 위한 법과 제도의 개정작업이 필요하다.

2. 관리계약제에 대한 검토

2 .1. 임차관리계약제도의 법적근거

환경부장관은 보호야생동·식물을 보호하기 위해서 보전대책을 마련하고 관

계중앙행정기관의 장이나 시·도지사에게 실시를 요청할 수 있으며(자연환경

보전법 제9조), 하나의 제도로 철새의 먹이를 공급할 수 있는 임차계약을 통

한 보호조치를 고려할 수 있다.

2 .2 . 임차관리계약제도 시행 사례분석

경상남도와 창원시는 주남저수지 주변의 농가피해를 보상하고, 도래하는 철

새를 보호하기 위해 일정지역을 정하여 임차계약을 체결하여 철새를 보호하

고 있는 사례가 있다.

2.2. 1. 도입목적

철새도래기간에 주남저수지주변 농지를 임차하여 보리 등을 심어 철새에게는

먹이를 공급하고, 농민에게는 적정한 보상금을 지급하여 철새 및 농민을 동

시에 보호하려는 데 목적이 있다.

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2.2.2. 도입배경

주남저수지 주변의 농지는 농가소득 향상을 위한 비닐하우스 작물재배의 증

가로 철새의 먹이가 부족하여 철새를 보호할 제도적 장치가 필요하였다.

철새로 인한 농작물 피해농민에게 간접보상으로 지원할 필요가 있다.

주남저수지 주변의 농민들은 이 지역이 조수보호구역으로 지정되는 것을 반

대하여 농작물피해에 대해 법적으로 보상할 근거가 없었다. 따라서, 농민들은

철새들이 낙곡조차 주워 먹을 수 없도록 추심경을 하고 있어 철새도래지로서

의 역할을 하지 못하게 하고 있다.

2.2.3. 법적 근거

자연환경보전법 제16조(생물다양성관리계약) 및 동법시행령제17조(생물다양

성관리계약에 따른 실비보상)에 의거하였다.

2.2.4. 대상지역

창원시 동읍 유수지주변(주남저수지, 동판저수지) 농경지(동읍, 대산면)를 대

상으로 하였다.

2.2.5. 경작방식

토지경작자와 계약을 통해 겨울작물(보리)에 대한 위탁재배를 한다.

2.2.6. 임차재배기간 및 재배작물

재배작물：보리와 호밀

임차기간：매년 11월∼다음해 5월까지 7개월간

2.2.7. 수확물의 처리

철새가 도래하여 재배작물을 먹이로 자유롭게 이용하게 하고 수확기의 수확

에 대해서는 위탁경작자의 몫으로 하고 있다. 따라서, 경작자들은 성실히 경

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작을 하도록 유도하였다.

2.2.8. 임차지 선정기준

토질(습지제외), 농지위치상 보리나 밀의 재배가 가능한 농지

주남저수지와 동판저수지 인접농지로서 철새먹이 효과가 큰 농지

계약내용을 성실히 이행할 수 있는 지역민의 농지

2.2.9. 2000 ∼200 1년도 사업량, 소요예산, 지원액 산정, 재원조달

사업량：10,841평

- 여러 마을이 해당되지만 주민의 자율적 신청제도에 의한 결과 6명의 농민

만이 계약(대산면 가술리)을 체결하였다.

소요예산과 재원조달

- 소요예산：10,841천원

- 재원조달：전액 창원시

평당지원금액 산정과 지원금 지급방법

- 99년도 농축산물 표준소득에 근거한 10a당 평균 보리수확량인 정곡 260kg

을 기준으로 한 평균소득액이 평당 954원이다.

- 경남지방은 겨울철 기후가 따뜻하고 토양이 비옥하여 보리, 밀 등 겨울작물

재배적지로 전국평균 수확량보다 증수(10a당 280kg- 300kg)되고 있다.

- 따라서, 농지에 대해서는 평당 1,027- 1,100원의 소득이 예상되어 1,000원으

로 하고, 동판저수지변에 있는 고수부지에서의 보리재배에 대해서는 평당

900원으로 결정하였다.

- 지원금은 종자파종직후 50%를 지급하고, 다음 해 1월 중에 50%를 지급하여

성실히 경작하도록 유도하였다.

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그림 4- 1. 주남저수지 변 임차계약 대상지역

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2.2. 10. 200 1 ∼2002년도 임차계획

가 . 200 1 ∼2002년 농지임차 대상면적은 총 420 ,000평 (140ha)

2001 - 2002년 농지임차 대상면적과 전체 농경지의 현황은 표 4- 1과 같다.

표 4- 1. 주남저수지와 동판저수지 주변 농지임차 대상면적

구분총 농경지 농지임차 대상

비 고필지수 면적(평) 필지 면적(평)

계 5,450 8,360,000 650 420,000 ·비닐하우스 작물

재배 등 제외동 읍 4,800 3,360,000 430 300,000

대산면 650 5,000,000 220 120,000

나 . 희망 대상면적 조사

동읍과 대산면에서 직접 대상지역 주민들과의 3∼4차례 면담 결과 농지임차

대상면적 중 70% 정도에 해당하는 농민이 임차계약을 희망하고 있다.

2000 ∼2001년도 사업을 보고 대부분의 농민이 참여를 희망하게 되었다.

다 . 재원조달

재원조달은 도비 20%와 창원시비 80%로 계획하고 있으며, 3억원의 범위에서

추진할 계획에 있다.

- 도：60,000천원

- 창원시：240,000천원

2.2. 11. 주남저수지변 사례의 평가

철새도래지에서 주민과의 마찰의 소지를 제거하면서, 적극 철새를 보호할 수

있는 제도적 장치로 평가된다.

대부분의 농민이 참여할 경우 보리재배로 인한 벼낙곡은 철새들의 먹이로서

의 역할을 할 수 없게 되고 철새는 보리를 먹이로 사용하게 된다.

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대부분의 농민이 참여할 경우 매년 4억원 정도의 막대한 예산이 소요된다.

해당지역 농가에 대한 농작물피해와 무관하게 일률적으로 지원하여 타 지역

농가와의 형평성 문제가 발생할 소지가 있다.

수확물에 대해 경작자 소유로 하기 때문에 지원금액이 많다. 만약 전혀 피해

가 없이 수확을 할 경우 농가는 이중으로 소득을 올리기 때문에 형평성 문제

가 크게 발생할 가능성이 높다.

2 .3. 관리계약 대안으로서의 임차관리계약제도

2.3. 1. 일반적 검토

임차관리계약제도는 철새를 보호하기 위한 하나의 대안으로서의 가치가 있

다.

- 동절기(11월부터 5월까지)에 정부가 농민으로부터 농지를 임차하여 보리를

경작하도록 위탁경영을 함으로써 철새에게 먹이를 공급하면서 농가의 피해

에 대한 보상을 하는 제도이다.

임차계약제의 도입필요성에 대한 설문의 결과는 다음과 같다.

- 철새도래지 주변농민, 지방자치단체 공무원, 환경단체(조류보호협회)를 대상

으로 한 설문조사의 결과 응답자 중 96.2%가 필요하다고 응답하였고, 1.9%

의 응답자가 불필요하다는 의견을 보였다.

- 농민은 100%가 필요하다는 의견을 피력하였으며, 공무원도 86.6%의 응답자

가 필요하다는 의견을 가지고 있었다.

- 환경단체도 90%가 철새를 보호하기 위해서 임차계약제도의 도입이 필요하

다고 응답하였다.

- 이해 관계가 적은 일반국민도 95%의 응답자가 임차계약제도의 도입이 필요

하다고 보고 있다(표 4- 2).

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표 4- 2. 동절기 국가의 농지임차제도 도입 필요성

구분 모름 매우 필요 필요 불필요

농민 - 40(66.7) 20(33.3) -

공무원 1(6.7) - 13(86.6) 1(6.7)

환경단체 - 1(10) 8(80) 1(10)

일반국민 1(5) 5(25) 14(70) -

계 2(1.9) 46(43.8) 55(52.4) 2(1.9)

지원금액의 산정은 전액 피해를 입었다고 가정하거나, 농민을 도와준다는 취

지는 일부 지방자치단체에서는 시행할 수 있지만, 전국적인 표준모형으로는

도입하기가 쉽지 않다.

임차관리계약제는 농민이 정상적으로 겨울작물을 재배한다고 할 경우 피해

없이 취득할 수 있는 수입을 보장해 주는 방향으로 추진할 수 있다.

2.3.2. 대상지역 검토

지급대상지 결정을 위한 선정기준은 다음과 같다.

- 관리계약지역으로 선정된 지역의 토질이나 농지가 보리나 밀의 재배가 가능

한 농지

- 철새도래지에 있는 농지로서 철새먹이 효과가 큰 농지

- 계약내용을 성실히 이행할 수 있는 경작자의 농지

지급대상지역의 결정은 환경부, 행정자치부, 환경단체, 생태학자 등으로 구성

된 협의회의를 통해 결정한다.

대상지역에서의 계약면적은 철새의 서식으로 실제 피해를 입고 있는 범위로

하며, 환경부의 지침에 따라 지방자치단체가 지역농민, 환경단체 등과 협의하

여 결정한다.

2.3.3. 대상자 검토

지급대상지에서 실제로 경작하고 있으며, 자율적으로 국가와 임차경작계약을

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체결한 자를 계약대상자로 한다.

2.3.2. 보상수준과 지급방식 검토

임차관리계약제의 도입은 쌀보리에 관한 전국농축산물 소득자료를 기준으로

한 조수입을 기준으로 설정(ha당 380만원)하고(표 4- 3), 계약체결시 계약금으

로 10%를 지급한다. 성실하게 영농을 하는 것을 전제로 하여 수확 직후 실제

조수입이 기준 조수입의 90%(계약금 제외)에 미달하는 손실분을 지급한다.

- 농민은 철새로 인한 피해 없이 농작물재배에 따른 소득을 보장받기 때문에

철새들이 자유롭게 먹이를 취할 수 있도록 하여야 한다.

- 철새들은 자유롭게 먹이를 취할 수 있기 때문에 생물다양성 보전효과를 달

성할 수 있다. 또한, 다른 지역 농가와의 형평성을 해치지 않고 생물다양성

보전효과를 달성할 수 있다.

표 4- 3. 99 쌀보리 표준소득

단위：10a

구 분 생산량 단가(원) 금액(원)

조수입

316kg 1,204 380,581

부산물수입 5,030

계 390,707

경영비 131,962

자가노력비 46,193

소 득 212,552

소득률 54.4

2.3.3. 모니터링 및 사후관리 검토

임차계약을 이행하지 않으면 계약금을 환수하여야 한다. 계약금 환수는 계약

금에 10%의 가산금을 부과하여 집행기관이 회수조치 한다.

- 계약의 불이행에 대해서 특별한 사안(질병, 천재지변 등)으로 계약을 이행할

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수 없는 경우에 집행기관의 판단에 따라 가산금을 부과하지 않는다.

임차관리계약제도의 경우 국가가 보상하기 때문에 불성실경작의 가능성이 있

다. 따라서, 성실경작의 의무를 이행하지 않을 경우에는 기준을 정하여 감액

하여 지급하여야 하고, 향후 일정 기간(5년) 동안 프로그램 참여를 금지한다.

2.3.2. 임차관리계약제의 효과

가 . 긍정적 효과

임차계약제는 철새에게 안정적으로 먹이를 공급할 수 있다.

겨울작물 피해를 둘러싼 민원의 발생을 없앨 수 있다.

철새도래지에 있는 농가의 소득을 보장할 수 있다.

부수적인 효과로 보리의 생산을 늘려 식량안보 달성에 기여할 수 있다.

나 . 부정적 효과

경작자를 대상으로 하기 때문에 농지소유주와 임차인간의 임차료에 대한 분쟁의

가능성이 있다.

농업의 경쟁력을 증진시키기 위해 지속적으로 추진해온 규모화영농을 지향하

는 농정의 기본방향과 역행될 수 있다.

3. 보호활동 관리계약 프로그램 검토

3.1. 관리계약 프로그램의 필요성

3.1. 1. 관리계약제도 도입의 기본원칙

자연환경보전법 제3조에는 자연환경보전의 기본원칙에 대해 다음과 같이 규정

하고 있으며, 생물다양성 관리계약제도의 도입시 이를 기본원칙으로 하여야 한다.

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1. 자연은 모든 국민의 자산으로서 공익에 적합하게 보전되고 현재와 장래의 세대

를 위하여 지속가능하게 이용되어야 한다.

2. 자연환경보전은 국토의 이용과 조화·균형을 이루어야 한다.

3. 멸종위기에 처한 야생동·식물은 보호되고, 생물다양성·생태계 및 수려한 자

연경관 등은 보전되어야 한다.

4. 모든 국민이 자연환경보전에 참여하고 자연을 건전하게 이용할 수 있는 기회가

증진되어야 한다.

5. 자연환경보전에 따르는 부담은 공평하게 분담되어야 하며, 자연으로부터 얻어

지는 혜택은 지역주민과 이해관계자가 우선하여 누릴 수 있도록 하여야 한다.

6. 자연환경보전과 자연의 지속가능한 이용을 위한 국제협력은 증진되어야 한다.

자연환경보전 기본원칙하에서 이의 실현을 위한 기본방침에 대해서는 자연환

경보전법 제6조에 자연환경보전기본방침을 규정하고 있다.

※ 자연환경보전법 제6조(자연환경보전기본방침)：

① 환경부장관은 이 법의 목적과 제3조의 규정에 의한 자연환경보전기본원칙을 실현하

기 위하여 관계중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·도지사(이하 시·도지

사 라 한다)의 의견을 듣고 환경정책기본법 제36조의 규정에 의한 환경보전위원회

(이하 환경보전위원회 라 한다) 및 국무회의의 심의를 거쳐 자연환경보전을 위한

기본방침(이하 자연환경보전기본방침 이라 한다)을 수립하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 자연환경보전기본방침에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한

다.

1. 자연환경의 체계적 보전·관리, 자연의 지속가능한 이용

2. 중요하게 보전하여야 할 생태계의 선정, 멸종위기야생동·식물 및 보호야생동·식

물의 보호

3. 생태계보전지역의 관리 및 해당 지역주민의 삶의 질 향상

4. 산·하천·습지·농지·도서·해양 등에 있어 생태적 건전성의 향상 및 생태통로·

소생태계·대체자연의 조성 등을 통한 생물다양성의 보전

5. 자연환경에 관한 국민교육과 민간활력의 증진

6. 자연환경보전에 관한 국제협력

7. 기타 자연환경보전에 관하여 대통령령이 정하는 사항

③ 환경부장관은 제1항의 규정에 의하여 자연환경보전기본방침을 수립한 때에는 이를 관

계중앙행정기관의 장 및 시·도지사에게 통보하여야 한다.

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3.2 . 관리계약의 법적 근거

3.2. 1. 관리계약체결의 법적근거

자연환경보전법 제16조(생물다양성관리계약) 1항이 생물다양성관리계약의 법

적 근거가 된다.

- 환경부장관은 멸종위기야생동·식물 또는 보호야생동·식물의 보호를 위하

여 필요한 지역, 생물다양성의 증진이 필요한 지역 또는 생물다양성이 독특

하거나 우수한 지역을 보전하기 위하여 토지 또는 공유수면의 소유자·점유

자 또는 관리인과 경작방식의 변경, 화학물질의 사용감소, 습지의 조성 기타

토지 또는 공유수면의 관리방법 등을 내용으로 하는 계약(이하 생물다양성

관리계약 이라 한다)을 체결하거나 관계중앙행정기관의 장 또는 지방자치단

체의 장에게 생물다양성관리계약의 체결을 권고할 수 있다.

3.2.2. 관리계약에 따른 보상에 관한 법적 근거

생물다양성관리계약에 따른 지원에 관한 규정은 동법 제16조 2항에 규정되어

있다.

- 환경부장관·관계중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 생물다양성

관리계약을 체결하는 경우에는 대통령령이 정하는 기준에 의하여 그 계약의

이행으로 인하여 당해 토지 또는 공유수면에서 수익이 감소된 자에게 실비

보상을 하여야 한다.

3.3. 검토범위

생물다양성관리계약 프로그램은 보호활동을 단계별로 나누어 적용하기 때문

에 보호활동에 대한 검토에 국한하기로 한다.

- 토지이용이나 경작방식의 권장에 관한 사항(자연환경보전법시행령 제11조)

으로 친환경농업 실천을 검토

- 철새의 먹이를 남겨놓는 미수확 존치

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- 철새의 쉼터마련을 위한 담수유지

3.4 . 관리계약 프로그램 내용 검토

3.4. 1. 친환경농업 실천 지원에 대한 검토

가 . 친환경농업 실천의 필요성

1) 환경윤리와 세대간의 형평성 유지

환경윤리(Environmental Ethic)는 인간이 자연에 대하여 어떻게 행동하여야

하는가에 관련된 일련의 규범을 의미하며, 자연에 대한 인간의 책임론에서

출발한다.

- 환경윤리는 생태 중심적(ecocentric) 윤리이론과 인류애 중심적(anthropocent- ric)

윤리이론으로 구분되며 우리의 선택의 문제로 귀결된다.

- 인류애 중심적 윤리는 경작지를 최대한 개발하여 인류의 식량문제를 해결하

는데 우선순위를 두는 이론이다.

- 생태중심적 윤리는 환경을 파괴할 개연성이 있는 개발보다는 환경보전 그

자체에 최대한의 가치를 두는 이론이다.

생태 중심적 윤리이론과 인류애 중심적 윤리이론의 이원론에 대한 하나의 대

안적 개념이 지속가능성(sustainability ) 이며, 이는 전체적인 환경 체계와 개

인적 이해관계에 공통적으로 적용될 수 있는 개념이다.

농업에서의 지속가능성은 환경친화적 농업의 필요성을 강조하게 된다. 인류

의 삶을 위한 영농활동의 필요성과 환경을 보전하여 다음 세대까지 지속적으

로 사용 가능하도록 하는 것이다.

- 세대간의 형평성 차원에서 지속가능한 농업은 다음 세대의 영농 활동을 보

장하고 삶의 터전을 유지시킴으로써 현대 세대의 필요를 충족시키며 동시에

다음 세대의 욕구를 감소시키지 않는 농업활동을 영위하는 것을 의미한다.

관리계약제의 도입으로 생물다양성을 보전하는 것도 이러한 지속가능성의 개

념에서 미래세대를 위한 자원으로 남겨두어야 한다는 환경윤리적 가치를 지

87

키는 것이다.

2) 농약 및 비료의 과다 사용으로 환경문제 심화와 생물다양성 훼손

(1) 화학비료의 과다사용

우리 나라의 시비량은 다른 나라에 비하여 높은 편이다.

- 스위스나 네덜란드는 비료의 사용량을 줄여 환경을 보전하기 위해 투입-산출

균형(input- output balance)제도를 실시하고 있다.

- 우리 나라의 경우 일반작물과 채소작물의 질소비료 사용량이 표준시비기준

보다 각각 38%와 40%를 많이 사용하고 있고, 인산의 경우는 일반작물의 경

우는 6%정도 과다시비하고 있지만, 채소작물의 경우 135%나 과다 시비하

고 있는 실정이며 칼리의 사용량도 채소작물에서 72%를 과시비하고 있는

실정이다.

그러나, 비료의 경우는 장기적으로 토양의 질을 저하시켜 생물다양성의 보전

에 나쁜 영향을 미치게 되는 간접적인 영향을 미치지만, 단기적인 관점에서

는 도래하는 철새를 보호하는 활동과는 직접적인 관련성은 약하다고 할 수

있다.

(2) 농약의 과다사용

생물다양성 보전과 철새보호에 직접적인 영향을 미치는 영농은 농약사용이

다. 벼농사에 사용되는 농약은 1991년 ha당 7.7kg으로 정점에 이르렀고, 그

후 1995년까지 감소하다가 1996년부터 다시 높아지기 시작하여 1999년에는

6.8kg를 기록하였다(표 4- 4).

표 4- 4. 벼농사 농약 사용량 변화

단위：kg/ ha

1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

사용량 5.2 5.7 6.8 7.7 7.2 5.3 5.0 4.6 4.8 6.2 6.4 6.8

주：헥타르당 사용량 = 농약 총사용량/ 총경지면적자료：농림부, 「농림업 주요통계」, 2000.

88

3) 환경농업지구 조성사업의 확대필요성

환경농업지구 조성사업은 98년부터 시행하고 있으며, 사업목적은 상수원보호

구역을 중심으로 지역 특성에 맞는 환경농업지구를 조성함으로써, 농업생산

을 영위하는 과정에서 발생하는 오염원을 최대한 줄이고 농업 환경을 유지

개량해 나가며, 이를 모델로 하여 환경 농업을 확산 발전시키고자 하는데 있

다.

- 98년도에 5개 지역을 선정하여 100억원의 자금을 지원하고, 2004년까지 181

개 지역을 지정하여 지원하도록 계획되어 있다.

환경농업지구 조성사업을 철새도래지와 생물다양성보전지역으로 확대하여

지원함으로써 환경보전에 기여하도록 해야 할 필요성이 있다. 이를 위해 환

경부장관과 농립부장관의 협조하에 주요 생태계보전지역을 환경농업지구 조

성사업으로 포함시키고 이를 위한 지원을 하는 방안을 고려해야 할 것이다.

나 . 친환경농업 실천의 방향

철새도래지나 생물다양성 보전지역에서는 농약의 사용량을 줄이기 위해 친환

경농업방식을 택하도록 유도하여 철새보호에 적극 참여할 수 있도록 하여야

한다.

철새도래지에서의 친환경농업(유기 및 자연농업과 저투입농업)의 실천은 철

새먹이의 안전성을 높여주어 적극 철새를 보호하는 행위에 해당되며, 친환경

농업실천은 관행농법에 비해 농민에게 더 많은 노력을 하게 한다.

친환경농업방식의 도입은 많은 노력의 투입이 요구되고, 일반적으로 유기농

업이 정착될 때까지 수확량이 관행농법에 의한 경작보다 줄어들기 때문에 친

환경농업실천의 보호활동에 대해서 손실을 보상하는 제도가 필요하다.

철새도래지에서 유기농업을 권장하면서, 농약과 화학비료의 투입량을 줄이는

저투입농법을 채택하도록 유도하여 철새에게 안전한 먹이와 서식환경을 제

공하는 것이 바람직하다.

89

다 . 친환경농업 실천지원수준 결정을 위한 생산비 분석

(1) 분석방법

유기 및 저투입농업의 생산비 분석은 일반농법에 의한 농업과의 생산비와 소

득차이를 비교하여 유기 및 저투입농업에 대한 적절한 지원수준을 판단하기

위한 것이다.

철새도래지 인근은 주로 답작지역이기 때문에 쌀에대한 농법별 생산비와 소

득에 대한 설문조사를 통해 분석하였다.

조사규모는 전국적으로 표본농가 409 쌀농가를 대상으로 조사하였으며, 1998

년 설문조사의 결과(이규천, 1998)를 활용하였다.

- 유기농법 농가：16

- 저투입농법 농가：82

- 일반관행농법 농가：311호

(2) 분석결과

표 4- 5에서 보는 바와 같이 조수입은 유기농업이 10a당 764.1천원으로 저투

입농업과 일반농업에 비해 높다.

- 단수에 있어서는 일반농업에 비해 28.7%가 낮지만 가격은 51.4%가 높아 결

과적으로 조수입이 높은 것으로 나타났다.

- 저투입농업의 경우는 일반농업에 비해 단수는 낮고 가격은 높아서 조수입에

서는 큰 차이가 없는 것으로 조사되었다.

생산비에서의 농법별 가장 큰 차이는 무기질 비료비, 유기질 비료비, 농약비,

자가노력비에서 차이가 있다.

- 유기질 비료는 유기농이 가장 높고 저투입농업이 다음이고 일반농업이 가장

낮아 일반적으로 인정되는 이론과 일치된다.

- 무기질비료비와 농약비는 유기농업이 가장 낮고 저투입농업과 일반농업의

순으로 나타났다.

- 저투입농업의 경우 자가노력비가 가장 많이 드는 것으로 조사되었는데 이는

환경농업을 할 수 있도록 토양관리 등의 노력이 많이 투입되기 때문으로 해

석된다.

90

표 4- 5. 쌀농사의 농법별 생산비 분석

단위：천원/ 10a

농가조사 결과

유기농 저투입농 일반농

조수입(A)단수(kg/ 10a)가격(원/ kg )

764.1315.02,430

720.1350.02,060

710.6442.71,605

생산비(B)종묘비

무기질비료비

유기질비료비농약비

광열,재료,수리비자가노력비

임노동비+기계비

359.611.5

082.36.98.9

127.3122.7

360.511.46.2

73.612.78.9

158.689.1

256.98.6

10.93.6

18.98.9

104.5101.5

경영비(C) 190.1 193.3 131.4

순소득(A- B) 404.5 359.6 453.8

소득(A- C) 574.0 526.8 579.2

주：광열, 재료, 수리비는 농축산물표준소득에서 계산하여 농법별로 동일하다고 가정

(3) 지원수준 결정

UR 협정문에 따르면 친환경농업지원은 환경농법으로 영농방식을 변경할 때,

생산비 증가분이나 소득상실분을 기준으로 지급할 수 있다고 규정하고 있다.

이 조사는 3- 5년후에 저투입농업의 과정을 과도기적으로 지나 유기농업을 달

성한다는 것을 전제로 한 것이다.

철새도래지의 농지에 대해서는 유기농업보다는 저투입농업방식을 채택하도

록 유도하는 것이 효과적임을 전제로 하였다.

일반관행농법과 비교하여 저투입농법의 경우 소득상실분은 10a당 52.4천원이

다. 따라서, 철새도래지의 벼농사에 대한 지원수준은 ha당 524천원이지만, 화

학비료의 사용에 대한 조건을 없애고 철새보호에 직접 관련되는 농약사용량

을 줄이는 것을 전제하고, 또한 3- 5년의 이행기만 지원하는 친환경농업 직접

91

지불제와는 달리 관리계약기간(주로 장기간) 동안 지원하여야 하기 때문에

ha당 260천원으로 결정하는 것이 타당하다고 판단된다.

- 농약과 비료사용량의 저투입 조건중 한 가지만 적용하고,

- 철새도래지로서의 가치가 지속되는 장기간 지원하는 점을 감안하여 친환경

농업 직접지불제 지원수준의 50%로 결정하였다.

3.4.2. 미수확 존치 지원에 대한 검토

가 . 미수확 존치의 의의

가을에 벼를 수확하지 않고 남겨둠으로써 철새들의 먹이를 공급하는 적극적

인 생태계보전활동(철새도래지)이다.

미수확 존치는 철새들이 먹이를 찾아 피해지역을 넓히지 않고 제한된 지역으

로 집중화시키는 장점을 가지고 있다.

나 . 미수확존치 곡물량 결정을 위한 조사 (군산시 금강호 , 해남군 고천암호 ,

영암호 , 금호호)

1) 조사방법

조사지역의 넓은 면적을 조망할 수 있는 관찰점(observing point )을 지정하여

각 관찰점에서 망원경(Nikon 20－45×60mm, Kowa 20－60×80mm)을 이용

하여 조사를 실시하였다.

조사시각은 철새의 이동이 예상되는 동트는 시각부터 실시하였으며 조수차에

따라 개체수의 변동이 예상되어 오전과 오후에 개체수를 파악하였으나, 물때

에 따라 하구둑 하류와 상류의 수위차가 거의 없을 경우 1회만 실시하였다.

2) 월동기간 동안 조류의 필요 낙곡량 추정

농경지에서 낙곡을 주로 채식하는 오리류와 기러기류 및 고니류를 대상으로

월동기간에 필요로 하는 낙곡량을 추정하기 위하여 대상조류의 일일에너지

요구량을 이용하였다.

92

월동기간 동안 필요 낙곡량의 산정은 그림 1과 같은 순서도에 의해 진행되었

다. 조류상 조사자료 중 오리류, 기러기류, 고니류의 개체수를 파악하였으며

각 조류의 월동일수는 100일로 가정하였고, 가창오리의 경우 시기별 이동성

이 매우 크기 때문에 여러 조사자료에 근거하여 30일 정도를 해남지역에서

월동하는 것으로 가정하으며 종별 체중(body weight, g)은 淸棲(1977)의 자

료를 이용하였으며 개체별 평균치를 이용하였다.

그림 4- 2. 월동 조류가 필요로 하는 낙곡량 추정 연구의 흐름도

일일에너지 요구량은 Koplin et al. (1980)의 수식을 이용하여 산출하였다. 수

식은 다음과 같다.

DEB=NFA*EM(T a) + FA*BM*FC

BM(basal metabolism)=0.5244 W0.7347

93

FC(flight coefficient )=13.7

EM=4.235 W 0.5316

W=body weight (g)

DEB：daily energy budget (일일필요에너지량)

NFA：proportion of the 24th day spent in non- flight activity (1- FA)

FA：proportion of the 24th day spent in flight activity (일일비행시간비율)

EM：existence metabolism of non- passerine birds in winter as a function of

ambient temperature(T a)(0℃에서 대사율)

BM：기초 대사율, FC：비행상수

이 수식에서 조류의 일일에너지요구량은 체중, 온도, 비행시간에 따라 결정됨

을 알 수 있다.

- 본 연구에서 일일 비행시간은 기존 자료(박 1993, 강과 조 1996)와 현지 관

찰자료를 토대로 기러기류는 1시간에서 2시간으로, 큰고니는 0.5시간에서

1.5시간으로, 오리류는 전장(body length)에 따라 흰뺨검둥오리와 청둥오리,

고방오리는 2시간에서 3시간으로 그 외 오리류는 3시간에서 4시간으로 가정

하였다.

- 이 수식을 이용하여 산출된 큰기러기의 일일에너지요구량은 약 479.3-601.3 kcal/

individual/ day로 추정되었으며 쇠기러기는 약 353.4- 435.6 kcal/ individual/ day

으로, 큰고니는 약 632.1-844.0 kcal/ individual/ day으로, 청둥오리는 약 263.0-306.9

kcal/ individual/ day로, 흰뺨검둥오리는 약 258.9- 301.9 kcal/ individual/ day로

쇠오리는 약 152.0- 170.4 kcal/ individual/ day로 고방오리는 약 231.6- 269.0

kcal/ individual/ day으로 홍머리오리는 240.1- 272.9 kcal/ individual/ day로, 가

창오리는 약 152.0- 170.4 kcal/ individual/ day로 각각 추정된다.

벼 낟알 1개의 평균 건조중량은 0.029 dry weight (DW)이고, 에너지량은 3.41

kcal/ g DW (농촌진흥청 1986)이므로, 각 종류별 일일에너지 요구량을 벼 낟알

의 에너지량으로 나누어 하루에 개체당 필요한 벼 건조중량을 산출하였다.

94

겨울철새가 11월 중순부터 2월 말경까지 월동하면서 경작지를 이용하는 것으

로 가정하여 월동일수를 약 100일로 가정하였다.

각 종별 총 개체수에 월동일수 및 개체수당 필요한 벼 건조중량을 곱하여 월

동기간 동안 조류가 필요로 하는 낙곡량을 추정하였다.

한편, 본 연구에서 조류가 월동기간 동안 경작지의 낙곡량만을 이용한다는

가정하에 필요낙곡량을 산출하였으나, 실제로 하천 및 호수의 수생식물의 뿌

리 및 저서생물을 포식하므로 추정량은 다소 낮을 것으로 예측된다.

3) 각 조사지역별 조사결과

해남지역의 영암호, 금호호, 고천암호 지역에서 월동을 하는 조류들에 대한

조사 결과 및 월동기 필요낙곡량은 총 511,686 - 596,027kg으로 추정되었으

며, 각각의 조사지역별 결과는 아래와 같다.

(1) 영암호 지역

영암호 지역에서는 총 22종 130,071개체의 조류가 관찰되었다.

- 각 종별로 살펴보면 표 4- 6과 같다.

- 영암호 지역에서 관찰된 환경부 지정 멸종위기야생종은 황새, 보호야생종은

큰기러기, 큰고니, 잿빛개구리매 그리고 특정종으로는 황조롱이 등을 들 수

있다.

월동기 필요한 낙곡량은 가창오리가 162,061 - 181,734kg으로 가장 많았으

며, 그 다음이 큰기러기로 94,524 - 118,594kg이 필요로 한 것으로 추정되

었다.

영암호 지역에서 월동하는 조류 중 경작지를 이용할 수 있는 조류가 월동

하기에 필요로 하는 낙곡량은 총 271,147 - 317,747kg으로 추정되었다.

한편, 영암호 지역의 곡식생산량 중 낙곡량(총 생산량의 약 3% 추정)을 산

출할 경우 월동하는 조류가 이용할 수 있는 양이 충분한 지 파악할 수 있

을 것으로 판단된다.

95

표 4- 6. 영암호 지역에서 관찰된 조류

국 명 학 명 개체수일일필요낙곡량(g)

월동기 필요낙곡량(kg) 비고

왜가리 A rdea cinerea 3

황새 Ciconia boy ciana 2 멸종종

큰기러기 A nser fabalis 6,725 140.6- 176.4 94,524- 118,594 보호종

큰고니 Cygnus cygnus 162 185.4- 247.5 3,003- 4,010 보호종

청둥오리 A nas p laty rhynchos 1,058 77.1- 90.0 8,160- 9,521

흰뺨검둥오리 A nas p oecilorhyncha 268 75.9- 88.5 2,035- 2,373

쇠오리 A nas crecca 141 44.6- 50.0 628-705

가창오리 A nas formosa 121,200 44.6- 50.0 162,061- 181,734 보호종

청머리오리 A nas falcata 84

홍머리오리 A nas p enelop e 91 70.5- 80.0 641-728

고방오리 A nas acuta 14 67.9- 78.9 95- 110

흰죽지 Ay thya f erina 35

검은머리흰죽지 Ay thya marila 5

비오리 M erg us m erganser 7

잿빛개구리매 Circus cyaneus 5 보호종

황조롱이 Falco tinnunculus 1 특정종

꿩 Phas ianus colchicus 1

물닭 F ulica atra 242

재갈매기 Larus arg entatus 21

괭이갈매기 Larus crass iros tris 3

대백로 Egretta alba alba 3

합계 130,071 271,147-317,747

(2) 금호호 지역

금호호 지역에서는 총 26종 54,350개체의 조류가 관찰되었다.

- 각 종별로 살펴보면 표 4- 7에서 보는 바와 같다.

- 금호호 지역에서 관찰된 환경부 지정 보호야생종은 큰기러기, 물수리, 말똥

96

가리, 잿빛개구리매였으며 특정종으로는 뿔논병아리 등이다.

각 종별로 필요 낙곡량이 가장 많은 종은 가창오리로 58,967 - 66,126kg이

었으며, 그 다음이 청둥오리로 51,125 - 59,653kg으로 추정되었다.

금호호 지역에서 월동하는 조류 중 경작지를 이용할 수 있는 조류가 월동

하기에 필요로 하는 낙곡량은 총 129,327- 148,507kg으로 추정되었다.

표 4-7. 금호호 지역에서 관찰된 조류

국 명 학 명 개체수일일필요낙곡량(g)

월동기 필요낙곡량(kg) 비고

검은목논병아리 Podiceps nigricollis 3

뿔논병아리 Podiceps cris tatus 7 특정종

왜가리 A rdea cinerea 1

쇠기러기 A nser albif rons 250 103.6- 127.8 2,591- 3,194

큰기러기 A nser fabalis 202 140.6- 176.4 2,839- 3,562 보호종

청둥오리 A nas p latyrhynchos 6,629 77.1-90.0 51,125-59,653

흰뺨검둥오리 A nas p oecilorhyncha 1,216 75.9-88.5 9,231- 10,765

가창오리 A nas formasa 34,700 44.6-50.0 58,967-66,126 보호종

청머리오리 A nas falcata 223

알락오리 A nas s trep era 74 70.3-81.8 520-605

홍머리오리 A nas p enelop e 575 70.5-80.0 4,053- 4,602

흰죽지 Ay thya f erina 110

댕기흰죽지 Ay thya f ulig ula 735

검은머리흰죽지 Ay thya marila 150

흰뺨오리 B ucephala clang ula 16

흰비오리 M erg us albellus 1

바다비오리 M erg us serrator 5

비오리 M erg us m erganser 24

물수리 Pandion haliaetus 1 보호종

말똥가리 B uteo buteo 2 보호종

잿빛개구리매 Circus cyaneus 1 보호종

물닭 Fulica atra 1

붉은부리갈매기 Larus ridibundus 7

재갈매기 Larus arg entatus 5

괭이갈매기 Larus crass iros tris 12

합 계 54,350 129,327- 148,507

97

(3) 고천암호

고천암호 지역에서는 총26종 42,852개체의 조류가 관찰되었으며 각 종별로

살펴보면 표 4- 8에서 보는 바와 같다.

표 4- 8. 고천암호 지역에서 관찰된 조류

국 명 학 명 개체수일일필요낙곡량(g)

월동기 필요낙곡량(kg) 비고

논병아리 P odiceps ruf icollis 10

귀뿔논병아리 P odiceps auritus 6

뿔논병아리 P odiceps cris tatus 32 특정종

쇠기러기 A nser albif rons 2,684 103.6- 127.8 27,815- 34,287

큰기러기 A nser fabalis 542 140.6- 176.4 7,618- 9,558 보호종

큰고니 Cygnus cygnus 6 185.4- 247.5 111- 149 보호종

혹부리오리 Tadorna tadorna 407

청둥오리 A nas p laty rhynchos 1,230 77.1- 90.0 9,486- 11,068

흰뺨검둥오리 A nas p oecilorhyncha 930 75.9- 88.5 7,060- 8,233

쇠오리 A nas crecca 32 44.6- 50.0 143- 160

가창오리 A nsa form osa 34,700 44.6- 50.0 46,398- 52,031 보호종

홍머리오리 A nas p enelop e 1,785 70.5- 80.0 12,581- 14,286

흰죽지 A y thya f erina 273

댕기흰죽지 A y thya f ulig ula 121

흰뺨오리 B ucep hala clang ula 4

흰비오리 M erg us albellus 7

잿빛개구리매 Circus cyaneus 1 보호종

물닭 F ulica atra 28

재갈매기 Larus arg entatus 5

괭이갈매기 Larus crass iros tris 4

붉은머리오목눈이 Paradoxornis webbiana 20

노랑턱멧새 Em beriza elegans 2

촉새 Em beriza sp odocep hala 9

북방검은머리쑥새 Em beriza pallas i 5

참새 Passer m ontanus 8

대백로 Eg retta alba alba 1

합 계 42,852 111,212- 129,773

98

고천암호 지역에서 관찰된 환경부 지정보호야생종은 큰기러기, 큰고니, 가

창오리, 잿빛개구리매였으며 특정종은 뿔논병아리인 것으로 조사되었다.

고천암호 지역에서 각 종별로 필요 낙곡량이 가장 많은 종은 가창오리, 쇠

기러기, 홍머리오리, 청둥오리 순으로 나타났으며, 가창오리는 46,398 -

52,031kg이 월동기간 동안 필요로 하는 것으로 추정된다.

고천암호 지역에서 월동하는 조류 중 경작지를 이용할 수 있는 조류가 월

동하기에 필요로 하는 낙곡량은 총 111,212 - 129,773kg으로 추정하였다.

고천암호는 영암호와 금호호와는 다르게 쇠기러기 및 홍머리오리가 다수

월동하였으며 이 조류의 분포와 고천암호 주변 서식지와의 연계성을 향후 분

석해 볼 필요가 있다고 판단된다.

(4) 금강호

금강호 지역에서는 총 31종 36,766개체의 조류가 관찰되었으며 각 종별로 살

펴보면 표 4- 9에서 보는 바와 같다.

금강호 지역에서 관찰된 환경부 지정보호야생종은 큰기러기, 큰고니, 검은머

리물떼새, 검은머리갈매기 등 4종이었으며 특정종은 뿔논병아리인 것으로 조

사되었다.

금강호 지역에서 각 종별로 필요 낙곡량이 가장 많은 종은 청둥오리, 큰기러

기, 흰뺨검둥오리 순으로 나타났으며 청둥오리는 231,938- 270,628kg이 월동기

간 동안 필요로 하는 것으로 추정되었다.

금강호 지역에서 월동하는 조류 중 경작지를 이용할 수 있는 조류가 월동하

기에 필요로 하는 낙곡량은 총 267,608- 314,090kg으로 추정되었다.

- 금강호는 청둥오리의 개체수가 30,074마리로 나타나 청둥오리가 경작지를

이용할 가능성이 높다고 판단된다.

4) 미수확존치 곡물량의 결정

필요 미수확 존치량 산정은 도래하는 새의 종류와 개수 그리고 먹는 양을 중

심으로 계산하였다.

99

표 4- 9. 금강호 지역에서 관찰된 조류

국 명 학 명 개체수 일일필요낙곡량(g)

월동기간(100일)필요낙곡량(kg) 비 고

뿔논병아리 P odiceps cristatus 4 특정종

왜가리 A rdea cinerea 20

큰기러기 A nser fabalis 868 140.6- 176.4 12,200- 15,307 보호종

쇠기러기 A nser albif rons 358 103.6- 127.8 3,710- 4,573

큰고니 Cygnus cygnus 230 185.4- 247.5 4,263- 5,693 보호종

혹부리오리 Tadorna tadorna 533

청둥오리 A nas p latyrhynchos 30,074 77.1- 90.0 231,938- 270,628

흰뺨검둥오리 A nas p oecilorhynchos 1,390 75.9- 88.5 10,553- 12,306

고방오리 A nas acuta 104 67.9- 78.9 7,063- 8,203

쇠오리 A nas crecca 780 44.6- 50.0 3,477- 3,899

넓적부리 A nas clyp eata 3

홍머리오리 A nas p enelop e 108 70.5- 80.0 7,612- 8,644

청머리오리 A nas falcata 1

흰죽지 Ay thya f erina 392

댕기흰죽지 Ay thya f ulig ula 180

비오리 M erg us m erganser 8

흰비오리 M erg us albellus 5

흰뺨오리 B ucephala clang ula 10

바다비오리 M erg us serrator 1

검은머리물떼새 Haematop us ostraleg us 1 보호종

댕기물떼새 Vanellus vanellus 145

흰물떼새 Charadrius alexandrinus 57

민물도요 Calidris alp ina 12

마도요 N um enius arquata 95

괭이갈매기 Larus crassirostris 248

붉은부리갈매기 Larus ridibundus 760

갈매기 Larus canus 23

재갈매기 Larus arg entatus 212

큰재갈매기 Larus schis tisag us 74

검은머리갈매기 Larus saundersi 69 보호종

쇠물닭 Gallinula chlorop us 1

합계 36,766 267,608-314,090

100

미수확존치량의 결정은 도래하는 철새의 수와 깊이 관련되며, 해마다 도래개

체수에 차이가 있을 수 있어 아주 어렵다. 또한, 철새의 곡물소비량은 추정에

의존할 수밖에 없다.

(1) 군산시의 먹이공급 사례

군산시에서는 철새의 먹이부족을 해소하기 위해 2000년 가을 기준으로 보리

와 밀 4,000kg과 옥수수：800kg을 5,266천원의 예산을 들여 구입하여 공급하

고 있다.

- 보리를 기준으로 한 예산：4,000 * 1,204원 = 4,816천원

- 옥수수：563 * 800 = 450천원

같은 양의 먹이를 벼로 공급한다고 추정할 경우

- 1ha당 벼생산량은 전국평균 46,875kg으로 약 1ha의 생산량을 먹이로 공급하

고 있다.

- 군산시가 공급하는 먹이는 십자들 중 200ha의 0.5%인 1ha의 생산량에 해당

된다.

- 먹이공급 비용은 99년 쌀의 표준소득자료에 의거(쌀의 조수입에 도정률

0.72를 적용)하여 1ha당 총 조수입 9,700천원이 된다.

(2) 현장조사에 의한 미수확존치량 결정과 소요예산 추정

【군산 금강호 주변지역】

월동에 필요한 양

- 전량 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 268천kg- 314천kg

- 50%를 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 134천kg- 157천kg

먹이를 전량 낙곡에 의존한다고 가정하는 것은 불합리하며 일반적으로 50%

정도를 낙곡에 의존한다고 가정하는 것이 합리적이라고 판단된다.

1ha당 벼 생산량：쌀생산량(4,950kg)÷0.72(벼도정률)=6,875kg

1ha당 쌀 조수입：970만원

101

미수확존치 필요면적：19.5ha- 22.8ha(십자들면적 430ha의 약 4.5% - 5.3%)

보상금액：189백만원 - 221백만원

- 19.5ha × 9,700천원=약 189백만원

- 22.8ha × 9,700천원= 약 221백만원

【해남군 고천암호, 영암호, 금호호 주변지역】

□ 고천암호 주변농지

간척후 개답이 거의 완료되어 분양을 계획하고 있다.

일시경작을 하고 있으며, 간척으로 어업권 피해를 입은 자들에게 2002년까지

의 피해보상으로 경작을 허용하고 있으며 임차료로 수확량의 10%를 받고 있

다.

월동에 필요한 양

- 전량 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 111천kg- 130천kg

- 50%를 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 55.5천kg- 65천kg

먹이를 전량 낙곡에 의존한다고 가정하는 것은 불합리하며 일반적으로 50%

정도를 낙곡에 의존한다고 가정하였다.

1ha당 벼 생산량：쌀생산량(4,950kg)÷0.72(벼도정률)=6,875kg

1ha당 벼 조수입：9,700천원

미수확존치 필요면적：8.1ha- 9.5ha(농지면적 1,842ha중 사업대상면적 55ha의

약 14.7% - 17.3%)

보상금액：78백만원 - 92백만원

- 8.1ha × 9,700천원=약 78백만원

- 9.5ha × 9,700천원= 약 92백만원

□ 영암호주변 농지

간척후 현재 개답이 진행중에 있다.

소유권이 국가(농업기반공사)로 되어 있으며, 현재 해남군과 농업기반공사 영

산강사업단과의 협의하에 무료로 가경작을 하고 있기 때문에 피해에 대한 보

102

상의 근거는 없다.

미수확존치량의 결정은 개답완료와 최소한 임대차계약 하에서 경작을 한다는

것을 전제로 하여야 할 것으로 판단된다.

월동에 필요한 양

- 전량 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 271천kg- 318천kg

- 50%를 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 135.5천kg- 159천kg

먹이를 전량 낙곡에 의존한다고 가정하는 것은 불합리하며 일반적으로 50%

정도를 낙곡에 의존한다고 가정한다.

1ha당 벼 생산량：쌀생산량(4,950kg)÷0.72(벼도정률)=6,875kg

1ha당 벼 조수입：9,700천원

미수확존치 필요면적：19.7ha- 23.1ha(농지면적 6,730ha중 사업대상면적 202ha의

약 9.8% - 11.4%)

보상금액：191백만원 - 224백만원

- 19.7ha × 9,700천원=약 191백만원

- 23.1ha × 9,700천원= 약 224백만원

□ 금호호주변농지

간척후 현재 개답이 진행중에 있다.

소유권이 국가(농업기반공사)로 되어 있으며, 현재 해남군과 농업기반공사 영

산강사업단과의 협의하에 무료로 가경작을 하고 있다.

- 피해에 대한 보상의 근거가 없다.

미수확존치량의 결정은 개답완료와 최소한 임대차계약 하에서 경작을 한다는

것을 전제로 하였다.

월동에 필요한 양

- 전량 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 129천kg- 149천kg

- 50%를 낙곡에 의존한다고 가정할 경우 64.5천kg- 74.5kg

철새의 먹이를 전량 낙곡에 의존한다고 가정하는 것은 불합리하며 일반적으

로 50%정도를 낙곡에 의존한다고 가정하였다.

103

1ha당 벼 생산량：쌀생산량(4,950kg)÷0.72(벼도정률)=6,875kg

1ha당 벼 조수입：9,700천원

미수확존치 필요면적：9.4ha- 10.8ha(농지면적 3,770ha중 사업대상면적 113ha

의 약 8.3% - 9.6%)

보상금액：91백만원 - 105백만원

- 9.4ha × 9,700천원=약 91백만원

- 10.8ha × 9,700천원= 약 105백만원

5) 미수확존치 보상액 산정

미수확존치 보상액 산정은 다음의 수식에 의한다.

미수확존치 계약면적(ha) × 970만원

6) 미수확존치 면적 요약

도래하는 철새의 개체수가 해마다 유동적일 수 있기 때문에 미소확존치를 위한

해당 면적의 산정은 융통성이 있어야 한다. 조사지역의 관리계약 대상지역면적

의 약 5%- 10% 범위에서 미수확 존치면적을 결정하였다(표 4- 10).

표 4- 10. 군산과 해남의 미수확존치 내역 요약

지역전체농지면적(ha)

사업대상농지면적(ha)

낙곡필요량(1,000kg)

미수확존치필요면적(ha)

보상금액(백만원)

군산 금강호 430 430 134- 157 19.5- 22.8 189- 221

해남

고천암호 1,842 55 55.5- 65 8.1- 9.5 78- 92

영암호 6,730 202 135.5- 159 19.7- 23.1 191- 224

금호호 3,770 113 64.5- 74.5 9.4- 10.8 91- 105

계 12,342 370 255.5- 298.5 37.2- 43.4 360- 421

104

3.4.3. 조류쉼터 조성을 위한 경작지 담수 지원에 대한 검토

가 . 지원의 의의

도래한 철새는 낮에 강, 호수, 바다의 수면에서 주로 활동하기 때문에 에너지

소비가 많아 밤에 쉴 수 있는 적당한 쉼터가 필요하다.

쉼터로서의 최적지는 수변주위에 있는 물이 있는 논으로서 이 상태를 유지시

키기 위한 적극적 활동이 철새를 보호하기 위해 필요하다.

특히, 특별한 보호활동이 필요한 고니 등 희귀종들은 이러한 서식지를 가장

좋아하기 때문에 관리계약을 통해 일정면적의 논에 담수상태를 유지시키는

활동이 필요하다.

나 . 담수면적

동절기 담수하는 논의 면적은 도래하는 개체수에 따라 달라질 수 있으나, 조

류보호협회의 조류전문가와 현지주민의 의견 등을 종합하여 관리계약지역 대

상 전체면적의 3% 정도가 적합하다고 판단된다.

- 군산지역：430ha * 0.03 = 12.9ha

- 해남지역：370ha * 0.03 = 12.3ha

다 . 지원조건

벼수확 후 해당 농경지에 담수를 하여 유지하여야 한다.

추심경을 하지 않아야 한다.

라 . 지원수준

물대기 및 유지는 경작자의 노력만이 요구된다. 물대기 및 유지를 위한 노력

은 월간 0.5일로 11월부터 2월까지 2일간의 성인남자 일급을 기준으로 하는

것이 타당하다는 현지 농민, 지방자치단체 공무원, 조류보호협회 회원의 의견

을 반영하였다.

105

일일 임금은 지역에 따라 다소 차이가 있을 수 있으나, 전반적으로 5만원선이

기 때문에 지원수준은 ha당 10만원으로 하였다.

마 . 대상자 선정

담수지원은 친환경농업 실천계약을 맺는 대상자를 우선으로 하고, 미달될 경

우 다른 경작자와 계약할 수 있다.

담수계약 가능 면적은 개인의 관리계약 경작지 면적의 10%이하로 한다. 이는

혜택이 참여농가에게 골고루 돌아가게 하여 갈등을 해소하는 한편, 도덕적

해이가 발생하지 않도록 하기 위한 것이다.

3.5. 대상지역과 대상자 선정 검토

3.5. 1. 대상지역 선정

관리계약 대상지역 선정은 철새도래지로서나 기타 생태계보전의 중요성이 높

은 지역, 즉 철새들이 월동기간 동안 주로 서식하고 있는 지역, 그리고 철새

들이 집단적으로 서식할 수 있도록 유도하는 철새도래 집중화 지역을 선정한

다.

- 생태계보전지역, 습지보전지역, 조수보호구역으로 지정된 지역 중에서 관리

계약을 통하여 보호할 필요가 있는 지역을 대상지역으로 한다.

- 생태계보전지역 등으로 지정되어 있지 않으나 철새가 집단으로 도래하여 서

식하고 있는 지역과 생물다양성을 보전하기 위해 필요한 지역을 대상지역

으로 한다.

대상 지역과 대상면적은 대상지역선정 기준에 따라 결정한다.

- 대상지역은 생태계보전의 가치가 높은 지역의 보전과 생물다양성을 보전하

기 위하여 특별한 관리가 필요한 지역을 기준으로 하여 결정한다.

대상지역의 결정은 환경부, 생태학자, 환경단체, 지방자치단체, NGO 등이 참

여하는 협의회를 구성하여 대상지역 위치를 국가적 차원에서 결정한다.

대상면적은 협의회에서 결정된 대상지역에서 환경부의 지침에 따라 지방자치

106

단체가 환경단체(조류보호협회)와 해당지역 농민의 의견을 참고하여 적정한

면적을 대상지역으로 선정한다.

관리계약 대상면적은 환경부의 사업예산과 생태계 변화를 고려하여 조정한

다.

3.5.2. 대상자 선정

관리계약 대상자는 관리계약 대상지역에서 영농활동을 하는 자로서 실제 경

작자를 대상자로 한다.

- 성실한 경작을 하는 자

- 자발적으로 국가와 생물다양성 관리계약을 체결하는 자

3.6. 집행체계

3.6. 1. 집행기관

생물다양성 보전에 있어 중요한 지역은 국지적 성격을 가지고 있으나 궁극적

으로 국가전체의 공익을 도모하는 것이기 때문에 환경부가 주체가 되어야 한

다.

정책집행기관은 관리계약대상지역의 지방자치단체가 담당한다.

사후관리는 환경부와 지방자치단체가 담당한다.

- 지방자치단체는 사후관리를 하고 그 결과를 환경부에 보고한다.

3.6.2. 집행절차

생물다양성 관리계약은 매년 지방자치단체와 농민간의 계약을 체결하여야 하

기 때문에 경작자나 계약면적의 변동사항을 파악해야 한다. 관리계약 절차는

다음과 같다.

1. 환경부는 생물다양성 보전을 위한 구체적인 사업지침을 해당지역 지방자치

단체에 통보(전년 12월)

2. 지방자치단체는 관리계약지역의 실태를 파악하여 환경부에 보고(1- 2월)

107

- 지원대상자 선정을 위한 농가, 경작자, 경작지 실사 파악

3. 환경부는 전국자료 집계, 지역별 사업량 확정 및 재원확보(5- 6월)

4. 지방자치단체가 농민과 관리계약 체결(6월)

5. 지방자치단체에 보조금 배분(7월)

6. 지방자치단체의 보조금 지급

- 환경농업 실천：10월 지급

- 수확물 존치：11월 지급

- 철새쉼터 담수：3월

3.6.3. 지방자치단체의 특별 조치

지방자치단체는 철새보호를 위한 보호막설치, 조류관찰소 설치, 철새도래지역

사이의 도로 폐쇄 등의 조치를 할 필요가 있다(군산시의 예).

- 조류관찰소 설치, 민박허용 등 조류관찰관광을 통해 지역주민에게 혜택이

귀속되도록 정책수단을 강구하여 생태계보전을 위한 적극적 행정을 수행해

야 한다.

자연환경보전법 3조 5항의 자연환경보전에 따르는 부담은 공평하게 분담되

어야 하며, 자연으로부터 얻어지는 혜택은 지역주민과 이해관계자가 우선하

여 누릴 수 있도록 하여야 한다 는 규정에 의거하여 적극 지역주민의 이익을

도모하는 노력을 하여야 할 것이다.

3.7 . 모니터링 체제

3.7. 1. 모니터링 주체

친환경농업 실천 관리계약 프로그램이 성공적이기 위해서는 효율적인 모니터

링이 필수적이다. 따라서 관리계약의 주체인 환경부는 모니터링에 대한 종합

적인 계획을 수립하고 모니터링에 참여하는 기관이나 조직을 관리하여야 한

다.

모니터링의 집행기관은 지방자치단체가 담당하는 것으로 한다. 하나의 대안

108

으로 해당지역의 조류보호협회 등의 조직에 위임하여 모니터링을 할 수 있도

록 하는 방안도 고려할 수 있다. 위임의 경우 집행에 대한 책임은 지방자치단

체가 지도록 한다.

3.7.2 모니터링 기준

가 . 친환경농업 실천

관리계약제도의 도입에 있어 친환경농업실천을 관리계약 조건으로 하는 경우

농약사용을 감소시켜 생태계를 보전하여야 하며, 이를 위해 최소한 정부에서

제시하는 기준을 준수하여야 한다.

준수의무로는 계약시 농약사용 감축계획을 작성하고, 농약사용대장을 비치한

다.

농약사용에 대해서는 농수산물 품질관리법 시행규칙상 유기농산물 품질인증

기준을 준용하는 것으로 하며, 이중 저농약재배기준을 적용하는 것으로 한다

(표 4- 11). 단, 이 기준은 2001년 7월 1일자로 환경농업육성법으로 변경되기

때문에 환경농업육성법 시행규칙(개정과정중)상의 기준을 적용한다.

나 . 미수확존치와 담수

미수확존치에 대한 모니터링 기준은 계약면적을 기준으로 한다.

담수에 대한 모니터링은 계약면적에 3- 5cm의 담수유지를 기준으로 한다.

3.7.3. 모니터링 시기

친환경농업 실천은 수확 직전에 생체물 검사를 실시하고 농약사용대장을 확

인한다.

미수확존치에 대한 모니터링은 수확시 확인과 철새가 머무는 동안 정기적으

로 확인한다.

철새쉼터 담수에 대한 모니터링은 동절기 동안(11월- 2월) 정기적으로 확인한

다.

109

표 4- 11. 농수산물품질관리법 시행규칙 상의 유기농산물 품질 기준

구 분 품 질 기 준

유기재배 농산물

유기질비료의 투입 등으로 토양을 관리하며, 화학비료와

유기합성농약을 전혀 사용하지 아니하는 농법(유기농법)을

3년 이상 실시

보건복지부장관이 고시한 농산물의 농약잔류 허용기준의

10분의 1이하 사용

전환기 유기재배

농산물

상기 유기농법을 1년 이상 실시

보건복지부장관이 고시한 농산물의 농약잔류 허용기준의

10분의 1이하 사용

무농약재배 농산물

유기질비료의 투입 등으로 토양을 관리하며, 화학비료는

재배 포장별로 권장하는 비료의 사용량을 준수

보건복지부장관이 고시한 농산물의 농약잔류 허용기준의

10분의 1이하 사용

저농약재배

농산물(과실류,

과채류에 한함)

상기와 같이 재배포장별로 권장하는 비료의 사용량을 준수

보건복지부장관이 고시한 농산물의 농약잔류 허용기준의 2

분의 1이하 사용

3.7.4. 위반시 제재방법

친환경농업 실천을 관리계약내용으로 하는 프로그램은 농민들의 자율적인 참

여 프로그램이기 때문에 정책의 목적을 효과적으로 달성할 수 있도록 제재할

수 있다.

지역별로 자율규제할 수 있는 방안으로 표본추출에 의한 모니터링 결과 80%

이상 기준을 통과하지 않으면 감액하여 보상금을 지급한다.

- 위반비율이 20%- 50%에 달할 경우는 보상금액의 50%를 지급한다.

- 계약위반에 대해 위반의 정도(50%이상)가 심한 것으로 판명될 겨우 보상금

지급을 중단하고 일정 기간에(5년) 프로그램에 참여할 수 없도록 한다.

참여농가가 농약사용을 기준에 맞춰 줄였음에도 불구하고 준수하지 않은 것

으로 검사결과가 나올 때는 정부는 신중한 판단을 위해 다른 요인에 의한 비

110

환경적효과의 발생 등에 대한 전문가 집단의 의견을 청취하는 등의 노력을

통하여 공정한 판단을 하도록 하여야 한다.

미수확존치를 관리계약 프로그램으로 하는 경우, 수확시 집행기관에 통보하

여 확인을 받아야 하며, 집행기관은 미수확존치면적과 양을 확인한다.

미수확존치에 대한 위반은 위반한 양만큼 감액지급하며, 50% 이상 위반시에

는 향후 일정 기간(5년)동안 프로그램 참여를 금지시킨다.

쉼터제공 담수조건에 대한 위반은 해당기간의 50% 이상일 경우 향후 일정

기간(5년)동안 프로그램 참여를 금지한다.

4. 휴경관리계약 프로그램 검토

4 .1. 일반적 검토

휴경관리계약제도는 농가의 피해보상과는 무관하면서, 생태적으로 중요한 지

역의 보전을 위해 경작을 하지 않아야 할 필요가 있는 지역에서는 휴경을 하

게 하고 휴경에 따른 보상을 하는 프로그램이다.

휴경은 영구히 하지 않고 대체습지 조성 등을 위해 필요한 일정 기간(2- 3년)

을 휴경하도록 한다.

4 .2 . 대상지역 검토

휴경대상 지역은 다음의 기준에 따라 선정한다.

- 습지 등 생물다양성보전을 위해 휴경이 필요하여 휴경관리계약지역으로 지정된 지

역의 경작지 중

- 휴경관리계약지역으로 선정된 지역의 경작지

- 휴경대상지역에 포함된 경작지

지급대상지역의 결정은 환경부, 행정자치부, 환경단체, 생태학자, 지방자치단

체 등으로 구성된 협의회에서 국가적 차원의 필요에 따라 결정한다.

111

대상면적은 습지보전을 위해 필요한 범위로 한다.

4 .3. 대상자 검토

습지보전 관리계약 대상지역에서 실제로 경작하고 있으며, 국가와 휴경관리

계약을 체결한 자를 대상으로 한다.

- 휴경이 국가적 필요에 의해 결정되기 때문에 이에 응하지 않는 경작자는 경

작할 수 없는 불이익을 받게 되며, 계약을 하지 않으면 보상이 없다.

4 .4 . 보상수준 및 지급방식 검토

프로그램 실시전해에 휴경대상농지에서 실제로 경작된 작물의 조수입을 기준

으로 한다. 경작을 위해 소요되는 투입비용을 제외한 소득개념을 적용하는

것이 적당할 수 있으나, 경작자의 노동의 기회를 박탈하는 개념에서 휴경에

응할 수 있도록 조수입으로 보상하는 것이 합리적인 것으로 판단된다.

- 계약 전년도의 전국 농축산물 표준소득(조수입)을 기준으로 산정한다.

휴경계약면적에 비례하여 지급하고 계약금 10%를 계약체결시 지급하고, 나

머지는 휴경을 확인한 후(12월)에 지급한다.

4 .5. 모니터링 및 사후관리

휴경조건에 대한 모니터링은 지방자치단체가 실시하며, 밭작물의 경우는 작

물재배 시기별, 논의 경우는 벼는 9월, 동작물의 경우는 12월에 확인한다.

계약위반에 대해서는 계약금을 환수조치하고 법률이 정한 규정에 의해 제재

를 받는다.

112

제 5 장

관리계약 프로그램 안

관리계약 프로그램은 보호하고자 하는 생태계의 특성에 따라 정책목표 달성

에 효과적인 프로그램을 도입하여야 한다.

- 집단 철새도래지로서 영농피해가 발생하는 지역에서는 임차관리계약 프로

그램과 보호활동 관리계약프로그램의 두 가지 대안을 상정할 수 있다.

- 철새도래지와 무관하지만 주변의 영농활동이 습지보전에 영향에 많은 영향

을 미치기 때문에 휴경을 통해 습지의 가치를 보전할 필요가 있는 지역은

휴경관리계약 프로그램을 적용해야 할 것이다.

- 철새도래지가 아니며 영농활동이 없는 생태계보전 지역은 국가가 매입하여

영구히 관리하는 방안을 택할 수 있다. 람사 습지지역으로 지정된 우포늪에

가장 대표적인 예가 될 것이다.

환경부는 철새도래지에 두 가지 대안 중에 하나를 선정하여 생물다양성 관리

계약제도로 도입할 수 있거나 지역적 특성에 따라 두 가지 대안을 혼합하여

실시할 수 있다.

- 두 대안을 지역에 따라 다르게 적용하는 방식을 도입할 경우에는 프로그램

의 명칭을 임차관리계약과 보호활동 관리계약으로 할 것을 제안한다. 왜냐

하면, 지역의 특성에 따라 정책효과를 극대화시킬 수 있는 프로그램을 도입

하여야 하기 때문이다.

- 선택적으로 하나의 프로그램을 시행프로그램으로 선정할 경우는 자연환경

113

법 등에 규정되어 있는 명칭을 사용하여 생물다양성 관리계약 으로 하는

것이 바람직하다고 판단된다.

- 습지이면서 철새서식지에서는 철새도래지에 적용할 수 있는 임차관리계약

프로그램이나 보호활동 관리계약 프로그램을 선택적으로 적용할 수 있다.

1. 표준 관리계약 프로그램 안

표준 관리계약 프로그램 안은 습지보전, 철새도래지 보전 등에 적용할 수 있

는 기본적인 프로그램을 의미한다.

습지의 보전을 위한 프로그램의 도입의 경우, 습지는 환경오염으로부터 보호

하여 생물다양성이 보전되어 습지의 가치를 지속적으로 유지하도록 하는 것

이 목표이기 때문에 습지의 상태를 지키는 활동을 유도하기 위한 관리계약제

도를 시행하거나 인간의 간섭 없이 자연 그대로 유지시키기 위해 국가가 매

입하여 관리할 수 있다. 이 연구에서는 국가매입관리에 대한 프로그램은 제

외하고 휴경 관리계약제도에 대해서만 하나의 안으로 제시한다.

- 습지가 주변의 보호활동과 무관하여 특별한 보호활동이 필요하지 않고 자연

그대로 유지시키기 위해서는 국가가 매입하여 관리하는 것이 효과적일 수

있다.

- 철새의 도래와 무관하면서 생물다양성을 보전하기 위해 자연상태의 유지가

필요한 경우 일정기간 동안 주변의 농경지를 휴경하게 하고 휴경에 따른 보

상을 할 수 있다.

- 반면, 농경지와 혼재하여 있는 습지인 주남저수지나 동판저수지 등은 주변

의 농업방식과 철새서식지로서의 습지의 가치 보전이 아주 밀접한 관련을

가지고 있다. 이 경우 철새가 서식하지 않을 경우는 보호활동 관리계약이나

임차관리계약을 도입하여 습지를 보전할 수 있다.

따라서, 생물다양성 관리계약의 표준프로그램으로 다음의 세 가지 대안을 제

시한다.

114

1.1. 임차관리계약 프로그램

1.1. 1. 정책목표

철새에게 먹이를 제공하여 조수보호와 생태계 보전

철새로 인한 농작물 피해농민에 대한 보상 지원

철새도래지의 집중화를 달성하여 조수피해를 다른 지역에 확산되지 않도록 함

1.1.2. 지급대상지

관리계약지역으로 선정된 지역의 토질이나 농지가 보리나 밀의 재배가 가능

한 농지

철새도래지에 있는 농지로서 철새먹이 효과가 큰 농지

계약내용을 성실히 이행할 수 있는 경작자의 농지

1.1.3. 지급대상자

지급대상지에서 실제로 경작하고 있으며, 자율적으로 국가와 임차경작계약을

체결한 자

1.1.4. 보상수준

ha당 380만원

1.1.5. 보상방식

계약경작면적에 비례하여 지급

계약금으로 10%(ha당 38만원)를 계약체결시 지급

수확후 조수입의 90%에 미달하는 손실분 보상

1.1.6. 보상조건

성실한 경작(경작자의 소득과 직접관련되지 않기 때문에 도덕적 해이가 발생할

115

개연성이 있음)

조수에 위해를 가하는 행위 금지(예, 비닐 하우스 설치, 독극물 살포 등)

1.1.7. 보상기간

계약의 존속기간

1.1.8. 집행기관

사업주체：환경부

집행기관：지방자치단체

모니터링기관：지방자치단체

1.1.9. 재원분담

재원은 중앙정부가 50%를 부담하고, 50%는 지방비(생태계보전 협력교부금

등 활용)로 한다.

1.2 . 보호활동 관리계약 프로그램

1.2. 1. 정책목표

철새에게 안전한 먹이를 공급하고 쉼터를 제공하는 노력을 통해 생태계 보전

철새로 인한 농작물 피해농민에 대한 보상 지원

철새도래지의 집중화를 달성하여 조수피해를 다른 지역에 확산되지 않도록

하여 농가피해를 최소화함

1.2.2. 지급대상지

관리계약지역으로 선정된 지역의 경작지 논

관리계약지역에 있는 농지로서 철새먹이 효과가 큰 농지

계약내용을 성실히 이행할 수 있는 경작자의 농지

116

1.2.3. 지급대상자

지급대상지에서 실제로 경작하고 있으며, 자율적으로 국가와 적극적 보호활

동에 대한 관리계약을 체결한 자

1.2.4. 보상 대상 보호활동 및 계약방식

가 . 대상보호활동

친환경농업 실천

쉼터제공 담수

미수확존치

나 . 계약방식

자율적 계약방식

농가는 대상보호활동 중 선택적으로 계약할 수 있다. 단, 친환경농업실천은

다른 보호활동의 전제조건이다.

1.2.5. 보상수준

친환경농업 실천：ha당 26만원

쉼터제공 담수：ha당 10만원

미수확 존치：ha당 9,700천원

1.2.6. 지급방식

계약경작면적에 비례하여 지급

- 친환경농업실천은 계약면적비례로 지급한다.

- 쉼터제공은 계약면적에 비례하여 지급하되, 개인의 계약면적의 10% 내로

한정한다. 단, 목표계약면적에 미달할 경우 이를 초과하여 계약할 수 있다.

- 미수확존치는 계약면적에 비레하여 지급하되, 개인의 계약면적의 10%내로

117

한정한다. 단, 목표계약면적에 미달할 경우 이를 초과하여 계약할 수 있다.

쉼터제공계약자는 미수확존치 계약자를 우선 대상자로 하고, 목표계약면적에

미달할 경우 다른 관리계약대상자로 확대한다.

친환경농업실천은 수확직전 표본추출하여 생체물 검사를 통해 잔류농약검정

을 한 결과에 따라 수확후 지급한다(11월 초).

미수확존치는 수확후 존치면적을 실사하고 지급한다(11월 중).

쉼터제공은 철새가 떠난 후 지급한다(3월 초).

1.2.7. 보상 조건

성실한 경작

조수에 위해가 되는 행위의 금지(예, 비닐 하우스 설치, 독극물 살포 등)

친환경농업 실천은 잔류농약검정을 통과

쉼터제공노력은 11월부터 익년 2월까지 계약면적에 3cm- 5cm의 담수

1.2.8. 보상기간

계약의 존속기간

1.2.9. 집행기관

사업주체：환경부

집행기관：지방자치단체

모니터링기관：지방자치단체와 국립농산물 검사소(친환경농업 실천 모니터링)

1.2. 10. 재원분담

재원은 중앙정부가 50%를 부담하고, 50%는 지방비(생태계보전 협력교부금

등 활용)로 한다.

1.3. 휴경관리계약 프로그램

조수보호와 농가의 피해보상과는 무관하면서, 생태적으로 중요한 지역의 보

전을 위해 경작을 하지 않아야 할 필요가 있는 지역에서는 휴경을 하게 하고

118

휴경에 따른 보상을 하는 프로그램이다.

1.3. 1. 정책목표

생태계와 생물다양성을 보전하기 위하여 일정 기간(2- 3년) 습지를 자연그대

로 보전

휴경에 따른 손실보상

1.3.2. 지급대상지

습지 등 생물다양성보전을 위해 휴경이 필요하여 휴경관리계약지역으로 지정

된 지역의 경작지 중에서 프로그램대상지역에 포함된 경작지

1.3.3. 지급대상자

휴경관리계약 대상지역에서 실제로 경작하고 있으며, 국가와 휴경에 대한 관리

계약을 체결한 자

1.3.4. 보상 대상 보호활동 및 계약방식

가 . 대상보호활동

휴경

나 . 계약방식

자율적 계약방식

1.3.5. 보상 수준

휴경대상농지의 실제 경작 작물의 조수입(경작을 위해 소요되는 투입비용을

제외한 소득개념을 적용하는 것이 적당할 수 있으나, 경작자의 노동의 기회

를 박탈하는 개념에서 휴경에 응할 수 있도록 조수입으로 보상하는 것이 합

리적인 것으로 판단됨)

119

1.3.6. 지급방식

휴경계약면적에 비례하여 지급

휴경을 확인한 후 지급(12월)

1.3.8. 보상기간

계약의 존속기간(2- 3년)

1.3.9. 집행기관

사업주체：환경부

집행기관：지방자치단체

1.3. 10. 재원분담

재원은 중앙정부가 50%를 부담하고, 50%는 지방비(생태계보전 협력교부금

등 활용)로 한다.

1.4 . 대안 평가

임차관리계약안과 보호활동 관리계약안은 장단점을 가지고 있다.

선진국(영국)의 SSSI제도에서도 피해에 대한 보상보다는 생물다양성 보전을

위한 적극적 활동에 대한 보상적 지원을 하고 있다.

따라서, 적극적 활동에 대한 보상적 성격의 보호활동 관리계약안이 국가매입

관리안보다 농가의 자율적 참여를 통한 정책의 목표의 달성에 유리하다고 판

단된다.

- 대안 중에서 하나의 대안이 정책으로 결정되면 그 명칭을 생물다양성 관리

계약으로 하는 것이 바람직하다.

또한 습지보전을 위한 휴경관리계약제는 철새도래지가 아닌 지역이면서 생물

다양성을 보전하기 위해 주변의 농지를 휴경시킬 필요가 있을 때 도입할 수

있다.

120

표 5- 1. 임차관리계약제도와 보호활동 관리계약제도 비교

임차관리계약제도 보호활동 관리계약제도

장점

보리나 밀을 재배하여 먹이를 공급하면서 농가의 겨울작물피해의완전보상철새를 이용한 관광자원화

철새가 선호하는 벼를 먹이로 공급철새의 쉼터제공안전한 먹이 공급철새보호의식 고취철새를 이용한 관광자원화예산산정이 용이

단점

철새에 의한 피해를 예측하기가곤란하여 예산산정이 곤란경작자가 성실한 경작을 하지않을 가능성이 높음

보호활동별 지원으로 행정수요가많이 듬생체물검사 등 집행비용이 많이 소요됨

2. 사례지역 관리계약 프로그램 안

사례지역 관리계약 프로그램은 보호활동 관리계약 프로그램에 한정한다.

임차관리계약프로그램은 표준프로그램을 적용할 수 있기 때문이다.

2 .1. 군산시 보호활동 관리계약 프로그램

2.1. 1. 정책목표

철새에게 안전한 먹이를 공급하고 쉼터를 제공하는 노력을 통해 생태계 보전

철새로 인한 농작물 피해농민에 대한 보상 지원

철새도래지의 집중화를 달성하여 조수피해를 다른 지역에 확산되지 않도록

하여 농가피해를 최소화

2.1.2. 지급대상지

관리계약지역으로 선정된 지역의 경작지 논

관리계약지역에 있는 농지로서 철새먹이 효과가 큰 농지

계약내용을 성실히 이행할 수 있는 경작자의 농지

121

2.1.3. 지급대상자

지급 대상지에서 실제로 경작하고 있으며, 자율적으로 국가와 적극적 보호활

동에 대한 관리계약을 체결한 자

2.1.4. 보상 대상 보호활동 및 계약방식

가 . 대상보호활동

친환경농업 실천

쉼터제공 담수

미수확존치

나 . 계약방식

자율적 계약방식

농가는 대상보호활동 중 선택적으로 계약할 수 있다. 단, 친환경농업실천은

다른 보호활동의 전제조건이다.

2.1.5. 보상 수준

친환경농업 실천：ha당 26만원

쉼터제공 담수：ha당 10만원

미수확 존치：ha당 9,700천원

2.1.6. 지급방식

계약경작면적에 비례하여 지급한다.

- 친환경농업실천은 계약면적에 비례하여 지급한다.

- 쉼터제공은 계약면적에 비례하여 지급하되, 개인의 계약면적의 10% 내로

한정한다. 단, 목표계약면적에 미달할 경우 이를 초과하여 계약할 수 있다.

- 미수확존치는 계약면적에 비레하여 지급하되, 개인의 계약면적의 10%내로

한정한다. 단, 목표계약면적에 미달할 경우 이를 초과하여 계약할 수 있다.

쉼터제공계약자는 미수확존치 계약자를 우선 대상자로 하고, 목표계약면적에

122

미달할 경우 다른 관리계약대상자로 확대한다.

친환경농업실천은 수확직전 표본추출하여 생체물 검사를 통해 잔류농약검정

을 한 결과에 따라 수확후 지급한다(11월 초).

미수확존치는 수확후 존치면적을 실사하고 지급한다(11월 중).

쉼터제공은 철새가 떠난 후 지급한다(3월 초).

2.1.7. 보상조건

성실한 경작

조수에 위해가 되는 행위의 금지(예, 비닐 하우스 설치, 독극물 살포 등)

친환경농업 실천은 잔류농약검정을 통과

쉼터제공노력은 11월부터 익년 2월까지 계약면적에 3cm- 5cm의 담수

2.1.8. 보상 기간

계약의 존속기간

2.1.9. 집행기관

사업주체：환경부

집행기관：지방자치단체

모니터링기관：지방자치단체와 국립농산물 검사소(친환경농업 실천 모니터링)

2.1. 10. 재원분담

재원은 중앙정부가 50%를 부담하고, 50%는 지방비(생태계보전 협력교부금

등 활용)로 한다.

2.1. 11. 소요예산：302,090천원 - 334,090천원

- 친환경농업실천：430ha * 260천원 = 111,800천원

- 미수확존치：189,000천원 - 221,000천원

- 쉼터제공 담수：430ha * 0.03 * 100천원 = 1,290천원

123

그림 5- 1. 군산시의 철새도래지 관리계약 대상지역

124

2 .2 . 해남군의 보호활동 관리계약 프로그램

해남군의 현상태의 경지소유와 경지형태에 따라서 개답중인 영암호와 금호호

지역의 사업량을 개답이 완료될 때까지 고천암호로 집중시키되, 금호호 주변

의 기존 농지 일부 포함하여 사업을 시행하는 방안을 제시한다.

2.2. 1. 정책목표

철새에게 안전한 먹이를 공급하고 쉼터를 제공하는 노력을 통해 생태계 보전

철새로 인한 농작물 피해농민에 대한 보상 지원

철새도래지의 집중화를 달성하여 조수피해를 다른 지역에 확산되지 않도록

하여 농가피해를 최소화함

2.2.2. 지급대상지

관리계약지역으로 선정된 지역의 경작지 논

관리계약지역에 있는 농지로서 철새먹이 효과가 큰 농지

계약내용을 성실히 이행할 수 있는 경작자의 농지

해남지역 사업계획량 370ha(지도 참조)

2.2.3. 지급대상자

지급대상지에서 실제로 경작하고 있으며, 자율적으로 국가와 적극적 보호활

동에 대한 관리계약을 체결한 자

2.2.4. 보상대상 보호활동 및 계약방식

가 . 대상보호활동

친환경농업 실천

쉼터제공 담수

미수확존치

125

나 . 계약방식

자율적 계약방식

농가는 대상보호활동 중 선택적으로 계약할 수 있다. 단, 친환경농업실천은

다른 보호활동의 전제조건이다.

2.2.5. 보상수준

친환경농업 실천：ha당 26만원

쉼터제공 담수：ha당 10만원

미수확 존치：ha당 9,700천원

2.2.6. 지급방식

계약경작면적에 비례하여 지급한다.

- 친환경농업실천은 계약면적에 비례하여 지급한다.

- 쉼터제공은 계약면적에 비례하여 지급하되, 개인의 계약면적의 10% 내로

한정한다. 단, 목표계약면적에 미달할 경우 이를 초과하여 계약할 수 있다.

- 미수확존치는 계약면적에 비레하여 지급하되, 개인의 계약면적의 10%내로

한정한다. 단, 목표계약면적에 미달할 경우 이를 초과하여 계약할 수 있다.

쉼터제공계약자는 미수확존치 계약자를 우선 대상자로 하고, 목표계약면적에

미달할 경우 다른 관리계약대상자로 확대한다.

친환경농업실천은 수확직전 표본추출하여 생체물 검사를 통해 잔류농약검정

을 한 결과에 따라 수확후 지급한다(11월 초).

미수확존치는 수확후 존치면적을 실사하고 지급한다(11월 중).

쉼터제공은 철새가 떠난 후 지급한다(3월 초).

2.2.7. 보상 조건

성실한 경작

조수에 위해가 되는 행위의 금지(예, 비닐 하우스 설치, 독극물 살포 등)

126

친환경농업 실천은 잔류농약검정을 통과

쉼터제공노력은 11월부터 익년 2월까지 계약면적에 3cm- 5cm의 담수

2.2.8. 보상 기간

계약의 존속기간

2.2.9. 집행기관

사업주체：환경부

집행기관：지방자치단체

모니터링기관：지방자치단체와 국립농산물 검사소(친환경농업 실천 모니터링)

2.2. 10. 재원분담

재원은 중앙정부가 50%를 부담하고, 50%는 지방비(생태계보전 협력교부금

등 활용)로 한다.

2.2. 11. 예산소요：457,3 10천원 - 5 18,3 10천원

- 친환경농업실천：370ha * 26만원 = 96,200천원

- 미수확존치：360,000천원 - 421,000천원

- 쉼터제공 담수：370ha * 0.03 * 100천원 =1,110천원

127

그림 5-2. 해남지역 철새도래지 관리계약 대상지역

128

3. 관계법규 정비방안

3.1. 관리계약제도의 전제조건으로서의 피해보상제도 정비

생물다양성 관리계약제도를 도입하기 위해서는 한정된 관리계약대상지역의

외곽지역의 철새피해에 대한 피해보상을 받을 수 있도록 제도를 보완하여야

한다.

- 이 지역을 집단도래지역으로 하여 피해를 입었을 경우 조수보호 및 수렵에

관한 법률의 적용을 받아 피해를 보상받을 수 있도록 법의 개정이 필요하다

고 판단된다.

- 이러한 제도 보완은 관리계약제도의 도입의 선결조건이 될 것이다. 왜냐 하

면, 이에 대한 보상이 없을 경우 도래지 전지역을 관리계약지역으로 포함시

켜야 한다는 지역주민과의 갈등이 노정되어 관리계약제 도입에 의한 생물

다양성 보전효과가 줄어들고 관리계약제를 전지역에 확대해야 한다는 갈등

의 소지가 매우 높게 될 것이다.

3.2 . 관리계약제도의 법과 제도의 정비방안

관리계약제를 도입하기 위해서는 집단철새도래지에 대한 조사와 도래하는 철

새의 개체수에 대한 통계가 완비되어야 한다.

- 관리계약제 도입 장소, 계약면적을 결정하기 위해서 이러한 조사가 선행되

어야 한다.

관리계약제도를 도입하기 위해 자연환경보전법 시행령과 시행규칙에 구체적

인 사항(집행절차)을 규정해야한다.

- 관리계약제의 시행주체와 집행기관에 관한 사항

- 관리계약 대상 후보지 조사와 관련통계 정비의 주체, 조사시기 등에 관한

사항

- 협의회 조직과 운영방법, 결정방식에 관한 사항

- 지원대상자 선정, 이의신청, 변경, 관리에 관한 사항

129

- 모니터링(절차, 기준, 시기 등)에 관한 사항

- 임차관리계약제의 정의, 목적, 대상지역, 관리계약절차, 계약기간, 보상절차,

지급조건, 위반시 제재 등에 관한 사항

- 보호활동 관리계약제의 정의, 목적, 대상지역, 관리계약절차, 계약기간, 보상

절차, 지급조건, 위반시 제재 등에 관한 일반적 사항과, 구체적인 보호활동

(친환경농업 실천, 미수확존치, 쉼터제공 담수)의 조건, 계약자의 의무, 위반

시 제재, 보상수준, 모니터링 등에 관한 사항

- 휴경관리계약제도의 정의, 목적, 대상지역, 계약절차, 계약기간, 보상절차, 지

급조건, 위반시 제재 등에 관한 사항. 특히, 국가의 필요에 의한 휴경은 강

제적이기 때문에 관련규정을 명백하게 명시해야 한다.

- 관리계약 대상지역의 계약대상면적 결정에 관한 사항(결정주체, 결정방식,

결정절차 등)

130

제 6 장

관리계약 프로그램 사전평가

1. 임차관리계약제도

동절기 임차관리계약제도에 관해서는 별도로 평가하지 않고, 관리계약 설문

과정에서 개별적으로 확인하였다.

- 창원시에서 도입하여 시행하고 있는 방식(보리경작을 통한 전액보상과 소확

물의 소득까지 농가에 귀속)은 불합리한 것으로 평가된다.

- 임차제도의 도입은 이 연구에서 검토한 보리피해 없이 수확하여 얻을 수 있

는 소득을 보장하는 것으로 충분할 것으로 판단된다.

2. 보호활동 관리계약제도

2 .1. 평가개요

보호활동 관리계약제도에 대한 평가는 철새도래지 주변 농가(60호), 해당 지

방자치단체(15인), 환경단체 회원(10인), 일반국민(20인) 총 105인을 대상으로

설문조사를 실시하였다.

131

- 설문지역：농가(군산시, 해남군의 철새도래지), 지방자치단체(군산시, 해남

군, 경북도, 창원시), 환경단체(해남군의 푸른해남21, 군산시의 조류보호협

회), 일반국민(창원시, 서울특별시)

평가방법：

- 국가관리계약제도에 대한 설문지 문항의 분포에 따른 정책의 성공가능성을

평가하였다.

- LISREL 통계방법을 이용한 종합적인 사전 정책평가를 통해 정책의 성공가

능성(수용가능성)을 평가하였다.

2 .2 . 사전정책평가

2.2. 1. 분포분석을 통한 평가

국가관리계약 프로그램을 도입할 경우 성공가능성을 평가하기 이해 문제인식

과정, 정책 결정과정, 정책집행과정, 정책지지도, 정책결과, 정책효과로 구분

하여 성공가능성과 실패가능성을 설문응답자의 의견에 따라 분석한 결과는

표 6- 1과 같다.

- 구체적으로 대상집단에 따른 분포는 항목별 분석결과 참조(장부록 부표 참

조)

표 6- 1. 평가모형 항목별 설문 결과 요약

단위：%

변 수 지 표성공 가능성

평 가*긍정적 부정적

문제인식

기술적 어려움(대상지역, 대상자 선정) 50 50 보통

문제인식의 당위성 98.1 1.9 높음

환경정책방향과의 합치성 81.9 7.6 높음

정책의 적절성 96.2 3.8 높음

정책의 필요성 85.7 4.7 높음

132

변 수 지 표성공 가능성

평 가*긍정적 부정적

정책결정

지원수준의 적합성 39.1 53.3 낮음

지원의 형평성 57.2 35.2 보통

정책목표의 적합성 82.8 14.3 높음

정책집행의 사전준비 33.4 60 낮음

정책의 일관성 77.2 20.9 높음

계약조건의 난이도 39.1 40.4 낮음

정책집행

정책집행기관의 적합성 68.6 21.9 보통

집행기관의 재량권 64.7 29.6 보통

집행담당자의 충성도 78.1 20 높음

집행담당자의 리더쉽 56.1 34.2 보통

외부비판의 통로 63.8 35.2 보통

정책지지

일반국민의 지지도 89.5 10.5 높음

정치권의 지지도 96.2 1.8 높음

농어민단체와 소비자집단의 지지도 78.1 20.9 높음

정책결과

정책수용성 91.4 6.7 높음

생물다양성 보전효과 81.9 17.1 높음

분쟁가능성 82.9 16.2 높음

소득증대효과 55.3 44.7 보통

정책의 성공가능성 75.2 5.7 높음

정책효과

비수혜자의 평가 46.7 40.9 낮음

국민의 환경보전의식 고취 91.4 8.6 높음

수혜자와 비수혜자 간의 갈등 1.9 87.6 낮음

환경정의 실현 95.3 4.7 높음

주：정책성공에 긍정적, 부정적의 합계가 100%가 되지 않는 것은 모른다 는 항목을제외한 결과임

평가：75% 이상(높음); 50 - 74.9% (보통); 49.9%이하(낮음)

133

가 . 문제의 인식과정

문제인식의 당위성, 환경정책방향과의 합치성, 정책의 적절성, 정책의 필요성

항목에서 대상지 선정의 기술적 어려움이 어느 정도 있을 것으로 평가되고

(표 6- 2), 나머지 항목은 정책이 성공하는데 문제가 없는 것으로 분석되었다.

표 6- 2. 정책집행상의 기술적 어려움(대상지역과 대상자 선정)

구 분 매우 용이 용이 어려움 매우 어려움

농민 - 30(50) 30(50) -

공무원 - - 8(53.3) 7(46.7)

환경단체 - - 9(90) 1(10)

일반국민 3(15) 6(30) 10(50) 1(5)

계 3(2.9) 36(34.3) 57(54.3) 9(8.5)

나 . 정책 결정과정

지원 수준과 집행을 위한 사전준비 항목에서는 다소 미흡한 것으로 평가되

고, 계약조건의 난이도에 대해서는 거의 비슷한 평가를 하고 있다.

- 정책대상자의 만족수준과 가장 밀접하게 관련되는 지원수준에 대해서 농민

들은 집단간 상이한 견해를 가지고 있다. 농민들의 83.4%가 낮다고 생각하

고 있는데 반해 공무원(80%), 환경단체(90%), 일반국민(50%)가 적합하다고

판단하고 있다(표 6- 3).

표 6- 3. 지원수준의 적합성

구분 모름 적합 부적합 아주 부적합

농민 - 10(16.7) 40(66.7) 10(16.7)

공무원 2(13.3) 12(80) 1(6.7) -

환경단체 - 9(90) 1(10) -

일반국민 6(30) 10(50) 4(20) -

계 8(7.6) 41(39.1) 46(43.8) 10(9.5)

134

지원의 형평성에 대해 57.2%의 응답자가 지원하는 것이 형평성을 해치지 않

는다고 평가하고 있다. 이는 철새에 의한 피해를 보상하는 것이 일반적으로

타당하다고 보고 있다고 해석된다.

정책의 목표는 적합하며, 정책의 일관성은 유지되는 것으로 평가되었다.

다 . 정책 집행과정

정책의 성공 여부는 집행과정의 요인들에 의해 영향을 많이 받음. 집행기관

으로서 지방자치단체는 비교적 적합(68.6%)한 것으로 평가되었다.

대상지역과 대상자를 선정하는데 요구되는 집행기관의 재량권, 충성도, 리더

쉽은 보통 수준이 될 것으로 평가되었다.

외부의 비판통로는 보통수준에서 유지될 수 있을 것으로 평가된다.

라 . 정책지지도

생물다양성 보전을 위한 국가관리계약제도에 대해 일반국민, 정치권, 농어민

단체와 소비자단체의 지지도가 높을 것으로 평가되었다.

마 . 정책결과

정책의 수용성이 높을 것으로 평가되어 국가와의 자발적인 계약을 통해 적극

생물다양성을 보전하는 효과가 있을 것으로 평가되었다.

생물다양성 보전효과는 높을 것으로 평가되었다.

철새와 농작물 피해에 관련된 분쟁발생은 많이 감소할 것으로 평가되었다.

정책을 통한 소득효과는 어느 정도 있을 것으로 판단된다.

전반적으로 75.2%가 정책의 성공가능성이 높은 것으로 평가된다.

바 . 정책효과

정책의 수혜자 입장에서의 평가는 보통이었으며, 수혜자와 인접지역에 있는

비수혜자간의 갈등은 존재하여 부정적인 영향을 미칠 것으로 평가되었다.

그러나, 환경정의 실현이나 국민전체의 환경의식고취에 대해서는 아주 높은

135

효과를 볼 수 있을 것으로 평가되었다.

2.2.2. LISREL분석을 통한 평가

가 . 성공가능성 평가

프로그램 결정은 1.72로 0.1알파레벨에서 통계적으로 유의미하여 성공 가능성

이 있는 것으로 평가되었다(그림 6- 1).

생물다양성 보전을 위한 관리계약 프로그램의 효과는 생물다양성 보전효과와

환경보전의식을 고취시키는 정책효과 측면에서 성공할 가능성이 있는 것으

로 평가되었다.

- 환경보전의식 고취는 가장 중요한 지표로 기본값 1.0을 부여하였다.

- 생물다양성 보전효과는 0.01 알파레벨에서 통계적으로 유의하다.

- 단, 소득증대효과는 통계적으로 유의미하지 않음. 이는 생물다양성 보전을

위한 관리계약 프로그램이 농가소득을 증대시키는 정책이 아니며, 단지 조

수에 의한 피해를 줄이는 효과를 가지고 있기 때문으로 판단된다.

관리계약 프로그램의 결정에 대해서는

- 지원수준의 적합성은 가장 중요한 지표로 1.0을 부여하였다.

- 기술적 어려움이 있다는 요인이 1.64로 0.1 알파레벨에서 통계적으로 유의미

한 것으로 분석되었다.

- 정책의 일관성과 집행기관의 적합성은 0.05알파레벨에서 통계적으로 유의미

하며, 정책의 성공에 긍정적으로 작용할 수 있을 것으로 평가되었다.

- 국민의 지지도, 정치권의 지지도는 통계적으로 유의미하지 않고, 정책의 성

공에 중요하지 않은 것으로 판단되었다. 이는 정책이 결정되는 과정에서

영향을 미치나 중요하게 작용되지 않음을 시사한다고 볼 수 있다. 단, 정책

이 시행되고 난 뒤의 정책의 지속성 등에는 중요하게 작용할 수 있는 지표

가 될 수 있을 것으로 판단된다.

136

나 . 평가모델 검증

평가모델형의 적합성은 95%(R2 에 상당)의 적합성을 보였다.

- 일반적으로 LISREL 모형에서 80%이상이면 모형이 적합한 것으로 인정되

고 있다.

- 결정계수 95%는 생물다양성 보전을 위한 관리계약제도 도입의 성공가능성

에 대해 95%의 신뢰수준으로 설명이 가능한 것으로 해석할 수 있다.

- Chi- square 검증에서도 0.05보다 큰 0.064를 나타내어 기무가설(null

hypothesis)을 부정하지 않기 때문에 이 사전평가모형이 정책평가모형으로

서 적합하다는 것을 검증하였다.

- 잔차항의 표준화된 이중근 평균치(root mean square residual)도 0.04로 0.05

보다 작기 때문에 모형의 적합성 검증기준을 통과했다.

137

그림 6- 1. 생물다양성 관리계약 프로그램 사전평가

138

프로그램 효과

지원수준적합성

프로그램 결정

기술적어려움

정책일관성

소득증대효과

환경보전의식고취

생물다양성보전효과

집행기관적합성

계약조건난이도

국민지지도

정치권지지도

1.64

1.0

0.63

2.01**

2.34**

1.22

0.0

1.72*

3.21***

0.55

Chi- square = 37.81 (p = 0.064)결정계수(GFI) = .95조정된 결정계수 = .83잔차항의 표준화된 이중근 평균치 = 0.04

* = 0.1 알파레벨 신뢰도** = 0.05 알파레벨 신뢰도***= .01 알파레벨 신뢰도

장부록 1：생물다양성 관리계약 프로그램 분포 분석평가 정리

부표 4- 1 계약조건의 난이도

구분 모름 아주용이 용이 어려움 매우어려움

농민 - - 30(50) 20(33.3) 10(16.7)

공무원 - - 4(26.7) 7(46.6) 4(26.7)

환경단체 - - 1(10) 8(80) 1(10)

일반국민 1(5) 3(15) 3(15) 11(55) 2(10)

계 1(0.9) 3(2.9) 38(36.2) 46(43.8) 17(16.2)

부표 4- 2 정책의 적절성

구분 아주 적절 적절 부적절 매우 부적절

농민 10(16.7) 50(83.3) - -

공무원 4(26.7) 11(73.3) - -

환경단체 - 9(90) 1(10) -

일반국민 3(15) 14(70) 2(10) 1(5)

계 17(16.2) 84(80) 3(2.9) 1(0.9)

부표 4-3 환경정책 방향과의 합치성

구분 모름 아주일치 일치 불일치 아주 불일치

농민 10(16.7) 10(16.7) 40(66.6) - -

공무원 - - 14(93.3) 1(6.7) -

환경단체 - 1(10) 8(80) 1(10) -

일반국민 1(5) 3(15) 10(50) 5(25) 1(5)

계 11(10.5) 14(13.3) 72(68.6) 7(6.7) 1(0.9)

139

부표 4- 4 생산성증대를 위한 농업정책과의 관계

구분 모름 전혀상충안됨 상충안됨 상충 매우 상충

농민 - - 20(33.3) 40(66.7) -

공무원 1(6.7) 2(13.3) 5(33.3) 6(40) 1(6.7)

환경단체 - - 4(40) 6(60) -

일반국민 2(10) - 8(40) 7(35) 3(15)

계 3(2.9) 2(1.9) 37(35.2) 59(56.2) 4(3.8)

부표 4- 5 생물다양성보전 관리계약 정책목표의 적합성

구분 모름 매우 적합 적합 부적합 매우 부적합

농민 - - 50(83.3) 10(16.7) -

공무원 - 4(26.7) 11(73.3) - -

환경단체 - 5(50) 2(20) 2(20) 1(10)

일반국민 3(15) 3(15) 12(60) 1(5) 1(5)

계 3(2.9) 12(11.4) 75(71.4) 13(12.4) 2(1.9)

부표 4- 6 농민 피해보상 당위성에 대한 문제인식

구분 아주 타당 타당 부당

농민 40(66.7) 20(33.3) -

공무원 4(26.7) 11(73.3) -

환경단체 4(40) 5(50) 1(10)

일반국민 3(15) 16(80) 1(5)

계 51(48.6) 5249.5) 2(1.9)

140

부표 4- 7 관리계약정책을 통한 지원의 형평성

구분 모름 아주 맞음 맞음 맞지 않음

농민 - 10(16.7) 20(33.3) 30(50)

공무원 - - 11(73.3) 4(26.7)

환경단체 - - 8(80) 2(20)

일반국민 8(40) 2(10) 9(45) 1(5)

계 8(7.6) 12(11.4) 48(45.8) 37(35.2)

부표 4- 8 관리계약 프로그램 시행의 사전준비

구분 모름 완벽 준비 준비 미비 매우 미비

농민 - 10(16.7) 10(16.7) 30(50) 10(16.7)

공무원 2(13.3) 2(13.3) 3(20) 8(53.3) -

환경단체 - - 7(70) 3(30) -

일반국민 5(25) 1(5) 2(10) 12(60) -

계 7(6.7) 13(12.4) 22(21.0) 53(50.5) 10(9.5)

부표 4- 9 집행기관의 적합성

구분 모름 매우 적합 적합 부적합 매우부적합

농민 9(15) 10(16.7) 30(50) 11(18.3) -

공무원 1(6.7) 3(20) 6(40) 5(33.3) -

환경단체 - 1(10) 9(90) - -

일반국민 - 3(15) 10(50) 6(30) 1(5)

계 10(9.5) 17(16.2) 55(52.4) 22(21.0) 1(0.9)

141

부표 4- 10 정책집행자의 집행시 재량권

구분 모름 아주 있음 있음 없음 전혀 없음

농민 - 10(16.7) 41(68.3) 9(15) -

공무원 2(13.3) - 4(26.7) 7(46.7) 2(13.3)

환경단체 - - 8(80) 2(20) -

일반국민 4(20) - 5(25) 9(45) 2(10)

계 6(5.7) 10(9.5) 58(55.2) 27(25.7) 4(3.9)

부표 4- 11 정책집행자의 정책집행 충성도

구분 모름 매우 높음 보통 낮음 매우 낮음

농민 - 10(16.7) 40(66.7) 10(16.7) -

공무원 1(6.7) - 11(73.3) 3(20) -

환경단체 - - 8(80) 2(20) -

일반국민 1(5) - 13(65) 5(25) 1(5)

계 2(1.9) 10(9.5) 72(68.6) 20(19.1) 1(0.9)

부표 4- 12 정책집행자의 리더쉽

구분 모름 아주 높음 보통 낮음 아주 낮음

농민 - - 39(65) 21(35) -

공무원 2(13.3) 1(6.7) 11973.3) 1(6.7) -

환경단체 - - 2(20) 8(80) -

일반국민 8(40) - 6(30) 5(25) 1(5)

계 10(9.5) 1(0.9) 58(55.2) 35(33.3) 1(0.9)

142

부표 4- 13 정책에 대한 외부의 비판통로

구분 모름 보통 유명무실 전혀 없음

농민 10(16.7) 21(35) 29(48.3) -

공무원 1(6.7) 11(73.3) - 3(20)

환경단체 - 10(100) - -

일반국민 5(25) 9(45) 2(10) 4(20)

계 16(15.2) 51(48.6) 31(28.5) 7(6.7)

부표 4- 14 일반국민의 지지도

구분 적극 지지 지지 지지 않음

농민 10(16.7) 50(83.3) -

공무원 2(13.3) 13(86.7) -

환경단체 - 9(90) 1(10)

일반국민 3(15) 7(35) 10(50)

계 15(14.3) 79(75.2) 11(10.5)

부표 4- 15 정치권의 지지도

구분 모름 적극 지지 지지 지지 않음 전혀 지지않음

농민 - 20(33.3) 40(66.7) - -

공무원 2(13.3) 2(13.3) 11(73.4) - -

환경단체 - 1(10) 8(80) 1(10) -

일반국민 - 3(15) 16(80) - 1(5)

계 2(1.9) 26(24.8) 75(71.4) 1(0.9) 1(0.9)

143

부표 4- 16 농어민단체와 소비자단체의 지지도

구분 모름 적극 지지 지지 지지 않음 전혀 지지않음

농민 - 10(16.7) 40(66.7) 10(16.7) -

공무원 - 3(20) 9(60) 3(20) -

환경단체 - - 8(80) 2(20) -

일반국민 1(5) - 12(60) 6(30) 1(5)

계 1(0.9) 13(12.4) 69(65.7) 21(20) 1(0.9)

부표 4- 17 환경정책과의 일관성

구분 모름 매우 높음 보통 낮음

농민 1(1.6) 10(16.7) 39(65) 10(16.7)

공무원 - 2(13.3) 11(73.4) 2(13.3)

환경단체 - 1(10) 8(80) 1(10)

일반국민 1(5) 4(20) 6(30) 9(45)

계 2(1.9) 17(16.2) 64(61.0) 22(20.9)

부표 4- 18 정책의 필요성

구분 모름 매우 필요 필요 불필요 아주 불필요

농민 9(15) 10(16.7) 41(68.3) - -

공무원 1(6.7) 4(26.7) 10(66.7) - -

환경단체 - 1(10) 8(80) 1(10) -

일반국민 - 3(15) 13(65) 3(15) 1(5)

계 10(9.5) 18(17.1) 72(68.6) 4(3.8) 1(0.9)

144

부표 4- 19 생물다양성 보전효과

구분 모름 매우 높음 높음 약함

농민 - 10(16.7) 39(65) 11(18.3)

공무원 1(6.7) 4(26.6) 11(66.7) -

환경단체 - 1(10) 8(80) 1(10)

일반국민 - 3(15) 11(55) 6(30)

계 1(0.9) 17(16.2) 69(65.7) 18(17.1)

부표 4- 20 철새도래지 농민의 피해보상으로 소득증대에 기여

구분 많이 기여 기여 기여 못함 전혀 기여못함

농민 10(16.7) 21(35) 29(48.3) -

공무원 1(6.7) 9(60) 4(37.6) 1(6.7)

환경단체 - 7(70) 3(30) -

일반국민 - 10(50) 10(50) -

계 11(10.5) 47(44.8) 46(43.8) 1(0.9)

부표 4- 21 정책수혜로부터 배제될 경우의 일반적 평가

구분 모름 매우 성공적 성공적 실패 매우 실패

농민 10(16.7) 10(16.7) 20(33.3) 10(16.7) 10(16.7)

공무원 2(13.3) - 6(40) 7(46.7) -

환경단체 - - 3(30) 7(70) -

일반국민 1(5) 3(15) 7(35) 9(45) -

계 13(12.4) 13(12.4) 36(34.3) 33(31.4) 10(9.5)

145

부표 4- 22 정책의 성공가능성

구분 모름 매우 성공적 성공적 실패

농민 10(16.7) 20(33.3) 30(50) -

공무원 2(13.3) - 13(86.7) -

환경단체 1(10) - 8(80) 1(10)

일반국민 7(35) 3(15) 5(25) 5(25)

계 20(19.0) 23(21.9) 56(53.3) 6(5.7)

부표 4-23 국가의 이미지 제고와 국민의 자연환경보전의식 고취을 통한 국가에의 기여

구분 많이 기여 기여 기여 못함

농민 20(33.3) 39(65) 1(1.7)

공무원 2(13.3) 12(80) 1(6.7)

환경단체 1(10) 9(90) -

인반국민 4(20) 9(45) 7(35)

계 27(25.7) 69(65.7) 9(8.6)

부표 4- 24 철새로 인한 분쟁 발생가능성

구분 모름 전혀 없음 약간 있음 변함 없이 발생

농민 - 10(16.7) 40(66.7) 10(16.7)

공무원 - - 13(86.7) 2(13.3

환경단체 - - 8(80) 2(20)

일반국민 1(5) 3(15) 13(65) 3(15)

계 1(0.9) 13(12.4) 74(70.5) 17(16.2)

146

부표 4- 25 수혜자와 비수혜자 간의 갈등

구분 모름 없음 많음 아주 많음

농민 10(16.7) 1(1.7) 49(46.6) -

공무원 - - 13(86.7) 2(13.3)

환경단체 - 1(10) 9(90) -

일반국민 1(5) - 16(80) 3(15)

계 11(10.5) 2(1.9) 87(82.9) 5(4.7)

부표 4- 26 환경정의 실현에의 기여

구분 많이 기여 기여 기여 못함 전혀 기여못함

농민 21(35) 39(65) - -

공무원 4(26.7) 10(66.7) 1(6.7) -

환경단체 1(10) 8(80) 1(10) -

일반국민 3(15) 14(70) 2(10) 1(5)

계 29(27.6) 71(67.7) 4(3.8) 1(0.9)

부표 4-27 정책의 수용성

구분 모름 적극 참여 참여 불참여

농민 - 30(50) 30(50) -

공무원 1(6.7) 5(33.3) 9(60) -

환경단체 - 1(10) 8(80) 1(10)

일반국민 1(5) 3(15) 10(50) 6(30)

계 2(1.9) 39(37.1) 57(54.3) 7(6.7)

147

장부록 2：생물다양성 관리계약 프로그램 사전평가(LISREL)

1. 프로그램

DA NI=29 NO=105CM FI=c：\ multi\ mulsur .pr2

SE21 25 22 1 8 2 11 13 16 19 17/MO NY=3 NX=8 NE =1 NK =1 GA =FU,FI T E =SY,FI T D=SY,FI PH =SY,FIFR GA 1 1 PH 1 1 PS 1 1 CT E 1 1 T E 2 2 T E 3 3 T E 1 3 T E 2 3 T E 3 1 CT D 2 2 T D 1 1 T D 3 3 T D 4 4 T D 5 5 T D 6 6 T D 7 7 T D 4 1 CT D 4 3 T D 5 2 T D 5 3 T D 5 4 T D 2 1 T D 6 2 T D 3 4 T D 3 1 CT D 7 7 T D 6 1 T D 7 3 T D 7 1 T D 5 1 T D 7 5 T D 7 4 T D 6 2 CT D 7 2 T D 8 8 T D 8 6 T D 8 3 T D 8 2 T D 8 4 T D 8 7 T D 3 2 CLY 3 1 LY 1 1 CLX 1 1 LX 3 1 LX 4 1 LX 5 1 LX 6 1 LX 7 1VA 1.0 LY 2 1VA 1.0 LX 2 1OU AD=OFF SE T V MI=20 RS EF MR SL=5 EPS =0.0001

Number of Input Variables 29Number of Y - Variables 3Number of X - Variables 8Number of ET A - Variables 1Number of KSI - Variables 1Number of Observations 105

2 . LABELS

VAR 21：생물다양성 보전효과VAR 22：농민의 소득증대효과VAR 25：국민의 환경의식 고취효과VAR 1：기술적 어려움VAR 2：계약조건의 난이도VAR 8：지원수준의 적합성VAR 11：정책집행기관의 적합성VAR 16：국민의 지지도VAR 19：정책의 일관성VAR 17：정치권의 지지도

148

3 . Covariance Matrix

VAR 21 VAR 25 VAR 22 VAR 1 VAR 8 VAR 2VAR 21 0.70VAR 25 0.62 4.30VAR 22 0.14 0.50 6.13

VAR 1 0.45 0.68 0.12 11.00VAR 8 0.38 0.53 0.25 0.11 3.32VAR 2 0.21 0.65 0.42 0.47 0.42 11.00

VAR 11 0.28 0.38 - 0.52 - 0.26 0.34 - 0.06VAR 13 0.18 0.67 0.19 0.50 - 0.52 - 0.53VAR 16 0.00 0.62 0.32 0.36 - 0.07 0.05VAR 19 0.36 0.78 0.16 - 0.01 0.14 - 0.35VAR 17 0.72 0.22 0.13 0.12 - 0.61 0.49

VAR 11 VAR 13 VAR 16 VAR 19 VAR 17VAR 11 4.56VAR 13 - 0.05 4.94VAR 16 0.18 0.32 6.09VAR 19 0.40 - 0.28 0.20 5.10VAR 17 - 0.31 0.18 - 0.58 0.37 2.99

4 . LIS REL Estimates (Maximum Like lihood)

LAMBDA - Y

ET A 1VAR 21 0.76

(0.24)3.21

VAR 25 1.00

VAR 22 0.21(0.39)0.55

LAMBDA - XKSI 1

VAR 1 0.70(0.42)1.64

149

VAR 8 1.00

VAR 2 0.25(0.40)0.63

VAR 11 0.67(0.29)2.34

VAR 13 0.34(0.29)1.19

VAR 16 0.37(0.30)1.22

VAR 19 0.60(0.30)2.01

VAR 17 - -GAMMA

KSI 1- - - - - - - -

ET A 1 0.78(0.46)1.72

5 . Covariance Matrix of ETA and KS I

ET A 1 KSI 1ET A 1 0.81KSI 1 0.87 1.11

PHIKSI 1

1.11(0.66)

1.67PSI

ET A 10.13

(0.37)0.36

150

6 . Goodne s s of Fit Statis tics

Degrees of Freedom = 21Minimum Fit Function Chi- Square = 37.81 (P = 0.064)

Normal T heory Weighted Least Squares Chi- Square = 33.27 (P = 0.083)Estimated Non - centrality Parameter (NCP ) = 12.27

90 Percent Confidence Interval for NCP = (0.39 ; 32.05)

Minimum Fit Function Value = 0.36Population Discrepancy Function Value (F0) = 0.12

90 Percent Confidence Interval for F0 = (0.0037 ; 0.31)Root Mean Square Error of Approximation (RMSEA ) = 0.075

90 Percent Confidence Interval for RMSEA = (0.013 ; 0.12)P - Value for T est of Close Fit (RMSEA < 0.05) = 0.19

Expected Cross - Validation Index (ECVI) = 1.1990 Percent Confidence Interval for ECVI = (1.07 ; 1.38)

ECVI for Saturated Model = 1.27ECVI for Independence Model = 1.20

Chi- Square for Independence Model with 55 Degrees of Freedom = 102.70Independence AIC = 124.70

Model AIC = 123.27Saturated AIC = 132.00

Independence CAIC = 164.90Model CAIC = 287.70

Saturated CAIC = 373.16

Root Mean Square Residual (RMR) = 0.24Standardized RMR = 0.043

Goodness of Fit Index (GFI) = 0.95Adjusted Goodness of Fit Index (AGFI) = 0.83

Parsimony Goodness of Fit Index (PGFI) = 0.30

Normed Fit Index (NFI) = 0.63Non - Normed Fit Index (NNFI) = 0.077

Parsimony Normed Fit Index (PNFI) = 0.24Comparative Fit Index (CFI) = 0.65Incremental Fit Index (IFI) = 0.79

Relative Fit Index (RFI) = 0.036

Critical N (CN ) = 108.10

151

7 . Tota l and Indirect Effe cts

KSI 1VAR 21 0.60

(0.31)1.95

VAR 25 0.78(0.46)1.72

VAR 22 0.17(0.32)0.53

152

참 고 문 헌

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강희영, 조삼래. 1996. 가창오리 Anas formosa의 월동생태 및 월동지에서의 환경수용력

에 관한 연구 . 한국조류학회지 3：33- 41.

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농촌진흥청 농업경영관실, 99 농축산물소득자료집 , 농촌진흥청

박진영. 1993. 注南貯水池에 渡來하는 큰기러기와 쇠기러기의 越冬生態 . 慶熙大學校 碩

士學位論文.

유네스코한국위원회. 1997. 민통선지역의 생태계 보전과 지역사회 활성화 동시달성을 위

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Nature Conservancy Council. 1989. Guidelines for Selection of Biological SSSIs. Nature

Conservancy Council.

Northern Ireland Biodiver sity Group. 1999. Biodiver sity Strat egy Proposals. Northern I

reland Biodiv er sity Group.

153

부록 1：시안 사전평가 설문서

생물다양성 관리계약 시행체계 시안 평가를

위한 설문조사

인사말씀

본 조사는 환경부의 용역으로 추진되는 생물다양성 관리계약 시행체계

에 관한 연구 를 위한 것입니다. 이 조사는 생물다양성 관리계약 프로그램

시안에 대한 사전평가를 통하여 프로그램의 효과를 사전에 평가하고 개선

하는 데에 목적이 있습니다. 이를 위해 철새들의 집단도래지에서 피해를 입

는 농업인, 정책담당자, 관련분야 전문가, 일반국민들의 정책에 대한 고견을

프로그램 개발에 반영코자 하오니 선생님께서 가지고 계신 의견들을 기탄

없이 피력해 주시면 감사하겠습니다.

선생님의 의견은 적극적으로 생태계를 보전하는 프로그램 개발에 기여하

게 될 것입니다. 선생님의 의견은 비밀이 유지될 것입니다. 선생님의 성함

은 어디에도 전혀 기록되지 않을 것이며, 개인적인 것이 아닌 집합적 의견

으로서 연구목적에 국한하여 통계적으로 처리될 것임을 알려드립니다.

2001. 3.

한국농촌경제연구원 이 규 천

♠ 작성시 문의사항이 있으시면 연락해 주시기 바랍니다.

한국농촌경제연구원 농정분석실 이 규천 (전화：3299- 4350 )

한 국 농 촌 경 제 연 구 원♠ 먼저 사업개요를 읽으시고 난 후 설문에 대답하여 주십시요 .

154

【생물다양성 국가관리계약 프로그램】

○ 정책목적：철새를 보호하기 위한 적극적인 활동에 대한 보상지원

○ 정책내용：정해진 지역에서 미수확존치와 친환경농업실천에 대한 보상적 차

원의 지원

○ 지원대상과 조건

·지원대상：생태계보전지역(가칭 특별관리계약지역)에서 생물다양성 보전을

위한 적극적 활동을 하고자 국가와 계약을 체결한 농업인

·지원조건：1) 계약한 면적의 수확을 하지 않을 것(미수확존치 계약면적은

해당지역의 필요량에 의해 결정되고 개인은 경작지의 10%를

초과하지 않음, 단 존치의 양이 계획양에 미달할 경우 조정)

2) 농약사용을 최소한 농수산물 가공산업육성 및 품질관리에 관

한 법률시행규칙상의 유기농산물 품질기준의 저농약재배(농약잔

류 허용기준의 2분의 1이하 사용).

○ 지원방법

·계약면적비례, 계약활동 유형에 따라 지원

·미수확존치, 쉼터제공 담수, 친환경농업 실천에 대해 각각 지원

○ 지원수준

·미수확존치：ha당 9,700천원

·친환경농업실천：ha당 26만원

·쉼터제공 담수：ha당 10만원

○ 집행체계

·사업주체：환경부

·집행기관：지방자치단체

·모니터링：지방자치단체

○ 시행기간：프로그램 존속기간

155

1. 생물다양성 (철새보호) 관리계약 프로그램을 시행하는데 사업대상자나 대상지역 선

정과 같은 사업집행상 기술적 어려움이 있다고 생각하십니까?

① 전혀 어렵지 않다 ② 어렵지 않다 ③ 어렵다 ④ 아주 어렵다

모르겠다

2. 생물다양성 관리계약 프로그램의 대상자가 되기 위해서 요구되는 제약조건에 대해

어떻게 생각하십니까?

① 아주 쉽다 ② 쉽다 ③ 어렵다 ④ 아주 어렵다 모르겠다

3. 생물다양성 관리계약 프로그램이 생태계보전을 위해 적절한 시책이라고 생각하십

니까?

① 매우 적절 ② 적절 ③ 부적절 ④ 매우 부적절 모르겠다

4. 생물다양성 관리계약 프로그램이 생태계를 보전하려는 우리나라의 환경정책의 주

요 방향과 어떤 관계에 있다고 생각하십니까?

① 아주 일치 ② 일치 ③ 불일치 ④ 아주 불일치 모르겠다

5. 생물다양성 관리계약 프로그램이 생산성증대를 목적으로 하는 농업정책과의 관계

에 대해 어떻게 생각하십니까?

① 전혀 상충되지 않음 ② 상충되지 않음 ③ 상충됨 ④ 매우 상충됨

모르겠다

6. 생물다양성 관리계약 프로그램이 생물다양성을 보전하는 적극적 활동에 대해 지원

하는 정책목표에 대해 어떻게 생각하십니까?

① 매우 적합 ② 적합 ③ 부적합 ④ 아주 부적합 모르겠다.

7. 생물다양성을 보전하면서 농업인의 피해를 보상하여야 한다는 문제의 인식에 대해

어떻게 생각하십니까?

① 아주 타당 ② 타당 ③ 타당하지 않음 ④ 아주 타당하지 않음

모르겠다

8. 생물다양성 관리계약 프로그램의 보상수준에 대해 어떻게 생각하십니까?

① 매우 적합 ② 적합 ③ 부적합 ④ 아주 부적합 모르겠다.

9. 생물다양성 관리계약 프로그램을 통한 보상이 형평에 맞다고 생각하십니까?

① 아주 맞음 ② 맞음 ③ 맞지 않음 ④ 아주 맞지 않음 모르겠다.

10. 사전에 법이나 제도를 정비하는 등 생물다양성 관리계약 프로그램을 시행하기 위

한 준비상태에 대해서 어떻게 생각하십니까?

① 완벽한 준비 ② 준비 ③ 준비되지 않음 ④ 전혀 준비되지 않음

모르겠다.

156

11. 생물다양성 관리계약 프로그램의 집행기관이 지방자치단체인 점에 대해서 어떻게

생각하십니까?

① 매우 적합 ② 적합 ③ 부적합 ④ 아주 부적합 모르겠다

12. 생물다양성 관리계약 프로그램을 집행할 때, 담당자가 사업집행시 직면하는 문제

를 해결하기 위한 재량권을 가지고 결정할 수 있다고 생각하십니까?

① 아주 그렇다 ② 그렇다 ③ 그렇지 않다 ④ 전혀 그렇지 않다

모르겠다

13. 생물다양성 관리계약 프로그램이 성공할 수 있도록 집행담당자가 최선을 다할 수

있다고 생각하십니까?

① 아주 그렇다 ② 그렇다 ③ 그렇지 않다 ④ 전혀 그렇지 않다

모르겠다

14. 생물다양성 관리계약 프로그램을 집행하는 지방자치단체의 담당자의 지도력에 대

해 어떻게 생각하십니까?

① 매우 지도력이 높음 ② 지도력이 있음 ③ 지도력이 모자람

④ 전혀 지도력이 없음 모르겠다

15. 생물다양성 관리계약 프로그램의 운용에 대해 외부에서 비판의견을 개진할 수 있

는 통로가 어느 정도 마련되었다고 생각하십니까?

① 철저히 마련 ② 보통 ③ 유명무실 ④ 전혀 없음 모르겠다

16. 생물다양성 관리계약 프로그램의 실시에 대해 일반국민이 지지할 것으로 생각하

십니까?

① 전적으로 지지 ② 지지 ③ 지지하지 않음 ④ 전혀 지지하지 않음

모르겠다

17. 생물다양성 관리계약 프로그램에 대해 대통령이나 정치권에서 지지할 것으로 생

각하십니까?

① 전적으로 지지 ② 지지 ③ 지지하지 않음 ④ 전혀 지지하지 않음

모르겠다

18. 생물다양성 관리계약 프로그램에 대해서 농어민 단체와 소비자단체가 지지하고

있다고 생각하십니까?

① 전적으로 지지 ② 지지 ③ 지지하지 않음 ④ 전혀 지지하지 않음

모르겠다

19. 생물다양성 관리계약 프로그램이 환경보전을 위한 환경부의 정책방향과 일관성이

있다고 생각하십니까?

① 아주 그렇다 ② 그렇다 ③ 그렇지 않다 ④ 전혀 그렇지 않다

모르겠다

157

20. 선생님께서는 생물다양성 관리계약 프로그램이 꼭 필요한 정책이라고 생각하십니

까?

① 절대적으로 필요 ② 필요 ③ 필요치 않음 ④ 전혀 필요치 않음

모르겠다

21. 생물다양성 관리계약 프로그램을 실시할 경우 생물다양성이 보전될 것이라고 생

각하십니까?

① 아주 그렇다 ② 그렇다 ③ 그렇지 않다 ④ 전혀 그렇지 않다

모르겠다

22. 생물다양성 관리계약 프로그램으로 통해 철새의 집단도래로 발생하는 농업인의 피

해가 보상되어 소득 향상에 기여할 수 있을 것이라고 생각하십니까?

① 아주 그렇다 ② 그렇다 ③ 그렇지 않다 ④ 전혀 그렇지 않다

모르겠다

23. 생물다양성 관리계약 프로그램의 혜택을 받지 못하는 경우에 이 정책에 대해 어

떻게 평가하십니까?

① 아주 필요 ② 필요 ③ 불필요 ④ 전혀 불필요 모르겠다

24. 생물다양성 관리계약 프로그램이 성공할 수 있을 것이라고 생각하십니까?

① 아주 성공적 ② 성공적 ③ 실패 ④ 아주 실패 모르겠다

25. 생물다양성 관리계약 프로그램이 국가적 이미지나 일반국민의 환경의식 고취 등

국가사회 전체에 얼마나 기여할 것이라고 생각하십니까?

① 많이 기여 ② 기여 ③ 기여하지 못함 ④ 전혀 기여하지 못함

모르겠다

26. 선생님께서는 생물다양성 관리계약 프로그램이 실시되면 철새도래지에서 발생하

는 농업인들의 피해보상요구로 인한 분쟁이 어떻게 되리라고 생각하십니까?

① 전혀 발생하지 않음 ② 미미하게 발생 ③ 줄지만 어느 정도 발생

④ 변함 없이 발생음 모르겠다

27. 생물다양성 관리계약 프로그램의 대상자인 수혜자와 대상에서 제외되어 수혜를

받지 못하는 농업인 사이에 갈등이 있을 것으로 생각하십니까?

① 전혀 없음 ② 없음 ③ 많음 ④ 아주 많음 모르겠다

28. 생물다양성 관리계약 프로그램이 환경정의 (전체 국민을 위한 아름다운 환경의 보

존 등)를 실현하는데 얼마나 기여할 것으로 생각하십니까?

① 많이 기여 ② 기여 ③ 기여하지 못함 ④ 전혀 기여하지 못함

모르겠다

158

29. 선생님께서는 생물다양성 관리계약 프로그램의 대상자가 된다면 국가와 계약을

하여 정책에 참여할 의사가 있으십니까?

① 적극 참여 ② 참여 ③ 부정적 ④ 아주 부정적 모르겠다

30. 선생님께서는 생물다양성 관리계약 프로그램 외에 겨울작물 (보리, 밀)의 피해에

대해서 국가가 겨울 동안 임차하여 위탁경영하는 임대차계약제도에 대해서 어떻

게 생각하십니까?

① 아주 필요 ② 필요 ③ 거의 필요치 않음 ④ 전혀 필요치 않음

모르겠다

31. 선생님의 연세는? ( )

32. 선생님의 주소는? ( 도, 시, 군)

159

부록 2：회의 토론요지

1. 중간보고회의

○ 일시：2000. 10. 9 (월) 15：00- 17：20

○ 장소：환경부 회의실

○ 참석자

- 환 경 부：자연정책과장, 나정균 사무관

- 자문위원：KEI 송양훈박사, 박용하박사, 한국조류보호협회 군산지회 유기택 운영

위원장, 해남군청 이호영계장

- 연 구 진：이규천, 이우신, 임신재

◎ 주요 토론내용

자발적으로 철새를 보호하고 있는 지역에 대한 인센티브 제공 필요

군산 나포 문화마을에서는 일부 수확물을 존치하여 철새를 보호하고 있음

토지매입에 의한 관리방식과 관리계약에 의한 관리방식의 경제성 등 장단점을 경

제학적인 수단을 이용하여 분석할 필요가 있음.

토지매입에 의한 관리방식과 계약에 의한 관리방식의 단순한 장단점 분석은 문제

의 소지가 있음.

두 가지 관리방식의 장단점을 단순 비교하기보다는 각각의 특징을 분석제시하는

것이 바람직함.

철새로 인한 농작물 피해로 인한 지역주민의 불만이 높아지고 있으므로 피해에

대한 국가차원의 보상이 필요함

일정지역에 대해서 동등하게 보상하는 방안보다는 구체적인 손실에 대한 보상이

바람직하며, 이 연구에서는 피해산정 등에 의한 기준이 필요함.

관리계약은 손실에 대한 보상과 적극적인 보호활동에 대한 인센티브로 구분하는

것이 바람직함.

160

2. 자문회의 및 최종보고회의

○ 일시：2001. 3. 30(금) 14：00- 17：15

○ 장소：환경부 회의실

○ 참석자

- 환 경 부：자연보전국장, 자연정책과장, 송형근 사무관, 남상기

- 자문위원：한국조류보호협회 군산지회 유기택 운영위원장, 푸른해남21 박종기, 군

산농업기술센타 이기찬, 해남군청 이호영계장, 농업인 최만근, 철원군철

김동관, 김유희, 환경연구원 서민환 연구관, 생태조사단 김창회 박사

- 연 구 진：이규천, 임신재

◎ 주요 토론내용

철새도래지에 관리계약제를 도입하여 실시하면, 종의 다양성이 저하될 가능성이 있다

(오리류만 늘어날 가능성이 있음). 이에 대한 연구를 심층적으로 할 필요성이 있음.

식물생태학적으로 담수를 하는 것은 종의 다양성을 증진시키는 것이기 때문에 프

로그램의 담수면적이 적은 것 같음.

철새보호의 필요성에 대해 농민에게 교육할 필요가 있음.

쉼터제공을 위한 물대기는 영농상의 문제임. 추심경을 하는 것이 미생물의 작용

을 도울 수 있음.

친환경농업실천에 대해 농약의 사용량을 줄이는 것보다는 해롭지 않은 농약의 사

용을 권장할 필요성이 있음.

야생동물 치료비용에 대한 지원의 필요성 제기.

미수확 존치를 우리 정서상 받아들일 수 있는가에 의문이 있음. 그러나, 철새의 먹

이를 사서 공급하기도 한다면 큰 문제는 없다는 의견임.

개답중인 영암호에도 가경작을 하도록 되어 있으니 영암호주변에도 동시에 실시하

는 것이 좋겠음.

농약사용량의 감소를 조건으로 하는 친환경농업실천은 제외하는 것은 어떤가?

재원부담에서 전액 국고부담보다는 도에서 일부 부담하는 방식을 고려했으면 좋겠

음. 따라서, 도에 할당되고 있는 생태보전협력금에서 우선 사용하도록 시안에 명시.

경작지가 아닌 영구 습지의 경우 국가매입관리가 필요하다는 점을 고려.

일본자료를 언급하는 것이 좋겠음.

관리대상지역의 선정에 객관적인 선정기준을 세울 수 있는 방법은 없는가?

일시적 대체보호지역 지역의 경우 휴경을 시키는 방법고려.

161

부록 3：영국의 대표적인 관리계약 체결지역 전경

부그림 1. 관리계약을 체결하여 관리하는 농경지 및 주변 산림지역(England)

162

부그림 2. 관리계약을 체결하여 관리하는 산림 및 목장지역(Bangor, Wales)

163

164

부록 4 . 관리계약제도 대안별 요약표

구분 토지매수 임차관리계약 보호활동 관리계약 휴경관리계약

정책목표

인간의 간섭없이습지를 자연그대로 영구히 보전

철새에게 먹이를 제공하여 조수보호와생태계보전철새로인한농작물피해에 대한 보상지원철새도래지의 집중화

철새에게 안전한 먹이를 공급하고 쉼터를 제공하는 노력을 통한 생태계보전철새로 인한 농작물 피해 보상철새도래지의 집중화

조수보호와 농가의 피해보상과는 무관하면서, 생태적으로 중요한 지역의 보전

대상지역

생물다양성 보전가치가 높은지역

철새먹이 효과가 큰농지로서 보리나 밀을 재배하는 지역으로서 피해가 발생하는 지역

관리계약지역으로 선정된 지역의 논으로서 피해가 발행하는 지역

습지 등 생물다양성보전을 위해 일시적휴경이 필요한 지역의 경작지

대상자

실경작자로서 국가와임차경작계약 체결자

실경작자로서 국가와 보호활동 관리계약을 체결한 자담수와 미수확존치 계약자는 친환경농업실천활동의 계약자

휴경관리계약지역에서의 실경작자로서국가와 휴경관리계약을 체결한 자

보상수준

ha당 380만원(보리의전국표준소득)

친환경농업실천：ha당26만원미수확 존치：ha당 970만원쉼터제공담수：ha당 10만원

휴경관리계약제 도입전해의 경작작물의조수입(투입비용을제외한 소득을 적용할 수 있으나 노동의기회박탈을 고려함)

보상방식

계약면적 비례계약금 10%를 계약체결시 지급하고, 수확후 손실분 보상

친환경농업실천：계약면적 비례쉼터제공 담수：계약면적 비례, 개인의 계약면적의 10% 범위 내미수확존치：계약면적비례, 개인의 계약면적의 10% 범위 내단, 담수와 미수확존치에 있어서 계약자가 필요면적에 미달할 경우10%를 초과할 수 있음.담수와 미수확존치는 친환경농업실천활동 계약자만 가능

휴경계약면적에 비례

165

구분 토지매수 임차관리계약 보호활동 관리계약 휴경관리계약

보상조건

성실한 경작조수위해행위 금지(비닐하우스설치, 독극물 살포)

성실한 경작조수위해행위 금지(비닐하우스, 독극물 살포)친환경농업실천은 잔류농약검정통과(농약잔류허용기준의 1/ 2이하 사용)하여야 하고, 농약사용감축계획과 사용대장비치쉼터제공은 11월부터 익년 2월까지 계약면적에3-5cm 담수

휴경

보상기간

계약 존속기간 계약 존속기간 2-3년동안의 일시적휴경(영구휴경이 필요한 지역은 국가매입관리)

집행기관

환경부지방자치단체

환경부지방자치단체

환경부지방자치단체

재원부담

국비 국비 50%지방비(50%)

국비 50%지방비(50%)

국비 50%지방비(50%)

대상지역선정

환경부, 생태전문가, 환경단체 등이 참여하는 협의회,

환경부, 생태전문가,환경단체 등이 참여하는 협의회

환경부, 생태전문가, 환경단체 등이 참여하는협의회

환경부, 생태전문가,환경단체 등이 참여하는 협의회

모니터링

계약이행여부 점검계약불이행은 계약금과 가산금 10%를 환수불성실경작의 경우 감액지급하고 향후 일정기간(5년) 참여금지

친환경농업실천：농약사용대장과 잔류농약검정미수확존치：수확시 포함 정기적담수：11월-2월 동안정기적

계약위반정도가 20-50%는 50%지급, 50%이상일 경우 지급중단과 향후 일정 기간(5년)참여금지

밭의 경우 작물재배시기별, 논의 경우 9월과 12월(동작물)계약위반시 법률에 의한 제재

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