한국 사회복지의 발전과정과 정치 경제적 배경과 원인socialissues/content/vol_10/ss10_3-ycg.pdf한국 사회복지의 발전과정과 정치․경제적 배경과

한국 사회복지의 발 과정과 정치․경제

배경과 원인

윤철기1)

1. 서론

1997년 경제 기로 복지문제가 주요 안으로 부각되었다. 그러나 복

지 서비스의 제공을 요구하는 사회부문과 시장의 자율성을 증 시킬 것

을 주장하는 경제부문의 요구가 정면으로 충돌하게 되었다. 김 정

부의 ‘생산 복지’는 이 게 서로 상충되는 사회․경제 요구를 충

하기 한 략의 일환이었다. 생산 복지는 양립하기 어려운 이러한

요구를 동시에 수용하려는 과정에서 발생하는 정책결정의 딜 마를 표

해주고 있다.

생산 복지는 상호 모순 인 요구를 충함으로써 실업과 빈부격차

등의 문제를 해결하기에는 무나 미약하다는 비 을 받고 있다. 하지

만 생산 복지에 한 비 만으로는 한국의 사회복지 안을 해결하는

데 도움이 되지 못한다. 지 과 같은 사회복지체계가 정립되게 된 배

경과 원인을 동시에 고려해야만 한다. 경제 기 이후 등장한 생산

복지가 형성될 수 있었던 배경과 원인을 이해함은 물론이고, 그 동안

복지문제가 등한시 되어온 이유에 해서도 함께 고려되어야 한다.

한국 사회복지의 역사 개과정을 분석하기 해서는 한 연구

방법이 필요하다(Ⅱ장). 서구 복지국가에 한 연구를 재검토하고, 한

윤철기 성균 학교 정치외교학과 박사수료. 수원과학 학 교양과 강사. 최근

논문은 ｢ 트와 국가의 유형｣이 있음.

76 제5회『사회연구 학술상』수상논문

국 사회복지의 역사 개과정을 설명할 수 있는 이론 틀(theoretical

framework)을 모색한다. 다음 새로운 이론 틀을 바탕으로 한국의 사회

복지의 역사 개과정을 설명한다(Ⅲ장). 마지막으로 한국의 사회복

지가 발 하기 해서 요구되는 정치․경제의 개 을 생각해본다(Ⅳ장).

2. 이론 배경과 연구의 분석

1) 기존연구 재검토

복지국가를 설명하는 여러 이론들은 주로 서구 복지국가의 형성, 발

, 재편 과정을 설명하는 이론들이다. 일반 으로 이러한 이론들은 산

업주의, 구조주의, 다원주의, 신자유주의, 공공선택이론, 국가주의, 국제

환경, 권력 자원 모델 등으로 분류된다(Pierson, 1991: 6-68). 이러한

설명은 구조를 강조하는 입장과 행 자(actors)의 역할을 강조하는 입장

으로 구분하면 크게 두 가지로 분류할 수 있다. 자는 서구 복지국가

가 사회지출을 확 하게 된 원인을 설명하기 해서 구조 혹은 환경

변수를 강조한다. 어떠한 구조와 조건이 형성되면 필연 으로 국가의

사회지출이 확 된다는 것이다. 일반 으로 구조를 강조하는 입장은 산

업화(Cutright, 1965; Wilensky, 1975), 국가 구조 성격(O'Connor, 1973;

Gough, 1979; Offe, 1984), 국제 환경(Cameron, 1978; Kazenstein, 1985)을

핵심 원인으로 꼽는다. 후자는 행 자의 특성을 사회지출 확 의 원인

으로 분석하는 설명이다. 일반 으로 노동계 과 좌 정당(사회민주당, 사

회당, 공산당, 민주당 등)의 권력(Korpi, 1974, 1989; Esping-Anderson, 1990;

Stephens, 1979; Huber and Stephens, 2001), 복지 수혜자들의 정치

향력을 주요 원인으로 설명한다(Pampel and Williamson, 1988, 1989).

그러나 이러한 이론들은 개별 국가마다 상이한 역사 개과정을

일반화시켜 설명하기는 어렵다는 문제를 안고 있다. 이러한 이론들이

각각 강조하고 있는 부분은 상이하지만, 다른 변수들을 완 히 무시하

고 있는 것은 아니다. 오히려 개별 이론은 일정정도 상호보완 이다.

한국 사회복지의 발 과정과 정치․경제 배경과 원인 77

그러나 개별 이론들의 주요성과를 취합하여 충하게 되었을 때 논리

일 성과 설명 변수의 명확성(parsimoniousness)을 상실하게 된다는

이 문제로 남는다.

최근 학계에서는 개별 국가의 특수성에 주목할 필요가 있음을 강조

하는 논의가 발 되고 있다. 환경 변수나 행 자 변수 에 어떠한

변수가 사회복지 발 에 핵심 인 변수인가는 개별 국가의 특수한 역

사․사회 맥락에 달려 있다는 설명이다. 권 주(Kwon, 1998)는 동아

시아 국가들의 사회복지 발 과정의 특수성을 강조하면서, ‘국가’의 역

할을 강조한다. 김신 (Kim, 2003) 역시 개별 국가의 특수성을 강조한

다. 김신 은 역사 제도주의 에 기 해서 정책결정과정에서 지

배 인 향력을 가지고 있는 정책결정집단에 을 맞추어 설명한다.

두 논의 모두 동아시아 국가와 한국의 사회복지의 발 과정을 분석

하기 해서 ‘행 자’변수를 강조한다. 한국을 포함하는 동아시아 국가

들의 복지서비스의 확 과정에서는 국가의 역할이 더 요했다는 설명

이다. 그러나 이러한 설명은 술(前述)한 바와 같이 행 자가 그 게

행동할 수밖에 없었던 구조 변수의 향력에 해서는 설명하기 어렵

다. 즉, 설명변수의 명확성을 유지하면서, 행 자와 구조 변수간의

상호작용을 설명할 수 있는 새로운 분석틀이 요구되는 시 이다.

따라서 본 논문은 트이론을 통해서 권력자원모델을 재구성하여 구

조 변수와 행 자 변수간의 선차성을 부여함으로써 이러한 문제를 해

결하고자 한다. 먼 한국의 사회복지 서비스의 발 과정을 살펴보기

해서 복지서비스에 사용되는 권력자원의 형성과정에 해서 살펴보

고자 한다. 복지서비스에 필요한 권력자원은 특성상 트(rent)에 해당

된다.1) 이윤이 가격기구(시장)에 의해서 자율 으로 결정되는 소득이

1) 트는 한계비용(혹은 기회비용)을 과하는 소득(혹은 수입)을 의미한다(Buchanan,

1980: 3; Tollison, 1982: 577). 트는 과이윤의 한 형태로서 시장내부의 경쟁

계에 의해서도 발생하지만, 궁극 으로 국가의 시장개입이 사회 낭비를 래

하는 원인임을 지 하기 한 개념이다. 이러한 개념정립은 소 ‘버지니아 학

’(Virginia School)로 일컬어지는 공공선택이론가들에 의해서 시작되었다

(Buchanan, 1980; Tollison, 1982; Bhagwati, 1982). 이 에서는 개념을 보다 명


라면, 트는 이윤과 달리 비시장 혹은 정치 소득이다. 즉, 복지서

비스에 사용되는 권력자원의 형성과정을 트의 유, 배분, 사용과정

을 통해서 살펴본다. 다음 권력자원인 트의 유 배분 과정에

향을 미치는 권력 계를 살펴 으로써 한국 사회복지의 발 과정에 실

질 으로 향을 미친 정치․사회세력을 살펴보고자 한다. 즉, 이 연구

는 트이론을 통해서 행 자의 역할을 강조하는 권력자원 모델을 기

로 하여, 구조 변수를 강조하는 근법(특히 산업주의)을 수용하고자

한다.

2) 권력자원모델의 재구성

한국은 탈식민지화 이후 산업화와 민주화 과정을 경험한 개발도상국

가운데 하나로서, 사회복지의 발 과정은 산업화와 민주화 과정과 깊은

연 성을 가지고 있다. 산업화 과정은 한국의 경제성장과정을 의미하

며, 민주화 과정은 권 주의에 한 항 민주주의의 공고화 과정을

의미한다. 산업화 과정을 설명하는 것은 복지 서비스의 물질 자원이

형성되는 배경을 이해할 수 있도록 도와 것이고, 민주화 과정은 정

치․사회세력간의 권력 계를 분석함으로써 이러한 구조가 형성된 원

인을 규명하게 도와 것이다.

가. 산업화 과정과 국가의 역할: 자본축 구조, 소득분배구조 그

리고 트

산업화로 인한 경제성장과 발 수 에 따라서, 그리고 산업화 과정

에서 어떠한 문제를 발생시켰느냐 여부에 따라서 복지서비스에 한 요

구는 상이해질 수 있다. 이는 어떠한 사회정책의 형성, 변화, 발 과정

에 향을 미치는 구조 인 원인을 설명해 다.

한국의 산업화 과정의 특성을 이해하기 해서는 자본축 구조와 소

확히 하기 해 잉여자원(surplus resources)을 조세, 이윤, 트로 분류한다. 조

세(tax)는 국가가 공익을 해서 제공하는 재화, 즉 공공재를 생산하기 해서 사

용되는 재원이다. 이윤(profit)은 완 경쟁시장하에서 자율 인 생산과 교환에

의해서 이루어지는 소득이며, 트(rent)는 직․간 인 권력과 특권의 개입이

발생하는 소득이다(Elsenhans, 1996, 2004).


득분배구조에 주목할 필요가 있다. 자본축 구조는 시장구조와 산업구

조의 변화과정을 통해서 설명할 수 있다. 소득분배구조는 국민들 부

분이 노동소득에 의존할 수밖에 없다는 을 감안할 때 노동시장구조의

변화를 통해서 설명할 수 있다. 물론 노동시장구조는 시장구조와 산업

구조에 향을 받게 된다.

한국 자본축 구조와 소득분배구조의 특성을 이해하기 해서는 한

국이 국가주도의 발 략을 추구했다는 에 주목해야 한다(Amsden,

1989; Haggard, 1990). 국가의 시장개입은 필연 으로 ‘ 트'를 발생시

키게 된다. 국가의 간섭으로 발생한 트가 이윤으로 환되지 않는다

면 시장의 형성과 발 에 기여하지 못하고 낭비되게 된다. 국가의 개

입방식은 크게 생산활동에 개입하는 방식과 소비활동에 개입하는 방식

으로 분류할 수 있다. 자연히 트가 이윤으로 환되기 해서는 국

민경제순환과정에서 생산이나 소비에 사용되어야 한다. 트가 생산부

문에 사용되는 경우는 부분 산업정책과 연 이 있으며, 소비는 사회

정책과 련되어 있을 가능성이 높다.

나. 민주화 과정에서 권력 계: 권력 계와 트의 배분

민주화 과정은 트가 구에 의해서, 어디에, 어떻게 사용되는지 분

석할 수 있도록 도와 것이다. 이윤의 발생, 분배, 사용이 시장 메커니

즘을 통해서 이루어진다면, 트의 유, 배분, 사용은 정치․사회세력

간의 권력 계에 의해서 결정된다(윤철기, 2001: 18-20). 한국의 사회복

지가 잔여 혹은 시혜 성격이 강하다고 해서, 국가의 단독 인 결정

에 의해서 이루어진 것이라고 보는 것은 표면 인 이해에 불과하다.

국가가 그러한 결정을 내릴 수 있도록 향을 미친 권력 계를 이해할

필요성이 있다. 한국에서 정치․사회세력간의 권력 계의 변화는 곧

민주화 과정에서 발생하는 사회내부에 존재하는 제(諸)세력간의 역학

계를 이해하는 일이다.

권력자원모델은 서구 복지국가들의 경험을 통해서 노동계 과 좌

정당의 향력에 심을 맞추고 있다. 하지만 한국의 경우에 노동계


이 합법 으로 조직 활동을 할 수 있게 된 것이 1987년 6월 항쟁 이

후라는 을 감안할 때 노동계 에만 을 맞추기는 어렵다. 한

서구의 국가들은 노동계 과 연계된 좌 정당을 가지고 있지만, 한국은

해방이후 오랫동안 좌 세력이 정치세력화 하지 못했다는 을 감안해

야 한다. 따라서 이 에서는 민주화 과정을 국가, 자본, 노동계 을 비

롯한 시민사회간의 권력 계의 변화과정을 통해서 설명하고자 한다.

한국의 민주화 과정에서 주요한 정치․사회세력은 국가 엘리트, 자

본, 시민사회이다. 물론 시민사회를 단일한 이해 계를 가지고 있는 하

나의 세력으로 간주할 수는 없다. 시민사회를 민주화 세력으로 간주하

거나 진보 세력으로 취 하는 것은 무리다(손호철, 2003). 1987년 이

‘민주 반민주’의 구도로 립하 을 때, 시민사회 내부에 소자본

화이트 컬러로 표되는 간계층을 비롯하여 노동자, 농민, 학생 등

주요 사회세력들은 민주화를 주장하 다. 그러나 시민사회 내부에 정

경유착을 이용하여 독 트를 획득하는 재벌을 비롯한 자본 세력

은 민주화 과정에서 아무런 역할을 하지 않는다.

1987년 민주화 이후에 시민사회 내부는 더욱 더 다양하고 복잡하게

분열되는 양상을 보이게 된다. 민주화 이후에 민주 반민주라는 비교

단조롭고 분명한 립구도가 변화하기 시작했기 때문이다. 민주화

이후에 시민사회의 자율성이 히 증 되었다. 시민사회 단체들이

등장하고, 노동계 의 조직 활동은 합법화 되었다. 언론의 자유가 증

되면서, 언론의 향력은 더욱 더 강화되었다. 자본은 자신의 이해

계를 철하기 해서 국가부문과 갈등하 으며, 시장 지배력을 이용하

여 시민사회 내부에서 상 으로 향력을 강화시키게 된다. 이와 같

은 언론과 자본의 향력 강화는 시민사회의 보수화에 큰 향을 미

치게 된다. 한 시민사회 내부는 정치․사회 문제에 한 심 보

다는 일차 으로 자신의 이해 계에 심을 가지게 되면서, 시민사회는

더욱 더 편화되었다.


3. 한국 사회복지의 역사 개과정

한국의 사회복지는 경제 기 이후 한국의 정치․경제 변화와 더불

어 격한 변화를 경험하 다. 한국 사회복지의 역사 변화과정은 경

제 기를 기 으로 두 시기로 구분할 수 있다. 63년부터 경제 기 이

까지의 시기는 권 주의 정권이 산업화 추진과 완 고용을 통해서

‘노동통제형 사회복지’를 추진하는 시기다. 다음 경제 기 이후 효율성

과 형평성을 동시에 고려해야 한다는 이른바 ‘생산 복지’개념이 등장

한 시기로, 사회복지가 생산성 향상을 보완하는 성격을 갖는 ‘생산주의

사회복지'가 추진되는 시기다.2)

1) 노동통제형 사회복지의 형성과 확 : 1963년부터~1997년까지

가. 노동통제형 사회복지 서비스의 형성과 확

복지 서비스의 근간을 이루는 사회보험제도는 산업재해, 질병, 고령

실업보험이다. 서구 복지국가의 역사 경험을 지켜볼 때, 산업재해

보험이 가장 먼 실시되며 고용보험이 가장 늦게 시행되었다. 한국

역시 서구와 동일한 경로를 걷고 있다(강명세, 2002). 한국은 1963년 산

재보험을 시작으로, 77년 의료보험, 93년 고용보험제도가 차례로 시행

되었다.

산재보험은 1963년 11월 산업재해보상보험법이 공포되어, 64년부터

본격 으로 시작되었다. 산재보험은 도입 당시 강제 용규정을 두었지

만, 업과 제조업의 500인 이상 사업장까지 확장되었다. 1982년 이후

4차례의 변화 끝에 80년 후반 5인 이상 사업장으로 확 되었다(김

진구, 2000: 153-154).

2) 경제 기 이후 등장한 이른바 ‘생산 복지’는 신자유주의 성격을 강하게 나타

내고 있지만, 이는 서구 복지국가의 자유주의 성격과는 상이한 것이다. 시장

의 자율성이 증 하기는 하 지만, 국가가 여 히 생산부문에 개입하고 있기 때

문이다. 복지 서비스의 성격도 시장 체를 보완하는 것이 아니라 주로 생산의

역을 보완하는 성격이 짙게 나타난다. 이는 지난시기 발 국가 성격을 여

히 갖고 있기 때문이다. 따라서 이 에서는 한국의 복지서비스의 성격을 생산주

의 복지서비스로 명명한다.


의료보험은 1963년 11월에 의료보험법이 시작되었지만 , 강제 용규

정이 락되어 일부 기업과 지역조합만을 상으로 한 시범사업만 실시

되었을 뿐이다. 의료보험은 1977년 비록 500인 이상 사업장으로 제한

되기는 하 지만, 강제 용이 실제로 시행되었다. 의료보험의 용범

는 지속 으로 확 되어 1981년 4월에는 농어민과 자 업자 등 지역

주민에게 의료보험을 실시하기 한 법 개정이 이루어졌고, 88년에는

농어 지역으로, 그리고 89년에는 도시지역으로 확 됨으로써 모든 국

민이 의료보험 는 의료보호에 의한 혜택을 받을 수 있게 되었다(남찬

섭, 2000).

그밖에도 1961년 공공부조의 형태로서 국가의 책임을 최소화하고 가

족책임을 최 화한 잔여 성격을 가진 생활보호법이 입법되었다(남찬

섭, 2000: 27). 1977년에는 빈곤층을 상으로 하는 의료보호법이 제정

되었다. 1980년 반에는 노인복지법과 심신장애복지법이 제정되었

으며, 아동복리법이 아동복지법으로 면 개정되었다. 1983년에는 사

회복지서비스 달체계의 합리화를 한 조치의 일환으로 사회복지사

업법이 면 개정되었다. 1988년 1월부터 국민연 법이 격 으로 시

행되었다. 1993년에는 드디어 고용보험이 증 됨으로써 4 사회보험

을 모두 갖추게 되었다.

나. 노동통제형 복지서비스의 형성 배경과 원인

복지 서비스가 노동을 통제하는 성격을 가지게 된 원인은 크게 두 가

지 때문이다. 먼 구조 으로 국가가 산업화 략을 추진하는 과정에

서 시장에 직 으로 개입하 으며, 이 과정에서 발생한 트가 투자

의 확 에 사용되었기 때문에 사회정책에 사용될 수 있는 자원이 부족

하 다. 이러한 상황에서 소득분배는 노동시장을 통해서 이루어졌으며,

다행히 투자의 확 는 노동력에 한 수요를 증가시킴으로써 완 고용

에 근 하게 되었다. 완 고용에 가까운 노동시장 구조 덕택에 복지서

비스의 수요가 확 되지 않을 수 있었다. 다음 권 주의 정권은 노

동운동을 비롯한 민주화 세력의 항과 투쟁을 지속 으로 탄압하 다.


문민정부 이후에 일정정도 민주주의가 정착되었지만, 노동운동은 지속

으로 통제되었고 노동계 을 표하는 정치세력 역시 부재하 다.

물론 노동운동은 권력의 권 주의 성격 때문만이 아니라 자본축 구

조와 소득분배구조의 왜곡으로 계 내부의 이질성이 심화되어 성장하

기 어려웠다.

(1) 국가주도의 산업화 략: 료 축 구조와 완 고용

1960년 이후 산업화 과정의 주요한 특징은 국가주도의 ‘ 료 축

구조’가 형성되었다는 이다(윤철기, 2001). 국가는 자본축 을 해서

축을 장려하 으며, 해외로부터 자본을 유입하기 해서 국가가 직

융기 을 리하 다. 국가는 앙은행은 물론 상업은행들까지 직

리하 다(Aoki, Kim, and Okuno-Fujiwara, 1997; Hellman, Murdock,

and Stigliz, 1997: 180-185, 강철규, 1992: 378-380). 한 국내 산업을

육성하기 해서 세제혜택, 수출보조 지불, 기술이 개발 지원 등

을 통해서 기업들을 직․간 으로 지원하 다.3) 국가의 이와 같은

개입은 필연 으로 트를 발생시키게 된다. 트의 수혜 상은 주로

소수의 기업들이었다. 기업에 한 집 인 투자는 규모의 경제

를 실 하여 단기간에 생산성을 증가시킴으로써 국제경쟁력을 확보하

여 수출을 증가시키기 한 략이었다(윤철기, 2001: 47-54). 기업에

한 이러한 지원은 소기업이 국내시장에서조차 경쟁력을 확보하기

어렵게 만들었다. 소기업은 규모면에서나 기술면에서 기업에 뒤처

지게 되었고, 결국 소기업은 기업의 하청업체로 락하 다(OECD,

1998: 91; OECD, 1996: 117).

3) 1973년 공식 으로 발표한 화학 공업계획에 따라 철강, 화학, 비철 속, 기계,

조선, 자산업을 주력업종으로 선정하고, 화학 공업에 한 투자를 확 하

으며 민간기업의 투자를 유도하기 해서 8.3 조치를 통해 사채시장을 동결하고

화학 공업제품의 수출에 따른 소득에 해서는 50%의 감면혜택을 부여하 다

(정 용, 1988: 107-110; 김견, 1988: 165-166). 한 해외로부터의 기술이 과정

역시 국가 주도로 이루어진다. 그 과정은, 국가기구에 의한 정책결정 → 기술을

도입할 국내기업 선정 → 기술을 공 할 해외기업 선정과 상 → 기술이 의

순으로 진행된다(Kim and Ma, 1997). 자동차 산업의 기술이 과정에서 국가

개입 과정에 한 사례연구는 Lee(2000) 논문 참조.


국가는 트를 투자의 확 에 사용하 다. 일반 으로 독 시장

구조에서 기업은 공 을 자유롭게 조 할 수 있기 때문에, 과소득을

투자에 사용하지 않는다. 그러나 한국의 경우에는 국가가 주도 으로

산업화를 추진하고 있었기 때문에 기업은 트의 사용에 있어서 국가의

간섭을 받게 되었다(김세원․안세 , 1996). 국가 엘리트들(특히 료)

은 경제성장을 통해서 정당성을 확보하고자 했기 때문에, 트를 투자

에 사용하도록 할 필요가 있었다(Elsenhans, 이국 역, 1989; Kwon,

1998; Kim, 2003).4)5)

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

1963 1964 19651966 1967 19681969 1970 19711972 1973 19741975 1976 19771978 1979 1980

연도

실업률

(

%

)

<그림 1> 실업률의 변화4)

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980

노동소득분배율

노동생샌성지수

<그림 2> 노동소득 분배율(2000년 기 )과 노동생산성지수(1995년=100) 추이5)

4) 한국은행 경제통계시스템 (http://ecos.bok.or.kr/)

5) 통계청 통계정보시스템 (http://kosis.nso.go.kr/)


트가 투자의 확 에 사용됨으로써, 노동력에 한 수요가 증가하

다. 특히 1970년 화학공업에 한 투자가 증가하면서 노동력에

한 수요가 증가함으로써 1970년 두 차례의 석유 동으로 인한 경기침

체에도 불구하고 1973년 이후 실업률은 4% 이하로 하락하여 78년경에

는 3.2%까지 하락한다(<그림 1>). 이와 같이 노동력에 한 수요는 농

지개 이후 도시로 이주한 노동자들은 물론 농 에 잔류하고 있던 노

동력을 흡수할 수 있게 하 다. 산업화가 가속화되면서, 한국의 노동시

장구조는 완 고용에 근 하게 되었으며(OECD, 1989: 117), 이러한 노

동시장구조 덕택에 고용보험과 같은 복지서비스에 한 요구는 높지 않

을 수 있었다. 게다가 75년 이후 노동력의 공 탄력성이 낮아지면서

명목 실질임 이 과거와 비교하여 상 으로 상승함으로써 복지서

비스에 한 요구가 상승하지 않을 수 있었다(<그림 2>; 배무기, 1984)

물론 완 고용으로 소득수 이 상승하기는 하 지만, 소득분배구조가

개선된 것은 아니다.6) 오히려 기계설비에 한 투자가 확 되면서 숙

련노동에 한 수요가 증하 고, 생산성 증가율과 비교하여 임 상승

률은 크게 높지 않았다(<그림 2>). 한 기업과 소기업 노동자들간

의 임 격차도 더욱 더 확 되었다. 노동시장 내부의 이질성이 심화되

어 소득불평등에 한 상 불평등은 더욱 더 심화되었다.7)

6) 산업화 과정에서 나타난 소득 불균형 정도에 한 해석은 학자들간에 차이를 보

이고 있다. 주학 (1979, 1992)은 진 으로 소득뷸균형이 개선되고 있다고 보

며, 이정우․황성 (1998)은 이보다는 훨씬 완만하게 소득불균형이 해소되고 있

다고 분석한다. 반면에 안국신(1995)은 오히려 악화되고 있다고 보고 있다. 그

러나 소득분배구조가 개선되었다고 단하는 것은 과거와 비교하여 상 으로

소득구조가 개선되었다는 것을 의미할 뿐이다. 개별 학자들의 연구가 1965-96년

사이에 지니계수는 약 0.35 이상으로 소득분배 구조가 개선되었다고 단하기는

힘들다. 경제 기 이 과 이후의 분배구조에 한 비교연구는 문형표․유재원

(2000), pp. 287-322 참조.

7) 한국 노동시장의 분 에 해서는 경제 측면을 강조하느냐, 아니면 정치 측

면을 강조하느냐에 따라 상반된 견해가 존재한다. 이효수(1984, 1990)는 한국의

노동시장이 학력, 성별, 연령, 혼인상태 등에 향을 미치고 있으며, 이 에서 학

력과 성별에 따라 4개의 단층으로 분 되어 있다고 설명한다. 그는 상 단층은

상 단층에 비해 28%, 상 단층은 하 단층에 비해 20% 더 높은 임 을

받고 있다고 설명한다. 반면 송호근(1989)은 87년을 기 으로 그 이 에는 국가


(2) 배타 권력구조와 트의 배분

권 주의 정권은 노동계 은 물론 민주화를 요구하는 정치․사회세

력에 해서 배타 인 성격을 갖고 있다. 이러한 배타 권력구조는

국가에 의한 자원배분에 있어서도 배타 인 형태로 나타나게 된다. 국

가는 트의 배분에 있어서 제한 인 복지 서비스를 제외하고 노동계

을 비롯한 다수의 국민들을 제외시켰다. 그러나 트는 낭비되지 않고

투자에 사용되었다. 트가 이 게 투자에 사용될 수 있었던 근본

원인은 민주화에 한 국민들의 요구가 존재했기 때문이다.

국가-사회 계에서 국가가 우 에 있었지만, 국가가 완벽하게 사회세

력을 통제하지는 못했다. 실제로 학생운동과 노동운동을 비롯한 민주

화 세력은 지속 으로 민주화를 요구하는 등 투쟁을 진행하 다. 국가

는 민주화를 한 국민들의 지속 인 항과 투쟁을 무마하고 권력의

정당성을 확보하기 해서 경제성장을 추진하지 않을 수 없었다. 국가

는 기업들을 압박하여 지속 으로 투자를 확 하 으며, 이는 국내 시

장의 확 로 이어져 경제성장의 발 이 되었다. 트가 이윤으로 환

될 수 있는 환경이 조성된 것이다(Elsenhans, 1997).

물론 민주화 세력의 항은 트를 사회지출에 사용하게 할 만큼 강

력하지는 못했다. 사실 언론의 자유와 같은 기본권마 유린당한 상태

에서 사회권 실 을 요구하기는 어려웠다. 한 산업화 기에 한국은

최빈국 수 을 벗어나지 못한 상황이었고, 국민들 다수가 기본 생

계도 해결하기 어려운 실정에서 사회복지에 한 요구가 존재하기 어려

웠다. 그리고 결정 으로 87년 이 까지 극히 제한 으로 노동운동이

진행되고 있었고, 87년 이후에도 노동계 은 정치세력화하지 못했다.

노동계 의 정치․사회 향력이 제한되어 있는 상황에서 노동력의

탈상품화(decommodification)를 통해서 노동계 을 보호하는 복지서비

스의 제공을 요구하기는 어려웠다.

가 노동을 효율 으로 통제하면서 단일시장구조에서, 87년 이후에 단일시장이

노동계 의 향력을 확 할 수 있도록 도와주기 때문에 노동시장을 분 시키게

되었다고 설명한다.


트의 수혜 상은 기업이었다. 특히 소수의 기업들은 트를 수

혜하여 사회경제 향력을 확 하 다. 기업의 향력 확 는 독

시장구조를 통해서 지속 으로 과소득을 확보할 수 있었기 때문에

가능한 일이었다. 결국 자본의 성장은 90년 반이후 국가-자본의

계에서 과거와 같이 일방 으로 국가가 우 를 차지하기 어렵게 만들었

다. 자본은 더 이상 국가의 도움을 필요로 하지 않게 되었고, 기업들은

생산성을 확 하고 국제 경쟁력을 확보하기 해서는 국가의 간섭보다

는 ‘시장의 자율성’을 유지하는 것이 필요하다고 주장하 다(이국 ,

1992; cf. 손호철, 1992). 자본의 향력 확 는 90년 반이후 노동시

장유연화와 신자유주의 개 이 시작될 수 있는 계기가 된다.

요컨 국가주도의 산업화 추진으로 트가 발생했고, 국가는 정당성

을 확보하기 해서 트를 투자에 사용하 다. 국가부문(특히 료)의

향력이 큰 ‘ 료 축 구조’의 형성과 함께, 지속 인 투자의 확 로

완 고용에 근 하게 되었다. 완 고용으로 시장이 확 되면서 트는

이윤으로 환된다. 국가가 이러한 역할을 담당할 수 있게 된 것은 정

치사회세력이 지속 으로 민주화를 요구함으로써 정당화의 압력을 행

사하고 있었기 때문이다. 물론 노동운동을 비롯한 국민들의 항은 사

회지출을 확 할 만큼 강력한 것은 아니었다. 결국 국가는 노동을 통

제하기 해서 제한 인 복지서비스를 제공하게 된다.

2) 생산주의 사회복지로의 환: 1997년 경제 기 이후

한국사회에서도 1997년 융 기 이후 복지수요가 증하 다. 소득

분배구조는 더욱 더 악화되었으며, 실업률이 증했기 때문이다. 완

고용을 근간으로 한 제한 복지서비스로는 복지수요를 더 이상 충당하

기 어렵게 되었다. 그러나 김 정부는 일방 으로 사회 안 망을

확충하기 어려웠다. 소 ‘서구 복지국가의 기’의 경험을 무시할 수

없었고, 국제통화기 의 구제 융은 국가의 개입을 축소하는 신자유주

의 구조조정을 조건으로 하고 있었기 때문이다.


가. 생산주의 사회복지로의 환: ‘생산 복지’의 내용과 실제

김 정부가 제시한 생산 복지정책의 주요내용은 크게 3가지로

분류된다(『새천년을 향한 생산 복지의 길 - ‘국민의 정부’ 사회정책

청사진』, 조 훈, 2002: 85-86에서 재인용). 첫째는 모든 국민이 빈곤선

이하에서 생활하지 않도록 기 생활을 보장하는 것이다. 국민기 생활

보장법을 2000년 10월 시행함으로써 빈곤층의 기 생활을 보장할 수 있

게 되었다. 2002년 12월 재 136만여명이 수 자로 선정되었다. 그

에 노동능력이 있는 29만명은 자활사업에 참여하는 것을 조건으로 하여

생계비를 지 받는다(노동부, 2003: 152). 그러나 과거와 비교하여 상

으로 빈곤층의 수혜가 증가하 지만, 실효성면에서 정 으로만

평가하기 어렵다. 1997년 융 기 이후 지니계수와 십분 분배율이

지속 으로 상승함으로써 소득불균등이 심화되었음을 보여 다(김성환

외, 2004). 이는 국민기 생활보장법만으로는 재 시장에서 발생하고

있는 문제를 극복하기 어렵다는 것을 반증한다.

둘째, 소득층을 비롯한 사회 취약계층의 자활을 돕기 하여 공공

분야, 소 벤처기업 지식기반 산어분야의 일자리 창출과 취업방안

을 마련하는 일이다. 이를 해서 소득층의 고용창출을 한 일련의

로그램 개발을 진행시키게 된다. 특히 장기실업자들을 해서 지자

체공공근로사업, 구인업체개척사업, 고용안정사업의 장기구직자 고용

진장려 , 실업자직업훈련, 장기실업자 자 업창업지원사업, 고용안정

센터 취업지원 로그램 실시 등의 다양한 사업이 진행된다(노동부,

2003: 141). 그러나 이러한 일자리 창출사업의 성과 역시 기 에 미치

지 못했다. 체 으로 실업률은 1999년 이후 안정세를 되찾고 있지만

청년실업률은 여 히 높다(<그림 3>). 2003년 보건복지부의 조사에 따

르면 소득층의 경우 50% 이상이 실업상태에 놓여 있으며, 취업인구

도 임시직 상태에 있음으로써 언제나 실업의 에 직면해 있는 상태

다(보건복지부, 2004). 게다가 빈곤층이 자활사업의 참여도는 2.8%

정도로 매우 낮은 편이며, 참여이후에도 취업확률이 낮은 것으로 드러

났다(보건복지부, 2004).


0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

청년실업률(15-29세이하)

실업률

<그림 3> 실업률과 청년실업률8)

셋째, 사회보험제도를 확충, 내실화하여 모든 국민을 질병, 노령, 재

해 등 각종 사회 험으로부터 제도 으로 보호하는 것이다. 1998년

고용보험이 확 되고 이듬해에는 산재보험의 상이 확 되었으며,

1999년 1월 의료보험이 통합되었다. 1999년 1월 국민연 법을 개정, 동

년 4월부터 국민연 을 도시지역 자 업자에게까지 확 함으로써 국

민 연 시 를 개막하 다. 그리고 국민기 생활보장법을 제정함으로

써 공공부조제도의 면 개 을 추진하 다(남찬섭, 2000: 37). 결국 국

민연 , 산재보험, 의료보험, 고용보험이 모두 5인 이상 사업장으로 확

되었다.8)

그러나 과거와 비교하여 사회지출이 히 증가했다고 하더라도,

OECD 국가들과 비교할 때 여 히 최하 수 을 벗어나지 못하고 있

다. 게다가 사회지출의 반가량을 사 지출에 의존하고 있다는 을

감안할 때, 소득분배구조의 개선이나 노동력의 탈상품화를 한 것이라

고 보기 어렵다(OECD, 2003: 84). 게다가 노동복지를 한 여러 복지

로그램은 뚜렷한 효과를 보고 있지 못하다. 사회 안 망 가운데

노동시장 련 지출은 정부지출의 0.5%에 지나지 않는다(<표 1>).

생산 복지에 해서는 다양한 평가가 이루어지고 있다. 최근 국내

학계에서는 에스핑 엔더슨(Esping-Anderson, 1990: 9-34)의 복지국가 유

8) 통계청 통계정보시스템 (http://kosis.nso.go.kr/)


1997 1998 1999 2000 2001 2002

정부지출/GDP 2.2 3.4 4.3 3.4 4.2 4.0

노동시장 련지출/GDP 0.1 0.7 1.2 0.6 0.6 0.5

<표 1> 사회 안 망9)에 한 정부지출의 변화

형분류를 통해서 다양한 평가를 내놓고 있다. 정무권(2002)과 남찬섭

(2002)은 보수주의 복지국가와 자유주의 복지국가의 혼합 형태에

해당된다고 주장한다. 김연명(2001)은 복지체제가 독립변수로서 노동

시장 략에 미치는 향의 유형분석을 통해서 사회민주주의 특성까

지도 포함하는 혼합형이라고 결론을 맺는다. 반면 조 훈(2001)은 생산

복지와 경제정책의 신자유주의 성격을 연계시켜 사고함으로써 신

자유주의 복지체제로 분류한다.9)

그러나 한국의 사회복지체계는 국가의 역할, 탈상품화 정도, 계층화

와 이익단체 형성에 있어서 복지제도의 역할, 그리고 외연 요소(세계

경제와 국 제도 등)의 향력 등의 측면에서 서구 복지국가와는 상

이하다(Gough, 2000). 게다가 에스핑 엔더슨의 연구가 서구 복지국가

의 인즈주의 특성을 기 으로 분류된 것이라는 을 감안해야만 한

다(이혜경, 2002: 47).

화이트․굿맨(White and Goodman, 1998)과 권 주(Kwon, 1998)는 동

아시아 국가들의 복지체계의 특수성을 강조한다. 개별 국가의 특수한 역

사․사회 맥락을 간과해서는 안 된다는 주장이다. 자연히 그들은 동아

시아 복지국가가 권 주의 정권하에서 국가주도로 사회복지가 형성․확

되었다는 공통 이 존재함에도 불구하고, 하나의 유형으로 묶는 것에

조심스럽다. 홀리데이(Holliday, 2000: 710)는 이러한 문제들에 유의하여

동아시아 국가들을 사회정책이 경제정책의 하 에 있는 생산주의 복지

자본주의(productivist welfare capitalism)로서 복지국가의 4번째 유형으

로 분류하면서 동시에 발 지향형 보편주의(developmental universalist)

국가(일본, 한국, 만), 발 지향형 선택주의(developmental particularist)

9) 사회 안 망에는 실업보험, 최 생계비 지원, 산재보험, 국민건강보험, 국민연

, 공공근로, 직업교육, 생계비 출이다(OECD, 2003: 88).


국가(싱가포르), 복지 자본주의가 한층 더 최소화된 형태(minimalist

facilitative of welfare capitalism, 홍콩)로 분류한다. 한국은 일본, 만

과 함께 발 지향형 보편주의에 해당된다. 이러한 국가는 주로 사회에서

생산 요소의 지 를 재강화하기 해서, 국가가 일부 보편 로그램

을 제공하여 시장과 가족의 토 를 강화한다.

생산 복지는 복지 서비스가 노동력의 탈상품화가 아니라 오히려

경쟁력을 갖추어 재상품화(recommodification)될 수 있도록 돕도록 되

어 있다. 이는 서구 복지국가의 기의 직 인 원인으로 지목되고

있는 노동자의 도덕 해이라는 문제가 발생하는 것을 미연에 방지하기

한 것으로서, ‘제 3의 길’(the third way)10)과 유사한 것으로 이해되고

있다. 분명 과거와 달리 노동을 통제하여 권력에 한 항과 투쟁을

방지하고자 하는 특성은 사라지게 되었지만, 여 히 생산을 보완하는

잔여 인 성격을 가지고 있다. 따라서 생산 복지는 소득분배구조의

개선이나 노동력의 탈상품화를 한 것이 아니라 여 히 사회정책이 산

업정책에 하 에 있는 ‘생산주의 성격’을 가지고 있다.

나. 생산주의 사회복지의 형성의 배경과 원인

(1) 신자유주의 구조조정: ‘빅딜’(Big Deal)과 노동시장

유연화

한국에서 복지수요가 증가하게 된 직 인 계기는 1997년 유 기

이다. 1980년 후반부터 서서히 시작된 신자유주의 구조조정이

융 기 이후 본격 으로 진행되었다. 한국에서 신자유주의 구조조정

의 내용은 빅딜(Big Deal)과 노동시장 유연화로 요약된다. 빅딜은 경쟁

력을 갖춘 산업분야를 특화시켜 기업들 간에 합병을 추진하는 것이다

(홍성걸․유승남, 2002: 23; 유용주, 2001: 17). 명목상으로 이는 재벌

심의 독 시장구조를 개 하기 한 략이었지만, 실질 으로는 단

기간에 규모의 경제를 실 하여 생산성을 증가시킴으로써 경쟁력을 확

10) 신 (2002: 64)은 한국에서 제 3의 길을 생산 복지 담론을 옹호하기 해서

도입하고 화하 다고 설명한다. Giddens(1998), 한상진․박찬욱 역(1998),

pp.171-178 참조.


보하기 한 략이었다. 결과 으로 빅딜은 시장의 독 화 경향(홍성

걸․유승남, 2002: 29; 유용주, 2001: 17-18)을 더욱 더 심화시킴으로써

기업들이 트를 차지하게 되었다. 자연히 시장의 독 화 경향으로

인해서 취약한 소자본이 더욱 더 생존하기 어렵게 되었다.

한 구조조정기간에 해외자본이 량으로 유입되었다. 높은 유동성

을 갖고 있는 해외 융자본의 국내 유입으로 국가의 향력이 축소될

수밖에 없는 여건이 형성되었다. 과거와 같이 국가가 국내산업을 육성

하기 해서 직 이자율과 여신을 리하기 어렵게 되었기 때문이다.

이윤을 안정 으로 확보하기 어려운 상황에서 국가의 지원으로 무분별

하게 투자를 확 하기 어렵게 된 것이다. 물론 이는 IMF가 구제 융의

조건으로 융구조의 개선을 요구했기 때문이다.

신자유주의 구조조정은 노동시장 역시 구조 으로 변화시켰다. 과

거와 같은 완 고용이 사라지고 노동시장이 유연화 되었다(임 일,

2003: 40-45). 일반 으로 노동시장 유연화가 진행되는 이유는 두 가지

다. 첫째, 자본생산성의 상승 때문이다. 기술발 과 함께 자본생산성

이 단 당 노동력의 한계생산성보다 히 높아진 것이다. 둘째, 경직

된 고용구조가 생산비용의 상승요인으로 작용하여 기업의 경쟁력을 낮

추고 있다는 설명이 설득력을 가지게 되었기 때문이다. 그러나 한국의

경우에는 이러한 이유 외에도 기업이 트를 더 이상 투자의 확 에

사용하지 않았기 때문이다. 오히려 기업은 설비가동률을 낮추었고, 그

결과 노동력에 한 수요는 감하 다. 설비가동률 80%선을 정상 산

업활동으로 볼 때, 97년 64.3%, 2001년 74.9%에 머물고 있다. 실업률은

98년 6.8%에서 2001년 2.2%까지 하락하 으나 청년 실업률은 좀처럼

하락하고 있지 않다(그림 3 참조; 유용주, 2001: 11-14).

빅딜과 노동시장 유연화 때문에 소득분배구조는 악화되었다. 경제

기를 후로 소기업은 물론 일부 기업의 도산으로 산층이 몰락

하고 수많은 실업자가 양산되었다. 그리고 노동시장 유연화로 인해서

임 생활자의 약 50%이상이 비정규직 노동으로 환되면서 노동계

내부의 분화는 더욱 더 심화되었다. 기업 노동과 소기업 노동, 정


규직과 비정규직 노동, 숙련노동과 미숙련노동간의 임 격차가 더욱

더 심화되었다(이효수, 2001; 이정우․이성림, 2001; 임 일, 2003: 44-45).

소득불균형의 확 는 결정 으로 복지수요의 팽창의 배경이 되었다.

(2) 민주주의의 공고화, 노동운동의 성장과 정체, 그리고

시민사회 편화와 보수화

생산주의 사회복지가 형성될 수 있었던 보다 근본 인 원인은 민

주주의가 공고화되면서 국가, 자본, 노동계 시민사회의 역학 계

가 근본 으로 변화되었기 때문이다. 먼 국가의 성격이 변화되었다.

민주화 세력이 집권하게 되면서 권 주의 정권과 같이 시민사회의 요

구를 일방 으로 무시하기 어렵게 되었다. 물론 이는 민주화 세력의

집권은 민주화를 요구하는 국민들의 지원이 없었다면 불가능한 일이었

기 때문이다. 민주주의가 공고화되면서, 권력은 사회세력의 요구를 일

정부분 수용하지 않을 수 없었다.

그러나 민주화 세력이 집권했기 때문에 복지서비스가 확 되었다고

설명하는 것은 무리다. 오히려 문민정부 경우에는 신자유주의 구조

조정이 진행되면서 복지수 이 하락했다는 지 도 있다. 복지서비스가

확충되기 해서는 일차 으로 실제로 복지 서비스에 한 사회 요구

가 존재해야 하며, 이러한 요구가 반 될 수 있을 만큼 사회세력이

향력을 가지고 있을 때 비로소 가능한 일이다.

국민의 정부가 복지서비스를 확충할 수 있었던 던 것은 노동운동과

시민사회가 성장했기 때문이다. 1987년 6월 항쟁이후 노동운동은 일정

정도 성장하 다. 그러나 1987년 이후 한 동안 한국의 노동운동은 사회

복지의 확 와 같은 사회개 보다는 임 상에 집 하 다. 이는 한

국의 노동조직이 기업을 심으로 조직되어 있었으며, 산업별 조직과

앙조직을 가지고 있지 못했기 때문이다. 물론 한국노총이 존재하기

는 했지만, 한국노총 역시 사회개 에는 큰 심을 가지고 있지 않았다.

민주노총은 1995년 의료보험 통합추진을 시작으로 여타의 복지 서비스

의 확 를 요구하기 시작했다.

사회복지 확충에 한 노동운동 진 의 요구가 과거에 비해 안정


으로 반 될 수 있게 된 것은 1997년 노사정 원회가 출범하면서부터

다. 노사정 원회는 견근로제와 변형근로제 도입에 한 노동계

의 반발이 거세지면서 국가-자본-노동간의 타 을 해서 시작되었다.

노사정 원회의 건립으로 노동운동의 요구가 정책결정과정에 반 될

수 있는 계기가 마련되었다. 비록 한국의 노사정 원회는 매우 불안

정하며 노동계 에 해서 배타 인 모습을 보이기는 하지만, 노동계

을 표하는 정치세력이 취약한 상황에서 노동계 의 요구가 정책결정

과정에 반 될 수 있는 거의 유일한 통로이다(윤진호, 2000: 375-377).

그러면 민주주의가 공고화되고 노동운동이 성장하여 노동계 의 요

구를 정책결정과정에 반 할 수 있는 노사정 원회가 건립되었음에도

불구하고 복지 서비스가 더 이상 증가하지 못한 이유에 해서 살펴보

자. 무엇보다 가장 요한 이유는 자본의 향력이 확 되면서 트를

독차지하 고, 자연히 노동계 에 한 배분은 미약하 다. 다음 노동

운동이 더 이상 성장하지 못하고 정체되었기 때문이다. 마지막으로 시

민사회가 반 으로 편화되고 보수화되었기 때문이다.

자본은 80년 후반이후 지속 으로 향력을 확 하 으며, 경제

기를 기 으로 신자유주의 구조조정이 이러한 경향을 더욱 더 강화시

켰다. 경제 기를 후로 가장 주요한 변화는 과거와 비교하여 자본의

향력이 강화되고, 국가의 향력이 약화되었다는 이다. 사실 80년

후반부터 국가-자본 계는 변화되기 시작했다. 이 시기부터 자본은

국가의 간섭에 해서 반감을 들어내기 시작했다. 6공화국과 의

갈등은 국가-자본간의 계가 변화되고 있음을 보여주는 표 인 라

고 할 수 있다(이국 , 1992; cf. 손호철, 1992). 이와 같이 자본이 국가

의 간섭에 반기를 들 수 있었던 원인은 자본이 국가의 지원 없이도 안

정 으로 이윤을 확보할 수 있게 되었기 때문이다. 기업은 규모면에

서나 기술면에서 다른 기업들과의 경쟁에서 우 를 차지하고 있었으며,

따라서 기업은 국가의 지원이 없이도 시장 지배력(market power)을

이용하여 과소득( 트)을 획득할 수 있게 되었다. 경제 기 이후 신

자유주의 구조조정 과정에서 이러한 경향은 더욱 더 뚜렷하게 나타나


게 되었다(김석 ․장상환, 2003: 72-74).

물론 국가의 간섭이 완 히 사라진 것은 아니다. 구제 융 이후에도

정부는 빅딜을 통해서 경제구조의 재편에 앞장섰다. 그러나 과거와 같

이 국가가 기업의 투자에까지 직 으로 개입하기는 어렵게 되었다.

사실 서구에도 산업정책이 존재했지만, 한국과 같이 국가가 기업의 투

자에 직 으로 개입한 것은 드문 일이었다(김세원․안세 , 1996).

경제 기를 후로 시장의 자율성이 증 되면서 국가개입의 수 과 범

는 과거와 비교하여 축소되었다.

국가의 개입 축소로 오히려 트는 히 배분되지 못하게 되었다.

과거에도 자본이 트의 주요한 수혜 상이었지만, 트가 투자의 확

에 사용됨으로써 노동계 에게로 배분될 수 있었다. 그러나 경제 기

를 후로 자본이 안정 으로 이윤을 확보하기 힘들게 되자 트를 투

자의 확 에 사용하지 않았다. 결국 노동력에 한 수요가 감소하게

되어 실업률과 비정규직 노동자가 하게 증 됨으로써 노동계 에

게 트는 배분되지 않았다. 국가가 사회지출을 확 함으로써 트의

일부가 소득 계층에게 돌아가게 되었을 뿐이다. 결국 트의 부분

을 소수의 기업이 독식하는 결과를 래하게 되었다.

다음으로 1987년 이후 한동안 성장하 던 노동운동은 더 이상 성

장을 하지 못하고 정체되었다. 노동조직 가입률과 노조 조직률은 일정

한 수 이 지나면서 더 이상 증가하지 못했다. 이와 같이 노동운동이

정체된 이유는 노동시장이 유연화 되면서 계 내부의 이질성이 증 되

었기 때문이다. 본래 기업 심의 왜곡된 자본축 구조 때문에 한국

의 노동계 은 기업과 소기업 노동으로 분 되어 있었다. 노동계

내부는 경제 기 이후 더욱 더 다층 으로 분화되었다. 우선 제조

업 심의 산업구조가 변화되어 서비스 산업에 종사하는 노동자들이 증

가하면서 노조를 조직하기 어렵게 되었다. 한 구조조정 과정에서 비

정규직 노동자들이 임 생활자의 약 50%를 상회할 정도로 증가하 다.

그리고 경제 기를 후로 많은 소기업들이 도산하면서 노동조합이

조직될 수 있는 기반마 도 사라지고 말았다.


한 결정 으로 노동계 의 정치세력화는 지난 17 국회의원선거

에서 이루어졌으며, 아직 그 향력이 미약하다. 한국의 노동계 은 지

속 으로 정치세력화를 추진했지만, 오랫동안 좌 다. 17 국회에

서 비로소 원내진출에 성공했지만 교섭단체가 되지 못했을 뿐 아니라

노동계 의 요구를 표하는 정책을 생산하지 못했다.

마지막으로 민주화 이후 시민사회가 편화되고 보수화 되었다. 시

민사회가 편화되고 보수되었다는 것은 두 가지 차원에서 확인할 수

있다. 먼 시민사회의 편화는 민주화 이후 시민사회 내부의 여러

사회세력들간의 공통된 이해 계가 존재 하지 않는다는 에서 확인할

수 있다. 민주화 과정에서 시민사회 내부의 모든 사회세력들이 민주화

를 해서 항하고 투쟁했다고 보기는 힘들지만, 구도 민주화에

해서 반 하기는 어려웠다. 물론 일부 시민사회 단체들에 의해서 지속

으로 사회․경제 개 을 요구하고 있지만, 소수의 엘리트들을 심으

로 한 운동일 뿐 시민사회 내부의 여러 사회세력으로부터 지지를 받고

있지는 못하다. 민주화 이후 시민사회 내부의 구성원들의 일차 이

심이 자기이익(self-interests) 추구로 모아지게 되었다. 그 이유는 경제

기 이후 부분의 시민사회 구성원들이 경제 으로 매우 불안정해졌

기 때문이다. 신자유주의 구조조정이 진행되면서 고용이 불안해 졌

으며, 그 결과 실업률이 상승했고 재취업은 용이하지 않았다. 뿐만 아

니라 고용인구 자체도 언제나 실업의 기에 직면할 수 있다는 불안감

이 고조되었다. 이러한 상황에서 시민사회 내부가 사회․경제 개 을

해서 한 목소리를 내는 것은 쉬운 일이 아니다.

시민사회의 보수화는 한국 시민사회 내부의 주요 사회세력인 언론과

자본의 향력이 확 되었다는 을 통해서 확인할 수 있다(최장집,

2003). 경제가 성장하고 민주주의가 공고화 되면서 자본과 언론의 향

력은 한층 더 강화되었고, 시민사회 내부의 핵심 인 사회세력으로 부

각되었다. 이러한 주요한 사회세력들이 모두 사회복지의 확 보다는

시장의 자율성을 증 시키는 신자유주의 개 을 주장하고 있다. 사

실상 자본은 신자유주의 구조조정을 추진하는 핵심 인 세력이며, 언


론은 이를 지원하는 주요세력이다. 자본은 서구 복지국가의 재편과정

을 ‘ 기’로 규정하고, 사회복지의 확 가 노동력의 도덕 해이를 불러

와 노동생산성을 하락시킬 수 있다고 경고한다. 이에 언론은 서구 복

지국가에서 발생한 문제들을 으로 보도하고 있다.

4. 결론을 신하여: 사회복지의 발 을 한 과제와 정치․경제의

개

한국의 복지국가는 이제야 형성기에 있다. 경제 기이후 소득층과

실업자가 증가하고 있으며, 소득불균형은 더욱 더 악화되고 있다. 이러

한 상황이 지속된다면, 사회 불안정은 더욱 더 심화될 것이다. 수

의 복지정책을 가지고는 산 한 문제들을 해결하기 어렵다. 복지 서

비스에 한 사회 욕구를 일정정도 충족시키기 해서는 지속 인 사

회지출의 확 가 필요하다.

한국에서 국가의 복지공 이 복지수요를 뒤따르지 못한 주요한 이유

는 권력자원, 즉 트가 경제발 과정에서 생산부문에 우선 으로 사용

되었기 때문이다. 한 트가 산업정책을 통한 국내산업의 육성과정

에서, 그리고 신자유주의 구조조정 과정에서 소수에 집 되었기 때문

이다. 따라서 한국의 복지문제를 해결하기 해서는 트가 특정부문

과 특정세력에 집 되는 것을 변화시킬 수 있는 정치․경제 개 이 필

요하다.

먼 경제개 이다. 경제개 은 사회복지가 발 하기 한 환경이 조

성되기 해서 요구되는 제조건이다. 지 까지 트는 산업정책을 통

해서 생산부문에 집 되어 사용되어왔다. 산업화에 일정정도 성공했지

만, 국가경쟁력을 해서 첨단산업분야를 심으로 국가의 직간 인

지원이 이루어지고 있다. 여 히 소기업과 같이 취약한 산업분야에

한 지원이 필요한 것은 사실이다. 그러나 권 주의 정권하에서 ‘선성

장, 후분배’의 논리아래 트가 사회정책에 사용되는 것에 해서 생래

인 거부반응을 보이는 것은 문제다. 그러한 논의는 개 분배가 성장


의 걸림돌이라고 주장한다. 하지만 소득불평등이 지속될 때, 경제성장

과 발 은 어렵다. 소득불평등이 심화될수록 간계층과 소득층의 소

득은 감소하게 되고, 이 게 소득이 감소하게 되면 유효수요가 감소

하게 되어 경기순환이 순조롭지 못하게 됨은 주지의 사실이다. 뿐만 아

니라 소득불평등으로 인한 정치사회 혼란에 해서도 고려해야 한다.

트가 소수에 집 되는 것을 막기 해서는 기업의 시장 독 을

개 해야 한다. 재벌들은 경쟁을 통해서 이윤을 확보하고 있는 것이

아니라 시장 지배력을 이용하여 트를 획득하여왔다. 이러한 상황에

서는 재벌들이 기술 신 보다는 단기간의 이윤확보를 해서 해외로부

터 기술을 도입하여 생산성 증 에 사용하게 된다. 한 시장의 진입

장벽 때문에 소기업이 살아남기 힘들고, 소자본의 하청업체화는 시

장의 독 화를 지속시켜 효율성을 제고하기 어렵게 만들게 된다. 그리

고 독 축 구조는 자연히 소득구조에도 향을 미쳐, 소득불균형을

악화하게 된다. 소기업의 몰락은 산층을 붕괴시켰을 뿐만 아니라

노동시장구조에 향을 주어 기업 노동자와 소기업 노동자들간의

소득격차를 더욱 더 확 하게 된다.

다음 정치개 이다. 사회복지에 필요한 자원을 어디에, 어떻게 사용

할 것인가 하는 문제는 결국 정치가 결정한다는 을 감안할 때, 정치

개 은 사회복지 발 의 핵심 건이다. 정치 으로는 노동계 을 비

롯한 시민사회에 하여 배타 인 정치구조를 변화시켜야 한다. 지

의 정치구조로는 복지서비스를 요구하는 노동계 을 비롯한 사회세력

의 요구가 반 되기 어렵고, 결국 복지서비스의 증 를 한 트의 재

분배는 이루어지기 어렵다. 17 총선부터 1인 2표제를 통해서 비례

표제가 과거에 비교하여 요한 의미를 가지게 된 것은 사실이지만, 지

의 선거제도가 민의를 히 반 할 수 있는 제도라고 하기 힘들다.

정당별 투표차이에 비교하여 의석수의 차이가 지나치게 크다. 여 히

지역 표제도 심의 선거가 치러지고 있는 것이다. 지역 표제도만으

로는 더욱 더 복잡하고 다양해지고 있는 시민사회의 의견을 수렴하기는

힘들다. 제도 으로 다양한 사회세력들의 의견이 반 될 수 있도록 비

례 표제를 확 ․개편할 필요성이 있다.


한 노사정 원회를 개 할 필요가 있다. 서구 복지국가의 경험에

서 알 수 있듯이 국가-자본-노동간의 타 의 정치가 실 되지 않는 한

한국의 사회복지 시스템이 안정화되기는 힘들다(Hicks, 1999: 161에서

Lange and Garett의 내용을 재인용). 나아가 노사정 원회가 실질

인 의미를 가지기 해서는 제한 인 노동문제만을 논의하는 기구가 아

니라 경제정책과 사회정책 반을 논의할 수 있는 시스템으로 변화되어

야 한다. 이제 형성기에 있는 사회복지가 발 하기 해서는 사회정책

과 경제정책을 연계시킬 수 있는 한 방법이 필요하다.11) 스웨덴의

경험에서 알 수 있듯이, 경제정책과 사회정책을 연계시켜 사고하지 않

는 한 효율성과 형평성을 동시에 고려하기는 힘들다(Huber and

Stephens, 1998: 363-364). 지 까지 한국은 경제정책(산업정책)을 강하

게 추진하면서, 가능한 사회정책을 억제해왔다. 사실 이는 분배가 언제

나 성장의 걸림돌이 된다는 논리가 제되어 있는 것이다. 그러나 이

러한 방식으로는 재의 미약한 사회복지 수 을 상승시키기는 어려울

뿐더러 재 노․사․정간에 존재하는 반목과 립을 극복할 수 있는

근본 인 해결책을 찾기 어렵다.

물론 이와 같은 정치경제 개 이 이루어지기 해서는 노동계 을

비롯한 시민사회의 자기 신이 필요하다. 민주주의가 공고화되면서

시민사회는 편화되고 보수화되고 있다. 반 으로 정치․사회 문

제들에 무 심하고 개별 시민들은 자기이익추구에만 몰두하고 있다.

자연히 사회복지는 개인의 문제로 취 되고 있으며 사회권에 한 본격

인 논의가 진행되고 있지 못하다. 그리고 노동계 의 자기 신이 필

요하다. 한국의 노동조직은 기업과 정규직 노동자들을 심으로 조

직되어 있기 때문에, 소기업의 노동자와 비정규직 노동자들의 요구가

받아들여지기 힘들다. 노동계 내부의 이질성이 심화될수록, 노동계

11) 사회정책과 경제정책의 계는 4가지로 분류할 수 있다. 첫째, 서로 상승발

을 성취하는 경우이다. 둘째, 둘다 정체되는 경우이다. 셋째, 어느 한 쪽이 강

하게 추진되고 다른 한 쪽이 억제되는 경우이다. 넷째, 어느 한 쪽이 다른 한

쪽을 체하는 경우이다(Pierson, 1991: 186). 한국은 세 번째 경우에 해당된다

고 할 수 있다.


의 향력이 강화되기는 힘들다. 노동계 의 향력이 미약한 상황

에서 실업과 노동시장구조의 개 을 한 복지정책의 수립은 기 하기

힘들어지게 된다. 한국의 사회복지가 발 하기 해서는 노동계 을

비롯한 시민사회가 자기 신을 통해서 정치경제구조의 개 을 해 노

력해야 할 것이다.

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- 록 -

주제어: 사회복지, 복지국가, 권력자원모델, 렌트 이론, 렌트, 산업화, 민주화,

사회정책, 경제정책, 시민사회, 노동계급

이 논문은 표 인 복지국가이론 가운데 하나인 권력자원모델을

트 이론을 근간으로 하여 재구성함으로써 한국의 사회복지의 발 과정

을 설명한다. 한국에서 사회복지의 형성 발 과정을 설명하기

해서는 산업화 과정과 민주화 과정에서 국가의 사회․경제부문에 한

개입으로 인해서 발생하는 트가 구에 의해서 어떻게 사용되는지 살

펴 으로써 이해할 수 있다. 재까지 한국에서 사회정책은 언제나 경

제정책(산업정책)의 하 에 놓여 있었으며, 자연히 권력자원( 트)은 사

회부문보다는 산업부문에 사용되었다. 이는 오랫동안 권 주의를 경험

했고, 민주화 이후에 세계화와 신자유주의 구조조정이 가속화되면서

복지 서비스를 요구하는 노동계 시민사회의 향력이 취약했기 때

문이다. 따라서 사회복지가 지속 으로 발 하기 해서는 정치․경제

개 이 필요하다.

- Abstract -

Developmental Process of Social Welfare and

Conditions and Causes of Political Economy in Korea

Yoon, Cheol-Gee12)

Yoon, Cheol-Gee Ph.D. Candidate, Department of Political Science and

Diplomacy, Sungkyunkwan University.


This article explains the developmental process of the Korean social

wefare system by recomposing the power-resource model on rent-theory.

State elites have utilized rents as power resources mainly in

industrialization. Until now, state elites have thought that economic

policy(industrial policy) is more important than social policy in

decision-making. We have need to see historical change of power relations

between political and social forces, because power relations between social

forces determine appropriation, allocation, and utilization of rents. The

main reason is that civil society including labour-class has been weaker than

state-section order capitalists. Strong-state governed order guided

weak-society under authoritarian regimes, and influences of capitalists,

specially chaebol, becomes larger than the past, while civil society has been

fragmented and conservative in post-democratization. Accordingly we must

seek political and economic reforms for developing social-welfare.

* Key words: social welfare, power-resources model, rent-theory,

rent, industrialization, democratization, social policy,

industrial policy, civil-society, labour-class

(빈페이지)

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한국 사회복지의 발전과정과 정치 경제적 배경과 원인socialissues/content/vol_10/ss10_3-ycg.pdf한국 사회복지의 발전과정과 정치․경제적 배경과