1 Le dispositif de contrôle interne budgétaire (CIB) Synthèse Décembre 2010 MACIB

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Le dispositif de contrôle interne budgétaire (CIB)

Synthèse

Décembre 2010

MACIBMACIB

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2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, composantes)

3 La mise en place d’un contrôle interne budgétaire

4 Les outils mis à disposition des ministères

1 Introduction

SOMMAIRE

31- Introduction

La gestion des politiques publiques d’un ministère a des objectifs :

de régularité : respect des lois et règlements, de fiabilité du compte rendu pour permettre un meilleur contrôle

démocratique, de performance (efficacité, qualité de service, efficience) fixés dans les

PAP, et déclinés en objectifs opérationnels dans les services.

La mise en œuvre du contrôle interne renforce l’assurance pour le ministère d’atteindre ces objectifs.

Dans l’expression « contrôle interne », le terme contrôle est à entendre dans le sens qui est le sien en anglais, à savoir « maîtrise » : le contrôle interne fait partie du dispositif plus global de maîtrise des risques des entités.

Le contrôle interne contribue ainsi à la maîtrise des activités, à l’efficacité des opérations et à l’utilisation efficiente des ressources en permettant aux services de maîtriser le risque de ne pas atteindre leurs objectifs.

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Le contrôle interne budgétaire est un sous-ensemble du dispositif de maîtrise des risques ministériels.

Focalisé sur l’atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire, le contrôle interne budgétaire (CIB) est donc un sous-ensemble du contrôle interne et participe à ce titre pleinement de la gouvernance de l’Etat.

Il vise à s’assurer : du respect des lois de finances et de programmation des

finances publiques de la qualité de la comptabilité budgétaire nécessaire à la

fiabilité du compte rendu et au contrôle démocratique.

1- Introduction

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Vers un déploiement généralisé obligatoire du contrôle et de l’audit internes

une décision du CMPP du 30 juin 2010 et un projet de décret pour rendre obligatoire le déploiement, sous la conduite des secrétaires généraux, de dispositifs de contrôle et d’audit internes, visant à assurer la maîtrise des risques liés à la gestion des politiques publiques de chaque ministère ;

un projet de décret relatif à la gestion budgétaire et comptable réformant le règlement général sur la comptabilité publique et instituant l’obligation pour les ministères de déployer des dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable ;

s’agissant du contrôle interne budgétaire, un cadre de référence interministériel facilitant les travaux de déploiement dans les ministères (identification des risques budgétaires génériques, dispositifs de contrôle-types).

1- Introduction

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Le contrôle interne budgétaire constitue une démarche complémentaire du contrôle interne comptable, permettant de

couvrir, avec des méthodes et des outils cohérents et articulés entre eux, l’ensemble des processus de dépense et de recette,

depuis la programmation jusqu’au règlement ou à l’encaissement.

Ainsi s’agissant de la chaîne de la dépense, le contrôle interne budgétaire : est focalisé sur la programmation budgétaire de la gestion

fondée sur une programmation des activités, la mise en place des crédits et l’engagement des dépenses,

bénéficie des travaux du contrôle interne comptable sur la qualité des paiements et des opérations de fin de gestion,

contribue, au titre de la fiabilisation des engagements, à la qualité de la comptabilité générale (engagements hors bilan).

1- Introduction

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Opérations de fin de gestion Etablist des états financiers

Comptabilité budgétaire (recettes)

Comptabilité budgétaire (dépenses)AE CP Disponibles (1) = (2) - (3) EmploisDécouverts

AE Consommation desCP autorisations (3)Emplois

Découverts

Rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire

Certification des Comptes de L’Etat

Programmation budgétaire et son actualisation (AE, CP, emplois, recettes)

AE Ouvertures et mouvementsCP en gestion (2)Plafonds des emplois autorisésDécouverts autorisés

Prévisions de recettes

Budget voté

Mise à disposition des crédits (AE et CP) et des emplois

Champs respectifs des comptabilités budgétaire et générale, du CIB et du CIC

Suivi des tranches fonctionnelles

Affectation

Incidence sur la qualité de la tenuedes charges et élémentd'évaluation du hors bilan

Engagement juridique

Impact en AE

Comptabilité générale

Compte de résultat

Bilan

Annexe (dont engagements hors bilan)

Tableau des flux de trésorerie

Livraison / service fait

Impact en CP

Consommations d’emplois en ETPT

Impact en découvert

Paiement

EncaissementsImpact en recettes

/ encaissement

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CIB et contrôle budgétaire (1/3) : distincts mais convergents

Le contrôle budgétaire ne fait pas partie du contrôle interne budgétaire :

– Il n’est ni décidé ni mis en œuvre par le ministère ;– Il est exercé pour le compte du ministre chargé du budget par des agents

placés sous l’autorité du directeur du budget.

Mais ses objectifs rejoignent ceux assignés au contrôle interne budgétaire :

– La qualité de la comptabilité budgétaire, notamment des engagements, fait déjà partie des critères de délivrance du visa sur les actes (imputation, exactitude) ;

– La qualité de la programmation et la soutenabilité de la gestion sont au cœur des missions du contrôle budgétaire exercées à travers l’avis sur les BOP et l’examen de l’exécution.

1- Introduction

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CIB et contrôle budgétaire (2/3) : des synergies à exploiter L’exercice du contrôle budgétaire bénéficie de la mise en place d’un contrôle interne budgétaire dès lors que ce dernier est effectif et efficace :

– En donnant des assurances sur la qualité de la comptabilité budgétaire, le CIB fiabilise les informations financières à la disposition du contrôleur budgétaire (restes à payer, échéanciers de CP…) ;

– En contribuant à améliorer la qualité de la programmation budgétaire et de son suivi en exécution, il facilite la surveillance de la soutenabilité à partir des documents soumis au contrôleur budgétaire ;

– En donnant des assurances sur la soutenabilité de la gestion, il permet au contrôleur budgétaire d’alléger ses procédures de visa à l’acte.

Inversement, les services de contrôle budgétaire contribuent à améliorer l’efficacité du dispositif de contrôle interne budgétaire :

– En apportant au ministère leur éclairage sur les risques budgétaires auxquels le ministère est confronté ;

– En proposant au ministère des pistes de maîtrise tirées de leur expérience et leur observation.

1- Introduction

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CIB et contrôle budgétaire (3/3) : le nouveau positionnement du contrôle budgétaire Ayant intérêt à la mise en place d’un CIB efficace, et réunissant les compétences pour en susciter l’amélioration :

– Les services du contrôle budgétaire promeuvent et accompagnent la mise en place d’un contrôle interne budgétaire dans les ministères ;

– Ils doivent aussi être placés en position de pouvoir juger de l’effectivité et de l’efficacité du CIB : à ce titre, dans chaque ministère, le CBCM a vocation à siéger dans les instances de pilotage du CIB ainsi qu’au comité d’audit ministériel.

La mise en place du CIB ouvrira ainsi la voie à la réforme du contrôle budgétaire :

– Un positionnement plus en amont sur la détection des risques pesant sur la gestion au regard de la soutenabilité ;

– Un positionnement plus stratégique et centré sur les risques les plus significatifs.

1- Introduction

111- Introduction

Des questions parmi d’autres qui se posent aux responsables de la gestion des ministères…

Comment identifier suffisamment tôt les risques majeurs relatifs à ma gestion budgétaire?

Quel est vraiment le degré de rigidité de mon budget? Suis-je certain que ma comptabilité budgétaire retrace

fidèlement tous mes engagements, et donc mes restes à payer?

Quelle est la fiabilité de mes prévisions de paiement sur l’année en cours (et sur les suivantes)?

… et auxquelles le déploiement du contrôle interne budgétaire doit permettre de répondre.

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1 Introduction

2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, composantes)



SOMMAIRE

132- Le contrôle interne budgétaire / Objectifs

Le contrôle interne budgétaire vise à donner une assurance raisonnable quant à l’atteinte des 2 objectifs suivants :

La CAC, la performance et la JPE ont vocation à faire l’objet de dispositifs de contrôle interne propres.

La qualité

de la comptabilité budgétaire

Appréciée selon des critères opérationnels, dans ses différents éléments :

- autorisations en AE, CP, emplois,

- évaluation de recettes non fiscales,

- consommations en AE, CP, ETPT,

- recettes non fiscales,

- tranches fonctionnelles,

- états financiers.

La soutenabilité budgétaire

Evaluée au travers de :

- la qualité de la programmation initiale,

- son suivi,

- son actualisation en gestion,

- la soutenabilité de la gestion proprement dite.


La soutenabilité budgétaire correspond au respect de l’autorisation parlementaire budgétaire à la fois dans sa

déclinaison annuelle et dans ses prescriptions pluriannuelles. Elle découle de la programmation de la gestion. Celle-ci, qui

est rendue obligatoire dans le projet de décret relatif à la gestion budgétaire et comptable, met en adéquation l’activité

des services avec les crédits et les emplois notifiés ou attendus. En conséquence :

Elle s’appuie sur une nomenclature d’activités qui articule les décisions ou actes de gestion et leur impact budgétaire (traduction en termes

physico-financiers, échelonnement dans le temps) ; Elle se décline à la fois de manière infra-annuelle (détailler la gestion) et

de manière pluriannuelle (prendre en compte les conséquences des gestions passées et configurer la gestion sur les exercices ultérieurs), le

cas échéant, à des mailles différentes ; Elle est établie sur un horizon pluriannuel pertinent (au moins deux ans) ;

Elle est actualisée régulièrement en lien avec la gestion ; Elle est instituée comme élément structurant de la gestion budgétaire

publique par le projet de refonte du RGCP.

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La qualité de la comptabilité budgétaire se décline selon des critères opérationnels analogues à ceux qui s’appliquent en matière de qualité

comptable.

Objectif : qualité de la comptabilité budgétaire

Exemples de pratiques concourant à l’objectif

- Les affectations correspondent à des opérations d’investissement prêtes à être lancées.

- Les consommations d’AE résultent d’engagements juridiques enregistrés conformément aux règles (faits générateurs, montants) spécifiées par le référentiel de comptabilité budgétaire.

- La consommation des crédits ouverts par voie de fonds de concours respecte l'intention de la partie versante.

- Les engagements relevant du visa de l'ACCB sont adressés à cet acteur dans le workflow pour validation.

- Le référentiel par destination de la loi de finances est respecté.

Critère 1- Régularité (réalité, justification, présentation et bonne information, générée par des personnes habilitées) : les opérations financières conduisant à des enregistrements en comptabilité budgétaire sont conformes aux lois et règlements en vigueur.


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- La totalité des rémunérations donnant lieu à consommation des plafonds d’emplois est prise en compte pour établir les consommations d’ETPT.

- Pour les dépenses ayant une consommation d'AE préalable à la validation de la demande de paiement dans Chorus (flux 1 à 3), des procédures permettent de garantir que la consommation de ces autorisations d'engagement est systématiquement enregistrée dans Chorus lors du fait générateur (notification).



- L’évaluation des consommations d’emplois est conforme aux règles de décompte définies par la DB (dans le macro processus MP8 Pilotage de la masse salariale et des emplois). - Les engagements juridiques font l’objet d’une valorisation la plus exacte possible et non forfaitaire, incluant l’ensemble des éléments connus.

Critère 2 - Exactitude : correcte évaluation des engagements, des paiements, des encaissements et des consommations d’emplois.


Critère 3 – Exhaustivité (totalité : tous les engagements, tous les paiements, toutes les consommations d’emplois et tous les encaissements de l’entité sont enregistrés, non-contraction : engagements, paiements, consommations d’emplois et encaissements sont enregistrés sans contraction entre eux).

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- Les éléments de paye sont correctement imputés par nature, en particulier s’agissant des comptes ne conduisant pas à décompte de consommation des plafonds d’emplois.- Les règles d’imputation par destination (programmes, actions, voire sous-actions) sont respectées.- Les opérations d’annulation de dépenses (en AE et en CP) effectuées dans le cadre d’un rétablissement de crédits respectent au niveau le plus fin (compte PCE) la nature initiale des dépenses annulées, sauf exceptions prévues par les règles de comptabilité budgétaire.- Les opérations relevant des comptes d’affectation spéciale ou des budgets annexes sont imputées sur ces périmètres budgétaires conformément à leurs règles de spécialisation.

Critère 4 - Imputation : correcte et régulière imputation par nature et destination s’agissant des engagements, dépenses, consommations d’emplois, sur un fonds de concours ou une attribution de produits, sur le budget général ou un compte spécial ou un budget annexe, par ligne de recettes pour les recettes, destination le cas échéant (ouverture associée de crédits).


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- Les états de consommation des fonds de concours sont justifiés.- Pour une opération d’investissement, l’affectation d’AE à une tranche fonctionnelle est effectuée de sorte que « l’autorisation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction » (principe de fonctionnalité des investissements, art. 8 de la LOLF).


Exemple de pratiques concourant à l’objectif

- Les opérations afférentes à la gestion anticipée sont enregistrées sur le bon exercice budgétaire.- Les EJ sont rattachés aux tranches fonctionnelles les concernant.- Les paiements sont rattachés au bon engagement.

Critère 5 - Rattachement : au bon exercice budgétaire, à la bonne tranche fonctionnelle, au bon engagement.


Critère 6 - Sincérité : traduction de la réalité et de l’importance des éléments comptabilisés par l’application stricte des règles de comptabilité budgétaire.

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Les données des états de comptabilité budgétaire doivent permettre d’apporter à leurs destinataires une information budgétaire :

Claire • univoque et sans ambiguïté

Pertinente • directement utilisable par le destinataire et concentrée sur l’essentiel

Lisible

• directement compréhensible par tous

Périodique

• transmise régulièrement, et dans des délais permettant son utilisation

La qualité et la crédibilité de l’information des états de comptabilité budgétaire résultent de la rigueur de chaque saisie et dépendent ainsi de chacun des acteurs qui y contribuent.


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- Une stratégie de mise en œuvre des politiques est définie par programme et déclinée opérationnellement.

- Un référentiel d’activités par programme est défini, documenté et diffusé.

- Une méthode d’évaluation des dépenses obligatoires et inéluctables est définie, partagée et appliquée.

- Une méthode de programmation des activités est arrêtée au niveau du programme, elle est diffusée et mise en œuvre par tous les acteurs.

- La programmation sert de support au pilotage de la gestion, à l’allocation des ressources et au dialogue de gestion.

- L’estimation des dépenses et des recettes est fondée sur des données justes et complètes, dont la cohérence fait l’objet d’un contrôle et la réalisation d’un suivi.

- Le scénario de gestion RH repose sur des données fiables. Il retient des hypothèses réalistes et conformes à la politique RH du ministère.

- Un dispositif de réserve de précaution permet de faire face aux risques de dérive des engagements ou des paiements, qui font l’objet d’une identification formelle et d’une valorisation selon des méthodes définies et partagées.

Objectif : soutenabilité budgétaire

Critère 1- La qualité de la programmation budgétaire initiale, établie selon une nomenclature d’activités pertinente, permet d’assurer l’adéquation entre la mise en œuvre opérationnelle des objectifs stratégiques du programme et les prescriptions des lois de finances et de la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Elle inclut la programmation des décisions ou actes de gestion sous-jacents. Elle se déploie à la fois en infra-annuel et en pluriannuel.


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- La consolidation du suivi de l’exécution est effectuée à terme régulier, selon une méthode appropriée (et non arithmétique ou forfaitaire) et un calendrier qui permet de prendre des mesures correctrices éventuellement nécessaires.

- Les échéanciers de paiement sont systématiquement saisis dans Chorus à l’appui des engagements juridiques (EJ), sont justifiés et mis à jour en tant que de besoin.

- Les engagements ou paiements afférents à des types de dépenses faisant l’objet d’une réservation de crédits sont systématiquement rattachés à la réservation correspondante.

- Les EJ sont mis à jour et soldés, à l’issue des opérations.


Critère 2- La qualité du suivi et de l’actualisation de la programmation assure la mise en cohérence, dans le respect des enveloppes fixées, de la programmation avec les actes de gestion et la prise en compte des modifications d’hypothèses en cours de gestion.


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- Les réformes prises en compte dans la construction du budget sont effectivement mises en œuvre.

- La mise en œuvre d’une méthode d’appréciation de la fonctionnalité des tranches permet d’affecter les montants idoines de crédits (AE) à une tranche fonctionnelle. Les montants affectés concernent des projets d’investissement aboutis et suffisamment définis.

- Il est vérifié que les opérations d’achat, de travaux et de subvention préparées par les opérationnels sont cohérentes avec les différents aspects de la programmation (dont priorisation de la programmation et prévisions de mise à disposition de CP).

- Les dépenses obligatoires et inéluctables font l’objet d’une priorisation impérative dans la mise en œuvre de la programmation.

- La gestion des personnels contractuels de l’Etat est conforme à la politique définie par le ministère, notamment quant aux conditions de transformation de leur contrat de travail en CDI et de revalorisation de leur rémunération.

- Les plans de recrutements et la politique de rémunération sont adaptés en fonction des éventuelles erreurs de prévision sur les départs ou le GVT.


Critère 3- La soutenabilité de la gestion se traduit par l’adéquation des projets de dépenses d’un responsable administratif aux droits d’engagement et de paiement qui lui sont notifiés ou qui sont susceptibles d’être mis à sa disposition ainsi que la maîtrise de leur impact sur les années ultérieures, compte tenu de la couverture des dépenses obligatoires et inéluctables.


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Il résulte des objectifs du contrôle interne budgétaire la définition suivante de celui-ci :

Le contrôle interne budgétaire est :

l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents

décidés par chaque ministère

mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités en vue de fournir une assurance raisonnable de la qualité des informations de comptabilité budgétaire et de la soutenabilité budgétaire.

Ces dispositifs sont arrêtés par le directeur en charge des affaires financières sous l’autorité du secrétaire général de chaque ministère.

Ils doivent avoir pour effet de réduire le risque d’erreur ou d’omissions significatives dans la comptabilité budgétaire et d’assurer le respect de l’autorisation parlementaire.

2- Le contrôle interne budgétaire / Définition

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Les dispositifs de contrôle interne comportent cinq composantes étroitement liées :

un environnement favorable à la maîtrise des risques ; une évaluation des risques; des activités de contrôle ; de l’information et de la communication ; un pilotage du dispositif de contrôle interne.

Dans le champ du dispositif de contrôle interne budgétaire, ces cinq composantes déterminent la manière de conduire et d’opérer les activités de gestion budgétaire.

2 Le contrôle interne budgétaire / 5 composantes

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Un environnement favorable à la maîtrise des risquesDécoulant du degré de sensibilité des responsables au contrôle interne, il constitue le socle du dispositif de CIB.

Illustrations :

Des instances d’arbitrage, de coordination et de pilotage de la gestion fonctionnant conformément aux processus budgétaires cibles et identification d’un responsable du bon fonctionnement des processus.

Des schémas d’organisation définissant les rôles associés aux processus, les modalités de leur coordination et le dialogue de gestion.

Des responsabilités et des pouvoirs clairement définis : les habilitations (juridiques et outils) sont conformes aux rôles identifiés.

Des procédures budgétaires définies et diffusées, en cohérence avec les procédures interministérielles.

Des agents sensibilisés et formés, une filière « gestion budgétaire » valorisée.



Illustrations :

Les missions ainsi que les objectifs et les indicateurs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité sont connus et appropriés par

chaque entité ayant un rôle dans les processus budgétaires.

Une cartographie des risques budgétaires identifiant et hiérarchisant les risques majeurs est établie et régulièrement mise à jour.

Les responsables relaient les différents changements (organisationnels, réglementaires…) en direction de leurs services et veillent à leur mise en

œuvre adaptée au contexte du ministère.

L’évaluation des risquesLe ministère met en place des méthodes de recensement, d’analyse et de gestion des risques budgétaires.

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Illustrations :

Des actions de traitement des risques proportionnées aux enjeux sont définies et associées à un plan de mise en œuvre.

Des dispositifs de contrôle de la correcte application des règles et procédures budgétaires internes sont mis en place.

Les activités de contrôleElles sont destinées à assurer l’exécution des directives émises par les responsables en vue de maîtriser les risques budgétaires identifiés.


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L’information et la communication

Illustrations :

Le directeur en charge des affaires financières définit la politique ministérielle de contrôle interne budgétaire et s’assure de son appropriation.

Les responsables financiers s'assurent que les applications informatiques dans le domaine budgétaire sont disponibles, fiables, conformes aux besoins.

Les systèmes d’information comportent des contrôles clés et des accès sécurisés.

La gestion des habilitations en interne au ministère est conforme aux préconisations de l’AIFE, qu’il s’agisse de l’application Chorus ou des applications interfacées.


L’information et la communicationLes systèmes d’information et de communication doivent permettre aux responsables et à toute personne concernée d’exercer leurs responsabilités.

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Illustrations :

Sous la responsabilité du directeur en charge des affaires financières, l’organisation de contrôle interne budgétaire est précisée, en tenant compte

des travaux conduits au titre du déploiement de Chorus.

Une instance de pilotage du dispositif de CIB et un comité d’audit ministériels sont organisés.

Un reporting du CIB s’appuyant sur des tableaux de bord et des indicateurs est organisé.

Des évaluations régulières du CIB sont menées.


Le pilotage du CIBIl repose sur une organisation claire du dispositif et sur son évaluation.

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1 Introduction

2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, périmètre, composantes)



SOMMAIRE

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Pourquoi mettre en place un contrôle interne budgétaire ?

Pour garantir le respect des principes et règles établis dans le référentiel de comptabilité budgétaire (circulaire n°DF-MNC-09-3004 du 22 janvier 2009 du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique) et dans le futur décret relatif à la gestion budgétaire et comptable.

Pour fiabiliser l’information financière, y compris la comptabilité générale de l’Etat, qui est alimentée, notamment, par la comptabilité budgétaire.

Pour mieux assurer le respect de l’autorisation budgétaire annuelle et pluriannuelle, par le développement et la qualité de la programmation initiale, de son suivi et de son actualisation en cohérence avec les actes de gestion.

3- Mise en œuvre d’un dispositif de CIB

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Les bénéfices du déploiement du CIB dans les ministères

Pour les gestionnaires Pour chaque agent

• Fluidification de la gestion : réduction des délais de réalisation des activités, donc des coûts.

• Exécution de la plus grande part possible du budget alloué.

• Optimisation des choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis.

• Meilleure visibilité sur la gestion.

• Amélioration de la qualité de la budgétisation (par rapport à la stratégie et aux objectifs).

•Adaptation des contrôles aux risques et aux enjeux.

• Clarification et sécurisation des tâches assignées aux agents, en levant les facteurs d’incertitude sur les règles à appliquer ou les procédures à respecter, grâce notamment à la documentation et à la traçabilité des opérations à effectuer.

• Organisations de travail mieux définies et moins variables, opérant dans un calendrier prévu et respecté.

• Allégement des tâches par la mutualisation des bonnes pratiques et le partage d’un socle commun de méthodes prédéfinies.


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Les leviers de la mise en place du CIB :

des procédures et des outils

– les normes de comptabilité budgétaire et le cadre de référence du contrôle interne budgétaire ;

– des procédures formalisées et documentées portant sur les processus budgétaires (programmation, suivi de l’exécution, circuits

de décision de la dépense, tenue de la comptabilité des engagements);

– une cartographie et un dispositif de maîtrise des risques établis au regard des objectifs du contrôle interne budgétaire ;

– des outils supports notamment de la programmation et de la comptabilité budgétaire, permettant le rapprochement des deux

(Chorus).


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une organisation et des ressources

– des structures de pilotage du contrôle interne aux différents niveaux de responsabilité ;

– un dispositif de communication et de reporting ;

– des ressources de contrôleurs internes ;

– une fonction d’audit interne ministérielle permettant d’évaluer le contrôle interne et de contribuer à l’améliorer et pouvant faire appel

au vivier des auditeurs du CGEFI ;

– le concours des services des CBCM et des contrôleurs budgétaires en région.


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Les acteurs du CIB au sein du ministère (1/2) le responsable de la politique de contrôle interne budgétaire :

– directeur en charge des affaires financières, par délégation du secrétaire général chargé de l’ensemble du contrôle interne du ministère ;

– définit, met en place et suit les dispositifs de contrôle interne budgétaire ;– préside l’instance de pilotage du CIB.

les responsables du contrôle interne budgétaire à tous les niveaux en administration centrale et en services déconcentrés :

– tous ceux dont l’activité peut avoir un impact sur la qualité budgétaire ; – précisent, mettent en place et font vivre le contrôle interne budgétaire au sein de leurs

entités pour leurs activités et celles qu’ils ont déléguées (contrôle interne budgétaire dit de 1er niveau) ;

– conformément à la politique arrêtée par le ministère (DAF).

les correspondants du contrôle interne budgétaire au niveau des entités opérationnelles :

– animent et mettent en œuvre le contrôle interne budgétaire au sein de ces entités ; – rapportent fonctionnellement au responsable du contrôle interne budgétaire ;– peuvent exercer le contrôle dit de 2e niveau et être choisis parmi les correspondants

du contrôle interne comptable.


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Les acteurs du CIB au sein du ministère (2/2) le responsable du contrôle interne budgétaire et la cellule de contrôle interne budgétaire au niveau ministériel, placés auprès du DAF :

– pilotent le déploiement du contrôle interne budgétaire et apportent un soutien méthodologique aux gestionnaires ;

– organisent le dispositif de reporting du contrôle interne budgétaire ;– animent et forment les correspondants du contrôle interne budgétaire ;– ont un rôle en matière de communication et de coordination entre les acteurs clés des

chantiers de contrôle interne ainsi qu’un rôle d’assistance (au pilotage, à la formalisation des procédures, etc.).

la mission ministérielle d’audit interne :– réalise des audits en vue d’évaluer la qualité du contrôle interne budgétaire et d’en

améliorer les modalités et l’efficacité ;– opère dans les conditions et selon les modalités définies par les standards de l’audit,

en particulier, la fonction d’audit interne est indépendante (en termes de relations de hiérarchie et de reporting) des activités qu’elle audite.


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Les instances ministérielles du CIB l’instance de pilotage du contrôle interne budgétaire :

– présidée par le directeur en charge des affaires financières du ministère ;– propose à l’instance de type comité financier les orientations stratégiques de la

fonction contrôle interne budgétaire et en valide l’organisation ;– pilote la cartographie des risques et son actualisation et se prononce sur le plan

d’actions annuel qui en résulte ; valide l’aboutissement des principales étapes des différents chantiers de déploiement du CIB et de la mise en œuvre du plan d’actions ;

– valide le dispositif de reporting du contrôle interne budgétaire et prépare le rapport annuel d’évaluation du contrôle interne budgétaire du ministère ;

– ses fonctions peuvent être assurées par le comité financier (instance chargée de l’évaluation et du pilotage de la soutenabilité de la gestion du ministère).

le comité d’audit :– établit la programmation annuelle des audits du ministère et s’assure de la mise en

œuvre et du suivi des actions décidées à l’issue des audits ; – peut être en lien avec la Cour des comptes et les auditeurs internes du ministère ;– présidé par le ministre, ou son représentant, par délégation ; ses membres

comprennent des personnalités qualifiées, y compris en matière de contrôle des systèmes d’information ;

– le CBCM, en tant que représentant du ministre du budget et des comptes, fait partie du comité d’audit et peut proposer des audits.


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2- Sensibiliser les acteurs aux objectifs du contrôle interne : expliquer les enjeux du déploiement du CIB pour le ministère et les agents,

expliciter la contribution de chaque entité à la qualité de la comptabilité budgétaire et à la soutenabilité.

mettre en avant les tâches de contrôle interne déjà intégrées aux activités.

Cette sensibilisation peut être conduite au travers de formations portant sur les éléments théoriques, les concepts, les outils du CIB, ainsi que de l’organisation du chantier de mise en place du projet.

Les étapes de la mise en place du CIB

1- La cellule projet :

arrête le calendrier des travaux de mise en place du CIB,

identifie les acteurs à mobiliser et organise la conduite du changement,

évalue la charge à mettre en œuvre.

assure le suivi du déroulement du chantier selon les orientations retenues.

Elle a vocation à constituer la cellule contrôle interne budgétaire à l’issue de la phase projet de mise en place.

3- Identifier les tâches élémentaires qui ont un impact budgétaire ou correspondent à une activité des macro-processus budgétaires :

identifier dans la réalisation de ces activités des risques susceptibles d’avoir un impact sur la réalisation des objectifs,

hiérarchiser les risques identifiés (en fonction de leur gravité et de leur probabilité de survenance),

identifier les dispositifs existants visant à maîtriser les risques les plus importants et évaluer leur degré de maîtrise des risques.

5- Réaliser le plan d’actions : mettre en place une organisation structurée via une définition et une attribution claire des tâches, définir des points de contrôle tout au long des processus, élaborer et diffuser une documentation formalisée (guides de procédures, organigrammes), organiser la traçabilité des opérations : possibilité de remonter, à partir de la trace d’une opération, à son fait générateur.

4- Arrêter la politique (les composantes) de contrôle interne budgétaire du ministère et son plan d’actions associé, dans un document formalisé précisant :

les objectifs poursuivis,

l’organisation mise en place, concernant les 5 composantes du CIB,

le calendrier, les étapes, les jalons et les modalités de suivi du plan d’actions,

les ressources auxquelles les entités peuvent recourir.

1-Constituer une cellule projet CIB

2 -Sensibiliser les acteurs au projet

3-Recenser et hiérarchiser les risques

4-Arrêter la politique de CIB et le plan d’actions

5-Déployer le dispositif de

CIB


Lettre de mission de l’équipe projet

Kit de sensibilisationà la démarche de CIB

Cartographie des risques ministérielle

Instruction ministérielle sur le

CIB et plan d’actions associé

Tableau de suivi du plan d’action

39

1 Introduction

2 Le contrôle interne budgétaire (objectifs, définition, périmètre, composantes)



SOMMAIRE

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Les fiches de risque

Les macro-processus budgétaires

Le cadre de référence du CIB

4- Les outils mis à disposition des ministères

Il s’agit d’un cadre méthodologique global, à décliner par les ministères.Il a été conçu par la MACIB, en lien avec l’AIFE pour être articulé avec CHORUS et avec la DGFiP pour compléter le référentiel de CIC.Il définit les objectifs et le périmètre du CIB et présente :• les principes directeurs du CIB à mettre en place au sein des ministères ;• les acteurs et les organes de gouvernance, à adapter par les ministères en fonction de leurs structures et choix d’organisation.

Ils proposent, pour chaque processus financier, une documentation de référence sur la doctrine, les processus, les règles de gestion, les rôles des acteurs de la fonction

financière et des préconisations en matière d’organisation financière.

Ils sont mis en ligne à l’adresse suivante :

http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-publique/referentiels-budgetaires-et-comptables.html

Présentées en second volet du cadre de référence du CIB, elles documentent pour chaque groupe d’activités décrit dans les macro-processus :

• les risques susceptibles d’avoir un impact négatif sur la réalisation des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire ;

• pour chaque risque décrit, le dispositif de contrôle à même de le maîtriser (pré requis procéduraux et/ou contrôles opérationnels).

Elles servent d’aide aux ministères pour l’identification de leurs risques et des dispositifs de contrôle à mettre en place pour les maîtriser.


Description systématique :

des risques potentiels (inhérents) attachés aux opérations de gestion budgétaire et menaçant l’atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité,

des dispositifs de contrôle interne budgétaire à même de les maîtriser (bonnes pratiques).

Appui pour l’établissement des matrices de contrôle interne budgétaire (ou matrices de risques) ministérielles.

Présentation des risques potentiels identifiés pour chacun des groupes d’activités des macro processus budgétaires (MP1, MP2, MP3, MP5 et MP8).

4.1- Fiches de risques

42

Illustration avec le MP2 Allocation et mise à disposition des ressources

MP2R1 – Absence de scénario de gestion RH ministériel

MP2R2 – Cadrage non opérationnel de la programmation des BOP

MP2R3 – Absence de normalisation des formats de programmation

MP2R4 – Association insuffisante des UO à la programmation

MP2R5 – Mauvaise qualité de la programmation des BOP et UO

MP2R6 – Non prise en compte des enjeux territoriaux

Fiches de risques

43

Numéro du risque (référencement du risque en lien avec le macro processus auquel il se rattache)

Groupe d’activitésGroupe d’activités concerné du macro processus budgétaire portant le risque, suivi de l’indication du macro processus, du processus et le cas échéant du sous-processus auxquels appartient ce groupe d’activités

Risque Libellé court du risque

Description Description du risque identifié susceptible de compromettre l’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire ou de soutenabilité budgétaire

Objectif Objectif dont l’atteinte est en cause (soutenabilité budgétaire ou qualité de la comptabilité budgétaire)

CritèreCritère de qualité de la comptabilité budgétaire ou critère de soutenabilité budgétaire mis en cause par le risque identifiéLe cas échéant, éléments de comptabilité impactée, s’agissant de l’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire (Ex. : crédits ouverts en AE, disponibles en CP, suivi des tranches fonctionnelles, emplois autorisés)

Dispositif de maîtrise du risque

Procédures et méthodesDescription des procédures et méthodes dont la mise en œuvre permet d’optimiser la maîtrise du risque

Acteur(s)Acteurs impliqués dans l’élaboration et / la mise en œuvre des procédures et méthodes décrites

DocumentationDocumentation support des procédures et méthodes décrites

ContrôlesDescription des activités de contrôle résultant de la mise en œuvre des procédures et méthodes ou des actions de contrôle de l’application de ces procédures et méthodes

Acteur(s)Acteurs impliqués dans les contrôles décrits

Support(s)Support(s) des contrôlesNe sont détaillés dans cette rubrique que les éléments du (des) dossier(s) support(s) qui sont apparus les plus pertinents pour le(s) contrôle(s) et ne représentent pas l’intégralité du (des) dossier(s).

Contrôles de supervision / suivi de la qualité du dispositifDescription des actes valant validation des activités / actions de contrôle ou permettant de corriger leur défaillance / absence.Le cas échéant, indicateurs de suivi de la qualité du dispositif

Acteur(s)Acteurs impliqués dans les contrôles de supervision décrits

Support(s)Support(s) des contrôlesNe sont détaillés dans cette rubrique que les éléments du (des) dossier(s) support(s) qui sont apparus les plus pertinents pour le(s) contrôle(s) et ne représentent pas l’intégralité du (des) dossier(s).

Contenu des fiches de risques

Identification

Dispositif de maîtrise du risque (DMR)

44

Illustration avec le R5 du MP2 MP2R5

Groupe(s) d’activités

02 - Elaborer la programmation détaillée N+1 des activités des BOP et des UO / MP2 - P1 Programmation, allocation et mise à disposition initiale des ressources

Risque Mauvaise qualité de la programmation des BOP et UO

Description

Les méthodes d'élaboration de la programmation ne sont pas définies ou diffusées.La programmation effectuée n'est pas conforme à ces méthodes ou au cadrage, notamment :- l'estimation des dépenses ou des ETPT n'est pas ancrée sur une maille opérationnelle (activité),- l'estimation des dépenses, des recettes et/ou des ETPT, et des besoins en AE et CP qui en découlent, sont fondées sur des données erronées ou incomplètes, ne prennent pas en compte ou de façon incorrecte les rétablissements de crédits,- les échéanciers d'AE / CP / recettes sont irréalisables ou erronés, - la prévision d'emploi des crédits ouverts au titre des fonds de concours n'est pas conforme à l'intention de la partie versante.La programmation n'est pas justifiée.

Objectif Soutenabilité budgétaire

Critère Qualité de la programmation budgétaire initiale

Contenu des fiches de risques : identification du risque

45

Dispositif de maîtrise du risque

Procédures et méthodesDéfinition et diffusion d'une procédure de programmation formalisée qui s'appuie sur :a/ l'adossement de la programmation à un référentiel d'activités partagé par tous les services relevant d'un ministère ;b/ la prise en compte des éléments de cadrage ;c/ des méthodes d'évaluation des besoins en AE / CP (dont évaluation des CP sur la base des échéanciers de paiement mis à jour) tenant compte des rétablissements de crédits, des projets et de l'appréciation de la fonctionnalité des investissements conformément aux éléments issus de la méthode d'instruction, de valorisation, de documentation de projet / marché / subvention ;d/ des méthodes de calcul et de budgétisation du titre 2 ainsi que de contrôle de sa cohérence avec la programmation en ETPT (élaboration du scénario RH) ;e/ des méthodes d'appréciation des dépenses obligatoires et inéluctables ;f/ des méthodes de programmation et d'évaluation des recettes externes (niveau UO et BOP) :- identification de toutes les recettes possibles par type d'activité s'appuyant sur un dispositif de veille juridique, - évaluation de leur montant et identification de leur origine (convention, tiers, acte réglementaire, décision de cession...).Diffusion de la nomenclature des fonds de concours et des règles d'imputation associéesElaboration et diffusion des règles de sauvegarde et d’archivage des versions de programmation en vue de leur exploitation les années ultérieures.

Acteur(s)-DAF, -DRH, -RPROG, -RBOP, -service bénéficiaire

DocumentationProcédure de programmation (méthodes d'élaboration des éléments de programmation)Référentiels et nomenclatures budgétaires à jour (notamment référentiel d'activités)Nomenclature des fonds de concours

Illustration de DMR avec le R5 du MP2 (1/2)

Contenu des fiches de risques : DMR

46

ContrôlesContrôle de la qualité de la programmation et de sa conformité aux méthodes de programmation et au cadrage, y compris sur les prévisions de recettes.Contrôle de la justification de l'évaluation des dépenses obligatoires et inéluctables dans la programmation et des prévisions de recettes (historique par origine : convention, tiers, acte réglementaire, décision de cession...).

Acteur(s)-RBOP-service bénéficiaire

Support(s)Dossier de programmation du BOP (programmation initiale, UO)Programmation et cadrage du BOP saisis dans le module programmation de Chorus et, dans le cas d’une programmation plus détaillée, dans le SI ministériel

Illustration de DMR avec le R5 du MP2 (2/2)

Contrôles de supervision / suivi de la qualité du dispositifContrôle de cohérence des données de programmation (par comparaison des BOP entre eux et avec les années antérieures) notamment sur la part des dépenses obligatoires et inéluctables et sur les prévisions de recettes (historique par type : convention, tiers, acte réglementaire, décision de cession...).Contrôle par sondage de la valorisation des postes à enjeuSuivi de l'indicateur :- écart entre les montants notifiés et les montants programmés du BOP

Acteur(s)-RPROG

Support(s)Dossier de programmation du BOP (programmation initiale, UO)A partir des données Chorus, tableau de suivi de l'écart entre les montants notifiés et les montants programmés du BOPProgrammation et cadrage du BOP saisis dans le module programmation de Chorus et, dans le cas d’une programmation plus détaillée, dans le SI ministériel pour l'année en cours et les années antérieures (sauvegarde des programmations des années antérieures)

Contenu des fiches de risques : DMR

47

Synthèse des risques identifiés

La quasi-totalité des risques menacent l’atteinte de l’objectif de soutenabilité budgétaire, décliné au travers des critères de qualité de la programmation initiale, de soutenabilité de la gestion et de qualité du suivi et de l’actualisation de la programmation.

Au titre du risque principal d’absence de maîtrise de la soutenabilité budgétaire des actes de programmation et d’allocation, sont présentés notamment des risques liés à :

– la sous-optimisation de la gestion budgétaire des ressources (crédits en AE, en CP et ETPT) ;

– l’insuffisance de visibilité donnée aux responsables budgétaires et opérationnels, qui limite leur capacité d’anticipation et de réactivité face aux aléas ;

– des défauts dans le suivi, l’analyse et la prévision de l’exécution aboutissant à réduire les marges de manœuvre des responsables budgétaires ;

– des délais trop importants de mise à disposition des crédits ;– la mauvaise articulation entre les rôles et l’absence d’association de certains

acteurs au travaux de programmation budgétaire.

Fiches de risques : synthèse pour le MP2

48

Synthèse des principaux dispositifs de maîtrise de ces risques : Procédure de programmation budgétaire formalisée, partagée et

diffusée fixant les termes : des éléments de cadrage de la programmation destinés à alimenter le

dialogue de gestion entre responsables de programme, de BOP et d’UO ; d’un cadre normalisé pour l’élaboration des différents éléments composant

la programmation ; d’un cadre normalisé pour l’élaboration du scénario de gestion RH sous-

jacent à la programmation ; de méthodes et formats de notification des ressources et de construction

de la PBI ; d’une méthode de suivi, d’analyse et de prévision de l’exécution pour piloter

l’exécution et en tirer le bilan sur le contenu de la programmation.

Procédure de mise à disposition des ressources formalisée (dans la charte de gestion du programme), partagée et diffusée fixant les termes :

des mises à disposition des ressources permettant d’assurer une visibilité aux BOP et aux UO ;

des contrôles de conformité aux pièces (convention, arrêté) des répartitions des crédits ouverts suite à recettes externes ;

de la procédure exceptionnelle de notification et de mise à disposition provisoire.

Fiches de risques : synthèse pour le MP2

49

L’établissement de la cartographie des risques ministérielle vise à aboutir au recensement des risques qui menacent l’atteinte des objectifs de qualité de la

comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire. Ce recensement permet de définir les dispositifs de contrôle à mettre en place.

Cette cartographie peut se présenter sous diverses formes, notamment graphiques. Elle correspond à une liste de risques, associés à leurs éléments de description et de

caractérisation et aux dispositifs de contrôle à même de les maîtriser.

Le recensement des risques doit porter : sur l’ensemble des composantes du contrôle interne budgétaire :

• environnement ministériel ;

• pratiques d’évaluation des risques ;

• activités de contrôle ;

• systèmes d’information et de communication ;

• pilotage du contrôle interne ; sur les opérations des processus budgétaires à proprement parler ; sur les opérations des activités métier (ou transverses) ayant un impact sur la qualité de la

comptabilité budgétaire ou la soutenabilité. Les risques peuvent être endogènes ou exogènes.

4.2- Aide à l’élaboration des matrices de CIB

Finalité

Champ d’application


50

La qualification de la gravité des risques, de leur occurrence et de leur poids.

L’utilisation d’une échelle de gravité de l’impact ou de fréquence permet de normaliser les appréciations portées.

Qualification des risques


exemple d’échelle d’impact

exemple d’échelle de fréquence


Proposition de structure cible : partie identification des risques


Proposition de structure cible : partie évaluation des risques

53

La structure cible proposée correspond à la référence habituellement préconisée en matière de cartographie des risques pour un public déjà familiarisé avec les concepts

de contrôle interne.

Elle peut être adaptée (par exemple en ne reprenant pas la rubrique d’évaluation du risque inhérent ou en modifiant l’ordre des rubriques).

L’essentiel est que le travail d’élaboration des matrices débouche sur une cartographie présentant les risques effectivement encourus par le

ministère et hiérarchisés en fonction de leur importance réelle.

Adaptation des maquettes


54

4.3- Une équipe dédiée mise à disposition par la DB

La MACIB accompagne les ministères candidats dans la mise en place du

contrôle interne budgétaire avec, si nécessaire :

l’appui de consultants spécialisés pour la conduite du chantier au sein

de la direction ou du ministère,

et/ou l’assistance du CBCM et de ses équipes, expérimentés en

matière d’appréciation des risques sur la qualité de la comptabilité

budgétaire et la soutenabilité budgétaire ainsi qu’en termes de

connaissance des processus budgétaires et des dispositifs de maîtrise

des risques.


Documents

1 Le dispositif de contrôle interne budgétaire (CIB) Synthèse Décembre 2010 MACIB