494.регион как субъект и объект политических отношений в современной россии монография

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию

Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова

Т.С. Акопова

Регион как субъект и объект политических отношений в современной России

Ярославль 2006

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

2

УДК 323 ББК Ф3(2)12

А-40 Рекомендовано

Редакционно-издательским советом университета в качестве научного издания. План 2006 года

Рецензенты:

В.Е. Жучков, канд. социол. наук, начальник ИПО департамента градостроительства и архитектуры

Ярославской области; кафедра политологии и социологии ЯГПУ им. К.Д. Ушинского

А 45

Акопова, Т.С. Регион как субъект и объект политиче-ских отношений в современной России : монография / Т.С. Акопова; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль: ЯрГУ, 2006. – 176 с.

ISBN 5-8397-0482-2 В монографии рассматриваются проблемы, связанные

с функционированием региональных систем в политиче-ском процессе современной России.

В работе предпринята попытка осмысления простран-ственного подхода к процессу регионализации и полити-ческой практике территориального устройства современ-ной России

УДК 316

ББК С 550.35я73

ISBN 5-8397-0482-2

© Ярославский государственный университет, 2006

© Т.С. Акопова, 2006


3

Введение

Политические и социально-экономические изменения в рос-сийском политическом пространстве последнего десятилетия XX века свидетельствуют о том, что в России завершается про-цесс становления трехуровневого политического пространства. Процесс регионализации, начавшийся в этот период, протекает как сложный и противоречивый. Основными чертами его стали объединения в системе управления, власти и бизнеса, коррупция, протекционизм, стремление к формализации замкнутого полити-ческого пространства, ее особые статусные претензии. Результа-том регионализации стал асимметричный и кризисный характер развития регионов. Это создает угрозу российскому федерализму, основным принципом которого объективно должна быть взаимо-действие регионов федерации.

В 1990-е годы усилилась неоднородность политического пространства России, что явилось следствием действия как внут-ренних, так и внешних факторов. Распались связи с ближним за-рубежьем, которые уступили месту евроцентризму, углубился раздел между западными и восточными регионами России; про-изошел спад регионального обмена, что, в свою очередь, вызвало проблемы и противоречия в развитии отраслей производства (транспорта, промышленности, сельского хозяйства).

Межклановая борьба за передел собственности и полномо-чий, структурный кризис сопровождались становлением новой регионализации, нового типа структуризации российского поли-тического пространства.

В этих условиях углубляются противоречия между региона-ми и Центром, между регионами, а также внутрирегиональные противоречия.

Политическая практика зарубежных стран показывает, что путь их разрешения – в развитии федерализма и демократии.

Задача, стоящая перед российскими реформаторами – найти свой механизм решения проблем как прошлого, так и настоящего


4

развития на основе мирового и собственного исторического опы-та. На этом пути, несомненно, необходимо укрепление не только вертикали, но и, прежде всего, горизонтали власти и обеспечение реального, прочного, постоянного и эффективного взаимодейст-вия между Центром и регионами, а также внутрирегиональные взаимодействия, создание правовой системы и механизма, обес-печивающего действия региональных властей в строго конститу-циональных рамках, становление действительно независимой су-дебной власти, способной обеспечить эффективное осуществле-ние реформ местного самоуправления, согласование целей и задач, интересов государства и регионов.

Формирование сбалансированного развития современной России может осуществляться такими путями, как преодоление остатков экстенсивного развития, баланс действия центростреми-тельных и центробежных сил.

Необходимо наделение федеральной власти и субъектов фе-дерации правом приостанавливать действие законов и норматив-ных актов ее субъектов, которые противоречат федеральным за-конам, нарушают единство и целостность государства, ограничи-вают права и интересы субъектов федерации, закреплены в конституционных актах РФ (расширение прав субъектов федера-ции и учет интересов регионов).

Неразработанность проблем современного регионализма и значимость процессов регионализации, продиктованная явления-ми структурирования нового политического пространства, делает необходимым теоретический анализ, изучение условий, институ-тов, субъектов, методов и результатов становления нового рос-сийского федерализма.

В работе предпринята попытка осмысления пространствен-ного подхода к процессу регионализации и политической практи-ке территориального устройства современной России.


5

Глава 1. Регион в политическом

пространстве

1.1. Проблемы определения понятия «регион». Свойства регионального

политического пространства

роблема определения понятия «регион» в современ-ной политической науке становится все более акту-альной.

Регион определяется как самодостаточный социальный орга-низм, находящийся в единстве со средой, обладающий физико-географическими, культурно-цивилизационными, эколого-эконо-мическими, этнически-историческими, политико-административ-ными и правовыми свойствами.

Понятие «регион» широко использовалось в 1990-х годах, отражая резкое повышение роли регионов, регионального факто-ра в жизни России1.

Теория политического пространства в своем современном виде отличается явной обобщенностью и отвлеченностью.

Возникновение понятия пространства социума в целом предшествует возникновению понятий пространств отдельных сфер социума, в том числе и понятия пространства политической сферы общества. Исследования П. Сорокина2 открывают первый

1 Лексин В.П., Андреева Е.Н. Региональная политика в контексте но-

вой российской ситуации и новой методологии ее изучения. М.: Прогресс – Экопрос, 1993; Каганский В. Л. Реальности регионализации: основные аспекты процесса // Куда идет Россия?.. Альтернативы общественного раз-вития. Вып. 1. М., 1994. С. 171-175; Федерализм: энциклопедический сло-варь. М.: ИНФРЛ-М, 1997. С. 198; и др.

2 Сорокин П.А. Человек. Общество. Цивилизация. М., 1992. С. 297.

П


6

период развития понятия социального пространства, который продолжался, по мнению А. Турена, до Т. Парсонса включитель-но3. Основным объектом пространственных представлений в данный период было пространство социума в целом.

В теориях периода классической социологии можно обнару-жить достаточно примеров явного смешения понятий про-странств социума и его частей. В работах Ф. Ратцеля4 подчерки-вается исключительная роль политического пространства (а именно – географического пространства государства) в развитии общества. Можно предположить, что под политическим про-странством государства подразумевается пространство всего со-циума.

Принципиально новый этап в развитии понятия социального пространства начинается в середине ХХ века. Помимо понятия пространства социума, которое по-прежнему остается в центре внимания, не меньшее значение приобретают частные, видовые понятия социального пространства, в том числе понятие полити-ческого пространства. Возникает и развивается понятие субъект-ного политического пространства.

Французский социолог и политолог П. Бурдье является одним из ведущих теоретиков и исследователей политического про-странства в современной науке5. П. Бурдье отмечает, что каждый агент действует в зависимости от собственной системы предпоч-тений. Под сомнение ставится ведущая роль «всеобщих интере-сов»6. В итоге П. Бурдье приходит к принципиальному тезису: «пространство формируется внутренними целями особого типа, которые могут быть совершены неинтересными с точки зрения целей, значимых во внешнем мире»7. Социальное пространство создается деятельностью субъекта8. Согласно П. Бурдье «социаль-ное пространство включает в себя несколько полей», которые есть «поле политики, поле экономики, поле религии и т.д.»9. Эти поля

3 Турен А. Возвращение человека действующего. М., 1998. С. 36. 4 Ратцель Ф. Народоведение. Т. 1. СПб, 1902. С. 55. 5 Бурдье П. Начала. М., 1994. С. 26-28. 6 Там же. С. 54. 7 Там же. С. 142. 8 Там же. С. 157. 9 Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 18.


7

не вечны, они изменяются, возникают, уничтожаются и меняют свое положение относительно друг друга в зависимости от исто-рических тенденций развития социума.

В.Г. Виноградский определяет, что «специфичное социаль-ное пространство возникает в связи с деятельностью обществен-ного субъекта»10. Характерно, что общественным субъектом, причастным к формированию социального пространства, может быть общество в целом, социальные группы, индивидуумы. В.Г. Виноградский представляет социальное пространство как «поле человеческой деятельности»11.

Современный российский исследователь политического про-странства Ю. Качанов говорит о «двойном (субъективном и объ-ективном) структурировании политической реальности»12. В нем одновременно выражаются и субъективная воля, и объективная сущность. Этот феномен он называет «субъект – объектными от-ношениями в пространстве»13.

Политическое пространство в современной науке рассматри-вается в двух аспектах. Во-первых, это объективное политиче-ское пространство (пространство политической сферы общества), а во-вторых, субъектное политическое пространство (пространст-во практики политического субъекта).

Понятие объективного политического пространства нельзя рассматривать как синоним понятия политической сферы. Важ-ный аспект отличия политического пространства от политиче-ской сферы общества: политическое пространство структуриру-ется вокруг политической власти, но включает в себя только «от-ношения конкурентной борьбы агентов»14 и не включает систему отправления власти.

Согласно Ю. Качанову политическое поле обладает собст-венными законами функционирования, ему имманентно внутрен-нее движение. Источник движения в поле локализуется внутри

10 Виноградский В.Г. Социальная организация пространства. М.: Нау-

ка, 1988. С. 17. 11 Там же. С. 19. 12 Качанов Ю.Л. Политическая топология. М., 1995. С. 25. 13 Там же. С. 61. 14 Бурдье П. Социология политики. С. 182.


8

самого поля: «поле содержит в себе систему отношений, которая дает возможность объяснить его движение»15.

Объективное политическое пространство, будучи частью пространства социума, образуется из субъектных политических пространств, то есть из пространств политических субъектов.

В трактовке Ю. Качанова субъектное политическое про-странство обращено не вовне политической сферы, но внутрь ее и ограничивается отношениями между политическими агентами16. Он отмечает, что субъектное политическое пространство склады-вается из двух подсистем: во-первых, из производства средств потребления («реальная политика»), а во-вторых, из производства средств производства («идеальная, или истинная политика»).

Таким образом, если у П. Бурдье субъектное политическое пространство образует политический субъект и потребляющие его продукцию социальные субъекты, то у Ю. Качанова оно об-разуется из политических субъектов.

Рассмотренные выше подходы к толкованию понятия «поли-тическое пространство» можно систематизировать по двум осно-ваниям: во-первых, по объекту содержания политического про-странства, а во-вторых, по оценке роли политического субъекта в структуре пространства.

По объекту содержания политического пространства все подходы можно разделить на три основные группы: содержание политического пространства трактуется в первой группе как фи-зико-географическое, во-второй группе – как социальное, в третьей группе – как политическое.

В понятие политического пространства вкладывают социаль-ное содержание и рассматривают его состоящим из социальных феноменов (П. Бурдье, Б. Верлен, А. Филиппов).

В понятие политического пространства вкладывают только политическое содержание, и рассматривают его состоящим из политических субъектов и отношений некоторые отечественные исследователи (Ю. Качанов, А. Щербинин).

15 Качанов Ю.Л. Политическая топология. С. 129. 16 Там же. С. 180.


9

По оценке роли политического субъекта в структуре полити-ческого пространства трактовки можно разделить на объективи-стские, субъективистские и синтезные.

Объективистские трактовки рассматривают политическое пространство вне контекста с политическим субъектом и именно как пространство политической сферы общества (В.К. Потемкин, В.Г. Виноградский).

Субъективистские трактовки рассматривают под политиче-ским пространством главным образом субъектное пространство (Б. Верлен).

В синтезных (субъект-объективистских) трактовках имеет место диалектика объективного и субъектного пространств (П. Бурдье, Ю. Качанов).

Согласно П. Бурдье «социальное пространство включает в себя несколько полей», которые есть «поле политики, поле эко-номики, поле религии и т.д.»17. Эти поля не вечны, они изменя-ются, возникают, уничтожаются и меняют свое положение отно-сительно друг друга в зависимости от исторических тенденций развития социума. Классификация по этим двум основаниям вы-являет наиболее существенные различия и тенденции в исследо-вании политического пространства.

При попытках применения теории политического простран-ства для описания и анализа конкретных событий неизбежны серьезные затруднения.

Основной трудностью является то, что на сегодняшний день еще нельзя говорить о сформировавшемся политическом про-странстве18. Сегодня в постсоветских странах идёт становление политического пространства. «Становящимся» может быть на-звано то политическое пространство, в котором прежняя система политических институтов и связей разрушена, а новая ещё не сложилась. В подобной «промежуточной» ситуации начинают проявляться невидимые и нефиксированные прежде различия между политическими и иными формами социально-властных контактов.

17 Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 18. 18 Бляхер Л.Е Российский политический дискурс и концептуализация

становящегося политического пространства // Политические исследования. 2002. № 3-4.


10

В становящемся политическом пространстве, «имитирую-щем» себя, возникает особая реальность, не сводимая ни к «про-шлому», ни к «будущему», ни к их соединению. Её образуют скоротечные («виртуальные») состояния и отношения, возни-кающие в момент политического взаимодействия, участвующие в нём и исчезающие с завершением этого акта.

В децентрализованном пространстве, охваченном поисковой мобильностью, высшим ярусом иерархии теоретически способна стать любая группа. Для этого ей необходимо создать достаточно привлекательный для других образ политического целого, при-чём такого, в котором бы она занимала ведущее положение. По-беждает не более рациональная или справедливая, а более краси-вая модель общества; рациональность же и справедливость вы-ступают как данные постфактум.

Одно из важнейших затруднений возникает уже при практи-ческом применении понятия политического пространства. Отсут-ствует проблема выделения, например, разных типов политиче-ского пространства или проблема соотношения и иерархии поли-тических пространств. Между тем такие теоретические проблемы имеют место, без их разрешения применение данного подхода на практике будет весьма сложно.

Таким образом, можно выдвинуть тезис о разнообразии по-литических пространств. Конкретное их изучение лучше осуще-ствлять по отдельным видам политического пространства. Необ-ходимо обосновать, во-первых, что данный тезис не противоре-чит самой логике пространственного подхода и не разрушает единое понятие политического пространства. Во-вторых, следует обосновать правомерность данного тезиса.

Феномен политического пространства рассматривался теоре-тиками всегда в единственном числе, он никогда не представлял-ся объективировано как нечто одно, что соответствует политиче-ской сфере. Подтверждением тому служит принцип релятивизма и субъективизма, который лежит в основе понятия политического пространства. В пространственном подходе не отрицается много-образие политических пространств. Указанный вопрос раньше просто не возникал вследствие того, что основное внимание было сосредоточено на определении общих принципов теории полити-ческого пространства. Внимание к проблеме многообразия поли-


11

тических пространств является закономерным этапом развития подхода и следует за этапом определения общих проблем поли-тического пространства. Определение различных видов полити-ческого пространства не отрицает этих общих свойств, которые мы рассматривали выше, а, скорее, дополняет их по отношению к частным случаям.

Тезис о многообразии политических пространств в социуме выдвинут на основании общеизвестных принципов пространст-венного подхода и является необходимым для последовательно-сти в теории.

На самом деле, как отмечалось выше, главным «пространст-вообразующим» предметом является некоторая ставка политиче-ской борьбы между агентами. В качестве ставки выступает поли-тическая власть или возможность трансформировать социум по своему усмотрению19. Не отрицая данный тезис, можно говорить о его абстрактности. Тем не менее ведущие теоретики нашего подхода рассматривали ставку политической борьбы столь же обобщенно, как и само политическое пространство.

В практической действительности ставкой политической борьбы является не обобщенная политическая власть в социуме, а достаточно ограниченный круг властных полномочий. Поскольку в современном российском обществе имеет место децентрализа-ция политической власти, наличие различных ее центров, уров-ней и форм, то существует и многообразие различных ставок по-литической борьбы. В зависимости от конкретных ставок меня-ются и участники борьбы – политические и социальные агенты, – меняется и их отношение к задачам борьбы. Таким образом, мно-гообразие ставок политической борьбы в социуме имеет следст-вием многообразие политических пространств.

В данном случае речь идет о многообразии именно объек-тивных политических пространств. Это представляется вполне логичным, ибо принцип релятивизма распространяется не только на понятие субъективного политического пространства, но и на весь пространственный подход в целом. Тезис о многообразии объективных политических пространств также ставит вопрос об их отношении друг к другу.

19 Бурдье П. Начала. С. 21.


12

В странах с федеративным устройством можно выделить не-сколько уровней политической борьбы. Соответственно ставки политической борьбы структурируются, как, например, в Россий-ской Федерации, по трем уровням: уровень общегосударствен-ный, уровень субъектов федерации и муниципальный уровень.

Это можно рассматривать в качестве одного из оснований выделения различных видов объективного политического про-странства. Здесь возникает проблема: что является определяю-щим для отнесения политического пространства к тому или ино-му уровню – сфера применения разыгрывающейся власти или уровень ведения борьбы за эту власть?

Природа политического пространства образуется из отноше-ний политического объекта и участвующих в борьбе субъектов. Совокупность этих отношений является определяющей, в то вре-мя как собственно ставка борьбы непосредственно не определяет природы политического пространства. Далее приходится сделать следующий выбор: отнесение объективного пространства к тому или иному уровню зависит от уровня ведения борьбы, а не от уровня применения власти.

Данный вывод, вероятно, будет верным, поскольку, если предположить, что уровень политического пространства опреде-ляется уровнем применения власти, это может привести к серьез-ным противоречиям.

По отношению к процессу политической борьбы за пост гла-вы исполнительной власти противоречий не возникало, так как уровень применения исполнительной власти совпадает с уровнем ведения борьбы за исполнительную власть. Например, мы упот-ребляем понятие «регионального политического пространства» в случае борьбы за исполнительную власть в регионе. В этом поня-тии без видимых противоречий объединяются оба возможных значения, которые мы сейчас рассматриваем. Во-первых, это, действительно, региональное политическое пространство, по-скольку ставка борьбы есть власть в регионе. В другом значении мы опять-таки назовем его региональным политическим про-странством, поскольку ставка политической борьбы разыгрыва-ется в масштабе региона между политическими агентами региона с участием социальных агентов региона.


13

Однако это совпадение двух толкований исчезнет, если рас-сматривать борьбу, например, за законодательную или исполни-тельную власть. Употреблять понятие «регионального политиче-ского пространства», в случае когда ставкой борьбы является су-дебная или законодательная власть над регионом, было бы неверным. Например, судебная власть над регионом определяет-ся в большинстве случаев не в регионе и понятие «региональное политическое пространство» не применимо. Борьба за представи-тельство в органах законодательной власти региона ведется не в масштабах региона, а в масштабах более мелких территориаль-ных округов, в борьбе участвуют локальные политические и со-циальные агенты. Следовательно, и в этом случае говорить о ре-гиональном политическом пространстве будет неверно.

Таким образом, основанием для отнесения данного полити-ческого пространства к определенному уровню является не уро-вень применения разыгрываемой власти, а уровень ведения борь-бы за эту власть.

Региональным политическим пространством следует считать объективное политическое пространство борьбы за некоторые ставки в тех случаях, когда ареной борьбы выступает какой-либо регион. Участники политической борьбы апеллируют к поддержке социальных агентов региона, от которой и зависит успех борьбы.

Применительно к российской действительности понятие ре-гионального политического пространства применимо к событиям борьбы в субъектах федерации и на уровне субъекта федерации.

Будет методологически неправильно использовать простран-ственный подход для регионального изучения иных территори-альных единиц. Например, понятие регионального политического пространства нельзя относить к федеральным округам. Объек-тивное политическое пространство не может существовать в масштабах федерального округа, потому что отсутствует меха-низм социальной поддержки властных лиц федерального округа. Следовательно, даже если допустить существование политиче-ской борьбы между агентами за власть в федеральном округе, ис-ход такой борьбы определяется не поддержкой социальных аген-тов округа, а определяется на ином, более высоком уровне. Таким образом, считать это примером регионального политического пространства мы не можем.


14

Субъекты Российской Федерации обладают необходимыми механизмами обеспечения решающей роли поддержки общества в определении результатов политической борьбы. Поэтому поня-тие регионального политического пространства может быть при-менено именно к субъектам федерации.

Применительно к региональному политическому пространст-ву необходимо выделить еще некоторые факторы, обусловли-вающие его специфичность. Прежде всего, это наличие у соци-альных агентов заинтересованности в том или ином исходе борь-бы, то есть ставка борьбы должна быть для них актуальной. Только в этом случае социальные агенты являются подлинными потребителями на рынке политической продукции и формируют необходимый спрос.

Важным фактором является наличие автономных ресурсов у участников политического пространства. Автономные ресурсы должны быть как у политических агентов (участников борьбы), так и у социальных агентов. В ином случае, если первые не в со-стоянии добиваться поддержки общественных сил, а вторых не-достаточно для решения исхода борьбы, нельзя говорить об авто-номности политического пространства.

Какие ставки борьбы могут быть исходными центрами фор-мирования регионального политического пространства?

Система выборов главы исполнительной власти региона соз-давала ситуацию совпадения уровня применения власти и уровня борьбы за власть. Таким образом, первой ставкой политической борьбы, создающей региональное политическое пространство, яв-лялся пост главы административной власти субъекта федерации.

В случае когда границы одномандатного избирательного ок-руга по выборам депутата Федерального Собрания совпадают с границами субъекта Федерации, так же можно говорить о регио-нальном политическом пространстве. Социальные агенты регио-на активно участвуют в определении исхода борьбы. Хотя победа на этих выборах не дает политической власти в регионе, уровень напряженности, состав участников и масштаб борьбы позволяет говорить именно о региональном политическом пространстве.

Особую роль в формировании регионального политического пространства играет законодательная власть. При избрании депу-татов регионального парламента борьба между претендентами ве-


15

дется в масштабах более мелких округов. Отдельно можно рас-смотреть вопрос о муниципальном уровне политического про-странства. Очевидно, что борьба за власть над муниципальными образованиями не является борьбой за государственную власть, однако есть борьба за политическую власть в муниципальном об-разовании. Таким образом, муниципальное политическое про-странство обладает специфичной ставкой борьбы. Политическими агентами будут являться претенденты, вступающие в борьбу за данную ставку. Исход борьбы решают социальные агенты муни-ципального образования, оказывающие наибольшую поддержку тому или иному претенденту.

Особое внимание следует обратить на решение значимости ставок политической борьбы. Объективное политическое про-странство формировалось вокруг исключительно значительной ставки борьбы – поста главы исполнительной власти региона, собственно, ключевого поста в регионе. Конкретная политиче-ская власть, приобретаемая на этом посту, определяется закон-ными полномочиями20, а так же менее явными, но не менее дей-ственными возможностями. В современной литературе достаточ-но детально освещен вопрос о серьезности властных полномочий губернаторов в отношении всех аспектов жизни региона21. Фор-мальный статус главы администрации региона несколько уступа-ет его фактическому влиянию и роли, его фактической возмож-ности контролировать основные ресурсы региона22. Таким обра-зом, во всей региональной политической сфере именно пост главы региональной администрации обладает наибольшей при-влекательностью для политических агентов (претендентов) и наибольшей значимостью для социальных агентов. Следователь-но, согласно принципам пространственного подхода П. Бурдье, именно в данном случае должна идти наиболее жесткая борьба политических агентов и масштаб политического пространства,

20 Бирюков С.В. Легитимация статуса региональной политической

власти. 1997. С. 87. 21 Макаренко Б.Н. Губернаторские партии власти как новый общест-

венный феномен // Полития. 1998. № 1. С. 21-34. 22 Макаренко Б.Н. Там же. С. 25.


16

измеряемый количеством людей, голосующих на выборах, дол-жен быть максимальным23.

Политическое пространство при выборах депутата Государ-ственной Думы должно обладать иными характеристиками в силу иной ставки борьбы. Мандат депутата федерального парламента по представляемой политической власти не может быть даже со-поставлен с властью губернатора. В вопросах воздействия на де-ла региона депутат Государственной Думы не обладает даже те-ми механизмами, какие есть у депутатов областного органа пред-ставительной власти24. Разумеется, весьма проблематичны его возможности и в самом парламенте. Следовательно, заинтересо-ванность социальных агентов региона в том или ином исходе этой борьбы должна быть меньше, чем на выборах губернатора. Пространственный подход в трактовке П. Бурдье должен связать с этим и меньший круг социальных агентов, оказывающих под-держку в этой борьбе25. Количество избирателей, участвующих в этих выборах, по логике пространственного подхода должно быть меньшим.

Однако в соответствии с принципами пространственного подхода, масштаб политического пространства зависит не только от значительности ставки борьбы, но и от интенсивности дея-тельности политических агентов по приобретению поддержки среди социальных агентов, которые, по мнению П. Бурдье, нахо-дятся вне политической сферы и выступают по отношению к ней лишь потребителями. Необходимо выяснить, от какого же из двух факторов зависит масштаб объективного политического пространства непосредственно – от значительности ставки борь-бы или же от экстенсивности расширения субъектных политиче-ских пространств.

Среди условий формирования регионального политического пространства можно назвать и наличие в регионе собственных ресурсов. Ниже мы рассмотрим вопрос об использовании в ре-

23 Бурдье П. Социология политики. С. 67. 24 Мелешкина Е.Ю. Региональная идентичность как фактор станов-

ления региональных политий в РФ // Вестник Московского университета. Серия 12, Политические науки. 1999. № 6. С. 31.

25 Бурдье П. Социология политики. С. 67.


17

гиональном политическом пространстве различных форм поли-тического капитала.

Приемы расширения политического капитала, как инвеститу-ра или реконверсия, в подавляющем большинстве случаев исполь-зуются в рамках региона. Большинство агентов, участвующих в борьбе за эти две ставки, используют поддержку местных нотаб-лей. Практика использования авторитета личностей, известных на общероссийском уровне, существует, но не отличается высокой степенью отлаженности. Достаточность регионального политиче-ского капитала обусловлена и наличием организационных, инсти-туциональных, административных и иных материальных ресур-сов, которые являются региональными. Такие ресурсы обеспечи-вают потребности претендентов в политической борьбе.

Таким образом, внутренняя региональная природа политиче-ского капитала свидетельствует об автономности регионального политического пространства. Вместе с тем необходимо учиты-вать и относительность характера данного тезиса. Несомненно, что в борьбе в региональном политическом пространстве задей-ствованы и агенты, не относящиеся к данному региону. Однако в целом влияние данных факторов в нашем случае следует при-знать малозначительным. Данный тезис справедлив лишь по от-ношению к конкретным регионам, и можно предположить, что в некоторых регионах влияние и роль «внешних» агентов будет значительной.

Региональное политическое пространство обладает такими необходимыми характеристиками, как субъективность и дина-мичность.

Субъективный характер пространства заключается в его соз-дании политическими агентами. В связи с этим следует подчерк-нуть отличие регионального политического пространства от тако-го объективного явления, как региональная политическая сфера.

К региональной политической сфере следует отнести слож-ную совокупность всех политических отношений, явлений и про-цессов в регионе. Предметы, ее составляющие, относятся к ней безотносительно какого-либо единого источника отсчета и могут быть совершенно не связаны между собой. Например, политиче-ские взаимодействия при конкурентной борьбе за пост главы ад-министрации области могут быть не связаны с политическими


18

событиями, возникающими в кампаниях по избранию депутатов Областного представительного собрания.

Конкретно взятое региональное политическое пространство ограничивается взаимодействиями между политическими пре-тендентами и социальными агентами, следовательно, не охваты-вает всей региональной политической сферы.

Таким образом, региональные политические пространства не только не совпадают с политической сферой региона, но и не совпадают друг с другом. Они строятся релятивно в зависимости от ставки борьбы, круга политических агентов, включившихся в эту борьбу, и совокупности социальных агентов, осуществляю-щих поддержку кому-либо из претендентов.

Динамичность объективного регионального политического пространства также связана с составляющими его субъектными пространствами.

Расширение объективного политического пространства обу-словлено присоединением к борьбе новых политических сил. Произошло ожесточение политической борьбы, расширение ис-пользуемых методов. Следует также отметить наблюдаемую взаимосвязь между расширением объективного политического пространства и расширением субъектных пространств. Деятель-ность претендентов по экстенсивному расширению собственных политических пространств имеет следствием общее расширение объективного политического пространства.

Существующая практика определения исхода борьбы на пе-риодических выборах делает динамичность политического про-странства цикличной. Участники политической борьбы интенси-фицируют деятельность по формированию политического про-странства в периоды, предшествующие очередным выборам. В ходе борьбы за пост губернатора политическими агентами также проводятся особые мероприятия именно в предвыборный период.

Вполне обоснованно можно говорить о динамичности регио-нального политического пространства и о сложившемся циклич-ном характере такой динамичности. Циклообразующим фактором регионального политического пространства является соблюдав-шаяся на протяжении всех кампаний жесткая периодичность вы-боров.


19

Региональное политическое пространство заключает в себе также такую проблему, как степень свободы «политического рын-ка». В теории политического пространства существуют два раз-личных подхода к решению данной проблемы. Первый подход, представленный П. Бурдье, хотя и говорит о несвободе политиче-ского рынка26, в целом определяет приоритет социального спроса над предложением политических агентов27. Подход Ю. Качанова предполагает приоритетную роль производителей политической продукции и принцип силовых отношений28. Имманентное движе-ние в политическом пространстве, о котором говорит Ю. Качанов, может быть выражено в виде опережающей деятельности полити-ческих агентов, оказывающих воздействие на отношение социаль-ных агентов еще до артикуляции ими какого-либо спроса.

Свойства регионального политического пространства напря-мую связаны с регионализмом. Регионализм включает: регио-нальную идентичность, социально-экономическое своеобразие, закрепление политического статуса, региональные политические институты, региональное самосознание.

М.П. Крылов выявил две позиции: первая – в России нет ис-торических провинций европейского типа, местное самосознание слабо (М.П. Погодин, Н.А. Бердяев); вторая – в России был и есть свой регионализм (Н.И. Костомаров, Л.Н. Гумилев).

М.П. Крылов выделяет два типа исторических провинций: западный и «российский», отчасти связанные с его же регионами-странами и регионами-ячейками. Для «западных» первична тер-ритория с отличным от центра названием, им свойственен поли-центризм и смена центров. «Российским» присуще развитие «от центра», иерархия городов-пригородов. Таковы «обычные рус-ские» регионы РФ и провинциальная специфика страны с давней мощной централизацией, не убившей регионализма совсем, но встроившей его в свою иерархию.

Сложилось четыре базовых оси региональных различий и ре-гионализации России: запад-восток, север-юг, центр-периферия и русское ядро-этнорегионы.

26 Бурдье П. Социология политики. С. 63. 27 Там же. С. 69. 28 Качанов Ю.Л. Политическая топология. С. 169.


20

Ось Запад-Восток есть результат исторической асимметрии освоения. На Европейскую часть России приходится 1/4 площади 82% населения, 87% предприятий и банков.

Ось Север-Юг результат широтной зональности. Север – по-ловина территории России, сырьевая и экспортная база, 3/4 насе-ления.

Ось Центр-периферия – самый конфликтный тип взаимодей-ствия. Центр – Москва стала феноменом «новой» экономики, предметом зависти и критики (12% ВВП, до 30% предприятий и налогов, половина капиталов на 6% населения РФ), увеличив свой отрыв от периферии29.

Асимметрия русских и «нерусских» регионов прежде была статусно-условной (хотя именно из-за автономий РСФСР счита-лась федерацией), а за последнее десятилетие стала более ощути-мой и реальной. «Иноэтнические ареалы» образуют группы и пояса. И все же Россия – не мини-СССР. Русских в ней 4/5, а не 1/2, а в 17 из 32 этнорегионов их больше, чем титульных народов. Последние преобладают в 8 из них, включая Чечню, но у всех вместе – 2% площади, 3% населения и 1% ВВП. Русское ядро мощнее, и уже потому РФ прочнее бывшего СССР. Это влияет на атмосферу в окраинных русских регионах – дальневосточных, южных и особенно в Калининградской области с ее особым гео-политическим положением. Этнорегионализм и привилегии рес-публик РФ к тому же стали раздражающим примером для ряда русских регионов.

Каждая из четырех «осей» не уникальна, но их сочетание на большой территории порождает разнообразие регионализмов. Оси служат вариантами регионального развития страны, в них – выбор тех или иных пространственных стратегий.

Свойства политического пространства обусловлены особен-ностями процесса модернизации в России. Тезис о догоняющем развитии России и противоречиях ее модернизаций прочно закре-пился в отечественной политологической литературе. У

29 Родоман Б.Б. Пространственная поляризация и переориентация

// Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная по-литика. М.: Дело, 1998. С. 140-144.


21

Ю.А. Васильчука это тип даже не всегда догоняющий, а импуль-сивный.

Маятник реформ-контрреформ связан с циклами «открытия-закрытия» страны, внешнего интегризма-изоляционализма, про- и антизападничества. Модель первого типа ведет по пути обще-мирового развития, но неадекватна самой России, чревата поля-ризацией общества и региональным расколом. Модель автаркии – застоем. От европеизма к самобытному коммунизму и от поло-жения сырьевой периферии к претензии на мировое лидерство и назад – этот маятник ставит вопрос «кем быть» на высоту «быть или не быть»30

В ХХ веке дважды кризисы державной идентичности сопро-вождались всплеском этнического и регионального сепаратизма.

Декларация прав народов России (1917 г.) открыла двери признанию независимой Украины, Финляндии, Польши. В 1917 – 1920 гг. в экс-империи провозглашалось до 70 государств на Се-вере, Западе, Кавказе, в Урало-Поволжье (так Башкирия стала официально «старейшим» субъектом РСФСР), в Сибири и на Дальнем Востоке. При образовании СССР в 1922 г. Россия стала «асимметричной» федерацией, включив 18 автономий разного ранга. Конституция 1936 г. записала АССР в государственные образования, а области, края и АО – в административные31.

Критики советского строя утверждали, что формально-право-вая структура РСФСР фиктивна. Если само право – фикция, то все, включая судьбы автономий и народов, решает политбюро. Но те же критики, по мнению А.Б. Зубова, вряд ли правы, утвер-ждая, что после февраля 1917 г. никто не желал отделения от России или ее федерализации32.Однако надо признать, что в СССР были инструменты интеграции и подавления регионализ-ма: плановые органы, ведомства, перетасовка номенклатур. Цен-

30 Гордон А.В. Проблема цивилизационного самоопределения России

// Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: век, десятилетие, год. М.: Логос, 1999. С. 85-89.

31 Тархов С.А. Изменения административно-территориального деле-ния России за последние 300 лет // Географии. 2001. № 21. С. 2-12.

32 Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей орга-низации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 32-54.


22

трализованной экономикой управляли союзные наркоматы и ми-нистерства, аналоги западных ТНК, сменившие крупных собст-венников в роли организаторов межрайонного разделения труда.

Дважды в СССР внедряли территориальный принцип управ-ления экономикой: в конце 1920-х гг. (развитие нэповской прак-тики местного хозяйствования, но на базе гигантских «админист-ративно-экономических» областей) и спустя 30 лет (хрущевские совнархозы, плюс вызревшая идея территориальных комплексов). Однако индустрия, военно-промышленный комплекс (ВПК) сверхдержавы не вписывались в рамки регионов. Управление ими возвращали в руки отраслевых органов, а слова о гармонич-ном развитии территорий оставались словами. Еще 30 лет такого хозяйствования – вот и цикл, достойный отдельного изучения, – подвели республики и регионы к «бунту» на рубеже 1990-х гг.

При крепком союзном центре прочие власти были лишь ис-полнителями. В системе скорее бюро- и технократической, неже-ли экономической и политической, директивное территориальное планирование заменяло региональную политику. В 1980-х гг. из всей прибыли, полученной в РСФСР, ее Совмин контролировал 1/3, из промышленной – 1/5. От низких внутренних цен на сырье и топливо Россия за год теряла в обмене с другими республиками до 20 млрд. руб. Перед концом СССР, как и Российской Импе-рии, прямо о сецессии не говорили. Однако требования регио-нального хозрасчета (самоуправления, самофинансирования) пе-реросли в экономический (отказ в налогах союзному центру и т. п.), а там и в политический сепаратизм. Россия играла тут одну из первых ролей, что привело к распаду Союза и к смене экономи-ческой системы.

Внешние контуры регионализации РФ в 1990-х гг. известны и истолкованы не раз как административно-политические, т.к. власти регионов-субъектов создали административно-интегриро-ванные сообщества.

В основном кризису 1990-х гг. все же сопутствовал асиммет-ричный тип регионального развития, усиливший разрывы между слабыми и сильными, бедными и богатыми регионами. По душе-вой валовой продукции и денежным доходам они увеличились многократно. Неравенство нарастало в годы кризиснов. Совет-ское мобилизационно-догоняющее развитие усиливало различия


23

в меньшей степени по оси запад-восток и север-юг, в большей степени по оси центр-периферия.

Главным трендом 1990-х гг. было усиление неоднородности пространства, хотя контрасты нарастали не все и не всегда. Тем не менее экономический и политический кризис определенно оказал на это пространство дезинтегрирующее влияние.

К середине 1990-х гг. проявились пределы административной регионализации: завершался раздел собственности и полномочий с Центром, начались межклановые войны за передел. Затем по-следовал бюджетный кризис, ограничивший ресурсы федераль-ной поддержки регионов, кризис внутренней солидарности и протекционизма (местные рынки и барьеры для движения това-ров, капитала, технологий доказали свою неэффективность), кри-зис внешних долгов и информационно-ценностной кризис (в большинстве регионов не было создано стратегически перспек-тивных программ, сценариев будущего)33.

На смену административной регионализации идет новая, на-зываемая то культурно-экономической, то просто экономической, притом мобильная и «сквозная»: трансрегиональная и трансна-циональная. «Старые» регионы для нее – лишь площадки с теми или иными ресурсами и условиями, где возникают (или не возни-кают: это база для новых отношений внешнего подчинения и конфликтов) центры информации и принятия решений. Так или иначе с опорой на иностранный или столичный российский биз-нес, это будет регионализация (структуризация пространства) бо-лее открытого и современного культурно-информационного типа.

Политику центра обозначил новый курс президента. Уже тот факт, что он начал именно с реформы федеративно-региональной системы, говорит о признании серьезности ее проблем и намере-нии обуздать дезинтеграцию, поддержать, ускорить наметившее-ся сплочение страны.

Б.Б. Родоман отметил, что в конституционном праве сущест-вует положение о выходе республик из Союза. Он также заметил,

33 Трейвиш А.И. Экономические сдвиги и связи в постсоветском про-

странстве: проблемы дезинтеграции и реинтеграции // Известия АН. Сер. География. 2000. № 3. С. 18.


24

что военно-полицейское государство, укрепляя вертикаль власти, разрушает горизонталь общества34.

Риск вернуться в неосоветский цикл регионализации сохра-няется. Это будет ставить страну на грань распада при любом ос-лаблении верховной власти.

Реинтеграция России зависит не столько от «правильного районирования» – есть свои нормы, пропорции и циклы укрупне-ния-разукрупнения, – сколько от единства экономического про-странства и коммуникаций.

1.2. Особенности формирования регионального политического пространства

в Российской Федерации

Процесс становления федеральных отношений в России прошел ряд этапов.

Первый этап охватывает события от провозглашения Декла-рации о государственном суверенитете РФ до распада СССР (12 июня 1990 года – декабрь 1991 года).

12 июня 1990 года Съездом народных депутатов России была принята Декларация о государственном суверенитете. Вслед за этим государственный суверенитет стали провозглашать авто-номные республики в составе России, прежде всего те из них, ко-торые обладали значительными ресурсами (Татарстан, Якутия и др.) К 1991 году республики начали внедрение института прези-дентства. Он рассматривался отчасти как атрибут действительной государственности, а отчасти «как инструмент укрепления леги-тимности республиканских лидеров и усиления их позиций в «торге» с органами власти СССР и РСФСР за контроль над ре-сурсами регионов»35.

Особенностью политического курса российского руководства в этот период было использование национальных движений в

34 Родоман Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов // Рос-

сийские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М., 2000. С. 39.

35 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институ-ты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 93.


25

борьбе с союзным центром. Фактически Б.Н. Ельциным в какой-то степени поощрялась суверенизация республик. Ему была нуж-на поддержка влиятельных республиканских лидеров при подпи-сании союзного договора. Поэтому республики самостоятельно принимали решения по вопросам организации власти. Следует отметить, что на том историческом этапе молодое российское правительство не располагало властными ресурсами, достаточ-ными для того, чтобы обуздать процесс суверенизации, и ему бы-ла придана видимость государственной политики, направленной на децентрализацию управления (под лозунгом: «Берите сувере-нитета столько, сколько сможете проглотить».

Эти годы стали этапом стихийного распределения полномо-чий и привилегий.

12 июня 1991 года состоялись выборы президента Татарстана (на безальтернативной основе), до конца 1991 года были избраны президенты Якутии (Саха), Мордовии (институт президентства был упразднен в апреле 1993 года), Марий Эл. Как правило, сис-тема республиканских органов власти в тот период была пред-ставлена также представительными органами, контролирующими нормотворческий процесс, но не имеющими возможностей сня-тия правительства республики. Типами разделения властей явля-лись президентский или смешанный (президентско-парламент-ский)36.

В то же время новая политическая элита Чеченской Республи-ки взяла курс на выход из состава РФ. Российские власти впервые столкнулись с открытым сепаратизмом в государстве. Взаимоот-ношения между органами власти Чечни и Федерации перешли в вялотекущий конфликт, который продолжался длительный период вплоть до перерастания в вооруженный в ноябре 1994 года.

Важнейшую роль в становлении региональных органов вла-сти сыграл августовский путч 1991 года. В первую очередь эти события повлекли за собой роспуск организационных структур КПСС и соответственно ее региональных комитетов. Кроме того, «позиция органов региональной власти в дни переворота, т.е. их лояльность/нелояльность к российским властям или к путчистам,

36 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 93.


26

стала критерием новой кадровой политики российского центра»37. Столкнувшись с проблемой политического противодействия Центру ряда провинциальных руководителей в дни путча, Прези-дент сразу после победы над ГКЧП принял решение об отстране-нии от должности девятерых председателей региональных ис-полкомов. Одновременно Б. Ельциным был подписан Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной вла-сти в РСФСР», которым фактически была введена в действие система иерархического построения органов исполнительной власти в регионах – так называемая исполнительная вертикаль, просуществовавшая до конца 1996 года. Указ предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственно-го управления в регионах осуществляются главами администра-ций, назначенными Президентом РСФСР по согласованию с со-ответствующим Советом»38. Таким образом, Указом вводилась должность главы администрации и тем самым прекращались полномочия региональных исполкомов.

Подобная структура региональных органов власти была про-диктована чрезвычайными обстоятельствами, опасностью разру-шения системы управления в стране, но ее дальнейшая эволюция стала не только предметом острых дебатов, но и причиной перво-го существенного конфликта между Президентом и Верховным Советом России. 26 сентября 1991 года Президиум ВС РСФСР принял решение о проведении 24 ноября 1991 года выборов глав администраций регионов. Однако идея выборности региональной исполнительной власти была отвергнута президентской админи-страцией39.

В результате борьбы вокруг этих решений постановлением съезда народных депутатов России от 1 ноября 1991 года был ус-тановлен мораторий на выборы в краях и областях на всех уров-нях до 1 декабря 1992 года, что публично было аргументировано в первую очередь соображениями сохранения управляемости в переходный период.

37 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 93. 38 Там же. С. 93. 39 См.: Там же. С. 94.


27

Представительные органы власти в регионах после введения «исполнительной вертикали» утеряли прежнее влияние. «Ото-двинутые на периферию политической жизни, они не могли уже играть роль всевластного института, но, будучи избраны в иной исторический период, они не могли стать и полноценными ин-ститутами представительства, ибо чисто политические их функ-ции как раз и оказались сведены к минимуму»40.

Второй этап развития процесса становления федеративных отношений охватывает события от распада СССР до подписания Федеративного договора (декабрь 1991 года – март 1992 года). Это был период опасного усиления центробежных тенденций, ко-гда вслед за распадом СССР появилась прямая угроза развала и РФ. Этнические образования добивались большей самостоятель-ности. Кульминацией данного периода стал референдум о неза-висимости в Татарстане – он привел к острейшему конфликту между федеральными властями и республикой, крупнейшей по населению в составе РФ.

В такой ситуации важным событием в становлении федера-тивного государства в России явилось подписание Федеративно-го договора 31 марта 1992 года с 87 субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни).

По сути Федеративный договор был политическим компро-миссом между центробежными и центростремительными тенден-циями и позволил предотвратить распад РФ. Республики выдви-гали особые требования в обмен за присоединения к Договору. Так, власть Башкортостана потребовала принятия специального приложения к нему, в котором бы гарантировались дополнитель-ные полномочия республики в сфере внешней торговли. Респуб-лика Саха добилась права оставлять в своем распоряжении зна-чительную долю доходов от разработки находящихся на ее тер-ритории месторождений.

Подписание Федеративного договора, закрепив в правовом порядке единство и целостность страны, существенно стабилизи-ровало политическую ситуацию. Вместе с тем сам «факт заключе-ния подобного договора был определенным шагом к построению договорной федерации, которая всегда чревата трансформацией в



28

конфедерацию»41. Кроме того, Договор фактически зафиксировал асимметричность РФ, что означало признание со стороны феде-ральных органов власти неравенства субъектов Федерации.

Властные отношения внутри регионов складывались в этот период следующим образом. С 1992 года наблюдалось опреде-ленное стремление как глав регионов, так и представительных органов к компромиссам, к сглаживанию противостояния между ними. Правовой основой для такого развития событий стал закон «О краевом областном Совете и краевой, областной администра-ции», принятый Верховным Советом 5 марта 1992 года. Закон ус-танавливал двойную подотчетность глав регионов – перед Сове-том и Президентом России и двойную подотчетность региональ-ных правительств перед Советом и главой региона. «Совет получал право обжаловать акты глав регионов и приостанавли-вать их действие до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо в Конституцион-ный Суд о его отставке. Глава региона, в свою очередь, наделялся правом вето на решения Совета, которое преодолевалось боль-шинством голосов депутатов»42.

В основном конфронтация между представительными орга-нами власти и главами регионов, отмечавшаяся в ряде местно-стей, носила персональный характер и была связана с тем, что главы администраций назначались без согласования с региональ-ными Советами. На республики этот закон не распространялся – они осуществляли нормативно-правовое регулирование деятель-ности органов власти на основании собственных конституций.

Третий этап в развитии российского федерализма – от Феде-ративного договора до принятия новой Конституции РФ (март 1992 года – декабрь 1993 года) – стал временем сложной борьбы центробежных и центростремительных тенденций, когда были приняты конституции Чечни, Татарстана, Саха (Якутии), Тувы, которые по основным позициям вошли в противоречие с Консти-туцией РФ.

41 Михайлов Р.В. Этапы становления новых федеративных отноше-

ний в РФ // Вестник МГУ. Сер. 12, Политические науки. 1998. № 1. С. 27. 42 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 94.


29

Центробежные тенденции ярко проявились в налоговой сфе-ре, когда в большинстве республик была введена одноканальная система уплаты налогов. «Около 30-ти субъектов Федерации (в основном национальные образования) отказались вносить свою долю в федеральный бюджет и потребовали особого режима на-логообложения или дополнительных федеральных субсидий»43.

Различия в статусе между республиками и прочими субъек-тами Федерации вызвали появление проектов создания новых территориальных образований в составе РФ посредством объеди-нения ряда областей. Проводилась мысль о необходимости соз-дания Центрально-Черноземной республики на базе областей этого региона. Была предпринята попытка создания Уральской Республики из «русских областей» региона. По словам Э. Россе-ля – губернатора Свердловской области, целью ее создания было получение прерогатив, которые прежняя Конституция предостав-ляла лишь национальным республикам44. В целом регионы окре-пли и стали выступать независимо по ряду вопросов. Каждый субъект Федерации характеризовался не только своей экономиче-ской или географической спецификой, но и собственной полити-ческой позицией по отношению к политической ситуации в стра-не, проводимым реформам, которая складывалась обычно из со-отношения сил и политической позиции региональных исполнительных законодательных органов власти, а также из по-литических предпочтений электората субъекта Федерации. По такому принципу стали выделять так называемые «демократиче-ские» и «консервативные» регионы. Особенно четко позиции по-литических элит проявились в период октябрьских событий 1993 года. «Органы представительных властей российских краев и об-ластей в своем большинстве выступали на стороне Верховного Совета России, а исполнительной – на стороне Президента»45.


ний в РФ. С. 28. 44 Макарычев А. Политико-правовые проблемы взаимоотношений

федеральных, региональных и муниципальных властей: нижегородский вариант // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 9.

45 Михайлов Р.В. Этапы становления новых федеративных отноше-ний в РФ. С. 28-29.


30

Таким образом, произошел открытый раскол политических элит российских субъектов Федерации.

Активность регионов во время федерального конфликта про-явилась и в попытке образования их лидерами 30 сентября 1993 года параллельного органа власти центрального уровня – Со-вета субъектов Федерации. Несмотря на недолгое существование этого органа, он существенно повлиял на видение федеральной властью процесса формирования органов государственного управления, сыграл не последнюю роль в развитии в России пар-ламентаризма на двухпалатной основе. «Руководство страны по-нимало, что при той степени развития регионального самосозна-ния, которая была проявлена во время конфликта федеральных ветвей власти, субъекты федерации не могут быть не представле-ны в федеральном законодательном органе. Поэтому структура нового парламента, зафиксированная в Конституции 1993 года, включает в себя две палаты: Совет Федерации и Государственную Думу. При этом первая, по сути, является "палатой регионов"»46. Активное участие приняли регионы также и в процессе выработки новой Конституции РФ. Особенно следует отметить деятельность краев и областей, статус которых по итогам подписания Федера-тивного договора оказался существенно ниже по сравнению со статусом республик. Вопрос о равноправии субъектов Федерации был тогда основным камнем преткновения во взаимоотношениях Кремля с политическими группировками регионов. И в разработке новой Конституции эта проблема нашла свое отражение.

В этот период наметились изменения во внутрирегиональных властных отношениях. В декабре 1992 года, по истечении мора-тория на выборы глав регионов, «Съезд народных депутатов Рос-сии принял компромиссное решение о подтверждении полномо-чий глав администраций, согласованных с Советами, в то время как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить их полномочия, либо назначить выборы. В результате в восьми субъектах РФ прошли выборы, причем ни один из президентских назначенцев не смог заручиться там поддержкой избирателей»47.


ний в РФ. С. 29. 47 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 95.


31

Таким образом, конфликты внутри региональных элит в какой-то мере были разрешены на поле электоральной конкуренции.

К 1993 году в большинстве регионов России сложились сис-темы органов власти с относительным равновесием полномочий глав администраций и представительных собраний. Вместе с тем «сосуществование системы советов с «исполнительной вертика-лью» оказалось непрочным, и кризис сентября – октября 1993 го-да, завершившийся насильственным роспуском Верховного Со-вета, повлек за собой радикальные изменения региональных вла-стных структур»48.

Важнейшим результатом событий октября 1993 года стал роспуск региональных и местных советов. А более общим след-ствием стало принятие на референдуме 12 декабря 1993 года но-вой Конституции РФ.

Четвертый этап развития федеративных отношений включает события от принятия новой Конституции РФ до подписания до-говора с Республикой Татарстан (декабрь 1993 года – февраль 1994 года).

С принятием новой Конституции на смену концепции дого-ворной Федерации вновь пришла конституционная. Федератив-ный договор стал носить вспомогательный характер и действо-вать лишь в той его части и в том объеме, которые не противоре-чат Основному закону России. Конституция закрепила положение, что Россия возникла не в результате заключения ка-кого-либо правового документа, а в результате исторически сло-жившейся общности народов, проживающих на ее территории.

Многие авторы подчеркивают, что Конституция сама по себе – «документ политического компромисса, принятый в переход-ный период реформирования общественных отношений и, следо-вательно, отразивший противоречия и сложившееся соотношение сил в процессе разделения государственной власти»49. И все же основная цель новой модели федерализма заключалась в совер-шенствовании федеративных отношений и стабилизации России как государства.

48 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 95. 49 Умнова И.А. Современная конституционная модель российского

федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Го-сударство и право. 1999. № 11. С. 8.


32

По Конституции 1993 года Россия стала более централизо-ванной Федерацией по сравнению с моделью, определяемой Кон-ституцией в редакции 1992 года. Закреплены целостность и не-прикосновенность территории, принцип единого и неделимого суверенитета РФ; по сравнению с Федеративным договором су-жен статус республик, которые перестали называться «суверен-ными»; в ведение РФ перераспределены некоторые вопросы, от-носящиеся ранее к совместному ведению. В Конституции также закреплено равноправие всех субъектов Федерации вместо трех версий их правового статуса по Федеративному договору; указа-но, что РФ строится как по национально-территориальному, так и по административно-территориальному признаку; зафиксирован единый для всех субъектов Федерации перечень предметов со-вместного ведения.

Конституция закрепила статус верхней палаты парламента – Совета Федерации, являющегося органом, выражающим интере-сы всех регионов.

В целом статьи Конституции, посвященные федеративным отношениям, а также значительное усиление федеральных орга-нов власти свидетельствовали о заметном снижении центробеж-ных тенденций. Вместе с тем две республики, Чечня и Татарстан, отказывались признать новую Конституцию. При этом в Чечне референдум по Конституции был полностью бойкотирован, а в Татарстане явка на голосование составила всего 13,4% от числа избирателей50. Центр, желая урегулировать длительный конфликт с Казанью, подписал в феврале 1994 года Договор о разграниче-нии предметов ведения и полномочий между органами государ-ственной власти РФ и органами государственной власти Респуб-лики Татарстан. Этот договор имел большое значение для разви-тия федерализма в России, вернув Татарстан в политико-правовое пространство РФ. В то же время был создан опасный прецедент по пересмотру только что зафиксированных в новой Конститу-ции России положений, касающихся равноправия субъектов РФ и разграничения предметов ведения и полномочий. Ведь по дого-вору и прилагаемым к нему 11 соглашениям федеральный центр

50 Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис. 1999.

№ 3. С. 20.


33

передал органам власти республики ряд полномочий, отнесенных статьей 72 Конституции к совместному ведению федерации и субъектов и даже статьей 71 к исключительному ведению РФ. Фактически подобным договором сам же центр первым нарушил федеральную Конституцию – принцип равноправия, чем подал пример субъектам Федерации.

Конституция отнесла установление принципов организации системы органов государственной власти субъектов Федерации к сфере совместного ведения РФ и регионов (ст. 72, п. 1, «н»). Од-новременно Основной Закон России предоставил субъектам РФ право самостоятельно устанавливать систему органов государст-венной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом (ст. 77, п. 1). Таким образом, к концу 1993 года были ут-верждены и начали реализовываться основные правовые положе-ния реформы системы власти в российских регионах. Правовыми результатами этой реформы как в краях и областях, так и в рес-публиках – стали:

«резкое (в 4 – 15 раз) сокращение численности депутатского корпуса, что означало переход от завышенного представительст-ва избирателей в советах к существенно заниженному – в новых Думах и Собраниях;

значительное снижение доли депутатов, работающих на про-фессиональной основе; право на совмещение депутатской дея-тельности с работой в органах исполнительной власти;

иерархическая подчиненность исполнительной власти и не-способность представительных собраний контролировать состав региональных правительств;

ограничение нормотворческих полномочий представитель-ных органов власти;

невозможность применения санкций законодательными соб-раниями по отношению к главам регионов и их администраци-ям»51.

Таким образом, в регионах обозначился переход к подчинен-ным представительным собраниям; переход от смешанных форм



34

– к президентской модели разделения властей. Вслед за снижени-ем правового статуса законодательных органов в регионах про-изошло и снижение их политического влияния.

Пятый этап в становлении федеративных отношений в Рос-сии включает период от подписания Договора с Татарстаном до реформы В.В. Путина (февраль 1994 года – май 2000 года). Дан-ный период характеризуется подписанием двусторонних догово-ров и соглашений о разграничении предметов ведения и полно-мочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации всех типов. Этот процесс, в основном завершившийся к середине 1998 года, по своим по-следствиям для развития федеративных отношений в России имеет две стороны. Во-первых, он был призван выравнять статус субъектов Федерации. Но, во-вторых, данный процесс вновь вы-двинул на повестку дня вопрос о природе РФ. Как и в случае с Татарстаном, двусторонние договоры зачастую противоречат статьям 71 и 72 Конституции России. Те субъекты Федерации, которые по итогам подписания договоров получили больше прав и привилегий, чем они имели в соответствии с конституционно закрепленными, считают правовую силу договоров выше Основ-ного Закона России. В этом смысле примечательно высказывание Президента Республики Татарстан Шаймиева, который в одном из своих интервью после заключения Договора заявил: «Да. Кон-ституция и Договор по многим статьям различаются. Но мы принципиально условились с Б.Н. Ельциным – и это отражено в самом Договоре, – что Договор доминирует над обеими Консти-туциями – и Республики Татарстан, и РФ: там, где они не совпа-дают, обе стороны руководствуются положениями Договора»52.

Период 1994 – 1996 годов охарактеризовался серьезной борь-бой вокруг проблемы выборности губернаторов. Региональные представительные собрания продолжали добиваться назначения выборов глав регионов. Однако эти их попытки натолкнулись на ответные меры со стороны Центра, стремившегося во что бы то ни стало не допустить губернаторских выборов до президентских

52 Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие

и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 10.


35

1996 года. 3 октября 1994 года был подписан Указ Президента РФ о пролонгации моратория на выборы губернаторов и об утвержде-нии Положения о главах администраций, закреплявшего исключи-тельную подотчетность Главы региона перед Президентом.

Не добившись назначения губернаторских выборов, предста-вительные собрания регионов в 1994 – 1995 годах активно вклю-чились в процесс принятия Уставов субъектов Федерации. При этом четко обозначилось стремление региональных Дум расши-рить свои полномочия, вернув хотя бы частично контроль над ре-гиональными правительствами. Одновременно они стремились добиться либо проведения выборов губернаторов уже на основе нормативных актов регионов, либо избрания губернаторов пред-ставительными собраниями. Фактически эти меры предполагали возврат от президентской модели властных отношений к парла-ментской. Однако они оказались почти безрезультатными, и все были блокированы Центром. Исключив подотчетность губерна-торов и правительств законодательным органам власти регионов, Центр фактически провоцировал исполнительную власть регио-нов на правовой произвол. Одна из жестких президентских моде-лей разделения власти существует, в частности, в Калмыкии. Там Президент К. Илюмжинов добился самороспуска Верховного Со-вета Республики еще в апреле 1993 года и заменил его Госсове-том из 25 отобранных им лично бывших депутатов Верховного Совета. Система органов власти республики претерпела тем са-мым превращение в режим полностью подчиненного главе ис-полнительной власти представительного собрания.

Однако же в России существуют и примеры парламентской модели властных отношений, которая сохраняется до сих пор в Удмуртии и Дагестане, хотя и там отмечена тенденция к «прези-денциализму».

Угроза проведения губернаторских выборов была парирована с помощью президентского Указа от 17 сентября 1995 года, по-вторно пролонгировавшего мораторий на выборы глав регионов (до конца 1996 года).

В конце концов, полемика о губернаторских выборах, проте-кавшая осенью 1995 года в преддверии президентских и парла-ментских выборов, завершилась компромиссом между Думой, Советом Федерации и Президентом. В декабре 1995 года вступил


36

в силу закон «О порядке формирования Совета Федерации Феде-рального Собрания РФ». Он вводил должностной принцип фор-мирования верхней палаты парламента из числа председателей законодательных собраний и глав регионов. Большое значение имела закрепленная в законе норма об обязательном вхождении в Состав Совета Федерации только избранных глав регионов, но лишь начиная с конца 1996 года, т.е. уже после президентских выборов.

Таким образом, Президент сохранил контроль над электо-ральными возможностями губернаторов по административной мобилизации населения в обмен на повышение статуса регио-нальных представительных собраний и глав регионов в феде-ральных властных структурах. Можно сказать, что это была сво-его рода сделка, совершив которую Центр снова блокировал про-цессы демократизации в регионах.

Все-таки первые выборы губернаторов прошли раньше – в декабре 1995 года – июне 1996 года – в порядке исключения и в определенных Ельциным 16 субъектах Федерации, где губерна-торы имели поддержку населения. Неудивительно поэтому, что лишь в четырех случаях действующие главы регионов лишились своих постов. С осени 1996 года губернаторские выборы приоб-рели массовый характер и к началу 1997 года были завершены почти повсеместно.

Выборы в регионах имели большое значение. Во-первых, они были значительным проявлением эффектов демократизации на региональном уровне. Несмотря на очевидно несправедливый ха-рактер выборов (что подчеркивалось многими исследователями) что выражалось в неравных возможностях в ведении избиратель-ной компании, в использовании административных рычагов и так далее, «в 27 из 52 субъектов РФ, где осенью-зимой 1996 года прошли выборы глав регионов, граждане переизбирали регио-нальных руководителей»53.

Во-вторых, все без исключения главы регионов обрели новую (демократическую) легитимность, а вместе с тем и независимость от кадровой политики Центра. Это обстоятельство перевело взаи-



37

моотношения Центра и регионов из плоскости чисто администра-тивных мер в плоскость политических взаимодействий.

В-третьих, проведенные выборы обозначили окончание ин-ституционализации систем органов власти регионов. Региональ-ные формы правления существенно варьировались от одного ре-гиона к другому. При этом статус представительных собраний, как правило, характеризовался подчиненным положением по от-ношению к исполнительной власти регионов.

Таким образом, ключевые события данного этапа становле-ния федеративных отношений в России:

развитие договорного процесса в отношениях между феде-ральными органами государственной власти и органами государ-ственной власти субъектов Федерации, начавшегося в феврале 1994 года с подписания Договора о разграничении предметов ве-дения и полномочий с Татарстаном и в основном завершившего-ся к середине 1998 года;

законодательное закрепление и практическая реализация принципа выборности глав регионов;

завершение институционализации региональных систем вла-сти, оформление региональных политических режимов и форм правления.

Новый, современный, этап развития федеративных отноше-ний в России начался с реформы В.В. Путина.

В своем выступлении 8 июля 2000 года перед Федеральным Собранием РФ В. Путин признал, что «в России федеративные отношения недостроены и не развиты», «у нас создано децентра-лизованное государство», а не федеративное54. В телеобращении к гражданам России 17 мая 2000 года Президент заявил, что главными целями реформирования федеративных отношений на нынешнем этапе являются усиление так называемой «исполни-тельной вертикали власти», обеспечение соблюдения норм Кон-ституции РФ и приведение в соответствие с ней законодательства регионов; обеспечение подчинения субъектов Федерации реше-ниям федеральной власти, принятым в сферах ее компетенции.

54 Выступление В.В. Путина перед Федеративным Собрание РФ

// Российская Федерация. 2000. № 9. С. 11.


38

Первыми действиями В. Путина в должности главы государ-ства стали издание указа об образовании семи федеральных окру-гов (Центральный, Северо-западный, Северо-Кавказский, При-волжский, Сибирский, Дальневосточный, Уральский) и внесение на рассмотрение Государственной Думы РФ трех законопроек-тов: о порядке формирования Совета Федерации и о внесении изменений и дополнений в законы об общих принципах органи-зации государственной власти в субъектах Федерации и об орга-низации местного самоуправления, которые стали законами.

Следует отметить, что Указ президента о создании федераль-ных округов соответствует п.1 статьи 78 конституции РФ, со-гласно которому «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои тер-риториальные органы и назначать соответствующих должност-ных лиц». Поэтому для реализации такого решения от Президен-та не требовалось согласований с Федеральным Собранием и ка-кими-либо иными органами государственной власти.

Обосновывая необходимость создания округов, В. Путин в своем выступлении подчеркнул, что «суть этого решения – не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или пре-подносится, а в укреплении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориаль-ных единиц, а в повышении эффективности власти. Не в ослаб-лении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»55. Указом об образовании округов была введена новая должность представителя Президента в округе, а его пол-номочия были закреплены «Положением о полномочном пред-ставителе Президента РФ в федеральном округе». Основными за-дачами полпредов в Положении называются:

«организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внут-ренней и внешней политики государства, определяемых Прези-дентом РФ;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

55 Положение о полномочном представителе Президента РФ в феде-

ральном округе // Рос. газета. 2000. 16 мая. С. 5.


39

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой по-литики Президента РФ»56.

В числе функций представителя президента: обеспечение ко-ординации деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе, организация взаимодействия федеральных орга-нов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, поли-тическими партиями, иными общественными объединениями; организация контроля за исполнением федеральных законов, ука-зов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правитель-ства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Задачей же первостепенной важности стало приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Как отмечают сами представители президента, в ее реализации они достигли уже больших успехов. Однако есть и другие мнения. Например, «в Татарии из 75 норма-тивных актов, которые должны быть приведены в соответствие, согласно решению конституционного Суда РФ, исправлены лишь 9, в Башкирии – 17 из 92, в Москве – 1 из 26»57.

В аппарат полномочных представителей президента помимо их команд входят также федеральные инспекторы в регионах. Кроме того, в округе сформированы аналитические центры. В Приволжье, например, открыты Центр стратегических исследо-ваний и Центр антикризисного управления и этнополитического мониторинга.

Следует отметить, что первоначально многие региональные лидеры были склонны считать представителей президента некой данью модной теории управления, которая долго в России не продержится. Однако же в процессе работы представителей рас-ширился круг их полномочий. В этом смысле наибольшее беспо-койство у региональных лидеров вызывает то, в какой степени полпреды будут допущены к распределению и контролю феде-ральных финансовых средств. Между тем разрабатывается новая

56 Калашникова М. Федерализм по-путински // Независимая газета.

2000. 21 декабря. С. 3. 57 Калашникова М. Полпреды займутся финансами // Независимая

газета. 2000. 22 декабря. С. 3.


40

модель межбюджетных отношений, в которой определенную роль будут играть представители президента58.

Президент относится к развитию нового института весьма серьезно. По всей видимости, институт представителей президен-та постепенно становится одним из главных в системе управле-ния страной. Указом президента определены новый статус и пол-номочия его представителей. Сформирована позиция по вопросу о пределах их участия в текущих делах регионов. Она звучит по-литически достаточно корректно – участие допускается только в виде «антикризисного регулирования». Однако, в сущности, по-требность такого регулирования периодически возникает почти во всех сферах жизни, поэтому область компетенции представи-телей президента оказывается весьма широкой.

Важнейшим из трех законов по реформированию федератив-ных отношений является закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ».

Согласно закону места глав субъектов Федерации займут представители регионов, которые будут работать на постоянной основе (в соответствии со статьей 99 Конституции РФ Федераль-ное собрание является именно постоянно действующим органом). Руководители субъектов должны сосредоточится на работе в сво-их регионах, и в первую очередь на выполнении хозяйственных функций. Таким образом, закон признает далее невозможным со-вмещение региональными лидерами руководства своими терри-ториями и законодательной деятельности.

Полное обновление Совета Федерации закончилось в 2002 году.

Однако нарушение принципа разделения властей в качестве обоснования необходимости данной реформы явно не достаточ-но. Повсеместно подчеркивается, что более важным мотивом здесь является лишение региональных лидеров властного ресурса федерального уровня.

Совет Федерации финансируется из федерального бюджета, поэтому члены верхней палаты парламента будут скорее лобби-ровать интересы федеральных властных структур, чем интересы

58 Римский В. Новый этап развития российского федерализма

// Власть. 2000. № 10. С. 25.


41

своих регионов. Такое положение весьма скоро приведет к явно-му или неявному конфликту региональных и федеральных орга-нов власти, и неизвестно, какую сторону в этих конфликтах будут поддерживать жители соответствующих регионов: избранных гу-бернаторов, у которых остается все меньше ресурсов для реше-ния проблем своих регионов, или федеральные властные струк-туры, которые эти ресурсы у них «отнимают»59. Необходимо при-знать, что участие глав регионов в работе Совета Федерации выполняло также и важную роль объединения субъектов федера-ции в единое государство. Именно верхняя палата парламента в кризисные моменты развития России оказывалась институтом, реально способствовавшим поддержанию конституционной ста-бильности государства.

« Объединенные в Совет Федерации губернаторы чувствова-ли свое корпоративное единство, – они … имели возможность ощутить общность своих интересов …, имели возможность со-обща добиваться внимания к нуждам своих регионов»60. Как счи-тает губернатор Эвенкии А. Боковиков, «после принятия нового порядка формирования Совета Федерации губернаторы переста-ют быть политическими и экономическими гарантами для своих регионов. Влияние же губернаторов малых дотационных регио-нов становится совсем незначительным. Раньше, будучи одно-временно и губернатором Эвенкии, и членом Совета Федерации, я мог худо-бедно добиваться федерального финансирования – в правительстве, в администрации президента. Теперь губернатор уже не является серьезной политической фигурой, его полномо-чия урезаны почти до нуля»61. Действительно, приезжая на сессии Совета Федерации, главы регионов имели возможность общаться не только друг с другом, но и с представителями федеральной власти.

Это, разумеется, не означает, что региональным лидерам те-перь будет закрыта дверь федеральных структур власти. Оконча-тельно возможность влияния на принятие решений на федераль-

59 Римский В. Новый этап развития российского федерализма. С. 25. 60 Смирнов В., Боковиков А. Пора начать движение вперед // Незави-

симая газета. 2001. 13 марта. С. 12. 61 Романова Л. Регионы не хотят делиться полномочиями с центром

// Независимая газета. 2000. 27 декабря. С. 3.


42

ном уровне они не потеряли. Так, необходимость организации постоянного диалога руководителей субъектов Федерации и гла-вы государства по основным проблемам государственной жизни признается Президентом РФ. Формой такого диалога, формой участия регионов в подготовке и принятия важнейших общегосу-дарственных решений становится Государственный Совет при Президенте России. Однако статус Государственного Совета как консультативно-совещательного органа региональных лидеров не слишком устраивает.

Государственный Совет имеет свой Президиум; для разра-ботки проблемных тем создаются специальные рабочие группы, предлагающие свои варианты соответствующих решений. Среди тем заседаний Президиума были, в частности: государственная символика, конституционная и земельная реформы, реформиро-вание естественных монополий, разграничение предметов веде-ния и полномочий между федеральными, региональными и му-ниципальными органами власти. Несмотря на придание Государ-ственному Совету значимости, этот институт рассматривается как компенсация региональным лидерам за отнятые у них власт-ные ресурсы федерального уровня. В данном случае степень влияния этого органа на принятие решений будет зависеть от са-мих глав регионов, от того, на каком определении его статуса и соответственно объема полномочий сумеют настоять они в диа-логе с президентом. В частности, на последнем заседании Прези-диума Государственного Совета М. Шаймиев – президент Татар-стана «призвал продумать механизм влияния президиума и само-го Государственного Совета на принятие и подготовку отдельных законов, имеющих к федеральному устройству непосредственное отношение»62.

Согласно новому закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Президент усиливает контроль за деятель-ностью администраций регионов, поскольку получает возмож-ность отстранения их от должности при неоднократных наруше-ниях Конституции РФ или федерального законодательства.

62 Римский В. Новый этап развития российского федерализма.

С. 23-24.


43

«Возможны также прямые назначения губернаторов регионов Президентом РФ, в частности, в качестве временного исполняю-щих обязанности глав администраций регионов при отстранении губернаторов от должности. Президент получает право на вре-менное отстранение губернатора от должности на период рассле-дования уголовного дела, возбужденного против него»63. Прези-дент также получает право приостанавливать деятельность или распускать законодательный орган государственной власти ре-гиона.

В соответствии с поправками к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» губернаторы и ру-ководители республик получают право отстранять от должности глав органов местного самоуправления, а региональные законо-дательные собрания – право роспуска представительных органов местного самоуправления в случае нарушения теми и другими Конституции и законодательства.

Реформы президента 2000 года оцениваются по-разному. Существуют две противоположные точки зрения. Согласно од-ной из них, «президентские законодательные инициативы станут серьезной правовой базой для упорядочения структур государст-венной власти и местного самоуправления. А самое главное – есть надежда, что федеральная власть, наконец, начнет выпол-нять свои полномочия, как на уровне региона, так и а каждом го-роде, селе или поселке. Региональные же власти в субъектах РФ наконец-то будут осуществлять свои полномочия в строго кон-ституционных рамках без вмешательства в компетенцию феде-ральных структур власти на местах. У провинциальной бюрокра-тии будет меньше возможностей вмешиваться в полномочия ор-ганов местного самоуправления, так как это вмешательство в основном осуществляется через судебные правоохранительные структуры федеральных органов власти в том или ином районе, городе. … эти планы могут быть реализованы только при усло-вии, если будет по-настоящему развернута работа полномочных представителей Президента России и всех других федеральных

63 Медведев Н. Новая власть: центр – регионы // Власть. 2000. № 7.

С. 7.


44

контрольных органов в семи федеральных округах»64. Одним из главных условий эффективного осуществления данных реформ является становление действительно независимой судебной вла-сти, которой в России на данном этапе не существует.

Другая точка зрения основывается на том, что «в кризисной ситуации, в которой в настоящий период находится Россия, про-водимые Президентом РФ резкие изменения системы структуры государственного управления могут привести к ухудшению, а не к улучшению управления страной и управляемости регионов.

Реальное укрепление государственной власти и федератив-ных отношений в России может быть достигнуто при использо-вании стратегии, ведущим приоритетом которой является реше-ние важнейших реальных жизненных проблем широких социаль-ных групп, а не реформирования системы управления государ-ством. … В условиях кризиса российского федерализма попытки осуществить глобальный контроль федеральной власти над ре-гиональной обречены на неудачу. … В частности, более приори-тетной для стратегии реформирования федеративных отношений, чем изменение состава Совета Федерации РФ почти наверняка оказалась бы необходимость осуществления полного и эффек-тивного контроля расходования бюджетных средств»65. Конечно, реформа федеративных отношений была необходима; это осозна-вали и представители федеральной власти, и многие главы регио-нов. За последние годы контроль Центра на местах резко ослаб, разрослись противоречия между регионами. Во главе некоторых из них стояли (и стоят) коррумпированные и некомпетентные ру-ководители.

При попытках установить в провинции порядок, неоднократ-ных за десятилетие правления Б.Н. Ельцина, дело всякий раз сто-порилось под давлением региональных лидеров. Нынешняя по-пытка рецентрализации, как считает А. Моммен, «рискованна из-за вероятной смены безразличия регионов по отношению к Мо-скве на откровенную враждебность, поскольку новая промежу-точная структура будет восприниматься как излишняя. Губерна-

64 Римский В. Новый этап развития российского федерализма.

С. 26-27. 65 Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федера-

лизма? // Полис. 2000. № 5. С. 76-77.


45

торы всегда предпочитали, столкнувшись с серьезными пробле-мами, вступать с Москвой в личный контакт. Они и в дальней-шем предпочтут делать именно так в обход путинских наместни-ков. Последние будут низведены до роли посредников бедных регионов, лишенных природных ресурсов. Богатые же регионы (вроде Татарстана), эксплуатирующие нефть и газ, сумеют найти себе и оплатить какое-то число союзников в Москве. …»66.

Что же касается необходимости контроля расходования бюджетных средств в регионах, что В. Римский считает наиболее приоритетной сферой реформирования федеративных отноше-ний, то обеспечение этого контроля как раз и возлагается на но-вый институт полномочных представителей.

66 Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы

становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 133.


46

Глава 2. Регионализация российского политического пространства

2.1. Политический статус региона

олитический статус региона определяется норматив-но-правовой базой и необходимостью согласования интересов федерального центра, субъектов Россий-

ской Федерации, местного самоуправления как различных субъ-ектов власти. Интересы государства в целом и его субъектов про-тиворечивы. В этом сложность достижения единства их интере-сов, согласования задач и целей.

Определение политического статуса регионов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий Федерации и региональных субъектов сталкивается с рядом проблем. За всеми субъектами Федерации по конституции Российской Федерации закреплено право иметь свои Конституции, Уставы и издавать собственные законы. В условиях слабой федеральной власти, при значительных различиях политических и экономических условий развития в переходный период, отмечается нормотворческая ак-тивность региональных субъектов.

Одним из направлений решения проблемы является опреде-ление и закрепление политического статуса региона как субъекта федерации. Статус субъекта Российской Федерации – это уста-новленные Конституцией Российской Федерации и Конститу-циями, Уставами субъектов Российской Федерации права, обя-занности и ответственность субъекта Российской Федерации.

Политический статус региона определяется и регулируется статьями Конституции РФ.

Основополагающим является положение о том, что Россия – целостное единое государство, а региональные субъекты – ее со-

П


47

ставные части. Поэтому Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4). Соблюдение этого принципа обеспечивает сохра-нение российской государственности, нерушимости территории и выполнение государством общих федеральных функций.

Конституция РФ закладывает также положение о равнопра-вии региональных су6ъектов Российской Федерации: республик, краев, областей и автономий, как во взаимоотношениях с феде-ральной властью, так и между собой. Она не допускает никаких действий субъектов Федерации, изменяющих в одностороннем порядке их статус в Российской Федерации (ст. 5). Но содержа-щиеся в Конституции правовые основания для равенства всех ре-гионов затруднены на практике. Достижения фактического ра-венства регионов связано с трудностями становления российско-го федерализма в 90-х годах XX века, с введением практики договорных отношений, направленных на предоставление льгот и особого статуса отдельным регионам.

Основным обоснованием для получения особого статуса яв-лялись факторы этнического своеобразия отдельных региональ-ных субъектов.

И.А. Батанина считает, что этнические причины не являются основанием изменения норм конституционного устройства госу-дарства, провозгласившего равенство этнических групп.

Двусторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами, поправки к Федеративному договору создали ситуа-ции, когда произошло изменение политического статуса отдель-ных регионов в сторону повышения своего политического стату-са в Федерации. Договорный процесс дестабилизировал россий-скую государственность.

Политический статус региональных субъектов определяется также положением о разграничении предметов ведения и полно-мочий между Федерацией и ее субъектами. Этот принцип лежит в основе федеративного устройства России (ст. 5).

Конституция Российской Федерации разграничивает полно-мочия между Федерацией и ее субъектами путем закрепления предметов федерального ведения (ст. 71) и предметов совместно-го ведения (ст. 72). Остальные области совместного ведения при-надлежат субъектам Российской Федерации (ст. 73).


48

Разделение предметов ведения и полномочий между феде-ральной и региональной властями осуществляется двумя спосо-бами: 1) дополнительные полномочия и функции присваиваются субъектам без их соответствующего оформления, 2) федеральные функции и полномочия присваиваются в результате решений фе-деральной исполнительной власти. В том и другом случае не учитывается Конституция, решения не согласуются с другими субъектами.

Для сохранения целостности государства и нормального функционирования органов власти необходимо усиление контро-ля за соблюдением федеральной Конституции и федеральных за-конов на всей территории России. Кроме того, необходимо соз-дание и отработка механизма снятия противоречий между феде-ральными и региональными законами и другими нормативными и правовыми актами. Конституция Российской Федерации в ряде статей (15, 76, 85, 125) закладывает основы таких механизмов. Однако указанные статьи требуют разъяснений и детализации в текущем законодательстве. Например, в конституции Российской Федерации отмечается, что Правительство России осуществляет меры по обеспечению законности (ст. 114), а его законодатель-ные акты обязательны для исполнения на всей территории России (ст. 115). В то же время в Конституции Российской Федерации не определены полномочия федеральной исполнительной власти в случаях нарушений субъектами Федерации ее решений.

Соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий как принципа определения статуса регионов невозможно без на-деления федеральных властей и субъектов Федерации правом приостанавливать действие законов и нормативных актов ее субъектов, которые противоречат федеральным законам. Приос-танавливаются те законы и нормы, которые нарушают единство и территориальную целостность государства, ограничивают закре-пленные в Конституции и законах Российской Федерации права и интересы субъектов Федерации.

Существование региональных особенностей, политических, социально-экономических, природно-географических, этниче-ских и других, может определять политический статус региона. Это возможно путем предоставления отдельным регионам ряда особых прав и полномочий или делегирования некоторых функ-


49

ций федеральной власти. Таким путем достигается более эффек-тивная и полная реализация потенциала и ресурсов конкретного региона. Но чаще всего в практике договорных отношений раз-граничение предметов ведения и предоставление полномочий субъектам Федерации, а также определение политического стату-са региональных субъектов осуществляется по этническому при-знаку. Тем не менее преимущество этого пути в том, что он соз-дает законные основы для расширения прав субъектов Федера-ции, учитывает потребности и возможности регионов. Расшире-ние и предоставление дополнительных прав может быть временным. В условиях переходного периода – это приемлемый и оправданный способ. Тем не менее договорный метод опреде-ления статуса и компетенции региональных субъектов значи-тельно усложняет деятельность федеральных органов законода-тельной и исполнительной властей, и прежде всего из-за разного объема полномочий субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации предоставила право ре-гиональным субъектам самостоятельно устанавливать систему ор-ганов государственной власти (ст. 77, ч. 1). Исходя из необходи-мости сохранения территориальной целостности государства, это право может быть реализовано в соответствии с основами консти-туционного строя России и принципами организации представи-тельных и исполнительных органов государственной власти.

Региональные субъекты Российской Федерации при установ-лении системы органов государственной власти согласно Кон-ституции исходят из требований к природе и форме государства (ст. 5).

В соответствии с принципом разделения властей региональ-ные субъекты при определении системы органов государствен-ной власти обеспечивают наличие всех трех ветвей власти и га-рантируют каждой из них самостоятельность.

Установление общих принципов организации системы орга-нов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и региональных субъектов (ст. 77, ч. 1). Общие принципы должны гарантировать самостоятельность ре-гиональных субъектов в определении системы органов государ-ственной власти в той степени, в какой можно было бы учесть


50

уровень политической культуры, исторические, национальные и другие региональные условия.

Компетенция органов исполнительной власти разделена на уровни: полномочия федеральных органов исполнительной вла-сти в сфере ведения Российской Федерации, полномочия феде-ральных органов исполнительной власти и органов исполнитель-ной власти субъектов в сфере совместного ведения, полномочия органов исполнительной власти региональных субъектов Россий-ской Федерации.

Формирование системы органов исполнительной власти ос-новано на целостности и взаимосвязи федеральных органов ис-полнительной власти и органов исполнительной власти субъек-тов Федерации. Это предполагает единство структур исполни-тельной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, определение полномочий на каждом уровне испол-нительной власти в сфере совместного ведения, реализацию ис-полнительными органами власти функции регулирования, согла-сования проектов решений.

Политический статус региона определяется Конституцией Российской Федерации. В то же время все субъекты обладают учредительной властью, то есть они вправе решать вопросы сво-ей внутренней организации и принимать для этого нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ. Так, статус регионального субъекта определяется не только Консти-туцией Российской Федерации, но и Конституциями, Уставами соответствующего субъекта, принимаемыми его законодатель-ным (представительным) органом (ст. 66). Отсюда следует, что региональный субъект не может в одностороннем порядке изме-нить свой статус.

Конституция или Устав субъекта Федерации регулирует ор-ганизацию и деятельность его государственных органов, взаимо-отношения этих органов между собой, а также с общественными объединениями, права и свободы граждан.

Статус региональных субъектов Российской Федерации мо-жет изменяться по взаимному согласию сторон (ст. 66, ч. 5). Ре-гулирование изменения статуса субъекта Федерации осуществля-ется на основе федерального законодательства.


51

При определении политического статуса региона следует учитывать принцип равенства условий политического и социаль-но-экономического развития регионов.

Необходимость этого принципа вызвана тем, что экономиче-ский потенциал всех регионов России создавался еще в советский период.

Существующие диспропорции между регионами-донорами и регионами-реципиентами могут быть признаны объективными закономерностями определенного этапа экономического развития России. Более того, в 90-х гг. XX века увеличились региональные диспропорции в социально-экономическом развитии. Это вызва-но неэффективными предоставлениями и изъятиями налоговых льгот, дотаций, разными темпами падения производства, что имело политические последствия.

Выравнивание исходных уровней не означает стремления к абсолютному равенству. Оно невозможно из-за значительных различий регионов. Сокращение существующей региональной дифференциации предполагает выравнивание экономических и политических условий, так как преодолеваются прежде всего ка-чественные различия в условиях жизни населения.

Полного устранения региональных различий добиться невоз-можно и не нужно. Дифференциация в положении регионов бу-дет сохраняться всегда. Это вполне закономерно. Однако уровень дифференциации не должен нарушать определенные политиче-ские и социально-экономические нормы.

Предметом этих договоров является разграничение предме-тов ведения и взаимное делегирование полномочий между орга-нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Вместе с тем, как отмеча-лось выше, это уже сделано в Конституции Российской Федера-ции (ст. 71, 72, 73), a также в Конституциях и законах республик, уставах, законах краев, областей, городов. Исключение состав-ляют совместные полномочия, которые Конституцией Россий-ской Федерации не разграничены, а только перечислены. Догово-ры как раз и должны разграничить предметы совместного веде-ния и передачу, в случае необходимости, права осуществления части своих полномочий друг другу. Вызвано это может быть особенностями субъекта Федерации.


52

Практика разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта Российской Федерации берет начало с 31 марта 1992 г. – даты подписания Федеративного договора.

Следующим важным шагом на этом пути стало принятие но-вой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Кон-ституция обобщила основные положения трех Федеративных до-говоров в направлении повышения статуса краев, областей, горо-дов федерального значения, автономных округов и автономной области до уровня республик в составе Российской Федерации.

Конституция предусматривала возможность заключения до-полнительных договоров и соглашений между федеральными ор-ганами государственной власти и органами государственной вла-сти субъектов Российской Федерации (ст.77, ч. 3 и ст. 78, ч. 3). Эта возможность была реализована 15 февраля 1994 г., когда был подписан первый договор подобного рода "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий меж-ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". Татар-стан не подписал в марте 1992 г. Федеративный договор, а в де-кабре 1993 г. на его территории не состоялся референдум по при-нятию новой Российской Конституции. Поэтому сначала это вы-глядело как вынужденный шаг со стороны федеральных властей.

В июне 1994 г. подобный договор был подписан с Кабарди-но-Балкарией, а в августе 1994 г. – с Башкортостаном. Это свиде-тельствует о том, что процесс разграничения полномочий между Федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации принял массовый характер.

В начале 1996 г. были подписаны договоры с субъектами Фе-дерации "нереспубликанского значения" со Свердловской, Кали-нинградской, Оренбургской областями и Краснодарским краем.

За период 1994 –1998 гг. подписаны 12 договоров и свыше ста соглашений о разграничении полномочий в конкретных об-ластях между федеральными органами власти и органами испол-нительной власти субъектов Российской Федерации. Их подписа-ли 8 республик (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Бурятия, Удмуртия,


53

Коми), 3 области (Калининградская, Оренбургская и Свердлов-ская) и Краснодарский край.

В литературе отмечается, что заключение договоров и со-глашений было обусловлено разными причинами. Они имеют как общие, так и отличительные черты и особенности. Все договоры можно разделить на группы.

Первый тип договоров – это договоры, подписание которых было вызвано главным образом политическими причинами. К ним относится Договор с Татарстаном, заключенный федераль-ными властями в феврале 1994 г. Этот договор в значительной мере связан с напряженными отношениями, существовавшими между федеральными властями и властями республики в 1990 – 1993 гг. Договор стал итогом двухлетних переговоров, сделавших очевидной необходимость пойти на взаимный компромисс. Дого-вор снял существовавшую напряженность и вернул Республику Татарстан в политическое пространство Российской Федерации. По политическим причинам возможно заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с Чеченской республикой. Такой договор мог бы определить особенности ста-туса Чечни в составе Российской Федерации.

Однако Договор с Татарстаном не ликвидировал принципи-альных противоречий между Конституцией Российской Федера-ции и Конституцией Республики Татарстан. В нем нет положения о том, что Татарстан является республикой в составе Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, ст. 65), призна-ния верховенства Конституции Российской Федерации и феде-ральных законов на всей территории Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, ст. 4.), есть и другие про-тиворечия. По существу этот Договор имеет свойства не только внутригосударственного, но и международного Договора, конфе-деративных и федеративных отношений. Он создал условия для отхода от закрепленного в новой Российской Конституции прин-ципа равноправия всех субъектов Федерации (Конституция Рос-сийской Федерации, ст. 5), возврата к асимметричной федерации времен РСФСР и СССР.

Согласно договору и 11 соглашениям федеральный центр пе-редал властям республик значительно больше полномочий, а сле-довательно, льгот и преимуществ, чем другим субъектам Россий-


54

ской Федерации. Татарстану были переданы ряд "неотчуждае-мых" предметов ведения и полномочий Федерации и совместных предметов ведения и полномочий. Кроме того, ряд соглашений ("По вопросам собственности", "О реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки", "О бюджетных взаимоот-ношениях между Российской Федерацией и Республикой Татар-стан", "В военной области" и др.) по форме и содержанию нельзя рассматривать как договоры о разграничении полномочий.

Таким образом, на наш взгляд, возник прецедент, когда субъ-ект Российской Федерации выходит за рамки, установленные Конституцией Российской Федерации. Волевым путем перерас-пределены предметы ведения и полномочия в нарушение Кон-ституции Российской Федерации. Субъекту Федерации даны преимущества и льготы, ставящие его в более благоприятные ус-ловия по сравнению с другими субъектами Российской Федера-ции.

Вслед за Татарстаном подобные договоры и соглашения бы-ли подписаны с Республикой Башкортостан и Республикой Саха (Якутия), которые тоже имели сложные отношения с федераль-ным центром. По своему содержанию эти договоры не имели та-ких политических притязаний, как договор с Татарстаном. В них есть положения о нахождении этих республик в составе Россий-ской Федерации и приоритете Конституции Российской Федера-ции. Но и они содержат политические уступки, "неконституци-онно" перераспределенные полномочия, льготы и преимущества.

Таким образом, самые богатые природными ресурсами рес-публики добились от федеральных властей права расходовать большую долю средств республик на нужды своего населения. Природные ресурсы позволяют легче перервать реформы, кризи-сы. Но одновременно это собственность всей страны и ее граж-дан. Поэтому такое перераспределение богатств страны нельзя признать справедливым. Разрушаются экономические связи, рас-тет дезинтеграция.

Вместе с вышеназванными проблемами развитие договорных отношений между федеральным центром и республиками имело и позитивные результаты. Ослабли сепаратистские, национали-стические настроения в данных республиках. Во всех трех рес-публиках соблюдается законодательство Российской Федерации.


55

Продвинулось вперед республиканское законодательство по раз-граничению предметов совместного ведения и полномочий.

Второй тип договоров – это договоры, заключение которых вызвано потребностью подтвердить дружеские связи между субъектами Российской Федерации и федеральными властями, поддержать руководителей субъектов Российской Федерации в условиях сложной региональной ситуации. Это Договор с Кабар-дино-Балкарией (без соглашений), а также Договор и три согла-шения с Республикой Северная Осетия-Алания.

Третий тип договоров – это договоры краев и областей, на-правленные на выравнивание их прав и возможностей с респуб-ликами Российской Федерации. Это договоры с Краснодарским краем, Оренбургской и Свердловской областями. Поначалу феде-ральная исполнительная власть подписывала договоры только с республиками. Это вызвало серьезное недовольство у руково-дства краев и областей. Через два года после подписания первого договора федеральная власть опять пошла на подписание догово-ров и соглашений с рядом краев и областей, играющих значи-тельную роль в Федерации.

Таким образом, эти договоры положили начало новому этапу договорного процесса. Договор этого типа можно рассмотреть на примере договора с региональной властью Свердловской области. Договор и соглашения охватывают большинство пред-метов совместного ведения и претендуют на регулирование взаимоотношений между федеральным центром и органами вла-сти Свердловской области во всех основных сферах, поэтому яв-ляются всеобъемлющими.

Договор содержит перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области (ст. 2 Договора), который конкретизирует предметы совместного ведения, указан-ные в ст. 72 Конституции Российской Федерации: создание усло-вий для структурной перестройки экономики; функционирование предприятий оборонного комплекса; развитие агропромышлен-ного комплекса; сертификация и лицензирование отдельных ви-дов деятельности; согласованная кадровая политика.

Эти предметы совместного ведения приемлемы и необходи-мы и для остальных субъектов Российской Федерации.


56

Из договора следует, что к полномочиям органов государст-венной власти Российской Федерации отнесены: разработка, фи-нансирование и реализация федеральных программ по структур-ной перестройке экономики области, конверсии оборонных пред-приятий, развитию агропромышленного комплекса; обеспечение экономических условий содержания мобилизационных мощно-стей оборонных предприятий области; согласование с органами государственной власти Свердловской области кандидатур руко-водителей федеральных учреждений области и другие.

В то же время по Договору органы власти Свердловской об-ласти должны: участвовать в реализации федеральных программ, участвовать в решении кадровых вопросов и т.д., то есть выпол-нять те же функции, что и органы государственной власти Рос-сийской Федерации.

Кроме того, органам власти области предоставлены права: осуществления собственного правового регулирования по пред-мету совместного ведения до принятия федерального закона; распространение льгот, прав и преимуществ федеральных право-вых актов на Свердловскую область, которые будут приняты по-сле подписания договора; руководители территориальных под-разделений федеральных органов назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором области по согласо-ванию с соответствующим федеральным органом исполнитель-ной власти (а не наоборот); областные органы исполнительной власти могут быть наделены функциями (полномочиями, права-ми) территориальных подразделений федеральных органов ис-полнительной власти по соглашению и т.д. Статья 8 Договора обязывает федеральные министерства и ведомства, издающие свои нормативные предписания, строго соблюдать по существу права одного субъекта Российской Федерации.

Все названные положения Договора не отражают особенно-стей Свердловской области, и они могут войти в федеральное за-конодательство о разграничении предметов ведения и полномо-чий.

Далее следует рассмотреть соглашения, подписанные с адми-нистрацией Свердловской области. В них содержится разграниче-ние полномочий в конкретных сферах деятельности (лесное хо-зяйство, здравоохранение, АПК, международные и внешнеэконо-


57

мические связи и т.д.). Это важные положения, которые после со-гласования с другими субъектами Российской Федерации могут быть внесены в федеральные законы (основы законодательства) по регулированию конкретных сфер общественных отношений.

Кроме того, в соглашении "В сфере управления государст-венной собственностью" осуществлено ее разграничение на соб-ственность Российской Федерации, собственность Свердловской области и общую их собственность, хотя не ясны критерии при этом разграничении, так как федеральный закон по этому вопро-су не принят. Очевидно, это просто результат компромисса меж-ду отраслевыми министерствами и администрацией области.

Во многих соглашениях есть статья, предоставляющая право власти Свердловской области в случае несвоевременного и не-полного финансирования федеральных программ осуществлять их выполнение за счет использования средств федерального бюджета на условиях взаимозачета. Эта статья является одним из главных мотивов заключения договора. Согласно ей Свердлов-ская область сокращает перечисления в федеральный бюджет. В то же время она ставит в сложное положение нуждающиеся субъ-екты Российской Федерации и является формой получения льгот и преимуществ одним из субъектов Российской Федерации. В сложной экономической ситуации в стране бюджетного дефицита и неплатежей аналогичные льготы хотели бы иметь все субъекты Российской Федерации. Но если в условиях кризиса эту льготу распространить на все субъекты Российской Федерации, то тогда будет не на что содержать армию, милицию, связь и другие феде-ральные структуры, без которых не могут существовать и от-дельные субъекты Российской Федерации. Среди преимуществ Свердловской области выделяют следующие:

- руководство Свердловской области может осуществлять за-чет задолженности предприятий и организаций-налогоплатель-щиков по налогам и другим платежам в федеральный бюджет с согласия Министерства финансов Российской Федерации (Со-глашение о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений, ст. 5);

- создание свободных экономических зон (Соглашение о раз-граничении полномочий в области международных и внешнеэко-номических связей, ст. 1);


58

- создание залогового фонда драгоценных металлов и камней, который Правительство Свердловской области может размещать в соответствии с законодательством в третьих странах в обеспе-чение гарантий по обязательствам Свердловской области (Со-глашение о разграничении полномочий в инвестиционной дея-тельности и структурной политике, ст. 4):

- использование дивидендов по акциям, закрепленным в фе-деральной и областной собственности, акционерных обществ ТЭК, расположенных на территории области, в первую очередь, на реализацию федеральных программ развития ТЭК на террито-рии области (Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере обеспечения функционирования ТЭК, ст. 9);

- передача превышения доходов над расходами денежных средств единой пенсионной службы Пенсионному фонду Россий-ской Федерации, возмещение превышения расходов над доходами из Пенсионного фонда Российской Федерации (Соглашение о раз-граничении полномочий в сфере пенсионного обеспечения, ст. 6).

Преимущества и льготы, полученные Свердловской обла-стью, этим не исчерпываются, их перечень можно продолжать.

Договор и соглашения со Свердловской областью представ-ляют собой качественно новый этап в договорном процессе. До-говоры и соглашения с республиками являлись своеобразной платой за возвращение их в конституционно-правовое простран-ство Российской Федерации. Договоры, подобные Свердловско-му, ведут к установлению "договорного права". Такое право для заключивших договор "сторон" имеет часто приоритет перед фе-деральным законодательством, а порой и Конституцией, узако-нивает получение субъектами Российской Федерации льгот и преимуществ. Все это ведет к неконституционному изменению статуса субъектов Российской Федерации. Следовательно, суще-ствует опасная тенденция перехода от конституционного регули-рования отношений субъектов федерации и центральной власти к договорному.

Четвертый тип договоров – договоры, обусловленные спе-цификой субъектов Федерации. К ним относятся договоры и со-глашения с Бурятией и Калининградской областью.

Договор и соглашения с Республикой Бурятия исходят из экономической уникальности природных ресурсов региона, оп-


59

ределяют совместные полномочия, полномочия Российской Фе-дерации и полномочия Бурятии. Указываются механизмы реали-зации Договора, согласительные процедуры в случае возникно-вения спорных ситуаций в соответствии с Конституцией Россий-ской Федерации. Конституционный характер имеют и соглаше-ния, корректно обозначены и бюджетно-финансовые отношения.

Обоснованными с позиции особого географического положе-ния Калининградской области, ее значения для национальных интересов Российской Федерации являются Договор и соглаше-ния с Калининградской областью.

Следовательно, уже подписаны действительно договоры и соглашения, которые обусловлены специфическими условиями существования отдельных субъектов Российской Федерации и в которых речь идет о реальном разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Конституцией и федеральным за-конодательством.

Анализ договоров свидетельствует о том, что в каждом из них есть пункты или статьи, не соответствующие Конституции Российской Федерации. Суть их сводится к следующему.

Во-первых, предметы ведения и полномочия, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Фе-дерации, включаются в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Во-вторых, исключительные полномочия Российской Феде-рации, включаются в перечень полномочий субъекта Российской Федерации.

В-третьих, полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов часто включаются в пере-чень полномочий субъекта Российской Федерации.

Таким образом, заключаемые федеральными органами госу-дарственной власти и органами государственной власти субъек-тов Российской Федерации договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в разной мере противоречат Конституции Российской Федерации. Сложилась такая ситуация, при которой Конституция Российской Федерации не действует в полной мере на части территории России, например, ст. 71 и 72 для субъектов, подписавших договоры с федеральными властями.


60

В то же время имеет место и передача Российской Федерации путем заключения договоров некоторых "невыгодных", дорого-стоящих полномочий субъектов Российской Федерации (продо-вольственные мероприятия и т.п.).

Анализ подписанных договоров и соглашений позволяет сде-лать вывод о необходимости договорного процесса в Российской Федерации на данном этапе ее развития. Это обусловлено сле-дующими факторами:

1) особенностями и условиями географического положения ряда субъектов Российской Федерации;

2) характером взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами;

3) неравным положением одних субъектов Федерации по от-ношению к другим (краев и областей по отношению к республи-кам);

4) сложностями периода реформ, когда одни субъекты Рос-сийской Федерации пытаются решить свои проблемы за счет других.

Все эти причины, на наш взгляд, имеют в основном времен-ный характер и связаны со сложностью и противоречивостью пе-рехода от унитарного к федеративному государству, формирова-ния нового типа политико-властных отношений механизма ре-гионального управления. Следовательно, договоры о разграниче-нии предметов ведения и полномочий должны заключаться на время. По мере развития федерального и регионального законо-дательства, стабилизации политических и экономических усло-вий исчезнет необходимость в таких договорах. Разграничение предметов ведения и полномочий будет регулироваться законо-дательным путем. На данном этапе это перспективный вариант разграничения полномочий, который может существовать без по-литического договора более высокого уровня между федераль-ными и региональными органами власти.

В Российской Федерации подписанные договоры ставят в не-равное положение ее субъекты. Это противоречит принципу рав-ноправия субъектов Российской Федерации, закрепленному в Российской Конституции. Конституция Российской Федерации (ст. 5, ч. 1) предполагает, что, если один из субъектов каким-то


61

способом расширит свои права, это распространяется и на другие субъекты.

В России будут как законодательные, так и договорные раз-граничения предметов ведения и полномочий. Договорные отно-шения должны заключаться в конституционных и законодатель-ных рамках, которые не позволят усиливаться неравноправию субъекта.

В формировании политического механизма управления име-ют значение межрегиональные взаимоотношения: двусторонние и многосторонние.

Сегодня все субъекты Российской Федерации заключают между собой двусторонние соглашения. Заключаются соглаше-ния двух видов: общие по широкому спектру взаимоотношений и специальные соглашения по конкретному поводу.

За прошедшие годы возникли разные межрегиональные структуры: Совет Федерации в 1992 г., объединяющий руководи-телей республик; Союз Губернаторов (1993 г.), состоящий из глав администраций краев и областей; Ассоциация руководителей представительных органов власти субъектов Федерации (1995 г.) и другие. Они способствуют развитию горизонтальных отноше-ний между регионами.

Кроме того, начиная с 1990 г. были созданы межрегиональ-ные организации социально-экономического взаимодействия – "Сибирское соглашение", "Большой Урал", "Северный Кавказ", "Большая Волга", Дальневосточная ассоциация, "Северо-Запад", "Черноземье", "Центральная Россия".

Факт образования межрегиональных структур свидетельст-вует об установлении равноправных договорных отношений ме-жду национально-государственными и административно-территориальными образованиями Российской Федерации.

Направлениями деятельности межрегиональных организаций являются: координация деятельности органов власти и управле-ния разных регионов, объединение материальных, интеллекту-альных, финансовых ресурсов для реализации совместных про-грамм, согласование интересов в разных сферах.

Эти формы межрегионального сотрудничества получили признание центральных властей – в ноябре 1991 г. был издан указ Президента России о поддержке межрегиональных организаций.


62

Договорные отношения между субъектами Российской Феде-рации, в том числе соглашения о создании межрегиональных ас-социаций, получили правовую основу с подписанием в 1992 г. Федеративного договора. Федеративный договор (ст. 4) закрепля-ет право всех субъектов Федерации заключать соглашения с дру-гими республиками, краями, областями, автономными образова-ниями по вопросам, отнесенным к их компетенции. Законность таких договорных отношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между ними и федеральными органами государственной власти определяется Конституцией Российской Федерации (ст. 11, 66, 78, 125).

Межрегиональные организации являются координирующими структурами, создаваемыми на основе многосторонних соглаше-ний между субъектами Российской Федерации для решения об-щих политических и социально-экономических задач. В согла-шения входят предметы ведения органов власти субъектов Рос-сийской Федерации, сотрудничество по которым координирует данная межрегиональная организация. Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти участвует в работе высших координирующих органов межрегиональных ас-социаций, в разработке и выполнении межрегиональных про-грамм.

Ассоциации занимаются в основном текущими хозяйствен-ными проблемами. Это связано с нежеланием руководящих орга-нов регионов отдать часть своих полномочий в пользу совместно созданных ассоциаций. Принимаемые ассоциациями решения но-сят для властных структур регионов рекомендательный характер и начинают действовать по распоряжению главы исполнительной власти региона.

Таким образом, можно сделать вывод, что процесс законода-тельного закрепления политического статуса регионов оконча-тельно не завершен. В основном статус регионов определен Кон-ституцией Российской Федерации, конституциями, уставами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полно-мочий субъектов Российской Федерации. Заключение договоров и соглашений обусловлено тем, что ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные законы не могут в полной мере учесть особенностей каждого из субъектов Федерации.


63

Законотворчество по предметам совместного ведения и пол-номочиям основывается по сути не столько на разграничении, сколько на согласовании, да и само разграничение в договорах и соглашениях – это результат согласительных процедур. Догово-ры должны были обеспечить возможность дифференцированного подхода к каждому региону, учитывая как его интересы, так и интересы государства в целом. Для баланса интересов предпола-галось установление дополнительных предметов ведения Россий-ской Федерации и конкретного региона.

Кроме того, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий должны были "разделить власть" по вертикали: ме-жду федеральными и региональными властями. Но реально они стали выполнять другие функции – получение дополнительных привилегий и льгот, повышение политического статуса отдель-ных регионов.

По существу идет процесс изменения статуса регионов в ре-зультате подписания договоров. Регионы разделились на две группы: подписавшие договоры и неподписавшие. Практически существует договорное право, которое для ряда регионов стало выше Российской Конституции и федеральных законов.

Процесс заключения договоров в современном виде – явле-ние временное, связанное с переходом страны от унитарного го-сударства к федеративному.

В ближайшее время предстоит решить следующие проблемы: - развитие законодательства, закрепляющего политический

статус регионов; - создание механизмов обеспечения соответствия Конститу-

ций, уставов, законов, других правовых актов региональных субъектов федеральной Конституции и федеральному законода-тельству;

- создание эффективного механизма согласования интересов, разрешения споров и привлечения к ответственности каждой из сторон федеративных отношений.

Формирование политического управления в России имеет ре-гиональные особенности. В различных регионах развиваются са-мостоятельные политические и социально-экономические про-цессы. Поэтому представляет интерес изучение региональной специфики во взаимоотношениях власти и гражданского общест-


64

ва, в поведении и сознании россиян. Эти процессы уже получили определенное отражение в научной литературе, но проблема тре-бует дальнейшей разработки.

Необходимо исследовать неизбежные различия не только в позициях, политической ориентации, доверии к власти, избира-тельной активности россиян, но и определить их адаптационные способности и возможности к процессам формирования эффек-тивной модели взаимоотношений государства и общества.

Для этого необходимо провести политическую типологиза-цию российских регионов. При ее создании следует искать анало-гии как в социокультурном контексте, так и в их структурах.

Создание политической типологизации регионов позволяет определить нужные, представляющие интерес параметры и пока-затели, которые требуется сохранять постоянными для того, что-бы иметь возможность их анализировать и контролировать в процессе управления. В данном случае в основу типологизации положены: политическая ориентация регионов, активность изби-рателей, доверие к власти. Кроме того, определяется роль и зна-чимость выбранных факторов и показателей в количественных мерах, исследуется влияние на них других различных факторов. При этом процессы рассматриваются в динамике: исследуется динамика факторов политического пространства, анализируются тенденции их взаимодействия, что позволяет делать коррекцию политической ситуации.

В работах западных авторов М. Доган и Д. Пеласси отмечает-ся, что сущность различий (а данном случае между регионами) раскрывается полностью лишь тогда, когда в сферу исследования включается достаточно большое число сравниваемых параметров.

На практике часто оказывается так, что традиционные мето-ды анализа нетрадиционных процессов и ситуаций в политиче-ской деятельности и управлении трудно применить и использо-вать. Все более настоятельной становится потребность в развитии и прикладном использовании методов количественного анализа, математики и вычислительной техники, несмотря на сложность политических процессов, большое количество влияющих на них факторов, значительную долю случайностей, трудности количе-ственных оценок социально-политических факторов.


65

Проблема составления классификаций – одна из наиболее сложных и распространенных в социально-политических иссле-дованиях67.

Системный подход и математические методы анализа позво-ляют получить более точную картину происходящих социально-политических процессов в стране и регионе68.

Регион как социально-политический объект относится к классу управляемых систем, на него действует вектор управле-ния. Это такие факторы, как взаимодействие местной админист-рации и центральной власти, пресса и т.д. Действуют также век-торы таких входных показателей, как экономика, показатели бюджета, показатели реформ, уровень жизни, социальная патоло-гия, состав электората, структура занятости и т.д., то есть такие факторы, которые признаются информативными для проведения типологизации регионов.

На выходе анализируются такие политические характеристи-ки региона, как политическая ориентация, избирательная актив-ность и доверие к власти.

На первом этапе решается задача о принадлежности региона к определенному типу с позиций выбранных критериев.

При наличии статистических данных задача политической типологизации регионов является задачей кластерного анализа как способа группировки систем с последующим выделением "сгустков" точек. Кластерный анализ широко используется для выделения однотипных, однородных объектов – предприятий, групп населения, а в данном случае – регионов.

67 Во-первых, объект исследования, как правило, является неоднород-

ным и требует учета соотношения различных его элементов. Во-вторых, ни сходные черты, ни различия не являются абсолютными. Они во многом определяются целью исследования, подходом и точкой зрения исследова-теля. В-третьих, имеем дело с объемным и многоплановым эмпирическим материалом.

68 Системный подход включает в себя исследование явления или объ-екта в различных его аспектах. В данном случае представляет интерес сис-темно-структурный аспект. Он предполагает анализ межэлементных взаи-мосвязей, отношений между элементами, из которых состоит система, а также между элементами и системой.


66

В отличие от политической классификации регионов как ес-тественных систем, само разбиение их на типы по выбранным признакам относится к задаче искусственной классификации. Ис-кусственная классификация использует произвольное выделение одного или нескольких признаков у классифицируемых объектов. Реально искусственная классификация как аппарат исследования ориентирована на определенную цель исследования. Субъекти-визм классификации заканчивается с выбором признакового про-странства.

Для политической типологизации регионов России были взя-ты такие параметры:

• политическая ориентация регионов; • политическая активность населения регионов; • доверие к власти. Политическая ориентация каждого из регионов характеризу-

ется количеством голосов, отданных за партии или блоки, пере-шагнувшие 5% барьер. Эта величина является многомерной. Дру-гие показатели, такие как избирательная активность и доверие власти, являются одномерными величинами. Следовательно, ис-пользуемая при анализе статистика имеет различную размер-ность. Первая из рассматриваемых характеристик представляет собой вектор, две другие являются скалярными величинами.

Проблема, связанная с классификацией регионов, учитывая все их разномерные характеристики, потребовала применения последовательных процедур в кластерном анализе.

Все множество характеристик кластеризуемых объектов (ре-гионов) разбивается на 2 подмножества. Первое подмножество включает в себя политическую ориентацию населения региона, второе – активность избирателей и доверие к власти.

При создании политической типологизации регионов России представляет интерес определение социально-экономических факторов, влияющих на политическую ориентацию, избиратель-ную активность и доверие к власти. Для этого необходимо про-вести статистический анализ данных (см. приложение 3).

Применение математических методов при исследовании со-циально-экономических и политических процессов в России сви-детельствует об их вариативности в различных регионах. Если условно выделить в стране политические типы регионов по таким


67

признакам, как политическая ориентация, активность избирате-лей и доверие власти, то по данным конца 1993 г. их насчитыва-лось шесть. На принадлежность региона к тому или иному поли-тическому типу влияют региональные особенности экономиче-ского развития, показатели реформ, показатели бюджета, уровень жизни, структура занятости населения, состав электората и т.д. Таким образом, принадлежность региона к тому или иному поли-тическому типу определяется двумя векторами – региональными особенностями социально-экономической ситуации и готовно-стью населения воспринять происходящие изменения.

Анализ средних социально-экономических значимых факто-ров по каждому кластеру свидетельствует об их взаимосвязи с факторами политическими.

Первый и второй кластеры – это регионы, где процесс ре-форм шел медленнее, труднее и болезненнее, а население на-строено по отношению к реформам более негативно, чем в сред-нем по России. Постоянное и значительное снижение уровня жизни, сложные условия вхождения в рынок, структура промыш-ленности и проблемы занятости, растерянность значительной части населения перед возникшими проблемами ставит населе-ние в оппозицию власти, делает их противниками реформ. Насе-ление этих регионов часто не осознает собственные экономиче-ские и политические интересы на личностном и региональном уровнях. Здесь преобладают настроения пессимизма, ожидания дальнейших ухудшений, относительно невысокий уровень дове-рия власти, патернализм в сочетании с желанием вернуть преж-ний строй.

Пятый и шестой кластеры характеризуются тем, что соци-ально-экономические процессы проходят здесь наиболее интен-сивно. Несмотря на снижение жизненного уровня население ищет пути вхождения в рынок. Эти регионы занимают наиболее пози-тивные позиции по отношению к проходящим в стране рефор-мам. Для этих регионов характерен самый высокий уровень дове-рия власти (65,81% и 75,9%). Избирательная активность, однако, здесь несколько ниже, чем в других регионах. Очевидно, это вы-звано в какой-то мере благополучием граждан.

Третий и четвертый кластеры занимают промежуточное по-ложение. Процессы социально-экономических преобразований


68

проходят не так интенсивно, как в регионах пятого и шестого кластеров, но есть некоторые результаты. Отмечается также сни-жение жизненного уровня, хотя население пытается искать спо-собы преодоления трудностей. Обстановку оно оценивает как трудную, но терпимую. Существующая структура отраслей про-мышленности привела к росту безработицы, росту социально-экономических проблем. Количество граждан, испытывающих высокий уровень социальной напряженности, хотя бы отчасти уравнивалось теми, кто способен полностью или частично проти-востоять трудностям жизни, находить резервы и возможности выживания.

По политической ориентации это регионы, в которых партии "левого" толка имели большинство, после партий «центристских». Но разрыв между "левыми" и "правыми" не столь значителен. Сле-довательно, власть имеет как значительную оппозицию, так и сто-ронников. Уровень доверия власти составляет 48,73% и 59,27%.

При определенной устойчивости политическая типологиза-ция регионов не является неизменной. В изменчивой обществен-ной среде не бывает раз и навсегда данных структур. Ее компо-ненты могут изменяться, исчезать, появляются новые и т.д. Воз-можно новое сочетание элементов, влияющее на политическое развитие общества.

Каждый новый момент требует учета происходящих пере-мен. Особенно важно это в переходные периоды, характеризую-щиеся повышенным динамизмом социально-политических про-цессов.

Таким образом, существование различных политических ти-пов регионов России следует учитывать при формировании и функционировании политического управления на региональном и российском уровнях с целью становления эффективной модели взаимоотношений власти и общества, определения адаптацион-ных способностей и возможностей к происходящим переменам.


69

2.2. Региональная институализация политического пространства

Регион как субъект политических отношений реализуется в становлении государственной власти на региональном уровне. На первом этапе становления новой системы (1991 – 1995 гг.) в ре-гионах началось становление различных ветвей власти и новых властных институтов (институт губернаторства, органы предста-вительной власти, местное самоуправление). В условиях, когда в стране шла острая политическая борьба, а центр был не только лишен продуманной региональной политики, но и утратил мно-гие из рычагов воздействия на субъекты Федерации, в регионах сформировалась сильная исполнительная власть. Она была при-звана обеспечить политическую стабильность на региональном уровне. Способы реализации этой задачи зависели от внутрипо-литической ситуации в регионе, особенностей и традиций мест-ной власти, личных характеристик региональных лидеров.

На втором этапе, начавшемся в 1996 году, задачи региональ-ной власти усложнились, а сферы влияния расширились.

С того момента, как началось формирование новой системы власти в субъектах Федерации, свою главную задачу руководите-ли регионов видели в достижении административной управляе-мости и выстраивании в рамках регионов властной вертикали. Такой подход был оправдан: в обществе сохранялась сильная по-литическая напряженность, федеральный центр был слаб, и на его поддержку регионам не приходилось рассчитывать, новые институты региональной власти (парламенты/законодательные собрания, органы местного самоуправления) только начали фор-мироваться и не обладали достаточной влиятельностью. Все это заставляло региональных лидеров действовать жестко и порой бескомпромиссно. Но при этом модели власти, сформировавшие-ся в регионах, различались.


70

Схема 1

Процесс институциональных изменений в России

1. Дореформенный период, который датируется вплоть до 1988 г. и характеризует-ся постепенным нараста-нием осознания неизбеж-ности перемен.

8. Теневые экономиче-ские отношения охва-тили все основные сферы жизнедеятель-ности россиян.

2. 1989-1991 гг. – период ак-тивных реформ в условиях слабой институциональной и правовой обеспеченности, период спонтанной привати-зации. Легализация теневых капиталов, интенсивного становления предпринима-телей, период бурной рота-ции предпринимательской среды, легализация пред-принимательства в глазах общественного мнения.

Измене-ние со-циально-го по-рядка

7. 1997- 2001 гг. – Принятие законов, стимулирующих про-тивоправное поведе-ние граждан (Законы о налогообложении, ко-торые породили мас-совое уклонение от уплаты налогов в стране). Появление тотального воровства.


71

Н

Измене-ние со-циаль-ных по-зиций (инсти-тутов).

3. 1992-1995 гг. – период массовой приватизации, постепенного расширения возможностей экономиче-ских и политических акто-ров, вхождения их в ры-нок, институализации от-ношений предпринимате-лей и властей, кристалли-зация корпуса наиболее крупных предпринима-тельских структур, фор-мализации отношений ме-жду легальным бизнесом и криминальным миром. Го-сударство заложило право-вую базу: Указ «О созда-нии финансово-промыш-ленных групп в РФ»; в ноябре 1995 г. – Закон « О финансово-промышленных группах».

6. 1996-1997 гг. – пери-од с уже определенны-ми правилами игры и перечнем основных иг-роков; период «закры-тия» верхнего слоя предпринимательского корпуса и интенсивной ротации его нижних слоев. Формирование институтов бюрократи-ческого теневого управ-ления, институтов за-щиты экономических и юридических субъек-тов, институтов ротации и коррупции власти, институтов рыночной конкуренции.

Измене-ние практик, капита-лов, ре-сурсов

4. Залоговые аукционы конца 1995 – начала 1996 гг. формально пред-ставляли собой конкурс-ный механизм получения правительством кредитов от ведущих частных рос-сийских банков под залог контрольных пакетов ак-ций крупнейших промыш-ленных предприятий. Сформировались прочные альянсы между россий-скими банками и промыш-ленностью. Появление отечественных стратегиче-ских собственников.

5. К концу 1996 г. ис-полнительная власть и бюрократия, в чьи функции входят распо-ряжение общественны-ми благами, получают важные рыночные пре-имущества – (ФГП). Появляются практики мздоимства, бартерных сделок.


72

В некоторых регионах, которые составляют меньшинство, власть не противостояла формированию гражданского общества, поддерживала развитие местного самоуправления, способствова-ла деятельности политических партий и других общественных организаций. В демократически ориентированных (применитель-но к России речь может идти лишь об ограниченной демократии) регионах власть реализуется многими лицами, действующими одновременно и распределяющими полномочия и ответствен-ность. Это объясняется тем, что губернатор принимает решения не самостоятельно, а вкупе с другими элементами политической элиты. Так, на Втором политологическом конгрессе в Москве, который состоялся в 2000 году, таких регионов было обозначено несколько: Пермская, Тверская, Самарская, Томская, Тамбовская, Новгородская и Свердловская области.

В других регионах власть действовала открыто недемокра-тичными, авторитарными методами. Прежде всего, это характер-но для национальных республик, где оппозиция всячески подав-ляется властью: Башкирия, Татарстан и Калмыкия – самые яркие примеры.

В результате в российских регионах сформировалась сильная исполнительная власть. Некоторые политологи расценивают этот процесс как «формирование параллельных систем власти и управления»69. Мы полагаем, что формирование властной верти-кали в регионах России не следует определять как наличие «па-раллельных структур», так как собственная система власти в ре-гионах не противоречит провозглашенным в Конституции прин-ципам реального федерализма. К тому же вертикаль власти в регионах в начале 1990-х годов была локальным способом реше-ния проблем, вызванных общим управленческим кризисом.

Тем не менее федеральный центр всячески стремился огра-ничить и подчинить себе власть в регионах. Основными направ-лениями политики федеральной власти являлись: 1) создание фе-деральных округов и учреждение в них должности полномочных представителей президента; 2) введение института «федерально-го вмешательства», позволяющего президенту отрешать от долж-

69 Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000 / Совет по

внешней и оборонной политике. М., 2000. С. 234.


73

ности глав регионов. В соответствии с поправками к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнитель-ных органов власти» (принятых в 2000 году) лишенные парла-ментской неприкосновенности региональные руководители могут быть временно отстранены, а также освобождены от должности Президентом РФ на основании решения судебных органов и по-следующего представления Генерального Прокурора и т.д.

Таким образом, сильная исполнительная власть в регионах России фактически определяет себя как самодостаточную, по-этому и перестает развиваться. Отсутствие конкуренции со сто-роны других акторов политического процесса означает преобла-дание губернатора и его окружения в регионах, определение ими хода всех преобразований и изменений.

Становление региональной власти происходило практически независимо от контроля Центра, в результате чего в различных регионах России стали возникать разные модели властных отно-шений.

Национальные республики, обладающие большей политиче-ской самостоятельностью, первыми включались в процесс госу-дарственного строительства и сумели сформировать на своей территории специфические формы правления. «В одних за осно-ву была принята модель президентской республики (Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Якутия). В других президентский пост был ликвидирован и установилось некое подобие парламентской республики (Удмуртия и до недавнего времени Мордовия). В многонациональном Дагестане Конституцией закреплен не имеющий аналогов институт «коллективного президентства» – республику возглавляет избираемый на два года председатель Государственного Совета»70.

В «русских» регионах (краях, областях) модель властных от-ношений в большей степени унифицирована. Формально власть этих субъектов Федерации представлена губернатором, системой местной исполнительной власти, региональными отделениями федеральных структур, органами представительной власти.

Губернатор – глава исполнительной власти субъекта Федера-ции, он лично отвечает за поддержание жизнедеятельности регио-

70 Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000. С. 134.


74

на, социальную и экономическую стабильность в нем; разрабаты-вает структуру региональной администрации, схему управления региональной экономикой и социальной сферой. В его распоряже-нии для решения данных задач имеются большие ресурсы власти: «контроль над местным бюджетом и расходованием финансовых средств, установление или отмена местных налогов, предоставле-ние льгот, лицензий, дотаций. По закону все эти решения утвер-ждаются представительным органом. Но на практике выборный орган лишь оформляет решения, предложенные губернатором».71 Губернатор также активно влияет на основные направления эко-номической политики в регионе. В ряде субъектов Федерации ус-тавы закрепили за администрацией право единолично распоря-жаться региональной государственной собственностью.

В формировании сильной губернаторской власти важное зна-чение имеет личностный фактор. Авторитетной и популярной личности на посту губернатора удается в полной мере использо-вать власть, данную ему законом, и контролировать политиче-ские и экономические процессы в регионе.

Многие региональные лидеры смогли сконцентрировать в своих руках значительные властные ресурсы. Так, «в отличие от … практически бессильной Думы, у московского мэра Ю. Луж-кова и других российских региональных лидеров значительно больше ресурсов власти; они контролируют многочисленные ме-стные отделения служб безопасности, у них прочные связи с во-енными частями, которые именно они обеспечивают продоволь-ствием, жильем и электроэнергией»72.

Не менее важным условием формирования сильной губерна-торской власти, помимо личностных качеств, является создание региональным лидером сплоченной, эффективно работающей команды: «С начала 90-х годов основным принципом формиро-вания губернаторских команд являлась личная преданность»73.

71 Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и

государственное развитие // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 4. С. 104.

72 Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 134-135.

73 Там же. С. 135.


75

С расширением властных полномочий и ответственности главы региона на смену личностной преданности при формиро-вании команды пришел принцип профессионализма. В последние годы после введения выборности губернаторов состав команд стал более сложным – они все чаще формируются с учетом поли-тической поддержки, полученной главой региона в ходе избира-тельной кампании.

Состав команды может также отражать политические связи регионального лидера. Так, «в конце 1998 года на ответственные посты в республике Калмыкия были назначены московские управленцы. Эти назначения были следствием сближения прези-дента республики К. Илюмжинова с мэром Москвы Ю. Лужко-вым»74. Подбор губернаторами команд может также осуществ-ляться в соответствии с рекомендациями руководящих партий-ных органов. Такая практика имеет место в регионах, где к власти пришли коммунисты.

Введение выборности губернаторов в 1996 году заложило основы новой модели властных отношений в регионе. Главы ре-гионов получили демократическую легитимность, стали незави-симы от Центра. Судьба регионального лидера стала зависеть от его собственного умения вести борьбу за голоса избирателей. Выборы превратили губернатора в публичного политика. Теперь глава региона должен быть и предприимчивым лоббистом, и ли-дером, способным решать острые социальные и экономические проблемы.

О масштабах ресурсов, сконцентрированных в руках регио-нальных лидеров, говорит тот факт, что «губернаторы обладают рычагами контроля в отношении нефтяных компаний», они «ус-тановили прямые контакты с естественными монополиями, таки-ми как «Газпром», «Единая энергетическая система» и железные дороги…»75. Все это не только придает «вес» региональным ли-дерам, но и существенно снижает их зависимость от Центра.

Следующий субъект региональных властных отношений – представительные органы власти. В разных регионах они на-

74 Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса

и государственное развитие. С. 109. 75 Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы

становления. С. 144.


76

зываются по-разному: законодательное собрание, Дума, Совет и так далее. Они различаются по числу депутатов – от 15 до 50 и по способу формирования. «В некоторых регионах действует «сме-шанная» избирательная система, когда одна половина депутат-ского корпуса избирается по партийным спискам, а другая – по одномандатным округам (Красноярский край, Свердловская, Ка-лининградская области). Однако в большинстве субъектов Феде-рации выборы в представительные органы проходят на основе мажоритарной системы»76.

Полномочия представительных органов власти остаются ог-раниченными. Как правило, они утверждают бюджет и отчет о его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, прини-мают программы развития региона. Но большинство решений принимаются по представлению губернатора. Ограничением дея-тельности представительных органов является также то, что «большинство депутатов (не менее 3/5) работают на непостоян-ной основе. Это положение дало местной бюрократии и руково-дителям предприятий возможность совмещать свою профессио-нальную деятельность с законотворчеством»77.

Важнейшей чертой представительных собраний является их апартийность: депутаты-партийцы не оказываются в них в боль-шинстве. Влияние политических партий на состав легислатур оказалось незначительным даже в тех регионах, где были введе-ны элементы пропорциональных избирательных систем. Также этим органам «была и до сих пор присуща иерархическая форма организации, предполагающая зависимость одних депутатов от других, а в ряде случаев наблюдается и зависимость самих пред-ставительных собраний от иных институтов, будь то … регио-нальные правительства и /или главы регионов»78.

Интересны особенности формирования региональных пред-ставительных органов власти в ряде регионов. Например, в неко-торых субъектах Федерации «была введена двухпалатная структу-ра представительных собраний, что объяснялось отчасти стремле-


становления. С. 144. 77 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институ-

ты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 97. 78 Там же. С. 89.


77

нием к внедрению атрибутов «настоящей» государственности, а отчасти – намерением ослабить новоизбранные законодательные органы. Верхние палаты в Карелии, Татарстане, Башкортостане и других регионах действовали на непостоянной основе; они фор-мировались по принципу представительства административных единиц, а не граждан, и в значительной мере состояли из назна-ченных главой региона глав районных администраций»79.

О степени подчиненности представительных органов власти говорит и тот факт, что, в частности, в Калмыкии 1/3 депутатов избиралась по безальтернативному списку, выдвинутому главой региона.

Но все же законодательные собрания не везде оказались при-датками исполнительной власти. Сформированные на основе конкурентных выборов представительные органы, как правило, стремились к независимости и к повышению собственного стату-са. Многим из них удалось избежать прямого подчинения главам регионов. Например, в 1994 году в представительном собрании Свердловской области «сложилось устойчивое большинство, оп-позиционное тогдашнему главе региона и в конечном итоге до-бившееся летом 1995 года его смещения по результатам губерна-торских выборов»80.

Но есть и другие примеры. «В тех российских провинциях, где губернатор контролирует политическую ситуацию, исход го-лосования чаще всего был благоприятен для местной «партии власти». Так, в Самарской области губернатор мобилизовал силы своих политических союзников, чтобы вытеснить коммунистов из законодательного собрания. Схожая цель была достигнута в Новгородской области. В ходе выборов в областную думу был представлен список «партии власти». В 22 округах из 26 победу одержали кандидаты, фигурировавшие в этом списке»81.

В ходе выборов 1993 – 1994 годов в региональные предста-вительные органы власти особую активность проявляли те эко-

79 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институ-

ты, режимы и практики. С. 97. 80 Там же. С. 97. 81 Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы

становления. С. 144.


78

номические социальные группы, которые не были представлены в исполнительной власти – бюджетные организации или пред-принимательские структуры, не вошедшие в альянс с админист-рацией. Вместе с тем почти все авторы, анализировавшие регио-нальные избирательные кампании, отмечали доминирование во вновь избранных законодательных собраниях двух категорий де-путатов – чиновников исполнительной власти и директоров предприятий, представляющих до 1/3 законодательного органа власти каждая.

Выборы 1997 – 1998 годов показали повышение представи-тельства хозяйственников и бизнес-элиты. Одновременно с этим в регионах произошло объединение новой и старой элит бизнеса.

Избрание в региональные представительные органы власти предпринимателей и директоров государственных предприятий говорит о повышении их интереса к политике, о желании распо-ряжаться экономическими ресурсами региона и в целом воздей-ствовать на характер принимаемых решений. Кроме того, такое представительство явно будет способствовать росту влияния не-зависимости законодательных собраний по отношению к испол-нительной власти. Ведь руководителей крупных предприятий, многие из которых являются бюджетообразующими, не устроит роль простых исполнителей воли губернатора.

Необходимо уделить внимание взаимоотношениям исполни-тельных и представительных органов власти с точки зрения кон-фликтности этих отношений. Ведь конфликт между ветвями вла-сти определял политическую жизнь регионов на этапе 1991-1996 годов и являлся серьезной угрозой политической стабильности. Основными причинами конфликтов стали «определение регио-нальных бюджетов, формирование систем местного самоуправ-ления, главным образом – принятие Уставов регионов и губерна-торские выборы»82.

После введения выборов глав регионов в 1996 году конфликт перестал быть доминирующим во взаимоотношениях исполни-тельной и законодательной ветвей власти. «В семи субъектах Фе-

82 Гельман В.Я Региональная власть в современной России: институ-

ты, режимы и практики. С. 98.


79

дерации руководители законодательных органов переиграли не-популярных губернаторов, и пересели в их кресла, в результате чего заметно ослаб личностный потенциал противостояния вет-вей власти. Известное умиротворение наблюдается и в других ре-гионах. Даже там, где губернатор и законодательный орган зани-мают различные политические позиции (например, в Камчатской, Читинской областях), наличие легитимной исполнительной вла-сти задает границы противоборства сторон и «принуждает» к ми-ру»83.

Проблема идентификации и определение структуры регио-нальной политической элиты зависят от подходов, которыми пользуется исследователь. Регион как система, считает В. Оси-пов, подобен государству в целом, поэтому все противоречия и проблемы, имеющиеся на уровне государственной системы, пе-реносятся с разной степенью напряженности и выявляются на ре-гиональном уровне. Согласно его позиции, региональная полити-ческая элита – это социальная группа, которая является субъек-том подготовки и принятия важнейших решений в своем регионе, а также осуществляет функцию согласования этих решений с другими субъектами политического процесса. Этой точки зрения придерживаются также исследователи Н. Лапина, А. Чирикова Они, в частности, совмещая позиционный и решенческий подхо-ды, определяют структуру региональной элиты, исходя из того, что «элитные группы» – это, прежде всего, «группы влияния или фигуры власти»84. Таким образом, их насчитывается пять:

1) губернатор и его окружение; 2) руководители функциональных подразделений исполни-

тельной власти; 3) региональные представители федеральных структур; 4) дружественные руководству региона экономические

структуры; 5) представительные органы власти региона.

83 Афанасьев М. Динамика конфликтов в правящих региональных

группах // Власть. 1997. № 9. С. 36. 84 Лапина Н., Чирикова А. Региональные элиты в РФ: модели пове-

дения и политические ориентации. М.: ИНИОН РАН, 1999. С. 56.


80


81

Дополняя предложенный список, В. Осипов и ряд других ав-торов (М.Ю. Мартынова, А.В. Дука) включают в структуру ре-гиональной элиты еще два элемента:

6) руководители местного самоуправления; 7) криминальная (теневая) элита – организованная преступ-

ность. Два последних элемента могут быть включены в структуру

региональной элиты с определенными оговорками. Скорее, это группы, которые взаимодействуют с элитой регионов, но слабо влияют на принятие ею стратегических решений. Тем более, та-кая группа, как «руководители местного самоуправления», еще не имеет собственной четкой внутренней структуры. «Организо-ванная преступность» – группа, которая тормозит процесс осу-ществления региональной элитой своих функций, которая отда-ляет элиту от населения региона.

В общем, можно согласиться с мнением исследователей Н. Лапиной и А. Чириковой. Тем более, что в их схеме проявля-ется очень важная особенность современной структуры регио-нальной элиты – разделение на административный, политический и экономический секторы. Идея выделения государственного и экономического сегментов власти была известна еще по маркси-стскому подходу. Тема формирования именно этих двух элит об-суждалась особенно активно в семидесятые годы в контексте изучения взаимоотношений правящего (политики) и домини-рующего (крупные собственники) классов. Тогда элитологи-марксисты настаивали на единстве интересов этих двух классов. Возникая снова в восьмидесятые годы, представление о разделе-нии элиты на государственную и экономическую заметно транс-формируется. Утверждение об общности устремлений различных элитных групп, объединяющих их в единую элиту, также пред-ставляется спорным. Одна из тенденций обновленного элитове-дения состоит в том, что исследователей теперь интересует взаи-модействие элитных сред – политической, административной и экономической.

Определив структуру и собственно категорию региональной элиты, можно идентифицировать высшую региональную элиту следующим образом.


82

В административной сфере (региональная административная элита) – губернатор и его окружение, руководители функцио-нальных подразделений исполнительной власти, региональные представители федеральных структур.

В политической сфере (региональная политическая элита) – депутаты Государственной Думы и Законодательных собраний от региона, руководители региональных партий и региональных от-делений общефедеральных партий.

В экономической сфере (экономическая региональная эли-та) – руководители крупнейших в регионах государственных и частных производственных и финансовых структур, представите-ли финансово-промышленных групп.

Становление каждого элемента структуры элиты региона происходило в рамках процессов реформирования прежней сис-темы власти в России. Поэтому тенденции в их развитии, а также ряд общих черт – это повторение процессов и изменений на об-щефедеральном уровне. Так, в начале 1990-х годов властные полномочия были сконцентрированы в руках исполнительной власти, основанной на президентской вертикали. Принятая на федеральном уровне, эта модель управления воспроизводилась на уровне региональном. Такая модель, сформировавшаяся в 1991 – 1993 годах в результате распада советской партийно-государст-венной модели, характеризовалась несколькими чертами.

Во-первых, это концентрация властных полномочий в руках исполнительной власти. Ключевой политической фигурой в ре-гионе как в начале 1990-х годов, так и сейчас является губерна-тор.

Руководитель региона и его ближайшее окружение (команда) составляют ядро власти. К нему примыкает верхушка местной бюрократической элиты – руководители исполнительной власти. Исполнительная власть в регионах образована по-разному. В большинстве русских областей существует областная/губернская администрация. В других администрациях преобразовано в пра-вительство. Руководители региональных исполнительных струк-тур власти выполняют не столько политические, сколько админи-стративные и организационные функции. Только заручившись поддержкой этой части местной бюрократии, губернатор может осуществлять свои полномочия в полном масштабе. Руководите-


83

ли департаментов областной администрации назначаются на вы-сокие посты губернатором и, как правило, демонстрируют пре-данность своему руководителю. Что же касается всего аппарата областной администрации, то его преданность губернатору имеет свои пределы: бюрократия политически нейтральна, следова-тельно, при смене руководства она будет поддерживать того, кто придет к власти.

Становление и функционирование губернаторского корпуса в современном российском обществе имеет ряд способствующих демократизации власти в регионе, а также тормозящих этот про-цесс черт. Новой вехой в формировании региональных элит стали выборы губернаторов в 1996 году. Правовой основой являлся Указ президента от 17 сентября 1995 года «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного само-управления». В порядке исключения были назначены и 17 – 24 декабря 1995 года проведены выборы глав администраций Приморского края, Белгородской, Московской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областей85.

Таким образом, в 1994 – 1995 годах в ряде субъектов Россий-ской Федерации были приняты уставы, в которых по-новому был определен порядок организации государственной власти и соот-ветственно место и роль главы администрации в каждом субъекте РФ. В этих уставах были закреплены наименования главы испол-нительной власти субъекта РФ: «глава администрации», «губер-натор»; определен срок полномочий и порядок избрания глав ад-министраций (в большинстве регионов был установлен срок пол-номочий глав исполнительной власти – 4 года). В некоторых регионах сохраняется политическая практика, когда главе субъ-екта Федерации продляется срок его полномочий после его пре-бывания на посту в течение двух сроков. В этом есть как положи-тельный, так и отрицательный моменты. С одной стороны, факт сохранения за одним лидером властных полномочий в течение длительного срока зачастую оценивается региональной элитой

85 Институт губернатора в России: традиции и современные реально-

сти / под ред. Н. Слепцова. М., 1997. С. 58.


84

как социально-экономическая необходимость и особенность раз-вития конкретного региона. С другой стороны, это может способ-ствовать формированию в характере правления главы субъекта Федерации признаков авторитарности.

Так или иначе исполнительная власть, как показали социоло-гические исследования, пользовались в регионах достаточно вы-соким авторитетом. Все большее число россиян полагали, что ос-новные решения принимаются на уровне провинции, а не в Цен-тре. В 1994 году это мнение высказали 60% опрошенных в 11 регионах Российской Федерации. Два года спустя схожие ре-зультаты были получены в Новгороде, а также Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах, где 60 и 58% опрошенных соответственно полагали, что местная администра-ция оказывает наибольшее влияние на жизнь области. Отношения с местными властями представлялись россиянам более важными, чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью.

Второй особенностью можно обозначить персонификацию властных отношений. Изначально вокруг губернаторов сформи-ровалась команда, состоящая из близких ему людей, единомыш-ленников. Например, автор одной из статей, посвященной рас-смотрению формирования региональных элит М.Н. Афанасьев писал: “Реальными структурными единицами, образующими ткань властвующей элиты, являются клиентелы или, как сегодня принято говорить, команды, положение которых всецело зависит от влиятельности и популярности их лидеров. В условиях марги-нализации, быстрой смены привычных ролей и статусов отноше-ния личной зависимости и покровительства остаются устойчивой матрицей социального поведения, лежат в основе многих поли-тических конфликтов, карьерных кульбитов и поразительных личных метаморфоз”86.

На самом деле, как это подтверждает другой исследователь А. Магомедов, форма и содержание региональных элит во мно-гом зависели в начале 1990-х годов от личности первого лица и от обстоятельств, при которых он пришел к власти.

86 Афанасьев М.Н. Изменение в механизме функционирования пра-

вящих региональных элит // Полис. 1994. № 6. С. 59.


85

Подтверждением этого является исследование А. Магоме-дова, сравнивавшего процессы и результаты консолидации ре-гиональных элит в трех регионах Поволжья: Нижнем Новгороде, Саратове и Ульяновске. На примере Саратова он показывает, как “революция вторых секретарей” привела к “широкомасштабному и хаотичному дроблению власти” между коалициями, вышедши-ми из “второго эшелона” партхозактива, никак не связанными между собой до того в дисциплинарном отношении. Представи-тель президента – бывший первый секретарь Саратовского гор-кома КПСС – выбрал в качестве главы администрации другого члена бюро обкома КПСС – руководителя одного из птицепле-менных объединений. Вокруг областной администрации, мэрии Саратова, представителя президента, руководителей областной думы сложились самостоятельные пирамиды власти, играющие по отношению друг к другу взаимоограничивающие роли. Ре-зультатом стала фактическая консервация на довольно долгий период тех принципиально переходных структур и отношений, что сложились в 1991 – 1992 гг. В итоге по данным опроса жите-ли региона в 1993 – 1994 годах не могли назвать ни конкретных лиц, ни групп, которые пользовались бы в регионе авторитетом и властью, способны были бы решать жизненно важные вопросы и вообще воспринимались как “элита”.

Принципиально по-другому складывалась властвующая элита Нижнего Новгорода и Ульяновска. В Нижнем Новгороде, несмот-ря на то, что к власти с самого начала пришла радикально проры-ночная молодая, технократически настроенная команда, водораз-дел с самого начала пошел не по принципу “демократы-парто-краты”, а между сравнительно самостоятельными и независимыми людьми, обязанными своим положением и авторитетом прежде всего своей профессиональной компетентности и психологиче-ским качествам, и теми, чей образ жизни определялся только их местом в административно-бюрократической структуре.

Основой стратегии Б. Немцова с самого начала был компро-мисс с теми представителями прежних властвующих и бюрокра-тических элит, которые хотели и умели работать в команде на бла-го региона. Этим он быстро оттолкнул радикальную часть “Демо-кратической России” – своей прежней базы поддержки, но зато заручился сотрудничеством многих лиц и групп, от которых дей-


86

ствительно зависела жизнь города. Он одним из первых “демокра-тических” региональных руководителей, пришедших к власти по-сле роспуска КПСС, стал активно применять главный принцип “местной политики”, основанной на взаимодействии “команд”, клиентел и т.п. – принцип “брать и давать”, – чем противопоста-вил свое руководство принципиально “атакующему” стилю ради-кальных демократов. Административно-управленческий персонал он оставил практически без изменений, отказавшись только от яв-но некомпетентных людей. Работой аппарата – “нестратегической элиты” – руководил вице-губернатор, бывший первый секретарь Арзамасского горкома КПСС, подчеркнуто державшийся в тени Б. Немцова. При этом Б. Немцов сделал все, чтобы обеспечить се-бе поддержку не только готовых к сотрудничеству представителей номенклатуры, но и директоров крупных предприятий.

Элиту “стратегическую” составили сам Б. Немцов и его еди-номышленники – крупные предприниматели и “прорыночно” мыслящие “молодые технократы”, которых он поставил во главе ключевых департаментов. Именно эта команда вырабатывала стратегию развития региона и координировала ее проведение в жизнь, руководя деятельностью “нестратегической” администра-тивной элиты. Важнейшие связи “стратегической элиты” “замы-кались” на самом губернаторе, чем и обеспечивалось единство руководства. При этом Б. Немцову удавалось оставаться “вне групп”, пользуясь поддержкой и административно-бюрократиче-ского аппарата, и предпринимателей, и директоров крупных предприятий.

Принципиально иную идеологию и принципы консолидации элиты демонстрировал другой известный в России региональный лидер – ульяновский губернатор Ю. Горячев. Ульяновскую но-менклатуру послеавгустовские события почти не затронули. Все изменения в структуре правящей элиты произошли по инициати-ве самого “Первого”, который и до того занимал пост первого секретаря обкома КПСС. Ход событий убедил его в необходимо-сти с еще большей жесткостью, хотя и новыми методами, дер-жаться прежних принципов: номенклатурного корпоративизма, административного управления, строгой политической опеки над экономикой, которая должна подчиняться политическим целям. Все руководители коммерческих структур остались полноправ-


87

ными членами высшего эшелона власти, и их деятельность стро-го контролировалась и координировалась Ю. Горячевым.

Таким образом, наряду с тем, что в процессе формирования региональных элит, отношения между членами которых носили личный характер, в начале 1990-х годов власть в регионах пере-шла к замкнутым группам (кланам), включившим руководителей администрации и примыкающие к ним “дружественные” эконо-мические структуры. Данную тенденцию можно определить как еще одну черту модели управления в регионах России в начале 1990-х годов.

Так или иначе мы считаем, что такая ситуация в некоторых регионах РФ существовала в начале 1990-х годов, когда еще ни юридически, ни политически, ни социально региональная элита не укоренилась в новой политической системе. Лишь с введением принципа выборности губернаторов в 1996 году повысился ее статус и политический вес. Само общество в этот период начина-ет с большим доверием относиться к локальной власти. По дан-ным опроса, проведенного в 1997 году Фондом “Общественное мнение”, правительству РФ доверяли 11% из опрашиваемых, Со-вету Федерации и Государственной Думе – 10%. Наибольший процент голосов отдавался местным руководителям: мэрам – 31%, губернаторам – 75%. Исследования 1998 года, проведенные Российским независимым институтом социальных и националь-ных проблем, подтвердили закономерности, выявленные годом ранее. Это позволило оценить уровень региональной дифферен-циации по показателю доверия: лишь 11,2% доверяли федераль-ным властям, местным же – 35,6%87.

Третьей тенденцией в развитии и функционировании регио-нальной элиты в начале 1990-х годов являлось оформление ново-го участника региональных процессов – экономической элиты. Существует определенное количество авторских подходов к оп-ределению основных этапов и тенденций ее становления (напри-мер, В. Радаев, И. Бунин, В. Лепехин). Однако придав данным концепциям некий общий вид, мы объединяем их в схему «Про-

87 Результаты исследований: Россия – центр и регионы. Вып. 5.

1999. – № 6. – С. 112.


88

цесс институциональных изменений в современной России» (см. приложение 4). Данная схема отражает не только процессы ста-новления экономических акторов в России в целом и в регионах в частности, она также вскрывает негативные моменты данных процессов. Так, во-первых, можно предположить, что в период с 1987 по 2001 год в России произошли существенные изменения социального порядка, которые выразились в «теневизации» всех сфер жизни россиян. Во-вторых, произошло изменение социаль-ных позиций прежних политических и экономических акторов, появились новые властные группы, которые не имели бюрокра-тического прошлого, но были вынуждены формировать новые социальные отношения и занимать социальные позиции в соот-ветствии с правилами, сформированными государственным бю-рократическим сектором, субъектами деятельности которого яв-ляются чиновники, имеющие номенклатурный опыт работы. По-ложительным моментом является то, что произошла смена восприятия и действий партийной советской номенклатуры, бо-рющейся с любым проявлением экономической инициативы на восприятия и действия реформаторов, внедряющих рыночные структуры в экономику, а заодно в политику.

“Отбор” властью экономических партнеров осуществляется по-разному:

во-первых, важнейшими критериями для власти являются финансовые возможности потенциального партнера. Финансовые потоки могут иметь разное происхождение и назначение. Это и пополнение областного или городского бюджетов, предоставле-ние кредитов, ссуд, оказание помощи властным структурам при реализации различных социальных и благотворительных про-грамм;

во-вторых, немалую роль при формировании экономико-политических альянсов играют инновационные проекты, которые могут быть предложены бизнесом.

Итак, между экономической элитой и властью в регионе су-ществуют тесные контакты, которые помогают близким к власти предпринимателям выживать в сложной обстановке, создавая им определенную систему защиты. Так, близость к власти обеспечи-вает экономическим субъектам доступ к льготам.


89

Например, в Ростовской области сложилась формализован-ная система предоставления льгот предприятиям. Власть предос-тавляет предприятиям возможность снижения тарифов на элек-троэнергию, газ, воду, право реструктурировать долги перед ме-стными и областными бюджетами. Но, кроме того, соглашения обязывают предприятие развивать производство и погашать су-ществующие задолженности. Для многих предприятий такая сис-тема стала важным стимулом внутреннего развития. Так, Ново-черкасский электродный завод сумел самостоятельно закрыть все долги перед бюджетом и долги по зарплате, произвел серьезную технологическую перестройку и сегодня выпускает продукцию, по качеству сопоставимую с западной. В 1999 году объем произ-водства на предприятии, по данным заводской администрации, увеличился на 12% по сравнению с предыдущим годом, а по не-которым видам продукции этот показатель был еще выше88.

Однако российский опыт показывает, что формализованная система предоставления льгот является скорее исключением, чем правилом. В большинстве случаев эта система остается мало про-зрачной, а льготы предоставляются властью предприятиям и компаниям в индивидуальном порядке. Так же альянс с властной элитой обеспечивает экономически устойчивые позиции в конку-рентной борьбе.

Таким образом, в отличие от ситуации, имеющей место в стране до конца 1980-х годов, когда доминирование политиче-ской элиты на федеральном и региональном уровнях было бес-спорным, в 1990-х годах ситуация радикально изменилась: воз-никла бизнес-элита, которая стала не только определяющей си-лой в экономике, но и начала играть существенную роль в принятии политических решений.

Четвертой тенденцией можно определить влияние на приня-тие политических решений в регионе «олигархии». Процесс оформления основных «центров» олигархии имеет ряд своих осо-бенностей, связанных со спецификой общественно-экономи-ческой трансформации. Известные исследователи, рассматри-

88Лапина Н., Чирикова А. Стратегия региональных элит. – М., 2000. –

С. 112.


90

вающие этот вопрос, настаивают на том, что олигархично любое общество, в том числе и современные демократии. Как признают представители элитологических школ, например, «макеавеллист-ской», современные демократические режимы на деле есть не что иное, как олигархии особого рода – плутократические. Владель-цы средств производства прямо или косвенно влияют на тех, кто вершит государственными делами.

С нашей точки зрения, олигархизация общества – вполне очевидный факт, в какой бы степени ни признавали это сторон-ники разных теоретических школ. Другое дело, что в разных об-ществах данная тенденция имеет разнообразную окраску и может восприниматься и как положительный фактор, и как негативный.

В России в последнее десятилетие сложилась политическая ситуация, когда олигархизация власти тесно связана с особенно-стями общественно-экономической трансформации, обусловлен-ной переходом государственной собственности в руки частных владельцев в процессе приватизации, проводимой, прежде всего, в интересах правящей элиты.

Делая выводы, мы полагаем необходимым отметить, что на сегодняшний день можно достаточно точно определить основные элементы правящей элиты регионов, которые функционируют в трех основных сферах: административной, политической и эконо-мической. Причем тенденции в развитии элиты за последние де-сять – двенадцать лет выявляют преобладание административного сектора в лице губернатора и его окружения, а также экономиче-ского сектора с представителями олигархической среды. Причем в современных условиях их взаимодействие определяет качество принимаемых элитой решений, а также их направленность на про-блемы общества. Тем не менее в деятельности элиты в регионах России проявляются черты, которые сдерживают ход политиче-ского процесса в русле демократических преобразований.

Немаловажным является и то, как политическая элита осуще-ствляет контроль над политической ситуацией в регионе. Как по-казали исследования современных ученых Н. Лапиной и А. Чи-риковой, стратегии управления политической ситуацией в регио-не подразделяются на «открытые» и «завуалированные». В отдельных регионах России осуществляется открытый организа-ционный и правовой контроль. Это и создание внутри Админист-


91

рации организационных структур, координирующих отношения между партиями, и устроение «круглых столов». С помощью та-ких средств региональная элита стремится повысить свою роль в избирательном процессе. Другой способ, так называемый «полу-легальный», подразумевает установление властью привилегиро-ванных отношений с несколькими партиями и движениями. На выбор союзников власти могут повлиять многие факторы: поли-тические предпочтения лидера власти, политика федерального центра в области партстроительства.

К середине 1990-х годов, по мере того как были решены за-дачи выстраивания вертикали власти в регионах, а также обеспе-чения контроля над политической ситуацией, на первый план стали выдвигаться вопросы формирования собственной экономи-ческой политики. Накануне выборов глав регионов в 1996 –1997 годах региональная исполнительная власть всерьез задума-лась о том, каким образом расширить собственное влияние и приобрести новых союзников. В этой связи особое внимание бы-ло уделено представителям бизнес-элиты и руководителям пред-приятий, которые в понимании властей должны были превра-титься в основную группу поддержки. Кроме того, от экономиче-ских показателей зависело политическое и социальное благополучие в регионе, а следовательно, поддержка населения.

Решение поставленных задач зависело от степени контроля, установленного властью над экономическими ресурсами, а также от способности ее применить административные рычаги. В одних регионах экономическая деятельность отождествляется с жест-ким контролем над экономическими субъектами путем установ-ления системы «патронажа» (как это делается, например, в Моск-ве) или прямого инкорпорирования хозяйственных субъектов в систему власти (например, в Краснодарском крае). В других субъектах Федерации политическая элита осознала, что для по-лучения хорошего экономического результата она должна спо-собствовать развитию конкуренции и научиться выстраивать ци-вилизованные отношения с бизнесом, вести диалог с его предста-вителями.

Попытки региональной власти осмыслить процессы, проис-ходящие в экономике региона, и сформулировать стратегические направления ее поддержания особенно отчетливо обозначились


92

после кризиса 1998 года. Именно в результате кризиса руководи-тели регионов, по мнению некоторых аналитиков, оказались вы-нуждены осваивать механизмы экономической самозащиты, сре-ди которых ключевыми являлись: замыкание денежных потоков внутри региона и создание замкнутых региональных финансово-кредитных пулов под административным контролем (Самарская область, Камчатка, Калмыкия); прекращение уплаты налогов в федеральный бюджет (Томская, Омская, Иркутская области и т.д.); административно-принудительное регулирование цен и оп-ределение нормы прибыли для торговых организаций, введение распределительной системы в торговле, административный за-прет на вывоз продуктов питания за пределы региона (Красно-дарский край, Москва, Красноярский край).

Региональные элиты, находясь в стадии своего становления, не могут обходиться без поддержки Центра, но уже не хотят за-висеть от него. Разрешение этого парадокса и будет в центре внимания федеральных и региональных элит в ближайшем буду-щем. От того, как сложится соотношение сил между Центром и регионами, будет зависеть и новая федеральная политика по от-ношению к регионам, если она когда-либо будет выработана. Эта политика не может быть выработана федеральным Центром в од-ностороннем порядке. Для того чтобы быть эффективной и отве-чать потребностям обеих сторон, она должна стать результатом скоординированных действий регионов и Федерации. В перспек-тиве скоординированная политика регионов может сформиро-ваться при условии сохранения региональных различий. Более того, невзирая на существующие ограничения (отсутствие у мно-гих регионов экономических, интеллектуальных и прочих ресур-сов, а также экономические и иные формы неравенства между субъектами Федерации), происходит осознание региональными элитами необходимости координации своих усилий во взаимоот-ношениях с Центром.

События начала 1990-х годов, связанные с глубокими изме-нениями во всех сферах жизни российского общества, повлияли на процесс формирования и дальнейшего функционирования вла-стной элиты Ярославской области. Ее становление происходило в рамках общего политического процесса на фоне ослабления роли центральных государственных институтов.


93

Элементом, который качественно повлиял на функциониро-вание региональной элиты в 1990-е годы и в значительной степе-ни оказывает влияние на политическую власть в регионе сегодня, является бизнес-элита.

К субъектам властных отношений в регионах относятся так-же и структуры гражданского общества – политические партии, профсоюзы, общественные организации. Однако сегодня боль-шой роли в политической жизни регионов они не играют. Боль-шинству политических партий более чем за десятилетие сущест-вования партийной системы в стране не удалось создать в субъ-ектах Федерации разветвленной структуры. «В ходе выборов как в Федеральное Собрание (1993, 1995 годы), так и в местные орга-ны власти они не смогли выдвинуть авторитетных публичных политиков»89.

О слабости политических партий в регионах свидетельствует и тот факт, что региональные представительные органы остаются политически не структурированными, в них, как правило, отсут-ствуют фракции.

Основной и, пожалуй, единственной партией, имеющей свои отделения в каждом субъекте Федерации, является КПРФ, кото-рая в декабре 1995 года на выборах в Государственную Думу РФ выступила как партия регионов, будучи «первой по партийным спискам в 62 и второй в 17 регионах из 89 и проведя 58 кандида-тов в одномандатных округах, вдвое больше, чем следующая за ней Аграрная партия России (20 депутатов)»90.

Выборы 1995 года стали для КПРФ самыми успешными. В 1999 году эта партия победила по партийным спискам только в 30 субъектах Федерации.

Губернаторские выборы 1996 – 1997 годов ярко продемонст-рировали слабость партийного влияния, как и слабость самих партий. «Региональные элиты стремились использовать личные связи и поддержку местных спонсоров, чтобы повлиять на ре-


становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 148. 90 Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и

государственное развитие // Конституционное Право: восточноевропей-ское обозрение. 1999. № 4. С. 107.


94

зультаты голосования, а не укрепляли партийную организацию. Лозунгом этих выборов были надпартийный профессионализм и управленческая компетентность»91. Над политиками доминировал сильный «хозяин» или «хозяйственник». Губернаторы, даже из-бранные при поддержке партий, стремятся установить рабочие отношения с Центром, а не укреплять в регионе идеологическое влияние той или иной партии. Так, «в 1996 году ЛДПР одержала в Псковской области свою единственную победу на губернатор-ских выборах. Однако, будучи избранным, Е. Михайлов отказал-ся от партийных геополитических лозунгов и занялся развитием местной экономики и установлением хороших отношений с со-седними странами (Эстонией и Латвией), в том числе и разреше-нием приграничных споров»92.

Что касается других структур гражданского общества, прежде всего профсоюзов, а также экологических организаций и иных групп давления, то хотя они и действуют разрозненно, но имеют потенциал роста. «Определенное влияние на развитие граждан-ского общества в регионах оказывают иностранные фонды под-держки неправительственных организаций. Свою роль играют и некоторые российские неправительственные организации, прежде всего правозащитные, а также Русская Православная Церковь»93.

В 1996 году с введением выборности губернаторов жесткая модель исполнительной вертикали власти сменилась новой демо-кратической моделью разделения властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной вла-сти. В то же время в республиках институт выборного главы был закреплен еще в 1991 году.

Повсеместная практика уступок в отношении многих требо-ваний регионов, нарушение субъектами РФ норм федеральных Конституции и законодательства разрушали единство системы власти в России, угрожали целостности самой Российской Феде-рации, способствовали усилению противоречий между регионами, делали власть неэффективной. Актуальность и необходимость ук-

91 Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и

государственное развитие. С. 108. 92 Там же. С. 103. 93 Там же. С. 109.


95

репления системы властных отношений нашли свое отражение в проводимых на современном этапе реформах, заключающихся в усилении контроля за действиями региональных лидеров. Что ка-сается внутрирегиональных властных отношений, то в субъектах РФ оформилась система властных институтов и закрепились раз-нообразные формы правления – от президентских до парламент-ских – и политические режимы, характеризующиеся в ряде регио-нов открыто авторитарными методами осуществления власти.


96

Глава 3. Проблемы формирования

регионального политического пространства

в Ярославской области

истема органов власти Ярославской области (ЯО) сформирована в соответствии с конституционным принципом разделения властей на законодательную,

исполнительную и судебную. Формально она представлена губер-натором – главой исполнительной власти и его администрацией, областной Думой – законодательным органом власти. Федераль-ный центр представляют региональные отделения федеральных исполнительных органов власти и полномочный представитель президента в Ярославской области.

Деятельность губернатора, администрации и Думы ЯО регу-лируется Уставом ЯО – высшим законом области, принятым об-ластной Думой 23 мая 1995 года.

Высшим должностным лицом области и руководителем Ад-министрации ЯО является губернатор. Губернатор представляет ЯО во взаимоотношениях с Президентом РФ, Правительством РФ, субъектами РФ, полномочными представителями органов госу-дарственной власти регионов иностранных государств (статья 82 Устава). Уставом закрепляется выборность губернатора. Первые выборы главы ЯО состоялись в 1996 году, на которых избиратели выразили свое доверие действующему губернатору А.И. Лиси-цыну, назначенному на должность еще в 1992 году Указом Прези-дента РФ «О главе администрации ЯО». На выборах главы облас-ти в 2000 году А.И. Лисицын был переизбран. Результаты выборов позволяют говорить как о доверии к действующему губернатору со стороны избирателей региона, так и(или) об отсутствии пока достойных кандидатов на пост губернатора в нашей области.

С


97

.

Рис. 3.

Составлено по: "Устав Ярославской области".

Администрация Ярославской области

Глава администрации – губернатор

Заместители губернатора

Вице-губернатор

Коллегия Администрации

департаменты

отделы

управления

полномочный представитель Президента РФ в Ярославской области

руководители отделений федеральных структур в Ярославской области

лидеры общественных организаций – молодежного правительства, областного Совета профсоюзов, агросоюза


98

Полномочия губернатора фиксируются статьей 86 Устава ЯО. Среди важнейших из них – определение основных направле-ний социально-экономической политики региона. В целях реали-зации данного полномочия администрацией разрабатываются программы социально-экономического развития области. В Яро-славской области были разработаны программы на 2000 – 2003 годы («От выживания к благополучию») и на 2004 – 2007 годы («От благополучия к процветанию»). Программы провозглашают главной задачей поддержание экономического роста во благо улучшения уровня жизни населения области. В числе приоритет-ных направлений развития региона в программе названы: сохра-нение энергетических и природных ресурсов области, внедрение новых технологий в промышленности, вывод продукции области на мировой рынок, развитие и реформирование системы образо-вания, меры по улучшению экологической ситуации. В целом же все программы, как отмечают специалисты, носят декларативный характер. Реализация всех провозглашаемых намерений требует огромных финансовых средств и не может быть покрыта за счет внутренних инвестиций области и бюджетных средств.

Важной функцией исполнительного органа власти является разработка проекта бюджета области, который подписывается губернатором и направляется им на рассмотрение и принятие в Думу ЯО. Соответственно губернатор направляет в Думу и отчет о постатейном исполнении бюджета за уходящий год (пункты «и» и «о» статьи 86 Устава).

В компетенцию губернатора области входит утверждение структурной схемы Администрации ЯО, перечня ее структурных подразделений и их штатной численности (пункт «д» статья 86).

В соответствии с этим положением Устава губернатор вправе перестраивать структуру Администрации области. Данное право было реализовано им в апреле 2000 года, когда Правительство ЯО было упразднено и заменено новым органом – Коллегией ад-министрации, руководит которой первый заместитель губернато-ра. «От правительства Коллегия отличается, главным образом, расширенным составом, дополненным руководителями регио-нальных отделений федеральных структур и лидерами общест-


99

венных организаций»94. В частности, в состав Коллегии вошли полномочный представитель Президента РФ в ЯО, председатель областного Суда, начальник Ярославского военного гарнизона, начальник управления федерального казначейства по ЯО, на-чальник управления ЦБ РФ по ЯО, руководитель экономического Совета, начальник управления ФСБ по ЯО, начальники областно-го УВД, КРУ, начальник управления Министерства по налогам и сборам по ЯО, мэр города Ярославля, председатель молодежного правительства, лидер областного агросоюза, председатель обла-стного Совета профсоюзов, заместители губернатора. Появилась должность вице-губернаторов, призванных курировать кадровую и информационно-правовую службы95. Таким образом, произош-ло усложнение структуры Администрации области, увеличение ее штатной численности.

В большинстве регионов исполнительная власть существует в виде областных администраций, в других регионах админист-рация преобразована в правительство. При этом структура прави-тельства либо предполагает должность премьера, либо предос-тавляет функции премьера губернатору.

Руководители структур региональной исполнительной власти выполняют административно-организационные функции. Они назначаются губернатором.

И. Лапина считает, что исполнительная власть, по данным социологических исследований, пользуется в регионах достаточ-но высоким авторитетом. Граждане полагают, что основные ре-шения сегодня принимаются на уровне провинции, а не в Цен-тре96.

Результаты опроса в Ярославской области показывают об-ратное.

Более тесно с региональной администрацией взаимодейству-ют структуры министерства по налогам и сборам и Налоговой полиции, деятельность которых затрагивает экономическую жизнь региона. Действия этих структур часто выходят за рамки их компетенции, когда они, например, «выполняют «деликатные

94 Колобова О. Народ поддержал «губернаторский список» // Ярослав-

ская неделя. 2000. 14 апр. С. 8. 95 Там же. С. 8. 96 Там же. С. 139.


100

поручения» региональных руководителей, усмиряя не в меру «самостоятельных» предпринимателей через систему налогооб-ложения»97.

Тесное сотрудничество с администрацией субъекта Федера-ции налажено и руководителями региональных отделений Цен-трального банка, которые принимают непосредственное участие в разработке программ регионального развития.

Устав области закрепляет также за губернатором право зако-нодательной инициативы в Государственной Думе (пункт «к» статьи 86).

Губернатором направляются в Думу законопроекты, касаю-щиеся тех областей, решения по которым требуют законодатель-ного оформления. Например, в 1996 году через Думу было про-ведено решение о льготном налогообложении товаропроизводи-телей и инвесторов, вкладывающих средства в развитие производства. В Уставе установление порядка предоставления налоговых льгот относится статьей 62 к исключительной компе-тенции Государственной Думы ЯО, реализуемой через принятие законов области.

По вопросам, не требующим законодательного оформления, губернатор издает постановления. Ряд постановлений губернато-ра может быть отменен представителем Президента РФ в Цен-тральном округе, как противоречащих федеральному законода-тельству. К таковым, например, относят введение дополнитель-ного акциза на водку – регионального знака качества.

В деятельности губернатора огромное значение имеет его ак-тивность на федеральном уровне, иначе говоря – лоббистская по-литика. От эффективности лоббирования различных проектов, связанных с регионом, зависит характер взаимоотношений с Цен-тром. А. Лисицына, безусловно, можно назвать одним из лучших региональных лоббистов. В приводящемся в исследовании Агентства экономических новостей и «Независимой газеты» по эффективности работы глав регионов, направленной на лоббиро-вание региональных проектов, рейтинге лоббистов А. Лисицын по итогам ноября 2000 года занимал 13 место, входя в категорию


становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 141.


101

лоббистов с «сильной эффективностью»98. В 2005 году он занял в рейтинге уже 3 место. Плодами лоббистской деятельности гу-бернатора ЯО является, в частности, решение федерального пра-вительства о выделении финансовых средств на достраивание Ледового дворца, на строительство аэропорта в Туношне и ново-го моста через Волгу99.

К полномочиям губернатора относится также подписание до-говоров ЯО с субъектами РФ. Здесь также есть примеры реализа-ции данной прерогативы. Так, соглашения о сотрудничестве под-писаны с Кабардино-Балкарией, Красноярским краем и с регио-нами, входящими в межрегиональную ассоциацию «Центральная Россия» (Брянская, Владимирская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская области, город Москва).

Система законодательных (представительных), а также ис-полнительных органов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соот-ветствии с основами конституционного строя Российской Феде-рации и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи-тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в действующей редакции – от 8 февраля 2001 года)1.

Глава I этого закона рассматривает общие положения, ка-сающиеся системы органов власти субъектов Российской Феде-рации, глава II посвящена непосредственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, глава IV – проблемам взаимоотношений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос-сийской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а глава V – обеспечению законности в

98 Туранов С. Лучшие лоббисты России // Независимая газета. 2000.

27 дек. С. 4. 99 В политике нынче мода на прагматиков // Московский комсомолец

в Ярославле. 2000. 16-23 нояб. С. 10.


102

деятельности законодательного (представительного) органа госу-дарственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководи-теля высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной вла-сти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что относительно данного вопроса, то есть статуса, полномочий и структуры Государственной думы Яро-славской области, законодательство Ярославской области не про-тиворечит федеральному законодательству о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Рос-сийской Федерации (о чем имеется Определение Конституцион-ного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года), в связи с чем целесообразным представляется рассмотрение непосредст-венно областного законодательства по данному вопросу.

Раздел IV «Государственная дума Ярославской области» Ус-тава Ярославской области (принят Законом Ярославской области от 23 мая 1995 года № 5-з, в действующей редакции от 8 декабря 2003 года) устанавливает, что законодательным (представитель-ным) органом государственной власти Ярославской области яв-ляется Государственная дума Ярославской области.

Государственная дума Ярославской области – постоянно дей-ствующий высший и единственный орган законодательной вла-сти Ярославской области.

Государственная дума Ярославской области обладает права-ми юридического лица, имеет гербовую печать.

Порядок деятельности Государственной думы Ярославской области определяется федеральным законодательством, настоя-щим Уставом и иными законами Ярославской области, регламен-том Государственной думы Ярославской области (статья 44).

При этом согласно статье 45 Устава Ярославской области, Государственная дума Ярославской области избирается сроком на 4 года.

В состав Государственной думы Ярославской области изби-раются 50 депутатов на основе всеобщего равного и прямого из-бирательного права при тайном голосовании.

Половина депутатов Государственной думы Ярославской об-ласти избирается по одномандатным избирательным округам, об-


103

разуемым на территории Ярославской области. Другая половина депутатов Государственной думы Ярославской области избирает-ся (одновременно с выборами депутатов Государственной думы Ярославской области по одномандатным избирательным окру-гам) по единому общеобластному избирательному округу про-порционально числу голосов, поданных за единые списки канди-датов в депутаты Государственной думы Ярославской области, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Следует отметить, что данная норма введена в действие За-коном Ярославской области от 4 марта 2003 года № 12-з, то есть Государственная дума Ярославской области третьего и соответ-ственно более ранних созывов избиралась исключительно по од-номандатным избирательным округам, образуемым на террито-рии Ярославской области.

Государственная дума Ярославской области является право-мочной, если в ее состав избрано не менее двух третей от уста-новленного числа депутатов.

Статья 46 Устава Ярославской области устанавливает, что депутатом Государственной думы Ярославской области может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на дату голосования возраста не менее двадцати одного года, обла-дающий в соответствии с федеральным законом, законами Яро-славской области пассивным избирательным правом.

При этом полномочия депутата Государственной думы Яро-славской области наступают с момента его избрания и заканчи-ваются в день проведения выборов депутатов Государственной думы Ярославской области следующего созыва или в иных слу-чаях, установленных настоящим Уставом, федеральными закона-ми и законами Ярославской области (статья 47 Устава Ярослав-ской области).

Очередные выборы депутатов Государственной думы Яро-славской области назначаются на первое воскресенье после дня, когда истекает срок, на который была избрана Государственная дума Ярославской области прежнего созыва. Исчисление срока, на который была избрана Государственная дума Ярославской об-ласти, начинается со дня ее избрания. Днем избрания Государст-


104

венной думы Ярославской области является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе.

Порядок проведения выборов депутатов Государственной ду-мы Ярославской области устанавливается федеральными закона-ми, настоящим Уставом и иными законами Ярославской области.

В течение срока своих полномочий депутат Государственной думы Ярославской области не может быть депутатом Государст-венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федераль-ной государственной службы, иные государственные должности Ярославской области, а также выборные муниципальные долж-ности и муниципальные должности муниципальной службы или государственные должности государственной службы Ярослав-ской области, если иное не предусмотрено федеральным законом.

При этом депутат Государственной думы Ярославской об-ласти обязан соблюдать иные ограничения, связанные со стату-сом депутата Государственной думы Ярославской области, уста-новленные законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что данная норма введена в действие так-же Законом Ярославской области от 8 декабря 2003 года № 66-з.

Тем же законом Ярославской области внесены изменения и в статью 50 Устава Ярославской области, которая устанавливает, что число депутатов Государственной думы Ярославской облас-ти, работающих на профессиональной постоянной основе, уста-навливается законом Ярославской области.

Депутат Государственной думы Ярославской области, яв-ляющийся Председателем, заместителем Председателя Государ-ственной думы Ярославской области, осуществляет свою дея-тельность на профессиональной постоянной основе.

Иные депутаты Государственной думы Ярославской области осуществляют свою деятельность на профессиональной постоян-ной основе в соответствии с законодательством Российской Фе-дерации и на основании постановления Государственной думы Ярославской области о принятии соответствующего депутата Го-сударственной думы Ярославской области на работу на профес-сиональной постоянной основе.


105

Депутат Государственной думы Ярославской области, осу-ществляющий свою деятельность на профессиональной постоян-ной основе, не может заниматься другой оплачиваемой деятель-ностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В целом, статус депутата Государственной думы Ярослав-ской области устанавливается федеральными законами, Уставом Ярославской области и иными законами Ярославской области (к примеру, Законом Ярославской области от 14 февраля 2001 года № 6-з "О статусе депутата Государственной думы Ярославской области", в действующей редакции – от 6 июня 2001 года).

Следует также отметить, что Законом Ярославской области от 29 апреля 2002 года № 3-з из Устава Ярославской области ис-ключена норма о том, что в течение срока своих полномочий де-путат Государственной думы Ярославской области не обладает неприкосновенностью, установленной федеральным законом.

Законодательный представительный орган власти – Государ-ственная Дума ЯО – является субъектом властных отношений в ЯО.

Ее деятельность регулируется разделом IV Устава области. Срок полномочий депутатов ГД составляет 4 года. Следует отметить, что первая Дума ЯО работала не 4 года.

Депутаты отказались продлить свои полномочия на период до конца 1997 года в соответствии с рекомендациями Указа Прези-дента РФ № 951 от 17 сентября 1995 года.

Последующие созывы работали установленный срок. Структура Думы представлена пятью комиссиями: по нало-

гам, бюджету, финансам; по социальной политике; по законода-тельству; по экономической политике и народному хозяйству; по депутатской этике. Каждая комиссия занимается разработкой за-конопроектов в своей области.

Председатель ГД изначально избирался на срок полномочий законодательного органа. Но необходимо отметить, что стан-дартный четырехлетний срок исполнения функций председателя ГД с избранием областной Думы в 2000 году решением депута-тов был заменен на его ежегодное переизбрание. Новый способ осуществления полномочий имеет больше недостатков, чем дос-


106

тоинств. Председатель становится управляемой фигурой. Кроме того, может быть не обеспечена преемственность отстаивания интересов области на федеральном уровне.

В соответствии со статьей 57 регламента Государственной думы Ярославской области, Совет Государственной думы Яро-славской области создается для решения организационных во-просов, возникающих в результате ее деятельности. В его состав входят Председатель Думы, его заместитель, председатели по-стоянных комиссий и фракций Государственной думы Ярослав-ской области.

Анализ состава депутатского корпуса Государственной Ду-мы.

Численный состав Думы – 50 депутатов, которые избираются по одномандатным округам.

Половозрастной состав депутатов областной Думы сложился таким образом, что большинство народных избранников – муж-чины.

ГД 2-го созыва: число женщин – 8, мужчин – 42. ГД 3-го созыва: число женщин – 5, мужчин – 45. ГД 4-го созыва: число женщин – 5, мужчин – 45. Мы видим, что женщины составляют сейчас лишь 10% от

числа нынешнего состава Госдумы. (Сравни ГД РФ 3 –го созыва: число женщин – 34 (7,7%), число мужчин – 407 (92,3%).

Средний возраст депутата Государственной думы Ярослав-ской области 3-го созыва – 51 год (ГД РФ – 48,9 года; это свиде-тельствует о том, что депутатами как на региональном, так и на федеральном уровне становятся граждане приблизительно одного и того же возраста).

Что касается представительства в Госдуме Ярославской об-ласти различных социальных групп, то высокодоходный класс получил широкое представительство, как в предыдущей Думе.

Таким образом, в составе ГД ЯО широко представлена мест-ная экономическая и административная элиты.

Достаточно большой процент депутатов являются членами администрации городов и районов. В 3-й Думе данный показа-тель увеличился на 2%.

Численность сельскохозяйственной элиты, напротив, умень-шилась на 4%.


107

Таблица 1

Профессиональный состав Государственной Думы Ярославской области 2-го и 3-го созывов,%

Сфера деятельности депутата 2-й созыв 3-й созыв 1. Производственная сфера 26 46 2. Сфера здравоохранения 8 12 3. Сельскохозяйственная сфера 16 12 4. Члены администрации городов и районов 16 18 5. Депутаты других сфер 34 12

Итого 100 100 Можно сделать вывод, что депутаты Госдумы представляют

либо свои определенные интересы, либо пытаются реализовать корпоративные интересы той или иной лоббирующей группы.

Многие депутаты Государственной думы Ярославской облас-ти были избраны повторно. Так, в Ярославской области 40% со-става нынешней Думы (20 человек из 50) уже имели опыт работы в предыдущем созыве.

Характерной чертой регионального законодательного органа власти I созыва являлась апартийность. Во II Думе фракцию уда-лось создать только КПРФ, когда на выборах в 1996 году она провела в ГД восьмерых своих кандидатов. В нынешней Думе работают лишь два представителя КПРФ, следовательно, фрак-цию создать не могут. Тем не менее в ГД 3 созыва создано 3 фракции: «Единая Россия» – 21 депутат, «Народно-патриоти-ческие силы» – 11 депутатов, СПС – 6 депутатов.

Средний возраст депутата Государственной думы Ярослав-ской области четвертого созыва 50 лет. Возрастные группы депу-татов: от 26 до 30 лет – 2% (1 депутат); от 31 до 40 – 8% (4 депу-тата); от 41 до 50 – 38% (19 депутатов); от 51 до 60 – 42% (21 де-путат); старше 60 – 10% (5 депутатов).

70% (35 депутатов) Государственной думы Ярославской об-ласти впервые занимают этот пост, 24% (12 депутатов) избраны во второй раз, 2% (1 депутат) избрано на третий срок. Два депу-тата областной Думы были избраны в четвертый раз, что соответ-ственно составляет 4%.


108

13 депутатов осуществляют свою деятельность на постоян-ной освобожденной основе, что составляет 26% от общего числа депутатов, из них 6% (3 депутата) – женщины.

Большинство депутатов Государственной думы Ярославской области имеют высшее образование (96%). Практически все де-путаты Государственной Думы женаты или замужем и имеют де-тей. В среднем каждый депутат имеет по 2 ребенка.

12% (6 депутатов) Государственной думы Ярославской об-ласти являются руководителями ярославских региональных отде-лений политических партий.

66% (33 из 50 областных депутатов) занимают руководящие посты на предприятиях и организациях (являются директорами, президентами и тому подобное). 8% (4 депутата) являются замес-тителями директоров, начальников отделов, председателей. 14% (7 депутатов, избранных по одномандатным округам) на момент подачи документов в территориальные Избирательные Комиссии Ярославской области работали в Государственной Думе Ярослав-ской области, либо, что касается довыборов 28 ноября 2004 года, работали в Государственной Думе Ярославской области преды-дущего (третьего) созыва, 12% (6 депутатов) занимаются журна-листской и преподавательской деятельностью100.

38% (19 депутатов) Государственной думы Ярославской об-ласти состоят в политических партиях. Среди них 10% (5 депута-тов) принадлежат «Партии Национального Возрождения «Народ-ная Воля», 6% (3 депутата) являются членами Ярославского об-ластного отделения Коммунистической партии Российской Федерации, 8% (4 депутата) – Ярославского регионального отде-ления «Единая Россия». По 4% (по 2 депутата) состоят в «Народ-но патриотической партии России». Такое же количество членов Либерально-демократической партии России и Аграрной партии России.

32% (16 депутатов Государственной думы Ярославской об-ласти) выдвинулись самостоятельно. 24% (12 депутатов) было выдвинуто Ярославским региональным отделением «Единая Рос-сия», 14% (7 депутатов)– Избирательным блоком «Родина», 10%

100 Бойко Ю.А., Смирнова Е.А., Соколов А.В. Гражданский контроль

за работой органов власти. Ярославль, 2003. С. 28.


109

(5 депутатов) – Избирательным блоком «Правда, порядок, спра-ведливость», 8% (4 депутата) – Ярославским региональным отде-лением «Аграрная партия России», 6% (3 депутата) – от Комму-нистической партии Российской Федерации, 4% (2 депутата) – от Либерально-демократической партии России и 2% (1 депутат) от Ярославского регионального отделения «Российская партия Жизни».

Следует отметить, что с момента избрания соотношение фракций неоднократно изменялось: часть депутатов покинула фракции, которыми были выдвинуты, и образовала новые объе-динения. Таким образом, были созданы фракция Коммунистиче-ской партии Российской Федерации и депутатская группа «За ре-гионы». Действующее в настоящее время соотношение выглядит следующим образом: «Единая Россия» – 22% (11 депутатов), де-путатская группа «За регионы» – 16% (8 депутатов), Коммуни-стическая партия Российской Федерации – 10% (5 депутатов), фракция «Родина – 10% (5 депутатов), «Правда, порядок, спра-ведливость» – 12% (6 депутатов), «Аграрная фракция» – 12% (6 депутатов)101.

Базовыми направлениями депутатской деятельности являют-ся:

нормотворческая деятельность (разработка и принятие нор-мативных актов);

работа с избирателями (организация работы общественной приемной, решение проблем отдельных граждан).

Большая часть законопроектов внесена губернатором – 41%, а 1 законопроект – совместно губернатором с группой депутатов; депутаты внесли 45% законопроектов, из которых 32% – отдель-ными депутатами и 13% – группами депутатов; 13% законопро-ектов было внесено постоянными комиссиями ГД ЯО и 2% – фракцией "Единая Россия" совместно с губернатором.

101 Результаты исследования работы законодательных органов в рам-

ках проекта Ассоциации "Голос", "Активные граждане – прозрачная власть".


110

Рис. 4

Составлено по: "Устав Ярославской области".

Заместители председателя

Государственная дума Ярославской области

Председатель Думы

Комиссии Государственной Думы Аппарат Думы

по налогам, бюджету, финансам

по социальной политике

по законодательству

по экономической политике и народному хозяйству

по депутатской этике


111

Рис. 5. Распределение законопроектов по субъектам законодательной инициативы

Что касается поправок, то большая их часть – 52% вносилась депутатами, причем только 32% из них – коллективные. Губерна-тором было предложено 15% поправок к законопроектам, а дум-скими комиссиями – 18%.

Рекордное количество поправок (17) было предложено к за-конопроекту "Об областном бюджете на 2003 г.", из них 16 – де-путатами, как единолично так и в группах. В перераспределении бюджетных средств захотели поучаствовать всего 16 депутатов, причем большинство из них внесли несколько поправок.

Отследить информацию о том, какие законодательные ини-циативы поддерживает каждый депутат и против каких законов он выступает рядовым гражданам сложно. В ГД ЯО не существу-ет обязательной системы поименного голосования, поэтому вы-яснить, за что или против чего выступает депутат можно только путем анкетирования (проводит «ГОЛОС»).

В этой связи интерес представляет исследование, проводимое общественной организацией «ГОЛОС» в октябре – ноябре 2002 года, в рамках которого депутатам было предложено оце-нить по степени важности основные направления депутатской деятельности, то есть по сути определить, какие приоритеты имеют депутаты в своей работе. При этом использовалась балль-ная шкала от 1 (то есть самое важное) до 7 (то есть наименее важное), средний балл рассчитывался по средней арифметиче-ской взвешенной. Результаты данного исследования могут быть представлены в форме таблицы102.

102 Бойко Ю.А., Смирнова Е.А., Соколов А. В. Гражданский контроль

за работой органов власти. С. 28.


112

Таблица 2

Рейтинг направлений депутатской деятельности

Ранг Направления депутатской деятельности Средний балл

1 Разработка и принятие нормативных актов, направ-ленных на решение социальных проблем области

2,06

2 Разработка и принятие нормативных актов, направ-ленных на решение экономических проблем области

2,13

3 Решение конкретных проблем конкретных избирате-лей (работа с обращениями граждан)

2,56

4 Участие в бюджетном процессе 3,38

5 Построение эффективной системы взаимодействия с исполнительной властью области

4,92

6 Регулирование отношений между органами государст-венной власти и местного самоуправления

5,25

7 Приведение регионального законодательства в соот-ветствие с федеральным

5,54

Таким образом, наиболее важными, по мнению депутатов,

являются нормотворческая деятельность, ориентированная на решение как социальных, так и экономических проблем области, а также работа с обращениями граждан. Приведение региональ-ного законодательства в соответствие с федеральным депутаты расценили как наименее важное направление деятельности, по-считав, что оно должно осуществляться автоматически при раз-работке региональных нормативных актов.

Далее в исследовании ЯРНПОО «ГОЛОС» депутатам было предложено отметить и оценить по степени важности проблемы, мешающие эффективной работе депутатов и Государственной думы области. При этом принцип оценки был такой же, как и в приведенном выше в качестве примера вопросе, но использова-лась шкала от 1 до 8 баллов. Результаты представлены в табли-це 3103.

103 Бойко Ю. А., Смирнова Е. А., Соколов А. В. Гражданский контроль

за работой органов власти. С. 30.


113

Таблица 3

Рейтинг эффективности депутатской деятельности

Ранг Показатели Средний балл

1 Количество решенных проблем граждан 2,07 2 Количество обращений граждан в приемную депутата 2,75

3 Количество внесенных в Думу законопроектов и пред-ложенных поправок

2,79

4 Частота приема граждан 3,31

5 Посещаемость заседаний (минимальное число пропус-ков)

3,42

6 Суммы денег, направленные депутатом на решение проблем округа, отдельных граждан

4,83

7 Информационная привлекательность депутата, частота упоминания о нем в СМИ

6,10

8 Количество благодарственных писем граждан в адрес депутата

6,17

Как показывает таблица, депутаты выделили три наиболее

важных показателя, характеризующие эффективность депутат-ской деятельности и отражающие два ее главных аспекта – рабо-ту с избирателями и законотворчество: количество решенных проблем и обращений граждан и количество внесенных законо-проектов и поправок. Далее следует еще один показатель, харак-теризующий организацию приема граждан, а вот дисциплиниро-ванность депутата в плане участия в заседаниях Думы (посещае-мость заседаний) стоит только на пятом месте.

Наименее показательными, по мнению депутатов, являются количество благодарственных писем в адрес депутата, а также информационная привлекательность депутата, то есть частота упоминания о нем в средствах массовой информации, поскольку большинство депутатов считают, что она связана исключительно с возможностями депутата оплатить публикацию или эфир. В то же время пресса обращает внимание и на тех депутатов, которые просто активны в своей деятельности – инициируют законопро-екты, выступают на заседаниях и охотно идут на контакт с прес-сой.


114

Основными формами работы с избирателями являются: лич-ные встречи и общение через общественные приемные депутата.

Депутаты Государственной думы Ярославской области не в полном объеме используют потенциал общественных приемных как инструмента учета мнения своих избирателей, инструмента решения проблем жителей своего округа. Отметим некоторые тенденции.

У большинства депутатов общественные приемные работают нерегулярно. Только 12 депутатских помощников ведут прием пять дней в неделю. Почти все депутаты (42 из 50) готовы лично встречаться со своими избирателями не более двух раз в месяц.

При этом эффективность работы депутатских приемных у ряда депутатов достаточно высока: велико количество принятых граждан (до 60 человек в месяц, в том числе обратившихся пись-менно), активно оформляются запросы по проблемам граждан, направляемые в компетентные инстанции, большинство проблем граждан в той или иной степени решаются. Нельзя не отметить прямо пропорциональную зависимость между частотой приема граждан и эффективностью работы приемных. У тех депутатов, кто уделяет должное внимание работе с избирателями, прием ве-дется регулярно, показатели эффективности достаточно высоки. Особо на фоне других выделяются депутаты Я.С. Якушев, В.В. Рогоцкий, В.И. Галагаев, С.Н. Кривнюк, С.И. Замораев, Е.А. Мельник. Вместе с тем частота приема не всегда определяет эффективность работы. Так, например, у депутата В.М. Молод-кина, Н.В. Лапина, А.С. Сухова частота приема значительна, а показатели эффективности в сравнении с коллегами невысоки. В среднем к ним обращаются 5 – 7 человек в месяц. При этом не все проблемы решаются. Но это скорее исключение из правила. Частота и удобное время приема, активная работа помощников в значительной степени определяют эффективность работы депу-татских приемных.

Анализ работы депутатов ГД ЯО с избирателями определил, что количество избирателей, обратившихся к депутату за помо-щью, в среднем составляет 50 человек в месяц, т.е. каждый депу-тат за один срок работы в Думе лично содействует решению ин-дивидуальных проблем около 8% жителей своего округа. Низкие количественные показатели отдельных депутатов говорят об их


115

слабой активности либо о том, что уровень жизни в их округах очень высок и проблем у жителей немного.

Однако не только слабая активность некоторых депутатов снижает эффективность работы депутатского корпуса с гражда-нами. Депутаты и их помощники сами испытывают целый ряд трудностей при решении проблем жителей области. В первую очередь это низкий уровень материально-технической базы. От-сутствие больших финансовых возможностей, нехватка оборудо-вания (компьютеров, факсов, принтеров), плохие помещения для приемных – все это затрудняет работу с избирателями. Другой проблемой, определяющей низкую эффективность работы обще-ственных приемных депутатов ГД ЯО, является слабая актив-ность населения. Граждане не используют возможность с помо-щью депутата решить свои проблемы (по данным анкетирования решаются 2 проблемы из 3), они не доверяют депутатам, не знают их возможностей.

Депутаты ГД ЯО в свою очередь считают важным предостав-ление информации о своей деятельности жителям области. По их мнению, наиболее востребованной информацией о депутатской работе является то, как депутат голосует и какие законы разраба-тывает. Наименее нужной для граждан является информация об уровне дохода депутата и его семьи, участии депутата в общест-венных мероприятиях, то, какими льготами он пользуется и в ка-ких командировках бывает. При этом сами депутаты готовы пре-доставлять о себе всю интересующую избирателей информацию в среднем раз в квартал. Ряд депутатов высказались за полную открытость депутатской деятельности. Таким образом, депутаты ГД ЯО публично выражают готовность оказывать содействие в повышении открытости (прозрачности) деятельности Думы.

При этом самыми популярными способами передачи инфор-мации о своей работе депутаты считают личные встречи, прием граждан (их используют все), СМИ (публикации в газетах, вы-ступления на радио и телевидении), участие в мероприятиях не-коммерческих организаций. Однако в реальной жизни дело об-стоит несколько хуже, поскольку только 9 депутатов представ-ляют отчеты о своей деятельности гражданам не реже, чем раз в три месяца. Но если учесть, что основной формой, используемой


116

для этого, являются личные встречи с избирателями, то становит-ся понятно, что охват таких отчетов невелик.

Взаимоотношения Думы и губернатора нашей области стро-ятся в основном на деловой, неконфликтной основе. Первая обла-стная Дума, действовавшая в 1993 – 1996 годах, состояла из де-путатов, главным образом представлявших чиновничий аппарат. Подавляющее большинство законопроектов, принятых в течение ее деятельности, были направлены исполнительными органами власти. Неудивительна поэтому следующая оценка работы Думы губернатором: «Дума была профессиональна и работоспособна. Дума принимала законы. И не столь важно, кем они были напи-саны, важно то, что народные избранники эти законы обсуждали, изменяли, дополняли и в целом приняли более десятка серьезных нормативных актов, в том числе и Устав области»104.

Следует отметить, что первая Дума ЯО работала не 4 года. Депутаты отказались продлить свои полномочия на период до конца 1997 года в соответствии с рекомендациями Указа Прези-дента РФ № 951 от 17 сентября 1995 года.

Оценка губернатором работы этой Думы также была поло-жительной: «Ярославцы проголосовали за людей дела. Большин-ство депутатов … – это люди, на деле показавшие, что они умеют видеть и решать проблемы»105.

Пожалуй, наиболее конфликтной сферой взаимоотношений губернатора и второй Думы был бюджет области, когда, напри-мер, отчет об исполнении бюджета области за 1998 год был при-знан депутатами неудовлетворительным и Дума постановила привлечь к ответственности членов правительства, виноватых в неисполнении бюджета по защищенным статьям, и назначить ау-диторскую проверку материалов по бюджету.

Что касается третьей Думы области, избранной в 2000 году, то результатами выборов А.И. Лисицын, по его словам, доволен полностью. Губернатор «признал, что существовал так называе-мый «губернаторский список» – 70 претендентов на 50 думских мест, 80% из них обеспечили себе депутатские мандаты».9

104 Лисицын А. Терпеливо проращивая ростки новой власти // Золотое

кольцо. 1996. 15 марта. С. 3. 105 Там же. С. 3.


117

Результаты опроса общественного мнения, проведенного УНЦ, показали, что решение социальных проблем жители облас-ти не связывают с эффективным функционированием региональ-ных органов власти. Отсюда – низок уровень доверия региональ-ным и местным органам власти: 18,6% – губернатору, 12% – мэ-ру, 1,11% – законодательному собранию, а 51,48% – не могут сказать точно, кому доверяют.

1 2 3

Рис. 6. Отношение населения Ярославской области к региональным и местным органам власти

(по данным опроса декабрь – январь 2002 – 2003):

1 – губернатор; 2 – Государственная Дума; 3 – мэр; влияние доверие ответственность

Уровень ответственности ГД ЯО очень низкий – 4,1%. Население области больше доверяет и ждет решения своих

проблем не от законодательной, а от исполнительной власти. Данным фактом определяется статус и роль Государственной

думы Ярославской области. Субъектом властных отношений ЯО является также полно-

мочный представитель Президента РФ в регионе. Этот институт фактически введен Указом Президента

РСФСР от 22 августа 1991 года «О некоторых вопросах деятель-ности органов исполнительной власти в РСФСР». Вскоре прези-


118

дентом было утверждено «Временное положение о представите-лях Президента РСФСР» в регионах. «Положение определяло три сферы деятельности представителей:

представительскую (взаимодействие президента с местными властями, содействие реализации его решений);

контрольную (контроль за исполнением решений высших ор-ганов государственной власти, внесение представлений на отме-ну актов органов власти региона в случае их противоречия с об-щероссийскими актами);

кадровую (внесение представлений на отстранение от долж-ностей служащих исполнительной власти региона в случае нару-шения ими законодательства).

Однако представители были лишены права вмешательства в деятельность региональных органов власти и издания, обязатель-ных к исполнению распоряжений»106.

В 1992 году функции представителей президента усложня-лись – новой функцией стала координация деятельности террито-риальных служб федеральных органов власти в регионе. Про-изошло также некоторое расширение контрольной функции – те-перь представитель «мог вносить президенту предложения об отмене актов любых (не только региональных) органов исполни-тельной власти»107.

Первый представитель Президента В. Варухин находился в этой должности с 1991 по 1995 годы. Взаимоотношения с област-ной администрацией у него не сложились с самого начала. Демо-крат «первой волны» В. Варухин принципиально подошел к реа-лизации своих полномочий, которые включали тогда взаимодей-ствие президента с региональными властями, контроль за исполнением решений высших органов государственной власти, внесение представлений на отмену региональных нормативных актов в случае их противоречия с общероссийским законодатель-ством и внесение представлений на отстранение от должности служащих исполнительной власти региона в случае нарушения ими законодательства.

106 Бусыгина И. Представители президента: проблемы становления и

перспектива развития института // Свободная мысль. 1996. № 4. С. 53. 107 Там же. С. 55.


119

По инициативе полномочного представителя прокуратура области неоднократно проверяла законность выносимых област-ной администрацией решений и, как правило, находила наруше-ния. Тем не менее результаты проверок никак не сказывались на положении А. Лисицына.

В. Варухин говорил о недостаточности и нечеткости полно-мочий представителя Президента РФ. Выявление многочислен-ных нарушений, которые чаще всего касались вопросов финанси-рования и использования бюджетных средств, не имели за собой последствий – у полпреда не было права отмены решений обла-стной администрации. Основным «полем битвы» стала местная пресса, пестрившая скандалами, разоблачениями злоупотребле-ний местных чиновников и взаимными обвинениями.

Так, в 1994 году «14 декабря местная пресса опубликовала заявление пресс-службы администрации ЯО, в котором содер-жался целый букет обвинений «государеву оку». Он обличался, в частности, в периодических нападках на администрацию области по любому поводу и без повода. К примеру, ему вменялось в ви-ну то, что в последнее время общественность взбудоражена не-сколькими судебными процессами по принципам местного само-управления, которые были инициированы представителем Пре-зидента РФ»108 и так далее. Однако эти судебные процессы были инициированы справедливо, так как были направлены против решений губернатора области, продолжавшего назначать глав го-родских и районных администраций в нарушение положений Конституции РФ по местному самоуправлению. Верховный Суд РФ подтвердил незаконность этих действий главы области.

В августе 1994 года Ярославль посетил В. Черномырдин. Гу-бернатору удалось убедить его в том, что «В. Варухин препятст-вует проведению реформ в регионе. В таком виде этот конфликт был подан и Ельцину, после чего все протесты В. Варухина во внимание не принимались. В конце декабря 1994 года он был от-странен от должности»109.

108 Колобова О. Народ поддержал «губернаторский список» // Яро-

славская неделя. 2000. 14 апр. С. 8. 109 Варухин В. При мне ярославские чиновники действовали с огляд-

кой // Золотое кольцо. 1997. 16 дек. С. 4.


120

На должность полномочного представителя Президента РФ в октябре 1999 года был назначен Г.С. Быков. В его отношениях с губернатором открытых конфликтов пока не наблюдалось.

Таким образом, полномочный представитель Президента РФ в ЯО являлся в большей степени номинальной фигурой.

Однако же с самого начала статус и полномочия представи-теля президента не были четко определены. Слабость института проявилась в отсутствии самостоятельной организационной тех-нической базы. В своей повседневной деятельности представите-ли президента находятся в прямой зависимости от губернатора. В силу этих обстоятельств позиции представителя президента в ре-гионе, прежде всего, зависит от отношений, которые у него сло-жились с местной властью»110.

По мнению многих экспертов, институт представителей пре-зидента оказался крайне неэффективным. Большинство из них практически утратили всякую самостоятельность и средства ока-зания влияния на руководителей регионов. Они не стали попу-лярными политиками. Более того, «за один лишь 1997 год были сняты со своих должностей почти 60 представителей Президента, поскольку они стали к тому времени практически «свояками» в регионе…»111.

Неэффективность института представителей президента го-ворит о слабости Центра во взаимоотношениях с регионами.

С введением полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах областной представитель стал заместите-лем окружного. Прерогатива согласования кандидатур руководи-телей региональных отделений федеральных органов власти пе-решла от губернаторов к окружным представителям президента.

Усложнение структуры представительства не может создать условия для эффективной работы института.

Функции представителей президента в субъектах федерации во многом такие же, как и функции нынешних представителей Президента в федеральных округах.

110 Лапина И., Чирикова А.. Региональная власть в России: парадоксы

становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 146-147. 111 Росс К. Республиканизация России: федерализм и демократизация

в переходный период // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 4. С. 14.


121

Политические партии существенной роли в региональном политическом процессе не играют. Наличие сильного губернато-ра в ЯО дает возможность, пользуясь классификацией Гельмана, определить тип разделения властей или тип правления в регионе как президентский с точки зрения практики, то есть такой тип, при котором глава администрации избирается населением регио-на, определяет состав администрации и имеет широкие полномо-чия. Закрепленные статьей 63 Устава полномочия Государствен-ной Думы ЯО, в частности, выражение недоверия правительству области, согласие на назначение председателя правительства, вроде бы позволяют охарактеризовать ее как автономную, Но на практике, ее автономия ограничена, что, собственно, характерно для президентского типа разделения власти.

Структура правящей элиты в 1990-е годы усложнилась с по-явлением весомого элемента – экономической, или бизнес-элиты. В последнее время на российских предприятиях происходит кон-центрация капитала, приход крупных инвесторов, образуются холдинги. В Ярославской области эти процессы идут по несколь-ким направлениям. Во-первых, предприятия сырьевых отраслей, как наиболее прибыльные с точки зрения наращивания капитала, были куплены в числе первых. Холдингом стал крупнейший в Ярославле завод – нефтеперерабатывающий. В начале 1990-х го-дов российское правительство решило создать в нефтяной про-мышленности, в отличие от газовой отрасли, несколько конкури-рующих холдингов, способных обеспечить весь цикл производ-ства: разведку месторождений, добычу, переработку и продажу нефтепродуктов на бензоколонках. Наряду с множеством част-ных объединений, по решению правительств России и Белорус-сии в 1994 году появилась на свет межгосударственная компания «Славнефть». В нее и был включен ярославский НПЗ. В настоя-щее время на территории Ярославской области работают три крупных подразделения российско-белорусского холдинга: «Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез», «Славнефть-Русойл» (за-вод им. Менделеева под Тутаевом) и «Славнефть-Ярославнеф-тепродукт».

Во-вторых, другим наиболее удачным примером вхождения в холдинг является предприятие «Ярпиво». Конечно, прямые срав-нения с нефтехимической или машиностроительной отраслями


122

здесь не корректны, хотя бы потому что «Ярпиво» относится к предприятиям пищевой промышленности. Здесь и объемы произ-водства в абсолютных значениях не столь велики, да и по чис-ленности работающих завод в несколько раз уступает предпри-ятиям тяжелой промышленности. Тем не менее «Ярпиво» по дан-ным группы компаний КОМКОН в брэнд-рейтинге в 2001 году заняло седьмое место в столице и по всей России.

Создание холдингов в пределах Ярославской области идет по нескольким направлениям. Общей тенденцией является то, что потеря экономического, а вместе с ним и иного контроля област-ных властей над ярославскими предприятиями будет продолжать-ся и дальше. Представители корпоративных интересов, таким об-разом, обладают экономическим капиталом и, в свою очередь, оказывают большое влияние на политический процесс в области.

Однако население неоднозначно оценивает взаимоотношения власти и бизнеса. С одной стороны, такая форма отношений предполагает заключение компаниями с региональной властью соглашений, которые определяют условия пользования различ-ными ресурсами и средствами данной территории. В свою оче-редь, компании обязуются содействовать росту занятости, обес-печивать регионы своей продукцией, строить и реставрировать социально-культурные объекты. С другой стороны, как и в Рос-сии в целом, Ярославская область попадает под влияние так на-зываемых «олигархов». Отношение к ним в обществе по большей части негативное. Так, на сегодняшний день нет единого мнения, следует ли расценивать приход в область группы «Сибирский алюминий» положительно. Негативные высказывания подкреп-ляются мнением, что не всегда подобные взаимоотношения биз-неса и власти приносят желаемый эффект. Так, “Сибирский алю-миний”, заключив соглашение с Администрацией Самарской об-ласти об условиях эксплуатации приобретенного ею авиацион-ного завода “Авиатор” и взяв на себя обязательство “поднять” предприятие, не только ничего не сделал для реализации своих обязанностей, но и немало содействовал дальнейшей деградации производства. Именно поэтому необходимо при заключении та-ких договоров определять не только обязательства сторон, но и санкции на случай их невыполнения.


123

Подводя некоторые промежуточные итоги, мы отмечаем, что основные тенденции в динамике элиты Ярославской области яв-ляются своего рода зеркальным отражением процессов, происхо-дящих на федеральном уровне. Как и в России в целом, вся пол-нота власти концентрируется в руках исполнительной власти, ядром которой является губернатор и его окружение. Формиро-вание окружения происходит с точки зрения личных пристрастий и существовавших еще в советское время близких связей. Другой важной особенностью функционирования региональной элиты выступают ее отношения с бизнес-элитой, с крупными россий-скими олигархами. Активное участие в российском политиче-ском процессе в большей степени зависит от соотношения поли-тико-административных ресурсов с возможностями набирающих силу экономических акторов.

Политическая элита Ярославской области – это социальная группа, являющаяся субъектом подготовки, принятия важнейших решений в своем регионе и осуществляющая функцию согласова-ния этих решений с другими субъектами политического процесса, как в рамках Ярославской области, так и на уровне федерального Центра. Политическая элита Ярославской области по праву может быть отнесена к либеральному типу элиты в зависимости от пути общественных модернизаций. Это значит, что она входит в группу лидеров промышленно развитых регионов России.

Построение системы органов государственной власти Яро-славской области определяется Уставом области и федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ». Принят последний был в сентябре 1999 года, подписан пре-зидентом и вступил в силу в октябре того же года.

Федеральным законом (статьи 17 и 18) закреплена общая мо-дель организации власти, включающая в качестве обязательных компонентов не просто законодательный и исполнительный ор-ганы государственной власти, а законодательный орган государ-ственной власти, высший исполнительный орган государствен-ной власти и возглавляющее его высшее должностное лицо субъ-екта Федерации, избираемое непременно прямыми выборами населением субъекта Федерации.


124

Комплексно исследовать структуру политической элиты Ярославской области можно при помощи схемы, которая была предложена выше. Основными элементами (или сферами) явля-ются:

1. Административная сфера – губернатор, его окружение, руководители функциональных подразделений исполнительной власти, региональные представители федеральных структур. Мы определили, что весь объем политико-административных ресур-сов области находится в руках губернатора (шире – Администра-ции ЯО). Итак, высшим исполнительным органом Ярославской области является Администрация ЯО. Руководителем высшего исполнительного органа Ярославской области является глава Администрации А.И. Лисицын. Двуединство его должности за-ключается в том, что правомерно называть А.И. Лисицына как главой Администрации, так и губернатором. Дело в том, что в соответствии с федеральным законом он является, с одной сторо-ны, главой высшей исполнительной власти области, а с другой – высшим должностным лицом области. Как глава Администрации, он руководит исполнительной ветвью власти области, а как выс-шее должностное лицо субъекта Федерации, представляет Яро-славскую область в отношениях с федеральными органами госу-дарственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать до-говоры и соглашения от имени Ярославской области.

В Федеральном законе также, по аналогии с институтом пре-зидента Российской Федерации, институт высшего должностного лица субъекта Федерации рассматривается как самостоятельный институт наряду с органом исполнительной власти субъекта Фе-дерации. Поэтому в нашем Белом доме параллельно существуют две структуры. Вице-губернаторы относятся к первой, а замести-тели губернатора являются его замами как главы исполнительной власти области. Соответственно и функции у них разные. Вице-губернаторы – это, если опять проводить аналогии с федеральной властью, как бы аппарат президента. Они возглавляют службы, обеспечивающие деятельность губернатора как высшего должно-стного лица области. Вице-губернаторов руководитель области назначает единолично, их трое. Н.П. Воронин курирует правоох-


125

ранительные органы, органы местного самоуправления, высшие учебные заведения области, кадровую службу органов государст-венной власти области, средства массовой информации. С.А. Бу-ров отвечает за правовое обеспечение деятельности органов го-сударственной власти, курирует информацию и связь, дорожную отрасль, спорт. Он же является представителем губернатора в Го-сударственной думе области. В ведении вице-губернатора Г.С. Быкова находится связь с воинскими формированиями, структурами Министерства по чрезвычайным ситуациям и соот-ветственно все вопросы, связанные с этим.

Заместители губернатора являются должностными лицами исполнительной власти, то есть Администрации Ярославской об-ласти. У А.И. Лисицына восемь заместителей, которых губерна-тор может назначать на должность или освобождать от должно-сти, по собственной инициативе может распределять между ними функциональные обязанности. До сих пор из восьми заместите-лей лишь один – В.А. Ковалев имел статус первого. Но после то-го как на заседании Государственной думы области 23 апреля 2002 года были приняты поправки в Устав области, их будет как минимум трое (И.И. Скороходова, А.Г. Федоров). Необходимость увеличения количества своих первых замов губернатор обосно-вывает тем, что социальные вопросы и вопросы развития про-мышленного потенциала области приобрели в последнее время особенно важное значение.

В случае досрочного прекращения полномочий губернатора, руководство областью примет на себя В.А. Ковалев. Другие за-местители губернатора, в частности И.И. Скороходова, отвечает за вопросы медицины, социальной сферы, культуры и туризма. В ведении заместителя губернатора А.Г. Федорова находится вся промышленность области.

Самый молодой заместитель по возрасту и по стажу А.Ю. Са-зонов занимается стратегией и тактикой экономического разви-тия области. Под его непосредственным руководством разраба-тывалась областная стратегическая программа «От выживания к благополучию», с его подачи и при активном содействии в об-ласть пришла финансово-промышленная группа «Сибирский алюминий», которая сейчас контролирует деятельность дизеле-строительных предприятий области. По его же инициативе был


126

заключен договор с правительством Москвы об активном при-влечении столичных строительных предприятий для жилищного и гостиничного строительства в Ярославле и области.

Бывший глава администрации Заволжского района Ярослав-ля, а теперь заместитель губернатора В.Н. Хрящев отвечает за жилищно-коммунальное хозяйство области и строительство. Ста-тус заместителя главы Администрации области также имеют че-тыре директора департамента: директор департамента финансов А.П. Федоров, директор департамента по управлению госимуще-ством Г.В. Иванов, директор департамента государственного ре-гулирования хозяйственной деятельности Н.И. Непряев, директор департамента агропромышленного комплекса и природопользо-вания М.В. Боровицкий.

В составе Администрации области есть еще девять департа-ментов, руководители которых не имеют статуса заместителей губернатора. Среди них: А.Г. Гаврилов возглавляет департамент по физической культуре и спорту, В.К. Жуков – департамент промышленности и транспорта, В.А. Советов – департамент строительства и архитектуры, Ю.А. Иванов – департамент куль-туры и туризма, Т.А. Степанова – департамент образования, В.Н. Осинцев – департамент здравоохранения и фармации, Г.А. Скворцов – департамент социального обеспечения, Л.М. Андреева – департамент по делам молодежи, В.Н. Балакин исполняет обязанности директора департамента жилищно-коммунального хозяйства.

2. Политическая сфера – депутаты Государственной Думы, руководители партий.

По сути представители законодательной власти концентри-руют в своих руках большую часть экономических и финансовых ресурсов. К тому же в отличие от предыдущих Дум нынешний законодательный орган всячески стремится получить независи-мость от исполнительной власти. Это, например, стало очевид-ным после принятия поправок в отношении расчета заработной платы депутата не в зависимости от оклада губернатора, а от рав-ного ему оклада спикера Думы.

В политической сфере структурным элементом региональной элиты являются также политические партии и их руководители. Исследователи расходятся во мнении по поводу того, имеют ли


127

политические партии в регионах России значительный политиче-ский вес. Как нам представляется, в последнее время политиче-ские партии начинают постепенно активизировать свою деятель-ность. Однако принятый в 2002 году Закон «О политических пар-тиях» качественно изменит их формирование и функцио-нирование.

Теперь для участия в выборах партия должна иметь регио-нальные ячейки, как минимум, в половине субъектов Федерации, причем численность членов, состоящих в организации, должна быть не менее ста человек. С учетом изменившихся требований в Ярославском управлении Министерства юстиции значатся лишь 16 общественных организаций, до этого их было около 100. Пар-тии, нацеленные на активность в 2004 году, летом 2002 года за-нимались структурированием региональных отделов. Наиболее конкурентоспособные и известные партии в Ярославской облас-ти – это «Единая Россия», СПС, КПРФ, «Яблоко», ЛДПР. В ре-зультате перерегистрации самой многочисленной оказалась обла-стная организация КПРФ, состоящая из 1310 человек. На втором месте СПС, принявший в свои ряды 500 членов. Далее следуют либерал-демократы – 267 человек. Немного меньше зарегистри-ровано у отделения «Яблока» – 190. О численности партии «Еди-ная Россия» точных данных нет, она исчисляется бóльшими чис-лами, чем у выше упомянутых партий вместе взятых.

Правомерен вопрос: чем занимаются политические течения, кроме подготовки к выборам? Насколько партии близки к народу? С одной стороны, политические партии вполне досягаемы, тем более, оказывают помощь населению. Например, в «Единой Рос-сии» функционируют общественные приемные, где граждане по-лучают консультацию психологов и юристов, причем абсолютно бесплатно. С другой стороны, работа политических партий вроде бы и не заметна. По мнению нового лидера регионального отделе-ния партии «Яблоко» Евгения Очкасова, «сейчас на федеральных каналах существует политическая цензура, есть темы, которые за-прещено обсуждать. Те же ядерные отходы или профессиональная армия – вопросы, которые яблочники неоднократно поднимали в Думе. В правительстве, например, к разработкам партии «Яблоко» тоже относятся предвзято, зато потом наши же предложения и ис-пользуют через год, полтора. Получается, что мы как бы и не ра-


128

ботаем вовсе. В регионах касательно СМИ все то же самое. Мест-ное вещание несвободно. Каналы в основном финансируются из бюджета, бюджетом распоряжается мэр или губернатор, а они, как правило, входят в партию власти»112.

В СПС также убеждены, что другие партии плохо просмат-риваются ввиду преобладания во властных структурах предста-вителей партии «Единая Россия». «В областной Думе в основном директора крупных предприятий, все они являются членами пар-тии власти, а от СПС всего лишь 6 человек, поэтому наш недав-ний проект референдума Дума не поддержала. Я считаю, это был заказ»113, – пришел к выводу Максим Гейко.

Таким образом, сегодня в области очевидным лидером среди всех политических партий является партия власти «Единая Рос-сия». К тому же логика партийного строительства в Ярославской области такова: «каждой партии – по олигарху». Так, «Единую Россию» возглавил генеральный директор Ярославского шинного завода Н.Тонков, который рассматривается в регионе как один из наиболее вероятных кандидатов на следующих губернаторских выборах.

Тем не менее в Ярославской области сформировалось поли-тическое пространство, в котором партии конкурируют между собой. Данная конкуренция смягчается присутствием авторитар-ного лидера – губернатора области.

Существенным моментом является и то, что бизнес доста-точно активно конкурирует с политической властью и пытается установить контроль над политическими партиями и движения-ми. Это подтверждает появившуюся ранее тенденцию – все более активной становится заявка бизнеса на участие в политической жизни области.

3. Экономическая сфера – руководители крупнейших в ре-гионах государственных и частных производственных и финан-совых структур, представители финансово-промышленных групп.

112 Партийный серпентарий (образ жизни политических партий за

полтора года до выборов) // Темы и лица. 2002. 24 – 30 окт. С. 7. 113 Там же.


129

На сегодняшний день проблемы в экономической, социаль-ной сфере жизни области привели к необходимости обращения к дополнительным экономическим ресурсам, которыми обладают представители корпоративных интересов. Ярославская область относится к формально-договорному типу взаимодействия круп-ного бизнеса и местной власти. Вступая в договорные отношения с местной властью, корпорации становятся активными участни-ками процесса формирования региональной и местной социаль-но-экономической политики. В 2001 году такого рода соглашение было заключено между губернатором Ярославской области А. Лисицыным и Президентом Группы “Сибирский алюминий” О. Дерипаска. Последний является представителем интересов прежде всего московских и федеральных деловых и властных кругов. Сам губернатор А. Лисицын считает, что «соглашение о социально-экономическом партнерстве, подписанное 20 марта между Администрацией Ярославской области и финансово-промышленной группой «Сибирский алюминий», стало докумен-тальным оформлением перехода ярославских предприятий дизе-лестроения в руки нового собственника. Ярославское дизеле-строение получило очередной шанс в своем развитии. Созданный «СибАлом» холдинг во главе с ОАО «ГАЗ», включающий в себя Заволжский моторный завод, ОАО «Павловский автобус», Уральский автозавод, а теперь и Ярославский моторный завод, через 5 – 6 лет будет доминировать среди отечественных автомо-билестроительных предприятий…. Это было обдуманное реше-ние, единственно возможное решение»114.

С одной стороны, слова губернатора имеют определенный положительный смысл. С другой стороны, в последнее время в области достаточно остро обсуждается вопрос, связанный с тем, что холдинг «Базовый элемент», который контролирует О. Дери-паска, и итальянская фирма «Ивеко» на паритетных началах со-бираются создать совместное предприятие, которое займется вы-пуском моторов марки «Ивеко». Проект хотят осуществить на мощностях ярославского «Автодизеля», который должен предос-тавить свои корпуса, оборудование, коммуникации. Без внедре-

114 Кулаков С. Молодые олигархи – директора приходят во власть

// Северный край. 2000. 30 марта. С. 1.


130

ния же новых разработок, отвечающих современным европей-ским экологическим стандартам, ярославские моторы очень ско-ро могут стать никому не нужными. Однако моторному заводу грозит безработица. Бывший генеральный директор моторного завода В. Савельев в приходе итальянцев на наш рынок видит опасность не только для предприятия, но и для всего отечествен-ного дизелестроения. К тому же А. Лисицын согласился с мнени-ем В. Савельева и привел аналогичные доводы премьер-министру России М. Касьянову. Вынесения вопроса на правительственный уровень ярославцы добивались с целью повлиять на олигарха О. Дерипаску, владеющего почти половиной акций ОАО «Авто-дизель». Но он так и не появился на совещании у премьер-министра.

Таким образом, мы определили, что в структуре региональ-ной политической элиты выделяются три основные сферы: адми-нистративная, политическая и экономическая. Ход современного политического процесса в области определяет своих основных участников, обладающих политико-административными и эко-номическими ресурсами. Губернатор и Администрация Ярослав-ской области, а также представители бизнес-элиты в большей степени влияют на проведение промышленной, социальной поли-тики, разработку программ социально-экономического развития области.

Основными направлениями деятельности региональной вла-сти являются:

1) укрепление властной вертикали; 2) контроль над политической ситуацией; 3) развитие региональной экономики. Представляется важным сделать основной акцент на то, ка-

ковы успехи и промахи осуществления властью политики в сфере экономики и промышленности, т.е. отобразить насколько эффек-тивной является деятельность правящей элиты, насколько она за-интересована проблемами области.

Еще в начале 1990-х годов в области была ощутима необхо-димость проведения преобразований в промышленной сфере. Большой спад объемов производства, рост напряженности в об-ществе – все это явилось результатом экономических реформ, ос-нованных на либерализации. Ситуация усугублялась проведени-


131

ем жесткой налоговой политики федеральным правительством. Политическая элита Ярославской области ставила перед собой цель проведения промышленной политики, так как предприятия области самостоятельно не могли найти выход из кризисной си-туации. Так, в 1993 году был заключен договор с Институтом пе-реходной экономики Е.Т. Гайдара. На пресс-конференции в мае 1993 года А. Лисицын сообщил, что Е. Гайдар согласился возгла-вить научное руководство по разработке программы экономиче-ской политики на ближайшие 2-3 года (1994 – 1996 гг.). За 1992 год спад производства составил 18,5%, причем этот спад пришелся в основном на конверсируемые предприятия. И конеч-но, этот процесс продолжился и в 1993 году. В январе 1993 года производство упало еще на 20%, а к середине года составило не менее 15%115.

В группу разработчиков программы вошли: а) сотрудники института Гайдара; б) представители исполнительной власти; в) ученые-экономисты; г) депутаты Государственной Думы; д) директора промышленных предприятий, организаций всех форм собственности. Их основными задачами являлись опреде-ление приоритетных направлений программы, механизмов и ме-тодов работы.

Разработчики обозначили 4 основных направления: 1) анализ экономической политики области; 2) анализ инвестиционных программ и проектов; 3) формирование концепции реализации инвестиционной политики; 4) экспертиза, аналитическая обра-ботка данных и текущее консультирование116. При составлении программы проведения экономической политики в области было проанализировано более 230 конкретных программ в рамках об-щей концепции развития области и отобрано 40 с учетом их рен-табельности, перспективности и масштабности. Все программы были проведены через российскую и международную экспертизу, оформлены по международным стандартам, составлены бизнес-планы.

115 Социально-экономическое положение Ярославской области 1995 г.

Ярославский областной комитет государственной статистики. 1996. С. 10-15.

116 Золотое кольцо. 1993. 23 нояб. С. 2.


132

Ровно через год, на пресс-конференции в Москве, Е.Т. Гай-дар сделал ряд заявлений: во-первых, он сотрудничает с ярослав-цами потому, что в регионе достаточно высокий уровень соци-ально-политической стабильности, и во-вторых, Администрация области стремится адаптироваться к современным условиям рос-сийского рынка. Его сотрудниками были проанализированы структура производства в мировых ценах, основные инвестици-онные потребности и возможности их удовлетворения, определе-ны приоритеты, заслуживающие государственной поддержки. Был намечен механизм формирования и реализации инвестици-онной политики Администрации. При этом были учтены такие особенности Ярославской области, как высокая степень индуст-риализации (промышленность дает более 70 процентов внутрен-него валового продукта области), концентрация производства на крупных предприятиях, их высокий научно-технический потен-циал и др. Он отметил, что формально 2/3 колхозов и совхозов преобразованы в акционерные общества, кооперативы и под-держка колхозов, на которую направлялась большая часть обла-стного бюджета, шла без четких адресов. Деньги пропадали, и отдачи никакой не было. От 35% до 75% своей продукции фер-меры сами и потребляли. Их доля в общем сельхозпроизводстве составляла на тот момент всего лишь 0,8%117.

Правомерно поставить вопрос о результатах всех преобразо-ваний. С одной стороны, очевидны были успехи: например, об-щий объем промышленной продукции (работ, услуг) в дейст-вующих тогда ценах, без НДС, спецналога, и акциза, составил в 1995 году 12785 млрд. рублей, в том числе продукции, произве-денной крупными и средними предприятиями – 11 838 млрд. рублей. С другой стороны, резко сократилась доля продукции то-пливной промышленности – с 33,9% в январе до 22% в декабре. Инвестиций в капитальное строительство было сделано на 27% меньше, чем в 1994 году. Объем валовой продукции сельского хозяйства уменьшился на 2%, продукции животноводства на 9%.

117 Социально-экономическое положение Ярославской области 1995 г.

Ярославский областной комитет государственной статистики. 1996. С. 19.


133

Мяса произвели на 4% меньше, а молока и куриных яиц – на 5%118.

Таким образом, данные подтвердили, что особых изменений в лучшую сторону не произошло.

Перед Администрацией области в это же время очень остро встала проблема по необходимости привлечения инвестицион-ных ресурсов для осуществления проектов развития промышлен-ного потенциала и необходимости существования гарантий бу-дущим инвесторам. Юридической основой явился закон, приня-тый 10 февраля 1996 года Государственной думой Ярославской области «О государственной поддержке инвестиционной дея-тельности на территории Ярославской области», направленный на развитие инвестиционной деятельности вне зависимости от ее организационно-правовых форм. Основными его пунктами явля-лись: а) осуществление инвестиционной деятельности из госу-дарственных источников финансирования; б) предоставление на-логовых льгот участникам инвестиционной деятельности; в) уча-стие органов государственной власти Ярославской области в разработке, экспертизе и реализации целевых программ и от-дельных инвестиционных проектов; г) предоставление государ-ственных гарантий участникам инвестиционной деятельности.

Дополнительной базой привлечения инвестиций в промыш-ленность в 1995 году стало создание одного из первых в России департамента Администрации области «Управление инвестици-онной и внешнеэкономической деятельности».

Таким образом, благодаря формированию инвестиционного механизма стало возможным выработать инвестиционную про-грамму Ярославской области. Ее суть заключалась в том, что до-ходы от коммерческой части программы должны покрывать рас-ходы на ее социальную часть. В инвестиционную программу Ярославской области ежегодно с 1996 года традиционно входят более 30 крупных и средних проектов, более 50 социальных объ-ектов и программ. В рамках этой программы на территории об-ласти открыто несколько кредитных линий, вот наиболее извест-ные из них: ОАО «Славнефть-Нефтеоргсинтез», ОАО «Рыбин-

118 Там же. С. 19.


134

ские моторы», ОАО «Холодмаш», программа «Феникс», строи-тельство цеха детского питания, ОАО «Арена-2000».

Подводя итог по оценке деятельности Администрации облас-ти в осуществлении инвестиционной политики, можно отметить, что она, в общем, была достаточно успешной. Так, за 3 года, в период с 1995 по 1998 гг., сумма инвестиций, поступивших в ос-новной капитал, увеличилась с 2 246,5 до 3 078, 6 млн. рублей, т.е. почти в 1,4 раза. Уже к 1999 году Ярославская область вошла в число регионов с высоким инвестиционным потенциалом и до-вольно низким уровнем риска инвестиционных вложений. Следу-ет отметить, что в этот период появилась тенденция более актив-ного интереса к области со стороны потенциальных инвесторов.

Так, мы определяем, что к концу 1990-х годов в области уже достаточно четко были сформулированы не только основные на-правления промышленной политики, но и получены реальные ре-зультаты от проведения ее в жизнь. Это можно подтвердить тем, что в результате выхода в свет закона Ярославской области от 10 февраля 1998 года «Об основах промышленной политики Яро-славской области» местная власть выработала единую «концеп-цию промышленной политики». Примечательно то, что в ее раз-работке принимали участие не только представители исполни-тельной власти, но и депутаты Государственной думы области, некоторые субъекты промышленной деятельности и т.д. По сути интересы всех субъектов процесса были учтены в разработке концепции.

В феврале 1998 года губернатор области А.И. Лисицын ут-вердил концепцию, в результате чего был издан закон Ярослав-ской области «Об основах промышленной политики Ярославской области».

На сегодняшний день исполнительная власть (не без участия экономической элиты области) обладает всеми финансово-хозяйственными ресурсами для проведения промышленной по-литики в области. Качество деятельности исполнительной власти в этом направлении видится в том, что повысился количествен-ный аспект в производстве товаров промышленностью региона и улучшилась общая экономическая ситуация в области.

Сегодня Администрация области продолжает осуществлять деятельность по улучшению экономического положения. В част-


135

ности, объединив положения многих документов, Администрация области при содействии ЗАО «Рейтинговое Агентство «Эксперт РА» разработала Программу социально-экономического развития Ярославской области на 2000 – 2003 годы «От выживания к бла-гополучию». Главная особенность программы в том, что она ори-ентирована на развитие и на создание в регионе, в структуре ре-гиональных органов власти и органов местного самоуправления стабильных финансовых, материальных и организационных пред-посылок для устойчивого развития Ярославской области.

Основные направления данного документа это: обеспечение стабилизации экономики области и выход на устойчивые темпы роста промышленного и сельскохозяйственного производства, привлечение частных и иностранных инвестиций в перевооруже-ние производства, обеспечение роста поступлений в бюджет об-ласти налоговых и неналоговых доходов, сохранение и увеличе-ние промышленного производственного потенциала, развитие транспортной и энергетической инфраструктуры (строительство и реконструкция дорог, энергосбережение, более полное исполь-зование природных ресурсов области). Также внимание уделяет-ся вопросам подготовки квалифицированных кадров. Программа включает в себя положения о росте жилищного строительства в частном секторе и увеличении ввода в эксплуатацию зданий об-щественного и культурного значения ("Арена-2000", "Аэропорт Туношна"). В рамках социальной сферы программа затрагивает вопросы повышения уровня жизни населения, улучшение обслу-живания населения со стороны сферы услуг, повышение уровня и качества медицинского обслуживания и образования.

Таким образом, основными итогами развития Ярославской области в последние годы можно считать некоторый подъем промышленного производства и значительный рост налоговых отчислений, по сравнению с предыдущим периодом, характери-зовавшимся постоянным спадом производства, валового регио-нального продукта и соответственно – спадом налоговых доходов бюджета.

Сопоставляя состав и характер действующих агентов в про-странстве борьбы за пост губернатора и в пространстве борьбы за мандат депутата парламента, мы открываем новые черты полити-ческой сферы региона. Очевидное различие состава агентов гово-


136

рит о структурировании региональной политической сферы по предметам борьбы. Прослеживается раздел сфер деятельности между группами агентов. Так, мы убедились, что административ-но-политическая элита владеет инициативой и доминирует в борьбе за пост губернатора и, одновременно, менее заинтересо-вана в такой ставке, как мандат депутата парламента. Между тем такая группа агентов, как политические партии, в пространстве борьбы за мандат депутата парламента нашла оптимальное поле для своей политической реализации в масштабах региона; одно-временно, политические партии не претендуют быть субъектами борьбы за пост губернатора.

Определенное нами распределение групп субъектов в регио-нальной политической сфере может быть объяснено как различи-ем в их возможностях, так и различием властных интересов и претензий. Однако следует признать, что здесь можно говорить о структуре политического пространства региона. Обнаружить эту структуру позволяет именно выделение региональных политиче-ских пространств.

Обратим внимание на еще одну деталь, проявившуюся при определении субъектов политических пространств. Как мы ука-зывали выше, победители на выборах в обоих пространствах во всех случаях могут быть названы политическими лидерами. Это обстоятельство подчеркивает значение субъективного фактора при формировании политического пространства в регионе.

В ходе борьбы за пост губернатора и за мандат депутата пар-ламента агентами использовались различные объективированные и субъективированные формы политического капитала. Нас мо-жет заинтересовать, насколько были согласованными и дополни-ли друг друга использовавшиеся на практике агентами эти формы капитала. Тем самым у нас появится возможность убедиться, подтверждает ли политическая практика в Ярославской области один из основных принципов пространственного подхода – син-тез субъективного и объективного, находит ли этот принцип под-тверждение в самой политической реальности.

Следует рассмотреть, подтверждает ли ярославский полити-ческий опыт принцип, согласно которому объективированные и субъективированные формы политического капитала должны до-полнять и служить необходимым продолжением друг друга. Со-


137

гласно этому принципу, если те или иные формы капитала будут занимать исключительное положение, формирование субъектно-го политического пространства будет проходить плохо119.

Определим, насколько этот принцип оправдывается в дея-тельности агентов, победивших в борьбе.

В избирательной кампании на пост губернатора у А.И. Лиси-цына объективированный политический капитал имел почти универсальный социальный масштаб. Это выразилось и в согла-сованной поддержке широчайшего круга лиц, организаций, пар-тий, групп. Это относится и к идеологической позиции кандида-та, стремлению представлять интересы всего региона, что есть тенденция к патернализму. Субъективированные формы полити-ческого капитала заключались в особом личном авторитете А.И. Лисицына в регионе, его репутации первого ярославского губернатора, прошедшего путь от простого рабочего до руково-дящих должностей, а также в лояльных личных качествах, уме-нии консолидировать разнообразные группы. В данном случае можно говорить о том, что объективированные и субъективиро-ванные формы политического капитала были согласованы и на-правлены на формирование максимально широкого (в идеале – всеобщего) регионального субъектного пространства.

Таким образом, для агентов, удачно выступивших на регио-нальном политическом пространстве, характерно гармоничное сочетание объективированных и субъективированных форм по-литического капитала.

Можно отметить некоторые примеры неудачного выступле-ния политических агентов именно в связи с несогласованностью или диссонансом этих форм капитала. Этот пример демонстриру-ет С.И. Загидуллин. В обоих случаях можно отметить исключи-тельную слабость субъективированного капитала при большей силе объективированного капитала. Так, С.И. Загидуллин совер-шенно не зарекомендовывал себя как эффективно работающий депутат федерального уровня и не создал представление о себе как о самостоятельной личности в политике.

Очевидны причины неудач формирования субъектного поли-тического пространства при нарушении равновесия между объек-

119 Качанов Ю.Л. Политическая топология. С. 143.


138

тивированными и субъективированными формами политического капитала. Объективированные формы необходимы для заинтере-сованности социальных агентов, поскольку представляют идеи, лозунги, программы по улучшению их жизни и совершенствова-нию общества. Однако без сильного субъективированного капи-тала избиратель усомнится, что данный агент будет достойным представителем и «двигателем» этих идей и программ. Таким об-разом, сильный субъективированный капитал агента выполняет посредническую функцию между избирателем и объективиро-ванными ценностями, в которых он заинтересован. Ярославский политический опыт подтверждает необходимость согласованно-сти между этими двумя формами капитала для актуализации поддержки социальных агентов.

Как мы отмечали выше, в традиции пространственного под-хода распространено уподобление политического пространства рынку политической продукции. В соответствии с этим принци-пом субъектное политическое пространство формируется путем реализации своей «продукции» среди какого-то количества соци-альных агентов. Данный процесс предполагает ориентацию поли-тического агента, формирующего субъектное пространство, на определенные группы избирателей. И хотя политический агент в идеале стремится приобрести максимально широкую поддержку всех сил социума, без определенной ориентации на потребности потребителей ему будет невозможно приобрести поддержку. По-добное противоречие по-разному решается политическими аген-тами. Однако мы можем обнаружить, что это противоречие по-разному преодолевается в двух объективных региональных про-странствах – пространстве борьбы за пост губернатора и про-странстве борьбы за мандат депутата парламента.

Собственно, с данным противоречием политической практи-ки связан и способ организации агентом своего политического капитала. Выше мы рассмотрели, что политические агенты пред-ставляли объективированный капитал, способный заинтересовать различные группы избирателей, и субъективированный капитал, ориентированный в том же направлении. Следовательно, когда мы вели речь о согласованности объективированных и субъекти-вированных форм политического капитала, то тем самым мы подразумевали некоторую целевую направленность политическо-


139

го капитала в целом. Оказывается, что рассмотрение вопроса о политическом капитале выводит нас на вопрос о сфере примене-ния этого капитала, то есть на вопрос об ориентировании субъ-ектного пространства в социуме.

При сравнении практик ориентирования субъектного про-странства в борьбе за пост губернатора и в борьбе за мандат де-путата парламента в первую очередь следует отметить различие в претензиях ведущих агентов на масштаб своего пространства поддержки.

В борьбе за пост губернатора ведущие агенты – победитель кампаний А.И. Лисицын и его противник В.И. Корнилов в 1995 году – стремились сформировать максимально широкую сферу поддержки. В соответствии с этим их политический капи-тал был ориентирован на наибольшее число избирателей, то есть должен был объединить группы с различными потребностями и интересами.

А.И. Лисицыну удалось добиться поддержки 51,5% голосо-вавших в 1995 году и 63,88% в 1999 году. Это самые большие масштабы (как в относительном, так и абсолютном измерении) субъектного политического пространства в Ярославском регионе. Отмечавшаяся выше способность действующего губернатора до-биваться консолидации вокруг себя различных политических сил дополняется также способностью добиваться поддержки избира-телей с различными интересами и политическими предпочтения-ми. Лучше всего свидетельствует о данном ориентировании по-литического пространства идеологическая позиция актора: в дан-ном случае она отличается максимальной лояльностью и терпимостью. Патерналистская идеологическая модель удачно соответствует стремлению агента объединить различные группы избирателей, не углубляясь в противоречия между ними и находя только общее.

Ориентации политических агентов в борьбе за пост губерна-тора на максимально широкое пространство поддержки, на наш взгляд, имело место. Данная ориентация себя оправдала, то есть кандидату удалось добиться широкой поддержки различных групп, поскольку полученные А.И. Лисицыным 73,15% голосов в 2003 году в борьбе за пост губернатора должны быть признаны хорошим результатом.


140

По-другому ориентировались субъектные политические про-странства в борьбе за мандат депутата парламента. Здесь следует отметить не только меньший масштаб реальных субъектных по-литических пространств, хотя и этот факт показателен. Так, на-ходящаяся на пике активности политическая партия «Единая Россия» – победитель кампаний 1999 года и 2003 года – получила менее 40% голосов избирателей, принявших участие в голосова-нии. Очевидно, что отличие от ситуации в борьбе за пост губер-натора носит исключительный характер.

Таким образом, масштабы субъектных политических про-странств в борьбе за мандат депутата парламента значительно меньше, чем масштабы субъектных пространств в борьбе за пост губернатора. Это обстоятельство является результатом специ-фичного ориентирования политическими агентами собственных пространств поддержки.

Если в борьбе за пост губернатора ведущие политические агенты стремились к максимальному расширению своей сферы поддержки вплоть до игнорирования противоречий между груп-пами избирателей, то в борьбе за мандат депутата парламента деятельность претендентов гораздо более явно направлена на за-воевание определенных групп избирателей. Тем самым субъект-ное пространство является более жестко ориентированным и да-же конфликтным.

Очевидно серьёзное различие в практике формирования по-литического пространства в борьбе за пост губернатора и борьбе за мандат депутата парламента. Пространственный подход по-зволяет вскрыть причины этого различия. Заключается же оно в том, что политическая продукция одного рода по-разному реали-зуется в двух пространствах борьбы: та продукция, которая обес-печивает успех на рынке в борьбе за пост губернатора, плохо реализуется в пространстве борьбы за место в парламенте, и на-оборот.

Данный феномен обусловлен не одним, а группой факторов. Во-первых, это следует связать с различиями в структуре по-

литического спроса избирателей при разных ставках борьбы. Следует обратить внимание на релятивность разыгрываемых в борьбе ставок: они предполагают различную форму политиче-ской власти, специфичный круг властных полномочий. Следова-


141

тельно, избиратель не может подходить одинаково к поддержке как кандидата в губернаторы, так и кандидата в депутаты Госу-дарственной думы. К претендентам на эти должности он может иметь различные требования и ожидания. В итоге возникает раз-личие в структуре политического спроса общества при разных ставках борьбы.

Можно предположить, что при определении губернатора бо-лее высоко ценятся стремление к общественному согласию и по-рядку, терпимость кандидата ко всем социальным группам. Па-терналистская идеология должна иметь в этом случае больше шансов завоевать признание социальных агентов. И наоборот, у депутата федерального парламента такая идеология может не по-казаться избирателю полезной; депутат Государственной думы не должен уметь управлять регионом, но его умение жестко отстаи-вать конкретную политическую линию будет цениться выше.

Данный фактор связан со сложной релятивностью политиче-ской сферы. Рассматривая политическую сферу региона отдельно по составляющим ее объективным пространствам, мы можем ра-ционализировать и выявить различия в поведении потребителей (социальных агентов). Как следует из принципов пространствен-ного подхода, такое различие основывается на различии ставок политической борьбы.

Второй фактор, обусловливающий различие в реализации политической продукции в двух пространствах, связан с реализа-торами продукции, то есть с политическими агентами. Очевидно, что претензии на формирование максимально широкого про-странства поддержки могут исходить от агента, пользующегося большим авторитетом в регионе.

Третьим фактором, обусловливающим различие в реализации политической продукции в двух пространствах, является различ-ная степень замкнутости этих двух пространств. Крупнейший теоретик пространственного подхода П. Бурдье отмечает, что по-литический рынок есть один из наименее свободных рынков120. Практический опыт Ярославской области подтверждает, что сте-пень свободности двух объективных региональных пространств может быть различной. Предлагаемый потребителям (избирате-

120 Бурдье П. Социология политики. С. 41.


142

лям) выбор политической продукции всегда ограничен, но в каж-дом пространстве борьбы ограничен в разной степени.

В пространствах борьбы за пост губернатора и за мандат де-путата парламента различаются как число претендентов, так и диапазон их политического предложения.

В кампании по выборам губернатора в 1995 году участвовало двое, а в 1999 и 2003 годах – четверо кандидатов. В кампаниях по выборам депутата парламента кандидатов было несравнимо больше. Таким образом, борьба за мандат депутата парламента отличалась высокой степенью конкурентности, а предлагаемый социальным агентам выбор был весьма широк. Иной оценки за-служивает диапазон политического выбора в кампаниях по из-бранию губернатора. В 1995 году единственную альтернативу ему представлял В.И. Корнилов; при этом его коммунистическая платформа была традиционной, последовательной, вследствие чего и привлекла достаточно большое количество избирателей. Консолидация административно-политической элиты вокруг А.И. Лисицына значительно сократила широту выбора у избира-телей.

Более широким выбором отличалась избирательная кампания декабря 2003 года. Но два кандидата, С.И. Загидуллин и О.И. Ви-ноградов, набравшие на двоих чуть более 17% голосов, не могли считаться серьезной альтернативой, а один из четырех претен-дентов (Г.М. Садчиков) был вообще мало известен избирателям и набрал соответственно наименьшее количество голосов – 0,81%. Во-первых, они не представили избирателям альтернативный объектированный капитал; их программно-идеологическая иден-тификация принципиально не отличалась от предложения А.И. Лисицына. Во-вторых, три претендента обладали относи-тельно слабым субъективированным капиталом и в силу этого не могли представлять интереса.

Нельзя не признать наличие гораздо меньшего диапазона вы-бора у избирателей при избрании губернатора в сравнении с кам-паниями по избранию депутата парламента. Именно в случае с выборами губернатора применимо замечание П. Бурдье о навя-зывании избирателю определенного выбора. Как показывает практика, ситуация со свободой политического рынка разнится в достаточно большой степени в зависимости от ставки борьбы.


143

Подобное различие, обнаруженное на примере одного регио-на, удачно иллюстрирует взаимодополняемость двух трактовок пространственного подхода, которые представили, как подробно описывалось выше, П. Бурдье и Ю. Качанов.

П. Бурдье только предположил о возможной ограниченности выбора на рынке политической продукции, но не вскрыл дейст-вующих механизмов этого ограничения. Напротив, его теория более соответствует ситуации со своеобразной реализацией по-литической продукции, при которой спрос определяет исход борьбы. Такая модель вполне применима для описания регио-нального политического пространства в Ярославской области при борьбе за мандат депутата парламента. Однако именно Ю. Ка-чанов представил теоретическую модель, объясняющую меха-низм ограничения свободы на рынке политической продукции.

Ю. Качанов связывает эту ситуацию с силовой борьбой меж-ду политическими агентами121. Согласно его специфичному под-ходу, политическое пространство складывается не из отношений поддержки между политическими и социальными агентами, а из отношений между политическими агентами, в основе которых лежит «признание». Собственно политические агенты, о которых ведет речь Ю. Качанов, являются не столько «коммивояжерами» и представителями социума, как в теории П. Бурдье, сколько агентами, имеющими, в отличие от других, особые возможности контроля над ресурсами, прежде всего административными и си-ловыми ресурсами.

П. Бурдье не смешивает политических агентов с администра-тивной властью. Данная модель, к которой ведет мысль Ю. Ка-чанова, оказывается одновременно вполне адекватной формиро-ванию политического пространства в кампаниях по избранию гу-бернатора.

П. Бурдье утверждает, что политическое пространство фор-мируется претендентами в ходе их работы с избирателями, в про-цессе распространения среди них своей продукции. Но мы знаем, что работе с избирателями предшествовала другая работа, гораз-до более важная и решающая при формировании этого политиче-

121 Качанов Ю.Л. Качанов Ю.Л. Опыты о поле политики. М.: Инсти-

тут эмпирической социологии, 1994. С. 40.


144

ского пространства, – это работа по обеспечению поддержки сре-ди других политических агентов.

Административно-политическая элита региона, подготавли-вая к выборам своего претендента, добивается еще до начала предвыборной кампании поддержки этого претендента со сторо-ны других политиков, которые потенциально могут составить ему оппозицию. Следовательно, можно говорить о том, что поли-тическое пространство формируется главным образом за счет признания и интеграции других политических агентов.

Выявленные принципиальные различия в формировании по-литического пространства обостряют и проблему согласования различных моделей, предположенных П. Бурдье и Ю. Кача-новым.

Но противоречие между этими моделями не является взаи-моисключающим и вполне может быть разрешено путем их объ-единения. Практический опыт Ярославской области подтвержда-ет, что следует вести речь не о реализации двух моделей в раз-личных условиях, но о влиянии условий на трансформацию в принципе одной модели. Таким образом, модель П. Бурдье (реа-лизованная в борьбе за пост депутата парламента) и модель Ю.Качанова (реализованная в борьбе за пост губернатора) есть два крайних состояния трансформации одной модели.

Единая модель формирования политического пространства, которую мы рассматриваем, включает в себя в равной степени как социальных, так и политических агентов в качестве носите-лей поддержки. Ведь и П. Бурдье не исключает из числа поддер-живающих субъектов политики, поскольку он допускает такие явления, как инвеституру122. Однако П. Бурдье склоняется к крайности, провозглашая, что политическое пространство фор-мируется все-таки только среди социальных, а не политических агентов123. Ю. Качанов приходит к противоположной крайности, утверждая, что субъектное политическое пространство формиру-ется среди политических агентов124. При этом он противоречит самому себе, допуская осуществление решающей поддержки со-

122 Бурдье П. Социология политики. С. 57. 123 Там же. С. 42. 124 Качанов Ю.Л. Опыты о поле политики. С. 35.


145

циальными агентами. Таким образом, именно эти теоретики вы-двинули тезис о том, что субъектное пространство формируется как среди социальных, так и среди политических агентов.

Обозначенный тезис подтверждается опытом Ярославской области: при формировании политического пространства при-оритет может принадлежать либо поддержке политических аген-тов (при избрании губернатора), либо поддержке социальных агентов (при избрании депутата парламента). Но в обоих случаях политическое пространство составляют как первые, так и вторые.

Присутствие же отличий на двух уровнях борьбы может быть объяснено тем, что в борьбе за пост губернатора активнейшую роль играет такой специфичный субъект, как административно-политическая элита. Выступая негласным субъектом борьбы (официально им является поддерживаемый ею А.И. Лисицын), она располагает исключительными административными, органи-зационными, материальными ресурсами, которыми не может располагать ни один политический агент. Это обеспечивает для нее возможность влиять собственно на политиков и формировать тем самым политическое пространство закрытого типа.

Характерно также, что административно-политическая элита региона не действует в равной степени во всех направлениях борьбы политической сферы региона. Необходимой мотивацией является в первую очередь контроль за исполнительной властью.

Таким образом, политическая практика Ярославской области подтверждает, что степень закрытости политического простран-ства прямо зависит от степени развития политической инфра-структуры, от степени зависимости политических агентов от влияния общества.

Практический опыт также заставляет обратить внимание на проблему неравенства субъектов, образующих субъектное поли-тическое пространство. Поддержка социальных агентов, имею-щих особые ресурсы воздействия на общество, должна быть оце-нена выше, чем поддержка рядовых социальных агентов. Вероят-но, можно поставить вопрос и о неоднородности политического пространства.

Различия в практике формирования политического простран-ства в борьбе за пост губернатора и в борьбе за мандат депутата


146

парламента позволяют говорить и о различии форм поддержки в этих двух случаях.

В существующей в Ярославской области практике формиро-вания политического пространства в кампаниях по избранию гу-бернатора нельзя говорить о том, что агенты борьбы добиваются «вотчинной» формы поддержки. Данный факт означает, что пре-тенденты не стремятся заручиться поддержкой, главным образом, тех избирателей, которые воспринимали бы их как исключитель-ных представителей своих интересов. Поскольку такой кандидат, как А.И. Лисицын, является представителем разнообразных по-литических сил, то сторонники этих направлений могут оказы-вать ему только условную, компромиссную поддержку. Следова-тельно, социальные агенты с данными политическими предпоч-тениями оказывают так называемую «гостевую поддержку». Поскольку этот кандидат пользуется решительной поддержкой широкой административно-политической элиты, то такой про-цесс нам следует признать клиентарной поддержкой. При клиен-тарной поддержке условием поддержки выступает наличие кор-поративных, личных или иных подобных связей между полити-ческим агентом и поддерживающими его социальными агентами. Таким образом, в политическом пространстве в борьбе за пост губернатора должны преобладать гостевая и клиентарная формы поддержки.

По-другому должна быть охарактеризована ситуация при борьбе за мандат депутата парламента. Кандидаты, как правило, строят свою программу с ориентацией на избирателей с опреде-ленными политическими предпочтениями, которая отличается гораздо меньшей склонностью к компромиссам. Следовательно, если избиратели с этими политическими взглядами составляли основу субъектного пространства, то преобладает в данном слу-чае «вотчинная» поддержка.

В пространстве борьбы за мандат депутата парламента высо-кая степень политического выбора и ориентация агентов на вот-чинную форму поддержки служит мобилизующей силой для ак-тивного социального участия. Как отмечалось при обзоре теории пространственного подхода, данные факторы служат более тес-ному сближению политического процесса с социумом.


147

Применение пространственного подхода для описания поли-тических событий в Ярославской области позволяет добиться их рационализации на новом уровне.

В частности, была вскрыта сложность политических процес-сов в двух измерениях политической сферы региона. В соответ-ствии с двумя объективными политическими пространствами (борьбы за пост губернатора и борьбы за мандат депутата парла-мента) выявлены закономерности и принципы данного разнооб-разия политических отношений в регионе.

В основании такого разнообразия лежит специфика ставок политической борьбы. Каждая ставка политической борьбы об-ладает особым значением и, как следствие, специфичной мобили-зующей силой к политическим и социальным агентам. Данная специфика определяет в основном черты формирующегося объ-ективного политического пространства. Пределы такого различия могут быть весьма широкими и касаться даже вопроса о степени свободы и открытости политического пространства.

Применив пространственный подход к опыту Ярославской области, можно совершенно обоснованно вести речь о форми-рующемся региональном пространстве. Столь же правомерно можно говорить о сосуществовании нескольких объективных по-литических пространств в масштабах одной социальной террито-рии.

Таким образом, представлены аргументы в пользу смешанно-го толкования структуры объективного политического простран-ства, синтеза подходов П. Бурдье и Ю. Качанова. Практический опыт подтверждает, что политическое пространство формируется как среди политических сил, так и среди социальных агентов.

Применение пространственного подхода для описания поли-тической практики Ярославской области демонстрирует такое преимущество, как возможность связать специфику протекания политического процесса с особенностью устройства социума. Так, закрытость политического пространства в борьбе за пост гу-бернатора непосредственно связывается со спецификой распре-деления и контроля за ресурсами в обществе.

В целом следует сделать вывод, что применительно к яро-славской региональной политической практике можно говорить о формировании политического пространства в тех его характери-


148

стиках, которые определялись теоретиками пространственного подхода.


149

Заключение

Состоятельность пространственного подхода может быть подтверждена лишь в случае применения его для анализа и объ-яснения политических отношений в целом. Применяя понятие ре-гионального политического пространства для описании релятив-ных предметов (пространства борьбы за власть), мы должны вы-яснить, какое значение это будет иметь для изучения всей политической сферы региона.

Ценность данного подхода заключается в сложности полити-ческой сферы как таковой. Использование пространственного подхода позволяет вскрыть основные закономерности этих слож-ных отношений и, следовательно, рационализировать их для субъекта.

Однако было бы недопустимым упрощением определять по-литических агентов политической сферы региона безотноситель-но к какому-либо условию. Более верно говорить о политических агентах не в политической сфере региона в целом, а в конкретных региональных политических пространствах. Ведь те агенты, ко-торые активно участвуют в политической борьбе в регионе за ка-кой-либо один предмет (ставку), могут совершенно не участво-вать в борьбе за другую ставку. Тем самым, если их объединить в общую группу агентов политической сферы региона, это объеди-нение будет искусственным.

Следовательно, о политическом региональном агенте более справедливо говорить применительно к какой-либо ставке, в борьбе за которую он участвует. Это определение понятия агента регионального политического пространства. Относительно этой ставки борьбы он является политическим агентом; относительно другой ставки, в борьбе за которую он не участвует, он не явля-ется политическим агентом, равно как не является никем, по-скольку он отсутствует в этой системе отношений.

Определим понимание агента регионального политического пространства. Агент регионального политического пространст-ва – это политический агент, участвующий в борьбе за особую


150

ставку, причем исход борьбы решается поддержкой социальных агентов в масштабе всего региона.

Объединение агентов региональных политических про-странств в единую собирательную группу политических агентов политической сферы региона может быть механическим. Напри-мер, нельзя исключать той возможности, что, кроме территори-альной общности, их вообще может ничто не связывать. И тем не менее сравнение агентов, участвующих в различных региональ-ных политических пространствах, открывает информацию цен-ную для изучения и выявления важных моментов региональной политической сферы.

Если сопоставить агентов, действующих в пространстве борьбы за пост губернатора и в пространстве борьбы за мандат депутата парламента, то следует учесть, что сопоставление долж-но быть не персональным, а основанным на принципе определе-ния ведущих типов субъектов политического пространства. Если исходить из выбранной типологии субъектов политического про-странства, это органы власти, партии, элиты.

Опыт Ярославской области обнаруживает, насколько силь-ным субъектом борьбы является элита, точнее – административ-но-политическая элита. Она представляет собой консолидиро-ванное единство административной элиты всех уровней власти в регионе, а также политических деятелей центристского и демо-кратического толка. Масштаб консолидации сил в администра-тивно-политической элите в кампаниях борьбы за пост губерна-тора исключителен, как следствие, поддерживаемый элитой дей-ствующий глава областной администрации А.И. Лисицын уверенно одержал победу как в 1995, в 1999, так и в 2003 годах.

В борьбе за пост губернатора совершенно несамостоятельной и инертной является роль такого типа субъектов, как политиче-ские партии. Политические партии, как правило, отказываются от претензий в этом направлении.

Рассмотрение пространства борьбы за мандат депутата пар-ламента обнаруживает, что оно есть поле действия иных полити-ческих агентов. В первую очередь следует отметить, что посто-янным и значительным типом субъекта здесь являются политиче-ские партии. Административно-политическая элита как


151

консолидированный субъект чуть менее активна в рамках этой борьбы.

Роль политических партий в пространстве борьбы за мандат депутата парламента может быть оценена в большинстве случаев как ведущая.

Первенствующая роль в этом принадлежит региональной ор-ганизации «Единая Россия». В последних кампаниях 1999 и 2003 годов она участвует активнейшим образом. В обеих кампа-ниях области указанная организация занимала по итогам выборов первое место, получив более 30% голосов.

Среди других партий, заявивших о себе как о субъектах борьбы на этом поле, можно выделить ярославское региональное отделение партии «Родина». Но в этом, так же как и в оставшихся случаях, можно говорить лишь об относительном успехе.

Административно-политическая элита, которая определяет исход борьбы за пост губернатора, фактически отсутствует в ре-гиональном политическом пространстве борьбы за мандат депу-тата парламента как единый субъект. Субъектами борьбы здесь выступают лишь некоторые группы, относящиеся к администра-тивно-политической элите.

Очевидно, что активность региональной административно-политической элиты в борьбе за мандат депутата парламента не соответствует тем возможностям, которые она демонстрирует в борьбе за пост губернатора. Следовательно, это пространство борьбы не является приоритетным и, видимо, важным полем реа-лизации ее интересов.

Опыт борьбы за мандат депутата парламента также обнару-живает важную роль такого типа субъектов, как политические лидеры. Практически все победители состоявшихся кампаний могут быть отнесены к разряду политических лидеров.


152

Библиографический список

1. Абдулатипов, Г.Р. Россия на пороге ХХ1 века: состояние и перспективы устройства / Г.Р. Абдулатипов. – М.: Наука, 1998.

2. Агапонов, А. Ответственность региональной власти / А. Агапонов // Власть. – 2000. – № 4. – С. 21–29.

3. Акопова, Т.С. Институты региональной власти как субъекты политического процесса в современной России : монография / Т.С. Акопова, А.В. Соколов. – Ярославль: ЯГПУ, 2005.

4. Акопова, Т.С. Социальная ответственность политической вла-сти в формировании социальной политики / Т.С. Акопова, Л.Г. Ти-това // Вопросы современной социальной политики: региональный аспект. – Ярославль: ГАЦ, 2002.

5. Акопова, Т.С. Анализ деятельности законодательных предста-вительных органов власти Ярославской области / Т.С. Акопова // Ма-териалы Всероссийской научной конференции, посвященной 200-ле-тию ЯрГУ им. П.Г. Демидова. – Ярославль: ЯрГУ, 2003.

6. Акопова, Т.С. Власть – бизнес – общество: взаимодействие в регионе / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова // Взаимоотношения бизнеса и власти: проблемы социального партнерства. – Ярославль: ЯГПУ, 2003.

7. Акопова, Т.С. Потенциальные основания социально-поли-тических конфликтов во взаимодействии населения и власти (на при-мере Ярославской области) / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова, О.К. Ефимова // Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. – М.: Едиториал УРСС, 2004. – Вып. 19: Региональная конфликтология: конфликтогенные факторы и их взаимодействие

8. Акопова, Т.С. К вопросу о механизмах взаимодействия бизнеса и власти на региональном уровне (на примере Ярославской области) / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова // Опыт развития и продвижения социаль-ных технологий публичной политики в Ярославской области. – Яро-славль: Ярмедиахолдинг, 2004.

9. Акопова, Т.С. Взаимодействие власти и бизнеса: конфликтоло-гические аспекты / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова // Региональные соци-ально-политические процессы в современной России. – Ярославль: ЯГПУ, 2004.


153

10. Акопова, Т.С. Анализ программ регионального развития Яро-славской области и оценка их эффективности / Т.С. Акопова, Н.А. Храмков // Региональные социально-политические процессы в современной России. – Ярославль: ЯГПУ, 2004.

11. Акопова, Т.С. Политическая регионалистика: текст лекций / Т.С. Акопова; – Яросл. гос. ун-т. – Ярославль: ЯрГУ, 2004.

12. Акопова, Т.С. Процесс становления института представитель-ства в субъектах Российской Федерации / Т.С. Акопова, А.В. Соколов // Вестник социально-политических наук: сб. науч. тр. – Ярославль: ЯрГУ, 2005. – Вып. 5. – С. 84-86.

13. Аксенов, К.Э. Пространство и политика / К.Э. Аксенов. – СПб., 1993.

14. Артоболевский, С.С. Региональная политика, направленная на снижение территориальных, экономических и социальных диспро-порций в Российской Федерации: проект концепции / С.С. Артобо-левский // Регион: экономика и социология. – 2001. – № 1. – С. 4-14.

15. Афанасьев, М.Н. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит / М.Н. Афанасьев // Полис. – 1994. – № 6. – С. 59; Афанасьев, М.Н. Клиентела в России вчера и сегодня / М.Н. Афанасьев // Политические исследования. – 1994. – № 1. – С. 11-23.

16. Анимица, Е.Г. Основы местного самоуправления / Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный. – М.: ИНФРА-М, 2000. – 208 с.

17. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. – М: Юридическая литература, 1997. – 400 с.

18. Ашин, Г.К. Элитизм и демократия / Г.К. Ашин. // Обществен-ные науки и современность. – 1996. – № 5, сент.-окт. – С. 59–70; Ас-кин Я.Ф. Проблема времени. Ее философское толкование / Я.Ф. Аскин. – М.: Мысль, 1966. – 200 с.

19. Барзилов, С. Новые номенклатурные кланы / С. Барзилов, А. Чернышов // Свободная мысль. – 1999. – № 5. – С. 23–37.

20. Бейденко, Т. Региональные аспекты территориальной органи-зации Российской Федерации / Т. Бейденко // Власть. – 2001.– № 1. – С. 9–13.

21. Бляхер, Л.Е. Российский политический дискурс и концептуа-лизация становящегося политического пространства / Л.Е. Бляхер // Политические исследования. – 2002. – 2004.

22. Бирюков, С.В. Легитимация статуса региональной политиче-ской власти / С.В. Бирюков // Вестник Московского университета. Серия 18, Социология и политология. – 1997. – № 4. – С. 81–94.


154

23. Болтенкова, Л.Ф. Опыты федерализма / Л.Ф. Болтенкова. – М.: Республика, 1996.

24. Бурдье, П. Начала : пер. с фр. / П. Бурдье. – М.: Socio-Logos, 1994. – 288 с.

25. Бурдье, П. Социология политики : пер. с фр. / П. Бурдье. – М.: Socio-Logos, 1993. – 255 с.

26. Бурдье, П. Природа легитимности / П. Бурдье // Свободная мысль. – 1994. – № 1. – С. 12–25.

27. Бурдье, П. Рынок символической продукции / П. Бурдье // Вопросы социологии. – 1993. – № 5. – С. 11–21.

28. Бурдье, П. Социальное пространство и генезис «классов» / П. Бурдье // Вопросы социологии. – 1992. – № 1. – С. 17–33.

29. Виноградский, В.Г. Социальная организация пространства / В.Г. Виноградский. – М.: Наука, 1988. – 192 с.

30. Васильчук, Ю.А. Место и роль России в современной системе моделей / Ю.А. Васильчук // Куда идет Россия?.. Трансформация соци-альной сферы и социальная политика. – М.: Дело, 1998. – С. 24-37.

31. Вобленко, С. Опыт разграничения расходных обязательств органов власти в странах Европы / С. Вобленко // Муниципальная власть. – 2002. – № 1. – С. 96–108.

32. Геополитическое положение России: представления и реаль-ность / под ред. В.А. Колосова. – М.: Арт-Курьер, 2000. – 352 с.

33. Голубицкая, М. Социально-экономическое положение регио-нов России / М. Голубицкая // Обозреватель. – 2000. – № 2. – С. 56–59.

34. Гордон, А.В. Проблема цивилизационного самоопределения России / А.В. Гордон // Куда идет Россия?.. Кризис институциональ-ных систем: век, десятилетие, год. – М.: Логос, 1999. – С. 85–89.

35. Горшенина, Е.В. Система основных социально-экономи-ческих индикаторов уровня жизни в регионе / Е.В. Горшенина // Вопросы статистики. – 1999. – № 9. – С. 47–50.

36. Гранберг, А.Г. Основы региональной экономики / А.Г. Гранберг. – М.: Изд-во ВШЭ, 2000. – 432 с.

37. Гранберг, А. Экономическое пространство России: трансфор-мации на рубеже веков и альтернативы будущего / А.Г. Гранберг // Общество и экономика. – 1999. – № 3/4. – С. 12–19.

38. Грицай, О.В. Центр и периферия в региональном развитии / О.В. Грицай и др. – М.: Наука, 1991. – 168 с.

39. Грицюк, Т.В. Фискальная децентрализация и взаимодействие различных уровней власти / Т.В. Грицюк // Финансы и кредит. – 2002. – № 17. – С. 31–43.


155

40. Градовский, А.Д. Сочинения / А.Д. Градовский. – СПб.: Нау-ка, 2001. – 512 с.

41. Гутман, Г.В. Правовое государство как атрибут рыночного хозяйства и самоуправление / Г.В. Гутман, Б.К. Коробов, А.И. Тя-жов. – Кострома: КГТУ, 2002. – 24 с.

42. Гржейщак, С.Е. Региональное лидерство в современном поли-тическом процессе России / С.Е. Гржейщак // Вестник Московского университета. Серия 12, Политические науки. – 2000. – № 1. – С. 21–39.

43. Гришин, Н.В. Эволюция понятия «социальное пространство» в социологии / Н.В. Гришин. – Волгоград, 2000. – 16 с.

44. Грин, Д.П. Объяснение политики с позиции теории рацио-нального выбора / Д.П. Грин, И. Шапиро // Политические исследова-ния. – 1994. – № 3. – С. 42–51.

45. Дорогов, Н. К эффективной системе распределения общефе-деральных финансовых средств между регионами / Н. Дорогов // Рос-сийский экономический журнал. – 1998. – № 7/8. – С. 94–99.

46. Динес, В. Власть в регионах / В. Динес, А. Николаев // Власть. – 2000. – № 6. – С. 59–61.

47. Еремин, Е.В. Становление федеративных отношений в Рос-сии: проблемы. Основные направления/ Е.В. Еремин. – М.: Прогресс, 1999.

48. Замятина, Н.Ю. Соотношение понятий «центр» и «регион» в ментально-географическом пространстве: постановка проблемы / Н.Ю. Замятина // Российские регионы и центр: взаимодействие в эко-номическом пространстве. – М.: Институт географии РАН, 2000. – С. 98–103.

49. Замятина, Н.Ю. Модели политического пространства / Н.Ю. Замятина // Политические исследования. – 1999. – № 4. – С. 56–67.

50. Зборовский, Г.Е. Пространство и время как формы социаль-ного бытия / Г.Е. Зборовский. – Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1974. – 222 с.

51. Землянов, С. Что такое политическое пространство? / С. Землянов // Независимая газета. – 2000. – 11 окт. – С. 9–12.

52. Зубов, А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России / А.Б. Зубов // По-лис. – 2000. – № 5. – С. 32–54.

53. Казаев, А.Г. Некоторые актуальные проблемы укрепления федеративных отношений в России / А.Г. Казаев // Регион: экономика и социология. – 1999. – № 3. – С. 65–81.


156

54. Казанник А.И. Регионы и государство: проблемы взаимодей-ствия / А.И. Казанник // Эко. – 2000. – № 1. – С. 147–148.

55. Капустина, Л.М. Эволюция отношений центра и регионов России / Л.М. Капустина // Регион: экономика и социология. – 2001. – № 3. – С. 35–43.

56. Качанов, Ю.Л. Опыты о поле политики / Ю.Л. Качанов. – М.: Институт эмпирической социологии, 1994. – 159 с.

57. Качанов, Ю.Л. Политическая топология: структурирование политической деятельности / Ю.Л. Качанов. – М.: Ad Marginem, 1995. – 223 с.

58. Качанов, Ю.Л. Производство политического поля в современ-ной России / Ю.Л. Качанов // Социологические исследования. – 1997. – № 11. – С. 7–20.

59. Королев, С.А. Бесконечное пространство / С.А. Королев. – М.: Институт философии РАН, 1997. – 231 с.

60. Колесов, В.В. Динамика качества жизни в субъектах РФ и на-правления социальной политики / В.В. Колесов // Мир России. – 2001. – № 2.

61. Кочубей З.К. К вопросу о единстве органов государственной и муниципальной власти / З.К. Кочубей // Журнал российского пра-ва. – 2000. – № 12. – С. 49–51.

62. Лапина, Н. Политическая элита: ее сущность и психология / Н. Лапина, И.Ю. Киселев. – Ярославль, 1999. – 189 с.

63. Лапина, Н. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политической ориентации / Н. Лапина, А. Чирикова. – М., 1999. – 190 с.

64. Лисицын, А.И. Зачем России бедные регионы? / А.И. Лисицын // Ярославский агрокурьер. – 2003. – № 42, 8 апр. – С. 2.

65. Лексин, В.Н. Сущность, проблемы и механизмы формирова-ния общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и проблем / В.Н. Лексин, В.Е. Селиверстов // Регион: экономика и со-циология. – 1999. – № 4.

66. Лексин, В.Н. Государство и регионы: теория и практика госу-дарственного регулирования территориального развития / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. – М.: Эдиториал УРСС, 1997. – 372 с.

67. Львов, Д.С. Региональная политика как фактор экономическо-го роста / Д.С. Львов // Проблемы теории и практики управления. – 2000. – № 1.


157

68. Магомедов, А.К. Мистерия регионализма: региональная пра-вящая элита и региональные идеологии в современной России / А.К. Магомедов. – 2000. – 203 с.

69. Магомедов, А. Политическая элита российской провинции / А. Магомедов // Мировая экономика и международные отношения. – 1994. – № 5. – С. 32–44.

70. Макаренко, Б.Н. Губернаторские партии власти как новый общественный феномен / Б.Н. Макаренко // Полития. – 1998. – № 1. – С. 11–27.

71. Майн, Е.Р. Экономика региона: проблемы комплексного раз-вития / Е.Р. Майн. – М.: Новый Логос, 2001.

72. Майн, Е.Р. Стратегия комплексного социально-экономи-ческого развития региона областного ранга в период становления ры-ночных отношений / Е.Р. Майн. – Рыбинск: Изд-во РГАГА, 2001.

73. Мамсуров, Т. Центр и проблемы региональной суверенизации в 90-х гг. ХХ в. / Т. Мамсуров // Власть. – 2001. – № 1/2. – С. 3–9.

74. Маслаков, В.В. Эволюция концептуальных основ российского регионального развития / В.В. Маслаков // Регион: экономика и со-циология. – 2000. – № 3. – С. 151–156.

75. Межрегиональные исследования в общественных науках. Ис-торический опыт России и вызовы современности. Пространство вла-сти. – М.: Московский общественный научный фонд, 2001. – Вып. 3. – С. 10–23.

76. Мелешкина, Е.Ю. Региональная идентичность как фактор ста-новления региональных политий в Российской Федерации / Е.Ю. Ме-лешкина // Вестник Московского университета. Серия 12, Политиче-ские науки. – 1999. – № 6. – С. 54–64.

77. Мерзликин, Н.В. Региональное измерение политического процесса / Н.В. Мерзликин, С.В. Бабакаев, А.В. Иванов. – М., 1999. – 350 с.

78. Местное самоуправление: стратегические направления разви-тия: материалы науч.-практ. конф., 13 – 14 апр. 2000 г. / под ред. С.И. Рыженкова. – М.: МОНФ, 2000. – 297 с.

79. Миронов, Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII – начало XX века): в 2 т. / Б.Н. Миронов. – СПб.: Изд-во «Дмитрий Буланин», 2000. – 548 с.

80. На пороге новой регионализации России : доклад. – Н. Новгород: Центр стратегических исследований Приволжского фе-дерального округа, 2001. – 123 с.


158

81. Овчинников, Б.В. Электоральная эволюция: пространство ре-гионов и пространство партий / Б.В. Овчинников // Политические ис-следования. – 2000. – № 2. – С. 68–79.

82. Осборн, Д. Управление без бюрократов: пять стратегий об-новления государства: пер. с англ. / Д. Осборн, П. Пластрик ; общ. ред. и вступ. ст. Л.И. Лопатникова. – М.: ОАО Издательская группа «Прогресс», 2001. – 536 с.

83. Панарин, А.С. Философия политики / А.С. Панарин. – М.: Наука, 1991. – 367 с.

84. Перегудов, С.П. Группы интересов и российское государство / С.П. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Симененко. – М.: Эдиториал УРСС, 1999. – 350 с.

85. Поздняков, А. Политика регионального выравнивания в Рос-сии / А. Поздняков // Вопросы экономики. – 2000. – № 10. – С. 74–91.

86. Политика и экономика в региональном измерении / под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. – М.; СПб., 2000. – Вып. 3. – 254 с.

87. Политические процессы в регионах России / отв. ред. Р.М. Туровский. – М., 1998. – 296 с.

88. Политология (Новые исследования и структурно-логическое отражение проблем). – Ярославль, 1999. – 586 с.

89. Попов, А.В. О проблеме становления региональных систем управления / А.В. Попов // Социально-гуманитарные знания. – 2000. – 33. – С. 163–174.

90. Потемкин, В.К. Пространство в структуре мира / В.К. По-темкин, А.Л. Симанов. – Новосибирск: Сибирское отделение изда-тельства «Наука», 1990. – 176 с.

91. Пространства России: хрестоматия по географии России / Д.Н. Замятин (ред.). – М.: МИРОС, 1994. – 160 с.

92. Пчелинцев, О.С. Регионы России: современное состояние и проблемы перехода к устойчивому развитию / О.С. Пчелинцев // Проблемы прогнозирования. – 2001. – № 1.

93. Регионы и регионализм в странах Запада и России. – М.: ИВИ РАН, 2001. – 260 с.

94. Родоман, Б.Б. Пространственная поляризация и переориента-ция / Б.Б. Родоман // Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная политика. – М.: Дело, 1998. – С. 140–144.

95. Родоман, Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов / Б.Б. Родоман // Российские регионы и центр: взаимодействие в эко-номическом пространстве. – М.: Институт географии РАН, 2000. – С. 36–41.


159

96. Российские регионы и центр: взаимодействие в экономиче-ском пространстве. – М.: Институт географии РАН, 2000.

97. Рыженков, С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России / С. Рыженков // Мест-ное самоуправление в современной России: политика, практика, пра-во. – М.: МОНФ, 1998. – С. 137–145.

98. Рязанцев, В.В. Федеральные проблемы российской государст-венности / В.В. Рязанцев // Вестник МГУ. Сер. 18, Социология и по-литология. – 2001. – № 1. – С. 44–65.

99. Севостьянов, В.Л. Геополитические аспекты формирования политически устойчивого развития регионов / В.Л. Севостьянов // Ис-пользование и охрана природных ресурсов в России. – 2000. – № 10. – С. 101–105.

100. Смирнягин, И.В. Оценка региональных последствий дея-тельности федерального правительства: региональная экспертиза / И.В. Смирнягин // Регион: экономика и социология. – 2000. – № 2. – С. 3–16.

101. Суспицын, С.А. Подход к комплексной оценке влияния го-сударственной политики на региональное развитие / С.А. Суспицын // Регион: экономика и социология. – 2000. – № 3. – С. 42–60.

102. Сорокин, П.А. Система социологии: в 2 т. Т. 1 / П.А. Со-рокин. – М.: Наука, 1993. – 447 с.

103. Сорокин, П.А. Человек. Общество. Цивилизация / П.А. Со-рокин. – М.: Издательство политической литературы, 1992. – 546 с.

104. Турен, А. Возвращение человека действующего: пер. с фр. / А. Турен. – М.: Научный мир, 1998. – 204 с.

105. Туровский, Р.Ф. Основы и перспективы региональных поли-тических исследований / Р.Ф. Туровский // Политические исследова-ния. – 2001. – № 1. – С. 138–156.

106. Чиркин, В.Е. Современное государство / В.Е. Чиркин. – М.: Международные отношения, 2001. – 416 с.

107. Филиппов, А.Ф. Элементарная социология пространства / А.Ф. Филиппов // Социологический журнал. – 1995. – № 1. – С. 53–67.

108. Шадрина, Т.Б. Регионы и их место в экономике России / Т.Б. Шадрина // Вопросы статистики. – 1999. – № 9.

109. Ширяев, В. Новые инструменты управления бюджетным про-цессом в регионе / В. Ширяев // Экономист. – 2001. – № 6. – С. 52–58.

110. Шматко, Н.А. Введение в социоанализ П. Бурдье / Н.А. Шмат-ко // Бурдье П. Социология политики. – М.: Socio-Logos, 1993. – С. 3–21.

111. Щербинин, А.Н. Вхождение в политический мир / А.Н. Щер-бинин // Политические исследования. – 1996. – № 5. – С. 36–51.


160

112. Щербинин, А.Н. Политический мир во времени и простран-стве // А.Н. Щербинин / Политические исследования. – 1994. – № 6. – С. 138–149.

113. Эффективность государственного управления: пер. с англ. / общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. – М.: Фонд «За экономи-ческую грамотность», 1998. – 848 с.


161

Приложение 1

Уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ

Бюджетная обеспечен-ность

Субъекты

высокая более 120%

Республики: Башкортостан, Татарстан; федеральные города: Москва, Санкт-Петербург; Автономные округа: Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Тай-мырский, Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский; Красноярский край; Области: Московская, Ленинградская, Липецкая, Камчат-ская, Сахалинская.

средняя от 60% до 120%

Республики: Карелия, Коми, Дагестан, Удмуртия, Тыва; Чукотский автономный округ; Ставропольский край; Области: Белгородская, Тульская, Тверская, Ярославская, Вологодская, Мурманская, Астраханская, Свердловская, Кемеровская, Самарская.

низкая менее 60%

Республики: Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чеченская, Марий Эл, Мордовия, Чувашия; Усть-Ордынский автономный округ; Еврейская автономная область; Краснодарский край; Области: Брянская, Владимирская, Воронежская, Иванов-ская, Калужская, Курская, Орловская, Смоленская, Там-бовская, Архангельская, Новгородская, Саратовская, Рос-товская, Кировская, Пензенская, Пермская, Тюменская, Челябинская, Омская, Читинская.

отрицатель-ное значение

Республики: Адыгея, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Алтай, Бурятия, Хакасия, Саха (Якутия); Края: Алтайский, Приморский, Хабаровский; Автономные округа: Эвенкийский, Корякский, Коми-Пермяцкий, Области: Костромская, Рязанская, Калининградская, Псковская, Ульяновская, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Курганская, Новосибирская, Томская, Амурская, Магаданская.

Составлено по: Материалы Министерства Финансов // www. minfin. ru.


162


Региональные различия в производстве ВРП и бюджетном положении субъектов РФ в%

Субъекты РФ

ВРП на душу населе-ния (ко-эффици-ент)

Поступления в бюджет, %

Распределе-ние бюд-

жетных до-ходов, %

всего феде-раль-ный

субъ-екта

феде-раль-ный

субъ-екта

Российская Федерация 1.00 100.0 100.0 100.0 54.2 45.8 г. Москва 1.6 21.5 29.5 15.7 57.7 42.3 Первая группа Ханты-Мансийский АО

6.3 7.8 8.5 7.3 24.6 73.4

Московская обл. 4.6 4.4 5.1 3.9 28.0 72.0 Санкт-Петербург 2.87 4.4 5.1 3.9 46.1 53.9 Самарская обл. 1.94 3.3 4.1 2.7 36.1 63.9 Ямало-Ненецкий АО 4.8 3.2 2.8 3.6 48.7 51.3 Свердловская обл. 1.96 3.0 2.4 3.4 51.9 48.1 Республика Татарстан 1.49 2.8 1.7 3.7 35.0 65.0 Нижегородская обл. 1.15 2.3 2.7 2.1 48.2 50.8 Красноярский край 1.26 2.3 1.3 3.0 43.1 56.9 Республика Башкорто-стан

2.69 2.2 1.4 2.7 26.3 75.7

Пермская область 1.73 2.1 2.2 2.1 38.6 61.4 ВСЕГО 36.8 35.3 38.0 41.1 59.9 Вторая группа Челябинская обл. 1.4 1.9 1.4 2.4 39.3 60.7 Кемеровская обл. 1.29 1.8 1.1 2.3 25.8 74.2 Краснодарский край 1.16 1.5 1.2 1.8 39.9 60.1 Иркутская обл. 1.45 1.3 0.8 1.7 29.9 70.1 Новосибирская обл. 1.14 1.3 1.1 1.5 25.7 74.3 Тюменская обл. 1.36 11.3 0.9 1.5 24.5 75.5 Омская обл. 0.87 1.2 1.0 1.3 26.9 73.1 Ростовская обл. 0.57 1.2 0.9 1.3 31.9 67.1


163

Республика Коми 1.3 1.1 1.0 1.2 36.9 63.1 Приморский край 1.11 1.1 0.9 1.2 34.1 65.9 Саратовская обл. 1.14 1.1 0.9 1.2 36.7 63.3 Оренбургская обл. 1.21 1.1 0.9 1.2 34.8 65.2 Волгоградская обл. 0.95 1.0 1.0 1.1 40.6 59.4 Республика Саха (Якутия)

1.92 1.0 0.6 1.3 37.7 63.3

Томская обл. 1.31 1.0 0.9 1.1 41.8 58.2 Хабаровский край 0.97 0.9 0.8 1.0 38.2 61.8 Республика Удмуртия 0.74 0.9 0.8 0.9 36.1 63.9 Ярославская обл. 1.1 0.8 0.8 0.8 23.5 76.9 Ленинградская обл. 0.76 0.8 0.7 0.8 31.7 68.3 Воронежская обл. 0.85 0.8 0.6 0.8 34.9 65.1 Ставропольский край 1.8 0.7 0.7 0.8 38.7 61.3 Мурманская обл. 1.3 0.7 0.4 0.9 38.5 61.5 Алтайский край 0.89 0.7 0.5 0.8 29.2 70.8 ВСЕГО 25.0 20.0 28.7 33.8 66.2 Третья группа Вологодская обл. 1.04 0.6 0.3 0.9 31.0 69.0 Белгородская обл. 0.76 0.6 0.4 0.6 25.5 74.5 Тульская обл. 0.89 0.6 0.5 0.6 35.5 64.5 Ульяновская обл. 0.78 0.5 0.5 0.6 16.8 83.2 Владимирская обл. 0.66 0.5 0.4 0.7 21.5 78.5 Липецкая обл. 0.76 0.5 0.3 0.7 37.9 62.1 Кировская обл. 0.72 0.5 0.4 0.6 38.9 61.1 Архангельская обл. 0.8 0.5 0.3 0.7 67.3 32.7 Тверская обл. 0.78 0.5 0.4 0.6 24.0 76.0 Рязанская обл. 0.44 0.5 0.5 0.6 20.5 79.5 Сахалинская обл. 0.6 0.5 0.5 0.5 33.0 67.0 Курская обл. 0.68 0.4 0.3 0.5 34.4 65.6 Республика Чувашия 0.51 0.4 0.3 0.5 35.6 6.4.4 Пензенская обл. 0.47 0.4 0.3 0.5 29.9 70.1 Брянская обл. 0.45 0.4 0.4 0.4 21.2 78.8 Калужская обл. 0.34 0.4 0.3 0.4 23.2 76.8 Астраханская обл. 0.51 0.4 0.3 0.4 23.2 76.8 Читинская обл. 0.38 0.4 0.2 0.5 29.9 70.1 Смоленская обл. 0.51 0.4 0.3 0.4 37.0 63.0 Калининградская обл. 0.4 0.3 0.3 0.4 39.5 60.5 Костромская обл. 0.34 0.3 0.2 0.4 32.3 67.7 Амурская обл. 0.44 0.3 0.2 0.4 34.3 65.7 Тамбовская обл. 0.41 0.3 0.2 0.4 42.7 57.3


164

Республика Бурятия 0.46 0.3 0.2 0.4 36.7 63.3 Республика Мордовия 00.36 0.3 0.3 0.3 37.2 62.8 Орловская обл. 0.47 0.3 0.2 0.3 19.4 80.6 Республика Карелия 1.3 0.3 0.1 0.4 34.8 65.2 Ивановская обл. 0.34 0.3 0.2 0.4 34.7 65.3 Курганская обл. 0.36 0.3 0.2 0.4 28.1 71.9 Новгородская обл. 0.44 0.3 0.2 0.3 22.0 78.0 Республика Хакасия 0.3 0.2 0.1 0.3 31.3 68.7 Камчатская обл. 0.42 0.2 0.2 0.3 35.7 64.3 Магаданская обл. 0.42 0.2 0.1 0.3 28.5 71.5 Псковская обл. 0.19 0.2 0.2 0.2 25.3 74.7 Республика Марий-Эл 0.2 00.2 0.2 0.2 26.9 73.1 Республика Дагестан 0.34 0.2 0.1 0.2 28.5 71.5 Республика Калмыкия 0.24 0.2 0.3 0.1 19.3 80.7 Кабардино-Балкарская республика

0.29 0.2 0.1 0.2 35.2 64.8

ВСЕГО 14.0 10.3 16.7 31.3 68.7 Четвертая группа Чукотский АО 0.98 0.1 0.1 0.1 27.2 72.8 Республика Северная Осетия

0.21 0.1 0.1 0.1 32.8 67.2

Республика Адыгея 0.31 0.1 0.1 0.1 31.2 68.8 Республика Карачае-во-Черкесия

0.32 0.1 0.1 0.1 58.1 41.9

Ненецкий АО 0.92 0.1 0.0 0.1 80.8 19.2 Таймырский АО 1.69 0.1 0.0 0.11 22.3 77.7 Республика Алтай 0.46 0.1 0.1 0.0 - - Еврейская АО 0.30 0.00 0.0 0.1 27.5 72.5 Республика Ингуше-тия

0.05 0.0 0.1 0.0 25.1 74.9

Республика Тыва 0.29 0.0 0.1 0.0 10.6 89.9 Корякский АО 0.91 0.0 0.0 0.0 22.4 77.6 Коми-Пермяцкий АО 0.31 0.0 0.0 0.0 22.5 77.5 Усть-Ордынский Бу-рятский АО

0.22 0.0 0.0 0.0 23.5 76.5

Эвенкийский АО 0.62 0.0 0.0 0.0 22.0 78.0 Агинский Бурятский АО

0.20 00.0 0.0 0.0 24.3 75.7

ВСЕГО 0.8 0.6 1.0 32.9 67.1 Рассчитано по: Материалы Госкомстата России // www. gks. ru;

Материалы Министерства Финансов РФ // www. minfin. ru.


165


Показатели социально-экономического положения регионов РФ в 2000 году

Субъекты РФ

Бюд-жетная обеспе-ченность собст-венными доходами, руб.*

Просрочен-ная задол-женность по з/пл. из консолиди-рованных бюджетов субъектов РФ, руб.*

Сбере-жения во вкладах, приобре-тение не-движи-мости**,

%

Уровень безра-ботицы,

%

Российская Федерация 235 27,4 4,5 9,8 Центральный ФО 802 10,3 7,8 Белгородская обл. 137 2,2 5,0 5,8 Брянская обл. 19 2,3 3,3 13,1 Владимирская обл. 82 11,7 4,6 12,2 Воронежская обл. 13 53 5,6 10,0 Ивановская обл. 41 7,4 3,8 10,1 Калужская обл. 89 7,8 4,3 8,2 Костромская обл. -19 44,8 2,8 8,6 Курская обл. 81 12,5 4,2 10,4 Липецкая обл. 691 2,3 3,8 8,5 Московская обл. 377 6,7 4,0 7,4 Орловская обл. 57 7,7 3,3 8,5 Рязанская обл. -80 12,2 3,4 9,5 Смоленская обл. 16 7,3 2,8 12,2 Тамбовская обл. 70 23,2 4,4 8,2 Тверская обл. 157 6,6 2,5 9,4 Тульская обл. 138 20,7 6,2 9,7 Ярославская обл. 150 3,4 7,6 7,3 г. Москва 904 0 6,3 3,8 Северо-Западный ФО 222 16,3 9,7 Республика Карелия 249 56,2 1,5 11,5 Республика Коми 189 49,9 2,9 12,1 Архангельская обл. 71 39,1 1,9 12,2


166

в том числе Ненецкий авт. округ 269 0 1,7 11,0 Вологодская обл. 223 9,2 3,9 8,0 Калининградская обл. -50 1,4 2,1 15,4 Ленинградская обл. 320 16,6 2,5 9,7 Мурманская обл. 138 15,9 2,5 12,8 Новгородская обл. 100 5,3 1,4 7,8 Псковская обл. -163 22,7 2,5 12,6 г. Санкт-Петербург 340 0,2 7,2 6,3 Южный ФО 34 6,9 15,1 Республика Адыгея -189 19,5 2,4 14,1 Республика Дагестан 149 8,9 0,2 25,6 Республика Ингушетия 56 13,7 0,7 32,0 Кабардино-Балкарская Республика -286 12,6 1,8 16,6 Республика Калмыкия -62 0 0,7 20,1 Карачаево-Черкесская Республика 17 27,2 2,1 20,7 Республика Северная Осетия-Алания 24 23,0 3,4 28,5 Чеченская Республика 78 0 - - Краснодарский край 51 4,3 3,9 12,5 Ставропольский край 167 9,3 4,4 13,8 Астраханская обл. 129 0,1 2,5 11,5 Волгоградская обл. -150 10,4 4,6 9,7 Ростовская обл. 19 0,9 3,3 14,9 Приволжский ФО 32 14,1 9,6 Республика Башкорто-стан 436 8,5 3,2 11,5 Республика Марий Эл 26 100,9 2,9 11,3 Республика Мордовия 61 21,6 2,3 10,7 Республика Татарстан 401 1,9 4,2 8,0 Удмуртская Республика 248 2,0 2,8 9,3 Чувашская Республика 24 8,0 8,3 9,1 Кировская обл. 29 75,4 3,4 8,2 Нижегородская обл. -104 10,1 4,4 7,5 Оренбургская обл. -813 3,5 2,8 11,8 Пензенская обл. 11 0 5,5 11,2 Пермская обл. 84 1,3 4,6 10,4


167

в том числе Коми-Пермяцкий авт. округ -69 6,0 1,7 8,0 Самарская обл. 156 2,5 6,8 10,3 Саратовская обл. 24 36,9 5,3 9,5 Ульяновская обл. -921 14,0 4,7 6,4 Уральский ФО 610 28,2 9,8 Курганская обл. -12 106,9 3,0 13,2 Свердловская обл. 168 26,6 5,3 10,0 Тюменская обл. 16 3,6 2,6 10,1 в том числе Ханты-Мансийский авт. округ 875 0 2,1 11,2 Ямало-Ненецкий авт. округ 346 176,4 2,0 7,9 Челябинская обл. 35 0,05 5,5 8,1 Сибирский ФО 43 57,8 12,6 Республика Алтай -178 279,9 1,0 17,5 Республика Бурятия -422 96,8 1,8 19,4 Республика Тыва 197 406,4 0,5 22,9 Республика Хакасия -47 66,3 4,7 12,3 Алтайский край -79 38,7 4,2 11,5 Красноярский край 419 28,1 1,6 11,9 в том числе Таймырский авт. округ 303 0 1,6 5,7 Эвенкийский авт. округ -998 1150 2,0 3,2 Иркутская обл. 70 66,8 2,6 11,4 в том числе Усть-Ордынский Бурят-ский авт. округ 6,3 53,1 0,7 8,9 Кемеровская обл. 165 83,0 2,1 10,4 Новосибирская обл. -307 17,4 4,9 13,4 Омская обл. 89 43,9 6,5 13,9 Томская обл. -108 21,0 2,8 12,2 Читинская обл. 46 75,6 3,0 13,9 в том числе Агинский Бурятский авт. округ 345 7,6 0,7 25,6


168

Дальневосточный ФО -1263 170,2 12,3 Республика Саха (Якутия) -898 273,9 3,1 11,3 Приморский край -188 144,0 6,4 11,9 Хабаровский край -252 43,3 3,0 11,6 Амурская обл. -66 126,7 1,7 13,4 Камчатская обл. 397 367,7 1,7 16,0 в том числе Корякский авт. округ -983 2489,6 0,0 12,5 Магаданская обл. -274 5,2 1,9 10,8 Сахалинская обл. 333 146,4 2,4 13,0 Еврейская авт. область 106 33,8 2,1 15,2 Чукотский авт. округ 172 2716 4,3 10,0

* Показатели рассчитаны на душу населения. ** Процентная доля в структуре использования денежных доходов. Рассчитано по: Материалы Госкомстата России // www. gks. ru; Материалы

Министерства РФ // www. minfin. ru.


169


Оценка факторных показателей социального неблагополучия

Субъекты

Просрочен-ная задол-женность по з/пл. из консолиди-рованных бюджетов субъектов РФ, руб.

Сбере-жения во вкладах, приоб-ретение недви-жимо-сти, руб.

Уро-вень безра-боти-цы, %

Сводный показа-тель

Центральный ФО Белгородская обл. 4 3 3 1 Брянская обл. 4 2 4 1 Владимирская обл. 4 3 2 0,9 Воронежская обл. 2 3 3 0,8 Ивановская обл. 4 2 2 0,8 Калужская обл. 4 2 3 0,9 Костромская обл. 2 2 3 0,7 Курская обл. 4 2 2 0,8 Липецкая обл. 4 2 3 0,9 Московская обл. 4 2 3 0,9 Орловская обл. 4 2 3 0,9 Рязанская обл. 4 2 3 0,9 Смоленская обл. 4 2 2 0,8 Тамбовская обл. 3 2 3 0,8 Тверская обл. 4 2 3 0,9 Тульская обл. 3 3 3 0,9 Ярославская обл. 4 4 3 1,1 г. Москва 4 3 4 1,1 Северо-Западный ФО Республика Карелия 2 1 2 0,5 Республика Коми 2 2 2 0,6


170

Архангельская обл. 2 1 2 0,5 в том числе Ненецкий авт. округ

4 1 2 0,7

Вологодская обл. 4 2 3 0,9 Калининградская обл. 4 1 2 0,7 Ленинградская обл. 3 2 3 0,8 Мурманская обл. 3 2 2 0,7 Новгородская обл. 4 1 3 0,8 Псковская обл. 3 2 2 0,7 г. Санкт-Петербург 4 4 4 1,2 Южный ФО Республика Адыгея 3 1 2 0,6 Республика Дагестан 4 1 1 0,6 Республика Ингушетия 3 1 1 0,5 Кабардино-Балкарская Республика 4 1 2 0,7 Республика Калмыкия 4 1 1 0,6 Карачаево-Черкесская Республика 3 1 1 0,5 Республика Северная Осетия-Алания 3 2 1 0,6 Чеченская Республика - - - - Краснодарский край 4 2 2 0,8 Ставропольский край 4 2 2 0,8 Астраханская обл. 4 2 2 0,8 Волгоградская обл. 4 3 3 1 Ростовская обл. 4 2 2 0,8 Приволжский ФО Республика Башкорто-стан 4 2 2 0,8 Республика Марий Эл 2 2 2 0,6 Республика Мордовия 3 1 2 0,6 Республика Татарстан 4 2 3 0,9 Удмуртская Республика 4 2 3 0,9 Чувашская Республика 4 3 3 1 Кировская обл. 2 2 3 0,7 Нижегородская обл. 4 2 3 0,9 Оренбургская обл. 4 2 2 0,8


171

Пензенская обл. 4 3 2 0,9 Пермская обл. 4 3 2 0,9 в том числе Коми-Пермяцкий авт. округ 4 1 3 0,8 Самарская обл. 4 4 2 1 Саратовская обл. 2 3 3 0,8 Ульяновская обл. 4 3 4 1,1 Уральский ФО Курганская обл. 2 2 2 0,6 Свердловская обл. 3 3 3 0,9 Тюменская обл. 4 2 2 0,8 в том числе Ханты-Мансийский авт. округ 4 1 2 0,7 Ямало-Ненецкий авт. округ 2 1 3 0,6 Челябинская обл. 4 3 3 1 Сибирский ФО Республика Алтай 2 1 2 0,5 Республика Бурятия 2 1 2 0,5 Республика Тыва 1 1 1 0,3 Республика Хакасия 2 3 2 0,7 Алтайский край 2 2 2 0,6 Красноярский край 3 1 2 0,6 в том числе Таймырский авт. округ 3 1 3 0,7 Эвенкийский авт. округ 1 1 2 0,4 Иркутская обл. 2 2 2 0,6 в том числе Усть-Ордынский Бурятский авт. округ 2 1 3 0,6 Кемеровская обл. 2 1 2 0,5 Новосибирская обл. 3 3 2 0,8 Омская обл. 2 4 2 0,8 Томская обл. 3 2 2 0,7 Читинская обл. 2 2 2 0,6


172

в том числе Агинский Бурятский авт. округ 4 1 1 0,6 Дальневосточный ФО Республика Саха (Яку-тия) 2 2 2 0,6 Приморский край 2 4 2 0,8 Хабаровский край 2 2 2 0,6 Амурская обл. 2 1 2 0,5 Камчатская обл. 1 1 2 0,4 в том числе Корякский авт. округ 1 1 2 0,4 Магаданская обл. 4 1 2 0,7 Сахалинская обл. 2 1 2 0,5 Еврейская авт. область 2 1 2 0,5 Чукотский авт. округ 1 2 2 0,5


173


Уровень социально-экономического благополучия / неблагополучия регионов РФ

Отсталые регионы

Депрессивные регионы

Развитые регионы

Высокое социальное неблагопо-лучие 0,5 и более

Республики: Чеченская, Тыва; Автономные округа: Эвенкийский, Корякский; Еврейская авт. область;

Республики: Алтай, Бурятия; Чукотский АО; Области: Кемеровская, Амурская, Камчатская, Сахалинская.

Повышенное социальное неблагопо-лучие 0,7-0,6

Республики: Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесская, Калмыкия, Северная Осетия;Автономные округа: Ненецкий, Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский.

Республики: Коми, Кабардино-Балкарская, Саха (Якутия); Края: Хабаровский, Алтайский; Области: Архангельская, Курганская, Читинская.

Республики: Карелия, Марий Эл, Мордовия, Хакасия; Красноярский край; Области: Иркутская, Магаданская, Томская.

Среднее социальное неблагополу-чие 1,0-0,8

Республики: Удмуртия, Чувашская; Автономные округа: Ханты-Ман-сийский, Ямало-Ненецкий,

Республики: Башкортостан, Татарстан; Края: Краснодарский, Ставропольский, Приморский; Области:


174

Коми-Пермяцкий; Области: Ивановская, Оренбургская, Кировская.

Астраханская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Калужская, Калининградская, Костромская, Курская, Липецкая, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Нижегородская, Омская, Орловская, Псковская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Ростовская, Смоленская, Самарская, Саратовская, Свердловская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Тюменская, Челябинская,

Относитель-ное благопо-лучие более 1,0

Федеральные города: Москва, Санкт-Петербург; Области: Белгородская, Московская, Ульяновская, Ярославская.


175


Законотворческая деятельность депутатов Государственной думы

Ярославской области четвертого созыва

№ ФИО

Законы и постановления, предложенные депутатом Законы Постановления

при-нятые

отклонен-ные

приня-тые


1. Бакиров Альфир Фидаевич 2. Белов Михаил Николаевич 3. Билоха Василий Александрович 4. Виноградов Олег Игоревич 6 2 5. Виноградова Наталия Николаевна 6. Галагаев Владимир Иванович 3 7. Гейко Максим Владимирович 1 8. Гончаров Владимир Михайлович 9. Городецкий Николай Дмитриевич

10. Губочкин Петр Иванович 2 11. Дорофеев Дмитрий Михайлович 12. Дыма Александр Михайлович 13. Ершов Андрей Николаевич 14. Ершов Евгений Георгиевич 1 15. Жукова Нина Ивановна 16. Замораев Сергей Иванович 17. Козлов Сергей Аркадьевич 18. Козлов Евгений Леонидович 19. Коняхина Галина Георгиевна 20. Коромыслов Алексей Николаевич 21. Кротик Владимир Иванович 22. Крутиков Андрей Геннадьевич 6 23. Крылов Владимир Васильевич 24. Ласточкин Юрий Васильевич 25. Лифанов Виктор Александрович 26. Майн Евгений Рейнгольдович 27. Молодкин Владимир Михайлович


176

№ ФИО

Законы и постановления, предложенные депутатом Законы Постановления

при-нятые


приня-тые


28. Мухин Евгений Давыдович 29. Николаев Михаил Александрович 30. Никольская Вера Николаевна 31. Омётов Вячеслав Александрович 32. Порывкин Владимир Николаевич 1 33. Ремизов Александр Васильевич 34. Рогоцкий Виктор Викторович 4 35. Симонов Владимир Иванович 36. Смирнов Павел Андреевич 1 2 37. Смирнов Станислав Юрьевич 38. Стародубцев Дмитрий

Александрович 1

39. Степанов Борис Михайлович 40. Ушакова Лариса Юрьевна 41. Хабибулин Сергей Равильевич 42. Цветков Александр Иванович 43. Чекин Александр Владимирович 44. Шамин Валерий Григорьевич 4 3 45. Эстамиров Магомет Султанович 46. Якушев Сергей Владимирович 1 47. Якушев Яков Семенович

48. Лисицын Анатолий Иванович 36


177

Содержание

Введение .............................................................................................................. 3

Глава 1. Регион в политическом пространстве .......................................... 5

1.1. Проблемы определения понятия «регион». Свойства регионального политическогопространства ................................ 5

1.2. Особенности формирования регионального политического пространства в Российской Федерации ...................................... 24

Глава 2. Регионализация российского политического пространства .. 46

2.1. Политический статус региона ....................................................... 46

2.2. Региональная институализация политического пространства .. 69

Глава 3. Проблемы формирования регионального политического пространства в Ярославской области ........................................ 96

Заключение ..................................................................................................... 149

Библиография ................................................................................................ 152

Приложения .................................................................................................... 161

Приложение 1. Уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ ............................................................................... 161

Приложение 2. Региональные различия в производстве ВРП и бюджетном положении субъектов РФ ................................. 162

Приложение 3. Показатели социально-экономического положения регионов РФ в 2000 году ........................................ 165

Приложение 4. Оценка факторных показателей социального неблагополучия ........................................................................... 169

Приложение 5. Уровень социально-экономического благополучия / неблагополучия регионов РФ ......................... 173

Приложение 6. Законотворческая деятельность депутатов Государственной думы Ярославской области четвертого созыва ........................................................................................... 175


178

Научное издание

Акопова Татьяна Сергеевна

Регион как субъект и объект политических отношений в современной России

Монография

Редактор, корректор Л.Н. Селиванова Компьютерная верстка И.Н. Ивановой

Подписано в печать 26.09.2006. Формат 60х84/16. Бумага тип. Усл. печ. л. 10,23. Уч.-изд. л. 8,44. Тираж 200 экз. Заказ

Оригинал-макет подготовлен в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.

Ярославский государственный университет

150000 Ярославль, ул. Советская, 14

Отпечатано ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.

г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37 тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.


Documents

494.регион как субъект и объект политических отношений в современной россии монография