BỘ TƯ PHÁP

BAN SOẠN THẢO DỰ ÁN LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM

HÀNH CHÍNH_______

Số: 07/BC-BST

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc_________________________

Hà Nội, ngày 18 tháng 01 năm 2010

BÁO CÁO

Tổng kết tình hình thực hiện 08 năm Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành

I. LƯỢC SỬ QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY

1. Giai đoạn từ năm 1945 đến 1954

Trong lĩnh vực hành chính, ngay từ những ngày đầu Nhà nước non trẻ đã thi hành các biện pháp "có tính cách hành chính" thể hiện bằng việc ban hành các văn bản quy định các hình thức xử phạt đối với các hành vi vi phạm các chính sách của Nhà nước lúc bấy giờ. Các văn bản đó quy định các hành vi vi phạm và biện pháp chế tài cụ thể. Về hành vi vi phạm hành chính, pháp luật thời kỳ này quy định những hành vi rất đặc trưng của thời kỳ đó như: người trên 8 tuổi mà không biết đọc viết chữ quốc ngữ. hạn sau một năm (Sắc lệnh số 20 ngày 8-9-1945 của Chính phủ lâm thời); vi phạm về sử đụng điện thoạt (Sắc lệnh số 174 ngày 6-9-1946 của Bộ Nội vụ); thành lập. hoạt động hội trái pháp luật; không chịu nộp thuế, những hành vi đã phạm tội nhưng chưa đáng phạt tù như làm tay sai cho địch v.v... Các chế tài được quy định gồm: phạt tiền (đối với các hành vi vi phạm về không biết đọc, viết chữ quốc ngữ, vi phạm về sử dụng điện thoại); giải tán hội (đối với hội thành lập, hoạt động hội trái pháp luật); cưỡng chế nộp thuế; tịch thu tang vật. phương tiện; tước quyền sử dụng giấy phép; phê bình (Điều lệ số 185/TTg ngày 14-7-1952 của Thủ tướng Chính phủ về huy động vả sử dụng nhân công), cưỡng chế làm thêm ngày công (văn bản trên); cảnh cáo (đối với hành vi vi phạm quy tắc sử dụng ánh sáng trên đường giao thông và trên phương tiện vận tải).

Nhìn chung, hệ thống vi phạm hành chính và chế tài giai đoạn này mặc dù còn có các nhược điểm như còn ít, chưa thống nhất, nhiều khi không nhất quán, rời rạc, nhưng về cơ bản đã đáp ứng các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước thời đó. lệnh quy định một hệ thống các hình thức xử phạt mới, hiện đại đáp ứng

1

yêu cầu mới của quá trình dân chủ hoá, xây dựng Nhà nước XHCN, bảo vệ quyền con người, quyền công dân Hình thức xử phạt bao gồm hình thức phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền và hình thức phạt bổ sung là: tước quyền sử dụng giấy phép và tịch thu tang vật phương tiện vi pham. Ngoài hình thức phạt, cá nhân, tổ chức còn có thể bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả như: buộc khôi phục lại tình trạng đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc thào dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc bồi thường thiệt hại...

Như vậy, so với những quy định của thời kỳ trước l989, có thể thấy pháp luật về xử phạt hành chính đã có bước tiến lớn trong việc quy định về hành vi vi phạm hành chính; đối với các chế tài hành chính, đã có sự phân biệt về tính chất, mức độ và cách thức áp dụng đối với từng loại chế tài chứ không áp dụng tùy nghi như trước đây. Một số chế tài quá nghiêm khắc dưới góc độ hành chính như cưỡng chế lao động, phạt lao đông công ích, phạt giam hành chính, tập trung cải tạo đã bị huỷ bỏ.

Bước phát triển tiếp theo của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là việc Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh mới về xử lý vi phạm hành chính ngày 6-7-1995 - Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 Điểm mới nổi bật của Pháp lệnh là Pháp lệnh quy định áp dụng các biện pháp hành chính khác đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp lý về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự. Cũng vì sự mở rộng này mà Pháp lệnh xử phạt hành chính được gọi là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Các biện pháp xử lý hành chính khác bao gồm: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính.

Đến năm 2002, sau 7 năm thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, trước sự phát triển nhanh chóng của đời sống kinh tế- xã hội, sự gia tăng của các vi phạm hành chính với các biểu hiện đa dạng, gây ảnh hưởng đến an ninh trật tự, an toàn xã hội và sự phát triển nói chung, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã sứa đổi một cách cơ bản Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, bổ sung nhiều quy định mới đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng ngừa và chống các vi phạm hành chính trong tình hình mới. Có thể nói, sự ra đời của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 có ý nghĩa quan trọng cả về thực tiễn và lý luận, góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong công tác xử lý vi phạm hành chính, tăng cường tác dụng răn đe, giáo dục người vi phạm, thiết lập trật tự, kỷ cường trong đời sống xã hội.

Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu của cuộc đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm hành chính diễn ra ngày càng phức tạp trong đời sống xã hội, ngày 02 tháng 4 năm 2008, Ủy ban thường vụ quốc hội thông qua Pháp lệnh sửa đối,

2

bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 nhằm giải quyết những hạn chế bất cập trước mắt của công tác xử lý vi phạm hành chính.

Nhìn chung, qua mỗi lần sửa đổi bổ sung hoặc thay thế, Pháp lệnh đã được hoàn thiện thêm một bước, góp phần đắc lực vào việc đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội, trật tự quản lý nhà nước.

II. VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LỆNH XLVPHC NĂM 2002 VÀ CÁC VĂN BẢN HƯÓNG DẢN THI HÀNH

1. Việc thực hiện quản lý nhà nước về xử lý vi phạm hành chính

1.1. Công tác xây dựng pháp 1uật về xử lý vi phạm hành chính

1.1.1. Kết quả

a) Công tác xây dựng phap luật về xử lý vi phạm hành chính của Trung ương

Thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phỉ tại Chỉ thị số 20/2002/CT-TTg ngày 01/10/2002, sau khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 có hiệu lực thí hành các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã khẩn trương tiến hành rà soát, ban hành một số lượng lớn các nghị đính quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các quy định của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính Đồng thời, các bộ, ngành cũng ban hành nhiều thông tư, quyết định để hướng dẫn việc thi hành các nghị định. Cụ thể tính đến ngày 20/04/2007, Chính phủ đã ban hành 5 nghị định quy định chi tiết thi hành một số nội dung của Pháp lệnh, 4 nghị định quy định chi tiết về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, 73 nghị định trên 62 lĩnh vực quản lý nhà nước, các bộ, ngành đã ban hành 01 quyết định, 4 thông tư hướng dẫn thực hiện các nghị định quy định chi tiết Phép lệnh, 3 thông tư liên tịch, 32 thông tư, 6 quyết định hướng dẫn thục hiện các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực1, 10 thông tư liên tịch, 7 quyết định của các bộ, 5 thông tư, hướng dẫn việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác.

Năm 2008, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 được sửa đổi, bổ sung một số điều quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ chuyên môn, cho phép nộp tiền xử phạt nhiều lần... Để nâng cao tính hiệu quả trong công tác xử phạt, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính từ cuối năm 2008, một số bộ, ngành đã tô chức tổng kết việc thực hiện và đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung, ban hành mới

1 Tính đến tháng 5 năm 2006, trong tổng số này có 4 công tư hết hiện lục do nghị định quy đinh xử phạt vi phạt hành chính được hướng dẫn hết hiệu lực.

3

các văn bản quy phạm pháp theo theo thẩm quyền trình Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước và chê độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác vào Nghị định cho phù họp thực tế. Tính đến ngày 2/4/2010, Chính phủ đã ban hành 29 nghị định xử phạt vi phạm hành chính trên một số các lĩnh vực, 13 quyết đính, thông tư do các bộ ngành ban hành.

Có thể nói, hầu hết các văn bản đã được kịp thời sửa đổi, bổ sung phù hợp với Pháp lệnh sửa đổi bổ sung Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 bảo đảm được tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, cũng có một số văn bản hướng dẫn xử phạt vi phạm hành chính trên nhiều lĩnh vực chưa được sửa đổi bổ sung, thay thế kịp thời như: xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quốc phòng, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dầu khí xử phạt vỉ phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước. Điều này gây khó khăn không nhỏ trong việc triển khai thi hành các quy định của Pháp lệnh, làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong các lĩnh vực nói trên.

b) Công tác ban hành văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của địa phương

Ngày 03/03/2009, Bộ Tư pháp đã có Công văn số 485/BTP-PLHSHC đề nghị UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương triển khai rà soát, tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền các văn bản đang còn hiệu lực về xử lý vi phạm hành chính do địa phương ban hành. Các địa phương đã triển khai tiến hành công việc này và 62 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã gửi Báo cáo về Bộ Tư pháp trong đó có 44 tỉnh. thành phố trực thuộc Trung ương báo cáo có ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Kết quả từ hoạt động xử lý vi phạm hành chính cho thấy công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính tại các địa phương đã bảo đảm được tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành. Các văn bản được ban hành nói chung bảo đảm tính khả thi và đáp ứng kịp thời yêu cầu đấu tranh phòng chống các vi phạm hành chính. Nhiều vãn bản quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 có nội dung phức tạp, thời gian chuẩn bị dài cũng đã được ban hành, đáp ứng yêu cầu bức xúc, nóng bỏng của thực tiễn, bảo đảm thi hành. Ví dụ, tại tỉnh Kon Tum, Ngày l9/3/2009, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Chỉ thị số 03/CT-UBND về “Tăng cường các công tác về xử lý vi phạm hành chính trên địa bàn tỉnh” nhằm chỉ đạo Chủ tịch Ủy ban nhân dân các địa phương, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị đẩy mạnh công tác kiểm tra, phát hiện và chấn chỉnh kịp thời những sai sót trong lĩnh vực XLVPHC.

4

1.1.2. Khó khăn, vướng mắc

Bên cạnh những kết quả đã đạt được nêu trên, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vì phạm hành chính trong thời gian qua còn một số cho khăn, vướng mắc sau:

- Hoạt động xây dựng, ban hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản hướng dẫn xử phạt vi phạm hành chính trên nhiều lĩnh vực chưa được kịp thời, do đó không thể triển khai trong thi hành. Ví dụ, Nghị định về áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính là văn bản cần phải được xây dụng kể từ khi Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 được ban hành, nhưng phải sau 16 năm, ngay cả khi Pháp lệnh 1989 được thay bằng Pháp lệnh 1995, và sau hơn hai năm kể từ khi Pháp lệnh XLVPHC 2002 được ban hành, Nghị định này mới được Chính phủ ban hành. Do không có quy định về thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong một thời gian dài như vậy đã dẫn đến tình trạng nhiều trường hợp không chấp hành quyết định xử phạt nhưng không cưỡng chế được và hậu quả là số lượng quyết định xử phạt VPHC bị tôn đọng khá lớn. Một số địa phương đã phải “vưọt rào”, ban hành văn bản trái thẩm quyền như “bản quy định tạm thời”, “Quyết định tạm thời”... về trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC để áp dụng trong địa phương mình; chẳng hạn như UBND thành phố Hồ Chí Minh, UBND tỉnh Tiền Giang, UBND tỉnh Long An .. đã ban hành Quy định tạm thời thủ tục cưỡng chế thí hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trên địa bản tinh.2

- Tồn tại tình trạng địa phương ban hành văn bản về xử lý vi phạm hành chính trái thẩm quyền tuỳ tiên, trái quy định của Pháp lệnh dẫn đến tình trạng hỗn loạn, không kiểm soát, không những vi phạm về thẩm quyền mà còn xâm phạm quyền cơ bản của công dân. Cụ thể, theo báo cáo của Bộ Tư pháp về kết quả kiểm tra, rà soát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, trong tổng số 169 văn bản quy đính về xử lý vi phạm hành chính của các địa phương gửi về Bộ Tư pháp để kiểm tra thì đã phát hiện 91 văn bản của 31 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với quy định của Pháp lệnh XVPHC 2002. Nội dung trái pháp luật thuộc chủ yếu thuộc về lĩnh vực trật tự an toàn giao thông (58 văn bản), về xây dựng và tài nguyên môi trường (12 văn bản); về trật tự đô thị (06 văn bản); và các lĩnh vực khác (15 văn bản). Toàn bộ các văn bản này đều ban hành trái thẩm quyền và có nội dung trái pháp luật như: Quy định cho tổ chức cá

2 Ví dụ, theo Báo cáo của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh thì trong năm 2002 ở Quận 12 còn tồn 946 trên tổng số 2.250 quyết định xử phạt vi phạm hành chinh không được thi hành (chiếm tỷ lệ 42,05% - Trong số các quyết định đã thi hành thì đương sự chỉ tự nguyện chấp hành nghề và nộp tiền phạt, phần biện pháp khắc phục hậu quá như bước khôi phục lai tình trang ban đầu, tháo dỡ công trình xây dưng vi phạm đều phải tố chức cưỡng chế). Tại Quận Gò Vấp còn tồn 52 quyết định trên tổng số 112 quyết đinh (chiếm tỷ lệ 46.43 %), trong đó cấp thành phô là 27 quyết đinh, cấp Quận là 25 quyết định.

5

nhân không có thẩm quyền xử phạt dược xử phạt hoặc giao thẩm quyền xử phạt cao hơn thẩm quyền quy định (ví dụ giao cho lực lượng Thanh niên xung kích, Giám đốc Công ty cây xanh, Trung tâm quản lý vận hành điện chiếu sáng được xử phạt vi phạm hành chính, giao cho Đội Thanh niên xung kích được lập biên bản vi phạm hành chính, biên bản tạm giữ phương tiện vi phạm; giao cho Đội trưởng Đội Trật tự đô thị và Đội Trật tự đô thị được kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính; chủ tịch UBND phường và Trưởng Công an cấp xã được tạm giữ phương tiện; UBND cấp xã được xử phạt vượt mức quy định trong lĩnh vực đất đai). Ngoài ra, cũng có địa phương giao cho các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức đoàn thể xã hội không có thẩm quyền xử phạt được xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dân số - kế hoạch hoá gia đình - lĩnh vực chưa có Nghị định của Chính phủ quy định; quy đính thêm hành ví bị xử phạt vi phạm hành chính; quy định thêm biện pháp xử lý, tăng mức phạt.3...;

- Thực tế vẫn đang tồn tại trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản về XLVPHC là tình trạng các quy định XLVPHC chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lắp giữa các văn bản. Chẳng hạn như một số nghi định của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có các quy định về hành vi tương tự nhau với khung mức chế tài xử phạt khác nhau; thậm chí việc mô tả hành vi vì kỹ thuật soạn thao văn bản về các hành vi có tính chất tương tự nhau ở các nghị định lại khác nhau vẫn đến lúng túng cho cơ quan người có thẩm quyền xử phạt.4

1.2. Về công tác tuyên truyền, tập huấn, giám sát kiểm tra thục hiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính

1.2.1. Kết quả

Ngay sau khi Ủy ban thưởng vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, hoạt động tuyên truyền, tập huân nội dung Pháp lệnh được các bộ, ngành, đỉa phương triển khai rộng khắp, nhất là việc tập huấn chuyên sâu đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt đã góp phần làm cho các quy định của Pháp lệnh thực sự đi vào

3 Công văn số 2770/BC-BTP ngày 16/9/2005 của Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ vê kết quả kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định về xử lý vi phạm hành chính.4 Ví du, mức phai đối với các hành vi vi phạm hành chính về hàng hóa là thuốc bảo vệ thực vật giữa Nghi định số 26/2003/NĐ-CP ngày 19/03/2003 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ và kiểm dịch thực vật với Nghị định sô 175/2004/NĐ-CP ngày 10/10/2004 của Chính phủ về xú phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại chưa có sư thống nhất Nghị định 175/2004/NĐ-CP ngày 10/10/2004 quy định các hành vi liên quan đến sán xuất. kinh doanh thuốc bào vệ thực vật bị áp dụng mức phạt cao gấp 2 lần mức phạt đối với các mặt hàng thông thường khác có hành vi vi phạm tương tự Quy định này dẫn nên khó khán trong việc xác định và áp dung thân quyền của thanh tra viên

6

cuộc sống. Nhiều địa phương đã triển khai có hiệu quả công tác tập huấn nội dung Pháp lệnh và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trên cơ sở báo cáo của các địa phương xin đơn cử một số kết quả sau:

- Công tác tuyên truyền, phổ biến nội dung Pháp kênh XLVPHC năm 2002, Pháp lệnh sửa đổi năm 2008 và các văn bản quy định chi tiết và thi hành luôn được các cấp các ngành quan tâm triển khai với nhiều hình thức phong phú, da dạng, phù hợp với từng vùng miền và các tầng lớp dân cư. Ví dụ: tỉnh Lào Cai đã chỉ đạo Hội đồng phối họp công tác phổ biến giáo dục pháp luật cấp tỉnh mở hội nghị với sự tham gia của l92 đại biểu là các lãnh đạo các sở, ban, ngành, báo cáo viên pháp luật cấp tỉnh. Căn cứ kế hoạch của Hội đồng PHCTPBGDPL cấp tỉnh Hội đồng PHCTPBGDPL cấp huyện, cấp đã đã tổ chức được gần 2.000 hội nghị tuyên truyền phổ biến nội dung cơ bản của Pháp lệnh năm 2008 đến mọi tầng lớp nhân dân trong tỉnh. Hình thức tuyên truyền, phổ biến đa dạng như: biên dịch tài liệu tuyên truyền pháp luật sang tiếng H'mông, thu băng casette, lồng ghép vào kịch bản tiểu phẩm của các hội thi tìm hiểu pháp luật, tuyên truyền pháp luật qua phương tiện thông tin đại chúng. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền XLVPHC đã tổ chức các hội nghị tập huấn chuyên sâu về nội dung sửa đổi của Pháp lệnh và các văn bản hướng dẫn chuyên ngành; tạo điều kiện cho cán bộ, công chức tiếp cận với những biểu mẫu mới đồng thời rà soát những biểu mẫu đã ban hành để chỉnh lý những nội dung có sự thay đổi phục vụ cho công tác xử lý vi phạm hành chính ở các cấp.

- Công tác kiểm tra giám sự việc thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cũng luôn được các cấp, các ngành chú trọng quan tâm nhằm bảo đảm pháp chế và hiệu quả của việc thực thi pháp luật. Ví dụ: tại tỉnh Quảng Ngãi, dưới sự chỉ đao của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các sở, ban ngành cấp tỉnh và UBND các huyện, thành phố đã ban hành 130 vãn bàn bao gồm: kế hoạch, công văn hướng dẫn như: Công văn số 774/CAT (PC26) ngày 28/7/2008 của Công an tỉnh chỉ đạo Công an các đơn vị, địa phương thực hiện Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi) trong lực lượng Công an, Công văn số 20/UBND ngày 14/1/2010 của UBND thành phố Đồng Hới về việc tăng cường công tác tuyên truyền kiểm tra, xử lý nghiêm đối với các trường họp vi phạm về trật tự xây dựng đô thị trên địa bàn; Kế hoạch triển khai Pháp lệnh của UBND huyện Bố Thạch, v.v... UBND tỉnh đã chỉ đạo tiến hành sơ kết việc thực hiện Pháp lệnh XLVPHC ở các ngành, các địa phương, đơn vị theo từng lĩnh vực quản lý nhằm đánh giá đúng thực trạng kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế cần khắc phục để rút kinh nghiệm, đề ra biện pháp tiếp tục triển khai thực hiện hiệu quả Pháp lệnh sửa đổi. Đồng thời thành lập các đoàn kiểm tra liên ngành của tỉnh trực tiếp kiểm tra ở một số huyện thành phố, ngành...

Có thể nói, công tác tuyên truyền, phổ biến, kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính luôn được các cấp các ngành, địa

7

phương quan tâm triển khai thực hiện góp phần dưa pháp luật xử lý vi phạm hành chính vào cuộc sống, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người dân.

1.2.2. Khó khăn vướng mắc

Hoạt động tuyên truyển, phổ biến, kiểm tra giám sát việc thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đã góp phần nâng cao hiệu quả, híệu lực của việc thực thi pháp luật. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được công tác này còn tồn tại một số khó khăn, vướng mắc sau:

- Tại nhiều địa phương, công tác tuyên truyền pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa được đầy đủ, toàn diện và rộng khắp. Nhiều ý kiến cho rằng công tác này cũng mang nặng tính hình thức, chưa thực sự đi vào cuộc sống dẫn đến tình trạng người dân và ngay những người có thẩm quyền xử phạt hành chính cũng chưa nắm rõ nội dung các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

- Việc phổ biến, tuyên truyền mới chủ yếu được tổ chức cho lực lượng có thẩm quyền xử phạt chứ chưa đến người dân. Do đó, ý thức pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chua được tốt. Trong quá trinh khảo sát tại một số địa phương, rất nhiều ý kiến đề nghị cần tập huấn cho lực lượng có thẩm quyền xử phạt và cả những đơn vị không trực tiếp xử phạt vi phạm hành chính nhằm tránh tình trạng không thể phối hợp được. Mặt khác, do phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh rất rộng, vì vậy cần tuyên truyền cho cả cán bộ quản lý lẫn người dân. Thực tế hiện nay cán bộ quản lý còn chưa nắm rõ nội dung Pháp lệnh Việc tuyên truyền cho người dân co ý nghĩa quan trọng, nên tuyên truyền cho nhân dân rồi mới xử phạt vì hiện nay nhiều vụ việc khiếu kiện kéo dài do người dân thiếu hiểu biết.5 Việc tập huấn cho lực lượng có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính cũng mới chỉ dừng lại ở việc phổ biến các nội dung của Pháp lệnh chứ chưa chú ý đến việc nâng cao trình độ, chưa được tổ chức thường xuyên dẫn đến việc hiểu chưa đúng, chưa đủ các quy đinh của pháp luật vê xử lý vi phạm hành chính. Điều này làm ảnh hưởng lớn đến hiệu quả áp dụng pháp luật trong thục tế. UBND tỉnh Lào Cai phản ánh: Một số cơ quan, đơn vị chưa nhận thức rõ được vị trí, vai trò của công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, chưa chú trọng tuyên truyền, phổ biến về Pháp lệnh XLVPHC và các văn bản hướng dẫn thí hành. Do đó, khi các vi phạm hành chính bị phát hiện, xử lý, hầu hết các đối tượng đều không những không nhận thức được hành vi vi phạm của mình là vi phạm hành chính mà còn gây sự, thách thức với người thi hành công vụ.

- Riêng về công tác tập huấn, trên thực tế chưa được triển khai đồng bộ nên một số người có thâm quyền xử phạt vi phạm hành chính không nắm được

5 Phản ánh của UBND tỉnh Cần Thơ, Tiền Giang, Hải Phòng qua các đợt khảo sát vào cuối tháng 11- 12/2004

8

các nội dung quy định trong các văn bản quan trọng như Pháp lệnh, Nghị định nên không áp dụng đúng, áp dụng đầy đủ quy định pháp luật (ví dụ như áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ công trình xây dựng nhưng cán bộ thực thi không lập biên bản), không nắm được đầy đủ các văn bản trong từng lĩnh vực dẫn đến hiệu quả xử phạt kém.

1.3. Về công tác áp dụng xử lý vi phạm hành chính

1.3.1. Xử phạt vi phạm hành chính

1.3.1.1. Kết quả

Sau khi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được thông qua và có hiệu lực thi hành từ năm 2002, việc ban hành kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật quy định về quản lý, sử dụng nguồn thu từ xử phạt vi phạm hành chính dã góp phần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này. Thực tế cho thấy, ngay sau khi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực thì việc quản lý, sử dụng thu được từ bán đấu giá tang vật, phương tiện tịch thu sung quỹ nhà nước đã có sự chuyển biên rõ nét. Năm 2002, tổng số tiền phạt thu được là 1.587.446.004.766 đồng, trong đó số tiền phạt là 816.482.680.626 đồng. trị giá hàng tịch thu là 241. 663.324.140 đồng. Năm 2008, qua việc bổ sung một số chức danh có thẩm quyền xử phạt, nâng thẩm quyền áp dung hình thức phạt tiền cho một số chức danh quy định tại Pháp lệnh năm 2008 đã đạt được một số kết quả trong việc thu tiền xử lý vi phạm hành chính, tổng số thu được năm 2008 là 3.561.9l9.178.965 đồng, trong đó tiền phạt thu được là 2.935.483.476.178 đồng, trị giá hàng tịch thu là 626.425.702.787 đồng. Thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh xử phạt nhiều nhất, tổng số tiền phạt thu được là 1.827.475 .000 đồng. So với năm 2008, số vụ vi phạm được phát hiện và xử phạt tăng 30%.

Bên cạnh việc áp dụng các hình thức xử phạt chính là phạt tiền và tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, các vụ việc vi phạm cũng đã được lực lượng chức năng xử lý qua nhiều hình thức như tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề; tạm giữ người, tạm giữ tang vật phương tiện VPHC; khám người, khám phương tiện vận tải, đồ vật,... Trong quá trình tiến hành xử phạt vi phạm hành chính cơ quan người có thẩm quyền xử phạt đã áp dụng đúng các văn bản quy phạm pháp luật quy định. Hoạt động này góp phần đảm bảo trật tự kỷ luật, kỷ cương tại địa phương, đồng thời mang lại một nguồn thu không nhỏ cho ngân sách nhà nước.

1.3.1.2. Hạn chế,bất cập

Ngoài những kết quả đạt được nêu trên, qua thực tế khảo sát một số tỉnh, thành phố và phản ánh của báo chí có thể nhận thấy những hạn chế trong áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính chủ yếu là áp dụng không đúng quy định của Pháp lệnh XLVPHC về thẩm quyền, thủ tục xử phạt vi phạm hành

9

chính. Ví dụ như: do công tác triển khai tập huấn chuyên sâu về Pháp lệnh XLVPHC cho các lực lượng có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính nhiều nơi tiến hành chậm. Do vậy đến thời điểm Pháp lệnh mới có hiệu lực nhưng vẫn còn tình trạng áp dụng quy định của Pháp lệnh 1995 (ví dụ như: về áp dụng thử tục đơn giản, về các mẫu biểu áp dụng trong xử phạt vi phạm hành chính.. )6. Bên cạnh đó, nhiều trường hợp do lực lượng có thẩm quyền xử phạt còn có những bất cập về tổ chức, về trình độ chuyên môn xử phạt về kinh nghiệm tiến hành xử phạt theo tinh thần của Pháp lệnh XLVPHC 2002,... và nhiều lý do khác (chẳng hạn như văn bản quy định về thẩm quyền của các lực lượng xử phạt vi phạm hành chính chưa hợp lý, nhiều hành vi chưa có tính khả thi, khó xử phạt, ...) nên còn nhiều lúng túng, sơ suất, thậm chí vi phạm trong khi tiến hành xử phạt theo thẩm quyền.7

Bên cạnh đó, còn tồn tại hiện tượng cơ quan, người có thẩm quyền làm ngơ không xử lý vi phạm hành chính hoặc người vi phạm không chấp hành quyết định xử phạt hoặc nộp tiền phạt song không chấp hành hình phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả. Tại các tỉnh được khảo sát đều phản ánh: đa số đối tượng bị xử phạt chỉ chấp hành hình thức phạt tiền chứ không chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả, nhất là đối với các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, xây dựng. Nguyên nhân phần lớn do đối 6 Chẳng hạn như mức phạt tiền áp dụng theo thủ tục đơn giản theo quy định của Pháp lệnh năm 2002 là 100.000đ chứ không phải tả 20.000đ như quy định của Phap lệnh năn 1995 nhưng nhiều địa phuơng, lực lượng có thẩm quyên xứ phạt vẫn tiến hành xử phạt theo thú tục có lập biên bàn đôi với hành vi vi phẩm có mức phạt dưới 100.000đ hoặc trường hợp cơ quan người có thẩm quyền xử phạt vẫn sư dụng các mẫu mã cũ đã in sẵn để sử dụng trong khi tiến hành thủ tục xử phạt vi phạm hành chính căn cứ theo Pháp lệnh mới dẫn đến việc áp dung sai căn cứ pháp lý để xử phạt vi phạm hành chính (Báo Pháp luật TP Hồ Chí Minh số ra ngày 29/05/2003 có bài: “Biên bản, quyết định phát hành chính: mức phạt đúng nhưng căn cứ sai: có hợp pháp ?” phản ánh vê tình trạng này7 Nghị định số 15/2003/NĐ-CP ngày 19/02/2003 quy định về xứ phạt vi phạm hành chính về giao thông đường bộ tại khoản 3 Điều 41 quy định thẩm quyền xử phạt của lực lượng Cảnh sát trật tự, Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội chưa phù hợp với thực tế nên phải trình Chính phủ ban hành Nghị định số 92/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 đê sửa đổi điều khoản này.

Ví dụ như trường hợp Cảnh sát giao thông tại TP Hồ Chí Minh tiến hành phạt tại chỗ nhưng khó khăn, lúng túng do thiếu kinh nghiệm và phiền toái trong việc trả lại tiền thừa do không có sẵn các loại tiền để có thể chủ động hoặc lúng túng không biết phân biệt tiền thật tiền giá (Báo Lao đông số ra ngày 14/04/2003).

Hiện tượng Cảnh sát giao thông tại Thành phố Hà Nội trước đây khi ngườt điều khiển mô tô, xe máy tham gia giao thông vi phạm nhiều trường hợp đã chạy tới rút chìa khoá xe ngay khi người vi phạm dùng xe hoặc trong khi đi tuần tra, kiểm tra phát hiện mô tô, xe máy để tại những địa điểm không được để xe đã chuyển xe lên ô tô của Cảnh sát chở đi và không cần biết chú nhân xe đó là ai dẫn đến nhiều trường hợp người dân phản ứng, tạo hình ảnh không đẹp về Cảnh sát giao thông. Do vậy, giám đốc Công an thành phố phải có văn bản kịp thời chỉ đạo uốn nắn, rút kinh nghiệm các thiếu sót trên và yêu cầu lực lượng Cảnh sát giao thông phải tuân thủ triệt để trình tự, thủ tục xử phạt theo đúng quy định của pháp luật, tôn trọng quyền tự do, dân chủ của công dân.

10

tượng không tự nguyện chấp hành chính quyền địa phương chưa tổ chức triệt để việc tổ chức cưỡng chế, mối quan hệ phối hợp giữa các ngành với chính quyền xã thị trấn chưa thường xuyên, chưa hiệu quả. UBND tỉnh Kim Tum phản ánh: Việc xử lý vi phạm hành chính của một số cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong một số trường họp chưa bảo đảm nguyên tắc xử lý VPHC, cụ thể là không đúng thẩm quyền, không kịp thời, xử lý không triệt để, vẫn còn tình trạng nể nang trong xử lý, dẫn đến kéo dài thời gian, gây tình hình phức tạp và ảnh hưởng đến lòng tin của người dân vào các cơ quan công quyền.

Một tồn tại cần đặc biệt chú ý là tình trạng các địa phương quá phụ thuộc vào văn bản hướng dẫn của Trung ương, dẫn đến tình trạng không triển khai thực hiện văn bản, cá biệt có trường hợp không triển khai xử lý vi phạm hành chính với lý do không có Thông tư hướng dẫn trong khi Nghị định quy định rất chi tiết và rõ ràng. Trong quá trình khảo sát, một số địa phương phản ánh mặc dù đã có quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính về biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, Nghị định số 135/2004/NĐ-CP ngày 10/6/2004 quy định chế độ áp dụng biên pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, tổ chức hoạt động của cơ sở chữa bệnh theo Pháp lệnh XLVPHC2002 và chế độ áp dụng đối với người chưa thành niên, người tự nguyện vào cơ sở chữa bệnh đã được ban hành, song do chưa có Thông tư hướng dẫn, nên tại địa phương chưa triển khai theo quy định mới, vẫn áp dụng quy định chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của Hội đồng tư vấn cấp tỉnh theo quy định tại Pháp lệnh XLVPHC 1995.

Một tồn tại khác trong công tác thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện nay có thể kể đến là một số quy định chưa được thực hiện thống nhất tại các địa phương ví dụ: Theo quy định các vụ việc liên quan đến lĩnh vực quản lý lâm sản phải giao hồ sơ cho Chi cục kiểm lâm xử lý song ở một số tỉnh các cơ quan như thuế quản lý thị trường... đều tự xử lý, tạo ra sự không thống nhất trong công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này. Có trường hợp lại đùn đấy trách nhiệm, ví dụ như việc tiêu hủy gia súc bị bệnh được coi là “chồng lấn" về chức năng giữa các ngành y tế, thương mại, công an và thú y, do đó không ai chịu thực hiện. Nhiều địa phương lại quá phụ thuộc vào việc kiểm tra, xử phạt liên ngành. Do đó, khi không có kinh phí hoặc tổ chức đoàn liên ngành khó khăn, công tác xử phạt hầu như không được thực hiện hoặc bị gián đoạn trong một thời gian dài (phản ánh của tỉnh Long An, Hải Phòng).

Bên cạnh lý do thiếu văn bản của Chính phủ quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành do ban hành quá chậm dẫn đến nhiều địa phương, bộ, ngành, các lực lượng có thẩm quyền xử phạt gặp nhiều vướng mắc, lúng túng khi triển khai thực hiện nên tình trạng thi hành không thống nhất, hoặc vẫn thực hiện theo quy định cũ hoặc "án binh bị động", ảnh hưởng đến hiệu quả thực sự của Pháp lệnh XLVPHC 2002 trong đời sống xã hội. Đặc biệt công tác phối hợp trong cưỡng

11

chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính gặp rất nhiều khó khăn, lúng túng. Khi cơ quan xử phạt ra quyết định cưỡng chế và yêu cầu phối hợp thì các cơ quan chức năng khác không phối hợp hoặc kéo dài thời gian, dẫn đến hết thời hiệu xử phạt mà không ai chịu trách nhiệm.8

1.3.2. Áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính khác

1.3.2.1. Kết quả

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là cơ sở pháp lý hết sức quan trọng để các cơ quan nhà nước, các chức danh có thẩm quyền tiến hành hoạt động xử phạt hoặc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đối với các đối tượng vi phạm. Các vấn đề cơ bản nhất về xử lý vi phạm hành chính như đối tượng áp dụng, nguyên tắc xử lý, thời hiệu, thời hạn, các hình thức xử phạt các biện pháp xử lý hành chính khác, thẩm quyền áp dụng, thủ tục xử lý, các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý ... đều được quy định tương đối rõ ràng, đầy đủ và cơ bản đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Pháp lệnh đã kế thừa thành tựu trong nhiều năm qua và phát triển thêm một bước mới, đáp ứng yêu cầu thực tế hiện nay... Qua kết quả khảo sát một số tỉnh, thành phố và bao cáo của một số địa phương xin đơn cử một số kết quả như sau:

- Từ năm 2002-2009, Công an các cấp đã lập hồ sơ, tham mưu cho Hội đồng tư vấn, chính quyền các cấp địa phương ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính: giáo dục tại xã, phường, thị trấn 158.450 đối tượng, đưa vào trường giáo dưỡng 17.781 đối tượng; đưa vào cơ sở giáo dục 33.109 đối tượng. Số đối tượng chưa thi hành là 6.259 đối tượng do bỏ trốn, được miễn, được hoãn, chết, ... Công tác lập hồ sơ, xét duyệt, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính này đã bảo đảm thực hiện đúng đối tượng, đúng pháp luật, kịp thời đưa đối tượng đi chấp hành quyết định, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về an ninh trật tự của chính quyền cơ sở và nhận được sự đồng tình của cộng đồng, quần chúng nhân dân cũng như hầu hết người bị xử lý và thân nhân, gia đình họ.

- Đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục: đối tượng bị áp dụng biện pháp này phần lớn là đối tượng thuộc loại lưu manh, côn đồ, hung hãn, nhiều tiền án, tiền sự, nghiện hút, trình độ văn hóa thấp. Hành vi vi phạm chủ yếu của đối tượng này là gây rối trật tự công cộng (chiếm trên 30%) trộm cắp tài sản (chiếm trên 60%) cố ý gây thương tích, ... Đối tượng bị áp dụng biện pháp chủ yếu trong độ tuổi từ 18 tuổi đến 30 tuổi (chiếm gần 80%). Trong giai 8 Ví dụ như nhiều địa phương trong cả nước lúng túng và đề nghị hướng dẫn thực hiện khoản 1 Điều 61 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 về thủ tục chuyển giao tang vật, phương tiện bị tịch thu cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản cấp tỉnh hoặc hướng dẫn về thu tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Điều 66, 67 Pháp lệnh XLVPQH 2002.

12

đoạn 2002-2009 số lượng trại viên đưa vào cơ sở giáo dục giảm, tỷ lệ giảm bình quân hàng năm là 9,3%. Hiện nay, Bộ Công an quản lý 7 cơ sở giáo dục với 4.556 trại viên (31 nữ). Tuy là đối tượng bị xử lý hành chính, nhưng phần đông trại viên có nhiều tiền án, tiền sự lưu manh chuyên nghiệp, côn đồ, đã từng tham gia các băng ổ nhóm tội phạm nguy hiểm, số có từ 1 đến 6 tiền án chiếm 35,20%. Hầu hết trại viên có thói quen, sở thích xấu, lười lao động, thích lối sống tự do, nghiện ma túy...Nhiều trại viên mắc bệnh nguy hiểm như lao, nhiễm HIV/AIDS, khi vào cơ sở giáo dục luôn tìm cách trốn tránh, chống phá quyết liệt.

- Đối tượng đưa vào trường giáo dưỡng: hiện nay Bộ Công an đang quản lý 4 trường giáo dưỡng với 3.186 học sinh (88 nữ). Số lượng học sinh đưa vào trường giáo dưỡng khá ổn định, trung bình khoảng 2.000 em/năm. Trường giáo dưỡng quản lý loại đối tượng là đối tượng từ độ 12 tuổi đến đến dưới 18 tuổi, thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo Nghị định số 142/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 24/11/2003 của Chính phủ quy định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng (đã được sủa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 66/2009/NĐ-CP ngày l/8/2009) và đối tượng từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi phạm tội được quy định tại Bộ luật hình sự theo Nghị định số 52/2001/NĐ-CP ngày 23/8/2001 của Chính phủ hướng dẫn thi hành biện pháp tư pháp đưa vào trường giáo dưỡng. Trong đó, đối tượng bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính theo Quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện (Nghị định số 142/2003/NĐ-CP) chiếm đa số (hơn 90% tổng số học viên bị giáo dục). Độ tuổi chủ yếu của các em là từ 14 tuổi dấn 18 tuổi (trường giáo dưỡng số 4 giáo dục độ tuổi từ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chiếm 30,61%; độ tuổi 16 đến dưới 18 tuổi chiếm 64,47%). Hành vi vi phạm của các em rất phức tạp chủ yếu là do trộm cắp tài sản (chiếm 61,5%); gây rối trật tự công cộng (chiếm 22,90%) và các hành vi khác như cố ý gây thương tích (chiếm hơn 4,30%), cưỡng đoạt tài sản 4,87%), hiếp dâm (chiếm 2,13%), giết người (gần 0,26%)... Đặc điểm nổi bật của đối tượng là nhận thức hạn chế sống buông thả, tự do, vô kỷ luật, lười lao động, lười học tập.

Thực tiễn áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã khẳng định tính đúng đắn, hiệu quả của việc áp dụng các biện pháp này.

1.3.2.2. Hạn chế, bất cập

a) Về quản lý đối tượng

Đối với đối tượng của biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục và cơ sở chữa bệnh, theo quy định của pháp luật thì mục đích, đối tượng giáo dục của 02 biện pháp này là khác nhau. Tuy nhiên, qua thi hành quyết định áp dụng biện pháp tại các cơ sở cho thấy đối tượng của 02 biện pháp là có sự giao thoa với nhau (cùng là đối tượng nghiện ma tuý và có nhiều tiền án, tiền sự, côn đồ, hung hãn ...). Cụ thể, đối tượng nghiện ma tuý tại cơ sở giáo dục có nơi tỷ lệ người nghiện ma tuý

13

có tiền an, tiền sự chiếm trên 70% trong khi đó, đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục tỷ lệ nghiện ma túy hoặc có tiền sử nghiện ma tuý chiếm trên 50%.

Bên cạnh đó, theo quy định đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh ngoài đối tượng nghiện ma tuý còn có người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 16 tuổi trở lên, tuy nhiên qua khảo sát tại một số cơ sở thì không có đối tượng là người mại dâm dưới 18 tuổi (người chưa thành niên) thi hành quyết định tại cơ sở.

b) Về công tác tiếp nhận đối tượng

Quy định về hồ sơ của đối tượng bị áp dụng các biện pháp quy định tại Điều 18 Nghị định số 142/2003/NĐ-CP, Điều 9 Nghị định số 135/2004/NĐ-CP, Điều 14 Nghị định số 76/2003/NĐ-CP còn chưa rõ ràng, chưa có biểu mẫu thống nhất về các yêu cầu trong hồ sơ như bản tóm tắt lý lịch, danh chỉ bản của người bị áp dụng biện pháp,... để áp dụng thống nhất trên toàn quốc nên mỗi địa phương có quy định khác nhau. Hơn nữa, quy định về “những tài liệu khác liên quan đến nhân thân của người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng" trong Nghị định và thiếu tính cụ thể, khó thực hiện trên thực tế. Bên cạnh đó, hồ sơ của việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh thiếu nội dung quy định về biện pháp giáo dục từ xã phường, thị trấn đã bị áp dụng. Điều này dẫn đến tình trạng một số địa phương đã áp dụng 02 biện pháp này đối với đối tượng chưa đủ điều kiện (đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh có noi cư trú nhất định nhưng chưa bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường thị trấn).

Ngoài ra, một thực tế vướng mắc qua việc tiếp nhận đối tượng và pháp luật không quy định hồ sơ đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục phải thể hiện tình trạng đã từng bị lạm dụng ma tuý của đối tượng (có trường giáo dưỡng tỷ lệ nghiện ma tuý chiếm 26,40%) nên việc nắm bắt tình hình sức khoẻ để có sự phân loại đối tượng ngay từ đầu để quản lý, giáo dục phù hợp sau khi tiếp nhận gặp khó khăn. Việc phát hiện nghiện hoặc có tiền sử nghiện ma tuý chỉ được thực hiện trong quá trình giáo tục, do đó ảnh hưởng đến công tác quản lý, giáo dục chữa bệnh cho đối tượng giáo dục.

c) Quy định về thời hạn chấp hành quyết định áp dụng biện pháp sử lý hành chính

Theo quy định, đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng và cơ sở giáo dục thì thời hạn áp dụng là từ 6 tháng đến 2 năm, co sở chữa bệnh thì thời hạn áp dụng đối với người nghiện ma tuý là từ 1 năm đến 2 năm, đối với người bán dâm là từ 3 tháng đến 18 tháng. Đây là mức tối đa và tối thiểu đế trên cơ sở tính chất và mức độ của hành vì vi phạm mà người có thẩm quyền ra quyết định áp dụng. Tuy nhiên, qua thực tế khảo sát tại các cơ sở giáo

14

dục tập trung thì hầu hết các đối tượng đều bị áp dụng ở mức tối đa, thời hạn áp dụng mức tôi thiểu ra ít (theo Báo cáo của Cơ sở giáo dục Thanh Hà thì số đối tượng được quyết định áp dụng thời hạn tối thiểu và 6 tháng trong 5 năm từ 2004 đến tháng 6/2008 chỉ là 01 đối tượng. Trường giáo đưỡng số 4 ở Đồng Nai tính đến tháng 9/2009 số đối tượng được quyết định áp dụng thời hạn đối thiếu là 03 em). Như vậy, có thể thấy việc áp dụng pháp luật của cơ quan có thẩm quyền đối với đối tượng chưa dựa trên cơ sở nguyên tắc “giới hạn ở mức độ tối thiểu có thể” và tính chất, mức độ của hành vi vi phạm, đặc điểm nhân thân của người vi phạm, vì trong các cơ sở giáo dục, nhiều đối tượng bị áp dụng biện pháp là do sử dụng rượu bia gây rối trật tự công cộng hoặc đánh vợ, con (trên thực tế trong nhiều gia đình thì bản thân đối tượng là lao động chính của cả gia đình).

Bên cạnh đó, liên quan đến thời hạn áp dụng biện pháp để đảm bảo tính thống nhất với quy định của Bộ luật hình sự về hình phạt tù có thời hạn, hạn chế án “cao su” đối với đối tượng bị áp dụng biện pháp, trong những năm trước đây Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 không quy định việc gia hạn thời hạn chấp hành các biện pháp xử lý hành chính khác nhưng hiện nay, một số quy định đã mở rộng hơn sọ với Pháp lệnh. Cụ thể, theo quy định tại khoản 2 Điều 34 của Nghị định số 76/2003/NĐ-CP thì tại viên có hành vi phạm pháp luật, vi phạm nội quy cơ sở giáo dục trong “trường hợp vi phạm chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự nhưng đã được giáo dục và bị kỷ luật nhiều lần, đến khi hết thời hạn giáo dục tại cơ sở giáo dục mà vẫn không chịu sửa chữa, không tiến bộ thì Giám đốc cơ sở giáo dục lập hồ sơ báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh nơi cơ sở giáo dục đóng trụ sở xem xét, quyết định việc đưa người đó vào cơ sở giáo dục theo thủ tục chung quy định tại Điều 10 của Nghị định này. Quyết định đưa vào cơ sở giáo dục trong trường hợp này phải được gửi cho ỤBND cấp tỉnh trước đây đã ra quyết định đưa người đó vào cơ sở giáo dục để biết”. Như vậy, quy định của Nghị định thực chất là kéo dài thời hạn áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục. Mặc dù pháp luật hiện hành có quy định như vậy nhưng trên thực tế, qua khảo sát, hầu hết các cơ sở đều cho rằng thời hạn quy định như hiện hành là ngắn, không đủ đảm bảo thời gian để giáo dục đối tượng, nhất là đối tượng thuộc loại nguy hiểm, nhiều tiền án, tiền sự.

Liên quan đến chế độ về giảm thời hạn, tạm đình chỉ hoặc miễn giảm chấp hành phần thời gian còn lại đối với đối tượng đang trong thời gian chấp hành quyết định; hết thời hạn thi hành quyết định. Qua việc thực hiện chế độ này còn có vướng mắc, cụ thể, pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về nơi đưa đối tượng về sau khi đối tượng hết thời hạn hoặc giảm thời hạn, tạm đình chỉ hoặc miễn giảm chấp hành phần thời gian còn lại đối với đối tượng lang

15

thang, không có nơi cư trú nhất định.

d) Về chế độ ăn, mặc ở, sinh hoạt, hỏi thăm gặp của đối tượng

Một trong những điểm bất cập hiện nay trong việc tổ chức thực hiện quyết định áp dụng các biện pháp giáo dục tập trung tại các cơ sở đối với đối tượng và chế độ ăn, mặc, ở, sinh hoạt nhìn chung còn thấp. Mặc dù chế độ này để được chỉnh sửa (đối với cơ sở chữa bệnh thì chưa có điều chỉnh tăng), nhưng nhìn chung rất thấp so với mức sống chung của xã hội, khó đảm bảo sức khoẻ, lao động và học tập cho trại viên và học sinh như quy định của Pháp lệnh XLVPHC.

đ) Về chế độ học tập của đối tượng

Mức lệnh phí để tổ chức học nghề cho đối tượng đang chấp hành quyết định hiện nay tính theo giá gạo trên thị trường là không bảo đảm để học một nghề đơn giản, Ví dụ. kinh phí cho học nghề của một học sinh tại Trường giáo dưỡng tương đương 07 kg gạo tính theo giá thị trường trong khi đó giá thị trường để đào tạo một nghề ngắn hạn, tối thiểu tại địa phương cũng phải mất hơn 100.000 đồng như vậy là không đủ để nhà trường thực hiện được nhiệm vụ học nghề - hướng nghiệp cho học sinh. Bên cạnh đó, qua kết quả khảo sát tại một số cơ sở việc tổ chức một số nghề chưa thật sự gắn với nhu cầu của đối tượng, các nghề được học chủ yếu là những nghề đơn giản như nghề gò, hàn, học may (ngoài một số Trường giáo dưỡng dạy các nghề như quầy ba, uốn, sấy tóc, trang điểm),... đây là những nghề thuộc dạng lao động vất vả cho đối tượng là những người lười lao động, thích hưởng thụ mà thu nhập lao động không cao. Vì vậy, sau khi ra khỏi cơ sở giáo dục tập trung sẽ không tránh khỏi lãng phí trong công tác dạy nghề tại cơ sở. Ngoài ra, một số đối tượng bị áp dụng biện pháp nhiều lần tại cơ sở nếu vẫn phải học lại những nghề mà trước đây đã học sẽ gây lãng phí rất lớn trong công tác đào tạo nghề.

Một vấn đề khác có liên quan đến chế độ học tập của học sinh Trường giáo dưỡng là chương trình học văn hoá trong nhà trường. Hiện nay, bằng cấp chứng chỉ cấp cho học sinh là bằng cấp chứng chỉ quốc gia nhưng chương trình đào tạo văn hoá trong trường giáo dưỡng vẫn theo hệ bổ túc, số lượng các môn học ít hơn so với các trường trong hệ thống giáo dục quốc dân, do đó, học sinh sau khi hết hạn chấp hành quyết định tại trường giáo dưỡng, muốn học tại các trường bình thường thì không được tiếp nhận hoặc không thể theo kịp chương trình.

e) Về chế độ lao động

Công việc lao động chủ yếu là những lao động đơn giản mang tính chất “lao động giáo dục” như làm thủ công mỹ nghệ, đang thêu, bóc tách hạt điều,

16

hàn, gò, trồng rau xanh, chăn nuôi,... nội dung công việc phụ thuộc vào tính chất lao động của vùng, miền. Qua nghiên cứu các quy định hiện hành về chế độ lao động tại các cơ sở giáo dục tập trung, ngoài chế độ quy định lao động trong biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh có quy định các diều khoản liên quan đến (hưởng tiền công lao động theo định mức lao động và kết quả công việc hoàn thành. Tiền công lao động được dùng để cải thiện đời sống và sinh hoạt. Số tiên còn lại được Trung tâm Chữa bệnh - Giáo dục - Lao động xã hội đại diện gửi vào quỹ tiết kiệm. Khi đối tượng chấp hành xong quyết định thì được nhận lại số tiền đã gửi tiết kiệm" (Điều 32 Nghị định 135/2004/NĐ-CP). Tuy nhiên, các quy định về chế độ lao đông trong Trường giáo dưỡng, Cơ sở giáo dục không có những quy định này.

j) Về việc truy tìm và bắt giữ đối tượng để có quyết định đưa vào cơ sở bỏ trốn

Theo quy định, trường hợp người đang chấp hành tại cơ sở bỏ trốn thì Hiệu trưởng Trường giáo dưỡng, giám đốc cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh ra quyết định truy tìm. Cơ quan Công an có trách nhiệm phối hợp với cơ sở trong việc truy tìm đối tượng để đưa về cơ sở. Tuy nhiên, qua thực tế triển khai việc áp dụng biện pháp còn nhiều vướng mắc, cụ thể như chưa có biểu mẫu thống nhất trong việc ra quyết định truy tìm; quyết định truy tìm đối tượng không được phát hành trên toàn quốc (như quyết định truy nã theo thủ tụng tố tụng hình sự) không có biện pháp cưỡng chế để thực hiện áp giải đối tượng trở về cơ sở khi đối tượng cố tình không chấp hành yêu cần và nguồn nhân lực của cơ sở không đủ để thực hiện việc truy tìm đối tượng,. Đây là những hạn chế làm ảnh hưởng đến việc truy tìm đối tượng bắt trở về cơ sở thi hành quyết định.

Bên cạnh đó, pháp luật chưa quy định về trường hợp huỷ bỏ chấp hành quyết định áp dụng biện pháp đối với trường hợp đối tượng bỏ trốn trước, trong khi thi hành quyết định mà không bắt trở lại thí hành, trường hợp đối tượng đưa vào cơ sở chữa lệnh bỏ trốn, sau khu truy tìm trở lại đối tượng không còn nghiện. Trường hợp đối tượng còn nghiện thì tiếp tục áp dụng biện pháp cai nghiện bắt buộc theo quy định.

2. Việc thực hiện các quy định cụ thể của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành

Qua báo cáo của các bộ ngành và địa phương cho thấy việc triển khai thi hành các quy định của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành gặp không ít khó khăn mà nguyên nhân có thể từ chính nội dung quy định của văn bản luật. Thực tế này ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả thi hành của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Cụ thể:

2.1. Việc thực hiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính

17

a) Về mức phạt tiền tối thiểu, tối đa trong các lĩnh vực quản lý nhà nước (Điều 14 Pháp lệnh)

Sau khi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 được ban hành, ngoài các lĩnh vực được quy định tại Điều 14 Pháp lệnh, đã có rất nhiều Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực mà Pháp lệnh chưa dự liệu được ban hành, ví dụ xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước, thể dục thể thao... Mức phạt trong một số lĩnh vực phù hợp với thời điểm ban bành Pháp lệnh, nhưng hiện tại đã rất lạc hậu ví dụ như mức phạt trong lĩnh vực chứng khoán, kế toán, hải quan, thấy sản,.. Đồng thời, mức xử phạt tối đa quy định tại khoản 2 Điều 14 Pháp lệnh XLVPHC 2002 rất không phù hợp đối với những lĩnh vực mà việc xử phạt nếu chỉ căn cứ vào hành vi vi phạm sẽ rất bất hợp lý, ví dụ lĩnh vực thuế, hải quan, việc xử phạt cần căn cứ vào trị giá hàng hóa vi phạm. Tuy nhiên, trong một số lĩnh vực, mức phạt căn cứ vào trị giá tang vật phương tiện vi phạm cũng khó xác định, ví dụ như mặt hàng thuốc lá ngoại nhập lậu, thuốc kích thích, pháo nổ,... thuộc danh mục hàng hóa cấm lưu thông, không có cơ sở xác định giá. Mức phạt tối thiểu 5.000 đồng không phù hợp với thực tế, trên thực tế hầu như các nghị định không có quy định với mức phạt này. Mức phạt tiền tối đa cũng cần tính toán thêm để phù hợp với các nước trong khu vực.

Để khắc phục những bất cập trong việc áp dụng mức tiền phạt trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH ngày 3 tháng 4 năm 2008 của Ủy ban Thường vụ quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã được điều chỉnh mức phạt tiền nâng mức tiền phạt trong xử phạt vi phạm hành chính mức tối thiểu lên 10.000 đồng, căn cứ vào tính chất mức độ vi phạm, mức tiền phạt tối đa trong các lĩnh vực quản lý nhà nước được nâng lên đến 500.000 000 đồng. Thực tế này cho thấy quy định “cứng” mức phạt tiền tối đa chưa bảo đảm tính ổn định tương đối của quy phạm và sự phù hợp mức phạt so với tình hình kinh tế, xã hội tại từng thời điểm cụ thể.

Trong quá trình thi hành hơn một năm mức tiền phạt trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đã dần được điều chỉnh chi tiết. Tuy nhiên, mức phạt một số ngành đặc thù như y tế, xây dựng, môi trường, vệ sinh an toàn thực phẩm chưa phù hợp, lực lượng kiểm tra, xử phạt chủ yếu từ thanh tra viên và Chủ tịch UBND phường (thanh tra Sở, thanh tra bộ, Chủ tịch UBND huyện không đủ điều kiện và lực lượng trực tiếp bám sát địa bàn), mức phạt theo thẩm quyền của lực lượng này thấp không đủ răn để ngăn ngừa.

b) Về hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả (Điều 12 Pháp lệnh)

Hệ thống hình thức xử phạt theo quy định của Pháp lệnh hiện nay chưa đa

18

dạng, thiếu tính linh hoạt nên ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi. Ví dụ, Pháp lệnh quy định hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung nhưng trên thực tế hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật, hàng hoá vi phạm nặng hơn hình thức xử phạt chính bằng tiền. Bên cạnh đó, việc quy định hình thức xử \phạt tịch thu vừa xử phạt tiền trong nhiều trường hợp và không khả thí vì tiến hành hình thức tịch thu xong sẽ khó thực hiện được hình thức xử phạt tiền. Pháp lệnh quy định hình thức xử phạt bổ sung phải được áp dụng cùng hình thức xử phạt chính, song trong trường hợp người vi phạm bỏ trốn, chỉ ra quyết định áp dụng hình phạt bổ sung để tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm mà không có hình phạt chính là trái với quy định này. Bên cạnh đó, việc quy định “mỗi hành vi vi phạm phải chịu một hình thức xử phạt hành chính” theo khoản 1 Điều 12 Pháp lệnh không phù hợp thực tiễn gây khó khăn cho việc xử lý vi phạm pháp luật lao động, bảo hiểm xã hội. Vì nếu căn cứ theo hành vi vi phạm thì hầu hết mức phạt theo hành vi sẽ rất thấp và mức xử phạt đối với những hành vi vi phạm với một người và nhiều người lao động đều giống nhau nên không đàm bảo tính răn đe, đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong lĩnh vực lao động bảo hiểm xã hội.

Việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu trên thực tế có tình trạng không thể khôi phục lại y nguyên tình trạng ban đầu trong nhiều trường hợp nhưng vẫn phải ra quyết định áp dụng. Bên cạnh đó, biện pháp khắc phục hậu quả buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra trong nhiều lĩnh vực không khả thi. Ví dụ, trong lĩnh vực bảo vệ rừng và quản lý lâm sản quy định biện pháp khắc phục hậu quả do phá rừng như buộc người vi phạm trồng lại rừng và chịu chi phí trồng rừng nhưng rất khó thực hiện được đối với người vi phạm sinh sống tại địa phương có hoàn cảnh khó khăn hoặc người tạm trú, người có địa chỉ không rõ ràng người ngoài địa phương. Trong lĩnh vực đất đai, xây dựng, do những người có thẩm quyền xử phạt đối với các trường hợp vi phạm xây dựng công trình nhà, lấn chiếm đất công không hiểu chính xác quy định về biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu nên dẫn đến việc áp dụng sai. Cụ thể là theo quy định tại khoản 5 Điều 29 Pháp lệnh thì biện pháp "buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép" là thẩm quyền của UBND cấp huyện, nhưng do hiểu sai quy định tại khoản 4 Điều 28 về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính của Chủ tịch UBND cấp xã "buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra nên việc áp dung sai xảy ra” theo hai hướng: một là sau khi đã được lập biên bản các trường hợp vi phạm, cấp huyện lại đưa về cho cấp xã thi hành nhưng cấp xã không có thẩm quyền ban hành quyết định nên không thực hiện được, sau đó phải chuyển lại cho cấp huyện; hoặc theo hướng thứ hai là UBND cấp xã ra quyết định xử phạt và khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra (buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép) nhưng sau

19

đó phát hiện ra biện pháp buộc tháo dỡ thuộc thẩm quyền của cấp huyện nên phải hủy quyết định để ban hành quyết định khác về chuyển lên UBND cấp huyện.

c) Về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Pháp lệnh quy định 13 cơ quan/chức danh có thẩm quyền xử phạt nhưng số lượng này so với yêu cầu thực tiễn là chưa đủ. Trong số đó, một số chức danh trong quá trình thực thi nhiệm vụ phát hiện ra vi phạm hành chính nhưng không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính; một số lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý chuyên ngành nhưng người có thẩm quyền của ngành đó là không có thẩm quyền xử phạt nên có nhiều khó khăn về thủ tục cũng như trách nhiệm giải quyết. Ví dụ, thanh tra chuyên ngành giao thông công chính không được xử phạt trong lĩnh vực chiếu sáng, cấp nước trong khi các lĩnh vực này thuộc quản lý của giao thông công chính, hoạt động kế toán thuộc phạm vi quản lý kiểm tra của cơ quan thuế, nhưng cơ quan thuế không có thẩm quyền xử phạt đối với hành vi vi phạm về kế toán nên phải đề nghị chính quyền cùng cấp xử lý. Mặt khác, Pháp lệnh quy định nhiều chức danh có thẩm quyền xử phạt, nhưng trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, việc xử phạt chủ yếu lại do thanh tra chuyên ngành thực hiện, trong khi lực lượng này lại thiếu cả về biên chế và phương tiện hoạt động. do đó, không thể kịp thời phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật chẳng hạn trong lĩnh vực an toàn vệ sinh thực phẩm,...

Một số chức danh có thẩm quyền xử phạt trong Pháp lệnh hiện nay chưa phù hợp so với cơ cấu tổ chức của các cơ quan quản lý. Ví dụ, trong lĩnh vực Hải quan: tổ chức Tổng cục Hải quan quy định Đội nghiệp vụ, Đội thủ tục, Đột xuất, Đội nhập tiến hành làm thủ tục hải quan. Tuy nhiên, điểm b khoản 9 Điều 1 Pháp lệnh lại quy định là Đội trưởng Đội nghiệp vụ thuộc Chi cục Hải quan; Điểm 3 khoản 9 Điều 1 Pháp lệnh quy định Đội kiểm soát chống buôn lậu, Hải đội kiểm soát trên biển nên vướng. Trong khi thực hiện trong lĩnh vực thuế, tại khoản 2 Điều 109 Luật quản lý thuế quy định “thủ trưởng cơ quan quản lý thuế Cục trưởng Cục điều tra chống buôn lậu, Cục trưởng Cục kiểm tra sau thông quan thuộc Tổng cục Hải quan có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm pháp luật về thuế”, nhưng tại Pháp lệnh lại không quy định thẩm quyền xử phạt của Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế,...

Về mức phạt tiền và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực không có sự thống nhất giữa Pháp lệnh và các văn bản xử phạt vi phạm hành chính chuyên ngành. Ví dụ, khoản 1, khoản 2 Điều 40 của Pháp lệnh chưa phù hợp với các quy định tại Điều 49 và khoản 1 Điều 118 của Luật Cạnh tranh năm 2005; Một số văn bản xử lý vi phạm hành chính không quy định rõ thẩm quyền xử lý vi phạm gây khó khăn cho quá trình xử lý (Khoản 2 Điều 24 Nghị định số 74/2005/NĐ-CP ngày 7/6/2005 về phòng, chống rửa tiền); Trong lĩnh

20

vực tố tụng dân sự, hình sự, hành chính có nhiều hành vi vi phạm hành chính chưa được quy định cụ thể (khoản 1 Điều 17 của Nghị định số 150/2005/NĐ-CP với khoản 2 Điều 35 Nghị định 76/2006/NĐ-CP; Điều 198 Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 với Nghị định số 150/2005/NĐ-CP và Nghị định số 76/2006/NĐ-CP).

Các quy định về gia hạn xử phạt và người có thẩm quyền gia hạn thời hạn còn chung chung, không cụ thể trong khi tổ chức của các cơ quan thanh tra kiểm tra, xử phạt khác nhau, nên khi thực thi gặp lúng túng dẫn đến sai phạm hoặc không xử lý được.

Điều 45 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 bổ sung thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn và đảm bảo việc xử phạt của những người có thẩm quyên xử phạt như Chỉ cục trưởng Chi cục quản lý thị trường, Cục trưởng Cục quản lý thị trường làm cho cơ quan này không thể thực hiện được nhiệm vụ của mình hoặc hiệu quả còn hạn chế; Điều 37 Pháp lệnh bổ sung thẩm quyền xử phạt của cơ quan quản lý thị trường áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả hoặc biện pháp khác do Chính phủ quy định đối với vi phạm hành chính, gây khó khăn đối với cơ quan quản lý thị trường vì hầu hết các vi phạm hành chính đều áp dụng các biện pháp này, nhưng cơ quan quản lý thị trường không có thẩm quyền áp dụng phải chuyển vụ việc đến cấp trên có thẩm quyền chung để xử phạt.

d) Về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt

- Biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính (Điều 44 Pháp lệnh)

Điều 44 Pháp lệnh quy định thời hạn tạm giữ người theo thủ tục hành chính không được quá 12 giờ, trường hợp cần thiết thì tối đa không quá 48 giờ Quy định này chưa hợp lý vì không đủ thời gian xác minh các yếu tố nhân thân, lai lịch của người vi phạm cũng như kết luận hành vi vi phạm, hơn nữa ranh giới giữa vi phạm hành chính và hình sự có nhiều điểm rất gần nhau đặc biệt là đối với những vụ vi phạm ở vùng sâu, vùng xa, vùng biển, biên giới, hải đảo có điều kiện giao thông không thuận lợi hoặc một số vụ việc có yếu tố nước ngoài. Nhiều trường hợp, để đảm bảo thời gian tạm giữ, người có thẩm quyền đã phải cố tình "bắt người buổi sáng nhưng đến buổi chiều mới lập biên bản vi phạm" hoặc để không vi phạm quy định pháp luật thì người có thẩm quyền buộc phải thả người vi phạm ra ngay cả khi người vi phạm chưa có tiền nộp phạt.

Cũng liên quan đến biện pháp tạm giữ người, một số ý kiến của ngành kiểm lâm, bộ đội biên phòng cho rằng quy định tại khoản 2 Điều 44 "mọi trường hợp tạm giữ đều phải có quyết định bằng văn bản" trên thực tế rất khó thực hiện ngay khi thực hiện việc tạm giữ đối với các ngành đặc thù này. Mặt khác, tại

21

nhiều địa phương chế độ, tiêu chuẩn dành cho người bị tạm giữ cơ sở vật chất (nhà tam giữ) cho công tác tạm giữ chưa được chú trọng, đặc biệt là ở cấp chính quyền cơ sở như UBND cấp xã, Công an phường, người vi phạm thường bị tạm giữ trong phòng làm việc của công an xã, vi phạm quyền của người bị tạm giữ.

- Biện pháp khám người theo thủ tục hành chính (Điều 47 Pháp lệnh)

Theo quy định chỉ có những người có thẩm quyền mới được khám người. Tuy nhiên, một số người đang thực thi công vụ mới là người thực hiện các hoạt động tuần tra, kiểm soát trực tiếp nhưng không có thẩm quyền khám người (trong nhiều trường hợp bao gồm cả khám phương tiện, tang vật bị nghi ngờ vi phạm hành chính), nếu trình lên người có thẩm quyền thì sẽ không kịp thời xử lý vi phạm (ví dụ công chức hải quan có nhiệm vụ chống buôn lậu và kiểm tra giám sát hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, phương tiện vận tải xuất cảnh, nhập cảnh).

đ) Các vấn đề liên quan đến thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

- Quy định về đình chỉ hành vi vi phạm (Điều 53 Pháp lệnh)

Khoản 1 Điều 3 Pháp lệnh quy định : "mọi vi phạm phải được phát hiện kịp thời và phải bị đình chỉ ngay...". Điều 53 Pháp lệnh cũng quy định “khi phát hiện hành vi vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử lý phải ra lệnh đình chỉ ngày hành vi vi phạm hành chính”. Việc xác định hành vi vi phạm phải có thời gian để xác minh hoặc để xác định đúng mức độ vi phạm phải chờ kết luận của cơ quan có thẩm quyền. Do vậy, trong những trường hợp này, cơ quan thực hiện không thể lập biên bản vi phạm được ngay mà phải lập biên bản kiểm tra, chờ khi có cơ sở chính xác mới ra lệnh đình chỉ được.

- Quyết định xử phạt (Điều 56 Pháp lệnh)

Thời hạn ra quyết định xử phạt 10 ngày là quá ngắn để lập hoàn chỉnh một hồ sơ, chưa kể thời gian chuyển hồ sơ sang cơ quan có thẩm quyền xem xét. Quy định việc xin gia hạn là "báo cáo thủ trưởng trực tiếp" không quy định rõ là thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt. Trong trường họp Chủ tịch UBND hoặc Chánh thanh tra bộ thì khó xác định người có thẩm quyền gia hạn. Bên cạnh đó, quy định về giao quyết định xử phạt trong thực tế cũng có một số điểm khó khăn. Thời hạn ba ngày là quá ngắn, không phù hợp với điều kiện của vùng sâu, vùng xa. Nhiều trường hợp người vi phạm né tránh không nhận quyết định xử phạt, nhưng theo quy định tại khoản 3 Điều 24 Nghị định số 128/2008/NĐ-CP “nếu qua một năm không thể giao quyết định cho người bị xử phạt... thì đình chỉ thi hành". Quy định này vô hình chung tạo điều kiện để người vi phạm lợi dụng, cố tình né tránh không nhận quyết định xử phạt. Một thực tế hiện nay là việc giao quyết định xử phạt và thi hành quyết định xử phạt đối với đối tượng vi phạm là người nước ngoài hoặc Việt kiều sống ở

22

nước ngoài hầu như không thực hiện được khi các đối tượng này về nước. Có ý kiến đề nghị quy định biện pháp “ký quỹ để bảo đảm xử lý” thì mới có thể thi hành quyết định xử phạt đối với các đối tượng này.

- Nơi nộp tiền phạt và nộp tiền phạt nhiều lần (Điều 58 pháp lệnh) Quy định cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp tiền phạt tại kho bạc trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày được giao quyết định xử phạt và nhận biên lai thu tiền phạt trên thực tế có nhiều khó khăn do khoảng cách giữa nơi phạt và kho bạc rất xa. Với những hành vi vi phạm bị phạt với mức thấp, nhưng người bi xử phạt lại phải tốn xem thêm chi phí đi lại. Do có tình trạng này, nhiều địa phương đã xử lý linh hoạt bằng cách sử dụng phiếu thu tạm, sau đó mới dùng biên lai phạt và nộp cho kho bạc 1 tháng/1lần. Mặt khác, khoản 2 Điều 27 Nghị định số 128/2008/NĐ-CP quy định "số tiền chưa nộp phạt phải chịu lãi suất không kỳ hạn được tính từ thời điểm quyết định xử phạt có hiệu lực". Thực tế việc áp dụng lãi suất không kỳ tìm gặp nhiều vướng mắc vì không rõ theo lãi suất nào? không rõ ngân hàng nào, lãi suất cố định hay thay đổi theo công bố của ngân hàng tại các thời điểm khác nhau.

Hiện nay chưa quy định cụ thể trường hợp nộp tiền phạt nhiều lần, việc quản lý biên lai thu tiền phạt và tiền nộp phạt, Pháp lệnh chưa đề cập đến cơ quan nào có trách nhiệm theo dõi, giám sát việc nộp phạt nhiều lần của đối tượng vi phạm.

- Hoãn thi hành quyết định phạt tiền (Điều 65 Pháp lệnh)

Hiện nay nhiều cá nhân vi phạm không thể thì hành quyết định phạt tiền từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng vì đang gặp khó khăn nhưng không được hoãn chấp hành quyết định phạt tiền vì Pháp lệnh chỉ quy định hoãn chấp hành quyết định phạt tiền đối với cá nhân vi phạm bị phạt từ 500.000 đồng trở lên. Bên cạnh đó, Pháp lệnh cũng chưa quy định về miễn tiền xử phạt bao gồm cả mức tiền được miễn đối với các đối tượng vi phạm đặc biệt khó khăn. Có thể nói đây là những vấn đề xảy ra phổ biến trên thực tên nếu không điều chỉnh sẽ làm giảm hiệu lực của quyết định xử phạt.

- Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt (Điều 66 Pháp lệnh)

Mặc dù hiện nay đã có Nghị định số 37/2005/NĐ-CP ngày 18/03/2005 của Chính phủ nhưng việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt theo quy định của Pháp lệnh trong hầu hết các ngành, các cấp vướng phải một số khó khăn như sau:

- Đối với biện pháp Kê biên tài sản khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng của cá nhân, tổ chức vi phạm trên thực tế không thực hiện hiệu quả vì các lý do:

23

(i) Đối tượng vi phạm chủ yếu là dân nghèo, không có nghề nghiệp và thu nhập, đặc biệt là người dân ở khu vực biên giới không có khả năng thi hành quyết định xử phạt, tài sản của các đối tượng vi phạm cũng không có giá trị để kê biên, không áp dụng được biện pháp cưỡng chế.

Đối với một số ngành như thuế, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với các doanh nghiệp phá sản, doanh nghiệp bỏ trốn là ít khó khăn vì không còn tài sản để khấu trừ, kê biên. Do đó, khi cơ quan xử phạt tổ chức cưỡng chế mất nhiều chi phí nhưng không thu được kết quả.

(ii) Hình thức khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng khó thực hiện trên thực tế vì hoạt động mua bán của các cơ sở lệnh doanh đa phần là thanh toán bằng tiền mặt, các cơ sở vi phạm nợ tiền thuế hoặc các khoản nợ khác thường không có tài khoản tại ngân hàng.

(iii) Sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế không chặt chẽ, hiệu quả, đặc biệt là việc khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng đối với các doanh nghiệp vi phạm.

- Về chi phí cưỡng chế chi phí cho công tác xử lý vi phạm hành chính nói chung và chi phí cưỡng chế nói riêng còn hạn chế. Quy định chi phí cưỡng chế do người vi phạm chịu trong một số trường hợp rất khó thu, thậm chí ở một số tỉnh không thể thu được chi phí cưỡng chế. Nếu dùng ngân sách thì vi phạm luật ngân sách, nếu không dùng kinh phí ngân sách thì không có nguồn để thực hiện. Ở một số địa phương hiện nay dùng tiền phạt vi phạm hành chính để chi phí cho việc cưỡng chế, song hiện cũng không có quy định về vấn đề này nên tâm lý ngại kiểm tra, thanh tra sẽ bị kết luận là sử dụng Kinh phí không đúng quy định.

Đối với thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế ngoài chức danh Chủ tịch UBND cấp xã, cấp huyện là một số ít chức danh cơ quan cấp huyện có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế còn lại chủ yếu thuộc cơ quan nhà nước cấp tỉnh. Điều này dẫn đến cán bộ thi hành công vụ khi tham gia các đoàn kiểm tra tuy phát hiển vi phạm, nhưng tránh né xử lý. Mặt khác Pháp lệnh quy định về thẩm quyền cưỡng chế của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã nhưng thực tế quy định này không khả thi, khó khăn trong công tác định giá để xử lý tài sản vì cấp xã không có hội đồng định giá, nếu mời hội đồng định giá cấp trên thì cũng chưa hợp lý bởi giá trị tài sản cưỡng chế ở cấp xã nhỏ.

- Thời hiệu thi hành quyết định phạt tiền (Điều 69 Pháp lệnh)

Việc xác định thời hiệu xử lý vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm hành chính diễn ra liên tục, kéo dài trong nhiều năm hiện nay còn có nhiều ý kiến khác nhau đối với các hành vi vi phạm hành chính diễn ra liên tục, kéo dài trong nhiều năm thì việc xác định thời hiệu xử phạt có nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng thời hiệu được tính từ khi bắt đầu thực hiện hành vi vi phạm có ý kiến cho rằng đây là hành vi vi phạm nên tác, kéo dài do đó thời hiệu

24

xử phạt phụ được tính từ khi chấm dứt hành vi vi phạm; Hết thời hạn ra quyết định (không phải hết thời hiệu xử phạt) thì có được ra quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả mà không ra quyết định xử phạt hay không; Thời hạn thực hiện "quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra trong trường hợp không áp dụng XPVPHC" là bao lâu, quá thời hạn 1 năm thì có hiệu lực không, có được ra quyết định cưỡng chế thi hành quyết định này không.

- Về công tác phối hợp giữa cơ quan có thẩm quyền xử phạt và các cơ quan liên quan

Pháp lệnh chưa quy định vấn đề phối hợp giữa cơ quan có thẩm quyền xử phạt và cơ quan liên quan sự phối hợp giữa các địa phương với nhau để tổ chức thực hiện quyết định xử lý vi phạm hành chính. Ví dụ, Điều 68 Pháp lệnh quy định về chuyên quyết định xử phạt vi phạm hành chính từ địa phương nơi cá nhân, tổ chức vi phạm đến địa phương nơi cá nhân, tổ chức cư trú để thi hành nhưng không quy định rõ là chuyển cho cơ quan nào. Trên thực tế nhiều địa phương nơi cá nhân, tổ chức cư trú không quan tâm thực hiện nên cá nhân, tổ chức vi phạm vẫn không chấp hành. Điều này làm cho hiệu lực thi hành của Quyết định xử phạt đã ban hành không được đảm bảo. Vì vậy, đề nghị quy định cụ thể về hoạt động phối hợp giữa cơ quan có thẩm quyền xử phạt và các cơ quan viên quan đồng thời quy định chế tài đối với cơ quan, địa phương có trách nhiệm phối hợp mà không thực hiện phối hợp với cơ quan, địa phương có thẩm quyền xử phạt.

- Xử lý tang vật, phương tiện vi phạm

Điểm 1 khoản 25 Điều 1 Pháp lệnh 2008 quy định: “Trường hợp tang vật phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan trung ương ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh nơi xảy ra hành vi vi phạm để bán đâu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan cấp tỉnh ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh nơi cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu đóng trụ sở để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan cấp huyện trở xuống ra quyết định tịch thu thì thành lập Hội đồng bán đấu giá của cấp huyện để bán". Đối với các đơn vị là cơ quan trung ương đóng tại địa phương như Chi cục Hội quan cửa khẩu, đội kiểm soát hải quan thuộc Cục Hải quan, đội kiểm soát chống buôn lậu và Hải đội kiểm soát trên biển thuộc Các điều tra chống buôn lậu sau khi ra quyết định tịch thu đều phải chuyển cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh để bán. Quy định này vướng và bất cập vì do đặc thù hoạt động chống buôn lậu, các đơn vị nêu trên đóng trụ sở tại nơi biên giới cửa khẩu xa xôi, trên biển... rất khó khăn trong việc chuyển tang vật về

25

Trung tâm.

- Các vấn đề khác về thủ tục

+ Chưa có quy định hướng dẫn giải quyết đối với trường hợp người bị xử phạt chết, bỏ trốn Tổ chức, doanh nghiệp ngừng hoạt động, chuyển tên không thể thực tiện được quyết định xử phạt hoặc quyết định cưỡng chế.

- Thực tế công tác phối hợp cưỡng chế giữa các cơ quan tại địa phương hiện rất yếu kém và bức xúc do chưa có các quy định chặt chẽ và mang tính khả thi trong vấn đề này. Do vậy, cần có quy định cụ thể về việc phối hợp cưỡng chế, cần xây dựng quy chế về phối hợp, đặc biệt là cần có văn bản hướng dẫn đồng bộ của các bộ, ngành liên quan, đặc biệt đối với lực lượng Công an nhân dân vì hầu hết công tác phối hợp chỉ đạt kết quả cao khi có sự tham gia, chỉ đạo của UBND đối với lực lượng này

+ Pháp lệnh chưa có quy định chi phí cho một số công việc trong lá trình xử phạt vi phạm hành chính, dẫn tới vướng mắc trong thực tế ví dụ : Việc xử phạt hành chính các hành vi liên quan đến khoa học công nghệ cần phải có kết luận kỹ thuật mới có thể xử phạt được, chi phí này sẽ lấy từ đâu? Kiểm nghiệm một mẫu xăng phải mất khoảng 2 triệu đồng, một mẫu đioxin phải gửi sang Thái Lan mới có thể xét nghiệm được, Kinh phí rất lớn ngân sách không thể chi trả nổi thì giải quyết thế nào? Một ví dụ khác: trong quá trình xử phạt các vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ rừng, quản lý và bảo vệ lâm sản, không có chi phí cho vực chăm sóc, bảo quản, vận chuyển động vật hoang dã để thả vào rừng. Trong lĩnh vực kiểm dịch thực vật, các mẫu thuốc trừ sâu, thuốc bảo vệ thực vật rất phong phú; trong trường hợp tịch thu, không có kinh phí cho việc vận chuyển, thu giữ, tiêu hủy kho tàng cất giữ không có trong khi đó, toàn miền Bắc chỉ có một điểm tiêu hủy thuốc thuộc Bộ quốc phòng.

+ Khoản 2 Điều 119 Luật chứng khoán và điểm a khoản 2 Điều 7 Nghị định 36/2007/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán quy định Chủ tịch Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước được áp dụng biện pháp "tịch thu toàn bộ các khoản thu từ việc thực hiện các hành vi vi phạm mà có và số chúng khoán được sử dụng để vi phạm hành chính". Pháp lệnh hiện hành chưa quy định thủ tục áp dụng biện pháp này.

2.2. Việc thực hiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính

a) Về quy định đối tượng áp dụng biện pháp xử lý hành chính

Điểm b Khoản 2 Điều 24 Pháp lệnh quy định đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng bao gồm người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vì có dấu hiệu của tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng quy định tại Bộ luật Hình sự mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn nhưng tại khoản 2 Điều 23 Pháp lệnh lại không có đối tương này.

26

b) Về vấn về thay đổi thời hạn và hủy quyết định đưa vào trường giáo dưỡng

Hiện nay, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 142/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 24/11/2003 quy định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng mới chỉ quy định các vấn đề như hoãn hoặc miễn chấp hành quyết định, giảm thời hạn, thời hiệu thi bành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng nhưng chưa quy định vấn đề thay đổi thời hạn trong quyết định hoặc hủy quyết định đưa vào trường giáo dưỡng. Do đó đề nghị quy định cụ thể vấn đề này như sau:

- Trường hợp hủy quyết định đưa vào trường giáo dưỡng thì cần quy định rõ thời hạn bao nhiêu ngày thì được hủy quyết định (vì có những trường hợp vừa đưa trẻ em vào truờng rồi lại hủy quyết định để đưa ra ngay);

- Trong cả hai trường hợp hủy quyết định đưa vào trường giáo dưỡng và thay đổi thời hạn trong quyết định đưa vào trường giáo dưỡng thì phải theo đúng trình tự như lập hồ sơ có các tài liệu và nội dung giống với hồ sơ đề nghị đưa vào trường giáo dưỡng lúc đầu.

c) Về bảo lãnh, tạm đình chỉ hoặc miễn chấp hành quyết định đưa trường giáo dưỡng , cở sở giáo dục

Việc bảo lãnh hiện chưa có quy định rõ trách nhiệm của các cá nhân, gia đình, tổ chức được giao bảo lãnh đối tượng có nơi cư trú nhất định trong thời gian lập hồ sơ đưa vào cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng nếu để đối tượng bỏ trốn. Nên giáo thẩm quyền quyết định những vấn đề này cho người đứng đầu trường giáo dưỡng cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh vì đây là nơi theo dõi sự tiến bộ của những người được giáo dục, không cần thiết lập hồ sơ đề nghị Chủ tịch UBND nơi đã ra quyết định để quyết định vì chỉ mang tính hình thức.

III NHẬN XÉT CHUNG VÀ KIẾN NGHỊ XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

1. Nhận xét chung

Xử lý vi phạm hành chính nói chung và xử phạt vi phạm hành chính nói riêng là công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước nhằm duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính của Nhà nước ta. Đây cũng là vấn đề liên quan trực tiếp đến cuộc sống hàng ngày của nhân dân được Đảng, Nhà nước và toàn xã hội hết sức quan tâm. Tuy nhiên, cho đến nay lĩnh vực này mới được điều chỉnh ở tầm Pháp lệnh và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật dưới pháp lệnh. Được ban hành đầu tiên từ năm 1989 từng bước được hoàn thiện qua 3 lần sửa đổi, bổ sung và cùng với các văn bản hướng vẫn thi hành, Pháp lệnh đã góp phần quan trọng trong công tác phòng ngừa, đấu tranh có hiệu quả đối với

27

các vi phạm hành chính ở nước ta, bảo đảm trật tự quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động sản xuất, kinh doanh, giữ vững ổn định trật tự an toàn xã hội để phát triển kinh tế xã hội trong bối cảnh hội nhập.

Tuy nhiên, thực tế thi hành pháp luật XLVPHC rất phức tạp lại chưa được theo dõi, quản lý thống nhất đã làm giảm hiệu lực quản lý hành chính của pháp luật, ảnh hưởng đến kinh tế, trật tự an toàn xã hội. Qua 8 năm thực hiện, Pháp lệnh XLVPHC đã bộc lộ những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải khẩn trương nghiên cứu, điều chỉnh nhằm đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước trong giai đoạn phát triển mới.

Thứ nhất, mặc dù cho đến nay Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã qua 3 lần sửa đổi, bổ sung (1995, 2002, 2008) nhưng vẫn bộc lộ hạn chế, bất cập cả về tầm văn bản và nội dung quy phạm trước những đòi hỏi thách thức của hoạt động quản lý nhà nước trong quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường của một Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Được ban hành từ cuối những năm 80, mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung 03 lần, nhưng vì ở tầm Pháp lệnh nên nhìn chung, những sửa đổi, bổ sung cũng chỉ mang tính "chắp vá" của những giải pháp tình thế mà chưa thể xác lập được tầm nhìn chiến lược cho một giai đoạn phát triển mới. Bên cạnh đó, việc thiếu các quy định cụ thể để bảo đảm tính dân chủ, tính chính xác, khách quan trong việc xem xét, quyết định việc xử phạt, áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác; thủ tục, hình thức xử phạt hạn chế đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của một công cụ pháp lý quan trọng để cùng với pháp luật hình sự góp phần tích cực vào việc giữ gìn tốt tự, kỷ cương quản lý hành chính của đất nước, giữ gìn an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đấu tranh phòng ngừa và chống có hiệu quả đối với vi phạm hành chính, tội phạm trong thời kỳ mới.

Thứ hai, trong thời gian qua để giải quyết sự "xơ cứng" trong trong cách quy định về thẩm quyền, lĩnh vực và mục xử phạt tối đa của Pháp lệnh, đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của kinh tế - xã hội, nhiều văn bản luật đã được Quốc hội ban hành như: Luật cạnh tranh, Luật chứng khoán, Luật quản lý thuế, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, . . . trong đó có quy định về loại hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính,… Có thể nói rằng, sự "lấn lướt" của các Luật chuyên ngành cùng với hệ thống đồ sộ các nghị định xử phạt vi phạm hành chính hiện nay đã tạo ra sự thiếu thống nhất trong hệ thông pháp luật dẫn đến tình trạng chồng chéo, khó kiểm soát về xử phạt vi phạm hành chính. Để góp phận giải quyết cơ bản vấn đề này đòi hỏi phải có sự đổi mới trong việc quy định về thẩm quyền, hình thức và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính ở tầm một đạo luật mang tính luật gốc nhằm bảo đảm tính đồng bộ thống nhất của hệ thống

28

pháp luật.

Thứ ba," thể chế kịp thời, đầy đủ, đúng đắn đường lối của Đảng, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân..." là chủ trương lớn của Đảng, xuyên suốt trong nhiều nghị quyết về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Đặc biệt là Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về "Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020" đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách mới trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế, trong đó vấn đề “củng cố cơ sở pháp lý về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành kịp thời, đồng bộ và tổ chức thực thi các pháp luật, các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên về quyền con người, quyền công dân trong các lĩnh vực dân sự, chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội". Để thể chế hóa các chủ trương lớn của Đảng, các nội dung liên quan trực tiếp đến quyền tự do cơ bản của công dân này cần được quy định trong một đạo Luật. Điều này cũng phù hợp với chủ trương “Giảm dần pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và nghị định của Chính phủ quy định những vấn đề chưa có luật. Những pháp lệnh, nghị định này sau một thời gian thực hiện, được kiểm nghiệm là đúng thì hoàn chỉnh để chuyển thành luật" đã được xác định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VIII.

Thứ tư, Pháp lệnh XLVPHC được ban hành trong bối cảnh nước ta chưa hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới, nhiều điều ước quốc tế chúng ta chưa có điều kiện gia nhập, do vậy, chưa phản ánh được những đặc điểm và yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế. Do đó, chưa tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, thuận lợi cho việc thực hiện các nghĩa vụ mà Việt Nam đã cam kết trong các điều ước quốc tế như: Công ước của Liên hợp quốc về quyền của Trẻ em, các điều ước quốc tế về quyền con người quyền công dân trong các lĩnh vực dân sự chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội, .v.v…

Từ những lý do nêu trên, việc Chính phủ trình quốc hội ban hành Luật XLVPHC là một đòi hỏi khách quan và cấp thiết trong điều kiện phát triển kinh tế và xã hội hiện nay của nước ta nhằm góp phần khắc phục những hạn chế, bất cập nói trên, đáp ứng yêu cầu bức xúc của thực tiễn đang đặt ra đối với công tác quản lý, điều hành đất nước trong thời kỳ mới, đồng thời, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.

2. Kiến nghị

Trên cơ sở phân tích những khó khăn, vướng mắc và những bất cập, hạn chế hiện nay của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Dự án Luật xử

29

lý vi phạm hành chính được tiến hành nghiên cứu, soạn thảo theo các quan điểm chủ yếu sau đây:

- Pháp luật xử lý vi phạm hành chính có quá trình phát triển tương đối lâu dài9 , do đó, việc nghiên cứu soạn thảo Dự án Luật xử lý vi phạm hành chính cần kế thừa các quy định hợp lý còn phù hợp với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành.

- Dự án Luật phải quy định đầy đủ và toàn diện các vấn đề cơ bản về xử lý ví phạm hành chính; việc xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính nhằm tiếp tục quá trình hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, giải quyết cơ bản những tồn tại, hạn chế bất cập của hệ thống pháp luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành, tiếp tục bổ sung những quy định còn thiếu, giải quyết được những vấn đề bức xúc đang đặt ra trong công tác đấu tranh phòng, chống các vi phạm pháp luật hành chính hiện nay, nâng cao một bước hiệu lực hiệu quả nhằm ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm hành chính, tăng cường trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

- Bảo đảm phù hợp với Hiên pháp, phù hợp với tinh thần của “ Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng 2020" và “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020", đồng thời bảo đảm tính kế thừa trên cơ sở pháp điển hóa các quy định pháp luật từ trước đến nay về xử lý vi phạm hành chính, bám sát và phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật xử lý vi phạm hành chính và của tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung.

- Thể hiện rõ tinh thần cải cách hành chính trong việc quy định về thủ tục sao cho đơn giản, rõ ràng, tạo thuận lợi cho dân nhưng không làm bó tay các cơ quan có thẩm quyền xử lý hành chính; bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, các quyền tự do dân chủ của công dân, đồng thời có cơ chế giám sát chặt chẽ nhằm ngăn chặn và phòng ngừa vi phạm từ phía các cơ quan nhà nuớc công chức nhà nước thi hành chức trách, công cụ về xử lý vi phạm hành chính.

- Từng bước thực hiện trình tự, thủ tục tư pháp trong xử lý vi phạm hành chính nhằm bảo đảm tính minh bạch, công khai, công bằng trong hệ thống pháp luật và áp dụng pháp luật bảo đảm quyền cơ bản của công dân, quyền con người trong xử lý vi phạm hành chính; nghiên cứu đưa các nội dung cải cách tư pháp vào trong Dự án Luật xử lý vi phạm hành chính, nghiên cứu áp dụng thử tục bán

9 Pháp lệnh sử lý vi phạm hành chính hiện hành là sự kế thừa và phát triển các quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989, Pháp lệnh xử lý vi pham hành chính 1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung ,ột số điều cỉa Pháp lệnh sử lý vi phạm hành chính năm 2008.

30

tư pháp hoặc chuyển sang cơ quan Tòa án xem xét, quyết định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác; bảo đảm tương thích với các Công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên phù hợp với bối cảnh và lộ trình hội nhập quốc tế.

- Luật xử lý vi phạm hành chính là văn bản quy phạm pháp luật cơ bản có hiệu lực pháp lý cao quy định về xử lý vi phạm hành chính. Quy định của Luật này cũng là cơ sở pháp lý cơ bản để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.

- Bảo đảm tính tương thích với pháp luật quốc tế trong quá trình Việt Nam tham gia và trở thành quốc gia thành viên của các tổ chức quốc tế. Nghiên cứu quy định các biện pháp xử lý hành chính khác tại Luật này phù hợp với các cam kết quốc tế về quyền con người để đưa ra giải pháp và lộ trình thích hợp tiến tới tư pháp hoá việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính ./.

Nơi nhận:

- Như trên,

- Bộ trưởng Bộ Tư pháp (để b/c);

- Các thành viên HĐTĐ (để b/c);

- Lưu VT Bộ, TT Tổ Biên tập, Vụ PLHSHC.

KT. TRƯỞNG BAN BAN SOẠN THẢO

PHÓ TRƯỞNG BAN

(đã ký)

THỨ TRƯỞNG THƯỜNG TRỰC

Hoàng Thế Liên

31