Embed Size (px)
DESCRIPTION
Conceptualización Básica
Citation preview
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP
DIRECCIÓN CORPORATIVA Y DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO
“FUNCIÓN DISCIPLINARIA: Conceptualización Básica”,
Bogotá Enero de 2011
CONTENIDO
1. Notas de presentación ……………………………. 3
2. Introducción ……………………………. 6
3. Marco General de la Responsabilidad del Servidor Público …………….. 9
a. Contexto general
b. Esteticidad de la responsabilidad del Servidor Público
4. Responsabilidad Disciplinaria del Servidor Público ……………………….. 19
5. Proceso Disciplinario …………………………….. 30
6. Representaciones gráficas del proceso disciplinario …………………….. 51
a. Proceso Disciplinario – Tipos.
b. Proceso Ordinario – Etapas y Términos Procesales.
c. Proceso Ordinario:- Etapa y Decisiones.
d. Trámite General del Proceso Ordinario.
e. Trámite de la Suspensión Provisional.
7. Glosario …………………………… 56
8. Bibliografía de referencia …………………………… 64
a. Normativas
b. Jurisprudenciales
c. Bibliográficas
PRESENTACIÓN
La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, a través de la Dirección
Corporativa y de Control Interno Disciplinario, en su calidad de Coordinadora del
Grupo de Control Disciplinario Interno y su Asesora para los asuntos
concernientes en la materia, se complace en presentar a ustedes el instrumento
pedagógico denominado “FUNCIÓN DISCIPLINARIA: Conceptualización Básica”.
Se espera que éste instrumento se constituya una herramienta eficaz de
prevención, formación y consulta permanente cuando quiera que sea necesario
ahondar en el estudio de los conceptos básicos que dan lugar al marco general de
la responsabilidad del Servidor Público en el ejercicio de las funciones, los
elementos esenciales de la responsabilidad disciplinaria y el trámite que se surte
en los procesos disciplinarios.
El documento se encuentra desarrollado en un lenguaje sencillo para facilitar su
comprensión por parte de todos los servidores y servidoras de nuestra entidad.
La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos consciente de la
responsabilidad que asume el Servidor en el marco de sus funciones y la
trascendencia que en los últimos años ha alcanzado la función disciplinaria,
realizó esta labor con el objeto de invitarlos a asumir una actitud preventiva frente
a los hechos que puedan eventualmente llegar a constituir conductas que
trasciendan en el ámbito disciplinario, visión que se ajusta en mayor medida a los
fines que persigue el derecho disciplinario: más prevención y menos sanción.
MIRIAM MARGOTH MARTINEZ DIAZ
Directora UAESP.
Tengo el honor de presentar el instrumento denominado “FUNCIÓN
DISCIPLINARIA: Conceptualización Básica”, trabajo desarrollado por la
Dirección Corporativa y de Control Interno Disciplinario de la Unidad Administrativa
Especial de Servicios Públicos del Distrito Capital – UAESP - con el
acompañamiento de la doctora NOHORA ELIZABETH BARON GIL, profesional
especializada en el ámbito del derecho disciplinario.
La Dirección Corporativa y de Control Disciplinario Interno desarrolló este
instrumento pedagógico que surge de la preocupación por hacer un aporte
concreto para el fortalecimiento de la gestión institucional en el marco del
desarrollo del Programa de Gobierno del Alcalde SAMUEL MORENO ROJAS,
denominado "BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR", centrado
esencialmente en el afianzamiento de una ciudad incluyente, justa y equitativa en
la que todas y todos podamos disfrutar de una mejor calidad de vida, con plena
garantía de nuestros derechos, proyecto que compromete la creatividad y
efectividad de la acción desarrollada a diario por todas y todos los servidores
públicos de la administración distrital.
Se trata de una herramienta que busca fortalecer la buena marcha de la
administración a partir del conocimiento como base para una adecuada y sana
gestión pública, eficiente y efectiva, pero sobre todo, transparente y abierta a la
ciudadanía.
El instrumento pedagógico comprende una presentación general de la función
disciplinaria y del proceso disciplinario, en particular, a través del cual se busca
dar a conocer a todas y todos los servidores de la Unidad, de una manera sencilla
y apacible, el contexto general de esta especial rama del derecho sancionador, en
procura de generar conciencia sobre la relación especial de sujeción que se
presenta entre el servidor y el Estado, el ámbito de la responsabilidad disciplinaria
que se deriva de la moderna concepción de la administración pública,
principalmente a partir de la nueva visión constitucional que emana de la Carta
Política adoptada en el año 1991, procurando además, evidenciar las
consecuencias legales que se desprenden del ejercicio de las funciones y
atribuciones del cargo.
Por lo general, se piensa que el proceso disciplinario tiene como única tarea
sancionar a los servidores públicos que incurren en conductas disciplinables, bien
por acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones o atribuciones
a cargo, sin embargo, la realidad es que su principal objetivo es la prevención de
dichas conductas, lo cual se logra, entre otras formas, mediante una adecuada y
oportuna divulgación y explicación práctica del marco general de los deberes,
derechos, funciones, inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y los
conflictos de intereses, cuyo quebrantamiento puede dar lugar a la falta
disciplinaria.
Al alcanzar el logro de estos encumbrados objetivos, debo ofrecer un especial
agradecimiento a la doctora NOHORA ELIZABETH BARON GIL, profesional del
derecho que se comprometió con las tareas y metas fijadas.
De igual manera, debo destacar la contribución brindada por todas y todos los
servidores de la Unidad en el desarrollo de este trabajo, ya que sin su valioso
aporte no habría sido posible contar con este instrumento pedagógico como aporte
significativo al desarrollo de la ciudad y el fortalecimiento institucional de la
Unidad.
SONIA JEANET AREVALO SERRANO
Directora Corporativa y de Control Interno Disciplinario
UNIDAD ADMINSITRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS
INTRODUCCIÓN
En la actualidad, al hablar y reflexionar acerca de la naturaleza de la función
disciplinaria, implica en primer lugar, el reconocimiento de la regla fundamental
denominada relación especial de sujeción como categoría jurídica esencial que
permite explicar el vínculo existente entre el servidor público y el Estado.
De esta cláusula se deriva igualmente la facultad que ostenta la administración
para el encauzamiento de la conducta oficial de quienes se hallan al servicio del
Estado, la corrección de los comportamientos que se apartan de los fines
esenciales de la gestión pública y la capacidad para imponer las sanciones a que
haya lugar cuando se presentan conductas que afectan o ponen en riesgo la
buena marcha de la administración.
Debe reconocerse entonces, que el servidor público, además de contar con unas
actitudes y capacidades especiales, ostenta una posición jurídica distinta, superior
a la de los particulares, la cual se traduce desde el ámbito disciplinario, en una
categoría especial de responsabilidades o deberes que debe atender mientras
ejerza el cargo o desempeñe la función pública confiada.
A partir de la expedición de la nueva Carta Política en el año 1991, se instauró en
Colombia una nueva visión constitucional de los ciudadanos y ciudadanas bajo el
paradigma del reconocimiento de la dignidad humana y los derechos humanos
como fuente y limite último al ejercicio del poder del Estado.
Esta nueva visión ha implicado a la vez una redefinición de la funcionalidad y
operatividad práctica de la gestión pública, a la cual por supuesto no escapa la
administración distrital, en particular, influenciada por los fines esenciales que
debe cumplir la administración según el ideal democrático y humanístico que se
desprende del Estado social, democrático de derecho establecido en la Carta
Política.
Bajo esta perspectiva, es evidente que la administración se torna cada vez más
compleja, participativa y decisiva en la vida política, social, cultural, económica y
de servicios de los asociados.
Es comprensible entonces, que el régimen normativo que rige la administración
pública se torne cada día más exigente, compuesto y diverso, circunstancias que
sin duda demandan un mayor perfil del servidor público, lo cual apareja un elevado
marco de responsabilidad que compromete la práctica y operatividad de los
deberes funcionales desde lo político, pero que trascienden en lo penal, fiscal,
patrimonial y disciplinario.
Se puede señalar así, que uno de los principales deberes del servidor público lo
determina la necesidad creciente de alcanzar una mayor eficiencia y eficacia en la
prestación del servicio que se brinda a la comunidad, condición que solo puede
lograrse cuando coexista la formación especializada y la experticia no solo en los
aspectos puramente disciplinares relacionados estrictamente con la función o
cargo encomendado al servidor, sino además, en las temáticas jurídicas
concretas que conforman el amplio campo de responsabilidad al que se ve
sometido en cada una de sus actuaciones oficiales.
De igual manera, puede aseverarse que en este contexto la administración tiene
deberes superiores frente a los propios servidores, en particular, el deber de
capacitación como forma prioritaria de potenciar sus habilidades, conocimientos y
competencias, a lo que bien puede agregarse, que la formación también se debe
encaminar a prevenir las violaciones al ordenamiento jurídico y, por esta vía, a la
reducción de los procesos judiciales, administrativos y disciplinarios que debe
afrontar la administración.
Otra tarea de singular importancia para la administración en este nuevo contexto
constitucional, es la visualización permanente y el manejo adecuado de las
diversas situaciones administrativas que pueden dar lugar a procesos
disciplinarios, responsabilidad que transciende a los servidores de la entidad, y
que según la naturaleza y gravedad del asunto, conlleva sanciones que van desde
la simple amonestación escrita hasta la destitución del cargo y la inhabilidad para
el ejercicio de funciones públicas hasta por 20 años, lo que en el plano material
significa la imposibilidad de acceder nuevamente a la función pública dada la
gravedad y trascendencia de las sanciones disciplinarias que contempla el actual
estatuto jurídico disciplinario – ley 734 de 2002.
Se busca entonces, abordar la temática desde la vista preventiva, lo que
compromete una presentación de los atributos que deben rodear al buen servidor
público, el significado y alcance de la función disciplinaria y el contenido práctico
sustantivo y procedimental del proceso disciplinario que comprenda las fases o
etapas que se surten en el proceso ordinario y verbal.
Este práctico manual pretende que a partir del conocimiento de estos tópicos se
logre el objetivo de la prevención de conductas que den lugar a sanciones
disciplinarias, y que en caso de presentarse alguna situación que origine la
actuación disciplinaria, los servidores y servidoras de la unidad estén en
capacidad de asumir de la mejor manera posible el proceso disciplinario.
Se pretende sistematizar de la manera más sencilla posible la función disciplinaria
y el proceso disciplinario como instrumento legal de aplicación de la ley
disciplinaria, procurando abarcar la doble dimensión teórico-práctica en una
perspectiva de diálogo permanente en el que el protagonista sea el propio
servidor.
Se recoge en la primera parte del trabajo, una conceptualización práctica de ideal
que se tiene acerca del buen servidor, para luego pasar a la mediación de los
conceptos de mayor entidad en el ámbito disciplinario como son los deberes,
derechos, inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de
intereses, teniendo en cuenta que estos son los elementos materiales
configuradores de la falta disciplinaria.
A continuación, se pasa a la puesta en práctica de los dispositivos normativos
contenidos en el Código Disciplinario Único (ley 734 de 2002) para mostrar paso a
paso el proceso disciplinario, desde sus inicios hasta su culminación con el fallo,
evidenciado en cada fase los tiempos de ejecución del proceso, tipos de decisión
que se pueden adoptar y los recursos que se pueden interponer contra las
diferentes determinaciones que se adoptan en el curso del proceso.
La idea general que circunda todo este trabajo, es que solo quien conoce sus
derechos los puede ejercer, de suerte que se busca que los servidores de la
Unidad comprendan la complejidad que rodea en cada momento su labor, las
fuentes de la responsabilidad que lo cobijan, las consecuencias legales que se
desprenden del servicio público y el trámite de los procesos disciplinarios, como
pilares fundamentales de la prevención de conductas que puedan dar lugar a las
sanciones que la ley establece en este campo del derecho sancionador.
Por ello se abandona el lenguaje técnico jurídico y procuran definiciones y
explicaciones sencillas, con ejemplos e ilustraciones que faciliten la comprensión
general de la temática, buscando llegar a todas y todos los servidores de la
Unidad, es decir, que se trata de una herramienta pedagógica hecha para no
abogados, sin perjuicio de que se pueda también contribuir en algo a estos
profesionales, a quienes desde ya les rogamos su comprensión, dada la
simplicidad de los textos.
NOHORA ELIZABETH BARON GIL
Abogada Contratista
3. MARCO GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR
PÚBLICO
1. Contexto general
El Servidor Público ostenta actitudes y capacidades especiales que lo han
distinguido históricamente en esta difícil pero honrosa función ante la sociedad. Se
trata ni más ni menos que de una persona que sobresale por su vocación de
servicio a la comunidad, que en la mayor de las veces configura su proyecto de
vida, se antepone a sus intereses personales y le exige en ocasiones un esfuerzo
mayor.
De allí que acupe una posición jurídica distinta y superior a la de los
particulares, que se explica por la llamada teoría de las relaciones especiales
de sujeción, que se traduce desde el ámbito disciplinario, en una categoría
jurídica especial que fundamenta las responsabilidades o deberes que debe
atender el Servidor mientras ejerza el cargo o desempeñe la función pública.
De conformidad con lo preceptuado por el artículo 123 de la Constitución Política
son Servidores Públicos “…los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios. Los servidores están al servicio del Estado y
de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinara el régimen aplicable
a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y
regulará su ejercicio”.
Por ello se dice coloquialmente que los particulares gozan de un amplio margen
de acción, pudiendo hacer todo aquello que no esté prohibido, consideración que
se ampara en una visión amplía de la libertad individual, que en este plano se
extiende hasta donde empieza la libertad del otro.
En la otra orilla se encuentran los Servidores Públicos, quienes solamente
pueden hacer aquello que les está mandado por la Constitución Política, la
ley, los reglamentos y los manuales, quienes además, NO pueden hacer nada
de lo que les está prohibido, por ello en el artículo 123 de la Constitución Política
se dice que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley
o reglamento…”.
Es decir, que los Servidores Públicos a diferencia de los particulares, se
encuentran sometidos a un riguroso régimen legal que restringe a lo justo su
libertad (en el ámbito oficial) y extiende su marco general de responsabilidades
más allá de la frontera que se fija para los particulares, quienes únicamente se
encuentran cobijados por el complejo normativo penal que define las conductas
punibles y establece las sanciones que se pueden aplicar.
En sentido contrario, se puede observar como en el artículo 6º de la Constitución
Política se indica con meridiana claridad que los Servidores Públicos responden
por las infracciones de la Constitución y la ley, pero además, por la omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Por ello los Servidores Públicos tienen que responder no solo por lo que hagan,
sino que también lo hacen por todo lo dejado de hacer debiendo hacerlo y, en
ciertas ocasiones, por hacer más de lo que les toca, fórmula que permite explicar
que los Servidores Públicos responden por acción, omisión o extralimitación
en el ejercicio del cargo o las funciones que desempeñan.
En la Constitución Política se indica de igual forma, que la “función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones…”, debiendo las autoridades en todo caso, “…coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”.
En cuanto al régimen disciplinario de los Servidores Públicos, puede decirse que
su fuente fundamental se encuentra en la propia Constitución Política, pues en el
artículo 124 se indica que “la ley determinara la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva”, disposición que encuentra su desarrollo
legal en la ley 734 de 2002 conocida como Código Disciplinario Único (CDU) en
donde aparecen en efecto establecidas las faltas en las que pueden incurrir los
Servidores Públicos en el ejercicio de sus funciones, así como las sanciones que
se les puede aplicar y la forma de hacerlo.
Este cuadro general de responsabilidad de los servidores públicos encuentra
entonces sus fuentes principales en la Constitución Política, la ley y el reglamento,
que bien pueden ser desarrolladas en el contexto interno a través de los manuales
de funciones y procedimientos.
La Constitución Política es sin duda la norma fundamental del Estado, y en
ella se establece el modelo estructural, orgánico, jurídico y político de la
sociedad.
Para el caso nuestro, el modelo de Estado se edifica sobre la base del concepto
del ESTADO SOCIAL DE DERECHO, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, democrático,
participativo y pluralista, que encuentra su razón de ser en el reconocimiento de la
dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general.
En la Constitución también encontramos los fines que debe atender el Estado,
ellos son, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la
garantía de los principios, derechos y deberes, facilitar la participación, mantener
la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo.
Se dice entonces, que las autoridades están instituidas para respetar,
garantizar y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades, así como para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y los particulares.
Cuando un Servidor Público toma posesión del cargo, jura cumplir bien y fielmente
con la Constitución y la ley, lo que en el plano material significa que se
compromete desde ese mismo instante, en la realización de los fines esenciales
del Estado social de derecho, los cuales se presentan a partir de allí como sus
deberes generales.
En la Constitución Política también encontramos los derechos, garantías y
deberes que tienen todas las personas por el solo hecho de residir en nuestro
país, así como los instrumentos jurídicos a su disposición para asegurar su
protección especial.
En la Carta Política aparece definida la estructura general del Estado y el marco
general de las competencias institucionales, los sistemas de participación, los
órganos de control, la organización territorial fundamental y el régimen
económico y de hacienda pública.
De esta forma, tenemos que el Estado se encuentra conformado por todo el
conglomerado social y el conjunto de sus organizaciones, y además, por las
instituciones públicas, órganos o autoridades que se suelen presentarse como el
complejo de poderes autónomos e independientes que colaboran armónicamente
en la consecución de los fines definidos en la Constitución.
La ley, en sentido genérico, es una norma jurídica dictada por el legislador, siendo
éste el órgano fijado en la Constitución Política como autoridad competente para
expedir los estatutos, códigos y demás preceptos que rigen las relaciones entre
los asociados y en éstos y el Estado, institución que en nuestro caso es el
Congreso de la República, el cual se halla conformado por el Senado y la Cámara
de Representantes.
Ningún otro órgano se encuentra habilitado constitucionalmente para dictar leyes,
salvo el Presidente de la República en los eventos expresamente autorizados por
la Carta Política.
Las leyes están formadas por normas jurídicas que ordinariamente comprenden
disposiciones generales, abstractas e impersonales, dado que no se trata de
elementos particulares.
Las leyes generalmente desarrollan la estructura y funcionamiento del
Estado, así como los derechos, libertades y garantías de las personas,
definen también los instrumentos de protección y garantía de los derechos
ciudadanos y contienen mandatos o prohibiciones que se hacen teniendo como
base fundamental la Constitución.
También puede decirse que en las leyes, que se estructuran a manera de códigos,
se encuentran definidas, entre otras, las conductas que se estiman socialmente
reprochables (delitos) y los comportamientos oficiales de los servidores públicos
dignos de reproche (faltas disciplinarias), al igual que las penas y sanciones que
pueden imponer los Jueces de la República, los Operadores Jurídicos
Disciplinarios y demás autoridades con competencia para ello.
Precisamente, una de las principales características de la ley es su coercibilidad,
que alude a la posibilidad de imposición social, incluso por la fuerza.
Las leyes se pueden clasificar de acuerdo a su contenido y jerarquía, en
orgánicas, estatutarias, marco orgánicas, aprobatorias y generales u ordinarias.
En ellas también podría considerarse como particulares, las leyes que convocan a
una asamblea constituyente o a un referendo y las que confieren facultades
especiales a ciertas autoridades.
Es decir, que las ordenanzas que dictan las Asambleas Departamentales y los
acuerdos que emiten los Concejos Distritales y Municipales, no tienen la categoría
de ley.
Por encima de la ley solo se encuentra la Constitución Política, de esta manera,
las ordenanzas, los acuerdos y los reglamentos se encuentran por debajo. Se dice
entonces, que una ley es inconstitucional cuando vulnera algún precepto
consagrado en la Constitución, sentencia que solo puede impartir la Corte
Constitucional, y cuando una ordenanza, acuerdo o reglamento no se encuentra
ajustado a la ley se dice que éste es ilegal.
Claro que para la producción de las leyes existe un procedimiento previamente
establecido que en nuestro caso se encuentra fijado en la ley 5ª del 17 de junio de
1992, por medio de la cual se expide el reglamento del Congreso de la República,
el Senado y la Cámara de Representantes.
Si en la expedición de una ley no se cumple con el procedimiento establecido,
cualquier persona la puede demandar ante la Corte Constitucional para que en el
marco de su atribuciones examine su constitucionalidad, debiéndose resaltar sí,
que algunas leyes tienen control constitucional automático por parte del alto
tribunal constitucional colombiano, por lo que en principio no se requiere demanda
alguna.
Se puede concluir así, que en la Constitución y en las leyes aparecen los
deberes que deben respetar y cumplir los Servidores Públicos en el ejercicio
de las funciones.
Son leyes de la República, entre otras, las siguientes:
1. Ley 734 de 2002, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario
Único.
2. Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
3. Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública. Modificado por la ley 1150 de 2007.
4. Decreto ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
5. Ley 599 de 2000, por medio de la cual se expide el Código Penal.
6. Ley 610 de 2000, por medio de la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
El reglamento también es una norma jurídica de carácter general y por lo regular
es emitido por el poder ejecutivo. Su rango en el orden jerárquico es inferior a la
Constitución y a la ley, tratándose generalmente del desarrollo de ésta.
Las normas jurídicas de rango constitucional suelen identificarse como dispositivos
abstractos mediante los cuales se expresan las bases fundamentales y
programáticas del Estado, así como la creación de los principios y las reglas que
lo rigen, por el contrario, las leyes se formulan en términos de mandatos o
prohibiciones, entre tanto, las normas reglamentarias se asocian principalmente a
la operatividad o aplicabilidad práctica de la ley.
Debe aclararse, que la ley es un tipo de norma jurídica, pero no todas las normas
o preceptos son leyes, ya que también son normas jurídicas los reglamentos, las
órdenes ministeriales, los decretos y, en general, todos los actos administrativos
que generen derechos u obligaciones.
Desde otra perspectiva, se puede decir igualmente, que también constituyen
normas jurídicas las emanadas de los actos y contratos celebrados entre
particulares o entre éstos y los órganos estatales cuando actúan bajo éste
régimen, sujetándose en estos casos a las prescripciones de derecho privado, por
ello se dice coloquialmente que las cláusulas del contrato son ley para las partes,
aun cuando las mismas no alcanzan la dicha propiedad en sentido estricto.
De esta manera se espera que cada entidad oficial desarrolle sus propios
reglamentos internos de operativización de la misión constitucional y legal
asignada, los cuales se pueden detallar y complementar en los manuales de
funciones y procedimientos.
Lo anterior resulta relevante por cuanto en el ámbito disciplinario la tipicidad es
una construcción integrada por dos tipos de normas, de un lado, aparece la norma
que consagra el deber funcional del servidor público y del otro la consagración de
su infracción como falta disciplinaria a la cual se agrega la sanción
correspondiente.
Es decir, que en virtud del principio constitucional de legalidad, según el cual nadie
puede ser investigado y sancionado disciplinariamente por hecho que no esté
previamente establecido en la ley como falta, el tipo disciplinario se estructura a
partir de una norma constitucional o legal en donde aparezca expresamente
señalado el deber funcional y se completa con la norma disciplinaria que establece
que el quebrantamiento o incumplimiento de dicho deber constituye falta.
Los reglamentos y los manuales de funciones y procedimientos, en el campo
disciplinario solamente se pueden utilizar para completar la descripción de la
conducta, más no para cualificar comportamientos como faltas, acto que
solamente puede llevar a cabo el legislador en virtud del principio de reserva legal.
Entre las normas reglamentarias aparecen las Resoluciones, entre las que se
pueden destacar a manera de ejemplo las siguientes:
1. Resolución 213 de 2009 por medio de la cual se adopta el Mapa de
Procesos y el Manual de Procesos y Procedimientos de la Secretaría
Distrital del Hábitat.
2. Resolución 214 de 2009, por la cual se adopta el Mapa de Riesgos de la
Secretaría Distrital del Hábitat.
3. Resolución 215 de 2009 por medio de la cual se adopta el Plan Estratégico
de la Secretaría Distrital del Hábitat.
2. Especificidad de la responsabilidad del Servidor Público
El Servidor Público se encuentra por fuera de lo común, ya que al asumir el cargo,
bien por designación, nombramiento o elección, se responsabiliza por la buena
marcha de la administración pública, la eficiente administración y gestión de los
bienes y recursos públicos y la realización de los fines esenciales del Estado
social de derecho establecido en la Constitución Política.
Cuando se falla en el desempeño de la función o cargo, el Servidor Público puede
verse sometido a diversos juicios de responsabilidad, aún cuando se trate del
mismo hecho, así por ejemplo, si la conducta desplegada por el Servidor reviste
las características de un delito corresponde a la Fiscalía General de la Nación la
labor de investigación y acusación ante los Jueces de la República a quienes
concierne adelantar su juzgamiento.
Ahora, si la conducta que se atribuye al servidor se encuentra prevista en algún
estatuto jurídico penal internacional del cual forme parte nuestro Estado, como es
el caso de las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones
graves al derecho internacional humanitario, en virtud del principio de
complementariedad, los órganos competentes bien pueden llegar a juzgarlo,
evento que se presenta básicamente cuando se evidencian fallas insalvables en
los órganos judiciales internos que conlleven riesgo de impunidad.
Si el hecho además constituye falta disciplinaria, el órgano de Control Interno
Disciplinario de la entidad, la Personería Distrital o Municipal o la Procuraduría
General de la Nación, según el caso, lo pueden investigar disciplinariamente y en
caso de hallarlo responsable aplicarle la sanción correspondiente.
Si el asunto tiene que ver con la administración, manejo y custodia de bienes y
recursos públicos, la Contraloría Distrital, Departamental o General de la
República le pueden iniciar al Servidor Público un juicio por responsabilidad
fiscal.
En aquellos eventos en los cuales la entidad pública sea condenada por la
jurisdicción contencioso administrativa a reparar un daño antijurídico causado por
un servidor público de dicho órgano, como consecuencia de una actuación dolosa
o gravemente culposa atribuible a éste, procede la acción de repetición contra el
Servidor, es decir, que en este caso, la responsabilidad del Servidor se extiende a
lo patrimonial.
Dado que algunos servidores del Estado ostentan la mayor representatividad de
los órganos públicos, contra ellos se puede alzar en ciertas ocasiones un juicio
por indignidad política, que consiste esencialmente es un proceso de orden
constitucional, cuya finalidad es hacer efectivo el principio de responsabilidad de
los Servidores o Funcionarios Públicos, particularmente de aquellos que ocupan
los más altos cargos institucionales, dignidades o autoridades.
Este proceso se surte ante el Congreso de la República y la condena o
declaración de culpabilidad del Servidor se traduce generalmente en su remoción
del cargo y en ciertas ocasiones su inhabilitación para acceder a otros cargos o
funciones similares, sin embargo, los efectos suelen ser casi siempre políticos.
Debe igualmente resaltarse que los Servidores Públicos de elección popular
pueden ser sometidos por sus electores a la llamada revocatoria del mandato,
procedimiento contenido en la ley 134 de 1994 que regula la participación
ciudadana, por medio del cual se les puede remover del cargo público antes de la
expiración del período para el cual fue elegido.
Como se trata de un instrumento de participación ciudadana la suerte del Servidor
Público se define en las urnas mediante voto popular.
Tratándose de miembros del Congreso de la República, Asambleas
Departamentales, Concejos Distritales y Municipales e integrantes de las Juntas
Administradoras Locales, existe un mecanismo adicional que permite su sanción
mediante la remoción del cargo por incursión en causal de inhabilidad o
incompatibilidad, así como por hallarse incurso en conflicto de intereses,
procedimiento que es conocido como Pérdida de Investidura, hallándose previsto
en el artículo 183 de la Carta Política y cuya aplicación se surte ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativa.
Es decir, que el Servidor Público en el ejercicio de sus funciones puede ser
sometido a cualquiera de los siguientes juicios de responsabilidad:
1. Penal por la comisión de conducta considerada como delito ante los
órganos judiciales nacionales o internacionales
2. Disciplinario por la infracción injustificada de los deberes funcionales, la
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones ante el órgano de
control interno disciplinario de la entidad o ante las personerías o la
Procuraduría General de la Nación en ejercicio del poder preferente.
3. Fiscal por la administración, manejo y custodia de bienes y recursos
públicos ante la Contraloría Distrital, Departamental o General de la
República.
4. Patrimonial ante los Jueces de la República en ejercicio de la acción de
repetición cuando el Estado deba reparar un daño antijurídico causado por
el Servidor Público, como consecuencia de una actuación dolosa o
gravemente culposa atribuible a éste.
5. Impeachment o Juicio por Indignidad Política en aplicación del principio
de responsabilidad de los Servidores Públicos que ocupan los más altos
cargos institucionales, dignidades o autoridades.
6. Revocatoria del mandato como mecanismo de expresión de la
participación ciudadana, por medio del cual se busca la remoción del cargo
en ciertos casos de elección popular, antes de la expiración del período
para el cual fue elegido.
7. Pérdida de Investidura ante la jurisdicción contencioso administrativa por
incursión en causal de inhabilidad o incompatibilidad o por hallarse incurso
en conflicto de intereses
Dimensiones de la responsabilidad de los
Servidores Públicos
PenalPatrimonial
VINCULO
Relación Especial de SujeciónESTADO Servidor Público
Fiscal
ImpeachmentRevocatoria
del mandato
Pérdida de
InvestiduraDisciplinaria
4. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DEL SERVIDOR PÚBLICO}
El derecho disciplinario es una rama del derecho punitivo y está integrado por el
conjunto de normas sustantivas y procedimentales a través de las cuales el
Estado ejerce su potestad sancionadora frente a sus propios servidores cuando
estos incurren en comportamientos que afectan o ponen en riesgo la buena
marcha de la administración, a manera de infracciones del deber funcional.
En esta perspectiva el derecho disciplinario busca principalmente encauzar el
comportamiento oficial de los Servidores Públicos hacia el logro de los fines
esenciales del Estado, así como el aseguramiento de la función pública de
conformidad con los principios de moralidad, transparencia, objetividad, legalidad,
honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía,
neutralidad, eficiencia y eficacia.
Es decir, que el derecho disciplinario busca que los servidores públicos en
ejercicio de las funciones y atribuciones del cargo que desempeñan, cumplan bien
y fielmente con los deberes que les impone la Constitución Política, los
Instrumentos Internacionales acogidos por Colombia, la ley y los reglamentos.
Si ello es así, entonces las sanciones que se contemplan en el ámbito disciplinario
cumplen la doble función de prevención y corrección comportamental de los
Servidores Públicos en el ejercicio de las funciones y de moralización de la
función pública.
De allí que la composición elemental de la falta disciplinaria se ocupe de las
infracciones al deber funcional por acción, omisión o extralimitación en el
ejercicio de la función o cargo, y la incursión en conductas que den lugar al
quebrantamiento del régimen legal violación de las prohibiciones y los
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflictos de interés,
observando en cada caso el grado de riesgo o afectación que su conducta apareja
para la buena marcha de la administración.
INCUMPLIMIENTO DE DEBERES
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-037/2003, precisó
que:
Si bien en un sentido amplio podría considerarse como función pública todo
lo que atañe al Estado, cabe precisar que la Constitución distingue
claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les
asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar
dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda
confundir el ejercicio de función públicas, con la prestación de servicios
públicos, supuestos a los que alude de manera separada el artículo 150
numeral 23 de la Constitución que asigna al Legislador competencia para
expedir las leyes llamadas a regir una y otra materia. El servicio público se
manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares. La función
pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las
potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad
inherente del Estado.
Sin embargo, dado que el derecho disciplinario comprende otras subespecies,
a saber, el derecho disciplinario judicial, el derecho disciplinario aplicable a los
miembros de las fuerzas militares y de policía y el régimen disciplinario que cobija
la función notarial, el ejercicio de funciones públicas por parte de los particulares y
el régimen de control del ejercicio de las profesiones liberales, es complemente
comprensible que los fines que se asignan a éste en aquellas categorías sean
igualmente variados.
En el campo del derecho disciplinario que puede denominarse general u
ordinario, entendido como aquel que rige para la generalidad de los sujetos
destinatarios de la ley disciplinaria, se definen básicamente tres categorías de
personas que pueden verse alcanzadas por su competencia: los servidores
públicos, los particulares de que trata el artículo 53 de la ley 734 de 2002 y los
indígenas que administren recursos del Estado.
Ahora, las bases fundamentales que rigen el marco de la conducta oficial de los
Servidores Públicos en el desempeño del cargo o función, encuentra su cimiento
en las siguientes categorías jurídicas:
a. Deberes
b. Prohibiciones
c. Derechos
d. Inhabilidades
e. Incompatibilidades
f. Impedimentos
g. Conflictos de interés
De allí se deriva que la Falta Disciplinaria se configura cuando se presenta una
infracción o quebrantamiento injustificado de dicho marco, comportamiento que
puede materializarse por acción, omisión o extralimitación en el ejercicio del cargo,
es decir, que el Servidor Público puede incurrir en una conducta considerada
como disciplinable cuando:
1. Realiza un comportamiento que infringe sus deberes funcionales.
2. Omite el cumplimiento de las funciones que le fueron asignadas.
3. Se extralimita en el ejercicio del cargo, es decir, que realiza acciones que
funcionalmente no le competen.
4. Incurre en actos que se encuentran prohibidos por la Constitución o la ley.
5. Abusa de sus derechos.
6. Actúa a pesar de hallarse incurso en causal de inhabilidad o
incompatibilidad.
7. Obra a pesar de hallarse impedido legalmente para hacerlo.
8. Actúa en una situación en la que median los intereses personales, directos o
indirectos, propios o de terceros, contrariando los intereses institucionales o
generales.
Según el Código Disciplinario Único (ley 734 de 2002) las faltas disciplinarias se
clasifican en:
En general, las faltas gravísimas se encuentran expresamente señaladas en la
ley, esfuerzo que se justifica en la medida que corresponden a las conductas que
mayor daño le causan a la administración y que a la vez suponen la más grave
sanción que en disciplinaria se puede imponer a los Servidores Públicos que sean
hallados responsables de infringir el ordenamiento jurídico disciplinario en el
desempeño del cargo o en el ejercicio de las funciones públicas, la cual
dependiendo de la forma subjetiva de realización de la conducta (dolo o culpa), va
desde la suspensión e inhabilidad especial hasta la destitución del cargo e
inhabilidad general para ocupar cargos públicos de 10 a 20 años.
De esta manera, en el artículo 48 de la ley 734 de 2002 – Código Disciplinario
Único - aparece el listado general de las faltas disciplinarias que han sido
consideradas por el legislador como gravísimas, entre las que destacan las
siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como
delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión
o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.
3. Dar lugar a que por culpa gravísima se extravíen, pierdan o dañen bienes
del Estado o a cargo del mismo, o de empresas o instituciones en que este
tenga parte o bienes de particulares cuya administración o custodia se le
haya confiado por razón de sus funciones, en cuantía igual o superior a
quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en
favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga.
17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de
incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las
previsiones constitucionales y legales.
Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una
persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o
conflicto de intereses.
18. Contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales
se tengan relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades señaladas en las normas
vigentes.
30. Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de
contrato estatal con persona que esté incursa en causal de incompatibilidad
o inhabilidad prevista en la Constitución o en la ley, o con omisión de los
estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su
ejecución o sin la previa obtención de la correspondiente licencia ambiental.
31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en
detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios
que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados
en la Constitución y en la ley.
34. No exigir, el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos
por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas
obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido
ejecutada a cabalidad.
38. Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de las funciones propias
de su cargo, permitiendo que se origine un riesgo grave o un deterioro de la
salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales.
39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y
movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los
derechos previstos en la Constitución y la ley.
40. Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos a
respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de
carácter político partidista.
49. Las demás conductas que en la Constitución o en la ley hayan sido
previstas con sanción de remoción o destitución, o como causales de mala
conducta.
No ocurre lo mismo con las faltas graves y leves, pues dada la infinidad de
situaciones que pueden configurar la falta, resulta verdaderamente irrealizable la
concreción de las conductas de misma manera que se hace con las faltas
gravísimas.
No obstante, para superar la dificultad y sobre todo, para evitar la arbitrariedad de
los operadores jurídicos disciplinarios, el legislador ha previsto una serie de
criterios que orientan la determinación de gravedad o levedad de la falta.
De esta forma, en el artículo 50 del Código Disciplinario Único (CDU) se indica que
constituye falta grave o leve el incumplimiento de los deberes, el abuso de los
derechos, la extralimitación de las funciones o la violación del régimen de
prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de
intereses consagrados en la Constitución y la ley, señalándose enseguida, que
para determinar la gravedad o levedad de la falta se debe acudir a los criterios
establecidos en el artículo 43 del mismo estatuto.
Además, se precisa que los comportamientos previstos en normas
constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta
disciplinaria grave o leve, si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa
gravísima, es decir, cuando la conducta se realiza únicamente con
desconocimiento del deber objetivo de cuidado (culpa grave).
De acuerdo al artículo 43 del CDU los criterios que permiten determinar la
gravedad o levedad de la falta disciplinaria son los siguientes:
1. El grado de culpabilidad.
2. La naturaleza esencial del servicio.
3. El grado de perturbación del servicio.
4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva
institución.
5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.
6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se
apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el
nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en él investigado o de
la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de
participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a
cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en
circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema,
debidamente comprobadas.
7. Los motivos determinantes del comportamiento.
8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean
particulares o servidores públicos.
9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave, será considerada falta grave.
Según establece la ley, las faltas disciplinarias se pueden materializar por
acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Con razón se dice que los Servidores Públicos solamente pueden hacer aquello
que les está mandado por la Constitución, la ley o el reglamento, a lo que se
agrega que tampoco pueden hacer aquello que les está prohibido.
Cuando los Servidores Públicos llevan a cabo comportamientos contrarios al
marco general de sus funciones y atribuciones legales, incurren en falta
disciplinaria por acción, y cuando no hacen lo que tienen que hacer se incurre en
la falta por omisión del deber funcional, pero si el Servidor más allá de lo que le
corresponde hacer y su conducta deriva en una afectación trascendente de la
función pública, la falta se realiza por extralimitación en el ejercicio del cargo o
función.
Ahora bien, la conducta en materia disciplinaria se puede realizar con dolo, culpa
gravísima o culpa grave.
La conducta es dolosa cuando el servidor conoce el marco general de sus
deberes, se encuentra en una situación apropiada para el pleno cumplimiento de
sus funciones, es decir, que no se presentan circunstancias que desestabilicen o
afecten significativamente su libre proceder y, sabe además, que está obrando en
contrario, reflejando de esta manera su intencionalidad de quebrantar el
ordenamiento jurídico.
Por regla general, el dolo se presenta cuando se evidencia una ostensible
preparación en la comisión de la ilicitud, sin embargo, también existen ciertas
faltas que presuponen la existencia de la intencionalidad, piénsese por ejemplo, en
un servidor de las fuerzas militares que incurre en falta gravísima por la
desaparición forzada de una persona, acudiendo para ello a la retención ilegal de
la víctima seguida de la negativa de información sobre su paradero o cuando el
tesorero de la entidad que viene por largo tiempo apoderándose de pequeñas
sumas de dinero adulterando los registros respectivos para tratar de ocultar la
infracción.
La culpa gravísima tiene lugar cuando se incurre en la falta disciplinaria por
ignorancia supina, entendida como negligencia en aprender o averiguar lo que
puede y debe saber el Servidor en el ejercicio del cargo o función que desempeña
en la administración pública.
También tiene lugar cuando el Servidor obra con desatención elemental o
violación manifiesta de las reglas de obligatorio cumplimiento, lo que ocurre por
ejemplo en áreas como la ingeniería y la medicina en donde la ciencia ha
alcanzado un altísimo nivel de regulación.
Entre tanto, la culpa grave se presenta cuando el Servidor incurre en la falta
disciplinaria por inobservancia, desobediencia o quebranto del cuidado necesario
que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, con lo cual se quiere
significar que el ejercicio de la función pública supone como mínimo el cuidado, la
diligencia y la atención que la persona del común tiene en cuenta al momento de
realizar cualquier cosa.
La combinación entre el tipo de falta y la forma de realización del comportamiento
permite al operador jurídico disciplinario determinar cuál es la sanción que se debe
aplicar en cada caso, así por ejemplo, si la falta es considerada como gravísima y
el Servidor la realiza con dolo o con culpa gravísima, las sanciones disciplinarias
que le corresponden son la destitución del cargo y la inhabilidad general para
desempeñar funciones públicas entre 10 y 20 años.
La destitución del cargo supone:
a) La terminación de la relación del servidor público con la administración,
sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o
elección, o
b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y
278, numeral 1, de la Constitución Política, o
c) La terminación del contrato de trabajo, y
d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función
pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la
exclusión del escalafón o carrera.
Si la falta se estima como gravísima pero se realiza con culpa grave o se trata de
una falta calificada como grave realizada con dolo, la sanción a imponer es la
suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para el ejercicio de
función pública entre 30 días y doce meses, es decir, que la persona queda
suspendida, no puede ir a ocupar otro cargo en la administración y tampoco recibe
remuneración alguna.
En este caso, las dos sanciones que se imponen al Servidor Público implican en el
plano material la separación del ejercicio del cargo o función en cuyo desempeño
se originó la falta disciplinaria y además la imposibilidad de ejercer la función
pública en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo,
cargo que de todas maneras tampoco puede ejercer al hallarse suspendido.
Si por el contrario la falta se califica como grave pero se realiza con culpa grave
la sanción que se puede imponer al Servidor Público es únicamente la suspensión
en el ejercicio del cargo entre 30 días y doce meses.
Nótese entonces, que en este caso al no preverse la inhabilidad especial o general
para el ejercicio de funciones públicas, el Servidor bien podría ocupar otro cargo
en la administración, hecho que si bien no se encuentra prohibido si puede
constituir al menos una contrariedad a la ética o la moralidad pública.
La multa es una sanción de carácter pecuniario que se impone solo cuando la
falta se considera leve y se realiza a título de dolo, y de acuerdo a lo previsto en el
Código Disciplinario Único, no podrá ser inferior al valor de diez (10), ni superior al
de ciento ochenta (180) días del salario básico mensual devengado por el Servidor
al momento de la comisión de la falta.
La ley disciplinaria también establece que si la sanción consiste en suspensión
pero el Servidor ya se encuentra retirado de la entidad, el tiempo de sanción se
convierte en salarios para hacerla efectiva, pudiéndose acudir en este caso, al
cobro coactivo.
Finalmente, si la falta disciplinaria se estima como leve y se realiza con culpa
grave, la sanción que corresponde es la simple amonestación escrita que implica
un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
En todo caso, el Estado a través del operador jurídico disciplinario interno, las
Personería o la Procuraduría General, dispone solamente de cinco (5) años para
adelantar la correspondiente investigación y como consecuencia de ésta aplicar el
correctivo disciplinario pertinente, contados estos desde la fecha de comisión del
hecho, pues de no hacerlo en este tiempo se pierde la potestad sancionadora,
prescribe la acción y se debe archivar el proceso a favor del Servidor
investigado.
Solo cuando la conducta investigada refiera una de las graves violaciones a los
derechos humanos o infracciones graves al derecho internacional humanitario
consagradas en los numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 del Código
Disciplinario Único (ley 734 de 2002), o cuando se trate de hechos relacionados
con la omisión, retardo u obstaculización de la tramitación de la actuación
disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos o
la omisión o retardo en la formulación de la denuncia de faltas gravísimas o delitos
dolosos, preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga
conocimiento en razón del cargo o función, este tiempo se puede extender hasta
los doce (12) años.
Lo mismo ocurre con la sanción, pues si esta no se ejecuta en el término fijado en
la ley disciplinaria, la misma pierde toda su efectividad y se queda en el mero
antecedente disciplinario, salvo que se trate por ejemplo de una inhabilidad
intemporal o permanente.
De esta manera, en el artículo 32 del CDU se dispone el plazo máximo que tiene
la administración para hacer efectiva las sanciones disciplinarias es de cinco (5)
años, contados desde la fecha en la cual cobra ejecutoria el fallo, salvo que se
trate de una inhabilidad general, pues en este caso como la sanción va desde los
diez (10) hasta los veinte (20) años, el término para su ejecución se extiende hasta
que se cumpla el tiempo fijado.
A lo anterior debe agregarse que solo las sanciones disciplinarias que han sido
impuestas a los Servidores Públicos en el ejercicio de sus funciones, previo el
trámite de un proceso disciplinario tramitado conforme a las disposiciones legales
pertinentes, constituye ANTECEDENTE DISCIPLINARIO, es decir, que los
llamados de atención o memorando de carácter interno no constituyen
antecedentes.
En este mismo sentido, también se puede afirmar que el trámite que se genera
como consecuencia de la aplicación del artículo 51 de la ley 734 de 2002, que
según se ha explicado, tiene cabida cuando el hecho que se imputa al Servidor no
trasciende la órbita interna de la dependencia, dando lugar únicamente al
correctivo administrativo que se ampara en la facultad que ostenta el superior para
impartir las órdenes pertinentes, llamar la atención de sus colaboradores,
establecer las directrices y fijar las pautas de procedimiento, tampoco constituye
antecedente disciplinario.
5. PROCESO DISCIPLINARIO
En términos muy generales se puede decir que un proceso está integrado por un
conjunto de acciones y actividades integradas e interrelacionadas, dirigidas hacia
un fin específico previamente definido.
Desde el punto de vista jurídico, el proceso disciplinario se asocia a una causa
legal ejercida por una autoridad disciplinaria que ha sido revestida de la
competencia necesaria para poder surtir el juicio contra los servidores públicos
cuando incurren en actos contrarios a sus deberes funcionales, es decir, que se
trata de una serie de acciones encaminadas a determinar la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos.
Este proceso debe seguirse con apego absoluto a los principios constitucionales y
a los llamados principios rectores que se encuentran establecidos en la misma
normatividad disciplinaria, los cuales se entienden como la base fundamental
sobre la cual descansa la legalidad y la legitimidad del proceso.
Puede decirse entonces, que los procesos disciplinarios son válidos únicamente
cuando se garantizan estos principios, entre lo que podemos destacar los
siguientes:
1. Legalidad
2. Ilicitud sustancial
3. Debido proceso
4. Efecto general de las normas procesales
5. Reconocimiento de la dignidad humana
6. Presunción de inocencia
7. Gratuidad de la actuación
8. Ejecutoriedad
9. Celeridad de la actuación
10. Culpabilidad
11. Favorabilidad
12. Igualdad ante la ley disciplinaria
13. Función de la sanción disciplinaria
14. Derecho de defensa
15. Proporcionalidad
16. Motivación
17. Integración normativa
Siendo el derecho disciplinario una rama del derecho sancionador, es claro que el
titular de la acción disciplinaria es directamente el Estado y que dicha potestad la
ejerce la administración a través de las Oficinas de Control Interno Disciplinario o a
través de los funcionarios con atribución disciplinaria en las diversas ramas,
órganos y entidades que integran el Estado, es decir, que la acción disciplinaria es
pública y, por ello, en principio, no se requiere una denuncia o queja de los
usuarios, sin embargo, esta posibilidad de activación de la acción también se
encuentra habilitada por la ley.
Que la acción sea pública significa también que la carga de la prueba recae
directamente en el Estado, es decir, que quien tiene la obligación de probar la
ocurrencia del hecho y la responsabilidad disciplinaria del servidor público
investigado, es el Estado. En todo caso, ello no significa en modo alguno que el
operador jurídico esté exento de investigar aquello que le sea favorable al
investigado.
De esta forma, tenemos que los procesos disciplinarios se originan cuando se presenta alguna de las siguientes circunstancias:
1. Queja
2. Informe
3. Copias
Cualquier ciudadano o ciudadana puede acudir ante la administración para
presentar una queja disciplinaria cuando considere que se presentan
irregularidades en la prestación del servicio, así como omisiones o
extralimitaciones en el ejercicio de las funciones por parte de los Servidores
Públicos.
La queja disciplinaria no exige mayores requisitos, incluso es válido el anónimo
cuando contiene hechos concretos, es decir, cuando se trate de conductas
disciplinariamente relevantes y de posible ocurrencia.
El quejoso no tiene la calidad jurídica de sujeto procesal, por ello su participación
en el proceso disciplinario es limitada, en general, puede intervenir en la actuación
presentando y ampliando la queja, aportando las pruebas que tenga en su poder y
cuando se decida la terminación del proceso mediante archivo o se profiera fallo
absolutorio, es obligación notificarle el contenido de la providencia y otorgarle la
posibilidad material de recurrir la decisión, para lo cual podrá conocer y obtener
copia del expediente.
El proceso disciplinario también se puede originar en un informe oficial, esto
considerando además, que es deber de todos los servidores públicos informar a
las autoridades competentes, la ocurrencia de hechos irregulares que afecten la
administración. El no cumplimiento de éste deber puede dar lugar a la comisión de
falta disciplinaria por parte del servidor que conoció el hecho y omitió presentar el
informe pertinente.
Finalmente, en el curso de las investigaciones disciplinarias el órgano de control
interno disciplinario puede advertir la ocurrencia de otras conductas disciplinables,
por lo cual puede ordenar oficiosamente la compulsa de copias para que se
investiguen por separado los hechos.
La facultad oficiosa que tiene el órgano de control interno disciplinario se extiende
a la posibilidad material de iniciar el proceso cuando por cualquier medio conozca
la ocurrencia de hechos que puedan dar lugar a falta, por ejemplo, cuando se
hacen publicaciones en los medios de comunicación sobre presuntos actos de
corrupción o negligencia por parte de las autoridades.
La única diferencia material que existe entre estos dos mecanismos de activación
de la acción disciplinaria y la queja, es que al quejoso la ley lo facultad para
recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio.
Una vez llega el hecho a conocimiento del órgano de control interno disciplinario el
operador jurídico puede adoptar cualquiera de las siguientes determinaciones:
1. Remitir el asunto por competencia a otra autoridad.
2. Abstenerse de iniciar la actuación disciplinaria.
3. Asumir el conocimiento de la investigación.
El primer caso se presenta básicamente cuando se trata de hechos que no son
disciplinariamente relevantes pero pueden constituir delito o cualquier otra
infracción de conocimiento de otra autoridad o cuando el órgano de control interno
disciplinario carece de competencia para investigar al funcionario contra el cual se
dirige al queja, principalmente por la existencia de un fuero especial consagrado
en la ley, como ocurre con el Presidente de la República y los Magistrados de las
Altas Cortes, quienes solo puede ser investigados por el Senado de la República.
En este caso es deber del órgano de control disciplinario interno direccionar el
asunto a la autoridad competente.
El segundo evento se presenta cuando se trata de hechos que simplemente no
son disciplinariamente relevantes, por ejemplo, porque se trata de asuntos de
poca trascendencia que no alcanzan a superar la órbita funcional interna.
Esta circunstancia fue claramente visualizada y contemplada por el legislador en el
Código Disciplinario Único, estableciendo en el parágrafo 1º del artículo 150 la
opción de la decisión inhibitoria por parte del operador jurídico disciplinario,
consagrándose en la norma de manera expresa la facultad de abstenerse de
iniciar la acción disciplinaria en este tipo de casos en los que es palmaria la
ausencia de ilicitud sustancial, buscando con ello evitar el desgaste innecesario de
la administración de justicia disciplinaria en procesos innecesarios e inútiles, así
como el aseguramiento de su concentración en aquellos casos en los que en
verdad comprometen el logro de los fines esenciales de la función pública y del
Estado en general.
En concreto, dispone la norma en comento que “…cuando la información o queja
sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente
irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera
absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar
actuación alguna…”1.
Esto es, que cuando los hechos no revelan la afectación sustancial del deber
funcional por parte del Servidor presuntamente comprometido, ni ponen en
evidencia la presencia de conductas que pudieran interferir en forma significativa
en la buena marcha de la administración, sino que más bien, denotan actos de
incorrección comportamental de menor consideración que no trascienden el orden
interno, no le corresponde al órgano de control disciplinario conocer del asunto,
sino que éste se resuelve al interior de la dependencia.
Se trata así, de hechos que forman en el llamado régimen interno contemplado en
el articulo 51 le y 734 de 2002, los cuales quedan inmersos en la facultad que
ostenta el superior de establecer las directrices y pautas de procedimiento
respecto a las funciones atribuidas a la dependencia, dado que encajan en las
llamadas facultades de dirección, inspección, control y vigilancia en cabeza del
superior responsable de la gestión de la dependencia.
Al calificar jurídicamente el procedimiento a seguir, el operador jurídico
disciplinario debe tener en cuenta que los procesos disciplinarios se clasifican en
tres:
1 Parágrafo 1º artículo 150 ley 734 de 2002.
El procedimiento verbal se encuentra regulado en los artículos 175 y siguientes
de la ley 734 de 2002 y es aquel que se surte en audiencia, caracterizándose
porque en éste se privilegian los principios de celeridad e inmediación,
concretados en la oportunidad que se brinda al servidor investigado de presentar
sus descargos directamente ante el órgano disciplinario, así como aportar y
solicitar las pruebas que estime necesarias para su defensa.
En el curso de la misma audiencia de practican las pruebas ordenadas por el Juez
Disciplinario y luego se permite nuevamente el uso de la palabra al servidor
investigado y a su abogado defensor, si lo tuviere, para que presenten sus
alegaciones finales del caso, enseguida el Despacho procede a dictar el fallo
correspondiente, declarando responsable al servidor y en tal caso imponiéndole la
sanción que amerite o absolviéndolo de los cargos imputados.
Se acude a este tipo de proceso disciplinario cuando se sorprende al servidor
público en la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que
provengan de la ejecución de la conducta, que es lo que conoce como flagrancia,
y también cuando se cuente con la confesión por parte del servidor o que la falta
sea calificada por el operador jurídico disciplinario como leve.
No obstante, la misma ley disciplinaria dispone que también se acude a este
procedimiento cuando se trate de las faltas gravísimas contenidas en el artículo 48
numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54,
55, 56, 57, 58, 59 y 62, o cuando se trate de procesos en los cuales se cuente, al
momento de valorar la decisión de apertura de investigación, con los elementos
necesarios para proferir pliego de cargos contra los servidores comprometidos en
el hecho.
Es decir, que en estos casos no es necesaria la flagrancia ni la confesión.
El procedimiento especial se encuentra establecido en el artículo 186 de la ley
734 de 2002, también es verbal o en audiencia, se surte ante el Procurador
General de la Nación y se presenta únicamente cuando la conducta por la cual se
procede sea alguna de las previstas en el numeral 1º del artículo 278 de la
Constitución Política.
El procedimiento ordinario es entonces aquel se surte comúnmente de manera
escrita, en tres etapas procesales conocidas como indagación preliminar,
investigación y juzgamiento disciplinario, concluyéndose con el fallo de primera o
única instancia.
Es en el órgano de control interno disciplinario de la Entidad en la cual labora el
Servidor Público comprometido en el hecho, en quien recae ordinariamente la
competencia para el trámite del procesos disciplinarios, sin embargo, en la ley se
ha previsto que las Personerías Municipales o Distritales y la Procuraduría
General de la Nación tienen la posibilidad de ejercer el llamado poder disciplinario
preferente, que se traduce en cualquiera de las siguientes cuatro posibilidades:
1. Asumir el conocimiento de una investigación que curse en el órgano de
control interno.
2. Remitir al órgano de control disciplinario interno las actuaciones que
adelanten.
3. Hacer seguimiento especial a las investigaciones que cursen en los órganos
de control interno disciplinario.
4. Designar un agente del ministerio público para que intervenga en el proceso
disciplinario como sujeto procesal, pudiendo entre otras cosas, presentar
peticiones y alegaciones al Juez Disciplinario, así como aportar y solicitar
las pruebas que estime necesarias para el esclarecimiento de los hechos e
interponer los recursos de ley.
La etapa de indagación preliminar del proceso ordinario, no es una fase
obligatoria, sin embargo, es recomendable cuando se presentan dudas sobre la
procedencia de la investigación disciplinaria, por ejemplo, cuando no se tiene
claridad sobre la ocurrencia del hecho que se debe investigar, cuando no se
cuenta con información puntual sobre el presunto autor de la falta o es manifiesta
la incertidumbre sobre la fecha de ocurrencia de los hechos, existiendo la
posibilidad de que haya operado el fenómeno jurídico de la prescripción de la
acción disciplinaria, esto es, que hayan transcurrido más de cinco (5) años desde
la fecha de comisión de la falta, evento que inhibe la competencia para investigar
el asunto.
Durante esta etapa del procedimiento, el órgano de control disciplinario en virtud
del principio de la libertad probatoria, puede allegar al proceso toda la
documentación que estime necesaria y útil, escuchar el testimonio de las personas
que puedan tener conocimiento sobre la ocurrencia de los hechos que se
investigan, llevar a cabo diligencias de inspección a sitios o archivos, designar
peritos en casos en los que se requieran experticios o conocimientos técnicos,
científicos o artísticos especializados para analizar elementos o evidencias, y
también cuenta con facultad legal para escuchar a los presuntos responsables en
versión libre.
No debe olvidarse que durante todo el proceso disciplinario, el Servidor Público
investigado debe estar rodeado de las plenas garantías del debido proceso y
hallarse garantizado su derecho de defensa, lo que supone además, los derechos
a conocer la actuación, obtener copia del proceso, interponer los recursos
establecidos en la ley, designar defensor que puede ser abogado titulado o
estudiante de consultorio jurídico, aportar, solicitar e intervenir en la práctica de las
pruebas.
En todo caso, cuando el operador jurídico decide iniciar el procedimiento en la
etapa de indagación preliminar, dispone de seis (6) meses para resolver las dudas
planteadas en la providencia de apertura de la actuación, salvo que se trate de
investigaciones por violaciones a los Derechos Humanos o Infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, eventos en los que el término de la indagación
se puede extender hasta por seis (6) meses.
La etapa de indagación preliminar se inicia mediante una providencia en la cual el
Despacho está obligado a señalar los hechos que son materia de investigación,
indicar cuales son las pruebas que para ese momento existen en el expediente y
las razones que motivan la decisión.
Si existe para ese momento información sobre la identificación o individualización
del presunto autor de la falta, así lo debe señalar en la providencia, viéndose
además obligado a ordenar la vinculación del Servidor al proceso para que pueda
ejercer su defensa.
Para ello, se ha ordenar la notificación personal del contenido de la decisión al
Servidor vinculado al proceso, para lo cual se debe librar comunicación inmediata
a la dependencia en la cual labora, con la advertencia de que en caso de no
concurrir al Despacho en el término fijado en la ley disciplinaria, el requisito de
publicidad de la decisión se surtirá mediante Edicto fijado en la secretaría de la
Unidad.
Si el Servidor se encuentra retirado de la entidad, la comunicación se le debe
remitir a la última dirección de domicilio que aparezca registrada en su hoja de
vida.
Si bien la ley no establece la obligación de nombrarle defensor de oficio al
Servidor vinculado al proceso disciplinario en la etapa de indagación preliminar, lo
recomendable es su designación cuando éste no se presenta a notificarse de la
decisión de inicio de la actuación disciplinaria en su contra, esto para garantizarle
el derecho de defensa.
En materia disciplinaria existe la defensa material y la técnica, la primera es la
que ejerce directamente el Servidor investigado y la segunda la que está en
manos de su abogado de confianza o en el defensor de oficio designado, si a ello
hay lugar.
En ejercicio del derecho de defensa los Servidores Públicos pueden aportar al
proceso las pruebas que posean y solicitar al Despacho la práctica de aquellas
que consideren necesarias, sin embargo, esta facultad esta mediada por la
aplicación de los principios de pertinencia, conducencia, oportunidad, legalidad y
utilidad de la prueba.
Una prueba es pertinente cuando se refiere directamente al asunto que se debate
en el proceso y es conducente cuando tiene aptitud para acreditar los hechos que
se discuten en el proceso.
La prueba es ilícita cuando se produce violando los derechos fundamentales, es
ilegal cuando se aduce con desconocimiento de las formalidades previstas en la
ley, es oportuna cuando se allega al proceso en el tiempo o momento indicado en
la ley y es útil cuando aporta algo significativo al convencimiento del Juez.
Durante esta etapa del proceso el investigado puede además, rendir versión libre,
sin juramento y si lo desea, puede estar en compañía de su abogado defensor,
marco en el cual resulta completamente válida la confesión de la falta como
instrumento o mecanismo de defensa que se debe considerar al momento de
imponer la sanción que corresponda.
Finalmente, cabe destacar que durante la fase probatoria de la etapa de
indagación preliminar el servidor investigado, directamente o a través de
apoderado, puede intervenir en la práctica de las pruebas, lo que le permite por
ejemplo, interrogar a los testigos.
Vencido el término legal solo procede la evaluación del mérito probatorio allegado
oportunamente a la actuación durante la etapa preliminar del procedimiento,
debiendo el órgano de control disciplinario decidir:
1. La apertura formal de la investigación disciplinaria.
2. El paso al procedimiento verbal.
3. La terminación del proceso y el consecuente archivo del expediente.
Si la decisión que se adopta es la culminación de la actuación disciplinaria a favor
de los Servidores Públicos investigados, allí termina el proceso y se ordena el
archivo del expediente, sin embargo, si el proceso se inició por queja, a la persona
que la suscribe se le debe notificar el contenido de la decisión y brindarle la
oportunidad de interponer el recurso de apelación, de tal suerte que el superior del
funcionario que emite la decisión pueda revisarla y validarla o revocarla.
Si al evaluarse las pruebas existentes en el expediente se desprende de manera
razonable que están dados los requisitos para formular pliego de cargos contra los
Servidores Públicos investigados, esto es, que se encuentra objetivamente
demostrada la ocurrencia material del hecho que da lugar a la falta y existe al
menos una prueba que comprometa la responsabilidad disciplinaria de los
investigados, entonces se pasa del procedimiento ordinario al verbal,
continuándose la actuación en audiencia en la que los investigados y sus
defensores podrán igualmente presentar sus descargos, presentar y solicitar la
práctica de las pruebas que consideren básicas, así como presentar las
alegaciones finales del caso.
En cambio si la decisión consiste en abrir formalmente la investigación se pasa a
la siguiente etapa del proceso ordinario denominada investigación
disciplinaria, que de acuerdo a los previsto en el artículo 152 de la ley 734 de
2002 tiene ocurrencia cuando se cuente con la identificación o individualización del
presunto autor de la falta.
En cuanto a la finalidad de la etapa de investigación disciplinaria, según lo
dispuesto en la ley, esta no difiere en mayor medida de la etapa de indagación,
salvo que durante esta fase existe un mayor rigor probatorio de cara a la
determinación de la materialidad de la conducta y la responsabilidad de los
servidores investigados, dado que estos son los dos requisitos que exige la ley
para poder elevar cargos en su contra.
A ello habría que agregarle solamente que durante la etapa de investigación se
procura establecer cuales fueron los motivos determinantes de la falta, las
circunstancias de tiempo, modo y lugar de ocurrencia del hecho, concretar el
perjuicio que se causó a la administración pública con la falta y descartar o afirmar
la presencia de alguna de las causales legales de exclusión de la responsabilidad
disciplinaria como el haber obrado en cumplimiento de deber, la fuerza mayor, el
caso fortuito, la necesidad de ceder ante un deber o derecho constitucional o legal
de superior jerarquía, la orden legítima de autoridad competente, el error o el
miedo insuperable.
La fase de la investigación disciplinaria también tiene una duración de seis (6)
meses, no obstante, existe la posibilidad de extender este término en los
siguientes casos:
1. En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48
de la ley 734 de 2002, numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, la investigación
disciplinaria se podrá extender hasta los doce (12) meses.
2. Cuando en la misma actuación disciplinaria se investiguen varias faltas o a
dos (2) o más servidores.
Las mismas reglas y facultades de defensa existentes en la etapa preliminar se
conservan durante la fase de investigación, así por ejemplo, si el investigado
durante la etapa de indagación no rindió versión libre, en esta fase lo puede hacer.
De igual forma, si el disciplinado durante la primera etapa del proceso no contó
con abogado defensor de confianza, durante la investigación lo puede designar.
La fase la investigación disciplinaria se inicia mediante una providencia en la cual
se deben señalar las razones y pruebas que sustentan la decisión, por lo demás,
también debe notificarse en forma personal al investigado, pero si este no
concurre en el término señalado en la ley, el principio de publicidad de la decisión
de apertura se cumple mediante Edicto que se fijará en lugar público de la
secretaria del Despacho.
También puede ocurrir que existiendo algún error en el procedimiento de
notificación de la decisión de apertura de investigación, éste se convalide
mediante el reconocimiento que el investigado haga respecto al conocimiento que
tenga sobre esta, por ejemplo, mediante la designación de un defensor de
confianza lo que supone que conoce la existencia del proceso en su contra.
Otra forma de notificación de las decisiones del proceso disciplinario es la que se
produce en el curso de las audiencias, pues debiendo estar presentes las partes
para su desarrollo, las decisiones que se adopten quedan notificadas en estrados
y en la misma audiencia se deben interponer los recursos de ley.
No obstante, debe aclararse que la decisión de apertura de indagación
preliminar y la determinación de apertura formal de la investigación
disciplinaria para el caso del proceso ordinario, así como el auto de citación a
audiencia en el caso del proceso verbal, no tienen recurso alguno, por
consiguiente la notificación de la decisión se hace únicamente con el objetivo de
garantizar el debido proceso y el derecho de defensa.
Si bien la ley no obliga la designación de un defensor de oficio durante esta etapa
del proceso, cuando el investigado no concurra a recibir notificación personal del
auto de apertura de la actuación disciplinaria, lo recomendable es su designación
para garantizar su derecho fundamental a la defensa.
En virtud del principio de libertad probatoria, durante esta etapa el operador
jurídico puede ordenar todas las pruebas que considere necesarias para el logro
de los fines de la investigación disciplinaria.
En todo caso, se deberá informar al investigado y a su defensor, si lo tiene, la
fecha, hora y lugar de práctica de las pruebas ordenadas, esto para garantizar que
se pueda ejercer el derecho de defensa y en esta medida, concretar el principio de
contradicción de la prueba como parte integrante del debido proceso.
Cuando se trate de falta calificada como gravísima o grave, en el mismo auto de
apertura de la investigación disciplinaria o más adelante, el órgano de control
interno disciplinario mediante decisión motivada, puede ordenar la suspensión
provisional del Servidor investigado, cuando concurra alguna de las siguientes
causas:
1. Cuando existe riesgo de que el servidor pueda interferir en la investigación
disciplinaria, por ejemplo, destruyendo u ocultando pruebas.
2. Cuando existe posibilidad material de que se continúe realizando la falta
disciplinaria.
3. Cuando existe riesgo de reincidencia en la comisión de la falta.
La suspensión provisional consiste básicamente en la separación temporal del
servidor sin derecho a remuneración y es responsabilidad directa del funcionario
que la ordena, además, admite la consulta ante el superior, para lo cual el
investigado o su defensor pueden presentar las pruebas y alegaciones que
estimen pertinentes.
La suspensión tiene vigencia por tres (3) meses y puede ser prorrogada por una
sola vez, siempre y cuando subsistan las causas que dieron lugar a la medida, de
igual forma, cuando éstas desaparezcan es deber del operador jurídico ordenar
oficiosamente el reintegro del servidor.
Al momento de dictarse el fallo se puede ordenar una nueva prórroga de la
suspensión por un término máximo de tres (3) meses, lo que no significa en modo
alguno que el juzgador disciplinario disponga de todo éste tiempo para proferir el
fallo respectivo.
De acuerdo a lo anterior, la suspensión se puede mantener únicamente hasta por
ciento ochenta (180) días y si la sanción aplicable corresponde a la suspensión del
cargo, éste tiempo se computa como pena cumplida.
Una vez allegado al expediente el material probatorio necesario para decidir el
caso o cuando se encuentre vencido el término de la investigación disciplinaria, el
operador jurídico disciplinario debe proceder a efectuar la calificación de la
investigación, decidiendo:
1. Formular cargos contra los servidores investigados.
2. La terminación del proceso y el consecuente archivo del expediente.
Si la decisión que se adopta es la culminación de la actuación disciplinaria a favor
de los Servidores Públicos investigados, allí termina el proceso y se ordena el
archivo del expediente, sin embargo, si el proceso se inició por queja, a la persona
que la suscribe se le debe notificar el contenido de la decisión y brindarle la
oportunidad de interponer el recurso de apelación, para que el superior del
funcionario que emite la decisión pueda revisarla y validarla o revocarla.
Después de iniciada la etapa de investigación ya NO es posible que variar el
procedimiento, es decir, que ya no puede pasar del ordinario al verbal, debiéndose
continuar por la vía ordinaria hasta la culminación del proceso.
Si existe prueba que permita demostrar plenamente la ocurrencia del hecho
irregular y al menos una que comprometa la responsabilidad disciplinaria del
servidor investigado, la decisión que corresponde es la formulación de cargos,
accediéndose así a la tercera etapa del proceso ordinario denominada juicio
disciplinario.
Si bien existe el deber de motivar la decisión de apertura de la indagación
preliminar y la de investigación disciplinaria, el cumplimiento de éste principio
rector del proceso disciplinario se hace mucho más riguroso al momento de la
formulación de los cargos.
Tan importante es este momento procesal que incluso el fallo debe guardar
correspondencia con el pliego de cargos, pues de no hacerlo se viola el debido
proceso por la incongruencia procesal, dando lugar a la invalidez absoluta de la
actuación que solo puede corregirse mediante la declaratoria de nulidad.
Precisamente, el Código Disciplinario Único dispone en su artículo 163 cuales son
los requisitos formales y sustanciales que deben cumplirse al momento de
dictar el pliego de cargos, ellos son:
1. La descripción clara, precisa y concreta de la conducta investigada,
con indicación puntual de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en
que se realizó. Se trata se precisar qué fue lo que hizo o dejo de hacer
el Servidor Público en el ejercicio de la función o cargo, indicando la
fecha de ocurrencia del evento y las circunstancias que lo rodearon.
2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación,
concretando la modalidad específica de la conducta, aparte en donde
corresponde al operador jurídico concretar el tipo disciplinario que se
imputa al investigado, conformado por dos tipos de normas, una que
consagra el deber funcional que debió atender el servidor investigado y
otra que establece que dicho incumplimiento da lugar a la falta
disciplinaria.
Pero no basta con la mera descripción normativa de la conducta, pues
de acuerdo a la ley, el órgano de control disciplinario debe determinar en
qué consistió la violación o infracción del deber funcional por parte del
servidor y la modalidad específica de realización de la conducta, esto es,
si se trata de una acción, una omisión o una extralimitación en el
ejercicio de la función o cargo.
3. La identificación del autor o autores de la falta, con especificación de sus
nombres, apellidos, número y tipo de identificación.
4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época
de comisión de la conducta. Téngase en cuenta que la falta disciplinaria
se realiza únicamente en relación a la función pública, por consiguiente,
es necesario que se precise cuál era el cargo que ocupaba el servidor
investigado y cuáles eran las funciones o atribuciones que tenía al
momento de comisión de la falta.
En este caso resulta también relevante precisar si el Servidor continúa
ejerciendo el mismo cargo o se encuentra ocupando otro y en tal caso,
indicar en qué cargo y cuáles son las funciones y requisitos de acceso al
mismo, o si por el contrario, se encuentra retirado del servicio.
Esta precisión es muy importante al momento de aplicar la sanción
disciplinaria, pues si el servidor aún ocupa el mismo cargo no existe
problema alguno para ejecutar la sanción que se le imponga, lo mismo si
ocupa un cargo similar en la misma entidad o en la administración, para
el caso de la suspensión.
Pero si aún está vinculado a la entidad o al servicio público, pero ocupa
otro completamente diferente en su denominación, nivel y función, para
el caso de la suspensión, se deberá convertir en salarios para su
ejecución.
Si la sanción impuesta consiste en la destitución y el servidor ya no se
encuentra ocupando el mismo cargo, esta sanción no se podrá cumplir.
En este caso, si se impuso sanción de inhabilidad para el ejercicio de la
función pública, deberá procederse con el retiro del funcionario al
hallarse en causal de inhabilidad sobreviniente.
5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos
formulados.
Este aspecto es uno de los de mayor relevancia al momento de la
calificación de la investigación disciplinaria, dado que el órgano de
control disciplinario tiene el deber de valorar en conjunto cada una de las
pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso, indicando que
aptitud probatoria tienen de cara a los hechos investigados y frente a la
responsabilidad del servidor investigado.
La valoración probatoria debe hacerse en forma crítica y objetiva,
aplicando las reglas de la experiencia, las pautas de la lógica y las
normas o criterios dictados por la técnica.
Significa lo anterior, que a cada uno de los medios de prueba, el
operador jurídico le debe asignar el grado de credibilidad que tiene y el
valor de su aporte a la solución del caso.
En este momento procesal es donde toman mayor valor los indicios,
entendidos como signos indicadores de la conducta y la responsabilidad.
De la valoración de las pruebas surgen los indicios que permiten al
operador jurídico fundar una hipótesis sobre la ocurrencia de los hechos
y el grado de responsabilidad del servidor público comprometido.
6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para
determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo
señalado en el artículo 43 de este código.
Si la falta es considerada en la ley disciplinaria como gravísima, no es
necesario señalar criterios para fundar esta calificación, ello solo se
hace exigible cuando la falta se califica como grave o leve.
Se deberá analizar la concurrencia o no de cada una de los criterios
fijados en la ley para concluir la gravedad o levedad de la falta, es decir,
que en el pliego de cargos debe aparecer en forma expresa el análisis
fundado de los criterios, especificando cuales aplican al caso y por qué.
En este caso se debe señalar cual fue el grado de culpabilidad de los
involucrados, la naturaleza del servicio que se debía prestar, el grado de
perturbación del mismo, la jerarquía y mando que ostentaba el servidor
investigado al momento de la comisión de la falta, las trascendencia
social o el perjuicio causado a la administración con la conducta, la
modalidades y circunstancias de comisión del hecho, los motivos
determinantes de la conducta, el número de servidores y la forma de
participación de cada uno de ellos en la realización de la falta.
Para cada evento se deben indicar cuáles son los medios de prueba que
permiten hacer dicha exposición.
7. La forma de culpabilidad. La falta disciplinaria solo se puede cometer a
título de dolo o de culpa. En materia disciplinaria se encuentra proscrita
la responsabilidad objetiva, por consiguiente no es posible atribuir
responsabilidad a un servidor si hacer previamente un examen subjetivo
de su comportamiento.
No ocurre lo mismo en otras áreas como en la contravencional, en
donde no importa cuales fueron las razones determinantes de la
conducta por parte de la persona que por ejemplo se salta un semáforo
en rojo, sino que basta únicamente con la demostración objetiva de la
ocurrencia de la infracción.
Se deben entonces indicar cuáles son las pruebas en las que se basa el
operador jurídico disciplinario para atribuir la conducta a título de dolo o
de culpa, teniendo presente que el dolo implica el conocimiento del
deber funcional, la presencia de las condiciones apropiadas para la
realización adecuada del deber y el obrar libremente en contrario; la
culpa gravísima supone en cambio el actuar por ignorancia supina,
desatención elemental o la violación manifiesta de reglas de obligatorio
cumplimiento, y la culpa grave la simple inobservancia o
quebrantamiento del deber objetivo de cuidado, es decir, del cuidado
necesario que cualquier persona del común le imprime a sus
actuaciones.
El aspecto subjetivo de la conducta es muy importante, puesto que la
combinación de este tópico con el tipo de falta permite determinar al
operador jurídico la sanción que se debe aplicar en cada caso. Así por
ejemplo, si la falta es calificada como gravísima y la conducta se realiza
con dolo, las sanciones que se deben aplicar son la destitución del cargo
y la inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas entre 10 y
20 años.
En cambio, si la falta se califica como leve y la conducta se realiza con
culpa grave, únicamente procede como sanción la amonestación escrita
con anotación en la hoja de vida del servidor.
8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos
procesales.
Finalmente, como garantía del derecho de defensa en la providencia
debe hacerse el examen detallado de cada uno de los argumentos y
explicaciones que los servidores investigados hacen en el curso del
proceso respecto de los hechos y su grado de responsabilidad, los
cuales pueden aparecer en la versión libre o en cualquier escrito de
alegaciones que presenten el investigado o su defensor.
En cada caso se deben señalar las razones y fundamentos que permiten
al Despacho acoger o rechazar los argumentos de la defensa.
La decisión de formulación de cargos se debe notificar en forma personal al
investigado y a su defensor, si lo tiene, para garantizar el derecho de defensa.
Si el servidor aún trabaja en la entidad y su sede laboral es la misma donde se
halla la oficina de control interno disciplinario, se le debe citar inmediatamente
para que comparezca a recibir notificación personal del pliego de cargos
formulado en su contra.
Si ninguno de los dos – investigado o su defensor – concurre dentro de los cinco
(5) días siguientes a la fecha de la citación para ser notificado, se procederá a
designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal del auto de
cargos.
En los casos en que la notificación del pliego de cargos deba realizarse en sede
diferente a la del funcionario que está conociendo del proceso, éste podrá
comisionar para tal efecto al jefe de la entidad a la que esté vinculado el
investigado, o en su defecto, al Personero Distrital o Municipal del lugar donde se
encuentre. Si no se pudiere realizar la notificación personal, se fijará edicto en
lugar visible de la secretaría del despacho comisionado, por el término de cinco
días hábiles. Cumplido lo anterior, el comisionado devolverá inmediatamente al
comitente la actuación, con las constancias correspondientes y se procederá con
la designación del defensor de oficio con quien se surtirá la notificación y se
continuará con el procedimiento.
Una vez agotado el procedimiento de notificación del pliego de cargos, se debe
correr traslado a los investigados por el término de diez (10) días hábiles para que
presenten sus descargos, aportes las pruebas que tengan y soliciten la práctica
de las que estiman necesarias.
Debe recodarse que en procesos disciplinarios adelantados por conductas
constitutivas de violación de los derechos humanos o infracciones graves al
derecho internacional humanitario, es posible que las víctimas o perjudicados
concurran al proceso como sujetos procesales, en este caso, a ellos también se
les debe notificar el pliego de cargos y correr término de traslado para que puedan
aportar las pruebas que posean o soliciten las que consideraciones necesarias.
Si en el proceso disciplinario interviene un agente del ministerio público, a él
también se le debe notificar el pliego de cargos y correr el mismo término de
traslado.
Agotado el término de traslado para presentar los descargos y hacer la solicitud de
pruebas, procede el Despacho con el análisis de cada una de las peticiones de
prueba, ordenando aquellas que se consideren útiles, necesarias, oportunas,
legales, conducentes y pertinentes. En la misma providencia se pueden ordenar
pruebas de oficio.
La ley establece que el término para la práctica de las pruebas es de noventa (90)
días, no obstante, cuando se vence el término sin que se haya agotado la totalidad
de las pruebas ordenadas, las que falten se pueden evacuar:
1. Cuando hubieran sido solicitadas por el investigado o su apoderado, sin
que los mismos tuvieren culpa alguna en su demora, siempre y cuando
fuere posible su obtención.
2. Cuando a juicio del funcionario investigador, constituyan elemento
probatorio fundamental para la determinación de la responsabilidad del
investigado o el esclarecimiento de los hechos.
Cuando ya se agota la fase probatoria del juicio disciplinario, el órgano de control
disciplinario deberá declarar cerrada la investigación y correr traslado común a los
sujetos procesales para que presenten sus alegaciones finales previas al fallo
de instancia.
Concluido el término legal de traslado para presentar los alegatos finales, el
expediente pasa al Despacho para dictarse el fallo que en derecho corresponda,
providencia que debe producirse dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes
al cierre, y en la cual se deben observar los siguientes requisitos:
1. La identidad del investigado.
2. Un resumen de los hechos.
3. El análisis de las pruebas en que se basa.
4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de
las alegaciones que hubieren sido presentadas.
5. La fundamentación de la calificación de la falta.
6. El análisis de culpabilidad.
7. Las razones de la sanción o de la absolución, y
8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la
graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva.
Debe tenerse en cuenta que si a juicio del operador jurídico existen razones
fundadas para variar el pliego de cargos, esta decisión solo se puede tomar por
una sola vez, cuando haya concluido la práctica de las pruebas y hasta antes de
dictarse el fallo de primera o única instancia.
Las únicas causas que permiten la variación del pliego de cargos son:
1. Error en la calificación jurídica
2. Prueba sobreviniente.
La variación se debe notificar en la misma forma del pliego de cargos y es
necesario otorgar a los sujetos procesales un término prudencial para solicitar
otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación
original.
Una vez se surta el procedimiento de notificación de la variación de los cargos,
luego de decidir sobre las pruebas pedidas por los sujetos procesales y agotar la
práctica de las pruebas ordenadas de oficio o a solicitud de parte, se corre
nuevamente traslado para que los intervinientes en el proceso disciplinario
presenten sus alegatos de conclusión.
Para dictar el fallo respectivo, es necesario en primer lugar hacer un examen de
legalidad de la actuación, lo que supone la verificación de la existencia o no de
causales de invalidez del proceso disciplinario, instituto de corrección del proceso
que se rige por los principios que operan en el ámbito procesal penal, los cuales
se resumen de la siguiente manera:
1. No se declarará la invalidez de un acto cuando cumpla la finalidad para
la cual estaba destinado, siempre que no se viole el derecho a la
defensa.
2. Quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial,
afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases
fundamentales de la instrucción y el juzgamiento.
3. No puede invocar la nulidad el sujeto procesal que haya coadyuvado
con su conducta a la ejecución del acto irregular, salvo que se trate de la
falta de defensa técnica.
4. Los actos irregulares pueden convalidarse por el consentimiento del
perjudicado, siempre que se observen las garantías constitucionales.
5. Sólo puede decretarse cuando no exista otro medio procesal para
subsanar la irregularidad sustancial.
6. No podrá declararse ninguna nulidad distinta a las señaladas en el
artículo 304 de este Código.
Concluido el examen de legalidad de la actuación se procede con el análisis de
las pruebas para determinar si está o no probado el hecho y la responsabilidad
del Servidor Público investigado, más allá de toda duda razonable.
En materia disciplinaria, operan los principios de inocencia y de favorabilidad, en
virtud de los cuales cualquier duda que aparezca en el proceso, si no es posible
eliminarla o superarla, la decisión debe favorecer al investigado.
Se trata así de alcanzar a través de las pruebas, una certeza o grado de
convicción que es únicamente relativa al proceso disciplinario.
El fallo también se debe notificar en forma personal al implicado y a su defensor si
lo tiene, pero en caso de no concurrir en el término legal, el requisito de publicidad
se agota mediante la fijación de un Edicto en lugar visible del Despacho.
Si el fallo es absolutorio y la actuación se inició por queja, se debe notificar la
decisión al quejoso y brindarle la oportunidad para interponer el recurso de
apelación ante el superior del funcionario que dictó el fallo para que lo revise y lo
convalide, modifique o revoque.
Si el fallo es sancionatorio solamente lo pueden recurrir los sujetos procesales
reconocidos en el proceso disciplinario, esto es, el investigado y su defensor, el
representante de las víctimas cuando se trata de violaciones a los derechos
humanos e infracciones al derecho internacional humanitario y el agente del
ministerio público, si lo hay.
El superior, en la providencia que resuelva el recurso de apelación interpuesto
contra el fallo sancionatorio, no podrá agravar la sanción impuesta, cuando el
investigado sea apelante único.
Agotado el trámite de notificación del fallo se corre traslado común a los sujetos
procesales y al quejoso si lo hay, para que presenten y sustenten el recuso de
apelación, con indicación puntual de las razones y argumentos que sustentan su
desacuerdo con la decisión.
Si se presenta el recurso se analiza la procedencia del mismo y si hay lugar a ello
se concede ante el superior enviándole el expediente para que resuelva lo
pertinente.
Si no se interpone recurso alguno el fallo cobra ejecutoria y se puede proceder con
la ejecución de la sanción si es sancionatorio, lo mismo ocurre cuando habiéndose
interpuesto el recurso éste se declara desierto o ha sido resuelto por el superior.
Los fallos disciplinarios emitidos por los órganos de control interno disciplinario, las
personerías municipales o distritales y la procuraduría general de la nación en
ejercicio de sus competencias, pueden ser demandados ante la jurisdicción
contencioso administrativa fijándose como pretensión la declaratoria de nulidad de
la actuación y el restablecimiento del derecho, para lo cual se dispone de cuatro
(4) meses contados desde la fecha de ejecutoria de la providencia, si se pasa este
tiempo solo procede la solicitud de nulidad.
Una vez ejecutoriada el fallo que declara la responsabilidad disciplinaria del
servidor público, el órgano de control disciplinario debe comunicar la decisión a la
Procuraduría General de la Nación para proceder con el registro de la sanción en
el sistema de antecedentes e inhabilidades que maneja éste organismo.
Si la sanción impuesta consiste en la suspensión en el cargo y el servidor
investigado se hallaba suspendido provisionalmente, el término de suspensión se
computa para la aplicación de la sanción, debiéndose únicamente cumplir el
término que reste.
Si el servidor ya no se encuentra vinculado a la administración o se encuentra
ocupando otro cargo diferente al que tenía al momento de comisión de la falta, y la
sanción impuesta es la suspensión en el ejercicio del cargo o función, el término
de suspensión se convierte en salarios para efectos de ejecución de la sanción,
pudiéndose en este caso acudir al cobro coactivo, circunstancia que también se
presenta cuando la sanción impuesta es una multa.
Si la sanción impuesta es de inhabilidad general o especial y el servidor
sancionado se encuentra ocupando otro cargo distinto al que ocupaba cuando
cometió la falta, procede el retiro del servidor al hallarse incurso en inhabilidad
sobreviniente.
El proceso ordinario empieza normalmente con la decisión de apertura de la
indagación o la investigación disciplinaria y concluye con el fallo de primera, única
o segunda instancia, sin embargo, en cualquier etapa del proceso se puede
ordenar la terminación la actuación anticipada cuando se presente alguna de
las siguientes circunstancias:
1. Cuando aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no
existió
2. Cuando se establezca que la conducta no está prevista en la ley como
falta disciplinaria, que el investigado no la cometió o que existe una
causal de exclusión de responsabilidad
3. Cuando se verifique que la actuación no podía iniciarse o proseguirse,
por ejemplo, por prescripción de la acción disciplinaria o muerte del
servidor investigado.
La decisión de terminación anticipada del proceso disciplinario se debe notificar en
forma personal al investigado y a su apoderado, si lo tuviere. También se le
deberá notificar al agente del ministerio público, al representante de las víctimas
(en casos de violación de los derechos humanos e infracciones al derecho
internacional humanitario) y al quejoso, si los hay.
Si ninguno de los sujetos procesales o el quejoso concurre en el término legal, el
requisito de publicidad de la decisión se cumplirá mediante Estado que se fijara
por un solo (1) día en lugar visible de la Unidad.
Cualquier de los sujetos procesales puede apelar la decisión de archivo, lo cual
deberán hacer y sustentar dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de la
última notificación.
Si ninguno interpone recurso o éste se declara desierto, la providencia cobra
ejecutoria y la decisión da lugar a la cosa juzgada. Lo mismo ocurre cuando se
admite el recurso de apelación y éste es resuelto por el superior.
6. REPRESENTACIONES GRÁFICAS DEL PROCESO DISCIPLINARIO
1. Proceso Disciplinario – Tipos.
2. Proceso Ordinario – Etapas y Términos Procesales.
3. Proceso Ordinario:- Etapas y Decisiones.
4. Trámite General del Proceso Ordinario.
5. Trámite de la Suspensión provisional.
7. GLOSARIO
ACCIÓN DISCIPLINARIA. Facultad que poseen la propia administración y en
general todos los ciudadanos y ciudadanas para acudir ante las autoridades con
competencia disciplinaria para que se adelanten las investigaciones a que haya
lugar y se impongan las sanciones disciplinarias del caso, contra servidores
públicos cuando incurran con conductas en el desempeño de la función que den
lugar a la comisión de falta disciplinaria, por acción, omisión o extralimitación en el
ejercicio las funciones o atribuciones del cargo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. Oportunidad procesal en la que el disciplinado o
su apoderado le manifiestan al operador disciplinario sus apreciaciones finales
acerca de la forma en que debe dictarse el fallo, indicándole las razones y
fundamentos.
AMONESTACIÓN ESCRITA. Sanción aplicable a los servidores públicos que
hayan incurrido en la comisión de faltas leves culposas, consistente en un llamado
de atención que se le hace por escrito y se incorpora a su hoja de vida. Como se
trata da una falta disciplinaria, constituye antecedente disciplinario.
ANTECEDENTES DISCIPLINARIOS. Son todas las sanciones disciplinarias
ejecutoriadas que impuestas a un servidor público en el ejercicio de su función y a
la vez puedan configurar ciertas inhabilidades para el ejercicio de funciones
públicas.
ARCHIVO. Decisión con fuerza de cosa juzgada, a través de la cual se termina el
procedimiento disciplinario en momento o como consecuencia de la evaluación de
la indagación o la investigación, entre otras causas, por encontrarse demostrado
que el hecho no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta
disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión
de responsabilidad, que la actuación no podía iniciarse o proseguirse.
AUTO DE APERTURA DE INVESTIGACIÓN. Providencia de trámite mediante la
cual el operador disciplinario da inicio formal a la investigación disciplinaria en
contra de un servidor público. El único requisito legal es que cuente con la
identificación o individualización de su posible autor.
AUTO DE SUSTANCIACIÓN. Pronunciamiento que emite el operador disciplinario
para impulsar el trámite de la actuación, por ejemplo, ordenar una prueba,
designar defensor de oficio o autorizar copias.
AUTO INTERLOCUTORIO. Pronunciamiento motivado que emite el operador
disciplinario para definir cuestiones de fondo en la actuación como por ejemplo, la
declaratoria de nulidad del proceso o el archivo.
COMPETENCIA. Presupuesto del proceso consistente en la cualidad de un
órgano jurisdiccional o de la administración que le permite o le exige conocer
válidamente de un tipo de asuntos y tener preferencia legal respecto de otros
órganos, para conocer de un litigio o causa determinados.
COMPETENCIA PREFERENTE. Facultad otorgada a la Procuraduría General de
la Nación y a las Personerías Municipales o Distritales, para desplazar a las
Oficinas de Control Disciplinario Interno en el conocimiento de una actuación
disciplinaria en cualquiera de las etapas. También se expresa mediante la
remisión de actuaciones al órgano interno de control disciplinario, la
supervigilancia del proceso o la designación de un agente del ministerio público
para que intervenga en el proceso como sujeto procesal.
CULPA. Forma de realización subjetiva de la falta disciplinaria, determinada por
no actuar con el deber de cuidado exigido en una situación concreta.
CULPA GRAVE. Cuando se incurre en falta disciplinaria por inobservancia del
cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
CULPA GRAVÍSIMA. Cuando se incurre en falta disciplinaria por ignorancia
supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio
cumplimiento.
CULPABILIDAD. Conforma el aspecto subjetivo de la infracción disciplinaria y se
predica cuando en el comportamiento del agente concurren el dolo o la culpa.
Desde otro punto de vista, la culpabilidad en materia disciplinaria consiste en el
juicio de exigibilidad de conducta que se formula al servidor público investigado
respecto de los hechos.
DEBIDO PROCESO. Sometimiento de las actuaciones de las autoridades
judiciales y administrativas, a las formalidades preestablecidas por las normas
jurídicas (constitución política, instrumentos internacionales y ley). Tiene como
finalidad la protección de las garantías consignadas en la normatividad.
DERECHO DE DEFENSA. Garantía que cobija al disciplinado, que le permite
directamente o por intermedio de su abogado, solicitar, aportar y controvertir las
pruebas que se aducen en su contra, desvirtuar los cargos que se le imputan e
impugnar las decisiones que le sean desfavorables. Si la defensa la ejerce el
servidor investigado se llama defensa material y si la realiza un abogado se
denomina defensa técnica.
DESCARGOS. Pieza procesal en la cual el disciplinado se pronuncia y ejerce su
defensa frente a los cargos que constituyen la acusación disciplinaria. También se
puede entender como el momento procesal que permite al investigado y a su
defensor, aportar y solicitar la práctica de pruebas después de la formulación de
los cargos.
DESTITUCIÓN. Sanción de carácter disciplinaria que implica la desvinculación del
empleado de la entidad y del servicio, como consecuencia de la incursión en una
falta disciplinaria. Es una de las máximas sanciones que puede imponer el
operador jurídico disciplinario. Generalmente, va siempre acompañada de la
inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas.
DOLO. Forma de incurrir en la falta disciplinaria consistente en el conocimiento del
servidor público de los hechos constitutivos de la infracción, y a pesar de la
adecuada condición para el cumplimiento de sus deberes, encausa su
comportamiento a la realización de conducta contraria a éstos.
DUDA RAZONABLE. Ausencia objetiva de certeza acerca de la responsabilidad
del disciplinado, que surge tras el análisis probatorio y que no es posible superar.
EXPEDIENTE. Conjunto de todos los documentos, pruebas, instrumentos y
elementos correspondientes al trámite de la actuación disciplinaria.
FALLO. Decisión que pone fin a la actuación y que se toma dentro del proceso
disciplinario, una vez agotadas o cumplidas todas sus etapas procesales, en la
cual se define o resuelve de fondo la responsabilidad disciplinaria del investigado,
a través de una absolución frente a los cargos imputados o mediante la imposición
de la sanción correspondiente.
FALTA DISCIPLINARIA. Incursión en cualquiera de las conductas o
comportamientos previstos en el Código Disciplinario Único, que conlleve
incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones,
prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades,
impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las
causales de exclusión de responsabilidad, que da lugar al adelantamiento de una
acción disciplinaria y, consecuentemente, a la imposición de una sanción del
mismo tipo. (Art. 23 del C. D. U.).
IGNORANCIA SUPINA. La que procede por la negligencia en aprender o
averiguarlo que puede y debe saber el servidor público en el marco de su
funciones o atribuciones del cargo.
INDAGACIÓN PRELIMINAR. Etapa opcional que se adelanta dentro del
procedimiento disciplinario ordinario, cuya finalidad es establecer la procedencia
de la investigación formal, verificando la ocurrencia de la conducta, determinando
si es constitutiva de falta disciplinaria; o identificando e individualizando al autor de
la misma.
INHABILIDAD. Circunstancias expresadas en la Constitución o la ley que impiden
o imposibilitan que una persona sea elegida o designada para un cargo público.
INHABILIDAD ESPECIAL. Sanción disciplinaria que se impone junto con la
suspensión e implica la imposibilidad de ejercer la función pública, salvo aquella
relacionada con el cargo que se ocupa. Generalmente acompañada de la
suspensión en el ejercicio del cargo o función que ocupaba el servidor al momento
de la comisión de la falta.
INHABILIDAD GENERAL. Sanción disciplinaria que se impone junto con la
destitución, que implica la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier
cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o
carrera.
INHABILIDAD SOBREVINIENTE. Circunstancias determinadas en la Constitución
y la ley que surgen con posterioridad al ejercicio de un cargo o función pública y
que imposibilitan que se continúe desarrollando, dando lugar a la separación o
insubsistencia del cargo.
INHIBITORIO. Decisión que no hace tránsito a cosa decidida, a través de la cual
el operador disciplinario se abstiene de adelantar una actuación disciplinaria, por
encontrar, entre otros aspectos, que la queja es manifiestamente temeraria, se
refiere a hechos disciplinariamente irrelevantes, de imposible ocurrencia o
presentados de manera absolutamente inconcreta o difusa.
INVESTIGACION DISCIPLINARIA: Etapa del procedimiento ordinario, adelantada
cuando se encuentra identificado al posible autor o autores de una falta
disciplinaria, y cuya finalidad es verificar la ocurrencia de la conducta; determinar
si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió; el perjuicio causado
a la Administración y la responsabilidad del investigado
INVESTIGADO. Persona a la que se le endilga la comisión de una falta
disciplinaría y cuya responsabilidad es debatida en el proceso.
JUZGAMIENTO. Etapa del proceso disciplinario que se inicia con la formulación
del pliego de cargos contra el investigado.
MULTA. Sanción pecuniaria derivada de la comisión de una falta leve dolosa. Se
tasa en salarios diarios percibidos al momento de la comisión de la falta.
NOTIFICACION. Actuación procesal a través de la cual se hace efectivo el
principio de publicidad de las decisiones, dándoselas a conocer a los sujetos
procesales, personalmente, por estado, por edicto, por estrados o por conducta
concluyente.
NOTIFICACIÓN EN ESTRADO. Comunicación de las decisiones proferidas en
audiencia pública o en cualquier diligencia de carácter verbal a todos los sujetos
procesales, estén o no presentes.
NOTIFICACIÓN PERSONAL. Es la forma más particular y garantista de dar a
conocer las decisiones tomadas en el proceso, ya que se hace directamente a los
sujetos procesales.
NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Se entiende cumplida la
notificación, cuando a pesar de no haberse realizado la notificación personal o
supletoria, el procesado o su defensor intervienen en diligencias posteriores o se
refiere a la decisión en escritos o alegatos verbales posteriores o interpone contra
las mismas los recursos de Ley.
NOTIFICACIÓN POR FUNCIONARIO COMISIONADO. Es la forma como se
notifica el pliego de cargos al disciplinado, cuando este se encuentre en lugar
diferente a la sede de quien lo profiere. En estos casos, se le encomienda la
notificación a otro funcionario de la Procuraduría, al Jefe de la entidad donde
labore o en su defecto a la Personería.
NOTIFICACIÓN POR EDICTO. Medio subsidiario para notificar las decisiones que
no se pudieren realizar personalmente, consistentes en la fijación del contenido de
la misma en la secretaría del despacho. Se debe notificar por Edicto la apertura de
la indagación o investigación, el pliego de cargos y al fallo.
NOTIFICACIÓN POR ESTADO. Medio subsidiario para notificar las decisiones
que no se pudieren realizar personalmente. Se deben notificar por Estado las
decisiones interlocutorias y de trámite que exigen publicidad. Consiste en la
anotación en una planilla denominada “estado” de los principales datos del
proceso, la fecha de la decisión y el cuaderno en que se halla, la cual debe ser
publicada en lugar visible de la secretaría del despacho.
NULIDAD. Sanción impuesta por la ley contra las actuaciones judiciales o
disciplinarias, realizadas por funcionarios que carezcan de competencia, o que se
produzcan con violación al derecho de defensa o de las formalidades establecidas
para su desarrollo. Consiste en obligar la reposición de las actuaciones viciadas.
OMISIÓN. Forma de incurrir en falta disciplinaria, consistente en dejar de hacer
algo jurídicamente exigido en la ejecución de una actividad o no haberla
ejecutado.
OPERADOR JURÍDICO DISCIPLINARIO. Servidor público con competencia para
tramitar la actuación disciplinaria.
PLIEGO DE CARGOS. Es una de las formas o posibilidades de evaluación de la
investigación y la constituye la acusación directa que se hace en contra del
disciplinado, con la cual ha de ser juzgado y sometido a un fallo, ya sea
absolutorio o sancionatorio. De acuerdo a la ley, se produce cuando existe en el
expediente prueba que demuestra objetivamente la ocurrencia de la falta
disciplinaria y por lo menos una prueba que comprometa la responsabilidad
disciplinaria del investigado.
POTESTAD DISCIPLINARIA. Facultad del Estado para investigar y sancionar a
los servidores públicos y particulares que ejerzan funciones públicas, que incurran
en faltas disciplinarias.
PRESCRIPCIÓN. Perdida de la potestad disciplinaria que tiene el Estado para
investigar y sancionar a los servidores públicos y particulares que ejerzan
funciones públicas, en virtud del paso del tiempo. Entre 5 y 12 años, dependiendo
de la clase de falta.
PRINCIPIOS. Normas fundamentales que rigen la interpretación de la misma
normatividad.
PROCEDIMIENTO ORDINARIO. El que se imprime a la actuación disciplinaria
cuando no concurren circunstancias que ameriten su desarrollo mediante trámites
especiales.
PROCEDIMIENTO VERBAL. Trámite especial de la actuación disciplinaria
previsto para los eventos en donde el autor es sorprendido al momento de
cometer la falta, o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de su
ejecución. También se aplica cuando la falta ha sido calificada como leve o
cuando el implicado confiesa su responsabilidad. Finalmente es aplicable al
trámite de las faltas gravísimas contempladas en los numerales 2, 4, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62.
PROCESO. Serie o sucesión de actos y etapas, tendientes a la aplicación o
realización del Derecho en un caso concreto.
PROVIDENCIA. Pronunciamiento mediante el cual el operador disciplinario
impulsa el trámite del proceso o adopta las decisiones del caso, incluyendo el fallo.
PRUEBA. Cualquier medio que acredita la certeza de un hecho y constituye
presupuesto esencial de una decisión disciplinaria. En materia disciplinaria son
medios de prueba la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita
especial y los documentos, los cuales deben ser practicados conforme a las
normas del Código de Procedimiento Penal.
PRUEBA TRASLADADA. Elemento de convicción que practicado válidamente en
un proceso se aporta a otro, para que sea tenido en cuenta.
QUEJA. Es una de las formas en que se acciona o pone en movimiento el aparato
disciplinario, contempladas en el artículo 69 del C. D. U., y constituye un supuesto
de reclamación, denuncia o crítica de la actuación administrativa.
QUEJOSO. Particular que pone en conocimiento de la autoridad competente una
presunta anomalía o irregularidad del comportamiento de los servidores públicos,
en ejercicio de sus funciones.
RECURSOS: Actuaciones procesales a través de las cuales se faculta a los
sujetos procesales, y en algunos eventos al Ministerio Público y al quejoso, para
que ejerzan los derechos de contradicción o impugnación frente a las decisiones
disciplinarias, con la finalidad de que las mismas sean revisadas, total o
parcialmente, por el mismo funcionario que las profirió o por uno de superior
jerarquía
RECURSO DE APELACIÓN. Facultad atribuida a los sujetos procesales y
excepcionalmente al quejoso para controvertir las decisiones del funcionario de
primera instancia, y que la misma sea resuelta por el superior del funcionario que
la dictó.
RECURSO DE REPOSICIÓN. Facultad que tiene los sujetos procesales y
excepcionalmente el quejoso, para acudir ante la misma autoridad que profiere un
acto, para que lo revoque, modifique o aclare.
RECURSO DE QUEJA. Facultad atribuida a los sujetos procesales de solicitar al
superior, que conozca del recurso de apelación, cuyo otorgamiento fue negado por
el inferior.
REMISION POR COMPETENCIA: Actuación procesal que indica la necesidad de
enviar a otra autoridad o entidad en razón de la materia, el sujeto procesal o algún
factor especial de competencia el expediente disciplinario abierto inicialmente por
la oficina de control disciplinario de la entidad
SANA CRITICA. Sistema de valoración probatoria que le impone al operador
disciplinario la obligación de analizar en conjunto los elementos de convicción
aplicando las reglas de la lógica, la psicología y la experiencia.
SANCION. Pena de carácter disciplinario que se impone a un servidor público
considerado responsable de cometer una falta disciplinaria, previo el agotamiento
de un proceso ordinario o verbal disciplinario, y en la cual se cumple una función
preventiva, correctiva y garantizadora de los principios Constitucionales y Legales
que se deben observar en el ejercicio de la función pública.
SEGUNDA INSTANCIA. Instancia superior que realiza un nuevo examen del
asunto al resolver los recursos de apelación o de queja.
SUJETO PROCESAL: Personas autorizadas legalmente para intervenir
dentro de la actuación disciplinaria, con facultades expresas para solicitar,
aportar y controvertir pruebas; intervenir en las mismas; interponer recursos;
presentar solicitudes y obtener copias de la actuación. En materia disciplinaria
son el investigado, su defensor y en algunos casos el Ministerio Público (Arts.
89 a 93 del C. D. U.). Por vía jurisprudencial, en materia disciplinaria cuando
se trata de posibles violaciones a los derechos humanos e infracciones al
derecho internacional humanitario, también ostentan esta calidad las víctimas
o perjudicados que concurran al proceso.
SUSPENSIÓN. Sanción disciplinaria consistente en la separación temporal del
ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta, por el término fijado en
el fallo.
TERMINOS. Plazo otorgado legalmente al operador disciplinario para adelantar
cada una de las etapas de la investigación y para emitir determinadas decisiones,
y a los sujetos procesales para ejercitar sus derechos.
TESTIMONIO. Relato formal que hace una persona, diferente del investigado,
sobre el conocimiento que tiene de los hechos que se investigan. Se puede allegar
al proceso por mediante cualquier medio técnico o tecnológico o mediante acta
que se levanta por escrito.
ÚNICA INSTANCIA. Procedimiento disciplinario excepcional, en virtud del cual por
motivos previamente establecidos en la ley, no procede el recurso de apelación.
Sin embargo, las decisiones admiten el recurso de reposición el cual se surte ante
la misma autoridad que conoce del proceso.
UNIDAD PROCESAL. Principio según el cual por cada falta disciplinaria se debe
adelantar una sola actuación procesal, cualquiera que sea el número de autores,
salvo las excepciones constitucionales y legales.
VERSIÓN LIBRE. Acto procesal mediante el cual el investigado, por iniciativa
propia o a solicitud del operador disciplinario, libre de todo apremio y sin
juramento, explica su comportamiento. En ella puede el investigado concurrir con
o sin abogado.
8. REFERENCIAS
1. Normativas
i. Constitución Política de Colombia. Editorial Legis, 2009.
ii. Código Disciplinario Único - Actualizado. Procuraduría General de la Nación, 2008.
iii. Código Penal y de Procedimiento Penal – Anotado. Editorial Leyer, 2008.
2. Jurisprudenciales – Corte Constitucional
i. Sentencia C-427-1994. M. P. Dr. Fabio Morón D. ii. Sentencia C-341-1996. M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. iii. Sentencia C-286-1996. M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. iv. Sentencia C-028-1996. M. P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. v. Sentencia C-417-1993. M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. vi. Sentencia C-124-2003. M. P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. vii. Sentencia C-948-2002. M. P. Dr. Álvaro Tafur Galvis. viii. Sentencia C-181-2002. M. P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. ix. Sentencia C-036-2003. M. P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra. x. Sentencia C-1076-2002. M. P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. xi. Sentencia C-450-2003. M. P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. xii. Sentencia C-1076-2002. M. P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
xiii. Sentencia C-328-2003-. M. P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
3. Bibliográficas
xiv. BRITO RUIZ Fernando, FARFAN MOLINA Francisco “Asuntos Disciplinarios II: Las pruebas en el Proceso Disciplinario” Primera Edición, Ediciones Jurídicas AXEL 2008.
xv. GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo “Asuntos Disciplinarios I: Praxis y Jurisprudencia” – Colección Derecho Disciplinario, Volumen 2, Segunda Edición. Ediciones Nueva Jurídica 2009.
xvi. GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo “Problemas Centrales del derecho Disciplinario” – Colección Derecho Disciplinario, Volumen 1, Primera Edición - Ediciones Nueva Jurídica 2009.
xvii. GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo “Dogmática del Derecho Disciplinario”. 4ª Edición. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 2007.
xviii. GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo “La Relación Especial de Sujeción como Categoría Dogmática Superior del Derecho Disciplinario”. Colección de Derecho Disciplinario No 5. Instituto de Estudios del Ministerio Público – Procuraduría General de la Nación.
xix. ROA SALGUERO, David Alonso, FERRER LEAL, Héctor Enrique. “Aspectos Sustanciales y Procesales de La Ley Disciplinaria”, Ediciones Jurídicas AXEL, 2008.
xx. SANCHEZ HERERRA Eziquio Manuel “Dogmática Practicable Del Derecho Disciplinario”, Segunda Edición. Editorial Nueva Jurídica. Bogotá 2007
xxi. SANCHEZ HERERRA Eziquio Manuel, YATE CHINOME Diomedes, DIAZ BRIEBA Álvaro “Derecho Disciplinario – Parte Especial – Estudio Sistemático de las Faltas Gravísimas”, Ediciones Nueva Jurídica 2009.
